PAPER

MANAJEMEN KEUANGAN PEMERINTAH

KAJIAN MENGENAI KEUNTUNGAN YANG DIPEROLEH PEMERINTAH DARI

SEGI ANGGARAN DENGAN PENGANGKATAN PEGAWAI MELALUI TAHAP
HONORER

Disusun oleh
Desmita (15)
154060006551
Kelas 8A Program D IV Alih Program

Untuk Memenuhi Tugas Semester VIII

Mata Kuliah Manajemen Keuangan Pemerintah

Abstrak

Pemerintah dalam melaksanakan tugas tertentu dalam instansi

pemerintah mengenal pula tenaga honorer. Kebutuhan akan tenaga honorer
dalam instansi pemerintah, dilakukan untuk memenuhi kebutuhan pegawai
tertentu yaitu menjamin pelayanan dasar kepada masyarakat seperti pendidikan
dan kesehatan. Hal tersebut demi tercapainya kelancaran dalam pelaksanaan
tugas-tugas pemerintah dan pembangunan. Namun, perekrutan tenaga honorer
menjadi pegawai negeri masih menjadi permasalahan saat ini. Hal ini karena
dihadapkan akan masalah terbatasnya anggaran negara. Oleh karena itu, akan
menguntungkan dari sisi anggaran bila semua pegawai pemerintah diangkat dari
tenaga honorer. Namun, pemerintah harus memberikan kondisi-kondisi yang
menciptakan kepastian akan diangkatnya para honorer yang telah memenuhi
persyaratan menjadi pegawai negeri.
Kata kunci: tenaga honorer, anggaran, Pegawai Negeri Sipil

Abstract

Government in carrying out certain tasks in government agencies also

recognize temporary employees. The need for temporary employees in
government agencies, carried out to meet the needs of certain employees that
ensure basic services to the community such as education and health. This is in
order to attain fluency in the execution of the tasks of government and
development. However, the recruitment of temporary employees in the civil
service is still a problem in this country. This is because it will faced the problem
of limited state budget. herefore, it would be better if all government employees
appointed on temporary employees. However, the government must provide the
conditions that created the certainty of the honorary appointment which meets
the requirements.
Keywords: temporary employees, budgets, employees, civil servant

BAB I
PENDAHULUAN

1. Latar Belakang
Moratorium PNS yaitu Penundaan Sementara Penerimaan Calon Pegawai
Negeri Sipil (CPNS) yang diputuskan bersama antara Mendagri, MenPAN-RB dan
Menkeu telah berakhir tanggal 31 Desember 2012 lalu. Tapi, rencananya
pemerintah akan kembali melakukan moratorium untuk lima tahun ke depan
yaitu mulai tahun 2015 sampai dengan 2019. Hal ini dilakukan karena biaya
belanja pegawai semakin membengkak dan membebani anggaran belanja
pegawai pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Pada tabel
dibawah ini, terlihat jumlah pegawai negeri sipil dalam empat tahun terakhir.
5000000
4000000
3000000

perempuan

2000000

laki-laki

1000000
0
2011

2012

2013

2014

Tabel: Jumlah PNS 2011-2014 (data diolah dari BPS)

Namun, pada tahun 2013 saja pemerintah tetap harus mengangkat PNS
karena adanya kekurangan tenaga dalam pemberian pelayanan dasar
pemerintah. Pengangkatan PNS dilakukan dengan mengangkat tenaga honorer
dengan kategori 1 yaitu tenaga honorer yang dibiayai dari APBN atau APBD
dengan usia diatas 35 tahun dan telah menjadi tenaga honorer sejak tahun
2001. Oleh karena itu, pemerintah tetap harus mengangkat tenaga honorer. Hal
ini dilakukan untuk menjaga terjaminnya pemberian pelayanan dasar kepada
masyarakat. Pelayanan dasar pemerintah yaitu pelayanan kesehatan dan
pendidikan dimana tenaga untuk pemberian pelayanan pendidikan dan
kesehatan tetap masih saja kurang mencukupi untuk saat ini.
Berbagai peraturan perundang-undangan yang ada sekarang ini tidak
memberikan celah kesempatan bagi tenaga honorer untuk diangkat secara
otomatis menjadi CPNS pasca diterbitkannya UU ASN serta berakhirnya masa
berlaku PP 56 Tahun 2012. Undang-Undang Nomor 5 tahun 2015 Tentang
Aparatur Sipil Negara juga tidak memberikan ruang bagi rekruitmen dan

pengangkatan CPNS secara langsung atau otomatis sehingga penerimaan CPNS

harus melalui tahap seleksi. Hal ini berdasarkan Pasal 61 UU Nomor 5 Tahun
2015 bahwa setiap warga negara Indonesia mempunyai kesempatan yang sama
untuk melamar menjadi PNS setelah memenuhi persyaratan.
Oleh karena itu, kebutuhan pegawai untuk negara ini sebaiknya direkrut
dari tenaga honorer. Sistem pengangkatan pegawai dari tenaga honorer
memberikan banyak keuntungan dari pemerintah mulai dari penghematan
anggaran sampai dengan terpenuhinya kebutuhan sumber daya manusia (SDM)
dalam pemberian pelayanan publik terutama pelayanan dasar seperti pendidikan
dan kesehatan bagi masyarakat.
1.1. Manfaat Sistem Pengangkatan Pegawai dari Tenaga Honorer
Pemerintah sebagai pemberi pelayanan publik harus menjamin akan
ketersediaan pelayanan bagi masyarakat terutama pelayanan kesehatan dan
pendidikan. Berdasarkan data jumlah komposisi PNS di Indonesia selain tenaga
fungsional umum, guru merupakan komposisi terbanyak selanjutnya. Jumlah PNS
se Indonesia sebanyak Rp. 4.375.009 orang, dimana jumlah guru ada 1.765.410
orang dan jumlah tenaga kesehatan sebesar 355.508 orang. Namun, pada
kenyataannya tenaga akan pelayanan dasar yaitu kesehatan dan pendidikan
tetap saja masih kurang untuk negara ini. Alternatif untuk dapat mengatasi
adanya kebutuhan pemerintah akan kurangnya tenaga pendidik dan tenaga
kesehatan adalah membuat sistem yang baru dengan mengangkat pegawai
dengan terlebih dahulu melalui tahap tenaga honorer. Pengangkatan ini dapat
memberikan beberapa keuntungan bagi pemerintah dan APBN, antara lain:
a. Meningkatkan kinerja pemerintah dan meningkatkan kepuasan pelayanan
bagi masyarakat
Pelaksanaan perekrutan PNS regular hanya menjadi ajang bagi sebagian
pejabat daerah memanfaatkan kesempatan ini untuk menempatkan keluarga
dan kerabatnya di berbagai instansi pemerintah. Proses perekrutan pegawai
menjadi tidak fair, penuh kolusi dan kecurangan. Tenaga honorer kategori 2
sudah memiliki profesionalisme dalam bidangnya sehingga sudah terjamin
kualitasnya. Tenaga honorer yang bekerja sudah lebih dari beberapa tahun
pastilah sudah memiliki pengetahuan dan pengalaman yang cukup akan
bidang yang dilakukannya. Tenaga honorer-honorer seperti ini pastilah sudah
memiliki dasar-dasar pengetahuan yang harus dimiliki dalam bidangnya
sehingga memiliki keuntungan bagi negara yaitu memiliki pegawai yang
kompeten sehingga pegawai yang high cost dan low performance tidak akan
terjadi. Dengan adanya pegawai kompeten maka akan meningkatkan kinerja
pemerintah dan meningkatkan kepuasan pelayanan bagi masyarakat.
b. Mengurangi anggaran untuk pembiayaan (PNS) dan terpenuhinya SDM yang
dibutuhkan
Perekrutan CPNS akan mengakibatkan tergerusnya anggaran karena akan
menambah biaya pegawai atau double burden anggaran biaya pegawai.
Dengan membuat sistem pengangkatan PNS dari tenaga honorer maka
pemerintah akan mendapatkan keuntungan bertambahnya SDM dan

menyelamatkan sebagian anggarannya

membayar gaji pegawai negeri.

yaitu

anggaran

yang

untuk

c. Mengurangi biaya pengangkatan CPNS

Menurut Pasal 58 ayat 3, tercantum jelas bahwa Pengadaan PNS dilakukan
melalui tahapan perencanaan, pengumuman lowongan, pelamaran, seleksi,
pengumuman hasil seleksi, masa percobaan, dan pengangkatan menjadi PNS.
Dalam Undang-Undang Nomor 5 tahun 2015 Tentang Aparatur Sipil Negara
Pasal 62 ayat 2 juga dinyatakan proses seleksi dilakukan tiga tahap yaitu
seleksi administrasi, tes kemampuan dasar (TKD) dan tes kemampuan
bidang. Pengangkatan pegawai dari tenaga honorer akan mengurangi biaya
dalam proses pengangkatan CPNS yaitu pembayaran dalam proses
penerimaan (recruitmen CPNS).
2.1. Rumusan Masalah
Pengangkatan tenaga honorer yang dihadapkan dengan adanya masalah
dengan keterbatasan anggaran pemerintah membuat pemerintah harus
mempertimbangkan apakah tenaga honorer ini bisa diangkat dengan
keterbatasan anggaran negara dan bagaimana pemerintah menanggulangi
masalah akan adanya kebutuhan dalam pemberian pelayanan dasar kepada
masyarakat yaitu pelayanan terhadap pendidikan dan kesehatan. Sistem
pengangkatan pegawai yang seharusnya melalui tahap tenaga honorer dapat
menjadi alternatif pemecahan masalah akan masih adanya kekurangan SDM
yang cukup banyak untuk pelayanan dasar dan adanya masalah kebutuhan
anggaran.

PNS

tenaga
honorer

pengab
dian,sy
arat
terpenu
hi

2.2. Tujuan Penelitian

Dengan adanya paper ini diharapkan kita dapat memiliki pengetahuan
tentang kendala yang dihadapi pemerintah dengan adanya keterbatasan dalam
anggarannya. Namun, pemerintah dihadapkan akan masih kurangnya SDM
dalam pemberian pelayanan dasar kepada masyarakat. Adanya dilema yang
dialami pemerintah ini tetap harus mempertimbangkan kepastian dari nasib para
honorer tentang nasib mereka. Pemerintah harus memberi jaminan atau
kepastian bahwa para honorer bila memenuhi syarat yang telah ditetapkan akan
diangkat menjadi pegawai negeri. Untuk itu, pada paper ini akan dibahas
bagaimana upaya yang dapat dilakukan pemerintah dalam memberikan solusi
yang tepat akan perlunya kebutuhan tenaga SDM dengan dihadapkan akan
terbatasnya anggaran yang dimilikinya.

BAB II
PEMBAHASAN

Tenaga honorer dan Pegawai Negeri Sipil walaupun melaksanakan tugas

adalam instansi pemerintah namun memiliki perbedaan yang mendasar. Menurut
pasal 1 butir 1 Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang
Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Pegawai Negeri Sipil, Tenaga Honorer
adalah seseorang yang diangkat oleh Pejabat Pembina Kepegawaan atau pejabat
lain dalam pemerintah untuk melaksanakan tugas tertentu pada instansi
pemerintah atau yang penghasilannya menjadi beban Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Menurut
Undang-undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, Pegawai
Negeri Sipil adalah warga negara Indonesia yang memenuhi syarat tertentu,
diangkat sebagai pegawai ASN secara tetap oleh pejabat pembina kepegawaian
untuk menduduki jabatan pemerintah. Perbedaan antara Tenaga Honorer dengan
PNS dapat terlihat dalam peraturan perundang-undangan secara implisit. Tenaga
honorer diangkat untuk melaksanakan tugas tertentu, sedangkan PNS diangkat
untuk menduduki jabatan pemerintah. Pengangkatan tenaga honorer diatur
dalam Pasal 8 Peraturan Pemerintah Nomr 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan
Tenaga Honorer Menjadi Pegawai Negeri Sipil:
Sejak ditetapkannya Peraturan pemerintah ini, Semua Pejabat Pemina
Kepegawaian dan pejabat lain dilingkungan instansi, dilarang mengangkat
tenaga honorer atau yang sejenis kecuali ditetapan dengan Peraturan
Pemerintah.
Penetapan peraturan tersebut memberikan dampak pada tenaga honorer
menjadi PNS yaitu bahwa tidak semua tenaga honorer dapat diangkat menjadi
CPNS. Apalagi ada peraturan dari Kementerian Pemberdayaan Aparatur Negara
dan Reformasi Birokrasi (KemenPAN-RB) dimana semua PNS harus lulus dari
tahap seleksi.
2.1. Meninjau Anggaran Pemerintah untuk Belanja Pegawai

Pemerintah pusat mengaku tidak memiliki cukup anggaran untuk

pengangkatan PNS terhadap 439.056 tenaga honorer pada tahun ini. DPR
sendiri kan tidak menganggarkan untuk itu, pemerintah juga tidak cukup uang
untuk menganggarkan, bahkan penerimaan pajak cuma 85 persen yang masuk,
lebih dari 250 Triliun kita tidak mencapai target, ibaratnya kalau di rumah tangga
penghasilan kita turun, gimana bayarnya? yang lama saja mau kita kurangi,
jelas Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (MenpanRB), Yuddi Chrisnandi saat diwancarai kompas.
Untuk APBN 2015 pemerintah memberikan 20% belanja anggarannya
untuk pemenuhan anggaran pendidikan dan 5% untuk kesehatan. Dalam
Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) 2015, pemerintah Indonesia
menganggarkan Rp 2.095,7 Triliun untuk belanja Negara. Dana tersebut
direncanakan untuk belanja negara berupa:
a. Belanja pemerintah pusat sebesar Rp 1.325,6 T dimana ada dana sebesar
Rp 784,1 T digunakan untuk belanja Kementerian Lembaga (K/L) dan Rp
541,4 T untuk belanja non K/L
b. Transfer ke daerah dan dana desa sebesar Rp 770,2 T
Dari dana belanja tersebut dana sebesar Rp 347,5 T atau sebesar 26 %
digunakan untuk belanja pegawai.
Gambar : Belanja Negara

Sumber: www.kemenkeu.go.id./infomasi-APBN-2016
Gambar : Komposisi Belanja Negara

Sumber: www.kemenkeu.go.id./infomasi-APBN-2016

Gambar : Belanja Pemerintah Pusat menurut Jenis

Sumber: www.kemenkeu.go.id./infomasi-APBN-2016
2.2. Belanja Pegawai untuk Belanja Pendidikan
Rencana belanja negara tersebut, salah satunya mencakup untuk
pemenuhan anggaran pendidikan dan kesehatan yang merupakan fokus dimensi
pembangunan manusia pada APBN. Dimensi pembangunan manusia berupa
pemenuhan kewajiban dasar negara kepada warganya yang antara lain berupa
peningkatan kualitas pendidikan yaitu pemenuhan akan hak warga negara untuk
mendapatkan akses pendidikan melalui perluasan cakupan Kartu Indonesia

Pintar (KIP) dengan menambah 10,5 juta siswa yang dilaksanakan melalui
Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan dan Kementerian Agama serta
pemenuhan anggaran kesehatan. Anggaran pendidikan ini berupa peningkatan
wajib belajar 12 tahun melalui Program Indonesia Pintar dengan pemberian Kartu
Indonesia
Pintar,
meningkatkan
kualitas
pembelajaran,
meningkatkan
pengelolaan dan penempatan guru serta meningkatkan pemerataan akses dan
kualitas serta relevansi dan daya saing pendidikan tinggi. Anggaran Pendidikan
sesuai amanat Pasal 31 ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945 Amandemen ke-4
yang berbunyi Negara Memprioritaskan Anggaran Pendidikan Yang Sekurangkurangnya Dua Puluh Persen dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
serta dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Untuk Memenuhi
Kebutuhan Penyelenggaraan Pendidikan Nasional.. Berdasarkan data anggaran
pendidikan 2010 sampai dengan 2015 terus meningkat. Dimana anggaran
pendidikan 2015 sudah mencapai 409,1 T.
Bila terjadi moratorium, tetap saja pemerintah tidak dapat memotong
anggaran untuk dana pendidikan dan kesehatan. Hal ini disebabkan karena dua
pelayanan tersebut adalah pelayanan dasar yang harus disediakan oleh
pemerintah. Oleh karena itu, kebutuhan Sumber Daya Manusia (SDM) untuk
kedua bidang ini sangat dibutuhkan. Namun, anggaran pemerintah yang
terbatas membuat pemerintah tidak dapat mengangkat seluruh dari tenaga
pengajar dan tenaga kesehatan ini menjadi pegawai negeri. Sehingga akan
sangat baik bila pemerintah merubah sistem dalam pengangkatan pegawainya
yaitu dengan pengangkatan pegawai negeri harus terlebih dahulu menjadi
tenaga honorer. Hal ini akan akan berpengaruh pada anggaran pemerintah.
Namun, kebutuhan akan adanya kepastian dan jaminan hidup tenaga kesehatan
dan pengajar akan pengabdian mereka dalam membantu pemerintah dalam
pemberian pelayanan kepada masyarakat menjadi salah satu hal yang harus
menjadi perhatian pemerintah.

Gambar: Anggaran Pendidikan 2010-2015

2.3. Keuntungan Mengangkat Pegawai dengan Sistem Tenaga Honorer dari Segi
Jumlah SDM
Pengangkatan pegawai bila memakai sistem melalui tahap honorer maka
akan memaksimalkan anggaran yang dimiliki pemerintah selain pemerintah
tetap dapat memenuhi kebutuhan SDM-nya. Pada paper ini, kita akan
mengasumsikan jumlah pegawai yang ada bila diasumsikan bagaimana bila
pemerintah menggunakan sistem tenaga honorer sebelum menjadi PNS.
Tabel Jumlah PNS 2010-2014 dengan jumlah belanja pegawai
Tahu
n
2010

Jumlah
pegawai

4.598.100
orang
2011 4.570.818
orang
2012 4.467.983
orang
2013 4.362.805
orang
2014 4.455.303
orang
Sumber : www.BPS.go.id

Jumlah belanja
pegawai

Jumlah UMR
Jakarta

Rp 148,1 T

Rp 1.118.009

Rp 175,7 T

Rp 1.290.000

Rp 212.3 T

Rp 1.529.150

Rp 241,1 T

Rp 2.200.000

Rp 276 T

Rp 2.441.301

Jumlah Gaji PNS

Gol III

Maka pemerintah dengan jumlah belanja pegawai yang ada pada APBN maka
dapat meningkatkan jumlah SDM sebesar tabel dibawah ini
Tahun
2010
2011
2012
2013
2014

Jumlah SDM yang diperoleh

2.4. Menaikkan Pendapatan Rata-rata Rumah Tangga (PDB)

Dengan bertambahnya SDM yang dapat diperoleh pemerintah dengan
sistem tenaga honorer maka akan menambah pendapatan rata-rata tiap
keluarga. Hal ini mendorong meratanya pendapatan pada tiap keluarga.
Pendapatan yang merata ini dapat mendorong kestabilan pasar dan mendorong
pertumbuhan ekonomi.
2.4. Upaya Pemerintah dalam Mendukung Sistem Pengangkatan Melalui Tahap
Tenaga Honorer
Pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masayarakat
dihadapkan dengan adanya keterbatasnya dalam jumlah anggarannya. Namun,
pemerintah tetap saja memiliki kebutuhan agar terpenuhinya tenaga pemberi

pelayanan publik setiap tahunnya. Bahkan tenaga pelayanan publik terus saja
meningkat setiap tahunnya. Bila pemerintah menerapkan sistem pengangkatan
PNS dengan terlebih dahulu melalui tahap menjadi tenaga honorer maka
pemerintah akan mengefisienkan anggarannya yaitu dengan keterbatasan
anggaran pemerintah tetap mampu memenuhi kebutuhan SDM-nya.
Namun, pemerintah harus mempertimbangkan nasib para tenaga honorer
ini. Pemerintah dituntut memberi jaminan dan kepastian akan nasib para
honorer. Pemerintah harus memberi payung hukum untuk kepastian
pengangkatan mereka menjadi PNS bila telah memenuhi persyaratan. Adanya
payung hukum membuat para tenaga honorer ini menjadi lebih nyaman dalam
pekerjaan mereka walau status mereka masih tenaga honorer.
Untuk mendukung hal tersebut, pemerintah harus menetapkan syaratsyarat untuk menjadi tenaga honorer dalam bidang pemerintahan. Sehingga bila
tenaga honorer pemerintah telah memenuhi kualifikasi mereka tidak perlu
mengikuti lagi tahap seleksi untuk diangkat menjadi PNS bila telah syarat-syarat
pengangkatan PNS dari tenaga honorer terpenuhi.

BAB III
SIMPULAN DAN REKOMENDASI

1. Pemerintah sebagai pemberi pelayanan publik harus menjamin akan

ketersediaan pelayanan bagi masyarakat terutama pelayanan kesehatan
dan pendidikan. Namun, pada kenyataannya tenaga akan pelayanan dasar
yaitu kesehatan dan pendidikan tetap saja masih kurang untuk negara ini.
2. Alternatif untuk dapat mengatasi adanya kebutuhan pemerintah akan
kurangnya tenaga pendidik dan tenaga kesehatan adalah membuat sistem
yang baru dengan mengangkat pegawai dengan terlebih dahulu melalui
tahap tenaga honorer.

PNS

tenaga
honorer

pengab
dian,sy
arat
terpenu
hi

3. Pengangkatan ini dapat memberikan beberapa keuntungan bagi

pemerintah dan APBN, antara lain:
a. Meningkatkan kinerja pemerintah dan meningkatkan kepuasan
pelayanan bagi masyarakat
b. Mengurangi anggaran untuk pembiayaan (PNS) dan terpenuhinya SDM
yang dibutuhkan
c. Mengurangi biaya pengangkatan CPNS
4.

Daftar Pustaka
Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga
Honorer Menjadi Pegawai Negeri Sipil
Winasthi, Putri Sekar: Jurnal Pengangkatan Tenaga Honorer Kategori Ii Di
Kabupaten Bantul Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil Menurut Peraturan
Pemerintah Republik Indonesia Nomor 48 Tahun 2005 Tentang Pengangkatan
Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil.Universitas atmajaya:2014.
Wattimena, Meggi CF. Jurnal Implementasi Kebijakan Pengangkatan Tenaga
Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil Di Kantor Bkd Provinsi Maluku
Utara.
http://www.pikiran-rakyat.com/pendidikan/2015/10/22/346982/anggarankemenristek-dikti-bertambah-rp-26-triliun
http://www.kompasiana.com/dana%20desa/pns/Pengangkatan%20Honorer
%20K2%20untuk%20Effisiensi%20Anggaran%20Daerah%20
http://www.menpan.go.id/berita-terkini/4333-honorer-k2-antara-kemanusiaandan-aturan
http://www.jpnn.com/read/2015/01/01/278804/40-Persen-PNS-di-Indonesiaadalah-Guruhttp://apbnnews.com/artikel-opini/anggaran-pendidikan-apbnp2015/#ixzz4FzHObg3m
https://www.bps.go.id/linkTabelStatis/view/id/1163
http://setagu.net/belanja-pegawai-dalam-rapbn-2013/