Desenvolvimento em Debate - V.1

Desenvolvimento em debate, v.
Organizadora: Ana Clia Castro
Organizadora
Ana Clia Castro
Direitos desta edio:

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
Av. Repblica do Chile, 100 Centro
CEP 20031-917 Rio de Janeiro RJ
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Produo:
MAUAD Editora Ltda.
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Capa:
Victor Burton
Foto da capa:
Romulo Fialdini
Traduo e reviso dos artigos internacionais:

Vera Ribeiro
Segunda orelha:
O termo Consenso do Rio foi proposto por Giovanni Dosi
no Seminrio Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo
CATALOGAO NA FONTE
DEPARTAMENTO NACIONAL DO LIVRO
D451
Desenvolvimento em debate: novos rumos do desenvolvimento
no mundo / Organizadora Ana Clia Castro.
Rio de Janeiro : Mauad : BNDES, 2002.
v.1
452p. ; 14cm x 21cm
ISBN 85-7478-093-6
1.Brasil Desenvolvimento econmico.
2. Desenvolvimento econmico Aspectos sociais. 3. Bem-estar
social. I. Castro, Ana Clia. II. Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social.
CDD 338
SUMRIO
Apresentao Eleazar de Carvalho Filho
Prefcio Paulo Srgio Moreira da Fonseca
Introduo Ana Clia Castro
13
A NOVA AGENDA MUNDIAL:

revoluo tecnolgica e integrao global
A globalizao e o Brasil: uma histria em trs atos
Albert Fishlow
Padres locais e divergentes de aprendizagem tecnolgica em
mercados (parcialmente) globalizados
Giovanni Dosi e Carolina Castaldi
Globalizao e desenvolvimento:
perspectivas para as naes emergentes
Sanjaya Lall
Debatedores:
Helio Jaguaribe
Rubens Ricupero
57
75
105
133
139
AGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA:

sociedade, cultura, democracia e liberdades individuais
Por uma nova viso da poltica social na Amrica Latina:
desfazendo mitos
Bernardo Kliksberg
Rumo a uma guerra social planetria?
Ignacio Ramonet
Da poltica social para um contrato social
de economia aberta na Amrcia Latina
Nancy Birdsall
Debatedores:
Carlos Francisco Lessa
Snia M. Draibe
149
185
213
255
265
DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO:
perspectivas para as naes
Depois do neoliberalismo, o qu?
Dani Rodrik
277
Globalizao e desenvolvimento
Jos Antonio Ocampo
299
Polticas de desenvolvimento no mundo da globalizao

Joseph E. Stiglitz
333
Debatedores:
Edmar Bacha
Luciano Martins
359
367
DESAFIOS DO CRESCIMENTO:
instituies, investimento, competitividade e tecnologia
O novo regime global de propriedade intelectual e sua
dimenso imperialista: implicaes para as relaes Norte/Sul
Benjamin Coriat
O novo paradigma do desenvolvimento e suas instituies:
conhecimento, tecnologia da informao e recursos humanos.
Perspectiva comparada com referncia Amrica Latina
Manuel Castells
Crescimento econmico na Amrica Latina:
desafios para uma nova era
Sebastian Edwards
375
397
417
Debatedores:
Antonio Barros de Castro
Winston Fritsch
441
447
APRESENTAO
com grande satisfao que, no encerramento das comemoraes

do cinqentenrio do BNDES, lanamos os livros resultantes dos Seminrios Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo e dos Painis do
Desenvolvimento Brasileiro. No mbito destes eventos, que se realizaram ao longo de quatro meses, refletimos sobre os processos de desenvolvimento no mundo e, em particular, no Brasil.
O propsito dos Seminrios foi discutir os novos padres de desenvolvimento, face realidade da globalizao e dos anseios de estabilidade
monetria, o que, entendemos, demandava fortemente o aprofundamento
do debate sobre o papel do Estado, especialmente frente aos objetivos
de: (i) manuteno da estabilidade macroeconmica; (ii) melhoria das
condies de competitividade; e (iii) reduo das desigualdades sociais
e regionais.
Sob os ttulos Revoluo Tecnolgica e a Integrao Global, Agenda
Social e o Combate Pobreza, Desenvolvimento e Globalizao, Os
Desafios do Crescimento: O Papel das Instituies e Investimento,
Competitividade e Tecnologia, questes cruciais do desenvolvimento
mundial foram abordadas por eminentes intelectuais da academia e
por pensadores e formuladores de polticas de organismos internacionais, em mesas presididas por Ministros de Estado, e outras autoridades governamentais.
Nas doze sesses dos Painis do Desenvolvimento Brasileiro, foram tratados, de forma mais detalhada, os grandes temas abordados
no seminrio internacional. No mesmo formato da etapa internacional, colaboraram renomados especialistas filiados a linhas distintas de
pensamento.
O BNDES procurou, com a realizao deste ciclo de debates, reafirmar seu compromisso com o futuro da sociedade brasileira, e com a
atribuio de permanecer vanguarda do desenvolvimento, patrocinando no s os projetos de investimento que impulsionam o crescimento
da economia, como tambm as grandes reflexes a respeito dos rumos
do desenvolvimento nacional.
No contexto de um cenrio mundial crivado de incertezas econmicas e de agudas indefinies geopolticas, avanamos em discusses
sobre temas da mais alta relevncia, com o propsito de apresentar
sociedade, e nova administrao, que assume em janeiro prximo, um
conjunto organizado de reflexes e propostas de ao voltadas para o
desenvolvimento do Brasil.
Eleazar de Carvalho Filho

Presidente do BNDES
PREFCIO
No mbito das comemoraes de seus 50 anos e tambm visando

destacar a importncia do tema, o BNDES promoveu, durante os meses de agosto, setembro, outubro e novembro de 2002, sob coordenao de sua rea de Planejamento, um amplo debate sobre as questes
do desenvolvimento face realidade da globalizao. As dificuldades
enfrentadas pelos pases, em especial os emergentes, em alcanar nveis aceitveis de desenvolvimento fizeram com que os temas relativos a: desigualdades sociais, equilbrio inter-regional; elevao das
taxas de crescimento da economia, ampliao das oportunidades de
ocupao e emprego, enfrentamento das restries externas e desenvolvimento tecnolgico, permeassem todos os trabalhos.
Este livro rene as opinies surgidas ao longo dos debates, oriundas
de diferentes linhas de pensamento, tendo incorporado, no mbito dos
textos dos sistematizadores, vises do corpo tcnico do Banco. Apresenta, portanto, diversas propostas alternativas que foram discutidas por
Executivos e tcnicos de todas as reas do Banco, incluindo a Alta
Administrao.
Esse debate teve como resultado uma agenda sobre o desenvolvimento e o delineamento da seguinte funo objetivo para o BNDES:
Promover o crescimento com ampla incluso social (incorporando a
dimenso da cidadania), com reduo das desigualdades espaciais (visando o equilbrio inter-regional), com intenso desenvolvimento
tecnolgico, elevada competitividade e uso sustentvel dos recursos
naturais (buscando a viabilizao do futuro) e com expressivo incremento das exportaes (objetivando a insero soberana do pas no
mundo globalizado).
As atividades desenvolvidas consistiram em:

Seminrio internacional, realizado nos dias 12 e 13 de
setembro de 2002, sobre os Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo, com quatro painis, em cada um dos
quais participaram trs palestrantes e dois debatedores.
Foram convidados, como palestrantes, personalidades internacionais e, como debatedores, dois intelectuais brasileiros de escolas distintas de pensamento. Autoridades
governamentais presidiram as mesas e Ministros de Estado e os Presidentes do BNDES e do Banco Central realizaram palestras. O Excelentssimo Senhor Presidente da
Repblica proferiu conferncia que encerrou o evento.
Doze Painis sobre o Desenvolvimento Brasileiro, realizados entre os meses de agosto e outubro, trataram de
forma mais detalhada os grandes temas abordados no seminrio internacional. Esta etapa, voltada para o corpo tcnico do Banco, sem a presena de imprensa, contou com a
colaborao de convidados externos ligados a diversos segmentos da sociedade, governo, trabalhadores, empresariado
e academia. Para cada tema foram contratados dois pensadores de linhas distintas, encarregados da elaborao de
textos e sua apresentao nos painis, que contaram, tambm, com a participao de trs debatedores. Esta etapa
dos trabalhos teve intensa participao do corpo tcnico
do Banco, que organizado em grupos de trabalho escolheu Palestrantes e Debatedores, preparou os termos de
referncia para elaborao dos textos dos Palestrantes, e
acompanhou sua elaborao.
A conduo dos trabalhos ficou a cargo de um Comit Coordenador formado pelas reas de Planejamento, Comunicao e Cultura,
Administrativa e Gerncia Executiva de Desenvolvimento de Competncias. O Banco contou, ainda, com o apoio da Professora Ana
Clia Castro do Curso de Ps-graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, tanto nas atividades de planejamento e organizao dos eventos,
quanto na coordenao de especialistas contratados para realizar o
acompanhamento, sistematizao e consolidao dos debates.
No total foram envolvidas diretamente cerca de 200 pessoas, considerando corpo tcnico do Banco, equipe de consultores, palestrantes e
debatedores.
Finalizando, considero oportuno registrar que, ainda que tenhamos recebido importantes recomendaes e propostas por parte de
palestrantes e debatedores, grande parte destas se constituam em
aes j desenvolvidas pelo Banco, mas que independente disso
foram registradas. Importa tambm destacar que os textos so de
inteira responsabilidade dos autores, no se constituindo em opinio do BNDES.
Paulo Srgio Moreira da Fonseca
Superintendente da rea de Planejamento
INTRODUO
Seminrios 50 anos do BNDES

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE
SEMINRIO INTERNACIONAL:
NOVOS RUMOS DO DESENVOLVIMENTO NO MUNDO
Ana Clia Castro*
Buscamos, neste texto, desenhar o mapa atual do desenvolvimento, conforme foi percebido no seminrio internacional do BNDES. Este
mapa to mais importante quando se quer situar o debate brasileiro
no movimento de renovao das idias observado ao longo das sesses do Seminrio Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo. Seria
impossvel fazer justia riqueza das posies apresentadas por
palestrantes e debatedores. Assim sendo, optamos por privilegiar: o
estado das artes do debate; a emergncia de novas idias; os consensos e desacordos em torno dos quais se alinharam muitos dos participantes e, finalmente, as implicaes polticas e sugestes de polticas
que resultaram deste seminrio.
Muitas das idias que vieram a ser discutidas nos Painis do Desenvolvimento Brasileiro, realizados no BNDES, foram previamente
debatidas no Seminrio Internacional. Mediante esta sistematizao,
busca-se tambm ressaltar os temas que apareceram de forma recorrente, pretendendo, assim, aproximar-se do objetivo que orientou todo o
processo de discusso: repensar estratgias e polticas para o BNDES
num contexto de mudana.
* Curso de Ps-graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade CPDA/
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro.
INTRODUO 13
1. O estado das artes do debate sobre

os Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo.
O desenvolvimento sem adjetivos.
1.1. A noo de desenvolvimento ganhou complexidade, integrando
suas mltiplas dimenses: crescimento com estabilidade1 , desenvolvimento como liberdade2 , desenvolvimento com eqidade3 , desenvolvimento tecnolgico e conquista de novos espaos internacionais4 , acesso informao e ao conhecimento5 , desenvolvimento institucional prprio6 . Esta viso de conjunto foi compartilhada por muitos e talvez seja o maior consenso que emerge do seminrio internacional.
A seguinte citao de Manuel Castells expressa essa proposio:
(...) se a estabilidade uma condio necessria para o desenvolvimento, ela no uma condio suficiente para o desenvolvimento, nem
econmico nem social. Como afirmaram analistas, crticos e lderes
polticos em debates a respeito da regio, o crescimento econmico, na
nova economia aberta, deve ser complementado por uma poltica de
redistribuio. Contudo, para poder redistribuir, primeiro os pases precisam gerar riqueza. Isso significa que a nfase precisa voltar, como nos
bons tempos da economia desenvolvimentista, para o crescimento econmico fundamentado na produtividade e para a gerao das condies
dessa produtividade: o desenvolvimento das foras produtivas. O problema que, hoje em dia, as foras produtivas no se medem em toneladas de ao nem em quilowatts, como diriam Henry Ford ou Lnin, mas
Vejam-se, principalmente, os textos de Stiglitz, J.; Fishlow A., Edwards, S; Rodrik, D.,
todos os artigos foram apresentados no seminrio internacional e esto sendo publicados
neste volume.
2
Vejam-se, principalmente, Birdsall, N.; Ramonet, N.; Kliksberg, B.; Ocampo, J.A. O
conceito de desenvolvimento como liberdade foi concebido por Amartya Sen em seu
livro: Desenvolvimento como Liberdade, Companhia das Letras, Rio de Janeiro, 2000.
3
Concentram-se nessa temtica os textos de Birdsall, N., Kliksberg, B. e Ramonet. N.,
mas tambm os de Ocampo, J.A; Stiglitz, J. e Rodrik, D.
4
Lall, S.; Dosi, G.; Coriat, B.; Rodrik, D., Castells, M.mas tambm Fishlow, A., Ocampo,
J.A. e Ramonet, I., este como contraponto.
5
Castells, M.; Coriat, B.; Dosi, G.; mas tambm Ocampo, J.A. e Rodrik, D..
6
Birsall, N., Castells, M.; Coriat, B.; Dosi, G.; mas tambm Ocampo, J.A, Rodrik, D. e
Stiglitz, J..
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 14
na capacidade inovadora de gerar valor agregado atravs do conhecimento e da informao. Esse modelo de crescimento econmico baseado no conhecimento o mesmo em toda parte, como foi a industrializao no paradigma de desenvolvimento anterior. Ele requer o uso de
tecnologias de informao e comunicao baseadas na eletrnica, mas
no resultado da tecnologia: produto de um conjunto de condies
inter-relacionadas...
1.2. Crescimento com estabilidade: uma dimenso necessria, no
garantida, e no suficiente.
Vrios autores com destaque para Stiglitz, Rodrik, Edwards,
Fishlow e Ocampo7 insistiram na idia de que a estabilidade um
ingrediente fundamental do desenvolvimento a instabilidade e a inflao produzem severas perdas nas camadas pobres da populao. O receiturio ortodoxo, hegemnico nos anos 1990, porm, no garantiu a
estabilidade. Mais do que isto, nem mesmo garantiu a retomada do crescimento econmico, em uma dcada caracterizada pelo medocre desempenho latino-americano.
Ouamos Joe Stiglitz: As medidas de estabilizao no garantem o
crescimento econmico. Pases que seguiram as receitas do FMI, desde
a Bolvia at a Monglia, tm indagado: sentimos a dor, fizemos tudo o
que vocs nos recomendaram; quando comearemos a colher os frutos?
Enquanto isso, pases que seguiram um curso independente, como a
China, ou que foram seletivos, como o Chile, saram-se muito melhor.
As medidas de estabilizao definidas como rigor tributrio e uma
poltica monetria sensata nem sequer garantem a estabilidade, uma
vez que as mudanas repentinas nos sentimentos dos investidores, com
mercados abertos de capitais, levam a evases macias, que deixam em
sua esteira o caos econmico, mesmo em pases com instituies moderadamente slidas, mas especialmente naqueles em que a regulamentao do setor financeiro fraca e no existem redes de segurana. As
repetidas crises financeiras dos ltimos seis anos do amplas provas
importante assinalar que outros autores, como Birdsall, Kliksberg, Lall, Coriat e
Dosi, compartilham essa idia de que o crescimento com estabilidade uma dimenso
fundadora do desenvolvimento econmico. nesse sentido que afirmamos que, independentemente da nfase de sua anlise, os autores compartilharam da idia da complexidade do desenvolvimento.
INTRODUO 15
disso. A liberalizao do mercado de capitais feita na seqncia equivocada, ou prematuramente no leva a um crescimento econmico
mais rpido, porm expe efetivamente os pases a nveis de risco mais
altos: trata-se de um risco sem recompensa. Os benefcios da liberalizao
do comrcio so mais questionveis do que sugeriria o mantra do livre
comrcio, particularmente quando a agenda do livre comrcio do tipo
assimtrico, que tem caracterizado o mundo nos ltimos anos (...) Desconhecer as dimenses sociais e polticas como fizeram o FMI e o
Consenso de Washington no apenas m poltica social, mas tambm m poltica econmica.
Nesta mesma linha, acrescenta Dani Rodrik: A alternativa no deve
ir contra o crescimento econmico. Na verdade, deve ser inflexivelmente favorvel a ele. O crescimento nem sempre precisa gerar uma
reduo satisfatria da pobreza e pode ter efeitos adversos sobre a preservao ambiental. Mas os problemas da pobreza e do meio ambiente
so muito mais fceis de enfrentar no contexto de uma atividade econmica robusta do que em meio estagnao. (...) A principal crtica ao
neoliberalismo no a de que ele tenha gerado crescimento custa de
uma pobreza maior, do aumento da desigualdade e da degradao
ambiental, mas que, na verdade, ele no conseguiu gerar o desenvolvimento econmico de que o mundo necessita, a fim de estar mais preparado para lidar com esses outros desafios.
A propsito do mesmo tema, Sebastian Edwards adverte quanto
excessiva dependncia em relao poupana externa: Evitar a crise
macroeconmica um componente fundamental de qualquer estratgia
sensata de promoo do crescimento; h uma ampla comprovao de
que as crises cambiais tiveram efeitos devastadores no bem-estar econmico e atrasaram enormemente o crescimento. (....) a dependncia
excessiva da poupana externa cuja contrapartida so os grandes
dficits em Conta Corrente sumamente arriscada, uma vez que os
fluxos de capital podem cessar abruptamente, obrigando o pas a enfrentar uma grande e custosa inverso da Conta Corrente.
Em sntese, e como nos diz Jos Antonio Ocampo: At o momento,
no se confirmou a idia de que a combinao de economias abertas e
macroeconomia estvel no sentido restrito em que essa expresso passou a ser usada, isto , designando equilbrio fiscal e inflao baixa
seria suficiente para promover o rpido crescimento econmico. Isso
desencadeou um debate (...). A interpretao ortodoxa que os mercados no foram suficientemente liberalizados. Tal viso desmentida
pelos episdios mais prolongados de crescimento rpido no mundo em

desenvolvimento (...) todos os quais envolveram uma mistura de heresias locais com prescries polticas mais ortodoxas. As interpretaes
alternativas enfatizam o papel das falhas do mercado, particularmente
no funcionamento dos mercados de capital e de tecnologia, como explicao do crescimento lento. Tambm essa linha de raciocnio precisa
explicar por que, no passado, foi possvel um crescimento rpido em
muitos pases em desenvolvimento que enfrentavam limitaes dessa
natureza.
Observe-se que a posio de Rodrik vai mais alm da idia de que o
crescimento com estabilidade apenas uma dimenso necessria do
desenvolvimento. Segundo o autor, existem princpios universais, que
fazem parte de qualquer programa de desenvolvimento, mas as adaptaes dos pases a esses princpios seguem suas caractersticas e vocaes prprias. Esta uma idia matriz que vai reaparecer como uma das
idias fora do debate. Mais precisamente, e nas palavras de Rodrik: A
anlise econmica expe muitos princpios slidos e que so universais, no sentido de que qualquer programa de desenvolvimento sensato
tem que lev-los em conta. O que tenho em mente so coisas como:
assegurar os direitos de propriedade e a vigncia da lei (para que os
investidores, atuais e potenciais, possam ter a expectativa de conservar
a renda de seus investimentos); reconhecer a importncia dos incentivos privados e alinh-los com os custos e benefcios sociais (para que se
possa chegar eficincia produtiva); administrar a poltica financeira e
macroeconmica com a devida considerao para com a sustentabilidade
da dvida, os princpios de prudncia e a moeda slida (para que a inflao, a volatilidade macroeconmica, as crises financeiras e outras patologias possam ser evitadas). Esses so princpios universais da boa gesto econmica, mas e este o ponto fundamental no constituem um
mapa de arranjos institucionais ou receitas polticas nicos.
1.3. Desenvolvimento como liberdade, desenvolvimento com eqidade, desenvolvimento sustentvel: indissociveis das outras dimenses do desenvolvimento.
As idias foram relacionadas com incluso social; cidadania; justia; necessria reduo da desigualdade e da pobreza; criao de oportunidades de emprego, trabalho e renda; reduo da informalidade no mercado de trabalho; capital social e redes de segurana; capacitao; apoio
INTRODUO 17
a pequenas e mdias empresas; em resumo, a dimenso social do desenvolvimento compartilhada por todos os autores e debatedores do Seminrio Novos Rumos, independente da nfase que cada autor tenha
dado a esta ou a outras dimenses integradas do desenvolvimento. Esta
, alis, a principal razo por que o desenvolvimento prescinde hoje de
adjetivos.
Se todos concordaram e mesmo acentuaram sua importncia, como
o objetivo maior do desenvolvimento, ou como a sua misso civilizatria,
essa foi, sem dvida, a pauta preferencial de discusso dos trabalhos de
Birdsall, Kliksberg e Ramonet.8 As suas posies, entretanto, foram
muito variadas, com diferentes implicaes polticas (e de polticas),
que sero mais adiante apontadas.
Neste conjunto de idias, cumpre destacar as que, de forma similar,
vieram a ter espao privilegiado nos debates brasileiros sobre a agenda
social:
o crescimento econmico no necessariamente reduz a desigualdade social;
a desigualdade social um entrave fundamental ao desenvolvimento;
as polticas sociais variaram de enfoque ao longo do tempo na
Amrica Latina, ora adotando a perspectiva de um contrato social
amplo que caracterizou o perodo ureo de crescimento na regio
ora como polticas compensatrias e direcionadas a grupos sociais especficos, competindo com outros gastos num oramento fiscal limitado;
as redes de segurana e o chamado capital social, ao lado de polticas ativas de emprego, capacitao e de defesa dos direitos dos
trabalhadores, so ativos que ajudam no combate desigualdade e
pobreza.
Comecemos por Kliksberg: Uma pergunta de fundo como recuperar uma reflexo que vincule a tica economia, iluminando com valores
ticos o caminho a seguir e resgatando a tica como um motor do projeto
de desenvolvimento. (...) Um pas deve ter todo o empenho em crescer e
dispor de estabilidade, progresso tecnolgico e competitividade, mas os
A agenda social constituiu tambm parte importante dos textos de Ocampo e de Castells,
neste caso enfatizando a dimenso da excluso dos pobres de uma economia intensiva
em conhecimento e informao.
fatos indicam que, por si s, o crescimento no resolve o problema da

pobreza.(...) Os dados comparativos mundiais demonstram que a desigualdade um entrave portentoso ao desenvolvimento sustentado. (...)
Nos rgos internacionais, h uma unanimidade quanto ao fato de que a
Amrica Latina a regio mais desigual do planeta. (...) A desigualdade
da Amrica Latina no se apresenta apenas no plano da distribuio de
renda. Afeta outras reas chaves da vida, como o acesso a ativos produtivos, o acesso ao crdito, as possibilidades de educao, a sade e,
atualmente, a integrao no mundo da informtica. A crescente desigualdade no acesso informtica vem criando o risco de uma nova forma de analfabetismo, o analfabetismo ciberntico, que exclui vastos
setores da populao do circuito fundamental da informao e das comunicaes avanadas.
Ignacio Ramonet acentua a crtica contundente desigualdade social:
Outra constatao: a supremacia geopoltica e o exerccio da hiperpotncia,
na era do neoliberalismo, de modo algum garantem a todos os cidados
um nvel de desenvolvimento humano satisfatrio. E conclui: ...o
patrimnio das 15 pessoas mais ricas do planeta ultrapassa o produto interno bruto total do conjunto dos pases da frica subsaariana...
No que diz respeito s implicaes de posies diferenciadas sobre
a desigualdade e a pobreza para a poltica social, Nancy Birdsall diferencia as polticas direcionadas para grupos especficos (o que tem a ver
com o diagnstico de que o crescimento, apenas, no garante a reduo
da desigualdade), por um lado, e polticas mais amplas, que estabelecem um pacto social duradouro: Diante das presses fiscais contnuas,
passou-se a usar a abordagem de direcionar os recursos para os pobres,
ou seja, de alocar os recursos oramentrios limitados de modo a obter
a maior reduo possvel da pobreza por cada centavo gasto. Levantaram-se mapas e perfis da pobreza, a fim de identificar a populao com
os mais altos ndices de pobreza. Os programas resultantes foram concebidos como programas pequenos, especficos e rigorosamente
direcionados. Nesse sentido, a poltica social abandonou por completo
a idia de um contrato social maior entre o Estado e a sociedade como
um todo. A poltica social e as estratgias globais de desenvolvimento e
crescimento dos pases da regio ficaram inteiramente desvinculadas.
Tal como no segundo perodo, a nfase continuou a recair no equilbrio
fiscal entre as polticas macroeconmicas e os programas sociais, sendo
estes vistos como uma ameaa potencial ao dficit pblico e estabilidade macroeconmica.
INTRODUO 19
Para concluir, os autores chamaram a ateno para as diferentes formas que as sociedades tm de lidar com a desigualdade e pobreza atravs do incentivo ao capital social. Assim, destaca Kliksberg: O capital
social implica instalar no foco do desenvolvimento fatores pouco considerados, como a confiana interpessoal, a capacidade de associao, a
conscincia cvica e os valores ticos. As medies indicam que esses
fatores tm um peso direto nos desempenhos macroeconmicos, produtivos, polticos e sociais dos pases. A capacidade de associao vincula-se
sobretudo capacidade de a sociedade gerar toda sorte de formas de cooperao. Quando ela vigorosa, constri-se um tecido social rico, que d
margem a mltiplas formas de contribuio para o projeto global de desenvolvimento. (...) Entre outras expresses do capital social encontramse o voluntariado e a responsabilidade social das empresas privadas.
Prossegue Jose Antonio Ocampo a este propsito: Os sistemas de
seguridade social e as redes de segurana social da regio tiveram que
se haver com os problemas criados pela cobertura segmentada e insuficiente dos sistemas desenvolvidos no passado (...). Assim, os nveis
aumentados de riscos macro e microeconmicos traduziram-se em riscos sociais maiores e em mais demandas de proteo por parte de sistemas subdesenvolvidos de proteo social. Em diversos casos, alm disso, os princpios de universalidade e solidariedade que devem caracterizar os sistemas de proteo social foram postos de lado nas reformas da
seguridade social. Aliado s tendncias adversas do mercado de trabalho, isso se refletiu na frustrao do avano no custeio desses sistemas.
1.4 - O desenvolvimento, num mundo globalizado e numa economia
intensiva em conhecimento, no pode prescindir do amplo acesso informao e ao conhecimento e de polticas voltadas para a
conquista de novos espaos na competio internacional.
A dimenso do desenvolvimento tecnolgico e da competitividade
significa o firme ingresso numa economia intensiva em conhecimento e
informao e em suas redes globais de comunicao. Esta dimenso do
desenvolvimento esteve igualmente presente na grande maioria dos textos
apresentados nos Novos Rumos do Desenvolvimento, merecendo particular destaque nos textos de Sanjaya Lall, Manuel Castells, Giovanni
Dosi, Benjamin Coriat, mas tambm em Joe Stiglitz, Dani Rodrik,
Sebastian Edwards e Ignacio Ramonet (no caso deste autor, com contedo altamente crtico).
As questes aqui discutidas apontam para a necessidade da reduo

da brecha tecnolgica e de conhecimento dos pases menos desenvolvidos para com as economias mais dinmicas, como condio do progresso social. Neste contexto, so tradicionalmente destacados os fluxos internacionais de capital e de conhecimento. A busca do emparelhamento
tecnolgico, ainda que seletiva (para no ficar na dependncia da dotao
de recursos), depende da construo de instituies slidas de apoio, que
sero a seguir discutidas. Mas depende igualmente da existncia/construo de uma competitividade sistmica, que melhore as condies de acesso das empresas aos mercados internacionais de bens e servios.
O novo paradigma tecnolgico, bem como o crescimento econmico, no assegura a convergncia tecnolgica, ou o emparelhamento. As
evidncias apontadas por autores, em especial por Sanjaya Lall e
Giovanni Dosi, so contrrias tese da convergncia. Neste sentido,
reabre-se o espao antes ocupado por polticas industriais e tecnolgicas,
condenadas ou sujeitas a duras crticas na dcada precedente.
Se o emparelhamento, ou convergncia, no est assegurado, a sua
possibilidade de ocorrncia conta com mais uma fora contrria: o atual
sistema de direitos de propriedade expresso no TRIPS. Mais do que
isto, ao privatizar, antecipadamente, resultados potenciais de pesquisas
tecnolgicas e de seus processos de obteno de resultados, o atual sistema internacional de direitos de propriedade chuta a escada por onde
subiram9 os pases que se encontram hoje na liderana do desenvolvimento tecnolgico. Citando Coriat: Quando ficou claro que no mais
poderiam dominar as firmas japonesas unicamente com base na
tecnologia de produo, as empresas norte-americanas tentaram consolidar sua vantagem comparativa na pesquisa e desenvolvimento. Para
tanto, precisariam encontrar meios de reduzir a capacidade dos competidores de praticar a engenharia reversa com seus produtos. (...) Com
vistas a esse objetivo, as firmas norte-americanas comearam a pressionar o Congresso para que ele ampliasse a proteo da propriedade intelectual de seus projetos de semicondutores (...) ...no surpreende descobrirmos que a aplicao do TRIPS tem causado grandes conflitos, em
especial nas questes de sade pblica. Uma vez que seus efeitos no
comrcio Norte/Sul, tais como podemos comear a avali-los e medilos, parecem totalmente incapazes de eliminar as desigualdades ligadas
9
Este o tema e o ttulo do livro de Ha-Joon Chang recentemente publicado: Kicking
away the ladder.
INTRODUO 21
ao comrcio (ao contrrio do que afirmam os proponentes dessa poltica), o que temos testemunhado, em muitas reas, um espetculo de
grandes conflitos. (...) Numa poca em que a maioria das pessoas concorda que as economias mundiais vm-se tornando mais e mais calcadas no conhecimento, a produo e a circulao mundial do saber transformou-se, mais do que nunca, numa questo estratgica. Alm disso, o
acesso ao conhecimento passou a ser um fator cada vez mais importante,
sobretudo para os pases em desenvolvimento que, por enquanto, s podem dar uma contribuio limitada para a gerao do saber. (...) Se as
economias mundiais de fato passaram a fazer um uso mais intensivo do
conhecimento, barrar o acesso a ele (atravs da extenso de patentes, que
no passam de puras barreiras institucionais) no , com certeza, o modo
mais adequado de ajudar os pases em desenvolvimento a crescer, a fim
de que possam firmar-se sobre os prprios ps e dar sua contribuio para
o crescimento e o bem-estar que devemos estar contemplando.
Em resumo, esta dimenso do desenvolvimento no pode ser considerada isoladamente, na medida em que est profundamente conectada
com as duas dimenses anteriores desenvolvimento com estabilidade
e incluso social. Mas, como as demais, no pode ser assumida como
resultado espontneo das foras de mercado e dever ser objeto de polticas especficas, da reconstruo institucional e da busca da insero
soberana nos arranjos regionais e internacionais. Vejamos as citaes
mais importantes dos autores.
Para Manuel Castells, a nova economia uma economia global. A
economia global um novo tipo de economia. a economia cujas atividades nucleares tm a capacidade de funcionar como uma unidade em
determinado momento, em escala planetria. Essa capacidade precisa
ser entendida em termos tecnolgicos, institucionais e organizacionais.
No plano tecnolgico, ela se baseia em telecomunicaes, no transporte
veloz e nos sistemas informatizados. Institucionalmente, baseia-se na
desregulamentao, na liberalizao, e na privatizao. Em termos
organizacionais, baseia-se na ligao das empresas em redes e em formas flexveis de gesto e trabalho. A dimenso-chave da globalizao
a globalizao financeira os mercados financeiros so hoje globalmente interdependentes e funcionam eletronicamente em tempo real,
contornando os controles governamentais e determinando o destino da
economias (...) O comrcio internacional tambm uma dimenso importante da globalizao, mas sua expanso sobretudo uma funo da
internacionalizao da produo. (...) A cincia e a tecnologia, assim
como o trabalho altamente qualificado, tambm se organizam em escala

global. E a migrao de trabalho no qualificado vem aumentando em
toda parte. A economia global sumamente segmentada: nem todos so
includos, mas todos so afetados. (...) O aumento do valor das aes
determinado pelas expectativas e pela confiana, bem como por sua
combinao certa: nos mercados emergentes, h grandes expectativas
mas pouca confiana, de modo que o capital est sempre pronto para
entrar e sair. (...) Neste bravo novo mundo financeiro, as aes converteram-se em moeda (...). A economia imaterial uma economia real. O
desempenho das empresas nessa economia baseada na informao,
movida pela informao e valorizada pela informao determina o destino das pessoas e dos pases.
A relao entre o novo paradigma tecnolgico e as oportunidades de
conquista de novos mercados por empresas de pases em desenvolvimento destacada por Sanjaya Lall: A competitividade a chave do
crescimento industrial e do desenvolvimento num mundo globalizado.
A via mestra para a competitividade que combina parcelas crescentes dos mercados abertos com o aumento da renda e do emprego
envolve a construo de um forte setor fabril, voltado para as exportaes. Por sua vez, isso requer a capacidade de criar empresas que se
liguem a cadeias de valor global dinmicas e a aprimorar constantemente a eficincia e as capacitaes para enfrentar os salrios crescentes e as mudanas tecnolgicas. A estrutura do comrcio e das cadeias de valor global vem-se modificando, sendo seus componentes mais
dinmicos os produtos de tecnologia intensiva e os sistemas de produo integrados. As diferentes regies tm enfrentado esse panorama
com graus variveis de sucesso: algumas saem-se espetacularmente
bem, outras mal conseguem acompanh-lo e muitas esto sendo marginalizadas. As explicaes dessas diferenas no esto em quanto as
economias se abriram para os fluxos de comrcio, investimento e
tecnologia, mas em quo bem se vincularam aos sistemas globais e
desenvolveram suas potencialidades tecnolgicas e outras para usar
as novas tecnologias.
Acrescenta ainda Sanjaya Lall: A principal causa dos grandes saltos para cima entre 1985 e 1998 foi a participao crescente em redes
globais de produo, que elevou acentuadamente a parcela de produtos
complexos nas exportaes (...). Os pases em desenvolvimento so um
grupo que vem-se saindo bastante bem nesse quadro dinmico das exportaes. (...) Nos outros produtos manufaturados, sua vantagem em
INTRODUO 23
relao aos pases industrializados aumentou conforme os nveis

tecnolgicos. primeira vista, esse um resultado contrrio intuio:
a teoria nos levaria a esperar que os pases em desenvolvimento crescessem mais depressa que os pases desenvolvidos nos produtos de baixa tecnologia, menos nos de mdia tecnologia e menos ainda nos de alta
tecnologia. Os dados mostram exatamente o inverso.
A relao entre padres de mudana tecnolgica e desenvolvimento
o ponto central do artigo de Giovanni Dosi: Os dados relativos aos
pases da OCDE parecem sugerir que a relao entre as atividades inovadoras e os nveis do PIB estreitou-se mais ao longo do tempo e
sumamente significativa desde a Segunda Guerra Mundial. Alm disso,
o dinamismo inovador, medido pelo aumento do registro de patentes de
diferentes pases nos EUA, sempre parece ter uma correlao positiva
com o crescimento do PIB per capita. Esse vnculo particularmente
slido entre 1913 e 1970. Inversamente, um sinal de que o regime de
crescimento internacional pode ter-se modificado na dcada de 1970
que, durante esse perodo, essa relao se enfraqueceu e perdeu importncia estatstica. (...) Uma questo delicada, mas crucial, concerne
relao entre os padres de mudana tecnolgica e os padres de crescimento econmico. Naturalmene, a aprendizagem tecnolgica envolve
muito mais elementos do que a simples descoberta inventiva e o registro de patentes. De igual importncia so as atividades de imitao, engenharia reversa, adoo de inovaes incorporadas no capital e a aprendizagem (...). Alm disso, a mudana tecnolgica nem sempre se conjuga com a inovao organizacional.
Na mesma direo de Manuel Castells, Joe Stiglitz enfatiza a mudana de paradigma tecnolgico: Pode-se pensar no conhecimento como
uma forma particular de informao, e, como tal, os resultados da economia da informao seriam aplicveis ao campo da economia da inovao. As teorias padronizadas presumiam uma tecnologia fixa, mas
claro que no centro do crescimento e do desenvolvimento encontra-se a
mudana tecnolgica, a criao e adoo de novos modos de produo
e novos produtos. Portanto, as teorias padronizadas sobre a eficincia
dos mercados no tm nada a dizer sobre esse campo. Ao contrrio, h
boas razes para crer que, em geral, os mercados no produzem resultados eficientes por si mesmos. O conhecimento tem os atributos de um
bem pblico e a inovao gera enormes externalidades. Alm disso,
grandes incertezas associam-se inovao, de modo que as conseqncias da falta de mercados seguros tendem a ser particularmente graves.
(...) Assim, a teoria econmica moderna criou um slida presuno para

o papel do governo.
Concordando com a avaliao de Sanjaya Lall sobre os pases do Leste Asitico, afirma Stiglitz: Um ingrediente central das polticas de sucesso dos pases do Leste Asitico foi a tentativa deliberada de reduzir a
defasagem do conhecimento. Esse pases perceberam que o que os separava dos pases mais desenvolvidos no era uma simples defasagem de
capital, mas uma defasagem de conhecimento, e trabalharam com afinco
e com xito para levar a tecnologia moderna para suas sociedades.
Stiglitz, a este propsito, aponta recomendaes de poltica industrial e tecnolgica: Existem nichos que um pas como o Brasil pode descobrir, e alguns deles sero de alta tecnologia, como avies que atendam a um mercado regional. (...) Cada vez mais, as economias modernas so economias do setor de servios e do conhecimento. (...) No h
respostas fceis para perguntas sobre quais so as vantagens comparativas dinmicas de um pas. Mas ao menos isto deve ficar claro: na Nova
Economia, provvel que essas vantagens sejam acentuadamente diferentes do que foram no passado. Isso exigir que se repensem as estratgias de governo em cada uma das reas em que ele se envolver.
Nesta mesma linha, da importncia da economia do conhecimento
para diretrizes de poltica, Dani Rodrik observa: Saber na produo de
qu um pas (ou pode ser) bom constitui um grande desafio do desenvolvimento econmico. Nem a teoria econmica nem a cincia administrativa so muito teis para ajudar os empresrios (ou o Estado) a
escolher os investimentos apropriados no amplo leque das atividades de
setores modernos, dentre as quais podem haver dezenas de milhares,
quando se vai alm de categorias genricas como produtos intensivos
em mo-de-obra ou produtos baseados em recursos naturais. No entanto, tomar as decises certas de investimento a chave do crescimento futuro, uma vez que determina o padro de especializao.
Ocampo chama tambm a ateno para tecnologias que respeitem o
meio ambiente: A transformao das estruturas produtivas, portanto,
deve ser uma prioridade explcita de qualquer estratgia de desenvolvimento. Seu objetivo central, num meio aberto como o que caracteriza as
economias latino-americanas de hoje, deve ser a criao de uma
competitividade sistmica, baseada em trs pilares fundamentais: a criao de sistemas de inovao para acelerar a acumulao de capacidade
tecnolgica; o respaldo a novas atividades produtivas e formao de
vnculos na produo; e a oferta de servios infra-estruturais de alta
INTRODUO 25
qualidade. O papel dos mercados financeiros fortes j foi enfatizado

como um complemento essencial a um ambiente macroeconmico apropriado. (...) A criao de mercados para os servios ligados ao meio
ambiente a idia mais promissora nesse campo, uma vez que gera,
simultaneamente, os incentivos econmicos e o financiamento necessrios adoo das novas tecnologias.
Albert Fishlow, no seu artigo de recuperao da trajetria do desenvolvimento brasileiro, nos diz: Nas ltimas dcadas, quando o comrcio internacional expandiu-se duas vezes mais do que a taxa do produto
interno bruto, foram os produtos manufaturados e os servios que exibiram um dinamismo muito maior, e no as vendas de produtos primrios.
(...) nessas reas que a vantagem comparativa do Brasil ter que se
destacar. A Embraer um exemplo clssico de uma antiga empresa estatal que evoluiu com sucesso para a condio de fornecedor internacional de avies comerciais. tambm um caso em que o recurso brasileiro Organizao Mundial do Comrcio levou vitria na disputa
com o Canad e a Bombardier. Alguns ho de argumentar que esse exemplo revela a importncia dos subsdios e do apoio estatais. Mas essa
histria de evoluo de fornecedor nacional para competidor internacional tambm envolveu uma compreenso implcita dos ganhos obtenveis
com o comrcio e da vantagem comparativa: a empresa no apenas o
maior fornecedor isolado de divisas para o Brasil, como tambm um
dos principais importadores. Esses insumos menos dispendiosos permitem que a produo da empresa fique na vanguarda tecnolgica.
Para concluir, Nancy Birdsall integra as mltiplas dimenses do desenvolvimento: Por ltimo, o acesso aos mercados dos pases ricos
deve ser visto como central para o contrato social da economia aberta.
O contrato social baseado no emprego e no crescimento, numa economia aberta, no depende apenas da abertura das economias da Amrica
Latina, mas de seus mercados externos. Pelo menos parte da instabilidade que tanto tem custado camada intermediria e aos pobres se reduziria na regio, se houvesse uma melhora em seu acesso ao mercado
norte-americano e aos europeus; o maior crescimento das exportaes e
a diminuio da necessidade de emprstimos externos afastariam mais
as economias da instabilidade financeira. Alm disso, provvel que os
empregos criados em setores como a agricultura (no Brasil, a soja), a
indstria de calados e a indstria txtil ampliassem a demanda de mode-obra menos qualificada. Nesse caso, os benefcios da ligao com a
economia global aumentariam para a vasta maioria de famlias em que
os adultos ainda tm nveis relativamente baixos de instruo. Sem esse

acesso, pode no ser impossvel, mas com certeza ser difcil imaginar
que a regio possa implantar o tipo de contrato social que esbocei.
1.5. O Desenvolvimento possui uma inegvel dimenso institucional,
ou seja, pode ser promovido por instituies reguladoras, protetoras,
estimuladoras, capazes de alavancar mudanas e reorientar o processo histrico. Mas pode ser, contrariamente, retardado ou barrado,
em certas circunstncias, por instituies que restrinjam excessivamente a autodeterminao dos pases, colocando barreiras busca
dos seus caminhos prprios e singulares de desenvolvimento.
Dani Rodrik foi o palestrante que mais destacou, no Seminrio Novos
Rumos, a importncia das instituies no processo de desenvolvimento. As
instituies, a despeito da inegvel universalidade de certos pilares
institucionais como os direitos de propriedade e as instituies polticas da
democracia, so tambm o elemento de originalidade de cada pas, na medida em que assumem, em cada caso, formatos prprios e diferenciados,
muitas vezes nico. Desta forma, a despeito de as instituies funcionarem
como ncoras, que atribuem regularidade aos processos e reduzem sua incerteza estrutural, possvel introduzir mudanas institucionais, criar novas instituies, disseminar novas crenas que sero, possivelmente, amplamente compartilhadas. Assim, o formato que assume o desenvolvimento nacional , em grande medida, nico, dependente do passado (path
dependent, ou seja, dependente da trajetria anterior), e capaz de alterar
a direo dos processos histricos futuros. No que diz respeito ao processo
de desenvolvimento principalmente quando se trata do desenvolvimento
substantivo as instituies so, portanto, cruciais.
Vejamos as citaes mais importantes de Dani Rodrik a este propsito:
1. As transies para o alto crescimento econmico so desencadeadas,
tipicamente, por uma gama relativamente estreita de mudanas polticas e reformas institucionais. (...) Em nenhum desses casos
vemos as reformas ambiciosas recomendadas pelo Consenso
Ampliado de Washington desempenharem um papel importante
logo no comeo, ou como pr-requisito.
2. As mudanas polticas que do incio a essas transies para o
crescimento combinam, tipicamente, componentes ortodoxos e
inovaes institucionais pouco convencionais. (...)
INTRODUO 27
3. As inovaes institucionais no se transferem com facilidade de

um lugar para outro. O que funciona num contexto amide no
funciona bem em outro.(...)
4. Sustentar o crescimento econmico um desafio em si, e no se
pode presumi-lo como um resultado certeiro. Historicamente,
poucos pases mantm o crescimento elevado ao embarcarem
nele.(...) Isso aponta para a importncia crucial de fortalecer e
renovar as instituies durante as fases de crescimento acelerado da economia, a fim de poder lidar com choques e outras
fontes de adversidade. (...)
Esta breve resenha do histrico emprico sugere um programa de
crescimento com dois componentes: (1) uma estratgia de investimento
a curto prazo para deslanchar o crescimento, e (2) uma estratgia de
criao de instituies a mdio e longo prazos, para dar resistncia
economia frente volatilidade e aos choques adversos.
Ainda Rodrick: Um regime econmico internacional favorecedor
do desenvolvimento aquele que faz muito mais do que promover o
acesso dos pases pobres aos mercados dos pases industrializados avanados e promulgar cdigos, padres e prticas timas. aquele que
permite aos pases pobres experimentarem arranjos institucionais e lhes
d espao para conceberem suas prprias solues, possivelmente divergentes, para os gargalos de desenvolvimento que tm de enfrentar.
aquele que avalia as demandas de reforma institucional no pela perspectiva da integrao (de que precisam os pases para se integrar?),
mas pela perspectiva do desenvolvimento (de que precisam os pases
para chegar a um crescimento econmico amplo e eqitativo?). Segundo esta viso, os arranjos econmicos internacionais no mais serviriam de instrumentos de harmonizao de polticas e prticas econmicas entre os vrios pases, visando maximizao do comrcio e dos
fluxos de investimento, mas de arranjos capazes de intermediar as diferentes prticas e instituies nacionais. (...) Como j foi sugerido, as funes exercidas por instituies de alta qualidade (conceder direitos de
propriedade, regular os incentivos e assim por diante) configuram mltiplas formas institucionais, como mostram esquematicamente as Figuras 2
a 4. A primeira coluna de cada figura refere-se aos objetivos a serem
alcanados: eficincia produtiva, estabilidade macroeconmica e financeira, justia distributiva e alvio da pobreza. A coluna seguinte lista os
conceitos relevantes, a partir da anlise econmica. Por exemplo, os
direitos de propriedade e a estrita observncia da ordem jurdica so necessrios para se chegar eficincia produtiva; a sustentabilidade da dvida e a solidez da moeda so necessrias estabilidade macroeconmica,
e assim por diante. A terceira coluna ilustra algumas das escolhas
institucionais que precisam ser feitas. Essas escolhas no so fixadas
pela anlise econmica (embora a anlise econmica possa ser de enorme utilidade para esclarecer as contrapartidas a obter). Que tipo de sistema jurdico deve o pas adotar: o direito consuetudinrio, o direito
romano, ou um hbrido dos dois? Qual o equilbrio exato entre a competio descentralizada no mercado e a interveno pblica? Quais os
tipos de instituies financeiras/de gesto empresarial mais apropriados
para mobilizar a poupana interna? Deve a poltica tributria ser pautada por normas legais e, nesse caso, quais so as normas apropriadas?
Qual o tamanho apropriado da economia pblica? Qual o aparelho
regulador apropriado para o sistema financeiro? Quo progressivo deve
ser o sistema tributrio? Como devem organizar-se os mercados de trabalho? (...) Os arranjos institucionais tm um grande componente de
especificidade. Descobrir o que funciona no plano local requer experimentao. As reformas que tm sucesso num contexto podem exibir
um rendimento precrio ou fracassar por completo em outros. Como
afirmei antes, essa especificidade ajuda a explicar por que os pases
bem-sucedidos (...) quase sempre combinaram elementos heterodoxos
com medidas ortodoxas. Explicaria tambm por que persistem importantes diferenas institucionais entre os pases avanados da Amrica
do Norte e da Europa Ocidental e o Japo, em reas como o papel do
setor pblico, a natureza dos sistemas jurdicos, a gesto empresarial,
os mercados financeiros, os mercados de trabalho e os mecanismos de
seguridade social.
Destaque-se ainda, neste mapeamento, a importncia das instituies relacionadas com a pesquisa, desenvolvimento e a difuso de informaes, que poderiam atuar positivamente no sentido da convergncia tecnolgica, no assegurada pela globalizao. A nfase, no caso,
especialmente de Giovanni Dosi (e a advertncia quanto a possveis
retrocessos foi de Coriat): Dito de outra maneira, fcil mostrar que
um mundo que, em certo nvel, torna-se cada vez mais integrado mas
no (aproximadamente) idntico nas condies iniciais, nas instituies,
capacidades tecnolgicas, mecanismos de interao econmica, etc.
pode ficar sujeito a vrias formas de crculos virtuosos ou viciosos locais. (...) Como h sinais de que a orgia do fanatismo pelo mercado
INTRODUO 29
vem-se esgotando, mais do que hora de comear a concentrar a ateno tambm em normas polticas e instituies que fomentem a aprendizagem tecnolgica e sua difuso dentro e atravs dos pases. Em outras palavras, chegada a hora de construir um novo consenso, que
ponha em destaque a explorao de formas de gesto institucional que
tornem a acumulao de conhecimentos e sua explorao econmica
eficiente (ao menos em parte) compatveis com os interesses dos agentes movidos pelo lucro. Em tudo isso, muitas vezes, embora nem sempre, a existncia de mercados que funcionem bem tende a desempenhar
um papel central. Mas, como tem enfatizado repetidamente Joe Stiglitz,
o mundo est cheio de falhas de mercado (sobretudo a falha intrnseca associada a qualquer gerao de conhecimento puramente dirigida
pelo mercado).
O papel das instituies internacionais foi ainda destacado por muitos palestrantes, tanto na construo de barreiras ao desenvolvimento
como no caso dos TRIPS (destacado por Benjamin Coriat) quanto
possibilidade de criar inegveis oportunidades para os processos de desenvolvimento. O carter hegemnico de instituies como o FMI, Banco
Mundial, OMC, e as caractersticas oposicionistas e de contratendncia
das instituies do tipo ONGs, que exercem uma declarada funo de
oposio aos Fruns internacionais econmicos, caso do Frum Social
de Porto Alegre, foram temas abordados principalmente por Ramonet.
Ainda no plano das instituies internacionais, Ocampo destacou a importncia das redes de organizaes, nas quais as instituies regionais
e sub-regionais exercem papel no desprezvel.
A este propsito afirmou Ignacio Ramonet: A globalizao financeira, alis, criou seu prprio Estado. Um Estado supranacional, que
dispe de seus prprios aparelhos, redes de influncia e modos de ao.
Trata-se da constelao formada pelo Fundo Monetrio Internacional
(FMI), pelo Banco Mundial, pela Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmicos (OCDE) e pela Organizao Mundial
do Comrcio (OMC). Essas quatro instituies falam a uma s voz
que ressoa na quase totalidade dos grandes meios de comunicao
para exaltar as virtudes do mercado.(...) Por outro lado, criam-se instituies contrrias ou para contrabalanar o poder exagerado das instituies internacionais. (...) Essa espcie de Internacional rebelde reuniu-se em Porto Alegre no exato momento em que se realizou, em Davos
(Sua), em 2001, e em Nova York, em 2002, o Frum Econmico Mundial, que h dcadas rene os novos donos do mundo, em particular
todos os que pilotam concretamente a globalizao. E que j no escondem sua inquietao. Eles levam muito a srio os protestos da cidadania
que, de Seattle a Kananaskis, passaram a ocorrer sistematicamente a
cada conferncia de cpula das grandes instituies que de fato governam o mundo: OMC, FMI, Banco Mundial, OCDE, G7, ALCA e at a
Unio Europia.
Ressaltando o papel das instituies regionais, afirma Jose Antonio
Ocampo: Isso implica que o esforo de construir instituies fortes para
uma ordem global melhor deve basear-se numa rede de instituies mundiais, regionais e nacionais, em vez de se limitar a uma ou algumas instituies internacionais. A ao nos nveis regional e sub-regional desempenha um papel de peso como intermediria entre as ordens global e nacional, por quatro grandes razes: a complementaridade entre as instituies globais e regionais numa comunidade internacional heterognea; o
tamanho desigual dos atores envolvidos nos processos globais, que significa que a voz dos pases se far ouvir melhor se for expressa como
uma voz regional; o maior sentimento de posse das instituies regionais e sub-regionais; e o fato de que, em algumas reas (como na poltica macroeconmica e regulatria), o alcance da autonomia eficaz da
poltica econmica deslocou-se da arena nacional para os nveis subregional ou regional. Portanto, um sistema que se baseie em redes de
instituies globais e regionais ser no apenas mais eficiente, como
tambm mais equilibrado em termos das relaes de poder. (...) Em ltima instncia, todavia, as instituies internacionais continuariam a
depender das responsabilidades e polticas nacionais, o que uma caracterstica essencial de um sistema internacional em que os processos
polticos continuam a se alicerar em Estados nacionais. Um corolrio
fundamental disso que as instituies globais devem ser firmemente
respeitadoras da diversidade. Ademais, esse o nico sistema compatvel com a promoo da democracia no nvel mundial. Alis, promover a
democracia como valor universal implica assegurar que os processos
nacionais que proporcionam representao e participao possam influir na definio das estratgias de desenvolvimento econmico e social, bem como intermediar as tenses inerentes ao processo de
globalizao. (...) A construo das instituies, nesse sentido, reconhece que o desenvolvimento abarca objetivos amplos, idia esta que
est implcita no conceito de desenvolvimento humano sustentvel ou
no conceito mais recente do desenvolvimento como liberdade (Sen,
1999). bvio que tais conceitos expressam elementos permanentes e
INTRODUO 31
profundamente arraigados da reflexo sobre o desenvolvimento. Sua

principal implicao que o sistema econmico deve estar subordinado
aos objetivos sociais mais amplos (Polanyi, 1957). Essa a nica maneira de enfrentar as violentas foras centrfugas que caracterizam os
negcios privados de hoje. De fato, em muitas partes do mundo desenvolvido (e industrializado), as pessoas vm perdendo o sentimento de
pertencerem sociedade, bem como sua identificao com as metas
coletivas e sua conscincia da necessidade de desenvolver laos de solidariedade. Esse fato deixa clara a importncia de fomentar esses liames, a fim de criar a sociedade. Significa, em outras palavras, que
todos os setores da sociedade precisam participar mais ativamente de
instituies polticas democrticas e que necessrio criar, na prpria
sociedade civil, uma vasta gama de mecanismos que fortaleam as relaes de solidariedade e responsabilidade sociais e, acima de tudo, consolidem uma cultura alicerada no sentimento de identidade coletiva e
de tolerncia pela diversidade.
Nesta mesma linha, Edwards apontou o papel da cultura e das crenas compartidas como elemento institucional fundamental do desenvolvimento: A idia de que a cultura afeta o desempenho econmico no
nova, obviamente. Max Weber deixou isso claro em sua anlise das
origens do capitalismo. Em poca mais recente, a idia de que a cultura
e as instituies, em particular, desempenham um papel fundamental no
desenvolvimento foi enfatizada por estudiosos como Douglas North,
Francis Fukuyama e Robert Putnam. Douglas North, agraciado com o
Prmio Nobel, afirmou que os pases capazes de desenvolver instituies fortes, que protejam os direitos de propriedade e ajudem a solucionar as disputas, tm custos de transao baixos e podem dedicar-se
plenamente s atividades produtivas. Robert Putnam concentrou-se no
papel do capital social e afirmou que as diversas culturas tratam essa
importante forma de capital de maneiras diferentes. Francis Fukuyama
enfatizou o papel da confiana. Baseando-se nessa noo, Ronald
Inglehart (2000) apresentou, recentemente, dados sugestivos de que algumas culturas tm um grau maior de confiana do que outras. As culturas de alta confiana, por sua vez, tm-se sado melhor em termos
do desempenho econmico. Os pases da Amrica Latina saem-se particularmente mal nessa dimenso da confiana, com a Argentina, o Brasil, o Chile e o Mxico exibindo uma confiabilidade significativamente
menor que a das naes europias e asiticas. (...) Essa nfase na cultura
ajuda a situar a tecnologia numa perspectiva adequada. Em particular,
frisa um aspecto recentemente salientado por alguns autores, no contexto

da nova economia e do desempenho empresarial: a menos que seja
acompanhada por mudanas culturais com o que me refiro a mudanas institucionais, mudanas de valores e profundas mudanas econmicas , a tecnologia da informao ter pouco efeito no crescimento e no
desempenho gerais. Em termos de clichs, poderamos dizer que a revoluo da tecnologia da informao exige uma revoluo cultural!
2. Consensos e dissensos:
o Consenso de Washington e os
aspectos complexos e contraditrios da globalizao.
Em relao globalizao em geral, e ao Consenso de Washington
em particular, os palestrantes colocaram-se em diferentes posies, revelando uma avaliao complexa desses temas e de sua relao com o
desenvolvimento.
Cumpre destacar, no tocante globalizao, as posies quase opostas defendidas por Ignacio Ramonet, de um lado a globalizao a
pilhagem planetria e Sanjaya Lall, de outro atravs de uma anlise
baseada fundamentalmente na experincia benigna dos pases do Leste
Asitico. A este propsito, Lall destaca os benefcios da integrao no
mercado mundial. Adverte, no entanto, para a importncia de os pases
ocuparem espaos privilegiados nos fluxos de comrcio, e de se precaverem contra os riscos envolvidos. Ressalta, a este propsito, a necessidade de instituies protetoras.
A posio de Ignacio Ramonet poderia ser sintetizada com as seguintes citaes: A globalizao tambm a pilhagem planetria, como
mais uma vez acaba de denunciar a Conferncia de Joanesburgo sobre
desenvolvimento sustentvel. Os grandes conglomerados devastam o
meio ambiente atravs de expedientes absurdos; tiram proveito de riquezas naturais que so patrimnio comum da humanidade, e o fazem
sem escrpulos e de maneira irrefreada. Isso igualmente acompanhado pela criminalidade financeira ligada ao mundo dos negcios e aos
grandes bancos, que reciclam somas superiores a um trilho de euros
por ano, ou seja, mais do que o produto interno bruto de um tero da
humanidade. (...) Assim, a Terra passa por uma nova era de conquistas,
como durante as colonizaes. Mas, enquanto os atores principais da
expanso conquistadora anterior eram os Estados, desta vez so as emINTRODUO 33
presas e conglomerados, os grupos industriais e financeiros privados

que pretendem dominar o mundo.(...) Assistimos, assim, a um espetculo inslito: a ascenso poderosa de firmas planetrias, diante das quais
os contrapoderes tradicionais (Estados, partidos, sindicatos, meios de
comunicao) parecem cada vez mais impotentes. O fenmeno principal de nossa poca, a globalizao liberal, no pilotado pelos Estados.
Frente s empresas gigantescas, estes perdem mais e mais suas prerrogativas. Os cidados assistem, impotentes, a uma espcie de golpe de
Estado planetrio de um novo tipo. E constatam simultaneamente que,
tanto no norte quanto no sul, flagelos sociais que se acreditava haverem
desaparecido, como a explorao de crianas, encontram-se em pleno
recrudescimento. (...) Indstrias inteiras so brutalmente arruinadas em
todas as regies. E com o sofrimento social da resultante: desemprego
macio, subemprego, precariedade, excluso. H 50 milhes de desempregados no seio da Unio Europia, um bilho de desempregados e
subempregados no mundo.
Segundo ainda Ramonet, essa concentrao do capital e do poder
acelerou-se de maneira espantosa nos ltimos vinte anos, sob o efeito
das revolues na tecnologia da informtica. Entretanto, h um movimento de oposio que se organiza tambm no plano internacional: Por
isso que os cidados vm multiplicando as aes e mobilizaes contra os novos poderes, como temos visto desde dezembro de 1999, por
ocasio da conferncia de cpula da Organizao Mundial do Comrcio em Seattle, depois em Praga, em Davos, em Nice, em Quebec e em
Gnova. Eles esto convencidos de que, no fundo, o objetivo da
globalizao liberal, neste comeo de milnio, a destruio do coletivo, a apropriao das esferas pblica e social pelo mercado e pelo setor
privado. E esto decididos a se opor a isso. (...) O sculo XXI comeou
em Porto Alegre. Com efeito, todos aqueles que, de um modo ou de
outro, contestam ou criticam a globalizao neoliberal reuniram-se, de
25 a 30 de janeiro de 2001 e de 31 de janeiro a 5 de fevereiro de 2002,
nessa cidade do sul do Brasil, onde se realizaram os dois primeiros encontros do Frum Social Mundial e onde se realizar, em janeiro e fevereiro de 2003, o terceiro FSM. Nessa cidade singular, onde floresce
uma democracia que no como as outras, o Frum Social Mundial
tentou, em 2001 e 2002, montar uma outra globalizao que no mais
exclua os povos. (...) Em Porto Alegre, neste sculo XXI que comea,
alguns novos sonhadores que almejam o absoluto lembraram que no
apenas a economia que mundial: a proteo do meio ambiente, a crise
das desigualdades sociais e a preocupao com os direitos humanos

tambm so questes internacionais. E cabe aos cidados do planeta
enfim as tomarem em suas mos.
Uma interessante nota de Nancy Birsall acerca dos impactos da
globalizao no que diz respeito ao agravamento da pobreza e da desigualdade agrega o seguinte: As reformas econmicas da dcada de
1990 (as chamadas reformas do Consenso de Washington) no prejudicaram os pobres. Mas tambm no os ajudaram, nem foram benficas
para a camada intermediria. Seus benefcios foram basicamente colhidos pelos ricos. Para comear, o copo est pela metade. A anlise
economtrica, usando dados de levantamentos domiciliares sobre a
maioria dos pases da regio em vrios anos das trs ltimas dcadas,
combinados com ndices de reformas econmicas nos diferentes pases,
sugere que a liberalizao do comrcio e, como grupo, outras reformas
econmicas estruturais, como a privatizao, as reformas trabalhistas e
as reformas fiscais, no prejudicaram os pobres (e a reduo drstica da
inflao os ajudou). A nica exceo foi a liberalizao do setor financeiro, que prejudicou os pobres em termos absolutos. (...) Em nenhum
pas houve uma melhora evidente no que constitui, de modo geral, taxas
altssimas de desigualdade de renda... Os ingredientes da boa poltica
social nfase contnua nos investimentos no ensino fundamental e
concentrao dos programas de sade, nutrio e treinamento nas famlias pobres tm melhorado a vida das pessoas e podem vir a aumentar
a renda. Mas, sem crescimento, parece improvvel que eles possam causar uma reduo de fato dos altos ndices de pobreza. (...) Alm disso,
no fcil manter investimentos sociais adequados quando o crescimento pequeno, a dvida pblica grande e no h expanso dos oramentos governamentais.
Voltemos a Sanjay Lall: Ao mesmo tempo, as prprias tendncias
polticas refletem as realidades tecnolgicas o reconhecimento de que
a nica maneira de os pases pobres se beneficiarem dos novos conhecimentos produtivos, atingirem grandes mercados e participarem da mudana global da atividade produtiva serem mais abertos. A meu ver,
no h outra maneira de chegar ao desenvolvimento industrial seno
participar da dinmica da globalizao. (...) Ser mais aberto, entretanto, no significa confiar inteiramente no livre mercado. O sucesso competitivo, numa economia global norteada pela inovao, requer fortes
potencialidades locais, e o desenvolvimento das potencialidades enfrenta
numerosas falhas institucionais e de mercado. As foras do livre mercaINTRODUO 35
do no conseguem promov-lo. No conseguem fazer uma alocao

tima de recursos, facilitar as mudanas estruturais e dinamizar a
competitividade em economias com mercados e instituies ausentes
ou sumamente deficientes e com problemas macios de coordenao.
Resta um marcante papel estratgico para os governos dotados de iniciativa. Esse papel ainda mais intenso com a abertura dos mercados e a
mobilidade crescente dos fatores produtivos. (...) H muitas maneiras
de faz-lo de modo eficiente, como mostra a experincia do Leste Asitico (...) Esse panorama tem um lado otimista e um lado pessimista. O
otimista consiste em que se mostra ser possvel os pases em desenvolvimento crescerem e competirem com eficincia no contexto emergente, entrando em mercados competitivos de produtos manufaturados e
subindo rapidamente na escala tecnolgica. O pessimista que h uma
tendncia para uma divergncia cada vez maior, e no para uma convergncia. O processo de globalizao tem distanciado os que esto dentro e os que esto fora do dinamismo tecnolgico. Alguns pases de
dentro tm participado de sistemas internacionais e integrados de produo. Dentre estes, os realmente dinmicos so os que desenvolveram
uma slida capacitao tecnolgica local; os demais pases de dentro
precisam seguir seu exemplo, investindo em capital humano e
tecnolgico. Os demais pases em desenvolvimento encontram-se do
lado de fora em graus variveis, desde os que esto prestes a se juntar
aos que j entraram, num dos extremos, at os que correm o risco de
marginalizao a longo prazo, no outro.(...) A globalizao movimenta
os recursos produtivos e o conhecimento pelo mundo afora, em ritmo
acelerado. Todavia, no reduz a necessidade de capacitao e instituies locais; muito pelo contrrio, a fora do sistema local de aprendizagem torna-se cada vez mais importante para atrair e enraizar os recursos mveis que se acham disponveis no exterior. Pelo simples fato de o
capital e as tecnologias estarem mais acessveis (e mais livres para se
movimentar), os pases tm que oferecer qualificaes, potencialidades,
redes de abastecimento, instituies e infra-estrutura melhores para atrair
recursos de alta qualidade. A simples abertura das economias para as
foras do mercado global, sem aprimorar as qualificaes e as
potencialidades, pode servir para explorar a capacidade j existente,
mas, a prazo mais longo, pode ser a receita da estagnao na base da
escala tecnolgica e de renda. (...) Que preciso para que os pases em
desenvolvimento logrem xito num contexto globalizado? Numa palavra, competitividade. Faz muito tempo que a competitividade internacional considerada vital para as economias industrializadas; com a
globalizao, tambm vem-se tornando crucial para os pases em desenvolvimento, que ficaram longamente isolados dos mercados mundiais. Chegar competitividade difcil e requer muito mais do que a
simples abertura passiva para os mercados livres.
Dani Rodrick situa-se no grupo dos palestrantes do Seminrio Internacional que v mais oportunidades do que riscos nos processos de
globalizao em curso, e isto porque otimista em relao ao papel que
podem desempenhar as instituies, por um lado, e possibilidade de
se corrigirem os rumos da globalizao, por outro. Segundo as suas
palavras: Por ltimo, acho que no nos devemos opor globalizao
em si. Os pases pobres precisam de mercados e de tecnologia, aos quais
s podem ter acesso atravs do contato estreito com a economia mundial. O problema no est na globalizao, mas na agenda distorcida que
a dirige atualmente. (...) Quando falo em agenda distorcida, penso em
coisas que vo alm da reclamao tradicional a respeito das assimetrias
no acesso ao mercado. O que temos hoje em dia uma orientao que
privilegia em excesso a liberalizao do comrcio e dos mercados financeiros, enquanto desconsidera por completo os benefcios muito
maiores que se podem extrair da liberalizao do comrcio da mo-deobra. uma orientao que desconhece a necessidade legtima dos pases em desenvolvimento de dispor de espao e autonomia polticos
em que possam elaborar suas prprias estratgias. (...) No devemos
rejeitar a globalizao; devemos corrigir seu protocolo. (...) Na verdade, precisamos voltar a um modelo leve de globalizao com menos
concentrao na disciplina e na harmonizao internacionais e desistir de adotar uma verso pesada que sufoca os pases em desenvolvimento. A abordagem de integrao superficial do GATT mostrou-se
muito mais acolhedora para os projetos de desenvolvimento do que o
modelo de integrao profunda da OMC. (...) E, num modelo leve
de globalizao, preciso deslocar a ateno para o relaxamento das
restries mobilidade da mo-de-obra. Essa uma rea em que os
benefcios so maiores para a eficincia global e os pases pobres do
que todas as outras coisas constantes da agenda atual de negociaes.
Uma viso que ressalta a complexidade e as assimetrias da globalizao
seria, sobretudo, a de Joseph Stiglitz: Atualmente, uma questo debatida em toda a Amrica Latina: falhou a globalizao ou falhou a
reforma? O que fica claro que h uma decepo com as medidas polticas impostas nas duas ltimas dcadas aquelas que se concentraram
na liberalizao, na privatizao e na estabilizao, e que passaram a
INTRODUO 37
ser coletivamente conhecidas como normas do Consenso de Washington. (...) Um exame mais atento do exemplo de sucesso freqentemente
repetido, o Chile, mostra que, nos anos de seu desempenho fenomenal,
com um crescimento de 7%, o pas no fez simplesmente sucumbir,
querendo ou no, aos ditames do Consenso de Washington. Como nos
exemplos de sucesso do Leste Asitico, ele foi seletivo, fazendo acrscimos e subtraes nas receitas padronizadas, de um modo que lhe permitiu moldar a globalizao de acordo com seus objetivos. (...) Voltando-nos mais estritamente para a economia, a globalizao tem trs vantagens claras: a demanda dos produtos de um dado pas j no fica restrita a seu prprio mercado; os investimentos de um pas no mais ficam
restritos ao que ele prprio pode poupar; e os pases podem ter acesso
(mediante um preo) mais avanada tecnologia. Mas, correspondendo
a essas oportunidades, h alguns desafios de porte: os pases desenvolvidos aprenderam a usar uma multiplicidade de barreiras no-tarifrias
para manter do lado de fora os produtos do mundo em desenvolvimento; embora o investimento externo direto traga no s o acesso ao capital, mas tambm tecnologia e aos mercados, isso no se aplica ao
capital financeiro de curto prazo, que expe os pases a uma enorme
instabilidade.
Sua posio mais otimista em relao s possibilidades de mudar o
quadro internacional reflete a esperana de que pases como o Brasil adotem uma postura agressiva em defesa de um regime mais equilibrado, no
s para o seu prprio bem, como para o benefcio do mundo inteiro. Mesmo dentro dessas regras, creio que pases como o Brasil podem contribuir para moldar a globalizao, para faz-la funcionar no apenas para
os ricos dentro do pas, como para todos. Para faz-lo, porm, tais pases precisam escolher seu prprio rumo, livres dos mantras simplistas
que desempenharam um papel to central no direcionamento da poltica
econmica da Amrica Latina na ltima dcada. No ser fcil, mas no
existe alternativa.
O debatedor Luciano Martins, Embaixador do Brasil em Cuba, sintetiza
com grande elegncia as posies dos palestrantes a este respeito: Acrescente-se que o estado-nao tambm est em crise pelas ameaas por cima.
E essas vm da globalizao, ou seja, da vulnerabilidade por ela gerada no
contexto da interdependncia assimtrica por ela criada e agora agravada
pela atual geometria mundial de poder. Essa vulnerabilidade talvez possa
ser resumida em quatro fenmenos principais:
a) a lgica do sistema financeiro internacional (cujos movimentos esto gerando aquilo que o Prof. Stiglitz qualificou como
automatic destabilizers), assim como a dos estranhos critrios
adotados pelas agncias de rating, que oscilam, como escreveu
em artigo recente Ocampo, da exuberncia irracional ao pnico irracional mas que influenciam movimentos de capital;
b) as posies arbitrrias do FMI e, s vezes, do Banco Mundial.
Vejam o caso interessante da crise energtica de um pas conhecido. Uma empresa estatal tinha US$ 4 bilhes para investir para
prevenir uma (previsvel) crise energtica. Mas foi impossibilitada
de faz-lo porque o FMI decreta que investimentos de empresas estatais devem ser contabilizados como gastos pblicos. Curioso. Nos
Estados Unidos, os novos robber barons da Enron e similares,
graas a essa prola semntica chamada creative accountability
(leia-se fraudes contbeis), praticaram vontade justamente o oposto: contabilizaram como sendo investimentos o que na realidade
eram gastos. E parece que os famosos mecanismos auto-reguladores do mercado foram incapazes de detectar tais procedimentos. Se assim, pergunto que eficcia possuem;
c) Alberto Fishlow argumenta, a meu ver com razo (e creio que h
duas dcadas que insiste nisso), que a forma de diminuir a
vulnerabilidade decorrente da ciclotimia (para repetir a expresso do Presidente do Banco Central) dos fluxos de capital externo aumentar a poupana domstica. Mas isso supe justamente
a adoo de polticas pblicas voltadas para criar condies de
investimento e para restringir o deslocamento de capitais domsticos para o exterior. (...)
d) o Prof. Lall chamou a ateno em seu paper para o fato inegvel
de que a melhor insero internacional dos pases em desenvolvimento depende em grande parte do aumento da competitividade
de suas exportaes. Nada mais sensato. Mas como, atingido esse
objetivo, lutar contra os subsdios e as barreiras de todo tipo atravs das quais os pases desenvolvidos defendem seus mercados
ao mesmo tempo que exigem a abertura dos nossos...
Haveria ainda que registrar as posies relativamente convergentes
de Albert Fishlow e Sebastian Edwards, de crtica operacional ou pontual a alguns aspectos da globalizao ou conceitos do consenso de
Washington. A abertura excessiva da conta de capitais, a velocidade
INTRODUO 39
das mudanas e o grau de dependncia dos fluxos externos de capital

estariam entre os aspectos preocupantes.
Segundo Fishlow: A dissoluo dos controles monetrios, das cotas e de outros empecilhos ocorreu no fim da dcada de 1950 ...(...) e sua
dimenso conduziu, como seria inevitvel, a um amplo debate sobre as
virtudes da globalizao. (...) A globalizao e a maior dependncia dos
sinais do mercado tornaram-se o inimigo bvio. A converso ao capitalismo e a privatizao generalizada trouxeram apenas ganhos ilusrios. A
freqncia das crises internacionais nos ltimos anos uma prova incontestvel disso. (...) A globalizao uma realidade. Por sua natureza, a
exposio ao mundo externo acarreta riscos e oferece oportunidades. O
velho mecanismo da acumulao de reservas j no serve de garantia da
independncia nacional. Num mundo de movimentaes de capital imensamente rpidas e substanciais, assim que acontece. Nesse mundo, cabe
comercializar mais produtos e servios e depender menos dos fluxos provenientes do exterior. esta a minha mensagem de hoje.
De acordo com Sebastian Edwards: Muitos crticos da globalizao,
entre eles Joe Stiglitz e Paul Krugman, afirmaram que, para que a
liberalizao econmica tenha sucesso, essencial que as reformas sejam implementadas na velocidade certa e na seqncia certa. Esse um
princpio muito importante, que esses dois autores tm razo de enfatizar.
Eles acertam particularmente o alvo ao afirmarem que a abertura demasiadamente precoce da Conta de Capitais tende a gerar graves perturbaes e acaba contribuindo para a deflagrao de grandes crises.
Por fim, cumpre registrar a posio de Giovanni Dosi acerca das
relaes entre globalizao e convergncia tecnolgica. O ponto central da sua contribuio aos debates que a globalizao basicamente
de carter financeiro no assegura a convergncia tecnolgica e, ao
que parece, a tendncia aponta na direo oposta. Desta forma, algumas
das razes para o otimismo em relao aos processos de abertura deveriam ter em conta a necessidade de apoio institucional deliberado inovao e aprendizagem tecnolgica, que ocorre necessariamente no
interior das economias nacionais: Em suma, se nossa interpretao est
certa, a chamada globalizao tem a ver, acima de tudo, com (a) a
liberalizao internacional dos movimentos de capital e (b) a liberalizao
(bastante assimtrica) dos fluxos de comrcio, ao mesmo tempo que
surte efeitos bastante controvertidos sobre os padres internacionais de
aprendizagem tecnolgica e a distribuio correlata das possibilidades
de crescimento entre os pases. (...) Primeiro, h que desfazer o mito de
que a globalizao no sentido de maior integrao internacional

acompanha naturalmente a convergncia ou a maior uniformidade
das potencialidades tecnolgicas. (...) Como foi mais extensamente discutido, o conhecimento, distinguindo-se da simples informao, tende a
ser de transmisso muito lenta, uma vez que costuma incorporar-se em
pessoas, organizaes e redes locais especficas. (...) Segundo, num
mundo caracterizado por mltiplas formas de lucros localizados crescentes, a maior integrao pode levar a fenmenos de diferenciao crescente, com o auto-reforo e o confinamento de determinadas atividades
produtivas, padres de especializao e capacidades tecnolgicas (ou
falta delas). (...) Dito de outra maneira, fcil mostrar que um mundo
que, em certo nvel, torna-se cada vez mais integrado mas no (aproximadamente) idntico nas condies iniciais, nas instituies, capacidades tecnolgicas, mecanismos de interao econmica, etc. pode
ficar sujeito a vrias formas de crculos virtuosos ou viciosos locais.
(...) Terceiro, o impacto da maior integrao tende a depender das formas pelas quais ela implementada.(...) Quando os choques macro
(globalizantes) induzem repentinamente a uma seleo maior das
empresas nacionais (especialmente na Amrica Latina), freqente a
mortalidade macia das firmas acarretar uma aparente reduo da defasagem de produtividade em relao fronteira internacional. Mas isso
parece ser acompanhado ao menos na Amrica Latina por aumentos
notveis das taxas de desemprego (isto , transies de partes da fora
de trabalho, como diz Joe Stiglitz, de estados de baixa produtividade
para situaes de produtividade zero) e por uma acentuao das restries da balana comercial ao crescimento, o que constitui, por sua vez,
o efeito conjunto de uma elasticidade relativamente baixa das exportaes para o crescimento mundial e de uma elasticidade alta das importaes para o crescimento interno. Mas, se no a globalizao, quais
so os ingredientes e processos relativos e invariantes, se que existem,
que impulsionam a equiparao tecnolgica?
Grande parte dos debatedores do Seminrio Novos Rumos compartilhou, alis, essa avaliao complexa sobre os benefcios e riscos da
globalizao. Apenas para ilustrar, tomemos as posies de Helio
Jaguaribe e Edmar Bacha.
Segundo Helio Jaguaribe: O Brasil nesses ltimos vinte anos, a despeito de que diversos governos no tinham ideologia neoliberal, na verdade adotou, de uma maneira bastante sistemtica, o consenso de Washington. Tanto no sentido de tentar melhorar as linhas de governabilidade
INTRODUO 41
e de responsabilidade da situao financeira do pas, como tambm no

sentido da abertura do mercado, da privatizao, da abertura
indiscriminada ao capital estrangeiro, etc. (...) Na verdade, foram vinte
anos de estagnao. (...) O Brasil est condenado, como tantos outros
pases, a se converter no segmento annimo do mercado internacional?
(...) necessrio um consenso a respeito das grandes metas nacionais.
J Edmar Bacha prope uma agenda positiva em relao dependncia externa: Da forma que eu vejo, h trs opes, aparentemente e
no necessariamente excludentes, para superar esta restrio financeira
de divisas. A primeira opo o estabelecimento de um emprestador de
ltima instncia para as economias emergentes no contexto de uma nova
arquitetura financeira mundial. Isso significaria substituir o FMI por um
FME, ou seja, por um fundo de mercados emergentes. (...) Uma segunda opo, restrita agora nossa regio, seria estabelecimento de uma
rea de livre comrcio das Amricas, acompanhada de uma dolarizao
completa. O problema com essa opo, obviamente, seria a perda de
soberania nacional na Amrica Latina, dado o desproporcional poderio
econmico e militar dos Estados Unidos. (...) Resta-nos pois a terceira
opo, que ampliar e aprofundar os mercados financeiros domsticos,
tornando assim o processo de investimento menos dependente do financiamento externo. (...) Concluo esperando que a anlise dos dissidentes
de Cambridge, sobre as diferentes alternativas para o desenvolvimento
financeiro local, nos permita avanar ao longo dessa terceira opo.
Uma outra agenda positiva foi proposta nesse caso pelo debatedor da
sesso Agenda Social e Combate Pobreza, o Reitor da UFRJ, Carlos
Francisco Lessa: Isso repe a necessidade de reconstruir, sim, um discurso
sobre a nao. A nao no pertence ao jurssico. O discurso da globalizao
sups cancel-la, mas, na hora da aflio, a ltima instncia, a ltima barreira, est exatamente na idia da nao. Esta idia que tem de ser
reconstruda, como barreira, como linha de defesa, como a possibilidade de
construir as respostas, quando se est isolado e levado situao de passar
a ser uma pea no mais desejada pelo processo de globalizao. Penso que
se a frica subsaariana pudesse construir um movimento desse tipo, escaparia das maldies trgicas a que ela est submetida. Acho que a Argentina vai dar para a Amrica Latina o exemplo histrico da reconstruo por
esse caminho. Vou prognosticar, ou pelo menos eu vou fazer uma espcie
de aposta na reconstruo de um discurso nacional argentino. Espero que
ele seja nacional, democrtico, e preocupado com o social. E acho que
necessariamente assistiremos a uma retomada da idia de nao.
4. Diretrizes e polticas para os

Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo
Uma leitura dos textos apresentados no Seminrio Internacional
Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo apontaria o seguinte conjunto de diretrizes e polticas para o desenvolvimento sem adjetivos.
4.1. Polticas macroeconmicas: reduo da vulnerabilidade externa; poltica tributria brilhante, estabilidade interna.
4.2. Poltica social
4.2.1. No plano internacional
Fundo global de coeso social.
Bens pblicos globais.
Superao das assimetrias internacionais cidadania global.
4.2.2. No plano nacional
Independentemente das polticas sociais compensatrias e focalizadas, reconstituir o contrato social amplo na economia aberta,
atravs das polticas de gerao de emprego, trabalho e renda; apoio
a MPME; desenvolvimento desde dentro.
4.3. Poltica industrial e tecnolgica
nfase na competitividade sistmica e na promoo de exportaes.
Acesso a mercados e s redes globais. Conectividade.
Convergncia tecnolgica, pesquisa, educao e infra-estrutura.
Promoo da flexibilidade na economia; redefinio de setores e
do padro de investimento.
Desenvolvimento institucional prprio.
Vejamos mais detidamente os contedos e a defesa desse conjunto
amplo, diversificado e integrado de estratgicas e de polticas.
4.1. Polticas macroeconmicas: reduo da vulnerabilidade externa; poltica tributria brilhante e estabilidade interna.
As estratgias adotadas por pases em desenvolvimento deveriam
incorporar pelo menos quatro componentes, segundo Ocampo: poltiINTRODUO 43
cas macroeconmicas para reduzir a vulnerabilidade externa e facilitar

o investimento produtivo; estratgias de desenvolvimento produtivo para
criar competitividade sistmica; poltica social atuante educao, emprego e proteo social; e instituies especficas que gerem um equilbrio apropriado entre os interesses pblicos e privados. Em suas prprias palavras: (...) no existe um modelo nico de gesto econmica que
garanta a estabilidade macroeconmica, nem tampouco existe uma forma nica de integrao na economia internacional ou de concepo das
instituies econmicas e sociais. Na terminologia de Albert (1991) e
Rodrik (1999)10 , existem diferentes variedades de capitalismo, como
indica a experincia dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
bom que seja assim, pois isso implica que a democracia tem um papel a
desempenhar e que a posse das polticas de desenvolvimento tem um
sentido positivo, no constituindo uma simples concordncia voluntria com o paradigma dominante (ou, o que d no mesmo, uma aceitao cega das restries impostas pela globalizao).
Como vrios autores apontaram, especialmente Edwards e Fishlow,
a varivel de ajuste mais vulnervel na Amrica Latina a baixa taxa de
poupana, em torno de 20% do PIB durante a dcada de 1990, e a elevada poupana externa, que tendeu a ultrapassar 5% do PIB no perodo de
1970-1999: Os dficits historicamente grandes no balano de pagamentos no so sustentveis ao longo do tempo (...) costumam ser acompanhados por inverses, amide geradas pela cessao repentina
da entrada de capitais (...) e os efeitos mais graves das inverses da
Conta Corrente no desempenho econmico ocorrem indiretamente, atravs de seu impacto nos investimentos. (Sebastian Edwards).
O receiturio amplo e consensual de polticas macroeconmicas
proposto por Edwards, Fishlow, Ocampo, Stiglitz e Rodrick11 seria: estabelecer medidas macroeconmicas coerentes e flexveis; reduzir os
nveis excessivos de endividamento pblico e privado; prevenir
desequilbrios nos preos macroeconmicos essenciais; manter um sistema de regulamentao e superviso rigorosos, principalmente nos perodos de euforia financeira; implementar polticas concernentes ao passivo,
que visem assegurar a manuteno de perfis adequados de vencimento
com respeito s obrigaes pblicas e privadas nos mbitos interno e ex-
10
11
Ver citaes no texto dos autores.

A referncia sempre o artigo dos palestrantes no seminrio internacional.
terno; estabelecer sistemas tributrios slidos, taxa de cmbio competitiva, taxas de juros reais moderadas e mercados financeiros fortes.
O elo de ligao entre as polticas de estabilidade macroeconmica
e a implementao de polticas sociais de amplo alcance, sendo aquelas
precondies destas, parece ser a poltica tributria. A esse propsito
Nancy Birdsall observa que: uma poltica tributria brilhante o
ingrediente central do contrato social numa economia aberta. Emprego
a palavra brilhante porque, ironicamente, o padro das economias dos
mercados emergentes na Amrica Latina mais alto que o dos Estados
Unidos e das economias europias. que essas economias latino-americanas emergentes tm dois problemas: mercados financeiros internos
menos slidos e menos resistentes aos revezes econmicos, e um histrico ruim. Os mercados financeiros de pouco lastro dificultam a administrao da instabilidade por parte do governo. O histrico ruim (de
tomada de emprstimos mal administrada, com as crises resultadas de
inflao e monetrias) significa que os credores internos e externos continuam cticos quanto capacidade poltica de os governos administrarem seus oramentos, sem recorrerem, nas situaes de crise, emisso
de moeda ou a novas rodadas de emprstimos excessivos e dispendiosos.
4.2. Poltica social
4.2.1. No plano internacional
A urgncia das polticas de incluso social se refere tanto esfera
nacional quanto ao plano internacional. As instituies de governana
global, portanto, tero um papel a desempenhar assim como os governos e as organizaes da sociedade civil, no mbito dos pases. A este
propsito, algumas sugestes foram encaminhadas pelos palestrantes
do Seminrio Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo. Entre elas,
destacam-se as sugestes de Ocampo, a seguir indicadas.
Fundo global de coeso social e bens pblicos globais para a superao das assimetrias internacionais e o estabelecimento de uma
cidadania global.
Como disse Ocampo: Dadas as gritantes desigualdades que caracterizam a ordem global, um componente central da expresso material
desses direitos o cumprimento dos compromissos de assistncia oficial ao desenvolvimento (AOD) assumidos no contexto da ONU. A longo prazo, isso dever levar criao de um verdadeiro fundo global de
coeso social que facilite o exerccio dos direitos econmicos e sociais
INTRODUO 45
dos membros mais pobres da comunidade internacional. (...) a ao

redistributiva do Estado indispensvel no nvel nacional, para assegurar a igualdade de oportunidades, os esforos nacionais s podem ter
pleno sucesso no nvel global se forem complementados por uma cooperao internacional projetada para superar, gradativamente, as
assimetrias bsicas da ordem global, que esto na raiz das profundas
desigualdades internacionais na distribuio de renda.
Ainda a este propsito Ocampo chama a ateno: As deficincias
exibidas pelo atual processo de globalizao demonstram a necessidade
de trabalharmos em direo a trs objetivos fundamentais:
garantir uma oferta satisfatria de bens pblicos globais;
construir um sistema mundial baseado nos direitos humanos, isto ,
uma cidadania global; e
superar gradualmente as assimetrias que caracterizam o sistema
econmico mundial.
(...) Construir a cidadania global numa comunidade internacional
heterognea implica o respeito por direitos humanos bsicos e pela diversidade cultural, assim conciliando o princpio da igualdade com o
direito de ser diferente. (...)
A garantia de oferta de bens pblicos globais complementa suas recomendaes para uma poltica social global. Trata-se de assegurar os chamados bens pblicos puros bens e servios com grandes externalidades,
mas cujos benefcios podem ser apropriados em carter privado, e bens comuns globais (que so rivais no consumo). Nesse sentido lato, o conceito
inclui, entre outras coisas, a paz e a justia internacionais, a diversidade cultural, a luta contra as pandemias internacionais, a sustentabilidade do meio
ambiente, a regulamentao do uso dos bens comuns globais, normas para
regular as transaes econmicas internacionais e a estabilidade
macroeconmica e financeira mundial.
Poltica Social no plano nacional
O consenso entre vrios palestrantes de que o crescimento no garante a reduo das desigualdades sociais leva recomendao de polticas sociais compensatrias e focalizadas. Entretanto, e na medida em
que estas polticas competem com outros gastos num oramento limitado, elas passam a ser vistas como alternativas a polticas estruturais
direcionadas: gerao de emprego, trabalho e renda; apoio a MPME

(micro, pequenas e mdias empresas) e desenvolvimento desde dentro. Com isto, tende-se a abandonar o contrato social amplo da poltica econmica, com claro prejuzo para as camadas de rendas mdias,
que se situam no limiar da pobreza e que so as principais vtimas da
instabilidade econmica. So elas, por outro lado, que garantem a estabilidade poltica e institucional. A sntese que emerge do seminrio Novos
Rumos aponta para a necessidade de retomar o contrato social amplo
numa economia aberta como direo predominante das polticas sociais, sem no entanto descartar os programas de seguro social focalizado,
buscando integr-los na concepo do contrato amplo.
A seguir, apontamos os consensos sobre as polticas sociais nacionais que emergem do debate, utilizando os textos dos participantes.
Uma poltica social eficaz a que ataca efetivamente as causas, e
no apenas os sintomas da pobreza. Como tais causas so mltiplas, requer-se necessariamente a ao integrada de diversas organizaes em diferentes campos. preciso somar o governo federal, as regies, os municpios, a sociedade civil e as organizaes
dos prprios pobres, e integrar as aes nos campos do trabalho,
da educao, da sade, da famlia e outros. Impem-se alianas
estratgicas entre as diferentes organizaes.
urgente a necessidade de polticas sociais coesas, integradas,
descentralizadas, implementadas em co-gesto com a sociedade civil, participativas, transparentes, com alto padro de gerenciamento
social, com meios efetivos de mobilizao produtiva, resgate da
dignidade e integrao social.
A educao o meio primrio de sustar a reproduo intergeracional
da pobreza e da desigualdade. A garantia do acesso educao
tornou-se ainda mais importante, na medida em que se ampliou a
necessidade de recursos humanos capazes de se engajarem em novos modos de produo e na maior competio internacional.
O desenvolvimento dos sistemas de proteo social por princpios
da universalidade, solidariedade, eficincia e integridade a chave para corrigir desigualdades marcantes no acesso a esses servios. A solidariedade deveria ser garantida por uma combinao de
contribuies compulsrias, transferncias pblicas e subsdios
cruzados entre as diferentes camadas de renda e grupos de risco.
INTRODUO 47
O voluntariado, a stima economia do mundo em produto bruto,

deveria ser incentivado. O trabalho voluntrio presta uma gama
vastssima de servios aos setores mais fragilizados da populao,
como os sem-teto, as crianas, a famlia, os imigrantes, os deficientes e os idosos. O incentivo responsabilidade social empresarial poderia dar-se de vrias formas atravs, por exemplo, da
constituio de fundos de investimento que pedem aos investidores que s comprem aes das empresas com melhores ndices de
responsabilidade com a cidadania.
necessrio contar com as organizaes dos prprios pobres. Um
dos elementos fundantes disso que, nestas, os pobres realmente
participam, recuperando a confiana em si mesmos e em sua comunidade; investir no fortalecimento da capacidade de organizao dos pobres, mediante uma capacitao de seus lderes, a oferta
de infra-estruturas para atividades societrias, a desregulamentao
jurdica e outros meios.
A Profa. Snia Maria Draibe, da UNICAMP, debatedora da sesso
Agenda Social e Combate Pobreza, sintetiza essas questes. Em suas
palavras: De fato, o que parece estar em jogo, dadas as novas condies
socioeconmicas, o conceito de segurana socioeconmica ou seja,
a proteo econmica do social. Ou, ainda, o enraizamento da economia
na sociedade atravs de estruturas, de sistemas de regulao, de proteo
e de distribuio que limitam a insegurana social e econmica, reduzem
as desigualdades e produzem padres mais amplos de oportunidade. (...)
Por sua capacidade de criar solidariedades e ao mesmo tempo de desenvolver capital humano pilares do novo contrato social o novo sistema
de proteo social tem na educao e na poltica de sade suas reas estratgicas de interveno. (...) Finalmente, um efetivo sistema de proteo
social deve e pode abrigar desde formas de renda mnima at a forte afirmao do direito ao trabalho, no substituvel pelos programas anteriormente referidos. Em outros termos, por novo que seja, h uma dimenso
de conservao no sistema de proteo social aqui delineado, dado que se
insiste tambm e sempre no papel fundamental de trabalho, do direito ao
trabalho e da proteo ao emprego como suas formas centrais.
Para concluir as recomendaes do Seminrio Novos Rumos relacionadas com a poltica social brasileira, citemos a sntese proposta pelo
debatedor Carlos Francisco Lessa, reitor da UFRJ: Quando uma sociedade gasta, educando sua nova gerao, ela est se repondo no futuro.
Quanto que isso vale? Eu acho que o exerccio de custo/beneficio

para avaliar isso um exerccio de mediocridade, de aprisionamento
dos direitos.
4.3. Poltica industrial e tecnolgica
A poltica industrial e tecnolgica, que esteve praticamente banida
do receiturio de polticas nos anos 1990, foi apontada por vrios
palestrantes do Seminrio Internacional Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo como um componente fundamental das polticas de
desenvolvimento no mundo globalizado e numa economia intensiva em
tecnologia e conhecimento.
A esse respeito, os principais argumentos vm de Joseph Stiglitz e
sero, a seguir, sumariados ... os Estados Unidos e o Leste Asitico fornecem provas convincentes da importncia da poltica industrial. (...) Um
ingrediente central das polticas de sucesso dos pases do Leste Asitico
foi a tentativa deliberada de reduzir a defasagem do conhecimento.
E conclui Stiglitz com uma assertiva sobre a moderna poltica industrial: Seja como for, aprendemos com os erros, e creio que estamos em
condies de criar uma poltica industrial ainda mais eficaz. A poltica
industrial moderna concentra-se em tentar identificar reas em que as
falhas de mercado tenham a mxima probabilidade de serem melhor
sucedidas. Por exemplo, ela busca reas em que avultem as falhas de
coordenao, ou em que haja grandes desperdcios ou problemas significativos de apropriao. As pesquisas sobre a Internet ilustram todos
esses problemas. Seria difcil uma empresa privada apropriar-se de toda
a gama de benefcios da Internet; o valor desta aumentou com o uso,
mas, se um construtor potencial da rede tivesse que esperar que as empresas de aplicativos da Internet lhe pedissem para cri-la, ela nunca
teria sido desenvolvida. A Internet teve enormes conseqncias para
todas as empresas, e no apenas para as que esto diretamente envolvidas com o marketing em rede. A economia da informao tambm nos
ajuda a entender por que os mercados de capitais so amide imperfeitos e, por conseguinte, por que o governo pode ter que desempenhar um
papel importante nesse campo. (...) A infra-estrutura outra rea em
que o governo dominante: que reas de pesquisa apoiar, onde construir estradas e aeroportos, moldam a economia e a competitividade.
Nesta mesma direo Sanjaya Lall insiste sobre o papel catalisador
da poltica industrial no Leste Asitico. Na Amrica Latina, diz o autor,
INTRODUO 49
tanto o setor pblico quanto o privado precisaro perguntar-se quais

sero as vantagens comparativas no futuro, e de que modo eles podem e
devem alterar essas vantagens comparativas atravs dos investimentos.
Cada vez mais, as economias modernas so economias do setor de servios e do conhecimento.
Entretanto, o debatedor Winston Frisch, da sesso Desafios do Crescimento: Instituies, Investimentos, Competividade e Tecnologia, adverte acerca dos principais entraves implementao de uma poltica industrial consistente: (...) dado um conjunto de oportunidades de investimento o custo de capital que vai determinar o nvel de investimento.
claro que h fatores macroeconmicos e institucionais que influenciam o
custo de capital. H tambm um vastssimo conjunto de fatores culturais,
histricos, etc.(...) Mas eu gostaria agora de me concentrar, por considerar extremamente relevante, no custo de capital como determinante de
investimento. Vamos considerar que os outros determinantes das possibilidades de investimento so dados e olhar somente o custo de capital, pois
estou convencido de que o maior problema, o maior desafio da poltica
industrial no Brasil o alto custo de capital, e no como normalmente se
discute, a calibragem de incentivos tradicionais de poltica industrial que
afetam preos relativos, como tarifas, subsdios, etc.
nfase na competitividade sistmica e na promoo de exportaes
O foco na competitividade sistmica e na promoo de exportaes
remete a Lall, que mencionou a importncia dos impulsionadores estruturais da competitividade (UNIDO), sendo os principais o investimento
estrangeiro direto, as qualificaes, a pesquisa e o desenvolvimento
nacionais, o sistema de licenciamento e infra-estrutura fsica. Mesmo
no tendo em conta o papel das instituies e da gesto governamental,
os impulsionadores correlacionam-se muito bem com o desempenho
da competitividade.
Acesso a mercados e s redes globais. Conectividade.
Manuel Castells chamou a ateno para as caractersticas da economia global em rede, baseada no conhecimento. Segundo Castells, fazse necessrio, na Amrica Latina, um agente do interesse pblico capaz de promover o novo paradigma do desenvolvimento nas condies
especficas de insero de cada pas na economia global, um agente que
possa servir de interface entre o Estado e a sociedade civil, entre os
fluxos globais de capital e as empresas nacionais, e entre as instituies
existentes de produo do conhecimento e de recursos humanos (educao, pesquisa) e as novas necessidades desses fatores de produo,
com isso estimulando o desenvolvimento dos recursos humanos e a gerao de conhecimentos em projetos estabelecidos como metas. (...)
Trata-se de uma estratgia de desenvolvimento concentrada num desenvolvimento econmico que seja sustentvel, globalmente competitivo e
alicerado numa base endgena de recursos humanos, formada por pessoas sadias, instrudas e seguras. Talvez os Bancos de desenvolvimento
tradicionais da Amrica Latina, como o BNDES, que foram atores
cruciais no perodo de industrializao e da modernizao inicial da
Amrica Latina, possam ser regenerados para desempenhar esse papel.
(...) E somente se isso acontecer que a Amrica Latina poder aceitar
o desafio do novo modelo de desenvolvimento um desafio que as
polticas liberais de livre mercado que dominaram a ltima dcada no
conseguiram enfrentar, com isso levando a Amrica Latina a mergulhar
numa situao dramtica e, quem sabe, tornando a globalizao socialmente insustentvel na regio.
Convergncia tecnolgica, pesquisa, educao e infra-estrutura.
Pesquisa, desenvolvimento, informao (PDI).
Um dos maiores consensos revelados no seminrio internacional
Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo foi o do papel crucial do
conhecimento como condio do desenvolvimento. Diria Ocampo:
Qualquer dessas estratgias deve basear-se num maior investimento
pblico e privado na educao, na formao profissionalizante e administrativa e na cincia e tecnologia. Essa estratgia deve ser implementada
atravs de muitas formas diferentes de colaborao entre o Estado e o
setor privado, todas as quais devem concentrar-se na criao de sistemas dinmicos de inovao. (...) Na rea da educao, os esforos devem concentrar-se na conquista de uma abrangncia universal, de preferncia at a concluso do curso secundrio, e na reduo das diferenas na qualidade do ensino oferecido aos diferentes grupos
socioeconmicos. Tambm se fazem necessrias novas abordagens da
aprendizagem, envolvendo o acesso ao conhecimento, o emprego de
redes de computadores e o uso das tecnologias de informtica e comunicaes. A modernizao das ferramentas de ensino no suficiente,
entretanto. Ainda mais importante, em conjunto com essas novas ferramentas, desenvolver as funes cognitivas superiores, orientando o
processo de aprendizagem para a identificao e resoluo de probleINTRODUO 51
mas, uma capacidade maior de reflexo, a criatividade, a capacidade de

distinguir entre o que o que no importante, e as aptides de planejamento e pesquisa, j que essas funes so vitais num mundo saturado
de informaes.
Essa varivel estratgica da poltica do desenvolvimento a busca da
convergncia tecnolgica atravs dos investimentos na economia do conhecimento esteve, em diversos momentos do seminrio, indissoluvelmente
ligada a outras dimenses do desenvolvimento e de suas polticas, mais
concretamente poltica social e poltica industrial.
Como bem assinalou Kliksberg: O conhecimento a nica fonte
de vantagens relativas (Thurow, 1996)12 . A educao a via mestra
para que se possa gerar e utilizar o conhecimento. O ndice de retorno
sobre o investimento, nas indstrias que investem em conhecimento e
capacitao, o dobro do obtido pelas indstrias que concentram seus
investimentos no ativo imobilizado e em equipamentos. O mesmo ocorre noutros campos. Segundo os clculos do UNICEF, um ano a mais de
escolaridade entre as meninas da Amrica Latina poderia reduzir as taxas de mortalidade infantil em 9 a cada 1.000. O incremento do capital
educativo reduziria a gravidez na adolescncia, melhoraria a capacidade de acompanhamento da mulher na gestao e no perodo ps-parto e
ampliaria sua cultura para um desempenho nutricional adequado.
O debatedor Antonio Barros de Castro, do Instituto de Economia da
UFRJ, por outro lado, chamou a ateno para a evidente correlao entre a poltica tecnolgica e a poltica industrial. Concordando com o
palestrante Benjamin Coriat, nesta mesma sesso, ambos enfatizaram a
importncia de uma poltica de soberania nacional para contra-arrestar
a tendncia reduo das oportunidades de desenvolvimento imposta
por pases tecnologicamente mais avanados. Nas palavras de Castro:
A terceira etapa da lei de Prebish qual seria? Os desenvolvidos agora
tratam de impedir que os avanos da economia do conhecimento tenham o seu valor aviltado. Criar, prototipar, inovar, est se tornando
mais barato e o conhecimento est se difundindo mais rapidamente.
A vm, a galope, pelo menos Coria e China. Insisto, mais uma vez se
recoloca a questo dos preos relativos. Trata-se, no instigante paper de
Coriat, de impedir que os preos relativos dos produtos de fronteira
caiam. E isto se tenta, criando uma srie de dificuldades para a difuso
12
Ver a citao da fonte no artigo de Kliksberg (2002).
do conhecimento. Diluem-se assim, mais uma vez, as possveis vantagens do atraso, na expresso de Gerschenkron. De fato, a grande possvel vantagem do atraso poder tomar o conhecimento a grande goles.
Mas desde List pelo menos se sabe que aqueles que sobem tendem a
chutar a escada pela qual subiram (ttulo do mais recente livro de HaJoon Chang). Nada h de surpreendente nisto. Nem sequer a renncia
autodefesa, por parte de muitos, deve surpreender.
Promoo da flexibilidade na economia redefinio de setores e
do padro de investimento
Este ponto da agenda das polticas de desenvolvimento, num certo
sentido corolrio do item anterior, no pode deixar de ser mencionado.
O ponto esteve presente tanto no artigo de Joseph Stiglitz quanto no de
Dani Rodrik: na nova economia, provvel que as vantagens sejam
acentuadamente diferentes do que foram no passado e isso exigir que
se repensem as estratgias de governo em cada uma das reas em que
ele se envolver.
Segundo Stiglitz: Uma parte fundamental dessa poltica industrial
de bitola larga consiste em trabalhar pela promoo da flexibilidade da
economia, isto , atravs de polticas ativas no mercado de trabalho,
ensino permanente e educao voltada para o aprender a aprender. Haver necessidade de mudanas nos currculos, e de vnculos mais estreitos entre as universidades e a indstria. (...) No sculo XXI, a educao
precisa direcionar-se para desenvolver a capacidade de iniciativa e a de
lidar com um mundo em processo acelerado de mudana.
Desenvolvimento institucional prprio
Finalmente, e tendo obtido um slido de acordo do conjunto de
palestrantes e debatedores do Seminrio, a necessidade de um desenvolvimento institucional especfico a cada pas fecha o conjunto de recomendaes de poltica. Este o ponto central da contribuio de Dani
Rodrik, que aqui sumariamente apresentada:
Qualquer estratgia nacional de desenvolvimento, na era global,
deve alicerar-se em slidos pactos sociais que assegurem a estabilidade poltica, em sistemas e prticas legais no arbitrrios, que garantam a
segurana dos contratos, e numa burocracia de Estado imparcial e relativamente eficiente. Esses requisitos institucionais genricos, que tm
sido corretamente enfatizados na bibliografia recente, so componentes
INTRODUO 53
essenciais de um ambiente adequado de investimento e, como tais, podem ser vistos como condies necessrias do crescimento. Em (...) uma
estratgia de construo institucional: os mercados no so autocriadores,
auto-reguladores, auto-estabilizadores nem autolegitimadores. O crescimento econmico requer mais do que um aumento temporrio dos
investimentos e da iniciativa empresarial. Exige o esforo de construir
quatro tipos de instituio, necessrios para manter o mpeto de crescimento e criar resistncia aos choques:
instituies criadoras de mercados (direitos de propriedade e cumprimento de contratos);
instituies reguladoras do mercado (para lidar com externalidades,
economias de escala e informaes incompletas);
instituies estabilizadoras do mercado (para a gesto monetria
e fiscal);
instituies legitimadoras do mercado (proteo e seguridade sociais; poltica redistributiva; instituies de administrao de conflitos; parcerias sociais).
PALESTRAS

REVOLUO TECNOLGICA E
INTEGRAO GLOBAL
A GLOBALIZAO E O BRASIL:
UMA HISTRIA EM TRS ATOS
Albert Fishlow*
Introduo
Este qinquagsimo aniversrio do BNDES proporciona uma boa
oportunidade de olharmos para trs, neste comeo do sculo XXI. E, no
ponto em que estamos, podemos tambm olhar adiante para as prximas
dcadas. O que vemos um drama marcado por trs atos decisivos na
experincia brasileira.
A primeira parte de relativo sucesso: o perodo de substituio de
importaes do ps-guerra, no qual um papel estatal crescente pareceu
dar a orientao para o crescimento acelerado. Essa poca, no entanto,
tambm foi marcada pela rejeio firme de um mercado de comrcio
mundial em expanso, aumentando, ao contrrio, a dependncia de um
crescente mercado global de capitais no incio dos anos setenta. A dvida tornou-se uma parte central da histria: primeiro, o crescimento promovido pela dvida, at a primeira crise do petrleo no fim de 1973,
depois, a dvida impulsionada pela prpria dvida, no restante daquela
dcada. Infelizmente, essa parte da histria acabou mal, com a crise do
petrleo de 1979, o aumento subseqente das taxas de juros e as dificuldades generalizadas da dvida durante a dcada de 1980.
O segundo perodo destaca-se por duas fases inter-relacionadas: a
econmica e a poltica. Por um lado, houve a frustrao pela contnua
falta de crescimento econmico, e por outro, os primrdios da compreenso de que o modelo que antes servira to bem, calcado na iniciativa e
nos subsdios estatais e concentrado no mercado interno, exigia mudanas. Os ndices elevados de inflao eram um sintoma de grandes dficits
governamentais e de uma poltica macroeconmica que era mais reativa
* Columbia University.
A NOVA AGENDA MUNDIAL 57
do que independente. O Plano Cruzado, em 1986, no apenas fracassou, como tambm desencadeou o calote brasileiro um ano depois
coisa que os mercados internacionais esto sempre relembrando, com
prejuzo para as taxas de juros. Os Planos Collor no conseguiram solucionar o problema e veio a deteriorao.
Em termos polticos, os resultados foram muito mais positivos: houve o restabelecimento do governo civil e o desabrochar da sociedade
civil. Aprovou-se uma nova Constituio e as eleies livres e a escolha
popular foram substituindo mais e mais a participao limitada. O Brasil sobreviveu a um impeachment presidencial e aos problemas de
governabilidade que antes pareciam haver bloqueado o progresso.
O terceiro perodo comeou com o Plano Real, em 1994. Em meio s
angstias atuais em torno da taxa de cmbio, da atual taxa de crescimento, do ndice de inflao, do supervit fiscal etc., importante enfatizar o
grau de mudana positiva por que passou o Brasil. Antes de mais nada, a
fonte da inflao foi identificada com preciso e enfrentada: os dficits
fiscais esto na raiz do problema. Uma segunda mudana foi o amplo
grau de privatizao ocorrido nos setores de energia, telecomunicaes,
indstria petroqumica, minerao, siderurgia e outros. A privatizao
tambm significou a necessidade de novos tipos e formas de regulao
estatal que se foram tornando disponveis. E uma terceira alterao decisiva ocorreu na importncia do intercmbio internacional de bens e servios. A partir do incio da dcada de 1990, houve uma grande reduo
das tarifas; o Brasil buscou ativamente a integrao regional no
MERCOSUL e emergiu como uma voz de destaque na OMC.
Esperava-se que esse perodo assistisse a uma reconduo do Brasil
aos altos ndices de expanso econmica de anos anteriores. Mas isso
no aconteceu. A combinao de mltiplas crises financeiras internacionais Mxico, sia e Rssia com a manuteno excessivamente prolongada da ncora cambial e a reduo do ritmo global de crescimento
impediu o Brasil de atingir esse estgio final do processo de reforma.
Esse panorama global mais perturbador ainda persiste e exige mudanas.
Mas h tambm trs modificaes internas importantes que ainda restam, para que o Brasil transforme esse terceiro ato num perodo de expanso sustentada.
Ato I: O passado
O Brasil logrou xito em sua transio para um crescimento industrial
acelerado depois da Segunda Guerra Mundial. A estratgia foi direta:
substituir as importaes atravs da produo interna. As taxas de expanso da dcada de 1950 foram elevadas e o ndice aumentado de investimento externo direto conseguiu contrabalanar os dficits crescentes da
Conta Corrente. Mas a falta de exportaes, em parte devida
supervalorizao da taxa de cmbio, e a queda nos preos do caf comearam a trazer maus pressgios no final da dcada. Tambm nessa ocasio, os problemas fiscais internos, que tinham sido enfrentados mediante
a transferncia da taxao implcita de um setor agrcola beneficiado pelos altos preos externos, comearam a vir tona. No fim dos anos cinqenta, essas dificuldades tornaram-se bvias, mas produziram uma resposta posterior insuficiente por parte dos governos Quadros e Goulart.
A resposta foi a interveno militar, em 1964. Vieram ento os anos
do Milagre, 1968-1973. No s houve um espetacular crescimento
econmico interno, como o Brasil entrou no cenrio mundial. Alterou
drasticamente a composio de suas exportaes e reduziu de modo decisivo sua dependncia anterior das exportaes de caf. Comeou a entrar
no recm-criado mercado de eurodlares para contrair emprstimos externos. E buscou um papel diplomtico especial. Fizeram-se projees da
nova importncia brasileira no ano 2000 facilmente demonstrada pela
projeo de altas taxas de crescimento no futuro.
A crise do petrleo, no fim de 1973, levou esse perodo a um fim
prematuro. Em certo sentido, a expanso contnua no restante da dcada
de 1970 foi ilusria. Embora o crescimento continuasse, ele se tornou
cada vez mais dependente de fluxos de endividamento. A dvida afigurava-se uma estratgia atraente num mundo em que as taxas reais de juros
eram baixas, como permaneceram at o fim dos anos setenta. Mas houve
uma mudana sutil. O que tinha sido um crescimento conduzido pela
dvida, no comeo da dcada, converteu-se num endividamento conduzido pela dvida, medida que dficits recordes nas importaes foram
sendo financiados. Era uma estratgia precria. Embora o crescimento
continuasse, em ndices mais baixos, a inflao interna aumentou, e um
mecanismo de pra-e-anda (stop and go) lidou de maneira ineficaz com
esse carter cumulativo da economia brasileira indexada da poca.
Faltaram ao Brasil a necessidade ou as presses internas para reagir
de outra maneira, como fizeram muitos pases asiticos na ocasio. O
financiamento externo era fcil de obter e, a princpio, tinha taxas reais

de juros negativas. A precariedade da situao s veio a se revelar depois
de uma nova alta dos preos do petrleo, durante a guerra Ir-Iraque, de
um aumento abrupto das taxas reais de juros e de uma recesso nos pases da OCDE. E, quela altura, praticamente todos os pases latino-americanos haviam sucumbido.
No que a substituio de importaes tenha reinado, inalterada,
desde a dcada de 1950. O problema primrio que persiste no Brasil
de hoje foi a abertura assimtrica para a economia mundial na dcada
de 1970. Obtiveram-se vastos fluxos financeiros, mas o compromisso
com a penetrao comercial ficou substancialmente para trs. As
distores fiscais persistiram e contriburam para esse resultado. Esse
foi o perodo de nacionalizao substancial das empresas, para facilitar
seu acesso ao mercado externo de capitais. Ocorreram dficits internos
crescentes, agravados pelo compromisso generalizado com os subsdios governamentais. A taxa de cmbio ficou supervalorizada.
Sob a liderana do ento recm-nomeado ministro da Fazenda, Delfim Netto, em agosto de 1979, fez-se um ltimo esforo para salvar a
situao. Mas ele no deu em nada. A princpio, recebeu-se um financiamento externo adicional, mas este desapareceu em 1981, medida que a
economia brasileira teve de lidar com a relutncia dos bancos credores. E,
em 1982, a questo havia-se deslocado da continuidade da expanso para
uma reduo significativa das importaes e do crescimento.
Foi durante os anos setenta que comeou a ocorrer a verdadeira demarcao entre os pases asiticos e os latino-americanos. Uma medida
decisiva dessa diferena foi a importncia do comrcio nas duas regies. Na Coria, por exemplo, a parcela das exportaes no produto interno bruto subiu de 9% em 1965 para 37% em 1983; no Brasil, essa
proporo se manteve em 8% nos dois anos.
No conjunto, o comrcio internacional vinha crescendo com o dobro do ndice do produto interno no perodo ps-guerra, apesar das dificuldades da dcada de 1970. Contrariando a pressuposio de Ral
Prebisch de que a demanda externa no se mostraria uma base para o
crescimento rpido, com isso justificando a substituio das importaes, a reduo do protecionismo tornou-se uma tendncia contnua nos
mercados mundiais. Em contraste, havia no Brasil um consenso favorvel a garantir a viabilidade dos novos esforos de produo nacional de
bens intermedirios e bens de capital.
Ainda era cedo demais para aplicar a esse processo a terminologia

posterior da globalizao. Mas ele consistiu na recuperao rpida das
economias europias, facilitada pelos arranjos do mercado comum entre
elas, e tambm no crescimento acelerado do Japo, integrado ao mercado
norte-americano. A dissoluo dos controles monetrios, das cotas e de
outros empecilhos ocorreu no fim da dcada de 1950. A Rodada Kennedy
deu um forte impulso a esse processo no incio da dcada de 1960.
Nos anos setenta, comeou-se a falar dos NICs: os pases recmindustrializados. Havia dois tipos deles. Por um lado, os pases emergentes da sia, como Coria, Taiwan, Hong Kong e Cingapura; por
outro, os pases bem-sucedidos na substituio de importaes na Amrica Latina: o Mxico e o Brasil. Estes haviam comeado a modificar
sua poltica a partir dos anos cinqenta, dando um papel mais preponderante aos tecnocratas nacionais. O que no se percebeu, na poca,
foram as diferenas significativas de desempenho no crescimento posterior que viriam a emergir. Ainda era uma disputa. Infelizmente, a dcada seguinte, de 1980, resolveu a questo de maneira decisiva, e deixou a Amrica Latina e o Brasil decididamente para trs.
Ato II: Os anos oitenta
Para o Brasil, essa dcada foi uma tragdia econmica. Aps um
sculo de expanso contnua, mesmo durante a Grande Depresso da
dcada de 1930, o crescimento fez uma parada desnorteante. Ao mesmo tempo, para o resto do mundo, foi um perodo de revivescncia do
comrcio e do intercmbio financeiro. Essa fase assistiu ascenso temporria do Japo ao status de pas de vanguarda e, em carter mais permanente, viu os Estados Unidos se converterem na maior nao devedora do mundo.
O impacto dos choques externos no Brasil, no perodo de 1981-1983,
quando cessou o fluxo de capitais, subiram as taxas de juros e a OCDE
entrou em recesso, teve o valor substancial de 9,3% da renda. Esse valor,
apesar de grande, ainda foi menor do que o efeito nos pases asiticos,
afetados principalmente pela menor demanda de seus produtos pelos pases industrializados. A grande diferena apareceu na magnitude do choque negativo em relao s exportaes. Nesse aspecto, o Brasil ficou
frente de todos, com uma proporo de 1:37. Isso se deu como resultado
do baixo ndice de participao do Pas no comrcio de bens e servios.
O Brasil fez uma reduo drstica de suas importaes naqueles anos.

A maneira de faz-la foi manter baixo o crescimento agregado. Como
conseqncia, surgiram os supervits comerciais. Alis, eles ocorreram
com tamanha rapidez, que houve quem se enganasse, acreditando que a
crise seria de curta durao. Mas, medida que os preos internacionais
se deterioraram e as exportaes no conseguiram sustentar uma expanso significativa, os bancos manifestaram no s uma relutncia contnua
em fazer novos emprstimos, como tambm o desejo de reduzir seus riscos. Essa falha do mercado levou ao Plano Baker, que procurou tirar proveito da expanso internacional multilateral dos emprstimos como um
incentivo participao dos bancos comerciais. Tambm isso surtiu pouco efeito. Os bancos queriam um papel menor, no um papel contnuo.
A bomba da dvida acabou sendo finalmente desativada por uma
reduo de seu valor nominal nos termos do Plano Brady, iniciada no
Mxico em 1989. Mas o Brasil s conseguiu resolver sua situao em
termos equivalentes tempos depois, na dcada de 1990. Antes disso,
porm, veio a necessidade de lidar com a inflao interna. Quando Delfim Netto tornou-se ministro da Fazenda, em 1979, a elevao anual
dos preos no atacado era da ordem de aproximadamente 50%. Quando
ele deixou o cargo, no fim de 1984, esse nmero fora praticamente
quintuplicado. Embora tivesse havido uma recuperao do crescimento, aps seu agudo declnio anterior, havia necessidade de mudanas
mais fundamentais e estruturais.
Uma primeira tentativa foi o Plano Cruzado, em fevereiro de 1986,
que se assemelhou, em linhas gerais, ao Plano Austral argentino do ano
anterior. Depois de um certo sucesso inicial, o esforo sofreu uma derrocada fragorosa. Constatou-se que o Brasil no era a Sua, afinal. Os
planos Austral e Cruzado tiveram um destino comum. Seu fracasso pode
ser atribudo a uma poltica salarial, monetria e fiscal excessivamente
expansionista. Houve um excesso de sinais verdes. Os salrios aumentaram depressa demais, graas aos bnus previstos no Plano, que foram de
15% para os que ganhavam apenas o salrio mnimo e 8% para todos os
demais. O aumento explosivo do consumo em 1986, logo depois do Plano, provocou uma escassez inicial de mo-de-obra e novos aumentos salariais. Do lado monetrio, o governo tirou pleno proveito do aumento da
demanda de saldos monetrios e os aumentou suficientemente, at as taxas de juros se tornarem negativas. E, acima de tudo, o equilbrio fiscal
operacional, ajustado pela inflao, em vez de ficar em zero, como fora
inicialmente projetado, registrou um dficit de 3,6% do PIB.
Era preciso travar uma batalha mais longa e mais rdua contra a
inflao. Poucas tentativas iniciais conseguiram sucesso, e o Brasil no
foi a exceo. O Plano Bresser no funcionou por muito tempo em 1987,
dada a recusa a impor os aumentos de impostos necessrios. A frustrao
foi acompanhada pela reduo das taxas de crescimento e pelo aumento
dos ndices de inflao. Depois disso, os grandes esforos do novo presidente, Fernando Collor, tambm fracassaram. Embora a oferta monetria tenha uma clara relao com o nvel dos preos, sua reduo drstica, como foi tentado, juntamente com o controle de preos e salrios,
no resolveu o problema. Ao contrrio, a atividade econmica tornou a
reagir de maneira adversa, no ocorreram reformas adicionais e a inflao acabou voltando, num ndice muito mais alto, medida que a oferta
monetria tornou a se expandir.
E assim continuou o Brasil, frustrando os interesses internos e uma
comunidade internacional que, no incio dos anos noventa, evidenciava
um interesse renovado pelos investimentos externos na Amrica Latina.
Nessa ocasio, a fora dominante viria a ser o compromisso direto de
recursos por parte de empresas internacionais, retornando ao padro
vigente cerca de quarenta anos antes. E, no incio da dcada de 1990,
como praticamente todos os outros pases haviam conseguido fazer uma
transio bem-sucedida para dficits pblicos e taxas de inflao muito
menores, o Brasil ficou praticamente isolado na regio, incapaz de gerir
essa transformao.
Em conseqncia disso, o mundo externo passou a prestar menos ateno. Embora Collor tivesse feito alguns esforos para reduzir o protecionismo brasileiro, isso surtiu pouco efeito num Brasil em desordem
macroeconmica. As importaes caram para seu nvel mais baixo, levando o Brasil a ultrapassar em muito pouco a menor percentagem global.
No nvel internacional mais amplo, a dcada de 1980 distinguiu-se por
trs fatores. Primeiro, houve um crescimento muito menor do comrcio em
relao ao produto interno bruto mundial. Durante essa dcada, tal relao
resvalou quase para o nvel da unidade. Pareceu haver uma parada decisiva
no caminho de avano que havia caracterizado o perodo ps-guerra. Em
parte, o problema foi de crescimento mais lento e dos primrdios da resistncia ao processo de globalizao no mundo industrializado.
Uma segunda caracterstica foi a expanso dos fluxos de capital. E nisso, houve um novo fenmeno: os Estados Unidos tornaram-se seu maior
destinatrio no mundo. Em vez do equilbrio no comrcio, numa era de
expanso relativamente lenta das exportaes de mercadorias, os Estados

Unidos converteram-se decisivamente aos supervits sistemticos nas importaes e ao dlar forte , garantindo sua confiana nos gastos maiores
com a defesa. Esse foi um resultado singular. A regra anterior tinha consistido em os pases ricos exportarem capital para o resto do mundo; nesse
momento, os Estados Unidos passaram a adotar uma estratgia diferente.
E, em terceiro lugar, houve o fim da Guerra Fria. Isso teve um impacto decisivo. Para comear, significou que o capitalismo, numa ou
noutra forma, era o nico modelo a ser seguido pelos Estados. Antes
disso, o thatcherismo dera algumas indcios das grandes mudanas que
viriam a ocorrer na Europa em termos mais gerais. Nessa ocasio, o
processo foi impulsionado. Na Amrica Latina e na sia a China e a
ndia vm-nos rapidamente lembrana , a direo da economia pelo
Estado, ou at sua orientao substancial, no tardaram a diminuir. Essa
alterao foi decisiva. Foi o novo elemento que levou ao ressurgimento
da economia internacional nos anos noventa. E sua dimenso conduziu,
como seria inevitvel, a um amplo debate sobre as virtudes da
globalizao.
Ato III: a dcada de 1990 e o depois
Tambm o Brasil se converteu nos anos noventa. Um mecanismo
decisivo foi o Plano Real. Ele foi concebido por muitos dos mesmos
criadores do fracassado Plano Cruzado, mas, desta vez, no houve controle de salrios e preos, nem qualquer regra de indexao que depois
viesse a surgir e anular a estabilizao. E um novo dado foi o aumento
imediato das importaes. A competio do mercado, em vez das instrues do governo, seria usada para garantir a continuidade da estabilizao. E, claro e de peso crucial , haveria um grande supervit
inicial do governo para estabelecer a credibilidade do projeto.
O Plano Real foi um sucesso. J existe h oito anos, e as mudanas
realizadas como a eliminao da ncora cambial para a estabilizao e
a introduo de uma poltica fiscal e monetria sria foram para melhor, no para pior. Desde 1994, o Brasil tem conseguido levar sistematicamente adiante sua converso a uma poltica macroeconmica sria.
Mas esta no surtiu os efeitos mgicos esperados na taxa real de crescimento. Por que no?
Antes de mais nada, h duas timas razes externas. Ao longo da

vida do real, houve uma sucesso de crises internacionais, que necessariamente tiveram repercusses. Logo no fim de 1994 veio a Crise
Tequila, no Mxico, cujos principais efeitos imediatos foram sentidos
noutros pontos da regio, mas tambm tiveram conseqncias menores
no Brasil. Mais grave foi a crise asitica de julho de 1997, que levou a
aumentos acentuados das taxas reais de juros, penalizando a expanso
interna. Aos poucos, as taxas tornaram a cair, mas voltaram a ser empurradas para cima pela crise russa de agosto de 1998. Depois disso
veio o primeiro emprstimo do FMI, insuficiente para evitar a desvalorizao brasileira imediatamente posterior, em janeiro de 1999.
Seguiu-se toda uma onda de interesse renovado na economia internacional. Comisses especiais, em grande nmero, fizeram relatrios a respeito das inadequaes, sob a forma de fluxos financeiros globais que
tiveram um aumento exponencial. O papel do sistema bancrio ficou no
cerne da questo na poca, e assim ficaria ainda mais, posteriormente.
Mas a recuperao veio mais depressa do que muitos esperavam.
As dificuldades provenientes do exterior foram substanciais. Somente
o crescimento rpido dos Estados Unidos impediu distrbios mais significativos. Foi um perodo em que seu crescimento mais acelerado da
produtividade, associado ao avano tecnolgico cada vez mais localizado na Amrica, preservou a demanda global. Na verdade, a expanso
do comrcio ocorreu em ndices impressionantes nos anos noventa, e
foi esse grande mercado aberto que garantiu o avano noutros lugares.
Obviamente, foi isso que se deu na recuperao do Mxico, realizada
no contexto de um novo acordo comercial que deu um impulso preferencial no apenas s exportaes mexicanas, como tambm, o que
mais significativo, aos investimentos externos norte-americanos e
reestruturao do setor industrial do Mxico.
Mas esse no foi o fim da histria. Aps um ajuste brasileiro surpreendentemente rpido e bem-sucedido desvalorizao, que no provocou a volta da inflao, como muitos haviam previsto, novos supervits
fiscais primrios levaram recuperao no fim de 1999 e em 2000. O
futuro finalmente parecia mais positivo.
Surgiram ento as circunstncias especiais de 2001. Primeiro, houve uma recesso nos Estados Unidos e uma diminuio da demanda
externa, em termos mais gerais, medida que o crescimento do comrcio global foi cessando; e isso foi antes da intercorrncia de 11 de setembro. Segundo, surgiram problemas crescentes na Argentina ao lonA NOVA AGENDA MUNDIAL 65
go do ano, os quais, como seria inevitvel, levaram a uma hesitao

com respeito ao Brasil e reduziram o fluxo de investimentos diretos, ao
mesmo tempo que pressionaram a taxa de juros e a taxa de cmbio brasileiras. O desfecho eventual foi a desvalorizao argentina, com uma
crise de grandes propores, o que tem surtido efeitos continuados. E
por ltimo, surgiu um problema interno com o abastecimento de energia, decorrente da insuficincia das chuvas, cuja gravidade, por sorte,
foi menor do que se havia imaginado.
Tudo isso inibiu a continuidade da expanso e imps presses adicionais poltica fiscal e monetria interna. E o fato de o crescimento global
no ter exibido a recuperao prevista em 2002 levou, j agora, a dvidas
crescentes sobre as virtudes da via orientada pelo mercado. Isso se aplica
especialmente Amrica Latina, onde as taxas de crescimento projetadas
tm sido sistematicamente reduzidas e s tornam a se elevar em anos
posteriores. Em meio a tudo isso e aguando o sentimento da opo, existe a realidade da frustrao popular crescente e a presso das eleies.
A globalizao e a maior dependncia dos sinais do mercado tornaram-se o inimigo bvio. A converso ao capitalismo e a privatizao
generalizada trouxeram apenas ganhos ilusrios. A freqncia das crises internacionais nos ltimos anos uma prova incontestvel disso.
Constata-se esse fato no apenas com respeito s reaes observadas no
Brasil onde o Frum de Desenvolvimento Social de Porto Alegre surgiu como um contraponto ao Frum Mundial de Desenvolvimento de
Davos , mas at s observadas na Europa e nos Estados Unidos. Basta
lembrar a reao reunio da Organizao Mundial do Comrcio em
Seattle, alguns anos atrs, e a necessidade sistemtica de uma segurana muito maior nas reunies regulares do Banco Mundial e do FMI.
claro que a globalizao no teve o efeito de solucionar universalmente os problemas da pobreza, das doenas e da educao limitada,
que continuam abundantes. igualmente bvio que alguns pases em
desenvolvimento, particularmente na sia, mas tambm noutros lugares, alteraram sua posio relativa em conseqncia dos efeitos positivos do acesso aos mercados mundiais.
Quero abordar aqui duas questes centrais: a real e a financeira, ou
as questes do comrcio internacional e do fluxo de capitais. Comeo
pela primeira, com nfase no MERCOSUL.
Recentemente, o presidente Fox, do Mxico, fez uma visita ao Brasil e, juntamente com o presidente Cardoso, aprovou tarifas mais baixas, numa reduo mdia de 8% para 1,1%, para uma extensa lista de
800 produtos. Esse primeiro acordo entre os dois pases destinava-se a

ampliar o comrcio bilateral entre eles, at ento bastante modesto. No
entanto, curiosamente, o produto de maior importncia potencial os
automveis ficou para ser discutido numa viagem a Buenos Aires, no
dia seguinte, onde haveria uma reunio do MERCOSUL. E a ironia
que essa questo controvertida continuou sem soluo, espera de maiores discusses entre o Brasil e a Argentina.
Essa situao ilustra bem o problema brasileiro. Em contraste com a
rpida expanso comercial de que o Mxico desfrutou depois da aprovao do Acordo Norte-americano de Livre Comrcio, duplicando a participao percentual das exportaes no PIB de 15% para mais de 30%, o
MERCOSUL tornou-se uma fonte de declnio. Em vez dos 100 bilhes
de dlares em exportaes projetados para o Brasil h cinco anos, o total
de 2002 ficar bem abaixo de 60 bilhes. Ao se concentrar na expanso
do MERCOSUL e enfatizar as virtudes potenciais de um mercado sulamericano crescente, como fez ao realizar a primeira reunio dos lderes
dessa regio em Braslia, o Brasil tendeu a minimizar a alternativa de uma
associao mais estreita com os Estados Unidos. Antes mesmo de virem
para o primeiro plano a recente Lei Agrcola [Farm Bill] e o aumento do
protecionismo norte-americano no setor da siderurgia os quais,
justificadamente, provocaram uma condenao generalizada , o Brasil
havia reagido com frieza possibilidade de negociao de uma rea de
Livre Comrcio das Amricas. Em Quebec, o presidente Cardoso deixou
claras as suas dvidas, mesmo depois de o Brasil haver conseguido garantir um perodo de cinco anos de negociaes adicionais, em vez dos
trs anos defendidos por vrios outros pases.
Essa relutncia no uma simples resposta irracional. No perodo
de 1950 a 1980, o Brasil conseguiu uma das mais altas taxas de crescimento do mundo em desenvolvimento, ao mesmo tempo que preservava um alto nvel de protecionismo. Utilizou como motores a substituio de importaes e o mercado interno, em vez das exportaes para o
mercado mundial em rpida expanso, como fizeram os pases asiticos
emergentes. Depois disso, em meio estagnao dos anos oitenta e s
reformas dos anos noventa, embora as exportaes tenham conseguido
avanar mais depressa do que nas dcadas anteriores, a parcela do comrcio foi pequena demais para funcionar como uma fora dinmica.
muito fcil ficar apenas fazendo crticas aos Estados Unidos, assim como Europa e ao Japo, a respeito das exportaes agrcolas.
No h dvida de que existem restries severas. Tambm no h dviA NOVA AGENDA MUNDIAL 67
da de que a Rodada de Doha acabar assistindo a uma abertura mais

convincente e contnua do que a que caracterizou os resultados da Rodada do Uruguai. O Brasil e seus aliados fronteirios tendero a conseguir ganhos reais. No h dvida de que h grandes somas envolvidas,
o que se revelar vantajoso.
Mas, a prazo mais longo, no foi nesse mercado que ocorreram os
grandes avanos do comrcio internacional. A demanda de produtos agrcolas, at no plano internacional, cresceu mais devagar do que a renda.
Outros pases tambm entraram no mercado basta observar a ascenso
do Vietn na produo de caf. Nas ltimas dcadas, quando o comrcio
internacional expandiu-se duas vezes mais do que a taxa do produto interno bruto, foram os produtos manufaturados e os servios que exibiram
um dinamismo muito maior, e no as vendas de produtos primrios.
nessas reas que a vantagem comparativa do Brasil ter que se
destacar. A Embraer um exemplo clssico de uma antiga empresa estatal que evoluiu com sucesso para a condio de fornecedor internacional de avies comerciais. tambm um caso em que o recurso brasileiro Organizao Mundial do Comrcio levou vitria na disputa
com o Canad e a Bombardier. Alguns ho de argumentar que esse exemplo revela a importncia dos subsdios e do apoio estatais. Mas essa
histria de evoluo de fornecedor nacional para competidor internacional tambm envolveu uma compreenso implcita dos ganhos obtenveis
com o comrcio e da vantagem comparativa: a empresa no apenas o
maior fornecedor isolado de divisas para o Brasil, como tambm um
dos principais importadores. Esses insumos menos dispendiosos permitem que a produo da empresa fique na vanguarda tecnolgica.
Mas a poltica industrial, tal como empregada com xito no caso da
Embraer, pode ter sua eficcia exagerada. H tambm muitos fracassos
complexos, tanto nos pases j desenvolvidos quanto nos que esto em
desenvolvimento. A incapacidade de desenvolver um setor nacional de
computadores no Brasil, ao longo de muitos anos, apesar dos subsdios
e da ampla proteo, certamente um deles. Boa parte da experincia
europia igualmente negativa.
Todavia, o Brasil tem uma vantagem significativa. Ele um retardatrio nessa rea e, portanto, no precisa nem deve enfatizar a pesquisa e
desenvolvimento de ponta, mas, antes, a maior capacidade de seguir e
imitar. O incentivo privado inovao est no cerne do sucesso. Sem
dvida, algumas verbas pblicas iniciais podem justificar-se, para garantir a transmisso plena das informaes. Mas melhor ser dirigir o
grosso dos gastos brasileiros para o aprimoramento macio do sistema

educacional, garantindo que os ganhos quantitativos dos ltimos anos se
mantenham e concentrando a ateno nas deficincias qualitativas. J se
escreveu muito sobre esse assunto. No h necessidade de reiterar aqui a
importncia de haver menores gastos pblicos no ensino superior, no qual
o desembolso per capita ultrapassa o do Reino Unido, e de aument-los
no ensino primrio e secundrio, no qual o desembolso per capita da
ordem de 1/10 do daquela regio.
H muito espao para a poltica econmica externa brasileira, medida que se dedicar uma ateno sria ALCA, Unio Europia e
OMC. Mas a orientao nica que tem sido especialmente favorecida
pelo Itamaraty nos ltimos anos ampliar o MERCOSUL para
transform-lo numa rea geral de livre comrcio na Amrica do Sul
menos atraente hoje do que no passado. Nos primeiros anos do
MERCOSUL, o crescimento do comrcio entre os quatro pases comprometidos com um mercado comum em 1994 foi muito intenso. Esse intercmbio no tardou a chegar ao auge, mas, nos ltimos cinco anos, a expanso declinou. O crescimento negativo na Argentina e no Uruguai e o
avano mais lento no Brasil no ajudaram. Em termos mais fundamentais, a grande indstria que deu impulso inicial ao MERCOSUL, a indstria automobilstica, ficou praticamente inoperante atravs das fronteiras
nacionais, em decorrncia da desvalorizao brasileira de 1999. A atual
crise argentina piorou ainda mais a situao.
Foram enfatizadas duas direes para modificar o MERCOSUL. Uma
delas consiste em procurar avanar para polticas e normas macroeconmicas
comuns o mais depressa possvel, a fim de estabelecer a segurana. Com
um conhecimento seguro, seria possvel fazer investimentos para explorar
as vantagens comparativas nacionais. Essa parece ser a linha que vem sendo seguida. No logrou um grande sucesso, pois nem na Argentina nem no
Brasil, e em menor grau no Uruguai, os objetivos nacionais cedem minimamente aos interesses econmicos dos vizinhos. Se a Europa levou cerca de
cinqenta anos para chegar a sua unio econmica, com ajuda externa norte-americana e a ameaa constante da Unio Sovitica e com uma interrelao comercial muito maior , a perspectiva de progresso a curto prazo
entre os pases do MERCOSUL parece limitada.
A segunda abordagem consiste em transform-lo numa unio de livre comrcio, em vez de um mercado comum. Isso permitiria aos pases
imporem nveis individuais de proteo a terceiros, ao mesmo tempo
aderindo ao livre comrcio internamente. Haveria, portanto, uma neA NOVA AGENDA MUNDIAL 69
cessidade muito menos intensa de cooperao. Essa vem-se tornando

cada vez mais a alternativa preferida pela Argentina, particularmente
uma vez que Cavallo envidou esforos para restabelecer a substituio
de importaes em seus ltimos meses no poder. Tambm no Brasil,
entretanto, quase todo o leque atual de candidatos presidncia parece
favorecer essa postura. A unio de livre comrcio simplesmente ratificaria o que se observa ser a poltica efetiva dos membros. O comrcio
externo fora da unio, nos prximos anos, tem muito mais probabilidade de ser uma fonte dinmica de demanda.
Isso ainda deixa um conjunto complexo de palcos em que o Brasil pode
e deve buscar ativamente um comrcio mais livre. Num mundo ideal, essa
negociao ocorreria exclusivamente na Organizao Mundial do Comrcio. claro que um foro nico proporciona uma base no discriminatria
para as concesses. Mas a realidade diferente. Somente sob a presso de
avanos potenciais que ocorram em diversos nveis regionais que parece
possvel chegar a uma soluo multilateral aceitvel. A Rodada de Doha,
por sua vez, j conseguiu alguns avanos importantes.
Trs deles, de especial interesse para o Brasil, podem ser resumidamente assinalados. Primeiro, houve um reconhecimento do problema generalizado do comrcio de produtos agrcolas, no qual, ironicamente, os
Estados Unidos foram um elemento de destaque entre os trs grandes pases industrializados. Segundo, os direitos de propriedade intelectual uma
das grandes mudanas da Rodada do Uruguai foram reconhecidos como
tendo limites claros, quando entram em conflito com a poltica nacional em
reas como a sade. A AIDS foi um exemplo especfico: por que deveriam
os pases pagar preos to altos pelos medicamentos, quando havia alternativas equivalentes, porm mais baratas? Os preos j comearam a refletir
esse novo padro. Terceiro, medidas de salvaguarda nacional como as dos
Estados Unidos, geradas h muito tempo, sob a vigncia de acordos internacionais de comrcio anteriores, ficariam abertas discusso. As limitaes impostas importao de ao pelos Estados Unidos, de fato, podem
acelerar o exame da legitimidade dessas excees.
provvel que uma concluso bem-sucedida da Rodada de Doha
dependa da concorrncia dos mltiplos acordos regionais que vm sendo simultaneamente buscados. Essa foi, com certeza, a experincia da
Rodada do Uruguai. Isso significa que os debates em torno da ALCA,
bem como a busca de laos mais estreitos entre o MERCOSUL e a
Unio Europia, continuaro a ter importncia. Alis, do ponto de vista
brasileiro, essas discusses regionais alternativas proporcionam um comDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 70
ponente de rivalidade direta que no tem como ser prejudicial. Observe-se a recente deciso do Chile de assinar um acordo com a Unio
Europia, apesar do atraso nas negociaes com os Estados Unidos.
Pode-se esperar que essa situao estimule os esforos norte-americanos de entrar na concorrncia.
O Brasil e os Estados Unidos presidiro juntos a rodada final de
negociaes da ALCA. claro que, at para que isso seja possvel, o
Congresso norte-americano ter que aprovar a Lei de Promoo do Comrcio, que mal tem continuado a avanar. Sua formulao inicial, que
sofreu emendas na Cmara e no Senado, foi insatisfatria. Essa condio de aprovao a toque de caixa havia falhado nos dois mandatos
do presidente Clinton. Agora, mesmo em meio ao sucesso potencial, a
forma da legislao conseguiu persuadir boa parte do mundo de que os
Estados Unidos no valorizam o comrcio internacional. O Brasil tem
estado entre os observadores prximos e inquietos. Surgiu um anteprojeto final, majoritariamente aprovado por uma pequena margem. Apesar de suas reconhecidas limitaes, ele proporcionar o mbito necessrio para que os Estados Unidos se concentrem apropriadamente no
s nas negociaes regionais, mas tambm na Rodada de Doha.
Quem est espera nos bastidores a Unio Europia, cujas discusses com o MERCOSUL avanaram na rea industrial, mas continuam
muito atrasadas na rea fundamental da agricultura. Os recentes tratados
da U.E. com o Mxico e o Chile ilustram a importncia crescente da
Espanha como um ator de peso nas discusses sobre a Amrica Latina
dentro da Unio Europia. Nos ltimos anos, a Espanha suplantou os
Estados Unidos como fornecedora de capital Amrica do Sul, incluindo-se a os fluxos enviados ao Brasil. Seus interesses estendem-se pelos
setores intensivos em capital, como energia, telecomunicaes e especialmente finanas. Os grandes prejuzos espanhis na Argentina, que
atualmente se refletem no Brasil, no faro esse interesse desaparecer.
E isso vantajoso para o Brasil.
Mas todas essas negociaes, por mais complexas, absorventes e at
fecundas que sejam, no so o bastante. O Brasil precisa voltar sua ateno, definitivamente, para o comrcio internacional. Se os Estados Unidos puderam separar do Departamento de Estado os seus interesses no
comrcio internacional, o Brasil certamente poder fazer o mesmo. O
Itamaraty, apesar dos avanos contnuos dos ltimos anos, no dispe de
pessoal nem estrutura que lhe permitam abarcar a multiplicidade de negociaes que constituem uma necessidade prtica para qualquer pas granA NOVA AGENDA MUNDIAL 71
de. O Brasil, nos termos da antiga estrutura, foi um participante menor do

que deveria ter sido no comrcio mundial. Desde 1950, enquanto outros
pases exploraram um comrcio mais livre, a participao brasileira no
comrcio internacional diminuiu. Se revertido, esse processo poder introduzir um componente importante de dinamismo no futuro imediato.
O Brasil precisa de nada menos do que duplicar sua participao no
comrcio internacional nas prximas dcadas. Precisa realizar o que foi
obviamente incapaz de fazer no perodo de 1998-2002, quando a meta
buscada era de 100 bilhes de dlares no fim do perodo. Conseguir
isso no s trar um importante estmulo para o crescimento futuro,
como garantir ao Brasil um papel internacional destacado.
H tambm avanos que se fazem necessrios na frente financeira.
Existe a responsabilidade conjunta. E a resposta apropriada grande
volatilidade dos fluxos internacionais de capital que se observou na ltima dcada, com seus custos internos substanciais, tambm comea no
nvel nacional. O Brasil precisa de uma taxa de poupana interna mais
alta. Seu nvel atual, em relao ao produto interno bruto, no muito
diferente do que era em 1959. Situa-se em bem menos de 20%.
Essa dependncia maior das fontes internas reduz, necessariamente,
o grau de exposio aos riscos globais. O investimento externo direto
desejvel por sua contribuio positiva para a produtividade. Uma das
realidades marcantes dos ltimos anos foi a maior velocidade da transferncia internacional de tecnologia. Mas esses efeitos benficos no se
aplicam a outras formas de financiamento externo necessrias para compensar a poupana interna insuficiente, e aumentam a exposio aos
caprichos e venetas da comunidade financeira global. Todos estamos
familiarizados com a realidade do risco moral e com o conseqente comprometimento excessivo dos recursos externos que dele pode resultar.
Nas ocasies em que essa segurana se mostra sem valor, como aconteceu na Argentina, e em que h prejuzos substanciais para credores e
investidores privados, isso pode levar a conseqncias adversas. O que
tem atrapalhado enormemente a reforma internacional nessa rea a
impossibilidade de criar, para o mercado financeiro, regras que tanto os
credores quanto os devedores julguem satisfatrias.
possvel que esses ajustes acabem acontecendo, mas, at l, as
aes internas tero que substitu-los. E a ao importante, nesse caso,
uma oferta suficiente de poupana interna, que permita uma dependncia menor dos financiamentos externos. Essa oferta de poupana, alm
disso, pode vir com relativa rapidez dos supervits fiscais do setor pDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 72
blico. O que se faz necessrio uma inverso da prtica do passado.

Durante alguns perodos do crescimento brasileiro no ps-guerra, foi a
poupana privada que financiou a expanso do setor pblico. Agora,
o setor privado que pode conseguir a vantagem de uma oferta regular de
recursos provenientes dos supervits pblicos. Estes devem ser vistos
positivamente como fontes de investimento, e o sero, se houver uma
queda nas taxas reais de juros internas.
Esperar pela reforma financeira internacional pode vir a ser como
ficar esperando Godot. Pode-se trabalhar por ela, mas, entrementes, no
preciso que se fique parado.
Concluso
Concluo com uma nota positiva. O otimismo, ao que parece, tornou-se a bno redentora daqueles dentre ns que h muito se preocupam com a Amrica Latina. Mas o mercado mundial de hoje vai
melhorar e, quando isso acontecer, o Brasil colher benefcios importantes de seu novo compromisso com o comrcio, desde que mantenha seu curso. Do mesmo modo, embora persista a vulnerabilidade
aos choques de capital, um grau maior de poupana interna proporcionar um remdio parcial, que poder contribuir muito para contrabalanar suas conseqncias negativas.
A globalizao uma realidade. Por sua natureza, a exposio ao
mundo externo acarreta riscos e oferece oportunidades. O velho mecanismo da acumulao de reservas j no serve de garantia da independncia nacional. Num mundo de movimentaes de capital imensamente
rpidas e substanciais, assim que acontece. Nesse mundo, cabe
comercializar mais produtos e servios e depender menos dos fluxos provenientes do exterior. esta a minha mensagem de hoje.
PADRES LOCAIS E DIVERGENTES

DE APRENDIZAGEM TECNOLGICA
EM MERCADOS (PARCIALMENTE) GLOBALIZADOS
Haver algo de novo?
E que podem fazer as medidas polticas a esse respeito?
Um manual conciso.
Giovanni Dosi* e Carolina Castaldi*1
1. Introduo
O objetivo da nota que se segue oferecer um arcabouo
interpretativo dos processos internacionais de inovao e difuso
tecnolgica, bem como de suas relaes com o crescimento geral da
renda, mas com nfase especial no possvel papel desempenhado pelo
chamado fenmeno da globalizao nas duas ltimas dcadas.
O campo a ser abordado vasto e nossa nica ambio, aqui, s
pode ser a de oferecer um conjunto bastante telegrfico de propostas e
alguns dados sugestivos (h muito mais a ser encontrado na bibliografia
por que nos pautaremos).2
Convm comear pelo panorama geral e relembrar alguns aspectos
bsicos de longo prazo na acumulao tecnolgica e no crescimento da
renda, em particular em sua dimenso internacional (Seo 2). Dadas
* LEM, Escola SantAnna de Estudos Avanados, Pisa, Itlia.

1
Os autores so muito gratos pelos comentrios de diversos participantes e, em particular, dos debatedores, Hlio Jaguaribe e Rubens Ricupero. O ttulo do artigo imita
deliberadamente, em parte, o do artigo de Patel e Pavitt (1998), de cuja viso partilhamos
em larga medida.
2
Discusses mais detalhadas de um dos autores encontram-se em Dosi, Pavitt e Soete
(1990), Cimoli e Dosi (1995), Dosi, Freeman e Fabiani (1994), e Dosi, Orsenigo e Sylos
Labini (2002).
essas propenses seculares, que, como veremos, tendem a exibir a divergncia como caracterstica dominante, at que ponto e em que direes so elas influenciadas pelos processos contemporneos includos
na categoria elegante e bastante vaga de globalizao? Para abordar
essa questo, faz-se necessria uma digresso esclarecedora, que explicite
os fenmenos reais ou imaginrios subjacentes prpria
globalizao (Seo 3). Em seguida, na Seo 4, afirmaremos que
nem os indcios contemporneos nem a teoria respaldam a idia de que
a globalizao caminhe naturalmente de mos dadas com a convergncia internacional: num bom nmero de casos, verifica-se o contrrio. Inversamente, podemos identificar alguns ingredientes e processos
robustos, subjacentes ao avano nas tecnologias e na renda, que no se
correlacionam com as chamadas tendncias da globalizao. Discutiremos conjuntamente essas dimenses polticas subjacentes.
2. Divergncias tecnolgicas e de renda como padres seculares
O fenmeno bsico pelo qual comear , com efeito, a distribuio
internacional das atividades inovadoras, sumamente desigual, surgida
desde a Revoluo Industrial (Dosi, Pavitt e Soete, 1990), partindo de
condies antes bastante homogneas, pelo menos entre a Europa, a China e o mundo rabe (Cipolla, 1965). fato, sem dvida, que a
inventividade tecnolgica difcil de medir, mas, independentemente
do substituto escolhido, o quadro que emerge de uma alta concentrao
das inovaes num pequeno nmero de pases. Uma ilustrao disso, usando patentes registradas nos Estados Unidos, apresentada na Tabela 1.
Tabela 1: Patentes norte-americanas concedidas, por pas solicitante e

por ano (% de beneficiados no norte-americanos)
O clube dos grandes inovadores tem sido bem pequeno, ao longo de

todo esse perodo de aproximadamente dois sculos e meio, e tanto o
ingresso nele restrito (o Japo foi o nico novo scio de peso a ingressar no sculo XX, enquanto a Coria e Formosa foram acrscimos recentes) quanto lento o ritmo de mudana das posies relativas.
Ao mesmo tempo, desde a Revoluo Industrial, observa-se uma
exploso de padres de renda divergentes, partindo de um nvel per
capita pr-industrial bastante parecido. Bairoch (1981) apresenta estimativas que mostram que, antes da Revoluo Industrial, a defasagem
de renda entre os pases mais pobres e os mais ricos era certamente
menor do que a proporo de 1 para 2, sendo, provavelmente, da ordem
de apenas 1 para 1,5. Inversamente, a tendncia dominante, depois da
Revoluo Industrial, de uma diferenciao rpida e crescente entre
os pases e de uma divergncia global. Mesmo no perodo que se seguiu
Segunda Guerra Mundial, comumente considerado uma era de uniformidade crescente, a hiptese da convergncia global, isto , de uma
convergncia da populao geral dos pases para nveis de renda cada
vez mais similares, no corroborada pelos fatos (De Long, 1988;
Easterly et al., 1992; Verspagen, 1991; Soete e Verspagen, 1993; Durlauf
e Johnson, 1992; Quah, 1996). Ao contrrio, observam-se alguns indcios, ainda que no fartos, de convergncia local, ou seja, de subconjuntos
de pases agrupados de acordo com alguma caracterstica inicial, como
o nvel de renda (Durlauf e Johnson, 1992) ou a localizao geogrfica. Os padres tpicos so graficamente ilustrados na Figura 1, extrada de Durlauf e Quah (1998), que mostra o aparecimento de uma
distribuio em dois picos dos pases com probabilidades baixas (embora positivas) de transio entre os clubes dos pobres e dos ricos
(e tambm vice-versa).
Ao mesmo tempo, as diferenas intergrupais no tocante ao crescimento do desempenho parecem significativas. Observam-se tambm defasagens persistentemente amplas e, em alguns casos, alargando-se (a
exemplo de alguns pases da Amrica Latina) de produtividade em
relao fronteira internacional (cf. Tabela 2, sobre a produtividade da
mo-de-obra; ver tambm van Ark e McGuckin, 1999).
Figura 1: Evoluo da distribuio de renda entre os pases

(Durlauf e Quah, 1998).
Tabela 2: Produtividade da mo-de-obra em relao aos EUA (PIB real

por hora trabalhada)
Source: Maddison (2001), Total Economy Database at Groningen Growth

and Development Centre GGDC (2002a)
Uma questo delicada, mas crucial, concerne relao entre os padres de mudana tecnolgica e os padres de crescimento econmico.
Naturalmente, a aprendizagem tecnolgica envolve muito mais elementos do que a simples descoberta inventiva e o registro de patentes. De
igual importncia so as atividades de imitao, engenharia reversa, adoo de inovaes incorporadas no capital e aprendizagem atravs do
fazer e do usar (Freeman, 1982; Dosi, 1988; Patel e Pavitt, 1998).
Alm disso, a mudana tecnolgica nem sempre se conjuga com a inovao organizacional. Ainda assim, importante assinalar a existncia
de vnculos significativos entre as atividades inovadoras (avaliadas em
sentido bastante estrito, ou seja, em termos de patenteamento e atividades de P&D) e o PIB per capita (por ora, evitaremos qualquer discusso
detalhada a respeito da causalidade).
Como foi discutido em Dosi, Freeman e Fabiani (1994), os dados
relativos aos pases da OCDE parecem sugerir que a relao entre as
atividades inovadoras e os nveis do PIB estreitou-se mais ao longo do
tempo e sumamente significativa desde a Segunda Guerra Mundial.
Alm disso, o dinamismo inovador, medido pelo aumento do registro
de patentes de diferentes pases nos EUA, sempre parece ter uma correlao positiva com o crescimento do PIB per capita. Esse vnculo
particularmente slido entre 1913 e 1970. Inversamente, um sinal de
que o regime de crescimento internacional pode ter-se modificado na
dcada de 1970 que, durante esse perodo, essa relao se enfraqueceu e perdeu importncia estatstica.
Em geral, pelo menos desde a Segunda Guerra Mundial, as taxas de
crescimento do PIB parecem depender: (i) das atividades inovadoras internas, (ii) dos ndices de investimento em bens de capital, e (iii) da difuso tecnolgica internacional (Fagerberg, 1988; De Long, 1988; Soete e
Verspagen, 1993; Meliciani, 2001; e Laursen, 2000, entre outros).
Por sua vez, a capacidade de inovao e de adoo rpida das novas
tecnologias tem uma forte correlao com o bom desempenho no comrcio (Dosi, Pavitt e Soete, 1990).
Alm disso, embora a disseminao tecnolgica se d em velocidade muito alta, pelo menos entre os pases da OCDE, persistem algumas
especificidades importantes nos sistemas nacionais de inovao, relacionadas com as caractersticas da infra-estrutura cientfica e tcnica,
com os usurios e produtores locais e com outras caractersticas
institucionais e polticas de cada pas (Lundvall, 1992; Nelson, 1993;
Archibugi, Howells e Michie, 2001).
Repetindo, a tendncia dominante em todo esse quadro sugere uma

divergncia permanente na capacidade tecnolgica relativa, na eficincia da produo e na renda. Ao lado disso, porm, h duas mensagens
mais esperanosas.
Primeiro, a despeito dos padres marcantemente divergentes, tambm assistimos a um nvel mdio secularmente crescente de conhecimento tecnolgico na maioria dos pases (acompanhado ainda por um
crescimento dos nveis de renda per capita). Segundo, embora seja fato
que o clube dos inovadores tem tido um nmero singularmente pequeno e fixo de scios, convm assinalar a possibilidade de ingresso de
alguns novos membros de sucesso (dentre os quais, em diferentes pocas, os exemplos mais notveis foram os Estados Unidos, a Alemanha e
o Japo) e a possibilidade de retrocesso de alguns candidatos promissores (cf. as vicissitudes da Argentina nos ltimos cem anos).
Em vista disso, de que modo esse cenrio de longo prazo afetado
pelas recentes mudanas das relaes econmicas e polticas, no campo
internacional, reunidas sob o rtulo de globalizao?
Para dar uma resposta provisria, preciso comear explicitando
exatamente o que se pretende dizer, e se os supostos fenmenos tm
substncia emprica.
3. Uma digresso necessria: globalizao de qu?
Percorramos rapidamente alguns campos em que uma literatura
freqentemente anedtica identifica as foras da globalizao. (Para
anlises muito mais detalhadas, com as quais concordamos em larga medida, ver Eatwell, 1996; Stiglitz, 2002; Meier, Stiglitz e Stern, 2000;
Kleinknecht e ter Wengel, 1998; ver tambm Bowles, 2001, e a discusso
apresentada em Berger e Dore, 1996, e em Hollingsworth e Boyer, 1997.)
Comrcio internacional
Houve, de fato, um processo de globalizao do comrcio internacional depois da Segunda Guerra Mundial, em velocidade muito acelerada. Entretanto, para situar as coisas em perspectiva, convm lembrar que a proporo do comrcio internacional (exportaes e importaes) em relao ao PIB de muitos pases s veio a suplantar a
de 1913 por volta do fim da dcada de 1970, incio da de 1980 (ver
na Tabela 3 os dados referentes a alguns dos grandes pases desenvolvidos).

Alm disso, cabe notar que os obstculos institucionais e tarifrios
globalizao continuaram a ser dos mais altos nas atividades em
que os pases em desenvolvimento costumam ser mais competitivos,
como produtos agrcolas, indstria txtil etc.
Por ltimo, h que assinalar a persistncia de notveis diferenas de
preo internacionais, mesmo em produtos comercializveis e com
baixas barreiras tarifrias (cf. as discusses em Rodrik, 2002a, e
Bradford, 2002).
Produo das empresas multinacionais
H indicaes de que as empresas multinacionais aumentaram um
pouco suas atividades de produo fora dos pases em que tm suas
sedes. Entretanto, observe-se que:
1. a multinacionalizao da produo tem sido sobretudo um fenmeno intra-OCDE, com pouco ou nenhum impacto nos pases em desenvolvimento e nos pases ex-comunistas (cf. Kleinknecht e ter
Wengel, 1998);
2. pelo menos com respeito OCDE, os padres de especializao
especficos de cada pas continuam a ser muito persistentes e dependentes da via adotada (cf. Meliciani, 2001; Scarpetta, Bassanini,
Pilat e Schreyer, 2000);
3. quando no o so, como em alguns pases em desenvolvimento,
isso parece resultar sobretudo de grandes choques macroeconnicos
e institucionais (cf. muitos pases da Amrica Latina), de impacto
altamente controvertido na capacidade tecnolgica e de produo
(cf. Cimoli e Correa, 2002; ver tambm adiante).
Tabela 3: Exportaes e importaes de mercadorias como

percentagem do PIB (preos atuais)
Mercados de trabalho
Nem de longe se globalizaram os mercados de trabalho, com a
exceo parcial da ponta superior da distribuio das qualificaes
(isto , engenheiros, cientistas, administradores etc.) e de alguns novos gurus econmicos de vrios tipos, como atores e jogadores de
futebol...3 Ao mesmo tempo, mercados de trabalho sistematicamente nacionais aliaram-se a assimetrias acentuadas e persistentes nas
qualificaes da populao (ver na Tabela 4 dados sobre as diferenas das realizaes educacionais entre vrios pases).
3
Para uma discusso da falta de globalizao dos mercados de trabalho e suas implicaes, ver Rodrik (2002a).
Tabela 4: Mdia de anos de escolarizao
Figura 2: Intensidade da P&D no nvel empresarial em pases da OCDE.
Padres de gerao e disseminao de novas tecnologias

J mencionamos a concentrao permanente das atividades inovadoras a despeito de algumas excees notveis a esse padro, como a
Finlndia, a Coria, Formosa e, em menor grau, o Brasil e a ndia.
Como no de admirar, esses padres de produo inovadora encontram correspondncia nas diferenas internacionais persistentes na
parcela de recursos dedicados aprendizagem tecnolgica formal (tambm reveladas pela P&D financiada com recursos privados). Assim,
embora a Coria tenha suplantado h algum tempo alguns pases desenvolvidos, como a Itlia, a maioria dos pases de baixo desenvolvimento continua a exibir nveis desprezveis de investimentos privados
na P&D (cf. Figura 2).
Ao mesmo tempo, a internacionalizao das atividades inovadoras
pelas empresas multinacionais, fora de seus pases de origem, teve um
certo aumento, mas ainda estamos falando de propores bem reduzidas. A maioria dos estudos indica que o registro de patentes das
multinacionais no exterior da ordem de 10-15% do total de suas patentes, o que mais ou menos comparvel a sua parcela do patenteamento
total dos pases anfitries. Alm disso, a maior parte dessas atividades
de pesquisa no exterior ocorre dentro dos pases da OCDE (para uma
discusso dos dados, ver Patel e Pavitt, 1997 e 1999, e Cantwell, 1992).
As tecnologias de informtica e comunicaes [TIC] certamente
determinaram uma difuso mais fcil da informao. Todavia, so poucos os indcios de uma acelerao generalizada dos ndices de adoo
das tecnologias novas (por exemplo, relacionadas com a TIC) e antigas (de telefones a tratores). A Tabela 5 e as Figuras 3, 4 e 5 mostram
dados sobre a disseminao desigual das TIC.4 Observem-se tambm as
diferenas internacionais impressionantes na difuso das TIC: por exemplo, comparem-se a Finlndia com a Polnia, ou o Leste Asitico com a
Amrica Latina.
As distribuies Figura 5 foram obtidas a partir da estimativa da densidade nuclear de

todos os pases cobertos pelos Indicadores do Milnio da ONU (cerca de 100 naes).
Note-se o surgimento da bimodalidade na distribuio, que aponta para uma diferena
acentuada entre os pases em desenvolvimento e os desenvolvidos.
Figura 3: Intensidade de uso da Internet em diferentes pases e regies

(Relatrio sobre Desenvolvimento Humano, 2001).
The large circle represents world population.

Pie slices show regional shares of world
population.
Dark wedges show internet users.
United States
High income
OECD (end. US)
South Asia
Sub-saharan
Africa
Arab States
Eastern Europe
and the CIS
Latin America and

the Caribbean
East Asia and
the Pacific
United States
High income OECD (excl. US)
Latin America and the Caribbean
East Asia and the Pacific
Eastern Europe and CIS
Arab States
Sub-saharan - Africa
South Asia
World
Internet users
(as percentage of population)
1988
2000
26.3
54.3
6.9
28.2
0.8
3.2
0.5
2.3
0.8
3.9
0.2
0.6
0.1
0.4
0.04
0.4
2.4
4.7
Figura 4: Crescimento desigual da percentagem de usurios da Internet.
Figura 5: Distribuio dos ndices disseminao da TIC
Tabela 5: ndices de disseminao da TIC
0
1990
500
1,000
1,500
7,500
8,000
8,500
1997
East Asia
& Pacific
Sub-saharan
Africa
South Asia
Arab States
Latin America
& Caribbean
High Income
OECD
Kilowatt-hours per capita
0
1990
10
30
35
1997
Latin America
& Caribbean
South Asia
Arab States
East Asia
& Pacific
Sub-saharan
Africa
Per 3,000 hectares

of permanently cropped land
High Income
40
OECD
Figura 6: Disseminao de tecnologias antigas
0
1990
40
80
120
400
500
600
1999
South Asia
East Asia
& Pacific
Arab States
Latin America
& Caribbean
High Income
OECD
Mercados financeiros
A liberalizao dos mercados financeiros foi, de fato, o fenmeno
mais marcante a deslanchar com mpeto no ltimo quarto de sculo (cf.
Blundell-Wignall e Browne, 1991). Apenas para dar uma indicao da
ordem de grandeza, um dia de negociao com divisas estrangeiras na
dcada de 1990 era, tipicamente, mais de cem vezes maior do que o
comrcio mundial por ano (ver Eatwell, 1996). Em geral, as barreiras
movimentao do capital ruram precipitadamente, com isso aumentando tambm a volatilidade dos fluxos financeiros. Mesmo nesse caso,
porm, de se notar que a globalizao ocorreu muito mais depressa
com respeito ao capital especulativo quente, de curto prazo, tendo um
impacto muito menor se que exerce algum nas atividades de investimento e produo a longo prazo (como foi discutido em Ocampo, 2002,
a propsito da Amrica Latina). Na verdade, uma conjectura plausvel
que, em alguns pases, estas ltimas atividades tornaram-se mais marginais e nacionais. Paralelamente, a poupana e o investimento mantiveram-se obstinadamente nacionais (com respeito ao chamado enigma
de Feldstein-Horioka e sua persistncia, ver Feldstein e Horioka, 1980,
Obstfeld e Rogoff, 1996, e Eatwell, 1996).
Arranjos institucionais
Com toda certeza, o atual regime globalizado de relaes internacionais e polticas est ligado difuso ou, em muitas situaes,
imposio violenta de determinados arranjos institucionais, extrados
de uma forma particular de capitalismo ocidental o laissez-faire anglosaxo e que vo desde as bolsas de valores at os sistemas de direitos
de propriedade intelectual.5 Todavia, a disseminao desordenada de
alguns componentes do modelo anglo-saxo est longe de haver produzido uma convergncia internacional para um arqutipo institucional
nico, a despeito da violncia com que ele comumente imposto comunidade internacional pelas organizaes que implementam o chamado consenso de Washington (para discusses minuciosas, ver Berger
e Dore, 1996; Stiglitz, 2002; Krugman, 1999; Rodrik, 2002b).
Ver, entre outros, Coriat (2002) e Stiglitz (2002).
4. Para alm do alarde da globalizao:

sobre alguns ingredientes da equiparao tecnolgica
Em suma, se nossa interpretao est certa, a chamada globalizao
tem a ver, acima de tudo, com (a) a liberalizao internacional dos movimentos de capital e (b) a liberalizao (bastante assimtrica) dos fluxos de comrcio, ao mesmo tempo que surte efeitos bastante controvertidos sobre os padres internacionais de aprendizagem tecnolgica e a
distribuio correlata das possibilidades de crescimento entre os pases.
Primeiro, h que desfazer o mito de que a globalizao no sentido
de maior integrao internacional acompanha naturalmente a convergncia ou a maior uniformidade das potencialidades tecnolgicas. Como
foi mais extensamente discutido em Pavitt (1999 e 2002) e em Dosi, Orsenigo
e Sylos Labini (2002), o conhecimento, distinguindo-se da simples informao, tende a ser de transmisso muito lenta, uma vez que costuma incorporar-se em pessoas, organizaes e redes locais especficas.
Segundo, num mundo caracterizado por mltiplas formas de lucros
localizados crescentes, a maior integrao pode levar a fenmenos de
diferenciao crescente, com o auto-reforo e o confinamento de determinadas atividades produtivas, padres de especializao e capacidades tecnolgicas (ou falta delas).6
Dito de outra maneira, fcil mostrar que um mundo que, em certo
nvel, torna-se cada vez mais integrado mas no (aproximadamente)
idntico nas condies iniciais, nas instituies, capacidades
tecnolgicas, mecanismos de interao econmica etc. pode ficar sujeito a vrias formas de crculos virtuosos ou viciosos locais.
Terceiro, o impacto da maior integrao tende a depender das formas pelas quais ela implementada. A experincia de muitos pases
latino-americanos um bom exemplo disso. Quando os choques macro
(globalizantes) induzem repentinamente a uma seleo maior das empresas nacionais (especialmente na Amrica Latina), freqente a mortalidade macia das firmas acarretar uma aparente reduo da defasagem de produtividade em relao fronteira internacional. Mas isso
parece ser acompanhado ao menos na Amrica Latina por aumentos
notveis das taxas de desemprego (isto , transies de partes da fora
6
Sobre essa questo, numa bibliografia crescente, ver os argumentos complementares de
Arthur (1994), Dosi, Pavitt e Soete (1990), Krugman (1996), Antonelli (1995) e Cimoli (1988).
de trabalho, como diz Joe Stiglitz, de estados de baixa produtividade

para situaes de produtividade zero) e por uma acentuao das restries do saldo da balana comercial ao crescimento, o que constitui, por
sua vez, o efeito conjunto de uma elasticidade relativamente baixa das
exportaes para o crescimento mundial e de uma elasticidade alta das
importaes para o crescimento interno (cf. Cimoli e Correa, 2002).
Mas, se no a globalizao, quais so os ingredientes e processos
relativos e invariantes, se que eles existem, que impulsionam a equiparao tecnolgica? Essa no uma pergunta que se possa responder minuciosamente num artigo curto. Basta mencionar que diversos estudos
apontaram determinadas combinaes entre formas de organizao empresarial e arranjos institucionais como particularmente favorecedoras ou
nocivas para a acumulao tecnolgica. De fato, a comparao entre a
experincia dos pases do Extremo Oriente e da Amrica Latina particularmente reveladora (cf. Amsden, 1989 e 2002; Wade, 1990; Kim e Nelson, 2000; Dosi, Freeman e Fabiani, 1994, entre outros). A Tabela 6 dramatiza algumas das diferenas mais notveis entre essas vrias dinmicas
comparativas. Em ltima instncia, o sucesso ou o fracasso parecem depender das combinaes de diferentes arranjos e polticas institucionais,
na medida em que elas afetam os processos de aprendizagem de indivduos e organizaes, por um lado, e os processos de seleo (incluindo,
claro, a competio no mercado), por outro.
Em linhas mais gerais, seria til dispor de uma taxonomia sobre os
nveis (ou seja, as variveis de controle e situacionais) em que operam as medidas polticas. Certamente, a experincia histrica mostra
uma grande variedade de combinaes especficas de pases e setores
entre os tipos de poltica ilustrados acima. Mas, ainda assim, emergem
algumas regularidades e trade offs sutis.
Primeiro, uma regularidade que tem prevalecido, desde a Europa e os
Estados Unidos do sculo XIX at os tempos contemporneos, a centralidade
dos rgos pblicos, tais como as universidades, e da poltica pblica na gerao e no estabelecimento de novos paradigmas tecnolgicos (Dosi, 1982).
Segundo, e em termos correlatos, muitas vezes, os incentivos no
bastam. Um papel crucial das polticas adotadas afetar a capacidade
dos agentes, em especial no caso precedente dos novos paradigmas
tecnolgicos, mas tambm em todos os casos de equiparao em que
nenhuma estrutura razovel de incentivos seria suficiente para motivar
os agentes privados a superar grandes atrasos tecnolgicos.
Terceiro, a disciplina do mercado til, na medida em que extirpa as

empresas de baixo desempenho e recompensa as de alto desempenho
em populaes particulares de firmas. Entretanto, nada garante que choques extremamente seletivos no venham a eliminar as prprias populaes, em sua totalidade, com isso eliminando tambm qualquer possibilidade futura de aprendizagem.
Tabela 6: Divergncia dos Sistemas Nacionais de Inovao
e Produo nas dcadas de 1980 e 1990
Quarto, as medidas polticas especialmente as voltadas para a equiparao tecnolgica costumam enfrentar a necessidade de equilibrar
as medidas que visam a construo da capacidade (e tambm a proteo
do aprendiz nascente) com mecanismos que reprimam a inrcia e promovam a busca de renda. Por exemplo, estes ltimos so um dos principais elementos ausentes na antiga experincia latino-americana de substituio de importaes, ao passo que as primeiras so o que falta em
muitas polticas mais recentes de liberalizao.
5. Concluses
Entre os muitos inconvenientes dos padres atuais de globalizao,
um dos mais graves, a longo prazo, a perda de poder dos governos
nacionais e at de instituies supranacionais (como a Unio Europia)
sobre muitos dos instrumentos polticos que fizeram o Ocidente enriquecer, parafraseando Rosenberg e Birdzell (1987), e que, no passado,
tambm permitiram que alguns pases em desenvolvimento sassem da
armadilha da pobreza e entrassem no clube dos exploradores relativamente ricos da rpida aprendizagem tecnolgica. desnecessrio dizer
que tambm os mecanismos e graus de perda de poder so diferentes
nos vrios lugares do mundo: em alguns casos, repetindo, trata-se de
um exemplo de pacotes impostos; noutros (ainda menos justificveis!),
trata-se de dificuldades auto-infligidas, impulsionadas pelos talibs do
mercado. Todavia, essa faceta diruptiva da moda atual da globalizao
ainda no foi longe demais, felizmente. A formulao poltica ainda
tem muitos graus de liberdade inexplorados (o que se aplica, de maneiras diferentes, desde Braslia at Bruxelas ou Washington). Como h
sinais de que a orgia do fanatismo pelo mercado vem-se esgotando,
mais do que hora de comearmos a concentrar a ateno tambm em
normas polticas e instituies que fomentem a aprendizagem tecnolgica
e sua disseminao dentro e atravs dos pases. Em outras palavras,
chegada a hora de se construir um novo consenso, que ponha em
destaque a explorao de formas de gesto institucional que
compatibilizem a acumulao de conhecimentos e sua explorao econmica eficiente (ao menos em parte) com os interesses dos agentes
movidos pelo lucro. Em tudo isso, muitas vezes, embora nem sempre, a
existncia de mercados que funcionem bem tende a desempenhar um
papel central. Mas, como tem enfatizado repetidamente Joe Stiglitz,7 o
mundo est cheio de falhas de mercado (sobretudo a falha intrnseca
associada a qualquer gerao de conhecimento puramente dirigida pelo
mercado). Portanto, eis uma idia sensata: aprimoremos uma viso pragmtica dos mercados internos e internacionais, vendo-os como teis para
a consecuo de objetivos mais fundamentais por exemplo, relativos
produtividade, ao crescimento da renda, ao bem-estar social etc. , e
no como objetivos em si mesmos.
Por exemplo, Stiglitz (1994).
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GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO
PERSPECTIVAS PARA AS NAES EMERGENTES
Sanjaya Lall*
A competitividade a chave do crescimento industrial e do desenvolvimento num mundo globalizado. A via mestra para a
competitividade que combina parcelas crescentes dos mercados
abertos com o aumento da renda e do emprego envolve a construo de um forte setor fabril, voltado para as exportaes. Por sua
vez, isso requer a capacidade de criar empresas que se liguem a
cadeias de valor global dinmicas e a aprimorar constantemente a
eficincia e as capacitaes para enfrentar os salrios crescentes e
as mudanas tecnolgicas. A estrutura do comrcio e das cadeias
de valor globais vem-se modificando, sendo seus componentes mais
dinmicos os produtos de tecnologia intensiva e os sistemas de
produo integrados. As diferentes regies tm enfrentado esse
panorama com graus variveis de sucesso: algumas saem-se
espetacularmente bem, outras mal conseguem acompanh-lo e
muitas esto sendo marginalizadas. As explicaes dessas diferenas no esto em quanto as economias se abriram para os fluxos
de comrcio, investimento e tecnologia, mas em quo bem se vincularam aos sistemas globais e desenvolveram suas potencialidades
tecnolgicas e outras para usar as novas tecnologias.
O contexto
A globalizao vem mudando radicalmente o contexto do desenvolvimento econmico, trazendo em seu bojo uma enorme promessa e tambm graves riscos. Neste artigo, concentro-me no desenvolvimento econmico e entendo a globalizao no sentido de uma integrao crescente das economias nacionais.
* Professor de Economia do Desenvolvimento, Universidade de Oxford.
Que preciso para que os pases em desenvolvimento logrem xito

num contexto globalizado? Numa palavra, competitividade. Faz muito
tempo que a competitividade internacional considerada vital para as
economias industrializadas; com a globalizao, tambm vem-se tornando crucial para os pases em desenvolvimento, que ficaram
longamente isolados dos mercados mundiais. Chegar competitividade
difcil e requer muito mais do que a simples abertura passiva para os
mercados livres. algo que tem de ser construdo, e esse um processo
complexo, exigente e dispendioso (Organizao de Desenvolvimento
Industrial das Naes Unidas [UNIDO], 2002). Os pases industrializados tambm tm grande preocupao com ele, com a manuteno de
sua vantagem competitiva sobre os novos concorrentes, e sua preocupao se revela no fluxo contnuo de anlises da produtividade e da
competitividade.
Para os pases em desenvolvimento, o processo mais difcil e as
presses so correspondentemente maiores, embora um grande campo
do pensamento sugira que, com suas vantagens no custo da mo-deobra, tudo o que eles precisam fazer abrir-se para o comrcio global e
os fluxos de investimento. Os dados mostram que essa uma viso demasiadamente simplista e mais tem levado a uma divergncia crescente
do que a uma convergncia. Neste artigo, ao lado dessa variao, descrevo suas manifestaes e suas causas.
As principais razes da importncia crescente da competitividade
internacional so tecnolgicas. O ritmo acelerado da inovao com a
conseqente promessa de um vasto aumento da produtividade torna
mais dispendioso isolar as economias do comrcio e do investimento
internacionais. Como as novas tecnologias beneficiam todas as atividades, comercializadas e no comercializadas, o acesso rpido a elas, sob
a forma de novos produtos, equipamentos e conhecimento, torna-se vital
para o bem-estar das naes. O isolamento dos mercados e tecnologias
globais j no uma opo vivel para nenhum pas em desenvolvimento. Alm disso, h um encurtamento da distncia econmica conseqncia da mudana tecnolgica nas comunicaes e nos transportes
que reduz os custos de transao e informao e, com isso, fora as economias a se aproximarem. A crescente capacidade empresarial de integrar atividades muito dispersas, que tambm conseqncia do encurtamento da distncia econmica, permite que as cadeias produtivas se espalhem por distncias maiores e, desse modo, levem a uma integrao maior
de atividades, processos ou at funes especficas.
A interao desses fatores tem causado mudanas significativas na

localizao da atividade produtiva nos vrios pases e, portanto, levado
a novos padres de comrcio global e vantagens comparativas nacionais. H um aumento contnuo de atividades e funes que buscam locais mais eficientes em todo o globo, liderado sobretudo pelas empresas
multinacionais, mas tambm, em alguns casos, pelos revendedores varejistas (Dicken, 1998). Assim, as cadeias globais de valor tm-se tornado mais articuladas e recebido uma coordenao rigorosa, em especial nas atividades tecnologicamente sofisticadas. Uma vez que essas atividades sofisticadas so os segmentos de comrcio de crescimento mais
acelerado, a entrada nas atividades mais dinmicas, baseadas na
tecnologia, implica conectar-se com as cadeias dominadas pelas
corporaes multinacionais.
A mobilidade crescente dos fatores produtivos, entretanto, no significa que eles se estejam disseminando uniformemente pelos pases de
custo baixo. Ao contrrio, h uma tendncia cada vez maior sobretudo nas atividades de tecnologia intensiva para que os recursos mveis
se concentrem num punhado de locais. Em outras palavras, so poucos
os lugares aderentes nas encostas escorregadias da atividade
globalizada.1 E, o que mais importante, essa aderncia tende a aumentar com o tempo, em decorrncia de foras cumulativas como a
capacitao (dependente da trajetria), o desenvolvimento institucional e
da infra-estrutura, as economias de escala e de aglomerao e as
externalidades de rede. Alm disso, medida que os primeiros a se deslocar aumentam suas vantagens de localizao e a renda cresce, os atrativos
de seus mercados internos aumentam e reforam sua tendncia para os
fatores mveis. por isso que, uma vez iniciado, o processo de divergncia industrial aumenta cumulativamente; claro que, em algum momento, ele pode ser revertido, se os custos aumentarem antes da produtividade ou se houver um congestionamento indevido, mas esse estgio ainda
est meio longe de ser atingido no mundo em desenvolvimento.
A globalizao da atividade econmica, portanto, no reduz a necessidade de que as economias de baixos salrios se tornem competitivas (em termos no salariais), muito pelo contrrio. medida que mais
locais com salrios baixos competem pelos recursos mveis e que a
mudana tcnica desgasta a vantagem competitiva da mo-de-obra no
1 Nota da traduo: sticky places in the slippery slopes.
especializada e barata per se, a qualidade das potencialidades e das instituies locais torna-se o determinante primordial da possibilidade de
atrair recursos externos. O mais importante que as cadeias de valor, globais e emergentes, no so fechadas. Em virtude da especializao
crescente, os atores principais de cada cadeia de valor dependem cada
vez mais de fornecedores independentes de insumos, servios e at
inovaes, inclusive nas indstrias de tecnologia intensiva altamente
concentradas. Em conseqncia disso, h um espao considervel para
que as empresas nacionais entrem nas cadeias globais de valor como
fornecedores e, em alguns casos, como atores independentes. Pela
mesma razo, os fornecedores para clusters locais tornam-se mais
importantes como chamarizes para as corporaes multinacionais.
Assim, h presses competitivas cada vez maiores no sentido de fomentar aglomerados locais eficientes.
At aqui, enfatizei os fatores tecnolgicos externos e outros no aumento da importncia da competitividade internacional para os pases
em desenvolvimento. Mas as presses competitivas crescentes so tambm conseqncia de uma liberalizao poltica deliberada. Ao mesmo
tempo, as prprias tendncias polticas refletem as realidades
tecnolgicas o reconhecimento de que a nica maneira de os pases
pobres se beneficiarem dos novos conhecimentos produtivos, atingirem
grandes mercados e participarem da mudana global da atividade produtiva serem mais abertos. A meu ver, no h outra maneira de chegar
ao desenvolvimento industrial seno participar da dinmica da
globalizao.
Ser mais aberto, entretanto, no significa confiar inteiramente no
livre mercado. O sucesso competitivo, numa economia global norteada pela
inovao, requer fortes potencialidades locais, e o desenvolvimento das
potencialidades enfrenta numerosas falhas institucionais e de mercado. As
foras do livre mercado no conseguem promov-lo. No conseguem fazer
uma alocao tima de recursos, facilitar as mudanas estruturais e dinamizar a competitividade em economias com mercados e instituies ausentes
ou sumamente deficientes e com problemas macios de coordenao. Resta um marcante papel estratgico para os governos dotados de iniciativa.
Esse papel ainda mais intenso com a abertura dos mercados e a mobilidade crescente dos fatores produtivos. Mas muito diferente do papel tradicional assumido pelos governos durante a poca da substituio de importaes, quando as intervenes polticas no eram guiadas para superar as
falhas institucionais e de mercado para construir capacitaes internacioDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 108
nalmente competitivas. Agora, elas tm que abordar especificamente essas

falhas e tentar ganhar acesso a mercados e tecnologias globais. H muitas
maneiras de faz-lo de modo eficiente, como mostra a experincia do Leste
Asitico (Lall, 1996, 2001), porm falaremos disso mais adiante.
Mudanas estruturais na economia global
O rpido progresso tecnolgico tem causado mudanas significativas a longo prazo na estrutura da atividade industrial. As atividades com
maior intensidade tecnolgica as que tm gastos superiores mdia
com a P&D tendem a crescer mais depressa do que outras. Embora toda
atividade se sirva das novas tecnologias, as diferenas no potencial inovador, na velocidade de aplicao das novas inovaes e os diferentes ndices de expanso da demanda afetam as taxas de crescimento relativo.(V)C
relativas de crescimento Os dados da Tabela 1, extrados da Fundao
Nacional de Cincias (NSF, 1999), mostram que, no mundo inteiro, as
atividades de alta tecnologia esto-se expandindo muito mais depressa
na produo e no comrcio do que noutras atividades manufatureiras.
Observe-se tambm que o comrcio tem crescido com muito mais rapidez que a produo, o que aponta para a globalizao de todas as economias. Os 68 pases da amostra da NSF respondem, em conjunto, por
mais de 95% da produo industrial mundial.
As atividades industriais de tecnologia intensiva no apenas lideram
em termos de dinamismo, como, em geral, tambm oferecem um potencial maior de aprendizagem e um maior transbordamento (spillover) de
benefcios para outras atividades. Isso tem implicaes importantes para
os pases em desenvolvimento. Primeiro vem o argumento da posio
no mercado. O pas que quiser situar sua produo e suas exportaes
nos mercados que crescem mais depressa ter que passar para atividades com uso intensivo da tecnologia e atualizar sua estrutura tecnolgica.
Segundo, os pases que quiserem aprofundar o desenvolvimento
tecnolgico e lucrar com os efeitos de transbordamento da aprendizagem em setores tecnologicamente de ponta tambm tero que se concentrar nas atividades intensivas em tecnologia. Terceiro, os que quiserem participar dos segmentos mais dinmicos do comrcio mundial
os sistemas internacionais de produo das companhias transnacionais
tero que desenvolver suas capacitaes para atividades intensivas
em tecnologia. Podero ingressar no estgio de montagem, porm, mais
tarde, precisaro aprimorar sua posio dentro do sistema, passando para
Tabela 1: Taxas de crescimento da indstria de alta tecnologia e outras,

1985-1997 (percentagens)
as atividades de fabricao, concepo de projetos, desenvolvimento e

servios regionais.
Agora, consideremos os padres tecnolgicos detalhados das exportaes, divididas entre produtos primrios e manufaturados, subdividindo-se estes ltimos em quatro categorias, a saber: produtos baseados em recursos naturais [RN]; de baixa tecnologia [BT] (como produtos txteis, artigos de vesturio, calados, produtos com engenharia
simples); de mdia tecnologia [MT] (mquinas industriais, automveis, produtos qumicos etc.); e de alta tecnologia [AT] (onde a ICT
aparece como uma subcategoria). O grupo de tecnologia mdia o
maior o corao da indstria pesada , mas o de alta tecnologia, com
apenas 18 produtos no nvel SITC de trs dgitos, vem liderando o
comrcio mundial e, dentro de pouco tempo, poder ser a maior categoria isolada.
Tabela 2: Estrutura das exportaes mundiais, 1985-2000

(em milhes de dlares e percentagens)
A Tabela 2 mostra os ndices de crescimento do perodo 1985-2000.

Os produtos primrios foram os de crescimento mais lento e cortaram
quase pela metade sua parcela do total de exportaes. Em seguida vieram os produtos manufaturados baseados em recursos naturais. Os produtos de tecnologia baixa e mdia cresceram mais ou menos no mesmo
ritmo e ambos aumentaram ligeiramente sua parcela do mercado (num
clculo mais detalhado, que no exibido aqui, os produtos de mdia
tecnologia cresceram mais depressa que os de baixa tecnologia depois
de 1995). O grupo de crescimento mais rpido foi o dos produtos de alta
tecnologia. No incio do perodo, em 1985, os 18 produtos de alta
tecnologia abrangiam cerca de 10% do total do comrcio mundial; em
1998, respondiam por quase 1/4. No ritmo atual, esse pequeno nmero
de produtos (no nvel de 3 dgitos do SITC, rev. 2 a classificao aqui
empregada , h 45 produtos primrios, 65 baseados em recursos naturais, 44 de baixa tecnologia e 58 de mdia tecnologia) logo responder
pela maior parte das exportaes. Dentre os 20 produtos que cresceram
mais depressa no comrcio mundial (com valor de exportao igual ou
superior a 5 bilhes de dlares) no perodo de 1990-2000, os cinco lderes foram todos de alta tecnologia. Deles, quatro so produtos eletroeletrnicos e um farmacutico.
Em termos de frao do mercado, os produtos primrios vm perdendo terreno sistematicamente desde 1976. Dentre os produtos manufaturados, os baseados em recursos naturais perderam terreno a partir
do incio dos anos oitenta, os de baixa tecnologia, desde 1993, e os de
mdia tecnologia, desde 1998 (Figura 1). O nico grupo a aumentar
sistematicamente sua frao do mercado foi o dos produtos de alta
tecnologia. Embora esses dados possam no captar as tendncias reais a
longo prazo, eles sugerem que a concluso anteriormente extrada sobre o dinamismo dos produtos de tecnologia intensiva bem fundada.
Figura 1: Parcelas dos produtos manufaturados nas exportaes
mundiais, conforme o nvel de tecnologia (%)
A competitividade nos pases em desenvolvimento

Os pases em desenvolvimento so um grupo que vem-se saindo bastante bem nesse quadro dinmico das exportaes. Para comear, o total de suas exportaes de produtos manufaturados tem crescido mais
depressa que o dos pases desenvolvidos. Isso espervel, uma vez que
eles partiram de uma base inferior. Entretanto, os padres tecnolgicos
de seu crescimento so interessantes e um tanto inesperados. Os pases
em desenvolvimento cresceram mais devagar do que os desenvolvidos
nos produtos primrios e nos manufaturados com base em recursos naturais (Figura 2), presumivelmente em virtude da aplicao mais rpida
da nova tecnologia ou por causa das barreiras e subsdios comerciais do
mundo industrializado. Nos outros produtos manufaturados, sua vantagem em relao aos pases industrializados aumentou conforme os nveis tecnolgicos. primeira vista, esse um resultado contrrio intuio: a teoria nos levaria a esperar que os pases em desenvolvimento
crescessem mais depressa que os pases desenvolvidos nos produtos de
baixa tecnologia, menos nos de mdia tecnologia e menos ainda nos de
alta tecnologia. Os dados mostram exatamente o inverso. Alm disso,
no so apenas as taxas de crescimento que exibem essa tendncia (causada, digamos, pela pequena base de produtos de alta tecnologia); os
valores implicados tambm so enormes. As exportaes de alta
tecnologia so hoje o maior componente isolado das exportaes de
produtos manufaturados dos pases em desenvolvimento. Em 2000, com
um valor de 445 bilhes de dlares, elas superaram em US$ 60 bilhes
as exportaes primrias dos pases em desenvolvimento, em US$ 210
bilhes as exportaes de manufaturados baseados em recursos naturais, em US$ 39 bilhes as de produtos de baixa tecnologia e em US$
140 bilhes as de produtos de mdia tecnologia.
Figura 2: Taxas de aumento anual das exportaes dos pases

desenvolvidos e em desenvolvimento, 1985-2000 (%)
Esse padro sugere que os pases em desenvolvimento vm-se saindo muito bem com a globalizao, aumentando sua competitividade geral
e tambm passando rapidamente para as exportaes dinmicas, baseadas na tecnologia. Infelizmente, essa uma verdade apenas parcial. O
dinamismo e o sucesso nas exportaes de tecnologia intensiva so altamente concentrados, tanto por regio quanto por pas. Alm disso, a
profundidade e o enraizamento locais das atividades de alta tecnologia
variam enormemente entre os exportadores de sucesso; os que tm razes
pouco profundas podero ter dificuldade de sustentar seu recente aumento da produo competitiva. Consideremos, em primeiro lugar, a
concentrao no nvel regional (Figura 3).
Figura 3: Parcelas regionais das exportaes de
produtos manufaturados dos pases em desenvolvimento, 1998
O Leste Asitico responde agora por cerca de 75% do total de exportaes de produtos manufaturados e cerca de 90% das exportaes de produtos de alta tecnologia. E mais, seu predomnio aumentou em praticamente todas as categorias desde 1985. No extremo oposto, a frica sub-saariana
(mesmo incluindo a frica do Sul, que responde por mais de 40% de sua
produo industrial e mais ainda de suas exportaes de manufaturados)
fraqussima e vem perdendo suas pequenas parcelas ao longo do tempo.
Sua quase completa falta de exportaes de produtos de alta tecnologia
um sinal de sua marginalizao na dinmica do comrcio mundial. A sia
Meridional se sai bem nos produtos de baixa tecnologia, basicamente artigos de vesturio, mas tem um desempenho extremamente fraco nas outras
categorias (note-se que esses dados excluem as exportaes indianas de

programas de computador, que no so captadas por eles).
A Amrica Latina e o Caribe (ALC) aparecem duas vezes: ALC 1 inclui
o Mxico, enquanto ALC 2 o exclui. A razo dessa distino o efeito
macio do NAFTA sobre as exportaes, j que ele deu ao Mxico um
acesso privilegiado aos mercados norte-americano e canadense. Sem essa
grande distoro comercial, a ALC 2 tem um desempenho bem fraco em
termos dos produtos dinmicos do comrcio mundial surpreendente, em
vista do tamanho e da tradio industrial do Brasil, da Argentina e do Chile.
No Mxico, em contraste, a atividade de montagem das maquiladoras e
noutras reas, voltada para o mercado norte-americano, tem impulsionado
as exportaes de produtos de mdia tecnologia, como os automveis, e
de alta tecnologia, como os produtos eletrnicos.
Agora, consideremos a concentrao no nvel dos pases. A Figura 4
mostra os dez maiores exportadores de manufaturados do mundo em
desenvolvimento nos anos de 1985, 1998 e 2000. Essas naes respondem agora por mais de 80% das exportaes dos pases em desenvolvimento e sua dominao tem aumentado no correr do tempo. Os nveis
de concentrao sobem conforme os nveis de tecnologia, atingindo seu
pico nos produtos de tecnologia intensiva. Portanto, a liberalizao e a
globalizao esto levando a um aumento, e no a uma reduo, das
barreiras ao ingresso de novos competidores nas atividades avanadas.
Figura 4: Exportaes de produtos manufaturados dos dez principais
pases em desenvolvimento, 1985, 1998 e 2000 (em milhes de dlares)
ndice de desempenho industrial competitivo (DIC) da Unido

Agora, examinemos o desempenho industrial competitivo no nvel regional. Esta seo baseia-se no novo ndice DIC da UNIDO, que se concentra
na capacidade nacional de produzir competitivamente artigos manufaturados. Uma vez que nenhum indicador isolado capaz de captar todas as dimenses relevantes da produo competitiva, o ndice de desempenho
construdo a partir de quatro componentes sobre os quais se dispe de dados:
VAM: O indicador bsico do desempenho industrial o valor (em
dlares) do valor agregado de manufaturados (VAM) per capita
em cada pas. O VAM deflacionado pela populao para levar em
conta o tamanho do pas.
Exportaes de produtos manufaturados: As exportaes de manufaturados per capita levam em conta a competitividade da atividade
industrial. Se toda a produo industrial ficasse plena e igualmente
exposta concorrncia internacional, o VAM captaria automaticamente o elemento competitivo. Mas isso no acontece. A poltica
comercial e outras limitam a exposio da indstria nacional competio internacional. O mesmo feito por certas barreiras naturais ao comrcio, como o custo elevado do transporte, o acesso aos
recursos naturais, as diferenas de gosto, as variaes jurdicas e
institucionais e as defasagens na informao. A produo para o
mercado interno (particularmente nos pases com grandes mercados,
ou com uma poltica vigorosa de substituio de importaes) enfrenta uma concorrncia menos intensa do que a voltada para a exportao. A medida referente exportao ajuda a superar parte dessa lacuna, indicando quo competitiva a atividade industrial num
conjunto de mercados. Essa varivel tambm capta outro aspecto
importante do desempenho industrial. Ela mostra a capacidade da
indstria nacional de se manter atualizada em termos das mudanas
tcnicas, pelo menos no tocante aos produtos exportados: as exportaes podem ser usadas para demonstrar se os produtores esto usando tecnologias competitivas (isto , modernas). Isso importante
porque as medidas de tecnologia abaixo no captam o aprimoramento tecnolgico dentro de grandes grupos de produtos; o indicador
das exportaes compensa parcialmente essa incapacidade.
1
1
Esse ndice foi preparado pelo autor para a UNIDO (2002), com a colaborao de
Manuel Albaladejo.
Estrutura tecnolgica do VAM: A frao das atividades de mdia e

alta tecnologia no VAM (MAT) o terceiro componente do ndice
DIC. Quanto mais alta a parcela do MAT quando mais complexa
a estrutura industrial em termos tecnolgicos , melhor se considera ser o desempenho industrial competitivo, e no apenas porque o
desenvolvimento industrial geralmente acarreta uma melhora em
relao s atividades de baixa tecnologia e baseadas em recursos
naturais, mas tambm porque as estruturas intensivas em tecnologia
so estruturalmente melhores para o crescimento, o desenvolvimento ou a competitividade.2 Em virtude da natureza da aprendizagem,
que lenta, incremental e dependente da trajetria, a mudana estrutural no automtica nem fcil; por isso, as estruturas com atividades mais complexas so consideradas melhores. Isso constitui uma
simplificao, claro. Muitas indstrias de baixa tecnologia e calcadas em recursos naturais podem ter surtos de crescimento rpido.
Algumas atividades isoladas dentro delas podem ter segmentos de
alta tecnologia. Mesmo admitindo tudo isso, a medida referente
complexidade tecnolgica oferece informaes proveitosas sobre a
capacidade de sustentao do crescimento nos vrios pases.
Estrutura tecnolgica das exportaes de manufaturados: argumentos semelhantes aos relativos complexidade tecnolgica aplicamse s estruturas de exportao, levando ao componente final do
DIC: a parcela dos produtos de mdia e alta tecnologia (MAT) nos
produtos de exportao manufaturados. til examinar separadamente as estruturas de exportao e as estruturas de VAM, porque,
em algumas situaes, as duas diferem significativamente. No mundo em desenvolvimento, por exemplo, as grandes economias de
substituio de importaes tendem a ter estruturas mais complexas de VAM que de exportao.
Os valores de cada varivel foram padronizados na amostra, indo de
zero (pior desempenho) a um (melhor desempenho). O ndice final a
2
As estruturas tecnologicamente complexas oferecem um potencial maior de aprendizagem
e se prestam melhor ao aumento sustentado da produtividade no correr do tempo (graas ao
maior potencial de aplicao de novos conhecimentos cientficos). Muitas tm maiores benefcios de transbordamento (spillover), especialmente as que se encontram em atividades do
tipo hub, que disseminam a tecnologia por atividades diferentes. As atividades de alta
tecnologia tm melhores perspectivas de crescimento na produo e na comercializao e so
as reas freqentadas pelos sistemas de produo internacionais dinmicos.
mdia dos quatro valores padronizados. No se atribuiu peso a nenhum

dos componentes, j que no h razo a priori para atribuir pesos diferentes. Todavia, os resultados so mostrados passo a passo, para que
fique claro o efeito de cada componente na classificao.
O valor mdio do ndice DIC de cada regio mostrado na Figura 5
(note-se que, como o DIC no uma participao relativa, pode elevarse em todas as regies). Os pases industrializados melhoram seu desempenho e, como no de admirar, conservam uma dianteira significativa em relao ao resto do mundo. No mundo em desenvolvimento,
o Leste Asitico, com ou sem a China (L. Asitico 1 e 2, respectivamente), tem, de longe, os pases com melhores desempenhos, tanto em termos de seus nveis absolutos do ndice quanto em termos de melhoria
ao longo do tempo. Com o Mxico, a Amrica Latina mostra uma certa
melhora no desempenho, mas permanece quase estagnada sem ele.
Figura 5: ndice DIC da UNIDO, por regio
O Brasil sai perdendo nesse ndice, ao longo do tempo: em 185, ficou

em 27 lugar entre 80 pases e liderou a regio da Amrica Latina e Caribe,
logo frente do Mxico, situado em 28 lugar. Em 1998, havia cado para o
33, enquanto o Mxico subiu para o 23. No mundo em desenvolvimento,
o Brasil tambm fica atrs de tigres asiticos como Cingapura (que lder
mundial), Taiwan, Coria, Malsia, Filipinas, Hong Kong e Tailndia.
Observem-se dois aspectos do ndice DIC. primeiro, h uma estabilidade considervel nas posies do DIC nos anos de 1985 e 1998. O
coeficiente de correlao entre os dois valores do ndice nesses anos 0,94,
o que sugere que o desempenho reflete processos lentos e incrementais.
Segundo, mesmo assim possvel haver saltos nas posies. Ao longo do
perodo, 22 pases trocaram de posio por dez ou mais colocaes. Os
pases prximos do topo e da base tendem a ser relativamente estveis,
enquanto os da faixa intermediria so mais mveis.
A principal causa dos grandes saltos para cima entre 1985 e 1998 foi
a participao crescente em redes globais de produo, que elevou acentuadamente a parcela de produtos complexos nas exportaes (e no VAM,
num prazo mais longo). Nos 40 pases da faixa superior, as melhoras
mais notveis ocorreram na Irlanda, Filipinas, China, Tailndia, Malsia,
Costa Rica e Hungria, com o Mxico, a Coria, Formosa e Cingapura
vindo logo atrs.
Todavia, existem modos diferentes de participao nas redes globais. Dois pases, a Coria e Formosa, participaram no por aumentos
significativos da presena de corporaes multinacionais na atividade
de exportao, mas por acordos no eqitativos como a FEO (fabricao de equipamentos originais), a subcontratao para os compradores
e, claro, a criao de canais diretos de exportao. Isso acarretou um
desenvolvimento macio das potencialidades tecnolgicas e outras por
parte das empresas locais, sustentado por uma ampla interveno governamental em todos os mercados, inclusive a promoo seletiva da
indstria nascente.
Os outros pases bem-sucedidos basearam-se mais intensamente no
IED (ver adiante), mas com subestratgias diferentes. Cingapura, por
exemplo, apoiou-se maciamente na poltica industrial de visar e atrair
as empresas multinacionais de alta tecnologia, criar qualificaes e instituies locais e desenvolver a infra-estrutura especializada. Como resultado, moveu-se para o topo da escada tecnolgica e agora vem tomando como alvo a P&D e as atividades de servios de alto valor das
corporaes multinacionais.
A Malsia, a Tailndia, a Indonsia e as Filipinas tomaram menos
medidas proativas quanto ao IED e ao desenvolvimento de qualificaes e instituies locais (embora tenham usado de outras maneiras a
poltica industrial). Como resultado, esto muito abaixo de Cingapura
no espectro tecnolgico. Todavia, tm hoje uma aguda conscincia da
necessidade de aprimorar as potencialidades e as redes de fornecedores

para preservar a vantagem competitiva, medida que os salrios sobem
e surgem competidores mais baratos. Como veremos mais adiante, suas
potencialidades ficaram bem atrs das da Coria e Formosa.
A China um caso parte, em virtude de suas dimenses, sua tradio industrial, seu contexto poltico e suas ligaes tnicas. Ela pode
combinar componentes de todas as outras estratgias bem-sucedidas com
seu prprio conjunto de polticas, a fim de reestruturar e desenvolver as
empresas nacionais, grandes e pequenas (Nolan, 2001). Embora sua base
de qualificaes e esforo tecnolgico seja pequena, segundo os padres internacionais, ela teve base suficiente para causar um aumento
espetacular das exportaes em todo o espectro tecnolgico. E vem construindo rapidamente sua base de capacitao, ao mesmo tempo que introduz sua capacidade humana excedente em atividades industriais
modernas, o que sugere que esse impulso ainda ter um caminho considervel pela frente.
Nenhum desses pases dinmicos conforma-se ao modelo ideal
propagado pelo Consenso de Washington. Os que aprimoraram mais
depressa suas capacitaes transgrediram praticamente todas as regras
do manual neoclssico, usando a interveno seletiva na maioria dos
mercados, a fim de orientar a alocao de recursos, desenvolver as
potencialidades nacionais e dinamizar a vantagem comparativa. So suas
estratgias que compem o molde em que outros pases subdesenvolvidos tero de basear suas estratgias industriais para desenvolver a
competitividade no mundo de hoje.
Principais exportadores conforme as categorias tecnolgicas
Os quatro grficos a seguir mostram alguns dados que talvez sejam
de interesse: os pases de melhor desempenho, no mundo desenvolvido,
em cada categoria tecnolgica de produtos manufaturados exportados
durante 1985-2000. O aspecto mais notvel dos grficos a exploso
de exportaes da China em todas as categorias, o que desmente a impresso inicial de que ela sobretudo um exportador de produtos simples, de mo-de-obra intensiva. Na verdade, suas exportaes abrangem todo o espectro da complexidade tecnolgica.
O Brasil figura em todos os grficos, mas no tem um desempenho
expressivo. Seu melhor resultado nos produtos baseados em recursos natuDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 120
Figura 6: Principais exportadores de manufaturados

baseados em recursos naturais (em milhes de dlares)
Figura 7: Principais exportadores de produtos manufaturados de

baixa tecnologia (em milhes de dlares)

mdia tecnologia (em milhes de dlares)

alta tecnologia (em milhes de dlares)
rais e nos de mdia tecnologia, porm, nestes ltimos (rea em que o pas
um ator importante, graas a sua indstria automobilstica), seu desempenho
empalidece em comparao com o Mxico e os lderes do Leste Asitico.
Nos produtos de alta tecnologia, seu desempenho realmente muito
decepcionante (e seria ainda pior, no fossem as exportaes de aeronaves da
Embraer). Sua especializao em produtos baseados em recursos naturais,
apesar de cada vez mais caracterstica da Amrica Latina aps a liberalizao,
no um bom pressgio para o dinamismo competitivo a longo prazo.
Impulsionadores estruturais da competitividade
Examinemos agora alguns dados sobre os impulsionadores estruturais da competitividade. A ttulo de pontos de referncia, no relatrio da
UNIDO eles foram considerados como sendo: IED, qualificaes, P&D
nacionais, sistema de licenciamento e de patentes, e infra-estrutura fsica. Obviamente, essa no uma explicao completa do desempenho
industrial, uma vez que deixa de fora a accountability, as instituies, a
governance e outros fatores difceis de quantificar num grande nmero
de pases. No obstante, ela fornece um quadro plausvel dos fatores
estruturais que entram no sucesso industrial, e os impulsionadores
correlacionam-se muito bem com o desempenho tal como medido acima.
O primeiro impulsionador o investimento externo direto (IED). A
Figura 10 o apresenta como uma percentagem do investimento interno
Figura 10: Investimento externo direto como
% do investimento interno bruto, 1997
bruto em 1997 (porm o quadro mais ou menos o mesmo a prazo mais

longo). A confiana no IED varia marcantemente entre as novas economias industrializadas, como foi observado, havendo uma dependncia
muito alta na Malsia e Cingapura, no Leste Asitico, e na maior parte da
Amrica Latina. H uma baixa dependncia dele na Coria do Sul e em
Taipei, na China, que restringiram deliberadamente a entrada de IED a
fim de aprimorar sua capacidade de inovao. Isso sugere um trade-off
entre o aprofundamento das potencialidades tecnolgicas e a dependncia da tecnologia j pronta das corporaes transnacionais (CTNs).
Que dizer do papel do IED no desempenho nas exportaes? Os
dados so escassos, mas a Figura 11 mostra algumas estimativas da parcela recente das corporaes multinacionais nas exportaes nacionais.
A Figura 12 mostra o papel das multinacionais nas atividades locais de
pesquisa e desenvolvimento.
Figura 11: Parcela das empresas multinacionais nas
exportaes mais recentes
Figura 12: Parcela das filiais estrangeiras na pesquisa e desenvolvimento

(c. 1996-1998)
Um fator vital a ser assinalado com respeito Amrica Latina que

boa parte do IED recente, com a grande exceo do Mxico e da Costa
Rica, no foi para a fabricao voltada para as exportaes, mas para
atividades e servios baseados em recursos naturais. Isso significa que a
regio no se integrou em cadeias de valor dinmicas, e seu atraso na
eletrnica particularmente notvel. Como as firmas locais no conseguem empreender um esforo independente para se tornarem competitivas nas atividades de alta tecnologia, isso deu regio uma estrutura
de exportao de baixo crescimento, com menores benefcios de transbordamento (spillovers) e de aprendizagem, comparada ao Leste Asitico. Um grande trampolim para a estratgia futura para lidar com a
globalizao tem que consistir em destinar o IED voltado para as exportaes a atividades intensivas em tecnologia. Contudo, dados os salrios relativamente elevados, isso requer um capital humano melhor, para
o qual nos voltamos agora.
Consideremos o capital humano. H grandes disparidades na base
de qualificaes em que os pases tm que competir nos mercados globais baseados na tecnologia. Os nmeros constituem apenas uma indicao grosseira da formao dessas qualificaes, j que se referem
apenas matrcula formal em escolas e universidades, ignorando a qualidade e outras diferenas da educao fornecida. Mas esses so os nicos dados comparativos disponveis e servem para mostrar a forma geral da formao de qualificaes. O foco aqui recai nas qualificaes
tcnicas de alto nvel, tais como medidas pelas matrculas de nvel superior em disciplinas tcnicas essenciais (cincia pura, matemtica e engenharia e informtica) como percentagem da populao. A anlise estatstica mostra que essa medida a melhor varivel do capital humano
para explicar o dinamismo nas exportaes (Figura 13).
Figura 13: Matrcula de nvel superior em disciplinas tcnicas
como % da populao, 1995
Notas: Tigres Asiticos = Hong Kong, China, Cingapura, Coria, Formosa;

Novos Tigres = Malsia, Filipinas, Tailndia, Indonsia;
OCDE = Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (pases industrializados);
AfSS = frica subsaariana.
O dado mais impressionante nesse grfico a enorme liderana assumida pelos quatro Tigres Asiticos maduros (Hong Kong, Coria do Sul, Formosa e Cingapura), ultrapassando at mesmo os pases industrializados.
Eles esto frente dos Novos Tigres (Malsia, Filipinas, Tailndia e
Indonsia) e das principais potncias industriais da Amrica Latina (Argentina, Brasil e Mxico) com margem ainda maior. A frica sub-saariana a
mais atrasada na criao de qualificaes, o que refora o quadro de
marginalizao indicado pelos dados j mencionados sobre as exportaes.
Examinemos agora os gastos com pesquisa e desenvolvimento, no
tomando o total do valor gasto em P&D (que pode ser enganoso na
anlise da atividade industrial tecnolgica), mas o que financiado por
empresas produtivas (Figuras 14 e 15). Os lderes mundiais nessa atiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 126
Figura 14: P&D por empresas produtivas
Figura 15: P&D por empresas produtivas como % do PIB,

dados recentes
vidade, como percentagem do PIB, so o Japo e a Coria do Sul. No

entanto, h apenas vinte anos, a Coria do Sul era um tpico pas em
desenvolvimento, com 0,2% do PIB sendo destinados pesquisa e desenvolvimento, sendo que 80% dessa parcela vinham do setor pblico. Atualmente, o gasto total com P&D est acima de 3% do PIB e mais de 80%
dele vm do setor privado. Cingapura e Taipei, na China, aparecem em
seguida no mundo em desenvolvimento, com os outros pases bem atrs.
Mais uma vez, esses dados mostram a resposta sumamente diferenciada globalizao e mudana tcnica entre os pases em desenvolvimento. Os trs Tigres Asiticos maduros lideram o grupo restante, vindo bem atrs os outros pases em processo de industrializao na Amrica Latina e na sia. Embora os Novos Tigres, como Malsia, Filipinas
ou Tailndia, tenham um bom desempenho nas exportaes intensivas
em tecnologia, sua base de capacitao continua fraca e superficial. A
discrepncia acentuada entre a intensidade tecnolgica de suas exportaes e suas qualificaes e potencialidades tecnolgicas nacionais, compostas por atividades de montagem de empresas multinacionais, precisa
ser retificada, se tais pases quiserem manter seu desempenho anterior.
Caso contrrio, a mudana tecnolgica e a entrada de rivais com bases
de qualificao mais slidas faro com que as futuras atividades dinmicas se localizem noutros lugares.
A China encontra-se numa situao intermediria, com uma combinao de potencialidades e estratgias de cada um dos trs Tigres principais.
Seu tamanho e sua capacitao j estabelecida sugerem que ela continuar a alcanar os outros lderes e, possivelmente, far melhor do que eles.
Os pases latino-americanos encontram-se bem abaixo na escala de
P&D, comparados ao Leste Asitico, mas saem-se muito melhor do que
outras regies em desenvolvimento. No plano nacional, o Brasil o
lder da Amrica Latina e aparece em quarto lugar no mundo em desenvolvimento, atrs da Coria, Formosa e Cingapura.
No h necessidade de reproduzir os dados sobre os outros impulsionadores
(que esto disponveis no relatrio da UNIDO). O quadro referente s concesses de licenas muito parecido, com o Leste Asitico liderando as vrias regies por larga margem. Na infra-estrutura de ICT, entretanto, a Amrica
Latina tem uma boa comparao com o Leste Asitico.
Em geral, o atraso do desempenho competitivo latino-americano
deve-se ao fraco desempenho tecnolgico e do IED voltado para as exportaes; com exceo do Mxico, a regio no conseguiu avanar no
caminho autnomo ou dependente do IED para chegar ao dinamismo

nas exportaes. E o Mxico no est seguro, j que sua base de P&D
muito reduzida.
Concluso
Esta viso geral das tendncias tecnolgicas das exportaes de produtos manufaturados e de seus impulsionadores fornece um prisma til
para se examinar o crescimento. No se est sugerindo que o crescimento seja o nico fator a aliviar a pobreza, mas ele claramente um
fator importante. Sem promover o crescimento, difcil reduzir a pobreza em bases sustentveis. Num mundo liberalizado e com um
inexorvel progresso tcnico, ainda mais difcil, para a maioria dos
pases, crescer sem construir uma competitividade industrial.
Esse panorama tem um lado otimista e um lado pessimista. O otimista consiste em que se mostra ser possvel os pases em desenvolvimento crescerem e competirem com eficincia no contexto emergente,
entrando em mercados competitivos de produtos manufaturados e subindo rapidamente na escala tecnolgica. O pessimista que h uma
tendncia para uma divergncia cada vez maior, e no para uma convergncia. O processo de globalizao tem distanciado os que esto dentro e os que esto fora do dinamismo tecnolgico. Alguns pases de
dentro tm participado de sistemas internacionais e integrados de produo. Dentre estes, os realmente dinmicos so os que desenvolveram
uma slida capacitao tecnolgica local; os demais pases de dentro
precisam seguir seu exemplo, investindo em capital humano e
tecnolgico. Os demais pases em desenvolvimento encontram-se do
lado de fora em graus variveis, desde os que esto prestes a se juntar
aos que j entraram, num dos extremos, at os que correm o risco de
marginalizao a longo prazo, no outro.
A globalizao movimenta os recursos produtivos e o conhecimento
pelo mundo afora, em ritmo acelerado. Todavia, no reduz a necessidade de capacitao e instituies locais; muito pelo contrrio, a fora do
sistema local de aprendizagem torna-se cada vez mais importante para
atrair e enraizar os recursos mveis que se acham disponveis no exterior. Pelo simples fato de o capital e as tecnologias estarem mais acessveis (e mais livres para se movimentar), os pases tm que oferecer
qualificaes, potencialidades, redes de abastecimento, instituies e
infra-estrutura melhores para atrair recursos de alta qualidade. A simples abertura das economias para as foras do mercado global, sem aprimorar as qualificaes e as potencialidades, pode servir para explorar a
capacidade j existente, mas, a prazo mais longo, pode ser a receita da
estagnao na base da escala tecnolgica e de renda.
DICKEN, P., Global Shift: Transforming the World Economy, Londres:
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innovation and learning, Viena, 2002: UN Industrial Development
Organization. Ver: www.unido.org/idr.
DEBATEDORES

REVOLUO TECNOLGICA E
INTEGRAO GLOBAL
Helio Jaguaribe*
Antes de comear a breve exposio de comentrios sobre as excelentes

apresentaes que tivemos a oportunidade de ouvir, queria registrar a
satisfao com que participo da celebrao dos cinqenta anos de existncia do BNDES, talvez a mais importante agncia do Brasil, desde a
sua fundao, na promoo do desenvolvimento nacional, que est
continuando sob a atual direo, na sua importantssima tarefa. Creio que
muito do que o Brasil se deve ao BNDES, mas acho que o BNDES tem
agora, diante das terrveis conjunturas com que nos defrontamos, nesse
dificlimo sculo vinte e um, uma tarefa ainda mais importante do que
aquela que ele realizou no meio sculo que acaba de terminar.
Tivemos oportunidade de ouvir trs excelentes exposies. Creio
que, sintetizando os aspectos fundamentais de cada uma delas, diria que
o professor Fishlow que um dos mais eminentes conhecedores, no
apenas fora do Brasil mas dentro do prprio Brasil, do nosso Brasil,
apresentou trs principais reivindicaes, duas expostas e uma que consta
no texto que ele no leu. Na parte que ele exps, salientou a absoluta
necessidade de maximizar exportaes. No h sada para o subdesenvolvimento brasileiro, a no ser atravs de um significativo, diria mesmo
gigantesco, incremento de nossa participao no comercio internacional.
Isso significa uma grande maximizao das exportaes, a qual, entretanto, no possvel sem contrapartidas de apoio de importaes adequadas. O exemplo de EMBRAER foi citado como ilustrao de que,
importaes adequadas permitiram capacitar essa empresa para ser uma
empresa lder nessa difcil atividade de ponta que a indstria aeronutica. A segunda grande recomendao do professor Fishlow no sentido
de que temos que incentivar, energicamente a nossa taxa de poupana,
que tem se mantido no curso dos ltimos vinte anos, praticamente es* Decano do Instituto de Estudos Polticos e Sociais.
tagnada em torno de menos de 20%, quando o mnimo necessrio para

o pas seria de 25%, e os pases Asiticos de maior xito, tem poupanas
na ordem de 30%. H, portanto, um enorme intervalo entre a poupana
atual e a poupana que devemos atingir. Finalmente, na parte do texto
de Fishlow no lida, ele faz algumas referncias ALCA, que ele
apresenta como algo de mais favorvel, do que desfavorvel, se o Brasil
negociar adequadamente seu ingresso nessa projetada instituio.
O professor Dosi nos apresenta um texto que , sobretudo, um texto
de crtica. Crtica a respeito dos resultados da globalizao, que se supunham fossem a universalizao do bem-estar mundial mas, na verdade,
resultaram num forte incremento da assimetria entre naes e dentro
das naes. Crtica da atividade, do sistema financeiro internacional,
que na verdade tem contribudo muito modestamente para o
desenvolvimento. Finalmente, a necessidade de que os pases adotem
medidas adequadas, atravs do Estado Nacional, para se proteger dos
aspectos negativos da globalizao e do sistema financeiro internacional.
O professor Sanjaya Lall nos d uma excelente exposio demonstrativa da medida em que o desenvolvimento tecnolgico a chave do
progresso. Constante inovao tecnolgica o segredo da manuteno
da sua liderana pelos pases que j tinham esse desenvolvimento, em
meados do sculo e para os Estados Unidos, que conseguiram atingir
um alto nvel de desenvolvimento tecnolgico, um pouco depois dos
europeus. Assim tambm o caso dos pases Asiticos, que lograram
uma importante participao no mercado internacional atravs de um
forte incremento da tecnologia. Tecnologia, tecnologia e mais tecnologia,
recomendao do Professor Lall.
Estas recomendaes vem ao encontro de um pas como o Brasil que
est, no momento, caracterizado por uma situao de longa estagnao.
O Brasil nesses ltimos 20 anos, a despeito de que diversos governos no
tiveram a ideologia neoliberal, na verdade adotou, de uma maneira bastante
sistemtica, o Consenso de Washington, tanto no sentido de tentar melhorar
as linhas de governabilidade e de responsabilidade na administrao
financeira do pas, como tambm no sentido da abertura do mercado, da
privatizao, da abertura indiscriminada ao capital estrangeiro, etc.
O que resultou desta longa poltica em que, em lugar de se imprimir um
esforo pelo Estado Nacional, de orientao de uma poltica industrial de
desenvolvimento, se confiou na capacidade de otimizao que o mercado
livre teoricamente deveria apresentar? Na verdade, foram vinte anos de
estagnao, no curso do qual o crescimento do PIB, mal tem compensado o
crescimento da populao, gerando no apenas desemprego como forte

subemprego um incremento das diversificaes regionais, etc... interessante
observar que, isso no obstante, como j foi dito em algumas ocasies pelo
nosso Presidente, o nvel de consumo da sociedade brasileira melhorou! Ou
seja, os pobres brasileiros, em termos de capacidade de consumo, esto menos
pobres do que antes. Mas o intervalo entre os pobres e os no pobres aumentou
extraordinariamente, e as expectativas dos pobres, de superar sua condio,
se tornou extremamente precria. Existe hoje um profundo desnimo, por
parte de amplos setores majoritrios do pas, da possibilidade de que, nas
condies atuais, eles logrem aumentos significativos da sua renda e da sua
participao nos bens da civilizao brasileira.
O que est ocorrendo para asfixiar atualmente o Brasil? Uma das coisas
que me parecem mais interessantes, na constatao da situao atual, o
contraste entre a excelncia do Presidente e as dificuldades com que o
pas se encontra. Nunca o Brasil teve um Presidente mais qualificado do
que Fernando Henrique Cardoso, que no hesito em qualificar como um
dos mais qualificados Presidentes do mundo. Simplesmente isso. E no
entanto, a despeito desta excelncia do Presidente, e de alguns Ministros
admirveis, um dos quais eu no posso deixar de salientar que o que
est aqui ao meu lado e que fez um extraordinrio esforo de melhoria do
desenvolvimento cientifico e tecnolgico brasileiro, acontece que ns
estamos numa situao de extraordinria dificuldade.
O que est ocasionando esta dificuldade brasileira e como, em face
desta dificuldade, poderamos utilizar as recomendaes que nos vem de
Fishlow, e dos dois outros expositores? O problema que o pas est sofrendo
um duplo constrangimento estrutural. Por um lado, em virtude de circunstncias
diversas, temos um dficit anual das transaes correntes que se aproxima da
ordem de 20 bilhes de dlares. Por outro lado, estamos tendo a necessidade
de rolar anualmente a nossa dvida externa, envolvendo a necessidade de
renovao de crditos da ordem de mais de 30 bilhes de dlares. Ou seja,
cerca de 20 bilhes de capital novo, cerca de 30 ou mais bilhes de capital
antigo renovado, que significam um montante anual de mais de 50 bilhes de
dlares, que quase se aproxima do total das nossas exportaes.
Esse duplo estrangulamento, a demanda de capital novo para tapar
buracos das transaes correntes, e a renovao da dvida, esto imobilizando completamente o pas. Desde logo porque, para atrair capitais estrangeiros que atendam necessidade de evitar um default, o Brasil tem
adotado uma poltica de juros altos, os quais tem efetivamente exercido
atrao de capital estrangeiro. O capital estrangeiro especulativo calcula
que a probabilidade de desvalorizao da moeda nacional apresenta uma

taxa significativamente inferior extraordinria rentabilidade que as
aplicaes financeiras tm no Brasil. Da o fato de terem vindo at agora
grandes inverses, muito embora, no momento, as condies se estejam
tornando menos favorveis. Importantes influxos de capital estrangeiro,
mas a decorrente necessidade de juros elevados, levaram a um gigantesco
endividamento interno, muito mais grave do que o nosso endividamento
externo. A Unio est atualmente arrecadando cerca de 16% do PIB, o
que uma coisa extremamente importante. Entretanto algo como 35% da
receita federal est imobilizada pelo pagamento dos juros, algo como 3%
do PIB nacional imobilizado pelos dficits da previdncia. O que acontece
que a despeito da Unio ter uma arrecadao extremamente considervel,
ela est completamente manietada. A Unio no tem um centavo disponvel
para projetos prioritrios. No momento em que se nos recomenda aumento
da tecnologia, aumento da exportao e uma srie de outras
recomendaes, que so obviamente corretas, nos defrontamos com a
absoluta incapacidade por parte da Unio, em virtude dos estrangulamentos
domsticos gerados pelos juros do prprio mercado interno e da iniciativa
privada de responder dinamicamente s necessidades que estes desafios
esto nos impondo. E ai surge a pergunta, o que fazer?
No vou evidentemente, nestes breves comentrios que me cabem,
pretender apresentar uma soluo, para esses terrveis problemas brasileiros. Desejo apenas mencionar duas coisas. Para que o Brasil supere o
seu subdesenvolvimento renitente, que j vem desde as nossas origens,
e consiga um espao adequado, entre as naes desenvolvidas, tem de
fazer um extraordinrio esforo de desenvolvimento. importante levar
em conta um fato, que no est sendo suficientemente observado pelos
analistas da situao contempornea em geral e do Brasil em particular,
o fato de que o processo de globalizao, a hegemonia semimundial
americana, e vrios outros fatores, esto restringindo dramaticamente,
de forma extremamente acelerada, o espao de permissibilidade de que
ainda dispem os pases emergentes. Quando Stephen Weig dizia o
Brasil um pas de futuro tinha razo nos anos 40. Hoje, o futuro
brasileiro problemtico. Se o Brasil no conseguir superar o seu
subdesenvolvimento, crnico, e atingir um patamar de desenvolvimento
social no inferir ao atual da Espanha, e um patamar econmicotecnolgico no inferior ao atual da Itlia, o que, para isso, ele no dispe
de mais de duas dcadas, o Brasil est condenado, como tantos ouros
pases j o esto, a se converter num segmento annimo do mercado
internacional. Ter hino, soberania de fachada, exrcito de parada,

etc...Ser totalmente controlado, endogenamente por multinacionais, e
exogeneamente pelas potncias imperiais.
O Brasil dispe de um prazo extremamente curto, em termos histricos, com a margem de que ainda detm de autonomia nacional, para superar a condio lamentvel de ser parte do lixo histrico, a que esto
condenados os pases que no tiverem capacidade de preservar a sua autonomia. E da? Como possvel, num prazo historicamente to curto,
que so 20 anos, conseguir essa coisa extraordinria que nos equiparar
ao nvel social da Espanha, e ao nvel econmico-tecnolgico da Itlia?
evidente que nenhum projeto de grande vulto, que certamente os excelentes economistas e tcnicos do BNDES seriam capazes de elaborar, teria
possibilidade de vigorar no curso de cinco quadrinios presidenciais, cada
um deles com suas prprias caractersticas, com suas prprias demandas.
evidente que no possvel fazer num pas democrtico, felizmente
democrtico, mantendo este debate que parece indispensvel, um projeto
de longo prazo como por exemplo, os chineses, em condies institucionais
completamente diferentes, esto pretendendo fazer. E ento, possvel
fazer alguma coisa? Eu creio que h uma nica resposta. Se ns
conseguirmos um consenso nacional, no nvel da classe poltica e da
opinio pblica, a respeito das grandes metas que o Brasil precisa atingir,
para precisamente alcanar o nvel social semelhante ao espanhol, e o
nvel econmico-tecnolgico semelhante ao da Itlia, a Itlia de hoje, no
a Itlia daqui h vinte anos, necessrio um consenso a respeito das grandes
metas nacionais. No um consenso de mtodos de ating-las, isso cada
partido, cada governo, cada Presidente de turno ter de dar sua resposta.
Mas se houver consenso a respeito das metas, das condies fundamentais
para se as atingir, a possibilidade do pas chegar a esse resultado razovel.
com satisfao, estimados senhores, que lhes digo que um Comit
de Consenso que se organizou em fins do ano passado, e que trabalhou
intensamente durante a primeira metade deste ano, chegou a um resultado de metas muito interessante.
Essas metas, que representam um consenso de representantes de todos os partidos polticos, que se reuniram em Braslia durante todos os
meses do primeiro semestre, e que foi finalmente coordenado por uma
Comisso Relatorial, coordenada pelo Deputado Alosio Mercadante,
integrada pelas Deputadas Rita Camata e Yeda Crusius e Senadores
Jefferson Peres e Roberto Saturnino, logrou um documento de consenso
dentro desse Comit de Consenso. Esse documento foi entregue ao PresiA NOVA AGENDA MUNDIAL 137
dente da Repblica, aos vrios candidatos, e ser objeto, depois das

eleies, de um amplo debate nacional, para que, em funo desse debate,
se tente chegar a um consenso final. Se o Brasil lograr, o que parece j
um bom encaminhamento inicial, se aproximar de um consenso nacional
a respeito de macrometas e de condies mnimas, deixando a cada
partido e a cada governo de turno como atingir essas metas por que
seria insensato prever e prescrever para esses governos o que eles vo
fazer eles obviamente tero decises prprias, mas se esse governos,
se essa classe dirigente, se a opinio pblica, tiver coincidncia, a respeito
das grandes metas, a possibilidade de as atingir muito grande.
Terminaria, senhores, dizendo que um dos problemas, o alcance de
macro metas no horizonte de 2020, apresente como sair da estagnao
atual para esse crescimento acelerado, que foi calculado pelo Comit de
Consenso, como exigindo, a partir de um certo momento, uma taxa igual
que o Brasil teve nas dcadas de 50 a 70, de 7% ao ano. Esse o grande
problema, e o problema com o qual se vai defrontar o governo que vier
a ser eleito para o quadrinio de 2003/2006. Nunca, um quadrinio vai
ser to estratgico como esse porque, na medida em que o governo que
surgir das novas eleies tiver capacidade de sair da estagnao atual, e
encaminhar o Brasil em condies que permitam se aproximar dessas
metas, o Brasil ter um grande destino histrico. Na medida em que no
o fizer, o Brasil no ter destino histrico.
Eu terminaria dizendo que uma das questes fundamentais, que vo
ser a curtssimo prazo enfrentadas pelo novo governo, ser a questo da
ALCA. Entrar ou no entrar em ALCA, essa a questo. Quando se diz
que ALCA uma questo de negociao, eu estou de acordo. Evidente,
tudo questo de negociao. Mas que negociao e negociao com
quem? Ai entra uma iluso. No se trata de que ALCA, tal como ela se
nos apresentada pelo governo americano, dependa de negociaes entre representantes do executivo brasileiro e do executivo americano. No
se trata disso. Trata-se de que preciso uma negociao entre o Presidente Bush e o Congresso Americano para que o Presidente Bush logre
suprimir a legislao protecionista, no mbito da qual entrar em ALCA
um suicdio nacional. essa a questo com que o futuro governo se
defrontar. Sr. Presidente Bush, a bola est consigo. Opte pela eliminao
das medidas protecionistas para que o Brasil considere a possibilidade de
entrar na ALCA. Seno, nem conversar, muito obrigado.
Rubens Ricupero*
Gostaria de propor que fizssemos uma breve reflexo, em termos

do que os anglo-saxes chamam de reality-check, quer dizer, uma
tentativa de ver qual a realidade em torno de ns. Estamos aqui iniciando um seminrio de altssimo nvel, com gente de grande qualidade e j
ouvimos hoje apresentaes de muito valor. No entanto, nesta mesma
cidade em que nos encontramos, vivia-se poucas horas atrs, episdio de
um dramatismo extraordinrio e que por um triz no redunda numa tragdia da dimenso que teve em So Paulo a rebelio do presdio do
Carandiru. Trata-se de episdio que evidentemente perturbador, por
no ser nico, porque vem se repetindo com freqncia e indica alguma
coisa de muito grave na falncia do Estado brasileiro. H tempos que nos
preocupamos com episdios semelhantes em naes vizinhas e hoje comeamos a sentir, cada vez mais perto de ns, esse problema de uma
cidade em parte at governada pelo narcotrfico, na qual um poder paralelo pode dar-se ao luxo de mandar fechar o comrcio, as escolas, as
universidades, na qual o Estado j no tem mais o monoplio da coao,
nem dispe de condies para impor um mnimo de segurana.
Pode parecer que este comentrio um pouco extemporneo, mas
como no vivemos num mundo abstrato, temos de encontrar as ligaes
que existem entre o tema da retomada do desenvolvimento e o problema
grave da falncia do Estado. Essa questo que tem ligao com muita
coisa que foi dita aqui durante o seminrio, inclusive sobre problemas
como o da necessidade de que o Estado brasileiro produza supervits
fiscais cada vez maiores nos prximos anos. Sei que nada disso simples, que preciso guardar esprito de equilbrio, sentido de medida, mas
permito-me sugerir que h uma ligao entre esses fenmenos.
* UNCTAD.
Para mim, tambm uma grande satisfao ver que estamos comemorando meio sculo de uma grande instituio do passado brasileiro.
Houve um momento, no faz muito tempo, que uma personalidade que
todos admiramos teve uma frase pouco feliz, quando afirmou que esperava superar totalmente o legado da Era Vargas. claro que se compreende
que a inteno no foi essa, ele queria provavelmente se referir ao lado
negativo da Era Vargas. No podemos esquecer que uma das heranas
da Era Vargas justamente o BNDES. Encontra-se entre ns o professor
Hlio Jaguaribe, e com sentimento de grande respeito que me honro de
estar ao seu lado, por ser ele um dos smbolos mais marcantes dessa
poca, dos que trabalharam diretamente com o Presidente Getulio Vargas,
na luta pelo desenvolvimento do Brasil. pena que no esteja conosco
tambm o professor Celso Furtado, e outros que j partiram, Creanto de
Paiva Leite, Incio Rangel, tantos outros que deram contribuio valiosa. Desse modo, em compensao por esse horror que vivemos com o
narcotrfico, o Comando Vermelho, a situao dos presdios brasileiros,
importante destacar que nesses cinqenta anos fizemos algumas coisas
positivas e para isso muito contribuiu o BNDES.
Li com ateno os trs trabalhos e gostaria de ter tempo de comentlos com mais vagar. No sendo esse o caso, quero dizer que me impressionou sobretudo o alto grau de convergncia entre eles, especialmente na
questo da importncia central da cincia e tecnologia. Esse um dos
consensos a que se referia o professor Helio Jaguaribe. Num livro recente, publicado pelo IPEA e pelo escritrio da CEPAL no Brasil, intitulado
Polticas para a retomada do crescimento, com entrevistas a trinta e
seis economistas brasileiros, afirma-se a certa altura, que talvez a nica
rea onde se registra consenso quase completo, at por parte dos economistas mais crticos da interveno do Estado, em relao necessidade de uma ao estatal em trs reas: pobreza, educao primria e cincia e tecnologia. A obra contm muitas outras referncias a esse consenso sobre cincia e tecnologia.
Caberia aqui um comentrio sobre essa questo de consenso. Concordo plenamente com o que diz o professor Jaguaribe sobre a
necessidade de um esforo urgente nesse sentido. Infelizmente, quando
se parte de uma sociedade profundamente dividida em linhas tanto sociais
quanto raciais, aspectos de que esquecemos com freqncia, no fcil
conseguir construir um consenso, pois o que existe de comum entre as
pessoas muito pouco. No h dvida, contudo, de que esse esforo em
prol do consenso tem de ser buscado, um consenso genuno e
significativo, que v alm do consenso sobre os fins e vise a edificar um

consenso sobre os meios. O primeiro tipo nunca foi difcil. Sabemos,
por exemplo, que durante a monarquia, havia no Brasil quase
unanimidade em relao necessidade de pr fim escravido,
principiando pelo prprio Imperador D. Pedro II. Ningum defendia a
escravido no Brasil como se fazia no sul dos Estados Unidos, com
argumentos at teolgicos, de valor perene. Aqui, todo o mundo
considerava a escravido como um mal a ser abolido; mas esse consenso
limitava-se aos fins, no chegando aos meios. Quando o Imperador
consultou o Conselho de Estado, em 1867, sobre diversos quesitos relativos
escravido, um dos quais a data em que se poderia abolir o chamado
estado servil, nenhum dos conselheiros, salvo um, teve coragem de
arriscar uma opinio sobre a questo do prazo. A exceo foi o Visconde
de Muritiba, o qual sugeriu que talvez se pudesse abolir a escravido em
1930, quando os cativos remanescentes seriam remidos pela metade do
preo .... Essa que a verdade, nossos consensos so raros, superficiais,
no abrangem os meios, como chegar l, como resolver, por exemplo, o
problema da pobreza e outros consensos do tipo.
Nos poucos minutos que me restam, tenciono apresentar algumas
observaes sobre a contribuio do professor Fishlow, que se refere
rea que venho acompanhando mais de perto no meu trabalho, a questo
do comrcio internacional, primeiro como diplomata, e agora, na
UNCTAD, o brao das Naes Unidas que se ocupa da promoo do
desenvolvimento por meio do comercio. Concordo de incio com o que
ele diz: de fato, durante muito tempo, no demos a importncia necessria
ao comrcio. Fico satisfeito em ver que essa uma das reas em que
agora temos um consenso generalizado. No exagero afirmar que hoje
no Brasil todos estamos de acordo em que a sada para o Brasil diminuir
gradualmente seu ndice de vulnerabilidade, aumentar as exportaes.
Isso significa, claro, tambm aumentar as importaes e adquirir maior
eficincia no domnio do comrcio exterior. No trabalho escrito, o professor Fishlow discute as vrias opes, em termos de negociaes, na
OMC, na ALCA, no Mercosul, sempre com coisas sensatas e equilibradas. Por exemplo, ele declara que o ideal seria que essa insero no
sistema comercial se fizesse atravs da Organizao Mundial de
Comrcio, porque no haveria assim discriminaes, nem de carter
regional, postura que endosso por completo. Em seguida, faz
consideraes sobre a ALCA, qual o professor Jaguaribe tambm se
referiu. Em relao a esse debate, desejaria chamar a ateno para aspecto
que talvez no tenha recebido, pelo menos explicitamente, a ateno

que merece.
verdade que estamos comeando a despertar para o problema do
comrcio mundial, mas estamos fazendo isso com certa distoro, com
fixao excessiva no valor das negociaes comerciais. No quero com
isso dizer que elas no tenham valor, mas as negociaes comerciais
so apenas uma resposta parcial ao problema do comrcio. O mximo
que uma negociao comercial pode lograr, quando tem xito, criar
uma oportunidade de exportao. Essa oportunidade s ser aproveitada
se houver oferta em termos competitivos. Todo pas tem esses dois tipos
de problemas, o de barreiras de acesso aos mercados, e problemas de
oferta, mas alguns tem mais o segundo do que o primeiro tipo. A meu
ver, esse o caso do Brasil. Isso no significa que o Brasil no tenha
problemas srios de acesso ao mercado, bvio que tem e alguns foram
citados pelo professor Jaguaribe. Infelizmente, a competitividade
indiscutvel do Brasil se concentra muito em alguns dos produtos mais
complicados do comercio mundial, ao, por exemplo, ferros ligas,
produtos agrcolas sensveis, suco de laranja, mas tambm tabaco, acar,
o Brasil pas quase imbatvel em acar, mas no antevejo, nem em
vinte anos, um mercado totalmente livre para o acar por ser esse um
dos produtos mais protegidos no mundo etanol, leo de soja, etc.
Devido a essa oferta complicada, o pas tem muita dificuldade para poder
realmente expandir suas exportaes a curto prazo. No fundo, esse o
problema que explica o medo brasileiro de negociar. Em certo trecho do
seu trabalho, o professor Fishlow diz que a postura brasileira no
irracional; de fato, no , bastando lembrar a esse propsito, a frase do
nosso Millor: O fato de eu ser paranico no quer dizer que eu no
esteja sendo perseguido. Quer dizer, efetivamente temos medo de
negociar porque sabemos que somos frgeis, sabemos que a nossa
competitividade, fora esses poucos produtos, muito discutvel. isso
que nos inibe, seja na ALCA, seja na OMC, seja l onde for. Temos de
superar esse medo, e a nica forma de superar esse tipo de temor
justamente resolvendo o problema da oferta, o que no simples por
que no existem solues a curto prazo. Lamentavelmente, somos at
hoje dependentes de produtos intermedirios, muito ligados a recursos
naturais e oriundos do ltimo grande ciclo de investimento que o pas
conheceu nos anos 70 e comeos dos anos 80. Quase todos os tens que
citei e mais, o minrio de ferro de Carajs, da Vale do Rio Doce, o
complexo soja, o papel e a celulose, tudo veio daquela poca, com muito
pouca exceo aps. Por que estamos nessa situao? Porque o Brasil
depois no investiu, no cresceu. Um fato invarivel que se observa na
histria do comrcio brasileiro que o Brasil sempre aumentou mais
suas exportaes, inclusive de manufaturados de valor tecnolgico, nas
fases em que acelerou seu crescimento, por razo que perfeitamente
bvia: porque a acelerao do crescimento aumenta a oferta, tanto domstica quanto internacional. At hoje, temos oferta muito estreita em
quantidade e qualidade e suficiente que o mercado domstico se reative
para que o setor siderrgico, por exemplo, se desinteresse de exportar,
por no ter mais excedentes. Assinalo, portanto, que o problema da oferta
merece maior ateno por ser essa misso crucial para o BNDES.
Meus comentrios conduzem, assim, a essa concluso: o BNDES
cumpriu um papel muito importante na expanso da oferta, por exemplo,
na implantao da indstria de bens de capital e seria agora indispensvel
que essa ao se direcionasse a superar os problemas de estreiteza de
oferta. luz das apresentaes que foram feitas aqui, vimos com clareza
que h para isso uma diversidade de caminhos, pois a globalizao,
longe de impor um s caminho, possibilita muitas abordagens diferentes,
quase tantas quanto so os pases existentes no mundo. Cada um tem de
encontrar o seu prprio caminho para inserir-se qualitativamente na
globalizao. No caso brasileiro, h evidentemente certas caractersticas
que no so as mesmas do Mxico, para escolher um termo de comparao. Embora o Mxico tenha tido sucesso extraordinrio em aumentar
suas exportaes, mesmo antes do NAFTA, ele j tinha nos Estados
Unidos uma concentrao extraordinria do seu comrcio exterior, tanto
em exportaes quanto nas importaes, da ordem de mais de 80%, que
hoje est perto, s vezes, de 90%. J para o Brasil, ainda nos melhores
momentos, o mercado americano chega a 25%, nos piores a 19%,18%,
nunca mais voltou a ser o que era na poca do Baro do Rio Branco,
quando representou 36% das exportaes totais do pas. Por conseguinte,
essa j diferena muito grande. Outra diferena bem conhecida o
peso dos fatores polticos, e uma adicional a vantagem da contigidade
geogrfica. Uma curiosidade pouco divulgada que 80% das
mercadorias transacionadas dentro do NAFTA so transportadas por
caminho. S isso basta para mostrar a vantagem imensa de que dispe
um pas com contigidade territorial. Desse modo, a soluo brasileira
no pode ser idntica do Mxico.
Mudando um pouco de registro, a soluo para ns no apenas a
exportao de produtos de alta tecnologia. certo que os produtos mais
dinmicos do comrcio mundial, aqueles cujo comrcio cresce a taxas

duas ou trs vezes superiores mdia geral, so esses produtos de alta
tecnologia. Recentemente, em maio, a UNCTAD publicou o seu relatrio
sobre comrcio e desenvolvimento, no qual mostra quais so os 20 produtos mais dinmicos do comrcio mundial. preocupante que, nessa
lista, a Amrica do Sul s aparece em duas categorias e, mesmo assim,
as menos importantes, bebidas no alcolicas e roupa de baixo de malha,
com porcentagens baixas at nessas exportaes. Temos, portanto, que
cuidar da diversificao da oferta, no podendo desprezar as oportunidades que possam existir no campo de tecnologia avanada, como dos
avies da Embraer. Ao mesmo tempo, preciso no esquecer que o
Brasil tem uma diversidade muito grande de recursos naturais, o que
abre outras possibilidades. No se deve esquecer que para a Austrlia,
pas de grande xito no comrcio mundial, 60% das exportaes so
commodities. Nem por isso, a Austrlia est em situao difcil, ao
contrrio, nao cuja presena aumenta constantemente no comrcio
mundial. verdade que, das commodities australianas, as de maior peso
so as minerais ou industriais, entre as quais o carvo siderrgico, uma
das raras commodities cujo preo tem crescido sempre ao longo dos
anos, j que a oferta controlada por poucos fornecedores. Contudo, a
Austrlia exporta tambm 70% da carne bovina que produz, enquanto o
Brasil exporta apenas 5% da sua produo. Tecnologia e valor agregado
no esto necessariamente limitados aos setores de alta tecnologia em
telecomunicaes, em eletrnica, ou outras reas tecnolgicas de ponta
onde indispensvel ter laboratrios sofisticados e recursos vultosos. O
professor Lall perguntou, em sua interveno, por que os pases
industrializados esto aumentando sua participao na exportao de
produtos primrios, inclusive naqueles s produzidos nos trpicos. A
resposta simples, por causa da re-elaborao da matria prima e do
valor agregado. Pouca gente est consciente de que Alemanha hoje o
segundo maior exportador de caf, resultado de um processo pelo qual
os alemes importam caf de vrias precedncias, fazem o blending,
isto , a mescla, processam a mistura e exportam o caf industrializado
(solvel com diversos sabores, torrado, etc). Conforme se v nesse
exemplo, a tecnologia tambm se aplica ao produto primrio, o que abre
uma enorme gama de possibilidades que o Brasil deveria explorar, tanto
em termos da variedade de produtos agro-pecurios ou minerais
possibilitada pelas dimenses continentais do territrio, quanto em
relao diversidade de mercados em termos geogrficos Nesse sentido,
penso que deveramos procurar sintonizar e sincronizar as negociaes
da ALCA com as negociaes comerciais globais na Organizao

Mundial do Comrcio. sabido, com efeito, que, dentro da ALCA, os
americanos dizem claramente que a agricultura e o antidumping so
temas sistmicos que s podero ser resolvidos de forma significativa
na negociao global. Tambm certo que em outros temas igualmente
sistmicos, os negociadores americanos querem avanar na ALCA mais
do que na OMC, como o caso de servios, propriedade intelectual,
compras governamentais, investimentos, concorrncia, sem ver nisso
nenhuma contradio. Talvez a nica explicao dessa incoerncia o
famoso adgio: o que meu meu, o que seu, negocivel. Cabenos evidentemente resistir tal postura e a melhor maneira de faz-lo
sintonizando esses dois processos de negociaes, um regional, outro
global, levando em conta, ao mesmo tempo, a pr-condio de que
necessitamos de crescimento, a fim de ampliar a oferta.
Concluo minha interveno precisamente com uma reflexo sobre a
questo da poupana domstica. Sei que questo de extrema complexidade e no sou macroeconomista, nem mesmo economista para discutir a
matria com competncia profissional. No ignoro que, mesmo entre os
economistas, existem nomes respeitveis em favor da tese de que a poupana aumenta como resultado do crescimento. O prprio BID, anos atrs,
defendeu essa posio num relatrio. A Coria do Sul, por outro lado,
quando iniciou seu processo de desenvolvimento, no tinha um ndice de
poupana nem de longe to elevado como tem hoje. Seja como for, sabemos que precisamos aumentar a poupana domstica, havendo diversos
caminhos para isso, no se reduzindo a questo apenas ao supervit fiscal. Concordo que o supervit fiscal problema que deve merecer exame
ponderado e cuidadoso, dado o alto nvel de endividamento a que chegamos. Por outro lado, no se pode negar que, se o pas tiver de produzir
saldos primrios crescentes por trs ou quatro anos seguidos, tal esforo
afetar profundamente a capacidade de o Estado atuar em reas
prioritrias inadiveis como a da segurana e at mesmo em setores
diretamente ligados produo. Neste mesmo momento, a Embrapa
no tem recursos nem para pagar a forragem dos animais, o que, cedo
ou tarde, vai incidir diretamente sobre a prpria capacidade de
exportao. At que ponto possvel produzir supervits primrios
crescentes numa economia combalida, quase estagnada, se no em
recesso, utilizando medidas pr-cclicas, exatamente o oposto do que
fazem os Estados Unidos, que passou de posio de supervit para dficit
oramentrio. Do mesmo modo, na Europa, quatro economias, dentre
as quais, trs das maiores, a Alemanha, a Frana e a Itlia, no conseguem

nem viver dentro do dficit de 3% do PIB. Se isso ocorre com economias
muito mais slidas e prsperas, ser possvel produzir saldos primrios
da magnitude de 3,7% por trs, quatro ou cinco anos seguidos em pas
como o nosso, com as fragilidades dramticas conhecidas, com as
deficincias agudas do Estado e j com uma carga tributria que se
aproxima, se que no chegou, aos 35% do PIB? Tenho realmente srias
dvidas de que tais metas sejam factveis. Discutir a questo em abstrato
leva a generalizaes perigosas. Se pudssemos crescer via exportaes,
talvez esse esforo fosse vivel, mas ser isso possvel com a economia
mundial como est? O comercio mundial, dizia o professor Fishlow,
cresceu no perodo de aps guerra duas vezes mais do que o crescimento
do produto, mas infelizmente no o que est acontecendo agora. No
ano 2000, o comrcio cresceu 12% em volume, mas no ano 2001, teve
uma queda de menos um por cento em volume e menos quatro por cento
em valor. Para este ano de 2002, a Organizao Mundial de Comrcio
est estimando um crescimento modesto de um, um e meio por cento,
mas qual ser o crescimento o ano que vem? Algum sabe? Algum
sabe o que vai acontecer com a economia americana? Nas condies
provveis do futuro prximo, ser possvel crescer via exportaes? E
qual ser, nesse cenrio adverso, o comportamento da nossa economia?
Dispomos acaso de um setor privado capaz de substituir o Estado, e
voltar imediatamente a investir, tendo de trabalhar com taxa de juros
reais de 10,4%, (na realidade muito mais), quando a taxa de crescimento
da economia quase zero? So questes difceis que no devem ser
simplificadas. Confesso no ter respostas para essas perguntas, que
requerem realismo, senso de equilbrio e de medida. Acredito, porm,
que esses fatos apontam para uma concluso: temos de procurar o nosso
prprio caminho, dentro da diversidade de caminhos possveis, levando
em conta os constrangimentos brasileiros, que so numerosos. Como
estamos longe de atuar num mundo ideal, tampouco as polticas ideais
poderiam ser aplicadas de imediato. O processo para definir uma
estratgia para o Brasil o que muito bem assinalou o professor
Jaguaribe, a edificao de um consenso que no seja apenas sobre os
fins, mas igualmente sobre os meios, sobre os instrumentos efetivos de
lograr a retomada do crescimento em bases menos precrias das que at
agora tivemos.
PALESTRAS

SOCIEDADE, CULTURA, DEMOCRACIA
E LIBERDADES INDIVIDUAIS
POR UMA NOVA VISO DA POLTICA SOCIAL

NA AMRICA LATINA: DESFAZENDO MITOS
Bernardo Kliksberg*
I. A Amrica Latina em comoo
O New York Times fez soar o alarme, em recente nota especial de
primeira pgina, sobre a situao delicada da Amrica Latina (Forum,
13 de julho de 2002). Assinalou haver uma insatisfao generalizada,
dizendo que os sonhos econmicos transformaram-se em demisses e
recesso. Ressaltou que milhes de pessoas vm fazendo ouvir sua
voz (...) contra o experimento econmico da ltima dcada. (...) Muitos
acreditam que as reformas enriqueceram funcionrios corruptos e
multinacionais de rosto desconhecido, sem introduzir melhoras em suas
vidas. Num sentido similar, Birdsall y De La Torre (2001) assinalaram:
As pesquisas de opinio pblica do final dos anos noventa demonstraram que os latino-americanos sentiam que suas economias no iam bem,
que sua qualidade de vida estava pior que a das geraes anteriores e
que a pobreza vinha atingindo ndices sem precedentes. A CEPAL
(2002) afirmou que a situao existente em 2002 evidencia claramente
a defasagem surgida entre as expectativas do novo modelo econmico
aplicado regio durante a dcada de 1990 e as perspectivas atuais de
crescimento. Essa organizao estimou, em 2002, uma queda de 0,8%
do produto interno bruto, uma reduo de 1,5% nas exportaes e novas redues nos investimentos externos. Mathews e Hakim (2001) descreveram nos seguintes termos a situao geral: no final dos anos noventa, o futuro da Amrica Latina parecia sombrio, em razo de quatro
grandes problemas: crescimento lento e irregular, pobreza persistente,
injustia social e insegurana pessoal. Indicaram ainda que, ao longo
* Assessor internacional: BID, Naes Unidas, OEA, OIT, entre outras.

AGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA 149
de dez anos, os pases procuraram aplicar com vigor considervel as

dez medidas econmicas sobre as quais dispe o Consenso de Washington (...), mas os resultados ficaram abaixo das expectativas e um novo
enfoque se fez necessrio.
As anlises das mais diversas fontes apontam para uma Amrica
Latina em profunda comoo. A evoluo dos acontecimentos gerou
fortes protestos sociais em numerosos pases da regio, os quais assumem formas diferentes, de acordo com os contextos histricos. Todavia, existem ao mesmo tempo alguns dados esperanosos. Segundo as
pesquisas, apesar dos graves problemas econmicos, a grande maioria
dos latino-americanos respalda firmemente o processo de democratizao empreendido pela regio. Num mundo em que, dentre mais de 190
pases, apenas 82 so democracias, a Amrica Latina aparece como uma
das reas do planeta com maiores avanos nesse campo. Os dados econmicos crticos destruram boa parte da iluso econmica, mas no
fizeram arrefecer a iluso da democracia. O LatinBarmetro (2002) assinalou que, longe de cair em tentaes autoritrias, em quatorze pases
da regio o apoio democracia cresceu, apesar da crise. Um caso muito
significativo o da Argentina. A despeito dos dramticos prejuzos econmicos e sociais, o respaldo democracia aumentou no ltimo ano.
Uma mensagem muito concreta parece surgir dessas tendncias. Os latino-americanos, em ampla proporo, no esto pensando em deixar
de lado a democracia, no esto pedindo menos democracia, e sim mais.
Uma sociedade civil cada vez mais articulada e ativa vem exigindo uma
participao real dos cidados no planejamento e na implementao das
polticas pblicas, transparncia, controle social, aprofundamento da
descentralizao do Estado e outras metas similares.
Essa combinao de uma situao delicadssima com a intensa busca de solues atravs da democracia abre possibilidades de ao muito
importantes para as polticas renovadoras. Urge que se pense em novas
idias em alguns aspectos cruciais, dentre eles: como planejar polticas
econmicas com feies humanas, como articular estreitamente as medidas econmicas e as sociais, como melhorar a eqidade no continente
mais desigual de todo o planeta, e como levar adiante alianas construtivas entre o Estado, as empresas e a sociedade civil, em todas as suas
manifestaes, a fim de enfrentar a pobreza. Uma pergunta de fundo
como recuperar uma reflexo que vincule a tica economia, iluminando com valores ticos o caminho a seguir e resgatando a tica como um
motor do projeto de desenvolvimento.
A poltica social um agente estratgico do futuro em sociedades

to atingidas pela pobreza. Quando a sociedade em seu conjunto tem
uma viso apropriada de seu papel, adotando-se as medidas apropriadas
e sendo estas supervisionadas com eficincia, sua contribuio pode ser
fundamental. Quando, ao contrrio, a viso equivocada e d lugar a
medidas dbeis e isoladas, a deteriorao social continua a aumentar,
com graves riscos de imploso.
Este trabalho tem por finalidade concentrar-se na situao social e
em algumas vises da poltica social de ampla circulao e forte influncia, que imprescindvel rever para que se possa avanar. Considera
que muitas dessas vises representam mitos, os quais entravam com
extremo vigor a adoo da poltica social necessria, e aspira a coloclos em foco e a pensar em propostas superadoras. Para isso, o trabalho
recorre soma de trs etapas sucessivas. Em primeiro lugar, constri
um quadro bsico dos delicados problemas sociais enfrentados pela regio. A seguir, apresenta oito mitos largamente difundidos, procurando
mostrar alguns de seus impactos regressivos na poltica social. Por ltimo, extrai algumas concluses para o futuro.
II. Algumas tendncias preocupantes
no campo social
O protesto social que hoje se expande na Amrica Latina tem bases
muito concretas. As tendncias observveis suscitam profunda inquietao e implicam srias dificuldades em aspectos essenciais da vida cotidiana, para grandes setores da populao. Entre elas destacam-se as
que so resumidamente apresentadas a seguir:
A. Aumenta a pobreza
Segundo o Panorama Social da CEPAL (2001), a populao situada
abaixo da linha de pobreza representava 41% da populao total da regio em 1980, o que uma cifra muito elevada em relao s mdias do
mundo desenvolvido e dos pases de desenvolvimento mdio. Portugal,
o pas com maior ndice de pobreza na Unio Europia, tem 22% de sua
populao entre os pobres. O ndice piorou nas duas ltimas dcadas, e
a percentagem de pobreza latino-americana passou a representar, no
ano 2000, 44% de uma populao muito maior.
As estimativas nacionais indicam que a pobreza tem presena elevada em toda a regio, com pouqussimas excees. Na Amrica Central,
so pobres 75% dos guatemaltecos, 73% dos hondurenhos, 68% dos
nicaragenses e 55% dos salvadorenhos. Tambm pobres so 54% da
populao peruana, mais de 60% da equatoriana, 63% da boliviana e,
segundo se estima, acima de 70% da venezuelana. No Mxico, o ndice
no inferior a 40%. Na Argentina, que tinha nos anos sessenta a menor percentagem, equivalente a 10%, o quadro atual de extrema gravidade, como se pode aquilatar pelos seguintes nmeros, gerados por seu
sistema oficial de estatsticas sociais:
Tabela 1
Fonte: Presidncia da Nao, Conselho Nacional de Coordenao de Polticas

Sociais, Sistema de Informao, Avaliao e Monitorao de Programas Sociais,
SIEMPRO (www.siempro.gov.ar/default2./htm), 2002.
Como se pode observar, mais da metade do pas j pobre, e a qualidade da pobreza deteriorou-se acentuadamente. Os extremamente pobres representam uma proporo crescente da pobreza total. As cifras
relativas aos jovens so ainda muito piores.
B. Falta trabalho
A pesquisa LatinBarmetro 2001 perguntou aos latino-americanos como
estavam eles em matria de trabalho. Um total de 17% respondeu no ter
trabalho algum, enquanto 58% disseram-se inseguros quanto possibilidade de conservar o emprego. Trs em cada quatro tinham dificuldades significativas para trabalhar. Os dados estatsticos atestam a fragilidade do mercado de trabalho. Segundo os dados da CEPAL, o total de desempregados
subiu de 6 milhes em 1980 para 17 milhes em 2000. Estima-se que a taxa
atual de desemprego da regio supere os 9%. A isso vem somar-se uma
tendncia alarmante: houve um crescimento muito acentuado da populao
empregada na economia informal, em ocupaes precrias, em sua grande
maioria. Em 1980, isso representava 40% da mo-de-obra agrcola inativa,
cifra que se elevou para 60% no ano 2000.
particularmente aguda a situao dos setores mais jovens da fora
de trabalho. As taxas de desemprego, em numerosos pases, correspondem
ao dobro das taxas de desemprego gerais, como se pode verificar na tabela seguinte:
Tabela 2
Fonte: CEPAL. Panorama Social da Amrica Latina 2000-2001
Mais de 20% da populao jovem encontram-se inativos, o que significa uma grave excluso social logo no incio da vida produtiva. Isso
ter toda sorte de impactos regressivos e incide sobre os ndices de delinqncia juvenil. Na tabela apresentada, pode-se observar o quadro de
persistncia de uma discriminao sexual significativa, apesar dos avanos obtidos. Os ndices de desemprego das mulheres jovens so acentuadamente maiores que os dos homens.
C. A situao crtica da infncia
O discurso generalizado da Amrica Latina diz que as crianas devem ser a prioridade mxima, que a sociedade deve fazer todos os esforos para proteg-las. Mas elas no so protegidas. As cifras elevadas
de pobreza so ainda muito mais altas entre as crianas. Enquanto a
mdia da pobreza calculada em 44%, a pobreza afeta 58% das crianas com menos de cinco anos e 57% das que esto entre seis e doze
anos. As expresses dessa situao so muito cruas. Segundo as estiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 154
mativas da OIT (2002), 22 milhes de crianas com menos de 14 anos so

obrigadas pela pobreza a trabalhar em muitos casos, em condies que
afetam gravemente sua sade, e em prejuzo de sua educao. Por outro lado,
uma em cada trs crianas da regio vem experimentando a mais severa das
carncias: a desnutrio. Acham-se na situao do alto risco alimentar. Como
expresso suprema do desamparo da infncia, aumenta em toda a regio o
nmero de crianas que vivem nas ruas, na mais extrema desproteo e sujeitas aos mais graves perigos, entre eles o assassinato por grupos de extermnio,
com alto grau de impunidade para policiais cuja ideologia, segundo se evidencia, s equiparvel ao nazismo. Investigaes recentes do BID em
Honduras indicaram que, tal como noutras realidades, o nmero de meninos
de rua vem aumentando. Eles so atualmente estimados em 20.000, 60% dos
quais sofrem de depresso e, numa proporo de 6 em cada 100, optam por se
suicidar. Nos ltimos quatro anos, foram assassinados 1.300 crianas e jovens. Cesare de la Rocca (BID, 2002), diretor de um projeto inovador o
Ax de Salvador que pretende oferecer alternativas para essas crianas,
declarou, esclarecendo a situao, que na verdade no se deveria cham-las
de meninos de rua, pois o problema no est nelas. De la Rocca salientou
que no existem meninos de rua, mas meninos fora da escola, da famlia e da
comunidade: a sociedade inteira que est falhando.
D. O direito sade
O teste mais elementar do progresso social consiste em assegurar ao
conjunto da populao o acesso ao direito humano primrio a sade.
Apesar de grandes esforos, as cifras latino-americanas indicam defasagens acentuadas entre regies, setores da populao, grupos tnicos e faixas etrias, alm de carncias significativas. Alguns problemas bsicos,
que os avanos da medicina permitiriam minimizar, continuam a ter alta
freqncia nos setores pobres da regio. Assim, segundo os dados da Organizao Pan-americana de Sade (2002), uma em cada 130 mes morre
durante a gravidez ou no parto na Amrica Latina, o que corresponde a 28
vezes mais do que nos Estados Unidos. Somam 18% as mes que do luz
sem nenhum tipo de assistncia mdica. parte alguns progressos, as distncias entre os pases e as camadas sociais, no tocante mortalidade infantil, so muito grandes. Na Bolvia, 83 em cada 1.000 crianas morrem antes
de completar um ano de idade. No Canad esse nmero de apenas 5,7. A
OPS calcula que morram 190.000 crianas anualmente na regio latinoamericana, em decorrncia de doenas que poderiam ser prevenidas ou
controladas, como enfermidades diarreicas e infeces respiratrias.
Esses dados esto ligados baixa cobertura fornecida: 218 milhes

de pessoas carecem de proteo de sade; 100 milhes no tm acesso a
servios bsicos de sade; 82 milhes de crianas no recebem as vacinas necessrias; um elemento vital a gua est fora do alcance de
amplos setores da populao pobre, havendo 160 milhes de pessoas
que no dispem de gua potvel.
E. Educao, as perguntas inquietantes
Alguns esforos denodados tm sido feitos para melhorar os nveis
educacionais da regio. Se algum tiver alguma dvida sobre o que significa viver num regime ditatorial ou numa democracia, poder encontrar
diferenas fundamentais, parte o campo das liberdades, no investimento muito superior que as democracias latino-americanas fizeram na
educao. Os gastos nessa rea subiram significativamente como percentagem do produto interno bruto. Esses esforos permitiram quase
universalizar a matrcula na escola primria e reduzir consideravelmente os nveis de analfabetismo. Todavia, restam perguntas inquietantes
sobre alguns temas essenciais, como a evaso escolar, a repetncia e a
qualidade diferenciada da educao conforme as camadas sociais.
Os dados abaixo (Preal, Dilogo Interamericano, 2001) so
ilustrativos a esse respeito e indicam grandes distncias entre a regio e
outras zonas do planeta.
Grfico 1:
Dificuldades na educao: alunos que concluram a quarta srie
Grfico 2:
Dificuldades na educao: alunos que concluram o curso secundrio
Enquanto, na Coria, 100% das crianas concluem a quarta srie, na

Amrica Latina esse resultado s obtido por 25% a 50% delas, conforme o pas. Isso se reflete na baixa escolaridade mdia da regio, estimada em 5,2 anos.
A situao tambm muito desfavorvel na escola secundria, como
se pode avaliar:
Grfico 3:
Escolaridade comparada de diferentes grupos tnicos
Na Coria, 9 em cada 10 jovens terminam o secundrio; no Sudeste

Asitico em geral, 4 em cada 5. Nos trs maiores pases da Amrica
Latina, Brasil, Mxico e Argentina, a proporo de aproximadamente
1 em cada 3.
A escolaridade latino-americana tem um perfil fortemente enviesado.
Na verdade, h uma intensa discriminao conforme o grupo tnico e a
cor, como se pode observar pelo Grfico 3.
Grfico 4:
Gasto pblico por aluno
Os nveis de escolaridade, como se percebe, variam enormemente, conforme se trate da populao branca ou afro-americana, indgena ou no indgena.
Embora tenha aumentado o investimento no ensino, medido em termos dos gastos com a educao em relao ao produto interno bruto, o
que um dado de alta positividade, as distncias entre a regio e as referncias internacionais ampliaram-se no gasto pblico por aluno, o que
constitui um indicador de valor estratgico. o que mostra o Grfico 4.
Enquanto o Canad investe 6.000 dlares anuais por aluno, no Peru
esse investimento de 200 dlares anuais, e o Chile democrtico, pas
da Amrica Latina que mais gasta com a educao, investe a quarta
parte do valor canadense, 1.500 dlares anuais.
F. A promessa da mobilidade social

Um dos pilares da democracia a viso de que possvel, atravs do
esforo, melhorar a situao pessoal e familiar na sociedade. Essa aspirao legtima vem-se chocando, em muitos pases da regio latinoamericana, com duras realidades contrrias. As classes mdias, em vez
de se ampliar, tendem a se reduzir, e para muitos setores dificlimo
permanecer nelas. O caso mais dramtico o da Argentina, onde, em
curto espao de tempo, produziu-se uma destruio macia de amplos
setores das camadas mdias. Mas ela no a nica: com menores graus
de intensidade, essa deteriorao tambm registrada noutros pases.
As classes mdias, poderoso motor de desenvolvimento, progresso
tecnolgico e criao de cultura, vidas de educao, encontram-se historicamente encurraladas por polticas que lhes tm sido desfavorveis,
limitando suas possibilidades de desempenho na micro e na mdia empresas, o acesso ao crdito ou tecnologia e algumas protees elementares. Na Argentina, esses processos levaram a que um pas que tinha
53% da populao na classe mdia, em 1960, experimentasse, nos anos
noventa, num prazo de apenas dez anos, a transformao de 7 milhes
de pessoas 20% de sua populao da classe mdia em novos pobres. As camadas mdias representam, atualmente, menos de 25% da
populao do pas. Na busca da sobrevivncia, vastos setores da classe
mdia empobrecida geraram a economia do escambo. Outros vasculham diariamente as latas de lixo, procura de restos de alimentos e de
materiais reciclveis. A emigrao, que implica o desarraigamento, a
perda de laos familiares vitais e a destruio do capital social da pessoa, tem sido outro caminho preferido para escapar da falta de oportunidades. A pobreza e a nova pobreza tm alimentado uma onda de emigrao sem precedentes.
G. A famlia em risco
H uma vtima silenciosa do aumento da pobreza na regio latinoamericana, uma instituio unanimemente reconhecida como esteio da
sociedade, base do desenvolvimento pessoal, e que tambm um refgio afetivo e formadora dos valores bsicos: a famlia. Muitas famlias
no conseguem resistir carncia permanente dos recursos mais elementares, ao desemprego prolongado e s incertezas econmicas ameaadoras e cotidianas, e se desfazem. Hoje, mais de 1/5 dos lares humildes da regio ficaram apenas com a me testa. Por outro lado, houve
um expressivo aumento do ndice de recusa dos casais jovens a constituir famlia, diante dos pontos de interrogao referentes ao trabalho,
renda e moradia. As graves dificuldades econmicas causam extrema
tenso no s nas famlias humildes, mas tambm nas das camadas mdias. Criam-se condies que favorecem, entre outras coisas, uma canalizao extremamente perversa, que a violncia domstica. Estudos
feitos pelo BID indicam um aumento acentuado dos indicadores correspondentes na regio. Segundo eles, entre 30% e 50% das mulheres latino-americanas, conforme o pas em que vivem, sofrem violncia psicolgica no lar, enquanto 10% a 35% ficam expostas violncia fsica.
So mltiplas as causas que influem nesse resultado, mas, claramente, a
feroz tenso socioeconmica em que hoje vivem muitas famlias tem
uma incidncia significativa nessa situao.
At em sociedades desenvolvidas, a pobreza deteriora severamente
as famlias. Um estudo recente, de ampla cobertura nacional, com 11.000
entrevistas feitas nos Estados Unidos (Rumbelow, 2002), concluiu que
as mulheres negras mais afetadas pela pobreza so as que tm as menores taxas de constituio familiar, os maiores ndices de divrcio e as
menores taxas de reconstituio da famlia. Dizem os investigadores
que as presses impostas pela pobreza na relao familiar so as responsveis por esse efeito. E assinalam que os mesmos ndices afetam
as mulheres brancas que vivem em reas pobres.
A desagregao de numerosas famlias na regio latino-americana, sob o impacto da pobreza, significa, por sua vez, danos graves
para as crianas em todos os planos fundamentais. Ela repercute no
rendimento escolar, incide nos ndices de evaso e repetncia e afeta
inclusive aspectos fsicos bsicos. Katzman (1997) assinalou, apoiado
em diversos estudos realizados no Uruguai, que as crianas nascidas
de unies extraconjugais tm uma taxa de mortalidade infantil muito
maior, e que as crianas que no vivem com os dois genitores sofrem
danos maiores em diferentes aspectos do desenvolvimento psicomotor.
No caso dos lares em que h violncia domstica, os efeitos so
gravssimos. Um estudo do BID feito na Nicargua (1997) mostrou
que os filhos de lares com violncia intrafamiliar so trs vezes mais
propensos a buscar consultas mdicas e so hospitalizados com maior
freqncia. E 63% deles repetem as sries escolares e abandonam a
escola, em mdia, aos 9 anos de idade.
H. Uma sociedade cada vez mais insegura

Os latino-americanos esto pagando muito caro pela deteriorao social. Um dos custos mais visveis e duros o aumento incessante dos ndices de criminalidade.
O nmero de homicdios teve um aumento de 40% na dcada de
1990. H 30 homicdios anuais por cada 100.000 habitantes, taxa
esta que multiplica por seis a dos pases de criminalidade moderada,
como os da Europa Ocidental. Esse aumento contnuo dos ndices
converteu a Amrica Latina na segunda rea geogrfica com maior
criminalidade do planeta, depois da zona mais pobre da Terra, o Saara
africano. Na pesquisa LatinBarmetro 2001, dois em cada cinco entrevistados disseram que eles ou um membro de suas famlias tinham
sido alvo de algum crime nos ltimos doze meses.
Os custos econmicos dessa situao so altssimos. Segundo os
estudos do BID, o Brasil gasta com a segurana, em verbas pblicas
e privadas, 10,3% de seu PIB, o que significa uma cifra maior do
que o PIB anual do Chile. A Colmbia gasta com a segurana 24,7%
de seu PIB, e o Peru, 5,3%.
A regio continuamente tentada a cair num raciocnio simplista
a esse respeito: a criminalidade seria solucionada com o aumento
cada vez mais intenso da represso. Especialistas proeminentes nessa matria, como Louis Vacquant (2000), advertem sobre a ineficcia e os riscos desse caminho. Analisando os dados comparativos
internacionais, no se observam correlaes significativas entre o
aumento da populao carcerria e a reduo dos ndices de
criminalidade a mdio e longo prazos. A simples punio no toca
nas causas fundamentais que vm gerando esse problema. Em
contrapartida, adverte Vacquant, pode acabar levando a criminalizar
a pobreza, a uma opinio pblica que comece a ver os pobres como
criminosos em potencial e que, em vez de tentar ajud-los a sair de
sua situao, passe a isol-los. Esse pode ser um cenrio muito perverso em termos do perfil da sociedade, e um cenrio sem sada.
O outro caminho consiste em buscar as causas profundas. possvel encontrar correlaes slidas entre a criminalidade latino-americana e pelo menos trs variveis. Em primeiro lugar, ela parece
estar estreitamente ligada s altas taxas de inatividade juvenil j mencionadas. A criminalidade da regio praticada por pessoas muito
jovens. Um aumento real das oportunidades de integrao no mercaAGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA 163
do de trabalho teria uma clara influncia sobre ela. Por outro lado,
h uma forte correlao entre a criminalidade e as famlias desfeitas.
Um amplo estudo realizado nos Estados Unidos (Whitehead, 1993)
comprovou que 70% dos jovens dos centros de deteno juvenil vinham de famlias em que o pai estava ausente. No Uruguai, investigando os menores internados no Instituto Nacional do Menor,
Katzman (1997) constatou que apenas um em cada trs fizera parte
de uma famlia bem constituda na poca em que se produziram os
fatos que levaram a sua deteno. Esses dados correspondem a uma
realidade: a famlia uma instituio fundamental para a
internalizao de valores morais que afastam das condutas delituosas.
Seu bom funcionamento, por conseguinte, incide de maneira relevante na preveno de tais condutas.
Em terceiro lugar, observa-se uma alta correlao entre a
criminalidade e os nveis de instruo. O aumento da escolaridade
atua como um poderoso fator de preveno da criminalidade.
A anlise das causas conduz o enfoque simplista a uma direo
muito diferente. A chave para atacar estruturalmente esse problema
gravssimo est ligada implementao de medidas polticas que
abram oportunidades para os jovens, protejam a estrutura familiar e
elevem os nveis educacionais.
I. A maior desigualdade do planeta
Nos rgos internacionais, h uma unanimidade quanto ao fato de
que a Amrica Latina a regio mais desigual do planeta. Os dados
disponveis atestam essa situao. A estrutura de distribuio da renda
a mais regressiva no plano internacional, como se pode observar pelos
grficos a seguir:
Grfico 5:
Renda recebida pelos 5% mais ricos
(Percentagem da renda total)
Grfico 6:
Renda recebida pelos 30% mais pobres
(Percentagem da renda total)
Fonte: BID (1998), Relatrio sobre o Progresso Econmico e Social,

Washington, 1998.
A Amrica Latina a regio em que a receita dos 5% mais ricos

superior que eles percebem em qualquer outra rea 25% da renda
nacional , bem como o lugar em que os 30% mais pobres tm a menor
renda: 7,5%. Nela se encontra a maior defasagem de todas as regies
entre as classes sociais.
Os 10% mais ricos da populao latino-americana tm uma renda 84
vezes maior que a dos 10% mais pobres.
Essa elevada desigualdade determina que 2/3 a 3/4 da populao, conforme o pas, tenham uma renda per capita inferior renda per capita nacional. Isso confirma o acerto do paradigma de desenvolvimento humano da
ONU e outras aproximaes, quando ele questiona a utilidade da renda per
capita nacional como medidor do progresso das naes. Como se observa
nas sociedades muito desiguais, como as latino-americanas, esse dado no
informa sobre a situao real da grande maioria da populao.
A desigualdade da Amrica Latina no se apresenta apenas no plano
da distribuio da renda. Afeta outras reas essenciais da vida, como o
acesso a ativos produtivos, o acesso ao crdito, as possibilidades de
educao, a sade e, atualmente, a integrao no mundo da informtica.1
A crescente desigualdade no acesso informtica vem criando o risco
de uma nova forma de analfabetismo, o analfabetismo ciberntico, que
exclui vastos setores populacionais do circuito fundamental da informao e das comunicaes avanadas.
A desigualdade da regio no um problema a mais no rol de problemas sociais enunciados. Tudo indica que seja uma causa-chave do
descumprimento da promessa latino-americana. Quando se pergunta
como que, com freqncia, um continente com recursos naturais de
riqueza excepcional, uma abundncia de matrias-primas estratgicas,
fontes de energia baratas, campos frteis e uma boa localizao geogrfica tem indicadores sociais to deprimentes, uma das razes principais
parece encontrar-se nos impactos regressivos implicados pelas desigualdades extremas. Uma abundante literatura recente d conta delas, demonstrando que, entre outros impactos, elas reduzem a formao da
poupana nacional, estreitam os mercados, impedindo a produo em
escala e o aproveitamento das externalidades, permitem a formao de
recursos humanos que geram fortes desigualdades em seu interior (por
1
O autor analisa detalhadamente as diferentes desigualdades latino-americanas e sua

dinmica in Bernardo Kliksberg, Desigualdade na Amrica Latina. O debate adiado,
UNESCO, Cortez Editora, Brasil, 2000.
exemplo, os chefes de famlia dos 10% com a maior renda da regio

tm 12 anos de escolaridade, enquanto os dos 30% mais pobres tm
apenas 5), reduzem os nveis de governabilidade e destroem o clima de
confiana interna e o capital social. Os dados comparativos mundiais
demonstram que a desigualdade um entrave portentoso ao desenvolvimento sustentado. A promessa latino-americana espatifou-se contra
esse obstculo. Entre outros efeitos, o aumento da desigualdade aparece como uma causa importante do aumento da pobreza na regio. As
anlises de Birdsall e Londoo (1997) demonstram que ele contribuiu
para praticamente duplicar a pobreza. Berry (1997) deu a esse quadro o
nome de situao de pobreza desnecessria, porque ela seria muito
menor se os decis inferiores da distribuio da renda no tivessem dela
uma frao to limitada.
III. hora de encarar os mitos sobre a poltica social
Como atacar problemas to graves como os que aqui foram sucintamente apresentados, que significam a subutilizao de boa parte dos
recursos humanos da regio, solapam a governabilidade e entram em
coliso direta com os valores ticos em que a Amrica Latina acredita,
como a proteo s crianas e famlia, a oportunidade para os jovens e
as possibilidades de uma vida digna para todos os cidados? A poltica
social aparece como um instrumento central para enfrent-los. Se os
pases da regio contassem com polticas sociais integradas, coesas,
descentralizadas, implementadas em co-gesto com a sociedade civil,
participativas, transparentes e com um alto padro de gerenciamento
social, tais medidas poderiam transformar-se em meios efetivos de
mobilizao produtiva, resgate da dignidade e integrao social. Mas
esse caminho dificultado, entre outras coisas, por percepes errneas
sobre o papel das potencialidades da poltica social. Abordaremos sucintamente vrios desses mitos.
Primeiro mito: a superfluidade da poltica social
Uma aura de ilegitimidade costuma cercar a poltica social na regio
latino-americana. Setores influentes costumam expor, implcita ou explicitamente, a viso de que ela uma espcie de concesso forada
poltica. A mensagem transmitida que os esforos deveriam concenAGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA 167
trar-se no nico caminho real, que seria o crescimento econmico. A

poltica social seria uma espcie de custo forado, que amide desviaria recursos desse esforo central. Essa viso foi sinteticamente
verbalizada, em algumas ocasies, com a afirmao de que a nica
poltica social a poltica econmica.
Colocada nessa difcil situao de deslegitimao contnua, a poltica social fica com suas possibilidades limitadas. Antes de mais nada,
tem que argumentar permanentemente sobre seu direito de existir.
natural que, nessas condies de debilidade institucional, ela seja uma
vtima fcil de cortes e ajustes, seja situada em lugares secundrios nos
organogramas e tenha seus representantes excludos da participao nos
espaos em que so tomadas as grandes decises macroeconmicas.
Uma experiente ministra latino-americana do Desenvolvimento Social
resumiu sua vivncia a esse respeito, num foro internacional, ao relatar
que, aps longos esforos, conseguira ser admitida no gabinete econmico do ministro coordenador das questes sociais, s que, claro, com
voz, mas sem voto.
Os fatos indicam que um grave erro considerar quase suprflua a
poltica social. Em primeiro lugar, a suposta concesso poltica no o .
Constitui a prpria essncia do funcionamento da democracia. Segundo
as pesquisas, a ao contra a pobreza a reivindicao prioritria da
cidadania latino-americana, cidadania esta que, numa democracia, a
real depositria do poder. A cidadania quer polticas sociais agressivas,
bem articuladas, bem gerenciadas e eficazes. Ouvi-la no fazer-lhe
uma concesso, mas respeitar o sistema democrtico.
Por outro lado, as experincias mundiais das ltimas dcadas demonstraram que, alm de uma resposta a demandas legtimas, a poltica
social um aspecto fundamental da ao em prol de um desenvolvimento sustentvel. O crescimento econmico imprescindvel e nele
devem ser envidados os maiores esforos possveis. Um pas deve ter
todo o empenho em crescer e dispor de estabilidade, progresso
tecnolgico e competitividade, mas os fatos indicam que, por si s, o
crescimento no resolve o problema da pobreza. Um dos mitos que ficaram no caminho das idias freqentemente convertidas em dogmas,
nas ltimas dcadas, o do gotejamento. O pressuposto da viso econmica convencional que, produzido o crescimento, ele se derramar
aos poucos por entre os desfavorecidos e os tirar da pobreza. As realidades tm tomado outra direo. Quando uma sociedade muito desigual,
como as latino-americanas, e quando suas polticas sociais so dbeis,
mesmo havendo crescimento, este quase nunca permeia os setores pobres. O Instituto de Pesquisas do Banco Mundial pergunta-se, em seu
sugestivo texto A qualidade do crescimento (2000), como se explica
que pases que tiveram ndices de crescimento similares apresentem, ainda assim, resultados muito distintos quanto s conquistas na melhoria de
vida da populao e quanto sustentabilidade desse crescimento. H uma
grande questo ligada qualidade do crescimento. H uma grande diferena entre um crescimento que beneficia principalmente uns poucos setores, concentra ainda mais as oportunidades e a renda, s se verifica em
alguns centros urbanos e dificulta o desenvolvimento das pequenas e
mdias empresas, bem como de outras iniciativas econmicas de base,
e um crescimento que gera plos de desenvolvimento em todo o pas,
potencializa o campo, melhora a eqidade, impulsiona a pequena e mdia
indstria e difunde a tecnologia. caracterstica do primeiro tipo de
crescimento, um crescimento distorcido, a relegao da poltica social, que existe apenas para apagar grandes incndios. O segundo, o crescimento compartilhado, tem como eixo uma poltica social que
potencializa a populao e aumenta suas possibilidades de integrao
no modelo de crescimento. A poltica social uma base estratgica para
se obter a qualidade de crescimento desejvel.
Segundo mito: a poltica social um gasto
Essa uma terminologia totalmente difundida e avalizada. Quando
falamos do social, estamos falando de um gasto, de recursos que so
consumidos. Isso transmite uma viso que refora a anterior: a poltica
social suprflua e constitui uma despesa. E no se trata de uma linguagem insignificante, mas de algo que, com freqncia, expressa concepes subjacentes muito arraigadas.
A esta altura da experincia comparativa sobre a poltica social, cabe
nos perguntarmos: ser que ela realmente um gasto?
A Organizao Mundial de Sade aceitou o desafio no campo da
sade. Convocou uma comisso, formada por economistas e especialistas ilustres, para analisar as relaes entre sade e economia. O relatrio produzido, Macroeconomia e sade (2002), jogou por terra algumas suposies generalizadas e demonstrou que destinar recursos sade
no gastar, mas investir, e com altssimos nveis de retorno sobre o
investimento. A comisso indicou que o mito diz que o crescimento
econmico, por si s, melhoraria os nveis de sade. Por conseguinte,
os esforos deveriam concentrar-se nele. Mas a anlise da histria recente mostra realidades diferentes. Examinando as economias mais bemsucedidas dos ltimos cem anos, verifica-se que os fatos funcionaram
no sentido inverso. Grandes melhorias na sade pblica e na nutrio
estiveram por trs de impressionantes arrancadas econmicas, como a
do sul dos Estados Unidos, o rpido crescimento do Japo no incio do
sculo XX e o progresso do Sudeste Asitico nas dcadas de 1950 e
1960. Fogel mostrou estatisticamente que o aumento das calorias disponveis para os trabalhadores nos ltimos 200 anos, em pases como a
Frana e a Inglaterra, fez uma contribuio importante para o crescimento do produto bruto per capita. Diamond (2002) assinalou que as
histrias recentes de sucesso econmico, como as de Hong Kong,
Mauritnia, Malsia, Cingapura e Taiwan, tiveram algo em comum: investiram maciamente na sade pblica e tiveram um aumento de seu
produto interno bruto com a queda da mortalidade infantil e a ampliao da expectativa de vida. Os bons nveis de sade pblica, portanto,
no so uma conseqncia, mas um pr-requisito para que a economia
possa crescer. Com uma populao com problemas de sade, o rendimento escolar cai, perdem-se muitos anos de vida ativa possvel e os
nveis de produtividade se reduzem. A comisso fez uma medio
economtrica dos custos da no implantao de polticas de sade enrgicas. Concluiu que o produto bruto da frica estaria hoje aumentado
em 100 bilhes de dlares, se, anos atrs, tivessem sido feitos todos os
esforos para agir contra a malria. O ndice elevado de malria est
associado a uma reduo do crescimento econmico de 1% ou mais a
cada ano.
Os dados informam que a alocao de recursos na sade, forma tpica do chamado gasto social, no constitui um gasto, mas um investimento lquido. Por outro lado, a comisso estimou que a taxa de retorno
sobre esse investimento de 6 para 1.
Mltiplas anlises indicam que a mesma situao observada noutra expresso bsica do chamado gasto social, a educao. A educao
um fim em si nas sociedades democrticas. Por outro lado, um recurso econmico decisivo no atual panorama econmico mundial. A qualidade das qualificaes da populao de um pas determina aspectos fundamentais de sua possibilidade de desenvolvimento e de absoro de
novas tecnologias, bem como seus nveis de competitividade. Como
assinalou Thurow (1996), passamos para economias intensivas em
conhecimento. As indstrias de ponta no se baseiam em recursos naDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 170
turais nem no capital, mas principalmente no conhecimento, como acontece com as telecomunicaes, a biotecnologia, a microeletrnica e a
informtica. Nessas condies, como destacou esse autor, o conhecimento a nica fonte de vantagens relativas. A educao a via mestra para que se possa gerar e utilizar o conhecimento. O ndice de retorno sobre o investimento, nas indstrias que investem em conhecimento
e capacitao, o dobro do obtido pelas indstrias que concentram seus
investimentos no ativo imobilizado e em equipamentos. O mesmo ocorre noutros campos. Segundo os clculos do UNICEF, um ano a mais de
escolaridade entre as meninas da Amrica Latina poderia reduzir as taxas de mortalidade infantil em 9 a cada 1.000. O incremento do capital
educativo reduziria a gravidez na adolescncia, melhoraria a capacidade de acompanhamento da mulher na gestao e no perodo ps-parto e
ampliaria sua cultura para um desempenho nutricional adequado.
Novamente, no constitui gasto o conceito que descreve o valor, para
a economia e a sociedade, da aplicao de recursos em programas educacionais eficientes. Como assinalou Delors (1999), h muito mais
coisas em jogo: da educao depende, em larga medida, o progresso da
humanidade. (...) Hoje, est cada vez mais arraigada a convico de que
a educao constitui uma das armas mais poderosas de que dispomos
para forjar o futuro.
A viso estreita da poltica social como um gasto deve dar lugar a
seu verdadeiro papel: destinar recursos a uma poltica social gerida com
eficincia significa investir no desenvolvimento das potencialidades e capacidades da populao de um pas. Esse um fim em si e, ao mesmo
tempo, a mais poderosa ferramenta de desenvolvimento que se conhece.
Terceiro mito: possvel prescindir do Estado
s caractersticas de superfluidade e mera despesa com que a poltica social tende a ser associada vem somar-se, com freqncia, uma terceira: essa poltica seria, quase por natureza, sumamente ineficaz. Com
isso se fecha um crculo que cria as condies para se considerar como
nica alternativa a substituio das polticas sociais pblicas pelo mercado, em forma total ou considervel. Na Amrica Latina, esse raciocnio tem assumido, com freqncia, o carter de uma profecia autorealizadora. O fato de se postular como ponto de partida a inutilidade
do Estado gerou medidas que debilitaram fortemente suas capacidades
institucionais, desarticularam rgos vitais, propiciaram, quase agressiAGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA 171
vamente, a retirada das pessoas mais capazes do setor pblico, e deshierarquizaram a funo pblica no campo social, assim como noutras
reas. Em diversas realidades, um Estado minado em suas bases
organizacionais cumpriu essa profecia. Sua capacidade real de operao sofreu uma reduo significativa.
Mas as exigncias da realidade tomaram outro rumo. Stiglitz (2002)
retratou do seguinte modo sua experincia pessoal com esse tema, numa
viso que provavelmente representativa de muitos outros especialistas: Eu havia estudado as falhas tanto do mercado quanto do Estado, e
no era to ingnuo a ponto de fantasiar que o Estado pudesse resolver
todas as falhas do mercado, nem to tolo que acreditasse que os mercados resolviam sozinhos todos os problemas sociais. A desigualdade, o
desemprego e a corrupo, estes eram pontos em que o Estado deveria
assumir um papel importante. Na regio mais desigual do planeta, e
com altos ndices de desemprego, o papel social da poltica pblica
estratgico. Assim, enfrentar as desigualdades significa pr ativamente
em marcha, e bem administradas, polticas pblicas que convertam em
realidade os lemas consensuais da regio: educao para todos, sade
para todos e trabalho aos quais se poderiam acrescentar outros, como
a democratizao do crdito, o impulsionamento das pequenas e mdias
empresas e o acesso universalizado informtica e Internet.
Como indica a experincia, o mercado que tem amplo potencial
produtivo, mas traz, ao mesmo tempo, o risco de falhas graves, como a
substituio da concorrncia por monoplios e oligoplios no est
em condies de responder a essas necessidades peremptrias. Destacando suas limitaes no campo da sade, por exemplo, o relatrio da
OMS sobre Macroeconomia e Sade (2001) afirma que as doenas
tpicas dos pobres no interessam aos grandes laboratrios, porque no
so atraentes em termos de mercado. Assim, havendo dois bilhes de
pessoas com tuberculose latente e 16 milhes com a doena j em atividade, o ltimo medicamento contra ela foi lanado no mercado em 1967.
Um estudo da Associao Norte-americana de Medicina concluiu, a
propsito das doenas tropicais que afetam majoritariamente os setores
humildes, que, entre 1975 e 1997, surgiram apenas 13 novos medicamentos, metade deles fruto de pesquisas veterinrias.
No campo da educao, problemas muito delicados, como a alta
desigualdade que significa que menos de 20% das crianas da regio
freqentam a pr-escola, requisito obrigatrio de formao atual no
mundo desenvolvido , no encontram soluo por parte do mercado,
porque, em sua grande maioria, trata-se de crianas de famlias sem

recursos. Os no freqentadores no tero nenhuma possibilidade, se
esta no surgir da poltica pblica.
Os cidados captam claramente essas realidades. Na pesquisa
LatinBarmetro de 2001, quando se perguntou aos entrevistados se o
Estado no podia resolver nenhum dos problemas identificados por eles,
apenas 6,6% responderam pensar assim; 53,2% consideraram que o
Estado poderia resolver todos, a maioria, ou um nmero considervel
dos problemas existentes. H uma expectativa, ampliada pelas frustraes com a inexistncia de polticas pblicas ativas, particularmente no
campo social, de que tais polticas sejam administradas com eficincia e
transparncia.
Sero elas possveis? Um eminente pensador administrativo, Henry
Mintzberg, assinalou na Harvard Business Review (1996) que no v
por que no, frisando que a ineficincia no exclusiva de nenhum
setor da economia e afirmando, em tom irnico, que a idia de que o
melhor governo o no-governo o grande experimento de economistas que nunca tiveram que administrar nada.
Quarto mito: a contribuio da sociedade civil marginal
Assim como se desqualifica a poltica social pblica, o raciocnio
circulante tende a relativizar as possibilidades de contribuio da sociedade civil para a ao social. Ele transmite a mensagem de que essa
contribuio simbolicamente meritria, mas equivale caridade. No
resolve nenhum problema de peso e, portanto, no mereceria um apoio
especial. Assim, pouqussimos pases da regio latino-americana tentaram explorar a srio a possibilidade de incentivos fiscais sistemticos
para promover essa contribuio. Em geral, respondendo a essa viso
subestimadora, so dbeis as medidas que almejam potencializar as possibilidades de participao da sociedade civil na poltica social.
Uma viso de peso cada vez maior nas anlises sobre o desenvolvimento em nossos dias, a do capital social, denuncia com clareza o carter regressivo desse mito. O capital social implica instalar no foco do
desenvolvimento fatores pouco considerados, como a confiana
interpessoal, a capacidade de associao, a conscincia cvica e os valores ticos (Kliksberg, 2001). As medies indicam que esses fatores
tm um peso direto nos desempenhos macroeconmicos, produtivos,
polticos e sociais dos pases. A capacidade de associao vincula-se
sobretudo capacidade de a sociedade gerar toda sorte de formas de
cooperao. Quando ela vigorosa, constri-se um tecido social rico,
que d margem a mltiplas formas de contribuio para o projeto global

de desenvolvimento. O nvel de conscincia cvica e o tipo de valores
predominantes, por sua vez, tm alta influncia nas decises individuais de participar ativamente da resoluo de problemas coletivos. Entre
outras expresses do capital social encontram-se o voluntariado e a responsabilidade social das empresas privadas.
Segundo as estatsticas, o voluntariado constitui, atualmente, a stima economia do mundo em produto bruto. Em diversos pases desenvolvidos, gera mais de 5% do PIB em bens e servios, principalmente
sociais. Em pases como a Noruega, a Sucia, a Holanda, Israel, o Canad, os Estados Unidos e outros, uma gigantesca rede de organizaes
baseadas no trabalho voluntrio presta uma gama vastssima de servios aos setores mais fragilizados da populao, como os sem-teto, as
crianas, a famlia, os imigrantes, os deficientes e os idosos. A responsabilidade social empresarial comea a ser avaliada nas medies da
qualidade das empresas, e surgiram os primeiros fundos de investimento que pedem aos investidores que s comprem aes das empresas com
melhores ndices de responsabilidade em termos de cidadania.
Existe na Amrica Latina um imenso potencial nesse campo, o qual,
se estimulado e canalizado, poder converter-se num poderoso instrumento da poltica social. A atitude positiva para com o trabalho voluntrio ampla. Na Argentina, uma pesquisa do Instituto Gallup verificou
que 20% das pessoas realizavam trabalhos voluntrios e outros 30% se
dispunham a faz-lo, ou seja, um em cada dois argentinos. No Brasil, a
GIFE integra um grupo crescente de fundaes empresariais e organizaes da sociedade civil que levam frente um esforo de alta relevncia,
com instrumentos cada vez mais avanados. A riqueza do voluntariado
na Argentina mostrou-se um elemento-chave diante dos dramticos problemas sociais atuais. Agindo em coordenao com a enrgica poltica
pblica social que foi deslanchada, diversas organizaes da sociedade
civil multiplicaram seus esforos frente emergncia. Assim, entre elas, a
Caritas, um grande projeto de apoio social da igreja catlica, vem dando
cobertura a 600.000 pobres, com base em 20.000 voluntrios. A comunidade judaica, fortemente atingida pela destruio das pequenas classes
mdias em que se concentrava, organizou um amplo programa social, o
Aliana Solidria, que vem dando proteo a quase 1/3 dela, apoiando-se
em 9.000 voluntrios. Iniciativas semelhantes surgiram em outras religies e, na base social, em associaes de bairro, clubes desportivos e associaes culturais, nos quais elas se multiplicam diariamente. O Brasil
teve uma grande riqueza de experincias desse tipo, entre elas a campanha contra a fome, encabeada, anos atrs, por Herbert de Souza
(Betinho), que atraiu milhes de pessoas.
Esse formidvel capital latente numa sociedade, que ao mesmo tempo a impregna de solidariedade, foi marginalizado pelo mito e deve ser
resgatado, valorizado e impulsionado.
Quinto mito: a desqualificao dos pobres
O Banco Mundial realizou uma pesquisa em larga escala com os
pobres do mundo. Perguntou-se a 40.000 pobres de 50 pases, entre eles
vrios da Amrica Latina, quais eram suas percepes da pobreza (Banco Mundial, 2000). Eles explicaram que a pobreza no apenas a carncia de recursos bsicos, mas destri ou desgasta as famlias, alm de
causar danos psicolgicos e afetivos. Enfatizaram que, acima de tudo,
ela atenta contra sua dignidade como seres humanos. Uma de suas
vivncias centrais o olhar desvalorizador que converge para eles
dos diferentes setores da sociedade. Eles so vistos como pessoas inferiores, quase subumanas, em funo de sua pobreza material. E isso
afeta sua auto-estima e sua dignidade.
Ao serem interrogados sobre as organizaes em que confiavam,
eles puseram em primeiro lugar em sua escala as organizaes dos prprios pobres. Um dos elementos fundantes disso que, nestas, os pobres realmente participam, recuperando a confiana em si mesmos e em
suas comunidades. As recomendaes dos pesquisadores foram as de
superar os moldes tradicionais da poltica social e investir no fortalecimento da capacidade de organizao dos pobres, mediante a capacitao
de seus lderes, a oferta de infra-estruturas para atividades societrias, a
desregulamentao jurdica e outros meios.
As vises que circulam na regio latino-americana costumam ver o
pobre encerrado no olhar desvalorizador, sem incluir essas realidades.
O pobre aparece como alvo de projetos que procuram atenuar impactos,
e no como um sujeito capaz de dar contribuies importantes e, atravs delas, por sua vez, recobrar sua dignidade.
Diversos levantamentos latino-americanos indicam que, quando a
capacidade de organizao dos pobres incentivada, ou, pelo menos,
no obstruda, os resultados produtivos so muito relevantes. Assim,
num estudo economtrico da mobilizao do capital social de camponeAGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA 175
ses pobres atravs dos comits de camponeses do Paraguai, Jos R. Molinas

(2002) concluiu: A ao coletiva entre os camponeses central em qualquer tentativa eficaz de reduo da pobreza rural. Pode contribuir significativamente para reduzir a pobreza rural atravs da oferta de bens pblicos, como a melhoria do ensino pblico, melhores estradas, melhores
postos de sade, ajuda na disseminao de novas tecnologias e soluo
das falhas do mercado na oferta de crdito aos pobres. (...) O capital social facilita a ao coletiva entre os camponeses.
No Peru, uma pesquisa da Universidade do Pacfico (Portocarrero e
Milln, 2001) constatou que os pobres tm uma atitude muito positiva
em relao ao trabalho voluntrio. Daz Albertini (2001) assinalou: eles
no tm acesso ao mercado e ao Estado e, assim, recorrem a eles mesmos para garantir toda uma srie de bens, servios e respaldos sociais.
Os pobres contribuem com mais de 80% do trabalho voluntrios nas
principais cidades do Peru, como indica a tabela abaixo:
Tabela 3:
Comparao de diferentes dimenses do trabalho voluntrio nas
cinco principais cidades do Peru, conforme o nvel socioeconmico 1997
(em percentagens)
Fonte: Portocarrero e Milln (2001)
Como se observa, os pobres so a grande maioria entre os voluntrios. Enquanto as camadas altas e mdias fazem suas contribuies fundamentalmente no ensino e na capacitao, os pobres as fazem atravs
de sua mo-de-obra.
Ante o mito que desvaloriza os pobres e que se auto-realiza, ao
aprofundar dessa maneira a excluso deles, surge a possibilidade de
uma poltica ativa de conferir poder a suas comunidades e organizaes. Como destacou Brown (2002), administrador geral do Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento, uma fonte central da pobreza a falta de poder dos pobres. Conferir-lhes esse poder permitir
que eles recuperem sua voz abafada pelo mito.
Sexto mito: o ceticismo quanto participao
e cooperao interorganizacionais
Dois instrumentos essenciais da poltica social necessria para enfrentar a pobreza, que so a participao e a cooperao
interorganizacionais, encontram forte resistncia na regio.
O discurso latino-americano cada vez mais unnime a respeito da
participao. Tem uma centimetragem altssima nas declaraes pblicas de lderes de toda sorte de organizaes, pblicas e privadas. Mas
os avanos reais so limitados. Os indicadores mostram progressos escassos quanto ao estabelecimento de polticas concretas pr-participao, ao apoio substantivo s experincias participativas j em andamento e busca de novos instrumentos jurdicos, institucionais e financeiros para apoi-las. Que est ocorrendo, na realidade? Por um lado, to
forte parece ser a demanda pblica de participao, que se torna quase
invivel voltar-lhe as costas. Por outro, como si acontecer, as resistncias profundas contra ela refugiam-se no nvel da gesto, que o que d
forma s polticas reais. E nele, a participao tende a ser bloqueada.
Isso acontece a despeito das confirmaes esmagadoras da superioridade administrativa da participao. Em todas as suas formas, a participao sempre teve legitimidade poltica. uma via que fortalece o
sistema democrtico. Agora, porm, tem tambm a respald-la alguns
argumentos gerenciais de peso. No centro da gesto do sculo XXI encontram-se modelos participativos. A possibilidade de alcanar, nos
campos privado ou pblico, modelos organizacionais considerados timos, como as organizaes que aprendem, as organizaes inteliAGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA 177
gentes, as organizaes capazes de gerir conhecimentos, est fortemente ligada ao envolvimento dos membros na organizao. Um guru
da administrao, Peter Drucker (1993), postulou: O lder do passado
era uma pessoa que sabia dar ordens. O do futuro tem que saber perguntar. Necessita, imprescindivelmente, da ajuda dos outros.
No campo social, sucedem-se as experincias que demonstram a
superioridade produtiva dos modelos organizacionais que recorrem
participao ativa e autntica da comunidade, comparados aos modelos
verticais ou paternalistas. o que ilustram os seguintes resultados, obtidos pelo Banco Mundial, ao analisar 121 projetos de abastecimento de
gua potvel para camponeses pobres em 49 pases da sia, da frica e
da Amrica Latina:
Tabela 4:
Como construir o capital social?
O papel da participao
Efetividade segundo os nveis de participao
da comunidade em projetos rurais de abastecimento de gua
Fonte: Deepa Narayan. The contribution of Peoples Participation:

121 Rural Water Supply Projects, Banco Mundial, 1994.
Como se observa em 37 projetos realizados segundo um modelo de

baixa participao, apenas um teve alta efetividade (a efetividade foi
medida por 140 parmetros). Em contrapartida, dos 26 executados segundo um modelo de alta participao, 21 foram muito eficazes. As
explicaes dessa distncia acentuadssima da eficincia so concretas.
A participao comunitria vai acrescentando pontos positivos
gerenciais a cada passo. Ajuda a fazer uma identificao correta das
necessidades reais, gera idias contnuas sobre como melhorar a administrao do projeto, introduz na execuo um controle social em tempo
real, proporciona um feedback permanente e convoca a comunidade a
tornar seu o projeto.
Diante dessas evidncias, alguns argumentos do mito mostram-se
inconsistentes. A velha alegao de que a participao toma tempo e
mais cara no sustentvel, frente aos resultados econmicos muito
superiores gerados, desde o prazo imediato at o longo prazo. A atribuio das dificuldades da participao s prprias comunidades pobres, a
pretexto de que elas no tm nvel de instruo suficiente, no resiste ao
cotejo com experincias como as do Grameen Bank, ou as do Educo,
em El Salvador, nas quais setores muito pobres da populao conseguiram levar adiante vigorosos processos participativos e crescer com eles.
A realidade tem sido diferente, muitas vezes. As resistncias participao determinam que os encarregados de executar os projetos adotem
desde o incio normas e atitudes contraditrias com seu desenvolvimento. Depois, na busca de culpados pelos fracassos, costumeiro adjudiclos ao desinteresse dos pobres, quando se fez todo o necessrio para que
esse interesse no surgisse, ou se frustrasse.
As causas reais do ceticismo antiparticipativo so variadas e complexas. Tm a ver, entre outras coisas, com o apego cultural organizao vertical como nica forma possvel de organizao, apego este que
caracteriza o meio organizacional latino-americano, com o predomnio
de um pendor para o curto prazo e uma viso economicista estreita, que
nega outros fatores que no sejam as variveis econmicas clssicas.
Subjacente a isso, em muitas ocasies, h outra viso ainda mais
poderosa. A participao autntica significa, decididamente, compartilhar o poder. Isso prprio da democracia, mas no das estratgias
concentradoras de poder.
O bloqueio da participao tira da poltica social uma via mestra
para melhorar os desempenhos. Quando ele enfrentado e superado, os
resultados so surpreendentes. A participao comunitria vigorosa foi
a caracterstica da maioria dos projetos sociais bem-sucedidos da regio
latino-americana.
Outro recurso de peso, freqentemente dificultado pelos mitos, o
da cooperao interorganizacional. Uma poltica social eficaz aquela
que ataca efetivamente as causas, e no apenas os sintomas da pobreza.
Visto que tais causas so mltiplas, requer-se, necessariamente, a ao
integrada de diversas organizaes de diferentes campos. preciso soAGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA 179
mar o governo federal, as regies, os municpios, a sociedade civil e as

organizaes dos prprios pobres, e integrar as aes nos campos do
trabalho, da educao, da sade, da famlia e outros. Impem-se alianas estratgicas entre as diferentes organizaes.
De diversas maneiras, o mito postula falsas oposies. Uma de suas
expresses mais freqentes o suposto confronto entre o Estado e a
sociedade civil no campo social. Eles so apresentados como opes
excludentes. No entanto, o que se requer a soma. Ningum pode realizar a tarefa sozinho. Uma poltica social pblica agressiva uma responsabilidade a que no se pode renunciar, numa Amrica Latina que
apresenta as tendncias alarmantes vistas na primeira parte deste trabalho. Ao mesmo tempo, a sociedade civil tem que ser um agente atuante
da poltica social e se responsabilizar pelo problema. A soma das duas
coisas, atravs de toda sorte de alianas, refora-as mutuamente, amplia
os recursos reais e maximiza as possibilidades de eficcia. O que podem fazer as polticas pblicas ativas, combinadas com o voluntariado,
a responsabilidade social empresarial, a ao das associaes de bairro,
o respaldo das comunidades religiosas e a contribuio das universidades, muito mais do que os esforos isolados dos agentes.
A criao de pontes organizacionais na poltica social responde
por sua eficincia. Assim, a experincia comparada indica que, para
realmente potencializar as organizaes dos pobres, preciso criar laos entre elas e organizaes maiores da realidade, que tenham acesso
aos recursos econmicos e ao poder. Do contrrio, os xitos possveis
das organizaes dos desfavorecidos sero limitados. Esse papel de facilitao de tais ligaes pode ser desempenhado por organizaes da
sociedade civil e pelas prprias polticas pblicas.
Diante do mito que institui como antagnicos o Estado, a sociedade
civil e as organizaes dos pobres, surge a possibilidade de alianas
virtuosas entre polticas pblicas que mobilizem e aproveitem o apoio
da sociedade civil e que, em combinao com ela, potencialize o capital
social dos pobres.
Ser difcil abrir caminho para uma nova gerao de polticas sociais renovadas, na Amrica Latina, sem encarar de frente as resistncias
profundas participao e s alianas interorganizacionais, sem desfazer mitos e preconceitos, enfrentar interesses e avanar para uma cultura organizacional que os supere a todos.
IV. A tica da urgncia

Na Amrica Latina, urge recuperar a poltica social em sua plenitude,
para dar combate aos nveis agudos de pobreza que oprimem grande parte da populao, num continente com uma pletora de riquezas potenciais.
Para isso, ser necessrio superar mitos como os aqui examinados e
outros similares, muito ligados a uma viso estreitamente economicista
e reducionista do desenvolvimento, a qual tem poucos resultados e conduziu a graves erros, em diversos casos.
Essa viso hoje ativamente questionada no plano internacional.
Desde o paradigma do desenvolvimento humano da ONU, que prope
um desenvolvimento cujos avanos se meam por indicadores que evidenciem a melhora de aspectos substanciais da vida diria das maiorias,
o ajuste com feies humanas da UNICEF e as crticas de diversos setores ao Consenso de Washington, at a concepo do desenvolvimento
como crescimento da liberdade, formulada por Amartya Sen, mltiplas
aproximaes expressam a necessidade de articular um desenvolvimento integral com eqidade.
Todas elas atribuem um lugar estratgico, nesse desenvolvimento, a
uma poltica social ativa e hierarquizada. o que sucede tambm com a
nova gerao de ilustres economistas jovens que se preocupam com o
desenvolvimento, para a qual um recente artigo do New York Times
(Altman, 2002) chamou a ateno. Eles trabalham em algumas das universidades de melhor reputao, como Harvard, o MIT e a London School
of Economics, e tm vrias queixas de peso contra a economia convencional. Dizem que ela se concentra apenas no panorama geral e no leva
em conta o que acontece na realidade. Por outro lado, oferece receitas
universais, enquanto, como assinala Besley (da London School), os problemas so diferentes de um pas para outro e at de uma regio para
outra dentro de um mesmo pas. Assim, as receitas que ajudaram alguns
em certos momentos no funcionaram para outros, como se observou na
frica, na antiga Unio Sovitica, em diferentes partes do Sudeste Asitico e na Amrica Latina. Esses jovens economistas esto insatisfeitos
com as supostas panacias, tais como oramentos equilibrados, nova infraestrutura e estabilidade financeira, e investigam em campo o que acontece com fatores como a motivao das pessoas e os fluxos de informao
que norteiam as medidas polticas, pas por pas. Um de seus mais destacados expoentes, Ester Duffo, do MIT, diz que o desenvolvimento uma
srie de perguntas e, na verdade, no se define por tcnicas.
Frente a seus detratores, a necessidade de uma poltica social vigorosa pode exibir, ao lado de seu carter fundamental para um desenvolvimento sustentvel, uma legitimidade tica fundante. At os textos bblicos, pilares de nossa civilizao, no apenas indicam que a pobreza
uma ofensa dignidade do ser humano, criado por Deus, e que as grandes desigualdades atentam contra a moral bsica, como tambm prescrevem normas detalhadas de poltica social. O Velho Testamento contm desde um sistema fiscal completo para financiar a ajuda aos mais
fracos o dzimo at normas sobre a propriedade e a proteo do
trabalhador, orientaes sobre a ajuda ao semelhante, preceitos para
assegurar o respeito dignidade dos pobres e uma multiplicidade de
normas similares. Na Bblia, a voz dos profetas levanta-se para dizer
que No haver pobres entre vs (Deuteronmio, 15:4). No se trata
da voz de um orculo, mas de uma exigncia moral. Ela assinala que
depende de ns, da comunidade organizada e de cada pessoa, eliminar a
pobreza. E a conclamao do Novo Testamento a mesma.
Construir um modelo de desenvolvimento integral, produtivo e
equitativo, norteado pelos valores ticos bsicos; mobilizar como um
de seus eixos uma poltica social de novo cunho, fundamentada em alianas entre as polticas pblicas, a sociedade civil e as organizaes dos
desfavorecidos, instrumentada de modo descentralizado e que seja transparente e bem gerenciada; e postular a superao da pobreza e da desigualdade como prioridades fundamentais, tudo isso parece constituir o
grande desafio que tem pela frente o continente latino-americano.
Por outro lado, h mais uma considerao tica que deve acompanharnos. No possvel esperar mais. Existe uma tica da urgncia a ser aplicada. Muitos dos danos causados pela pobreza so irreversveis. Dia aps
dia, h vtimas irrecuperveis, mes que perecem ao dar luz, crianas
desnutridas cuja capacidade neurolgica fica permanentemente prejudicada pela fome, jovens sem oportunidade, beira do delito, famlias destrudas
pela pobreza. O campo social no admite postergaes, diversamente de
outros. Como assinalou o papa Joo Paulo II (1999), o problema da pobreza uma coisa urgente, que no pode ser deixada para amanh.
A Amrica Latina pode avanar por esse caminho ou por um outro,
muito arriscado, que tambm se insinua no horizonte. Trata-se do ltimo mito que este trabalho quer enfocar. Existem setores de nossas sociedades que, mesmo sem inteno, comeam a perder a sensibilidade
para os males da pobreza. Vo-se acostumando, sem nenhuma revolta,
com o espetculo das crianas vivendo nas ruas, dos velhos abandonaDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 182
dos, dos jovens sem sada, e passam a encarar tudo isso como uma espcie de fenmeno da natureza, como se estivesse chovendo. Eles vm
perdendo a capacidade de indignao diante da injustia, que um dos
dons centrais do ser humano. Recuperar essa capacidade ser a base
para se lutar por um desenvolvimento que inclua a todos.
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RUMO A UMA GUERRA SOCIAL PLANETRIA?
Ignacio Ramonet*
Um ano aps os atentados de 11 de setembro de 2001 e o comeo da

guerra contra a rede Al-Qaeda, quais so as principais caractersticas do
planeta neste incio do sculo XXI?
Os Estados Unidos dominam o mundo como nenhum imprio jamais o dominou. Exercem uma supremacia esmagadora nos cinco campos tradicionais do poder: poltico, econmico, militar, tecnolgico e
cultural. Os Estados Unidos so como que o primeiro Estado
protomundial, avalia um analista norte-americano: Tm a capacidade
de assumir a liderana de uma verso moderna do imprio universal,
um imprio espontneo cujos membros se submetem voluntariamente
sua autoridade.1
Pela primeira vez na histria da humanidade, portanto, o mundo
dominado por uma hiperpotncia. Que exibiu de trs maneiras, no
Afeganisto, a sua hegemonia imperial: arrasando sob suas bombas, em
poucas semanas, o regime Talib e as redes armadas do Al-Qaeda que o
sustentavam; montando uma enorme coalizo diplomtica de apoio a
sua ao de represlia (com o respaldo, em particular, da Rssia e da
China), ao mesmo tempo que restringia ao mnimo a referncia Organizao das Naes Unidas; e, por fim, recrutando como simples foras
suplementares as outrora orgulhosas foras armadas britnicas, e mantendo distncia aliados solcitos porm considerados incmodos, como
a Frana, a Alemanha, a Itlia ou o Japo.
Nesta nova era, entretanto, tal demonstrao de poderio militar e
diplomtico enganosa. Por qu? Porque a supremacia militar j no se
* Diretor de Le Monde diplomatique, Paris. Fundador e presidente de honra da

ONG internacional ATTAC.
1
International Herald Tribune, 7 de janeiro de 2002.
traduz, como no sculo XIX e na primeira metade do sculo XX, por

conquistas territoriais. Estas se tornaram, a longo prazo, politicamente
impossveis de gerir, financeiramente onerosas e midiaticamente desastrosas. Os meios de comunicao confirmam-se como um ator estratgico de primeira grandeza.2
A dinmica da globalizao
Eis outro fenmeno central: todas as naes vm sendo arrastadas
para a dinmica da globalizao. Trata-se, de certo modo, de uma segunda revoluo capitalista. A globalizao econmica atinge os mais
nfimos recnditos do planeta, ignorando tanto a independncia dos
povos quanto a diversidade dos regimes polticos.
Assim, a Terra passa por uma nova era de conquistas, como nos
tempos da colonizao. Mas, enquanto os atores principais da expanso
conquistadora anterior eram os Estados, desta vez eles so as empresas
e conglomerados, os grupos industriais e financeiros privados que pretendem dominar o mundo. Os senhores da Terra nunca foram to reduzidos em termos numricos nem to poderosos. Esses grupos situam-se,
essencialmente, na trade Estados Unidos-Europa-Japo. Metade deles
tem sua sede nos Estados Unidos.
Essa concentrao do capital e do poder acelerou-se de maneira espantosa nos ltimos vinte anos, sob o efeito das revolues na tecnologia
da informtica.
A partir deste comeo de milnio, dar-se- um novo salto frente,
com as novas tcnicas genticas de manipulao da vida. A privatizao
do genoma humano e o patenteamento generalizado do ser vivo abrem
novas perspectivas de expanso para o capitalismo. Uma grande
privatizao de tudo o que concerne vida e natureza est em fase de
preparao, favorecendo o aparecimento de um poder provavelmente
mais absoluto do que tudo o que j se conheceu na histria.
A globalizao visa menos a conquistar pases do que a conquistar
mercados. A preocupao desse poder moderno, com efeito, no a
2
A ex-secretria de Estado do presidente Clinton, Sra. Madeleine Albright, chegou mesmo
a afirmar que a rede CNN o dcimo sexto membro do Conselho de Segurana da ONU.
conquista de territrios, como nas grandes invases ou nos perodos

coloniais, mas a apropriao das riquezas.
Essa conquista acompanhada por estragos impressionantes. Indstrias inteiras so brutalmente arruinadas em todas as regies. E com o
sofrimento social da resultante: desemprego macio, subemprego, precariedade, excluso. H 50 milhes de desempregados no seio da Unio
Europia, um bilho de desempregados e subempregados no mundo...
H uma superexplorao de homens, mulheres e o que ainda mais
escandaloso crianas: 300 milhes delas so exploradas, em condies de grande brutalidade.
A globalizao tambm a pilhagem planetria, como mais uma vez
acaba de denunciar a Conferncia de Joanesburgo sobre desenvolvimento sustentvel. Os grandes conglomerados devastam o meio ambiente atravs de expedientes absurdos; tiram proveito de riquezas naturais que so
patrimnio comum da humanidade, e o fazem sem escrpulos e de maneira irrefreada. Isso igualmente acompanhado pela criminalidade financeira ligada ao mundo dos negcios e aos grandes bancos, que reciclam
somas superiores a um trilho de euros por ano, ou seja, mais do que o
produto interno bruto de um tero da humanidade.
A pilhagem planetria
A mercantilizao generalizada traduz-se num assombroso agravamento das desigualdades. Enquanto a produo planetria de gneros
alimentcios bsicos representa mais de 110% das necessidades mundiais, 30 milhes de pessoas continuam a morrer de fome a cada ano e
mais de 800 milhes esto subalimentadas.
Em 1960, os 20% mais ricos da populao mundial dispunham de
uma renda 30 vezes maior que a dos 20% mais pobres. Isso j era escandaloso. Mas, em vez de melhorar, a situao agravou-se ainda mais.
Porque hoje, a renda dos mais ricos em relao aos mais pobres no
30, porm 82 vezes mais elevada! Dos seis bilhes de habitantes do
planeta, apenas 500 milhes vivem na fartura, enquanto 5,5 bilhes continuam a passar necessidade. O mundo anda de cabea para baixo.
As estruturas estatais, assim como as estruturas sociais tradicionais,
tm sido desbaratadas de maneira desastrosa. Mais ou menos em toda
parte, nos pases do Sul ou do Leste, o Estado est desmoronando. As
autoridades se retiram ou so expulsas dos territrios perifricos, que se
transformam em terras de ningum em que o direito no vigora. Mais

ou menos em toda parte, no Paquisto, na Arglia, na Somlia, no Congo,
na Colmbia, nas Filipinas ou no Sri Lanka, desenvolvem-se entidades
caticas ingovernveis, que escapam a toda e qualquer legalidade e tornam a mergulhar num estado de barbrie. A fora suplanta o direito e
somente os grupos de saqueadores ficam em condies de impor sua
lei, transformando a populao em refm.
Surgem perigos de um tipo novo: hiperterrorismo, fanatismos religiosos ou tnicos, proliferao nuclear, crime organizado, redes mafiosas,
especulao financeira, grande corrupo, ampliao de novas pandemias
(AIDS, o vrus Ebola, a doena de Creutzfeldt-Jakob etc.), poluio de
extrema intensidade, efeito estufa, desertificao e outros mais.
Embora a democracia e a liberdade paream triunfar, num planeta
livre dos piores regimes autoritrios, as censuras e manipulaes fazem
um retorno paradoxal e vigoroso, sob diversas fachadas. Novos e sedutores pios do povo propem uma espcie de melhor dos mundos,
distraem os cidados e tentam desvi-los da ao cvica e reivindicatria.
Nesta nova era da alienao, na era da Internet, da world culture, da
cultura global e da comunicao planetria, as tecnologias da informao desempenham, mais do que nunca, um papel ideolgico central
de amordaar o pensamento.
O estilhaamento do mundo
Todas essas mudanas estruturais e conceituais, que atuam h uma
dezena de anos, produziram um autntico estilhaamento do mundo.
Conceitos geopolticos como Estado, poder, soberania, democracia ou
fronteira j no tm a mesma significao. A tal ponto que, se observarmos o funcionamento real da vida internacional, constataremos que seus
atores mudaram.
Na escala planetria, os trs protagonistas principais, que, no Antigo Regime, eram a nobreza, o clero e o terceiro estado, so agora: (1) as
associaes de Estados NAFTA (Estados Unidos, Canad e Mxico),
Unio Europia, MERCOSUL, ANSA etc.; (2) as empresas globais e
os grandes grupos miditicos ou financeiros; (3) as organizaes no
governamentais (ONGs) de envergadura mundial (Greenpeace, Anistia
Internacional, Attac, Human Rights Watch, World Wild Life etc.)
Esses trs novos atores agem num quadro planetrio que, num sinal
dos tempos, menos fixado pela Organizao das Naes Unidas do que
pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC), novo rbitro global.
O voto democrtico tem pouqussima influncia no funcionamento
interno desses trs novos atores. Essa grande mutao mundial, que esvazia o sentido da democracia, instaurou-se sem que nos apercebssemos e
sem que os prprios responsveis polticos tenham conscincia dela.
Agir contra a globalizao
Todas essas mudanas, rpidas e violentas, efetivamente
desestabilizam os dirigentes polticos. Em sua maioria, eles se sentem
oprimidos por uma globalizao que modifica as regras do jogo e os
deixa parcialmente impotentes. que os verdadeiros donos do mundo
no so os que detm as aparncias do poder poltico.
Por isso que os cidados vm multiplicando as aes e mobilizaes contra os novos poderes, como temos visto desde dezembro de
1999, por ocasio da conferncia de cpula da Organizao Mundial do
Comrcio em Seattle, depois em Praga, em Davos, em Nice, em Quebec
e em Gnova. Eles esto convencidos de que, no fundo, o objetivo da
globalizao liberal, neste comeo de milnio, a destruio do coletivo, a apropriao das esferas pblica e social pelo mercado e pelo setor
privado. E esto decididos a se opor a isso.
Outra constatao: a supremacia geopoltica e o exerccio da
hiperpotncia, na era do neoliberalismo, de modo algum garantem a
todos os cidados um nvel de desenvolvimento humano satisfatrio.
Por exemplo, entre os habitantes de um pas rico como os Estados Unidos, h 32 milhes de pessoas cuja expectativa de vida inferior a 60
anos, 40 milhes sem assistncia mdica, 45 milhes vivendo abaixo da
linha de pobreza e 52 milhes de analfabetos... Do mesmo modo, no
seio da opulenta Unio Europia, na era do nascimento do euro, h 50
milhes de pobres e 18 milhes de desempregados...
Em escala mundial, a pobreza continua a ser a regra, enquanto a
fartura a exceo. As desigualdades tornaram-se uma das caractersticas estruturais de nossa poca. E esto-se agravando, afastando cada
vez mais os ricos dos pobres. As 225 maiores fortunas do mundo representam um total de mais de um trilho de euros, ou seja, o equivalente
renda de 47% das pessoas mais pobres da populao mundial (2,5 biAGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA 189
lhes de pessoas!). Simples indivduos so hoje mais ricos do que Estados: o patrimnio das 15 pessoas mais ricas do planeta ultrapassa o produto interno bruto total do conjunto dos pases da frica sub-saariana...
Dominadores e dominados
Desde o incio do sculo XX, o nmero de naes do mundo no
parou de aumentar, passando de cerca de quarenta para quase duzentas.
No plano geopoltico, entretanto, o mundo continua a ser dominado pelo
pequeno nmero de Estados (Reino Unido, Frana, Alemanha, Japo,
Estados Unidos, Rssia) que j o dirigia no fim do sculo XIX. Dentre
as dezenas de pases nascidos do desmantelamento dos grandes imprios coloniais britnico, francs, espanhol, holands, portugus ou belga , apenas trs (Coria do Sul, Cingapura e Taiwan) atingiram nveis
de progresso que lhes permitem aceder condio de pases desenvolvidos. Os demais continuam atolados num subdesenvolvimento crnico
e numa pobreza endmica.
Ser-lhes- ainda mais difcil sair desse atoleiro, na medida em que as
matrias-primas (inclusive os hidrocarbonetos) em cuja venda se apia
essencialmente a sua economia tm visto seus preos despencarem de
forma inelutvel. Numerosos produtos de base (metais, fibras, gneros
alimentcios) so agora menos utilizados pelos grandes pases desenvolvidos, ou foram substitudos por produtos sintticos. Assim, no Japo, em relao a 1973, cada unidade de produo industrial reduziu o
consumo de matrias-primas em aproximadamente 40%!
A nova riqueza das naes repousar cada vez mais, no curso deste
sculo XXI, na massa cinzenta no saber, na pesquisa, na capacidade
de inovar , e no mais na produo de matrias-primas. A propsito
disso, pode-se at afirmar que os trs componentes tradicionais do poder tamanho do territrio, importncia demogrfica e riqueza em matrias-primas no mais constituem trunfos invejveis e, paradoxalmente, at se tornaram desvantagens onerosas na era ps-industrial.
As naes muito extensas, muito populosas e muito ricas em matrias-primas Rssia, ndia, China, Brasil, Nigria, Indonsia, Paquisto,
Mxico figuram entre as de maior desigualdade do planeta, com a
maioria da populao ainda mergulhada na pobreza. A exceo dos
Estados Unidos mascara a norma.
Em contrapartida, na era da globalizao financeira, micro-Estados

quase desprovidos de territrio, sem grande populao e sem matriaprima alguma Mnaco, Liechtenstein, ilhas Cayman, Cingapura
possuem rendas per capita situadas entre as mais altas do mundo...
O caos generalizado
A rea do caos generalizado no pra de se ampliar, englobando e
absorvendo cada vez mais Estados na economia definitivamente estagnada e um nmero maior de pases na violncia endmica. Desde 1989, data
do trmino da Guerra Fria, houve mais de sessenta conflitos armados, que
fizeram centenas de milhares de mortos e mais de dezessete milhes de
refugiados! Em muitos lugares da Terra, a vida cotidiana tornou-se simplesmente infernal, a ponto de cada vez mais pessoas, em particular as
mais jovens, procurarem fugir do caos e da violncia e quererem emigrar
a qualquer preo para as regies desenvolvidas e pacficas.
Chegamos at mesmo a ver habitantes de alguns pases renegarem a
luta dos mais velhos pela independncia e pleitearem o retorno da potncia colonial (na Repblica de Comores), ou mesmo a absoro pura
e simples pela metrpole dominante (em Porto Rico). O Terceiro Mundo deixou de existir como entidade poltica.
Tudo isso atesta a crise do Estado nacional e da poltica, no momento em que a segunda revoluo capitalista, a globalizao da economia
e as mudanas tecnolgicas esto transformando o meio geopoltico. E
tambm no momento em que se multiplica, em razo das fuses e das
concentraes, o nmero de empresas gigantescas cujo peso s vezes
supera o dos Estados. O volume de negcios de algumas grandes empresas superior ao PIB de inmeros pases. Cada uma das cem principais empresas globais vende mais do que exportado pelos 120 pases
mais pobres. Essas firmas gigantescas e globais controlam 70% do comrcio mundial...
Os dirigentes dessas empresas, bem como os dos grandes grupos
financeiros e miditicos, detm a realidade do poder e, atravs de seus
lobbies poderosos, influem com todo o seu peso nas decises polticas
dos governos legtimos e eleitos. Com isso, confiscam a democracia em
benefcio prprio.
Os contrapoderes necessrios
Mais necessrios do que nunca, os contrapoderes tradicionais (partidos, sindicatos, imprensa livre) parecem pouco atuantes. E os cidados
se perguntam que iniciativas audaciosas poderiam restabelecer o contrato social contra o contrato privado no sculo XXI. Perguntam-se se o
mundo ter que passar por um novo ciclo de revolues violentas
como as que se sucederam ao longo dos sculos XIX e XX para deter
de maneira duradoura o rolo compressor do capitalismo.
Informtica e globalizao
Conhecemos o dito de Karl Marx: Dem-me o moinho movido a
vento e eu lhes darei a Idade Mdia. Poderamos acrescentar, parafraseando-o: Dem-me a mquina a vapor e eu lhes darei a era industrial. Ou ainda, aplicando seu dito era contempornea: Dem-me o
computador e eu lhes darei a globalizao.
Ainda que esses determinismos sejam forosamente exagerados, eles
resumem bastante bem esta idia central: em momentos cruciais da histria, uma inveno capital que nunca resulta do acaso subverte a
ordem das coisas, desvia a trajetria de uma sociedade e desencadeia
um novo movimento de longa durao. Imperceptivelmente, h uns bons
dez anos, entramos num movimento desse tipo.
No fim do sculo XVIII, a mquina a vapor, ao provocar a revoluo
industrial, modificou a face do mundo: foi o deslanchar do capitalismo,
o aparecimento da classe trabalhadora, o nascimento do socialismo, a
expanso do colonialismo etc. Pois bem, essa mquina, decididamente,
substitua apenas os msculos.
Com sua vocao para substituir o crebro, o computador vem provocando, bem diante de nossos olhos, mudanas ainda mais assombrosas e inditas. Com efeito, todos podem constatar que tudo j est modificado a seu redor: o ambiente geopoltico, o contexto econmico, os
dados polticos, os parmetros ecolgicos, os valores sociais, os critrios culturais e as atitudes individuais.
As tecnologias da informao e da comunicao, assim como a revoluo digital, fizeram-nos entrar, nolens volens, numa nova era. Uma
era cujas caractersticas centrais so a transmisso instantnea de dados
virtuais e a proliferao de ligaes e redes eletrnicas. A Internet consDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 192
titui o cerne, a encruzilhada e a sntese da grande mudana que est em

andamento. As vias expressas da comunicao representam, na era atual, o que foram as estradas de ferro na era industrial: fatores vigorosos
de impulsionamento e intensificao das trocas.
A nova economia
Tendo em mente essa comparao, muitos especuladores lembraram-se de que as vantagens econmicas de um sistema de transporte
aumentam em linha poligonal, com saltos repentinos, quando se realizam certas ligaes. E recordaram que, na dcada de 1840, a construo das estradas de ferro constituiu, por si s, a mola mais importante
do crescimento industrial na Europa Ocidental.3 A partir de meados
dos anos noventa, portanto, os neocapitalistas apostaram no crescimento exponencial, durante essa fase de decolagem, de todas as atividades
ligadas s vias expressas da comunicao, s tecnologias das redes virtuais e Internet. Chamou-se a essa febre especulativa, em 1999 e 2000,
a nova economia.
Muitos investidores estavam convencidos de que, no momento de
uma das mudanas mais rpidas que o mundo j havia conhecido, as
empresas de toda parte seriam obrigadas, para se adaptar, a fazer grandes gastos com equipamentos de informtica, telefonia digital, telecomunicaes por satlite, redes etc. As perspectivas de crescimento pareciam ilimitadas.
Na Frana, de 1997 a 2000, por exemplo, o ndice de instalao de
computadores em escritrios e residncias duplicou. Por outro lado, no
decorrer desses trs aos, mais de dez milhes de pessoas compraram
telefones celulares. Em 31 de dezembro de 2001, o ndice de penetrao da telefonia mvel havia atingido 61,6% e havia 37 milhes de
franceses equipados com telefones celulares. Alm disso, consideravase que o nmero de usurios mundiais da Internet, estimado em 142
milhes em 1998, deveria ultrapassar 500 milhes em 2003...
A grande batalha econmica do futuro veria enfrentarem-se as empresas norte-americanas, europias e japonesas na batalha pelo controle
das redes, assim como pela dominao do mercado de imagens, bancos
David S. Landes, LEurope technicienne, Paris, Gallimard, 1975, p. 214.
de dados, atividades de lazer, som, jogos em suma, dos contedos.

Mas elas se enfrentariam tambm, talvez acima de tudo, para se imporem no setor do comrcio eletrnico, em expanso exponencial. A
Internet deveria ser transformada num vasto shopping center.4 Embrionrio em 1998, com cerca de 8 bilhes de euros em compras, o comrcio
eletrnico havia atingido 40 bilhes em 2000 e deveria ultrapassar 80
bilhes em 2005.
Tomados por uma febre ardente de opulncia, sonhando com uma
fonte de riqueza fcil e estimulados pela maioria dos meios de comunicao, enxames de investidores (antigos e novos) atiraram-se s bolsas
de valores de quase toda parte, no correr dos dois anos da exploso
tecnolgica de 1999-2000, como outrora tinham feito os exploradores
em busca de ouro no Eldorado ou no rio Klondike. As cotaes de alguns ttulos ligados galxia da Internet explodiram. Em 1999, uma
dezena de companhias viu o valor de suas aes multiplicar-se por cem.
Outras, como a America On Line (AOL), fizeram melhor: o valor de
suas aes na bolsa, a partir de 1992, multiplicou-se por 800!
O craque da Nasdaq
Um poupador que houvesse investido apenas 1.000 euros em aes
de cada uma das cinco grandes da Internet (AOL, Yahoo!, Amazon,
AtHome e eBay), no dia de sua introduo na bolsa de valores, teria
ganho, j em 9 de abril de 1999, um milho de euros... O ndice da
NASDAQ (a bolsa em que negociada a maioria das aes de alta
tecnologia em Nova York) estampou um lucro de +85,6% em 1999!
Mas enriquecer depressa, sem esforo e sem trabalho, muitas vezes
algo da ordem da miragem. E, a partir de maro de 2001, o ndice
NASDAQ despencou, arrastando em sua queda, pelo mundo afora, a
maioria das aes de empresas de tecnologia e telecomunicaes...
As recentes falncias fraudulentas gigantescas da Enron, da
WorldCom, da Qwest, da Tyco, da Lucent etc., que arruinaram dezenas
de milhares de acionistas assalariados, confirmam que a dcada de expanso econmica de maro de 1991 a maro de 2001 baseada nas
novas tecnologias j terminou.
Ver Ignacio Ramonet, La Tyrannie de la communication, Paris, Galile, 1998.
Mesmo durante os anos do boom tecnolgico, as desigualdades nos

Estados Unidos, paradoxalmente, continuaram a se aprofundar. No comeo do craque da NASDAQ, em maro de 2001, portanto, atingiram
nveis nunca vistos desde a Grande Depresso. A prosperidade da nova
economia revelou-se to frgil que fez pensar na exploso de crescimento econmico dos anos vinte, quando, a exemplo do que aconteceu
em 1999 e 2000, a inflao era pequena e a produtividade, elevada a
ponto de alguns analistas, ao verem o ndice NASDAQ levantar vo,
no hesitarem em prever um craque tecnolgico e anunciarem um
risco de falncia, fazendo pairar o espectro de 1929.5
Hoje em dia, calcula-se que apenas 25% das empresas da economia
da Net devero sobreviver a mdio prazo. As altas autoridades financeiras foram rpidas em alertar os poupadores. Tomem cuidado com os
papis das empresas da Internet, afirmou em maro de 2000, por exemplo, o Sr. Arnout Wellink, presidente do Banco Central dos Pases Baixos, que comparou os operadores a cavalos enlouquecidos, todos correndo, uns atrs dos outros, procura de uma mina de ouro.6
Dizem, s vezes, que as revolues polticas devoram seus filhos.
As revolues econmicas fazem a mesma coisa...
A Argentina, um exemplo tpico
Assim, o ciclone econmico que se abateu sobre a Argentina, por
exemplo, no fim de dezembro de 2001, no somente provocou tumultos
sangrentos (30 mortos) e mergulhou esse pas latino-americano no caos,
como tambm derrubou seu governo e cinco presidentes em menos de
duas semanas... Essa crise mostra-se exemplar, por diversas razes. Desde
1989, a Argentina vinha seguindo ao p da letra todas as recomendaes do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e de todos os rgos financeiros internacionais. O conjunto do patrimnio do Estado fora
privatizado (petrleo, minas, eletricidade, gua, telefones, rodovias, estradas de ferro, metr, empresas areas e at o correio!), o comrcio
exterior fora inteiramente liberalizado, o controle cambial fora eliminado, e dezenas de milhares de funcionrios pblicos estavam licenciados
5
6
Business Week, 14 de fevereiro de 2000.

Le Monde, 12 de maro de 2000.
ou tinham visto seus salrios e penses de aposentadoria serem diminudos, a fim de reduzir o dficit pblico. A prpria moeda fora posta em
paridade com o dlar (deciso registrada na Constituio!), a fim de
no mais permitir que um futuro governo a desvalorizasse.
Mas o montante da venda de todo o patrimnio do Estado, que se
elevava a dezenas de bilhes de dlares, simplesmente se evaporou, em
decorrncia de uma corrupo fenomenal. E no serviu sequer para pagar
a dvida externa do pas! E o mais inslito que essa dvida, que era de 8
bilhes de dlares antes das privatizaes, atingiu, aps a venda dos bens
estatais, um montante 16 vezes maior, ou seja, 132 bilhes de dlares!
Ainda assim, a Argentina continuava a ser considerada a melhor
aluna do FMI, e seu ministro da Economia, Sr. Domingo Cavallo, artfice das privatizaes e da dolarizao, recebeu do New York Times,
em maro de 2001, o ttulo de heri liberal do ano. Com isso, a Argentina era um exemplo citado por todos os incensadores do
ultraliberalismo, que no paravam de enaltecer o modelo argentino.
Foi esse modelo que, aps quatro anos de recesso econmica, desmoronou tragicamente em dezembro de 2001.
Eleito na noite de 1 de janeiro de 2002, o peronista Eduardo Duhalde
desancou de imediato, em seu discurso de posse, esse modelo liberal.
Acrescentou: Meu compromisso, a partir de hoje, acabar com esse
modelo esgotado, que fez mergulhar no desespero a grande maioria de
nosso povo. Esse modelo, esclareceu ainda, gerou a pobreza de dois
milhes de compatriotas, destruiu a classe mdia, arruinou nossas indstrias e reduziu a zero o trabalho dos argentinos.7 Raras vezes os
aspectos nocivos do ultraliberalismo foram denunciados com tanta severidade e clareza.
Esse desastre que se abateu brutalmente sobre a Argentina, como
fizera em 1997 com vrios pases do Sudeste Asitico, ameaa outras
naes pelo mundo afora, em particular a Turquia, a Rssia, o Brasil, o
Uruguai, a frica do Sul e as Filipinas. Mesmo que a falncia argentina
tivesse sido prevista pelos mercados, a diminuio do ritmo da atividade econmica no mundo refora a averso dos investidores aos riscos e
inaugura um perodo de maior incerteza econmica.
Le Monde, 3 de janeiro de 2002.
Firmas gigantescas, Estados nanicos

O caso argentino demonstra, mais uma vez, como a globalizao do
capital financeiro vem colocando os povos num estado de insegurana
generalizada. Essa globalizao contorna e rebaixa as naes e seus
Estados como lugares pertinentes do exerccio da democracia e avalistas
do bem comum.
A globalizao financeira, alis, criou seu prprio Estado. Um Estado supranacional, que dispe de seus prprios aparelhos, redes de influncia e modos de ao. Trata-se da constelao formada pelo Fundo
Monetrio Internacional (FMI), pelo Banco Mundial, pela Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmicos (OCDE) e pela
Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Essas quatro instituies
falam a uma s voz que ressoa na quase totalidade dos grandes meios
de comunicao para exaltar as virtudes do mercado.
Esse Estado mundial um poder sem sociedade, sendo o papel
desta exercido pelos mercados financeiros e pelas empresas gigantescas de que ele mandatrio, com a conseqncia de que as sociedades
que existem de verdade, por sua vez, so sociedades sem poder.8 E isso
no pra de se agravar.
Sucedendo ao GATT, a OMC tornou-se, a partir de 1995, uma instituio dotada de poderes supranacionais e situada fora de qualquer controle da democracia parlamentar. Uma vez convocada a se manifestar,
ela pode declarar que as legislaes nacionais, seja em matria de direito do trabalho, direito ambiental ou de sade pblica, so contrrias
liberdade do comrcio e, por conseguinte, exigir sua revogao.9
Antes da crise atual, no se passava uma semana sem que a mdia
anunciasse novas fuses e aquisies, um novo casamento entre grandes empresas, uma unio colossal, uma megaconcentrao que dava
origem a uma firma gigantesca. Lembremos, por exemplo, a aquisio
da fabricante de automveis Chrysler pela Daimler-Benz (por um montante de 43 bilhes de euros), do banco Citicorp pelo Travelers (82,9
bilhes), da companhia telefnica Ameritech pela SBC Communications
(60 bilhes), da empresa farmacutica Ciba pela Sandoz (36,3 bilhes),
Ver Andr Gorz, Misres du prsent, richesse de lavenir, Paris, Galile, 1997.
Cf. Franois Chesnais, La Mondialisation du capital, Paris, Syros, 1997 (nova edio
ampliada).
9
o que deu origem Novartis, da operadora MCI Communications pela

WorldCom (30 bilhes), do Banco de Tquio pelo Banco Mitsubishi
(33,8 bilhes) e da Sociedade de Bancos Suos pela Unio dos Bancos
Suos (24,3 bilhes). E recordemos ainda a deciso de fundir os dois
gigantes histricos da siderurgia alem, a Thyssen e a Krupp, cujo volume de negcios, segundo seus diretores, se elevar a 63 bilhes de euros...
Mas a maior operao do mundo foi a compra, feita em 2001 pelo grupo
norte-americano de telecomunicaes Comcast, da operadora de cabos
AT&T Broadband, pelo montante de 73 bilhes de euros...
S no ano de 1997, por exemplo, as operaes mundiais de aquisio e
fuso de empresas atingiram um montante superior a 1,6 trilhes de euros!
E, em 2001, apesar da retrao econmica geral e da queda das aes das
empresas de tecnologia nas bolsas de valores, o montante das operaes
mundiais de fuso e aquisio elevou-se a 1,958 trilhes de euros! Os setores mais sensveis a essa corrida para o gigantismo so os bancos, a indstria farmacutica, a indstria qumica, os meios de comunicao, as telecomunicaes, a agroindstria e a indstria automobilstica.
Por que essa efervescncia? No contexto da globalizao, os grandes grupos da Trade (Estados Unidos-Unio Europia-Japo), aproveitando a desregulamentao da economia, querem ter uma presena planetria. Procuram tornar-se atores importantes em todos os grandes pases e neles deter parcelas significativas do mercado. Por outro lado, a
queda das taxas de juros (que acarreta uma transferncia das obrigaes
para as aes), as massas de capital que fogem das bolsas asiticas ou
latino-americanas (depois da crise asitica de 1997 e da crise argentina
do fim de 2001), a colossal capacidade financeira dos principais fundos
de penso norte-americanos e britnicos e a melhor rentabilidade das
empresas (na Europa e nos Estados Unidos), tudo isso dopou as bolsas
ocidentais em 1999 e 2000 e provocou a embriaguez das fuses.
Estas deparam com um nmero cada vez menor de tabus. Por exemplo, a indstria automobilstica, tal como a siderurgia ou as telecomunicaes, antigamente era considerada um setor estratgico pela maioria
dos governos. Isso j no acontece h uns vinte anos no Reino Unido e,
a partir da compra da norte-americana Chrysler pela Daimler-Benz, tambm j no ocorre nos Estados Unidos.
Outro testemunho disso, na Alemanha, a maior potncia econmica
da zona do euro, foi a deciso do governo do Sr. Gerhard Schrder de
eliminar o imposto sobre os lucros auferidos pelas empresas em caso de
cesso. Havendo entrado em vigor em 1 de janeiro de 2002, essa mediDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 198
da tem como efeito acelerar a transferncia do capital renano para o capitalismo anglo-saxo e favorecer as fuses de empresas que atuam nos
mesmos setores estratgicos como, alis, j foi demonstrado, no vero
de 2001, pela assuno do controle do Dresdner Bank pela seguradora
Allianz, numa aquisio cujo montante elevou-se a 19,7 bilhes de euros...
Agora, os patres esto inteiramente desinibidos, declarou um especialista do Boston Consulting Group. As fechaduras do capitalismo
tradicional esto sendo arrombadas e os pactos mtuos de no-agresso
j no vigoram. No mais proibido sacudir violentamente a porta de um
grupo, mesmo quando a diretoria rejeita a idia de uma aproximao.10
Tivemos um exemplo eloqente disso na Frana, em maro de 1998, quando da fuso-absoro da Havas pela Compagnie Gnrale des Eaux, ento presidida pelo Sr. Jean-Marie Messier, que deu origem ao grupo
Vivendi; este foi transformado em Vivendi-Universal, depois da aquisio da empresa norte-americana Universal, e, como sabemos, foi vtima
do delrio de grandeza de seu presidente demitido em julho de 2002 ,
que multiplicou as aquisies e fuses e, j no vero de 2002, em graves
dificuldades, viu-se obrigado a vender ativos para sobreviver, depois de
haver despencado o valor das aes da empresa na bolsa.
Dimenses titnicas
Aos olhos dos predadores, as fuses apresentam inmeras vantagens. Permitem reduzir a concorrncia atravs de sua compra, pois a
maioria desses acordos une empresas rivais, desejosas de dominar seu
setor de maneira quase monopolista.11 Do uma oportunidade de recuperar o atraso em matria de pesquisa e desenvolvimento, mediante a
absoro de empresas que possuem um verdadeiro avano tecnolgico;
e, por ltimo, permitem proceder a demisses em massa, a pretexto de
reduzir os custos (a fuso das empresas farmacuticas britnicas Glaxo
e Wellcome, por exemplo, traduziu-se, logo no primeiro ano, na eliminao de 7.500 postos de trabalho, ou seja, 10% do efetivo).
10
Libration, 15 de outubro de 1997.

Foi para no ser acusado de favorecer a reconstituio de monoplios naturais que o
governo dos Estados Unidos, em 18 de maio de 1998, instaurou um processo contra a
firma Microsoft, do Sr. Bill Gates, por violao da legislao antitruste.
12
Franois Chesnais, La Mondialisation du capital, Paris, Syros, 1997, p. 251.
11
Algumas firmas atingiram dimenses titnicas. Por vezes, seu volume de negcios superior ao produto interno bruto de numerosos pases desenvolvidos; assim, o da General Motors maior que o PIB da
Dinamarca, o da Exxon superior ao PIB da Noruega e o da Toyota
suplanta o PIB de Portugal.12 O montante dos recursos financeiros de
que dispem essas empresas amide superior receita oramentria
dos Estados, inclusive dos mais desenvolvidos. E superior, acima de
tudo, s reservas cambiais guardadas pelos bancos centrais da maioria
dos grandes Estados.13
Como nos vasos comunicantes, medida que, atravs das fuses, as
empresas transformam-se em gigantes, pelo abandono do patrimnio
econmico representado pelas privatizaes, os Estados tornam-se cada
vez mais nanicos.
Desde que, no comeo dos anos oitenta, a Sra. Margaret Thatcher
lanou as primeiras privatizaes, tudo (ou quase tudo) est venda.
Em toda parte. A maioria dos governos, tanto de direita quanto de esquerda, do Norte e do Sul, desmonta a machadadas os patrimnios do
Estado e dos servios pblicos.
Durante a dcada de 1990, em escala mundial e em prol de empresas
privadas, os Estados se desfizeram de uma parte de seu patrimnio estimada em mais de 513 bilhes de euros (215 bilhes unicamente na Unio
Europia)! As empresas privatizadas so particularmente valorizadas
pelos investidores, pois se beneficiam de antemo de uma reestruturao
financiada pelo Estado e, ainda por cima, suas dvidas so canceladas.
Elas representam aplicaes extremamente atraentes, em particular as
dos setores de primeira necessidade (energia, gs, gua, transportes, telecomunicaes, sade), que garantem uma receita regular muito lucrativa, isenta de riscos, e nas quais os investimentos anteriores, que podem ter durado dcadas, foram realizados pelo Estado.
Assistimos, assim, a um espetculo inslito: a ascenso poderosa de
firmas planetrias, diante das quais os contrapoderes tradicionais (Estados, partidos, sindicatos, meios de comunicao) parecem cada vez mais
impotentes. O fenmeno principal de nossa poca, a globalizao liberal, no pilotado pelos Estados. Frente s empresas gigantescas, estes
perdem mais e mais as suas prerrogativas. Os cidados assistem, impotentes, a uma espcie de golpe de Estado planetrio de um novo tipo. E
13
Idem, p. 253.
constatam simultaneamente que, tanto no Norte quanto no Sul, flagelos

sociais que se acreditava haverem desaparecido, como a explorao de
crianas, encontram-se em pleno recrudescimento.
Infncias destroadas
Alguns sinais, com efeito, no deixam margem para enganos. Ao
ressurgimento da mendicncia, do desemprego, dos sopes populares e
das classes perigosas, nos bairros e municpios das periferias,
veio somar-se como prova suplementar da desumanizao provocada
pela globalizao econmica no fim do sculo XX a figura social do
trabalhador infantil.
J no sculo XIX, o agravamento das desigualdades refletia-se particularmente na explorao das crianas, cujo emprego se havia generalizado. Descrevendo, em 1840, num relatrio clebre,14 a situao das crianas trabalhadoras na Frana, onde a jornada de trabalho era de 14 horas, Louis Villerm evocou a multido de crianas fracas e macilentas,
cobertas de andrajos, algumas com apenas sete anos de idade, que chegam descalas s fbricas, atravessando a chuva e a lama, plidas, irritadas, oferecendo uma aparncia de misria, sofrimento e desnimo.
Longe de se horrorizarem com essa situao que romancistas como
Charles Dickens, Victor Hugo, mile Zola e Edmondo de Amicis tambm haviam denunciado , alguns liberais consideravam-na um mal
necessrio: Essa misria, escreveu um deles, proporciona um espetculo salutar a toda uma parcela das classes menos afortunadas, que
permaneceu sadia; serve para ench-las de medo; exorta-as s difceis
virtudes de que elas necessitam para chegar a uma situao melhor.15
Diante de tamanho cinismo, como no compreender, por exemplo, a
revolta de Karl Marx, que, em seu Manifesto do Partido Comunista, em
1848, denunciou a grande indstria, que destri todos os laos de famlia do proletrio e transforma as crianas em simples artigos de comrcio, em simples instrumentos de trabalho, e reivindicou j se vai
14
Louis Villerm, Tableau de ltat physique et moral des ouvriers..., Paris, 1840 (reeditado
pela UGE, col. 10-18, Paris, 1971).
15
Citado por Jacques Droz in Histoire gnrale du socialisme, Paris, Quadrige-PUF,
1997, vol. I, p. 369.
um sculo e meio! a abolio do trabalho infantil nas fbricas, tal

como hoje praticado?16
A histria mostrou que a abolio progressiva do trabalho infantil e
a instituio do ensino obrigatrio foram, na Europa Ocidental, na
Amrica do Norte e no Japo, as condies indispensveis do desenvolvimento. No entanto, foi preciso esperar pelo ano de 1990 para que,
ratificada no mbito da ONU com a exceo dos Estados Unidos , a
conveno sobre os direitos da criana entrasse em vigor e, como desejava a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) desde 1973, fixasse uma idade mnima para o ingresso no mundo do trabalho.
Apesar disso, estima-se que cerca de 250 milhes de crianas trabalhem, as menores delas no chegando a ter cinco anos... Se sua maioria
encontra-se nos pases pobres do Sul, muitas so exploradas nos Estados do Norte. No conjunto da Unio Europia, seu nmero ultrapassa
dois milhes... em particular nas zonas atingidas pelas reestruturaes
ultraliberais, como o Reino Unido. Contudo, mesmo em pases considerados socialmente avanados Dinamarca, Holanda etc. , o fenmeno do trabalho infantil reapareceu. Tambm na Frana, afirma uma
especialista do Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF),
vrias dezenas de milhares de crianas exercem empregos assalariados
sob a capa da aprendizagem, e 59% dos aprendizes trabalham mais de
quarenta horas por semana, s vezes chegando a sessenta.17
Escravos e servos
Na escala planetria, o nmero de trabalhadores infantis no pra de
crescer. Em alguns pases, como o Paquisto, trata-se de um flagelo de
massa: s dezenas de milhes, crianas com menos de seis anos so
exploradas no pas.18 Na Amrica Latina, uma em cada cinco crianas
trabalha; na frica, uma em cada trs; na sia, uma em cada duas! O
primeiro setor a empregar crianas a agricultura. Nela se pratica a
16
Karl Marx, Manifeste du parti communiste, Paris, UGE, col. 10-18, 1962, p. 42 e 46
[ver in Vrios autores, O Manifesto comunista 150 anos depois, Rio de Janeiro,
Contraponto/Ed. Fundao Perseu Abramo, 1998].
17
Cf. Claire Brisset, Un monde qui dvore ses enfants, Paris, Liana Lvi, 1997.
18
Ver Bernard Schlemmer, LEnfant exploit, Paris, Khartala, 1996; ver tambm o relatrio LEnfant exploit, p. 2, n 2, Lausanne, junho de 1996.
servido por endividamento: as crianas tm que pagar com seu trabalho as dvidas contradas por seus pais ou avs. Escravas de fato, tais
crianas jamais sairo dessa situao, passaro a vida inteira na lavoura,
ali se casaro e daro luz novos escravos...
Numerosas crianas empregam-se na economia informal, no artesanato, no pequeno comrcio e na mendicncia. O trabalho domstico
(Magrebe, Oriente Prximo, frica ocidental, Amrica Latina) dos
mais perniciosos, ficando a criana exposta a toda sorte de humilhaes
e atos de violncia, sobretudo sexuais. A causa primordial desse quadro
desolador a pobreza, uma pobreza que a globalizao econmica tem
generalizado e agravado.
Dos seis bilhes de habitantes existentes no planeta, cinco bilhes
so pobres. Partindo dessa constatao, um nmero cada vez maior de
organizaes vem-se mobilizando em torno da OIT e do UNICEF, para
pr fim a um dos escndalos mais revoltantes de nossa poca e para
reivindicar o direito sagrado de toda criana a uma vida decente. Elas se
dirigem, em primeirssimo lugar, aos chefes de Estado e de governo de
todos os pases do mundo. E constatem que, at no nvel mais alto,
muitos desses dirigentes polticos, nestes tempos de globalizao, deixam-se dominar pela febre do dinheiro fcil, da especulao, e sucumbem corrupo.
Presidentes acossados
De fato, mais ou menos por toda parte e desta ou daquela maneira,
presidentes, s vezes em exerccio e democraticamente eleitos, so acusados, perseguidos e acossados, sem que haja o menor respeito por sua
funo que at recentemente era considerada quase sagrada e fazia
deles uma espcie de intocveis. Tudo isso acabou. Os que falam em
fim derradeiro do Antigo Regime no esto inteiramente errados, pois
a majestade da funo presidencial, por assim dizer, que est sendo
rigorosamente decapitada diante de nossos olhos.
J nem mesmo os donos do mundo escapam ao assdio. Os presidentes reunidos em Gnova entre 20 e 22 de julho de 2001, por ocasio
da conferncia de cpula dos sete pases mais ricos do planeta (mais a
Rssia, o G8), tambm se confrontaram com manifestaes de clera
de enorme amplitude. Manifestaes que no visavam pessoalmente a
eles, mas globalizao que eles encarnam e a qual, por sua vez, no
tem rosto. Esses chefes de Estado e de governo apresentaram opinio

pblica, nessa ocasio, a imagem detestvel de um clube de ricaos arrogantes, entrincheirados a bordo de um luxuoso navio de cruzeiro, cercados por muralhas militarizadas, isolados do povo enfurecido e protegidos por uma polcia em estado de guerra, que no hesitou em matar
um jovem manifestante, Carlo Giuliani, de 23 anos...
Cercados por cerca de 200 mil manifestantes, os presidentes do G8,
visivelmente desconcertados, limitaram-se a repetir um nico argumento, guisa de defesa: Fomos eleitos democraticamente! Como se houvesse nisso alguma virtude mgica. Como se isso no fosse, hoje em
dia, o que existe de mais insignificante!
Pois o terem sido eleitos democraticamente no autoriza os presidentes, de modo algum, a trarem suas promessas eleitorais e o interesse
geral, ou a quererem privatizar e liberalizar a torto e a direito. E a satisfazer a qualquer preo as exigncias das empresas que financiaram suas
campanhas eleitorais. Dois desses sete, pelo menos os Srs. George W.
Bush e Silvio Berlusconi , so mais representantes do mundo dos negcios de seus pases que de seus concidados.
O questionamento atual dos governos tem por alvo, acima de tudo,
os chefes de Estado ou de governo acusados de haver cometido crimes
de guerra ou crimes contra a humanidade. Como o general Augusto
Pinochet, ex-ditador do Chile, detido em Londres em 1998, mediante
uma queixa do juiz espanhol Baltasar Garzn, e devolvido a seu pas
em maro de 2000, onde foi novamente acusado pelo juiz Guzmn, at
finalmente ver suspensos os processos movidos contra ele, em 9 de julho de 2001, a pretexto de uma degradao do estado de sade mental
do ex-ditador.
Exigncia moral
O caso Pinochet modificou profundamente as regras do jogo na luta
contra a impunidade dos dirigentes polticos, em escala internacional.
Desde ento, mais ou menos por toda parte, vimos antigos responsveis
serem convocados por juzes, a exemplo do ex-secretrio de Estado norte-americano Henry Kissinger, intimado por um juiz de instruo de Paris
por sua suposta participao no golpe de Estado contra o presidente socialista Salvador Allende, ocorrido no Chile em 1973. Ou o primeiro-ministro israelense Ariel Sharon, forado a evitar pr os ps na Blgica,
onde se apresentaram queixas contra ele por cumplicidade em crimes cometidos durante os massacres de Sabra e Chatila, em Beirute, em 1982.
Em 3 de fevereiro de 2000, no Senegal, onde ele se havia refugiado,
vimos tambm o ex-presidente do Chade, Hissne Habr, ser acusado
de cumplicidade em atos de tortura e submetido priso domiciliar.
Mais recentemente, em 10 de julho de 2001, o general argentino Jorge
Videla, autor do golpe de Estado de 1976, foi acusado e teve a priso
preventiva decretada por sua suposta participao no Plano Condor, o
pacto de morte aprovado na dcada de 1970 entre as ditaduras militares
latino-americanas, para fazer seus adversrios desaparecerem sistematicamente. E houve ainda, em 29 de junho de 2001, a controvertida
entrega do ex-presidente iugoslavo Slobodan Milosevic ao Tribunal Penal
Internacional da Antiga Iugoslvia, em Haia, sob a acusao de crimes
contra a humanidade.
Mas no so apenas os autores de crimes sangrentos que vm sendo
perseguidos hoje em dia; presidentes democraticamente eleitos so tambm acossados pela justia, sobretudo em decorrncia de sua corrupo.
Uma exigncia moral manifesta-se a esse respeito em escala internacional. Assim, em junho de 2001, antes de ser finalmente inocentado, o expresidente argentino Carlos Menen foi detido e mantido em priso domiciliar, sob a acusao de venda ilegal de armas e de haver recebido comisses ocultas que montavam a vrias dezenas de milhes de dlares.
Tambm eleito democraticamente, Alberto Fujimori, ex-presidente
do Peru, refugiou-se no Japo em novembro de 2000, para fugir da justia, que o acusa de corrupo e assassinato. Seu antigo brao direito e
homem forte do regime, Vladimiro Montesinos, tambm foi detido e
encarcerado em junho de 2001. Nas Filipinas, o presidente Joseph Estrada foi expulso do poder por presso popular, em 20 de janeiro de
2001, aps um escndalo de corrupo. Foi preso em 25 de abril de
2001, acusado de desvio de 80 milhes de euros dos recursos econmicos do pas. Na Indonsia, o presidente Wahid foi deposto em 23 de
julho de 2001, acusado de corrupo. Em 28 de dezembro de 2001, o
ex-presidente da Repblica do Congo, Pascal Lissouba, foi julgado
revelia e condenado a trinta anos de trabalhos forados por alta traio
petro-financeira e desvio de dinheiro pblico. E poderamos continuar
citando outros exemplos.
A contestao dos dirigentes polticos no caracterstica dos pases democrticos desenvolvidos do Norte. Vem-se estendendo, como
vimos, a numerosos pases do Sul, como se globalizao financeira
viesse responder uma internacionalizao da exigncia moral e numa

velocidade quase to grande quanto a que viu o movimento
antiglobalizao, em menos de dois anos, de Seattle at Gnova, passar
de protesto folclrico revolta de uma gerao inteira, de contestao
pontual a uma guerra social planetria.
Desarmar os mercados
Para esses que manifestam seu protesto, o desarmamento do poder
financeiro tem que se transformar num grande celeiro cvico, se quisermos evitar que o mundo do sculo XXI se transforme numa selva em
que os predadores ditaro a lei.
Cotidianamente, cerca de 1,6 trilhes de euros fazem mltiplas idas
e vindas, especulando com as variaes do valor das divisas. Essa instabilidade cambial uma das causas da alta dos juros reais, que freia o
consumo das famlias e os investimentos das empresas. Ela aprofunda
os dficits pblicos e, por outro lado, incita os fundos de penso, que
manipulam centenas de bilhes de euros, a exigir das empresas dividendos cada vez mais elevados. As primeiras vtimas dessa perseguio
do lucro so os assalariados, cujas dispensas macias dispensas de
convenincia bolsista fazem o valor das aes de seus ex-empregadores dar saltos na bolsa.
Podem as sociedades democrticas tolerar o intolervel por muito
tempo? urgente jogar areia nessas movimentaes de capital devastadoras. De trs maneiras: pela eliminao dos parasos fiscais, pelo
aumento da fiscalizao dos lucros do capital, e pela taxao das transaes financeiras.
Os parasos fiscais so um punhado de regies em que impera o
sigilo bancrio, que s serve para camuflar malversaes e outras atividades mafiosas. Com isso, bilhes de dlares so subtrados de qualquer fiscalizao, em benefcio dos poderosos e das instituies financeiras, pois todos os grandes bancos do planeta tm sucursais nos parasos fiscais e deles extraem imensos lucros. Por que no decretar um
boicote financeiro, por exemplo, contra Gibraltar, Aruba, as ilhas
Cayman, Mnaco ou Liechtenstein, proibindo os bancos que trabalham
com os poderes pblicos de abrir filiais nesses lugares?
A taxao dos lucros financeiros uma exigncia democrtica mnima. Esses lucros deveriam ser taxados exatamente pelos mesmos ndiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 206
ces aplicados renda do trabalho. Isso no acontece em parte alguma,

em especial no seio da Unio Europia.
A completa liberdade de circulao dos capitais desestabiliza a democracia. Por isso que se faz importante instaurar mecanismos de
dissuaso. Um deles o imposto Tobin, baseado no sobrenome de James
Tobin, norte-americano agraciado com o Prmio Nobel de economia,
que o props j em 1972. Trata-se de taxar em bases mdicas todas as
transaes dos mercados cambiais, a fim de estabiliz-los e, ao mesmo
tempo, proporcionar receitas comunidade internacional. Com uma taxa
de 0,1%, o imposto Tobin proporcionaria cerca de 166 bilhes de euros
por ano, ou duas vezes mais do que a soma anual necessria para erradicar
a pobreza extrema em cinco anos.19
Numerosos especialistas mostraram que a implementao desse imposto no apresenta nenhuma dificuldade tcnica.20 Sua aplicao destruiria o credo liberal de todos os que no param de invocar a inexistncia
de uma soluo que substitua o sistema atual.
Foi por isso que se criou em Paris, em abril de 1998, com vocao
para se estender a todo o planeta, a organizao no-governamental Ao
por uma Taxao das Transaes Financeiras para Ajuda aos Cidados
(ATTAC),T1 que j conta, na Frana, com mais de 40.000 adeptos, e tem
representantes em mais de 50 pases. Em ligao com os sindicatos e
associaes de finalidade cultural, social e ecolgica, a ATTAC age como
um portentoso grupo de presso civil junto a parlamentares e governos do
mundo, para lev-los a reivindicar, finalmente, a implementao efetiva
desse imposto mundial de solidariedade.
Mas a ATTAC tem tambm uma vocao de educao popular. Ao
lado de outras associaes, esfora-se por montar em toda parte seminrios de formao em anlise crtica da economia financeira. Dentro desse esprito, a ATTAC esteve na origem de um dos mais audaciosos projetos de resposta intelectual e social globalizao: o Frum Social
Mundial de Porto Alegre, no Brasil.
19
Rapport sur le dveloppement humain 1997, Economica, Paris, 1997.

Cf. Mahbub Ul Haq, Inge Kaul e Isabelle Grunberg, The Tobin Tax: Coping with
Financial Volatility, Oxford, Oxford University Press, 1996.
T1
A denominao original da ONG Action pour une taxation des transactions financires
pour laide citoyens. (N. da T.)
20
Porto Alegre
O sculo XXI comeou em Porto Alegre. Com efeito, todos aqueles
que, de um modo ou de outro, contestam ou criticam a globalizao
neoliberal reuniram-se, de 25 a 30 de janeiro de 2001 e de 31 de janeiro
a 5 de fevereiro de 2002, nessa cidade do sul do Brasil, onde se realizaram os dois primeiros encontros do Frum Social Mundial21 e onde se
realizar, em janeiro-fevereiro de 2003, o terceiro FSM.
No para protestar, como em Seattle, Quebec, Gnova, Monterrey,
Joanesburgo e outros lugares, contra as injustias, as desigualdades e os
desastres provocados em diversos lugares do mundo pelos excessos do
neoliberalismo, mas para tentar, desta vez com um esprito positivo e
construtivo, propor um quadro terico e prtico que permita contemplar
uma globalizao de um novo tipo e afirmar que possvel um outro
mundo, menos desumano e mais solidrio.
Essa espcie de Internacional rebelde reuniu-se em Porto Alegre no
exato momento em que se realizou, em Davos (Sua), em 2001, e em
Nova York, em 2002, o Frum Econmico Mundial, que h dcadas
rene os novos donos do mundo, em particular todos os que pilotam
concretamente a globalizao. E que j no escondem sua inquietao.
Eles levam muito a srio os protestos da cidadania que, de Seattle a
Kananaskis, passaram a ocorrer sistematicamente a cada conferncia de
cpula das grandes instituies que de fato governam o mundo: OMC,
FMI, Banco Mundial, OCDE, G7, ALCA e at a Unio Europia.
J em 1999, os acontecimentos de Seattle22 haviam impressionado
profundamente os tomadores de decises reunidos em Davos. A cada
ano, observou um jornalista, por exemplo, um tema ou uma personalidade a vedete do Frum Econmico Mundial. Em 2000, a vedete de
Davos foi, indiscutivelmente, Seattle. Ali se falou principalmente de
Seattle.23 Conscientes do dficit democrtico que acompanha a
globalizao, outros defensores do modelo dominante no mais hesitam em pedir que se reflita seriamente para modificar, num sentido
mais democrtico, as normas e processos de funcionamento da
21
Para qualquer informao, consultar o site www.forumsocialmundial.org.br.

Ver o relatrio Comment lOMC fut vaincue, Le Monde diplomatique, janeiro de 2000.
23
International Herald Tribune, Paris, 2 de fevereiro de 2000.
22
globalizao.24 E o prprio Sr. Alan Greenspan, presidente do Federal

Reserve dos Estados Unidos, passou a afirmar: As sociedades no podem ter sucesso quando setores significativos percebem seu funcionamento como injusto.25
Vindos dos quatro cantos do planeta, esses setores significativos,
que se opem atual barbrie econmica e rejeitam o neoliberalismo
como horizonte inultrapassvel, tentaram, num impulso que cabe realmente qualificar de inovador, lanar as bases de um verdadeiro
contrapoder26 em Porto Alegre.
Sonhando com o absoluto
E por qu exatamente l? Porque faz alguns anos que Porto Alegre
se tornou uma cidade emblemtica. Como capital do estado do Rio Grande do Sul, o mais meridional do Brasil, na fronteira com a Argentina e o
Uruguai, Porto Alegre uma espcie de laboratrio social que os observadores internacionais examinam com certo fascnio.27
Governada de maneira original, h quatorze anos, por uma coalizo
de esquerda liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), essa cidade
experimentou, em inmeros campos (habitao, transportes coletivos,
rede viria pblica, coleta de lixo, postos de sade, hospitais, rede de
esgotos, meio ambiente, sistema de habitaes populares, alfabetizao, escolas, cultura, segurana etc.), um desenvolvimento espetacular.
Qual o segredo de tamanho sucesso? O oramento participativo, ou
seja, a possibilidade de os habitantes dos diferentes bairros definirem,
de maneira muito concreta e muito democrtica, a destinao das verbas municipais. Isto , de decidirem que tipo de infra-estrutura desejam
criar ou melhorar, e de acompanharem passo a passo a evoluo dos
trabalhos e o trajeto dos compromissos financeiros. Com isso, nenhum
desvio de verbas, nenhum abuso possvel, e os investimentos
24
Joseph S. Nye Jr, Take Globalization Protests Seriously, International Herald Tribune,
25 de novembro de 2000.
25
Citado por Jean-Paul Marchal in Humaniser lconomie, Paris, Descle de Brouwer,
2000, p. 22.
26
Ver Miguel Benassayag e Diego Sztulwark, Du contre-pouvoir, Paris, La Dcouverte, 2000.
27
Ver Bernard Cassen, Dmocratie participative Porto Alegre, Le Monde diplomatique,
agosto de 1998.
correspondem na exatido aos desejos majoritrios da populao dos

bairros.
Essa experincia poltica vem-se efetuando, convm sublinhar, num
clima de total liberdade democrtica, em confronto com uma vigorosa
oposio poltica de direita. O PT no controla os grandes jornais locais, nem tampouco o rdio e muito menos a televiso, todos nas mos
de grandes grupos miditicos ligados ao patronato local, hostil ao Partido dos Trabalhadores. Alm disso, obrigado a respeitar a Constituio
federal brasileira, o PT tem margens de autonomia poltica muito restritas e, sobretudo em matria fiscal, no pode legislar a seu gosto. Ainda
assim, a satisfao dos cidados tamanha que, em outubro de 2000, o
candidato do PT foi reeleito para a chefia da prefeitura com mais de
63% dos votos...
Nessa cidade singular, onde floresce uma democracia que no como
as outras, o Frum Social Mundial tentou, em 2001 e 2002, montar uma
outra globalizao que no mais exclua os povos. O capital e o mercado
repetem, j se vo dez anos, que, ao contrrio do que afirmavam as
utopias socialistas, so eles, e no o povo, que fazem a histria e a felicidade dos homens.
Em Porto Alegre, neste sculo XXI que comea, alguns novos sonhadores que almejam o absoluto lembraram que no apenas a economia que mundial: a proteo do meio ambiente, a crise das desigualdades sociais e a preocupao com os direitos humanos tambm so
questes internacionais. E cabe aos cidados do planeta finalmente as
tomarem em suas mos.
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DA POLTICA SOCIAL PARA UM

CONTRATO SOCIAL DE ECONOMIA ABERTA
NA AMRICA LATINA
Nancy Birdsall*
Introduo
Aps uma dcada de reformas econmicas que alteraram drasticamente a estrutura das economias da Amrica Latina, tornando-as mais
abertas e mais competitivas, e um decnio de aumentos substanciais nos
gastos pblicos com a educao, a sade e outros programas sociais, em
praticamente todos os pases, a pobreza e a extrema desigualdade continuam profundamente enraizadas. Nos anos noventa, a maioria dos pases da regio adotou, sob alguma forma, a receita que pareceu produzir
ndices excepcionais de crescimento e de reduo da pobreza no Leste
Asitico: uma nfase no crescimento baseado no mercado e o compromisso de um investimento substancial das verbas pblicas nos recursos
humanos.1 Mas a proporo dos pobres, correspondente a 40% ou mais
na maioria dos pases, teve um declnio reduzido ou nulo. O Chile, com
uma reduo da estimativa de 32% para 16% entre 1990 e 1998, e o
Uruguai, baixando do valor estimado de 23% para 13%, foram as ni-
* Presidente, Center for Global Development, Washington, D.C. (nbirdsall@cgdev.org).

Agradeo a Snia Draibe (Universidade de Campinas) e Carlos Francisco Lessa (reitor
da Universidade Federal do Rio de Janeiro) por seus comentrios como debatedores,
a Michael Clemens e William Easterly, assim como aos demais participantes do
seminrio do BNDES, e ainda a Maria Beatriz Orlando, Ceran zer e Andrew Stober
por sua ajuda no trabalho de pesquisa e documentao.
1
claro que, comparando a Amrica Latina dos anos noventa com o Leste Asitico nas
dcadas de 1970 e 1980, houve muitas diferenas na poltica econmica e social. Alguns
diriam que as economias latino-americanas foram at mais abertas, na dcada de 1990,
do que os tigres asiticos na poca em que viveram um rpido crescimento baseado nas
exportaes No h dvida de que, nos anos noventa, os gastos com programas sociais,
como percentagem do PIB, foram to grandes na Amrica Latina quanto tinham sido e
continuaram a ser nos tigres do Leste Asitico, embora, claro, tenham sido muito
inferiores por habitante em termos absolutos. Ver Birdsall, Ross e Sabot (1997) para uma
discusso das diferenas entre o Leste Asitico e a Amrica Latina na poltica social.
cas excees. Como no de admirar, a proporo dos pobres aumentou, na verdade, em pases que tiveram baixas taxas de crescimento,
como a Venezuela. Mas a proporo aumentou tambm em pases como
o Mxico e o Peru, onde houve um crescimento de aproximadamente
2% per capita anualmente. Em nenhum pas houve uma melhora evidente naquilo que constitui, de modo geral, taxas altssimas de desigualdade de renda.2
Que h de errado e que possvel fazer para modificar esse quadro
sombrio? bvio que taxas de crescimento mais altas ajudariam. Mas
estas continuam a escapar maioria dos pases at ao Chile, nos ltimos anos e, na ltima dcada, mesmo os pequenos efeitos positivos
do crescimento na reduo da pobreza foram solapados por ligeiros aumentos da desigualdade.3 Os ingredientes da boa poltica social nfase contnua nos investimentos no ensino fundamental e concentrao
dos programas de sade, nutrio e treinamento nas famlias pobres
tm melhorado a vida das pessoas e podem vir a aumentar a renda. Mas,
sem crescimento, parece improvvel que eles possam causar uma reduo de fato dos altos ndices de pobreza, agora ou mais adiante; nem
mesmo nos anos de algum crescimento nos anos noventa ele parecem
haver conseguido resolver as desigualdades profundas e estruturais que
inibem a reduo da pobreza. Alm disso, no fcil manter investimentos sociais adequados quando o crescimento pequeno, a dvida
pblica grande e no h expanso dos oramentos governamentais.
Neste artigo, enfatizo a necessidade de ir alm dos componentes
tradicionais da boa poltica social na regio, remontando velha idia
de um contrato social mais amplo, porm numa forma atualizada: um
contrato social explicitamente concebido para as economias competitivas, abertas, globalizadas e, portanto, vulnerveis. Tal contrato social
ps-moderno ampliaria de duas maneiras a atual poltica social: primeiro, seria explicitamente calcado no crescimento baseado no emprego.
No dependeria unicamente do crescimento, mas seria projetado para
ajudar a promov-lo. Segundo, em termos polticos e econmicos, voltar-se-ia no apenas para os pobres, mas tambm para a camada de renda mdia, cada vez mais infeliz e insegura (e que, na verdade, corre o
2
Os dados sobre pobreza e desigualdade a que nos referimos encontram-se em Behrman,
Birdsall e Szkely (2001a.) Eles provm de levantamentos familiares feitos no fim da
dcada de 1980 e na de 1990.
3
Attanasio e Szkely (2001). Ver Apndice 1.
risco constante de empobrecer). Ele partiria da observao de que a

integrao na economia global, atualmente, s vem ajudando uma pequena minoria de famlias, e de que a dependncia macia da poupana
externa, bem como a conseqente vulnerabilidade s crises financeiras e
de outra ordem, tem criado uma instabilidade que prejudica particularmente no apenas os pobres, mas tambm uma faixa muito maior de famlias no ricas.4 O contrato social de uma economia aberta se basearia
em polticas e programas voltados para a criao de empregos para a grande
maioria dos no ricos, inclusive muitos dos que concluram o curso primrio e at o secundrio, porm no foram mais alm, e o faria, necessariamente, de um modo que respaldasse o crescimento contnuo impulsionado pelo setor privado, necessrio para a criao desses empregos e para
financiar internamente os investimentos pblicos requeridos para preparar de maneira adequada um nmero maior de pessoas para eles.
Na Parte 1, examino a evoluo da poltica social na regio durante
o perodo ps-guerra, baseando-me sobretudo num artigo anterior, escrito
em co-autoria com Miguel Szkely.5 Na Parte 2, discuto trs pontos que
pretendem respaldar minha defesa de um novo contrato social baseado no
emprego e voltado para as necessidades da maioria de renda mdia. Na
Parte 3, resumo as implicaes desse contrato social reformulado para as
polticas macroeconmicas e setoriais especficas. Enfatizo a lgica difcil mas inevitvel de um contrato social esteado em alguns alicerces
fundamentais do tenebroso Consenso de Washington.
Parte 1. O contrato social na Amrica Latina do ps-guerra
Hoje em dia, a poltica social da regio uma combinao sadia de
gastos razoveis em investimentos bsicos na sade e na educao, uma
nfase em chegar at os pobres a qual, apesar de estar longe de ser
implementada perfeio, constitui uma melhora substancial em relao a perodos anteriores e um conjunto impressionante de reformas
administrativas, inclusive a descentralizao para governos locais mais
responsveis e inovaes institucionais como subsdios em espcie para
Na Amrica Latina, talvez a melhor maneira de traar essa distino entre a pequena minoria
e a grande maioria de famlias seja situ-la entre os cerca de 10% que tm alguma instruo
alm do curso secundrio e os 90% que no a tm tema a que voltarei mais adiante.
5
Birdsall e Szkely, a ser publicado.
as famlias pobres que mantiverem seus filhos na escola. Mas essa combinao sadia no representa, em nenhum sentido, um contrato social significativo que proteja a vasta maioria das pessoas da regio e no qual a vasta
maioria de eleitores das democracias latino-americanas esteja engajada.
A poltica social de hoje evoluiu ao longo do que poderamos considerar quatro fases ou perodos. O primeiro abrange o intervalo entre a
Segunda Guerra Mundial e o fim da dcada de 1970, os anos dourados da Amrica Latina em termos de crescimento econmico. Na maioria dos pases, o setor industrial cresceu vigorosamente, impulsionado
pela estratgia desenvolvimentista de substituio de importaes que
prevaleceu nessas dcadas. O grupo urbano de renda mdia estava em
expanso.6 Durante esse perodo, a poltica social foi uma parte fundamental da estratgia global de desenvolvimento. A poltica social consistia principalmente na ampla oferta de subsdios aos bens e servios,
da qual quem mais se beneficiou foram os crescentes grupos urbanos de
renda mdia. Alguns desses subsdios como os destinados ao consumo de combustveis eram justificados como algo que sustentava salrios reais mais altos no setor industrial. As reas rurais desempenhavam
o papel de fornecer produtos primrios e recursos naturais a preos baixos para a produo industrial, assim como produtos de baixo custo
para o consumo dos consumidores urbanos. Em muitos casos, isso implicou subsidiar a produo rural e, em alguns, implicou a redistribuio
da terra, a fim de minimizar os recursos ociosos e a subutilizao do
solo. Na maioria dos pases, contudo, as necessidades dos estruturalmente pobres foram negligenciadas, embora, claro, muitas famlias
que haviam iniciado essa fase na pobreza tenham-se beneficiado do crescimento geral da renda. Nessa poca, alis, houve um declnio saudvel
da pobreza e da desigualdade.7 Mas a estratgia de crescimento industrial e os subsdios dependiam maciamente de emprstimos pblicos e
acabaram sendo insustentveis. Isso terminou, no incio dos anos oitenta, na crise da dvida.8
Ver, por exemplo, Szkely (1998), para uma descrio do caso do Mxico.
Ver Londoo and Szkely (2000) para dados sobre as tendncias da pobreza e da
desigualdade na Amrica Latina durante a dcada de 1970.
8
Os subsdios pblicos, inclusive os fornecidos indstria atravs do protecionismo nas
importaes, dependiam maciamente de emprstimos pblicos internos e externos, e
no da poupana pblica interna, e no puderam ser mantidos quando o acesso aos
emprstimos tornou-se mais difcil e seu custo se elevou.
7
No segundo perodo, ante as novas restries macroeconmicas do

incio dos anos oitenta, a poltica social efetivamente desmoronou. Com
a escalada das taxas de inflao, a desvalorizao e as quedas do PIB, a
prioridade poltica passou a ser a estabilizao da economia a qualquer
preo. Os amplos subsdios e transferncias sociais foram vistos como
um obstculo ao crescimento, e no como um motor potente do desenvolvimento, como no passado. As presses fiscais e o nus da dvida,
combinados com o baixo ndice de crescimento, restringiram severamente os novos investimentos na sade e na educao. Na maioria dos
pases, os gastos no se reduziram proporcionalmente ao oramento,
uma vez que era considervel a presso poltica para preservar os empregos e salrios do funcionalismo pblico, que consumiam a maior
parte do gasto social. Entretanto, em termos absolutos, por criana e por
cliente dos servios de sade, o gasto reduziu-se, uma vez que houve
um declnio dos gastos gerais do governo. Alm disso, as incertezas e a
falta de novos investimentos contriburam para uma deteriorao geral
das instituies os sistemas de sade e de ensino , j que os professores e os profissionais de sade tiveram que enfrentar o acesso restrito a
insumos complementares, como livros, medicamentos etc. Esses sistemas sem dvida perderam parte de seu pessoal mais qualificado, passando a sofrer com as mudanas constantes na direo. O que restava
do contrato social ofereceu uma garantia de emprego limitada, alm de
incerta, parcela do grupo de renda mdia que tinha a sorte de trabalhar
no servio pblico ou numa empresa estatal, mas prestou pouco ou nenhum servio aos pobres das regies rurais e urbanas. No fim da dcada
de 1980, havia indcios crescentes de uma desigualdade cada vez maior
e, o que era mais preocupante, de um aumento substancial da pobreza. 9
O terceiro perodo teve incio na segunda metade dos anos oitenta,
com o reconhecimento de que os programas de ajuste estrutural e reforma econmica no estavam atendendo s necessidades do grande nmero de pobres 30% a 40% da populao da maioria dos pases.10 A
poltica social passou a se concentrar na proteo aos pobres, num meio
macroeconmico desfavorvel e diante da competio global cada vez
maior. Reconheceu-se que, de modo geral, os pobres tm menos meios
de proteger sua renda de choques inesperados e do desgaste dos ativos
9
Ver Morley (1995). A tese de que os programas de ajuste solaparam a poltica social foi
defendida de maneira convincente em Cornia, Jolly and Stewart (1987).
10
Usando como referncia o valor de 2 dlares/dia em termos de paridade do poder aquisitivo.
lquidos trazido pela inflao elevada. Os pobres tambm foram vistos

como os mais desfavorecidos, em termos de sua probabilidade de
engajamento nos setores de alta produtividade, com melhores chances
de sobreviver concorrncia externa. A soluo poltica foi a introduo de medidas compensatrias, atravs da implementao de programas que compunham uma rede de segurana, inclusive fundos de emergncia social e de investimentos sociais (que se tornaram os programas
preferencialmente apoiados pelos bancos multilaterais). Diante das presses fiscais contnuas, passou-se a usar a abordagem de direcionar os
recursos para os pobres, ou seja, de alocar os recursos oramentrios
limitados de modo a obter a maior reduo possvel da pobreza por cada
centavo gasto. Levantaram-se mapas e perfis da pobreza, a fim de identificar a populao com os mais altos ndices de pobreza. Os programas
resultantes foram concebidos como programas pequenos, especficos e
rigorosamente direcionados.11 Nesse sentido, a poltica social abandonou por completo a idia de um contrato social maior entre o Estado e a
sociedade como um todo. A poltica social e as estratgias globais de
desenvolvimento e crescimento dos pases da regio ficaram inteiramente desvinculadas. Tal como no segundo perodo, a nfase continuou
a recair no equilbrio fiscal entre as polticas macroeconmicas e os
programas sociais, sendo estes vistos como uma ameaa potencial ao
dficit pblico e estabilidade macroeconmica.
Em meados da dcada de 1990, com a recuperao do crescimento
econmico positivo na maioria dos pases latino-americanos, emergiu
uma quarta fase da poltica social. Embora o crescimento regional ainda
fosse modesto, com exceo do Chile e talvez do Uruguai, ele foi suficiente para estimular os governos e a comunidade poltica a
implementarem aumentos reais dos gastos pblicos em amplos programas sociais de um modo visto como tributariamente responsvel. Os
gastos pblicos com a educao e a sade, na maioria dos pases da
regio, tiveram um aumento de no mnimo 20% entre 1990 e 1996.12 A
abertura das economias da Amrica Latina para os mercados mundiais,
que se iniciara em meados dos anos oitenta na maioria dos pases, criou
um interesse maior em garantir que as economias pudessem competir
11
A poltica social passou a se concentrar no problema de encontrar o ponto de equilbrio entre

os custos administrativos (e polticos) de identificar os pobres e evitar o escoamento dos benefcios
para os no-pobres, por um lado, e o atendimento insuficiente dos pobres, por outro.
12
Birdsall e Londoo (1997).
com eficincia na economia global e, portanto, em garantir que uma

parcela maior da fora de trabalho pudesse ser mais produtiva. Dispor
de um exrcito de trabalhadores no qualificados e de baixos salrios
deixou de ser visto como uma base para a competitividade global. A
nfase em atender s necessidades dos pobres continuou, porm com
uma ateno muito maior para o aumento de sua capacidade produtiva,
compatvel com a viso de que a competitividade nas economias abertas exigia um investimento muito maior no capital humano. Em muitos
pases, o aumento dos gastos com a sade e a educao favoreceu o
ensino primrio e secundrio, comparado aos gastos com a universidade (a exemplo do Brasil e do Mxico; no Chile, essa mudana e outras
reformas comearam na dcada de 1980 e foram reforadas na de 1990).13
Alguns novos projetos, como o Progresa mexicano, que recentemente
teve seu nome trocado por Oportunidades, o Bolsa Escola, em Braslia,
capital do Brasil, e o Chile Joven, no Chile,14 apesar de voltados para os
pobres, foram concebidos no s como redes de segurana para proteger a capacidade de consumo, mas tambm como investimentos no ca-
13
provvel que esses esforos tenham levado, nos anos noventa, a uma reduo da
defasagem na escolarizao das crianas de famlias ricas e pobres, tomando por base,
na maioria dos pases, a menor defasagem entre os jovens de 15 anos do que entre os de
21 anos embora as provas disso ainda no sejam claras nem convincentes, uma vez que
h uma tendncia natural para o aumento da defasagem conforme a idade (dados de
Filmer e Pritchett, 1999). Em muitos pases, todavia, a defasagem continuou
dramaticamente alta o que se harmoniza com outros indcios de que, na maioria dos
casos, as diferenas no nvel de instruo dos pais conforme o grupo de renda, na Amrica
Latina, reproduzem-se nas diferenas de escolarizao dos filhos na gerao seguinte
(Behrman, Birdsall e Szkely, 2000; e Birdsall, 2001).
14
Progresa a sigla em espanhol de Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Esse
programa oferece subsdios em dinheiro e um complemento alimentar s famlias em
situao de extrema pobreza nas reas rurais. O auxlio em dinheiro condicionado a
ndices de pelo menos 85% de freqncia escolar dos filhos e ao comparecimento regular
a clnicas de sade para exames de rotina e acompanhamento mdico. O auxlio em
dinheiro entregue me, que tambm tem de assistir a uma srie de palestras e cursos
sobre prticas sanitrias. O Bolsa Escola um programa similar, que oferece bolsas de
estudo a crianas desfavorecidas. Parte do pagamento em dinheiro mantida numa conta
especial, qual o beneficirio poder ter acesso ao concluir um ciclo escolar. O Chile
Joven tambm um programa de ajuda em dinheiro, mas, nesse caso, este oferecido a
adultos jovens para incentivar sua formao. possvel obter uma descrio e avaliao
detalhadas do programa Progresa no endereo www.ifpri.org/country/mexico.htm. A
descrio do programa Bolsa Escola pode ser obtida em http://www.mec.gov.br/home/
bolsaesc/default.shtm. Ver De Janvry e Sadoulet (2002) para uma discusso sobre os
alvos do Progresa.
pital humano dos pobres. Os aumentos dos gastos sociais foram acompanhados, em alguns pases, por novos grandes esforos de lidar com
reformas estruturais nos sistemas de sade e educao, particularmente
atravs da nfase na descentralizao e num controle maior das escolas
por parte dos pais e da comunidade (por exemplo, em Minas Gerais, no
Brasil, e em El Salvador e na Bolvia).
Essa quarta gerao da poltica social (e, para todos os fins prticos,
ainda em vigor), portanto, concentra-se essencialmente em programas
voltados para atender s necessidades e aumentar o capital humano dos
pobres de hoje. Isso faz sentido numa regio em que pelo menos 30%
da populao encontram-se na pobreza e em que a reduo desta e o
crescimento futuro dependem maciamente da captao do potencial
de aumento do engajamento produtivo dos pobres na economia. Alm
disso, com sua nfase na melhoria do capital humano dos pobres, essa
abordagem da poltica social faz parte, de um modo mais visvel, de
uma estratgia global de desenvolvimento.
Mas ela tem seus inconvenientes. Primeiro, sumamente vulnervel no
plano poltico; os programas sociais tm que entrar numa competio feroz
pelos recursos pblicos e, at hoje, ainda no foram institucionalizados
em nenhum pas. So primordialmente vistos como investimentos de
longo prazo num crescimento futuro incerto, dadas as demandas do
mercado global. Mas, medida que o crescimento vacila e a sensao
de extrema vulnerabilidade aos mercados externos aumenta, essa abordagem da poltica social, por mais sensata que seja, corre o risco de se
desfazer ameaada por mais uma rodada necessria de austeridade
fiscal, ou por um retorno a programas e subsdios amplos e tributariamente irresponsveis, de estilo populista.
Em termos mais fundamentais, essa abordagem da poltica social
no lida com eficcia com as causas subjacentes da pobreza contnua e
elevada e da obstinada desigualdade. Por exemplo, o aumento dos gastos com a educao fez subir o nvel de escolaridade entre as crianas
pobres, mas (como mostrarei mais adiante) no elevou muito suas expectativas de renda futura, porque o baixo crescimento e as altas taxas
reais de juros continuam a restringir a criao de empregos, porque o
retorno mdio do ensino primrio e secundrio continua baixo, e porque, em alguns pases, a persistente discriminao tnica, racial e sexual, assim como seus efeitos histricos, mantm baixo o nvel salarial de
alguns pobres. Os investimentos sociais tampouco elevaro a renda, se
os pobres no puderem acumular capital fsico e financeiro, ou se as
fases recorrentes de declnio da economia obrigarem a uma desacumulao

peridica de seus recursos limitados. A poltica social por si s, tal como
atualmente concebida, no consegue modificar o meio econmico nem
os elementos subjacentes da estrutura da economia que contribuem para a
pobreza e tornam lento o crescimento global.
Parte 2. Trs fatos destacados
1. O aumento do emprego na regio foi ainda menor nos anos noventa do que o crescimento econmico; os salrios elevaram-se
muito mais depressa para as pessoas com instruo acima do secundrio do que para a maioria dos menos instrudos.
O ndice de aumento do emprego na regio durante a dcada de 1990
foi menor que a taxa de crescimento (elasticidade estimada de 0,79, segundo informaes da CEPAL). Examinando os vrios setores, o emprego aumentou num ndice maior do que o crescimento global no setor do
comrcio, que tem baixos salrios, e subiu com uma taxa prxima do
crescimento nos servios bsicos, porm teve um aumento muito inferior taxa de crescimento na indstria (elasticidade de aproximadamente 0,3; ver Tabela 1A).15 Os dados por tipo de trabalho contam uma
histria similar; a taxa mdia de crescimento do emprego na regio foi
maior nos servios domsticos, de baixa remunerao, e nas categorias
de trabalhadores autnomos do que na dos assalariados (Tabela 1B).16
Esses dados agregados sobre o crescimento do emprego nos vrios setores e tipos de atividade so compatveis com ganhos de produtividade em
alguns setores, mas com um aumento limitado de empregos nesses setores para os trabalhadores sem instruo universitria. Graham e Sukhantar
(2000) mostraram que, em toda a regio, os trabalhadores com instruo
secundria e nada mais tm maior probabilidade de ficar desempregados
do que os que contam apenas com a instruo primria, e uma probabilidade muito maior de ficar desempregados do que aqueles que tm pelo
menos alguma instruo superior.17 Tais dados tambm so compatveis
15
Tabelas da CEPAL baseadas em Stallings e Weller (CEPAL, 2001).

Esse resultado predomina no sul; no Mxico e em boa parte da Amrica Central, o
crescimento do emprego entre os assalariados foi relativamente mais rpido.
17
Eles informam que a diferena da proporo de graduados do secundrio na populao
geral (22,3%) e entre os desempregados (24,7%) maior do que em outros grupos e
estatisticamente significativa.
16
com outros indcios de que muitos dos ganhos de produtividade do setor

manufatureiro durante a dcada de 1990 tanto se deveram aos cortes de
pessoal praticados pelas firmas (bem como pelo setor pblico e por antigas empresas estatais) quanto aos aumentos de produtividade por insumo.18
Tabela 1A: Crescimento do emprego por setor na
Amrica Latina durante a dcada de 1990 (mdia nos vrios pases)
Fonte: CEPAL (2001).
Os dados provenientes dos levantamentos domiciliares tambm sugerem aumentos limitados de salrio para quem tinha no mximo instruo secundria. Behrman, Birdsall e Szkely (2001b), usando dados
sobre salrios e instruo provenientes de dezoito pases latino-americanos ao longo da dcada de 1990, mostraram que o retorno marginal
para o ensino primrio e secundrio caiu durante os anos noventa, ao
passo que aumentou para o ensino superior (Figura 1A). Esses dados
so compatveis com os drsticos aumentos salariais dos detentores de
instruo superior, comparados aos de escolaridade primria e secundria, o que resulta de uma mudana tecnolgica favorecedora das qualificaes que conhecida no mundo inteiro, mas que incomumente dramtica na Amrica Latina (Figura 1B). Mais preocupante foi o declnio
dos salrios relativos dos que tm instruo secundria, comparados
aos que concluram o curso primrio. Uma vez que os ndices de concluso do secundrio ainda so relativamente baixos, esse resultado
surpreendente e preocupante, pois sugere que a demanda de mo-de-
18
Stallings e Peres (2000).
obra de diplomados no segundo grau limitada, dada a posio da

Amrica Latina na economia global.19 O declnio relativo dos formados
no secundrio sugere que apenas um nmero restrito de integrantes da
fora de trabalho os que tinham instruo ps-secundria se beneficiou (especialmente em termos relativos) do crescimento apresentado
pela maioria dos pases nos anos noventa.
Tabela 1B: Crescimento do emprego por tipo de trabalho na
Amrica Latina durante a dcada de 1990 (mdia nos vrios pases)
Fonte: CEPAL (2001).
2. As famlias de renda mdia no tm nada de classe mdia; na

verdade, so bem pobres.
Isso se deve a que a desigualdade na regio no apenas grande,
como favorece inusitadamente os que esto no topo, pois o decil superior das famlias em matria de renda percebe 50% ou mais da renda
total. Os altos nveis de desigualdade da Amrica Latina refletem, primordialmente, a tremenda concentrao da renda na camada superior.
Se ignorarmos o decil superior, o coeficiente de Gini (e outras medidas
de desigualdade da renda) ser praticamente idntico nos Estados Unidos e na maioria dos pases da Amrica Latina.20 H dois corolrios
dessa distribuio de renda concentrada no topo. O primeiro a renda
extraordinariamente baixa em relao renda mdia das famlias situadas na faixa intermediria da distribuio. A Figura 2 mostra a dife-
19
Tendler (2002) oferece alguns esclarecimentos sobre esse problema, com base em
pesquisas feitas com empregadores no nordeste do Brasil.
20
Inter-American Development Bank (1999), p. 16.
rena entre uma estimativa da renda da famlia mediana21 (medida em

termos de renda familiar per capita) e a renda mdia ou mediana calculada a partir do mesmo levantamento domiciliar em vrios pases da
regio, durante os anos noventa. No Brasil, a mediana equivale a cerca
de 1/3 dos ganhos mdios. Em Honduras, equivale a cerca de metade da
renda mdia. Nos Estados Unidos, por outro lado, a renda nacional
mediana equivale a cerca de 90% da renda nacional mdia.22
Em Birdsall, Graham e Pettinato (2000), definimos uma camada
intermediria de famlias como sendo aquelas cuja renda per capita
fica dentro da faixa de 25% da famlia de renda mdia. Isso nos permitiu avaliar o tamanho da camada intermediria e sua parcela da renda
total. Essa parcela, na Amrica Latina, situa-se na faixa de 9% (Brasil,
1996) a 18% (Costa Rica, 1997), comparada a cerca de 35% nas economias em transio e a uma faixa de 18% (EUA, 1999) a 42% (Blgica e
Dinamarca, 1992) nas economias avanadas.23 No Brasil, a renda per
capita das famlias mais ricas da camada intermediria ficou em cerca
de 2.200 dlares (em 1996, pela converso da paridade do poder aquisitivo); isso equivaleu a menos da metade da renda familiar mdia per
capita de 4.500 dlares.
O outro corolrio que, em termos absolutos, as famlias de renda
mdia na Amrica Latina, mesmo nas economias de renda mdia, encontram-se no limiar da linha de pobreza, usando o padro de dois dlares/dia (ou 730 dlares/ano) adotado pelo Banco Mundial. Nossa estimativa (Apndice II) da renda familiar mediana per capita no Mxico,
em 1992, ficou em 1.148 dlares. A renda da camada intermediria no
Mxico situa-se entre 1.000 e 1.700 dlares per capita; nos Estados
Unidos, nao parceira dos mexicanos no NAFTA, ela varia de 13.000
a 21.000 dlares. A Figura 2 mostra, no caso do Brasil, que a renda
mediana ficou abaixo da linha de pobreza (60 dlares por ms em PPP)
entre 1986 e 1989, mantendo-se prxima dos nveis da pobreza entre
1989 e 1996. Em Honduras, a renda mediana per capita ficou abaixo da
21
Nossa estimativa foi derivada usando as estimativas disponveis dos coeficientes de

Gini e presumindo uma distribuio logartmica normal da renda global, a fim de chegar
a uma mdia estimativa. Ver Apndice II.
22
A renda mediana dos Estados Unidos foi calculada usando dados dos Indicadores do
Desenvolvimento Mundial (Banco Mundial, 2002).
23
Tabela 1 de Birdsall, Graham e Pettinato (2000). Os dados ali apresentados abrangem
apenas seis pases da Amrica Latina.
linha de pobreza entre 1989 e 1996. Na Venezuela, vem decrescendo

quase continuamente, aproximando-se dos nveis da linha de pobreza.
A quase-pobreza das famlias de renda mdia reflete-se em seus baixos nveis de sade e instruo. A Figura 3 mostra os indicadores de
sade de vrios pases latino-americanos nos quintis superior, mdio e
inferior da distribuio estimativa da riqueza.24 Os indicadores do quintil
intermedirio ilustram a que ponto esse grupo est mais perto de ser
pobre, pela maioria dos padres, do que de pertencer classe mdia.
Na Bolvia, o ndice mdio de mortalidade infantil de 99,1 por 1.000.
A mortalidade infantil nas famlias de renda intermediria ultrapassa
146 por 1.000 (ver Figura 3). Isso mais do que a taxa mdia de mortalidade infantil registrada em Gana (132,8 por 1.000) e na Tanznia (139,4
por 1.000). No Peru, durante 1990, quase 20% das crianas abaixo de
cinco anos nas famlias de renda mdia tiveram prejuzos no crescimento. Na Guatemala, as crianas da camada intermediria tinham mais
probabilidade de ser subnutridas do que os filhos do quintil mais pobre
das famlias ganenses. No Peru e na Bolvia, as crianas do quintil mais
pobre tinham mais probabilidade de ser subnutridas que as das famlias
ganenses do quintil mais pobre.
O nvel de instruo dos adultos da camada intermediria tambm
fica bem abaixo do que se esperaria da classe mdia no sentido ocidental. Entre os adultos brasileiros em idade de trabalhar, a mdia da
escolaridade fica em cerca de 4,5 anos; na Costa Rica, que tem uma
longa histria de investimentos na educao, ela ainda est em apenas
cerca de seis anos. Nos Estados Unidos, equivale a treze anos.25 A instruo mdia dos adultos em idade de trabalhar, na maioria dos pases
da Amrica Latina, subiu de aproximadamente trs para cerca de cinco
anos a partir de 1960. Essa cifra baixa citada com freqncia em comparaes pesarosas com o aumento havido, no mesmo perodo, nas economias em rpido crescimento no Leste Asitico, onde houve uma elevao de quatro para nove anos de escolaridade, aproximadamente. Ainda assim, apesar de baixas, essas mdias so enganosas como medida
do grau de instruo das famlias de nossa camada intermediria. A
Figura 4 mostra que o nvel mdio de instruo entre os adultos da Bo24
Esses quintis baseiam-se em estimativas da riqueza familiar per capita, derivadas de
um conjunto de indicadores que incluem informaes como tipo de piso, posse de rdio,
bicicleta, automvel etc. Ver as fontes indicadas na figura.
25
Clculos da autora, baseados em dados de Barro e Lee (Estatsticas do Banco Mundial, 2002).
lvia e do Brasil ainda inferior a dois anos; na Argentina, ultrapassa

em pouco os cinco anos ou seja, primeiro grau incompleto.26
Essas estimativas do nvel mdio de escolaridade dos adultos tornam particularmente inquietantes as indicaes de que, durante a dcada de 1990, houve um aumento da defasagem salarial entre os que tm
maior ou menor instruo posterior ao curso secundrio. A grande maioria das famlias da regio continua muito aqum da instruo necessria para desfrutar de qualquer ganho salarial mdio (por mais limitado que este tenha sido).
H duas implicaes do fato de a camada intermediria estar, na
verdade, muito prxima da definio de pobre, usando-se os indicadores de educao e sade e a linha de pobreza de dois dlares/dia adotada no mbito internacional. A primeira que o prprio processo de crescimento restringido pelos bens limitados (instruo e outros ativos slidos) de uma grande proporo das famlias.27 A nfase da atual poltica
social em desenvolver os ativos produtivos dos pobres, inclusive atravs
da educao, tambm tende a ser benfica para a camada intermediria.
Isso fica muito claro num pas como o Brasil, onde o nmero de matrculas no ensino secundrio aumentou rapidamente na ltima dcada, graas
a um esforo poltico concertado, principalmente por parte do governo
central. Mas esse no um processo rpido. Na concluso, voltarei a falar
brevemente do desafio de melhorar a distribuio dos ativos, em grande
parte porque esse desafio j vem sendo enfrentado.
A segunda implicao que at os perodos curtos de declnio da
economia podem facilmente empurrar as famlias de renda mdia para a
pobreza.28 Essas famlias so sumamente vulnerveis ao empobrecimento
26
claro que esses nmeros so melhores entre os integrantes mais jovens do grupo em
idade de trabalho, o que reflete o progresso das duas ltimas dcadas. Mas entre as famlias
da camada intermediria incluem-se aquelas em que muitos adultos tm mais de 40 anos.
27
Aghion et al. (1999) oferecem um modelo em que o retorno mdio sobre os investimentos
mais baixo nas economias em que um nmero limitado de integrantes tem possibilidade
de investir (s os que tm bens a oferecer como garantia, dadas as implicaes do mercado
de crdito).
28
Cline (2001) examinou o impacto que exercem sobre a pobreza as crises financeiras
nos mercados emergentes, havendo concludo que pelo menos 40 milhes de pessoas
foram levadas pobreza durante as crises ocorridas no Mxico (1995), na Tailndia e na
Indonsia (1997), na Coria e na Rssia (1998), no Brasil (1999) e na Argentina e na
Turquia (2001). A pobreza teve um aumento significativamente maior nos pases que
administraram as crises com extremo insucesso (Indonsia, Rssia e Argentina).
atravs da perda temporria de renda e, o que pior, da perda de seus

ativos limitados, em decorrncia da instabilidade econmica. Dado que
inmeras famlias da camada intermediria esto prximas da linha de
pobreza, as fases de declnio da atividade econmica que elevam os
preos e reduzem o emprego, ainda que por perodos relativamente curtos, so particularmente dolorosas para elas. Durante a dcada de 1980,
a percentagem de pobres duplicou na Grande Buenos Aires (de 10%
para mais de 20%) e subiu de aproximadamente 32% para 50% nas
regies urbanas do Peru (Lustig, 2000). A situao atual da Argentina
reconhecidamente extrema, porm o aumento registrado do nmero de
pobres, que chega a atingir 53% nas reas urbanas (INDEC, 2002) deixa muito clara essa questo.29
Mesmo nos casos em que o aumento da percentagem de pobres
pequeno, provvel que as famlias de renda mediana reduzam sua
renda permanente, desfazendo-se de parte de seus ativos financeiros e
de outros ativos fixos para manter o nvel de consumo. O valor dos
ativos financeiros, inclusive de pequenas empresas e contas bancrias, pode ser rapidamente corrodo nas fases de declnio da atividade
econmica, ou, no caso das contas bancrias, pela inflao, o que implica uma mobilidade social descendente para as famlias de recursos
limitados, mesmo que no signifique um mergulho na pobreza. Comparando dados sobre a mobilidade da renda de famlias do Peru e dos
Estados Unidos (em relao a outros quintis), Birdsall et al. (2000)
constataram uma probabilidade muito maior de mobilidade descendente nos quintis mdios das famlias peruanas (48% desceram) do
que nos das norte-americanas (34% desceram), ao longo de um prazo
mais curto (6 anos versus 10 anos). provvel que o agudo sentimento de insegurana da resultante, para inmeras famlias de renda mdia, esteja por trs do ceticismo crescente a respeito dos benefcios
29
Em termos mais gerais, ocorre que muito mais famlias so pobres na maioria dos
pases, numa ou noutra poca, do que implicam os ndices do nmero de pobres. Pritchett et
al. (2000) constataram que, na Indonsia, presumindo-se que 20% das famlias sejam pobres,
provvel que outros 30% tenham sido ou venham a ser pobres num prazo de trs anos. Por
exemplo, Baulch e Hoddinott (2000) informam que a proporo de pobres na China foi de
0,2% no perodo de 1985-1990, mas que at 48% da populao estiveram na pobreza em
algum momento desse perodo. Os nmeros correspondentes foram 3% e 55,3% com respeito
ao Paquisto e 10,6% e 59,6% em relao ao Zimbbue entre 1993 e 1996.
das reformas econmicas dos ltimos 10-15 anos (as reformas do chamado Consenso de Washington).30
3. As reformas econmicas da dcada de 1990 (as chamadas reformas
do Consenso de Washington) no prejudicaram os pobres. Mas tambm no os ajudaram, nem foram benficas para a camada intermediria. Seus benefcios foram basicamente colhidos pelos ricos.
Para comear, o copo est pela metade. A anlise economtrica, usando dados de levantamentos domiciliares sobre a maioria dos pases da
regio em vrios anos das trs ltimas dcadas, combinados com ndices de reformas econmicas nos diferentes pases, sugere que a
liberalizao do comrcio e, como grupo, outras reformas econmicas
estruturais, como a privatizao, as reformas trabalhistas e as reformas
fiscais, no prejudicaram os pobres (e a reduo drstica da inflao os
ajudou). A nica exceo foi a liberalizao do setor financeiro, que
prejudicou os pobres pelo menos em termos relativos.31
Por outro lado, as reformas tampouco ajudaram os pobres (na maioria dos pases, os 30% das famlias do patamar econmico inferior) e,
com base na anlise de seus efeitos sobre a desigualdade, improvvel
que tenham ajudado a camada intermediria. Behrman, Birdsall e Szkely
(2001b) mostraram que, de modo geral, as reformas (liberalizao do
comrcio, privatizao, reforma fiscal e reforma do mercado de traba30
Ver Graham (2002) para indcios de que as atitudes frente s reformas econmicas dos
anos noventa so cada vez mais negativas, conforme dados de pesquisa do
Latinobarometro. Birdsall, Graham e Pettinato (2000) usaram dados anteriores de
levantamentos do Latinobarometro sobre as atitudes relativas s reformas, a fim de avaliar
at que ponto elas diferem entre os pobres, os da camada intermediria e os ricos. Os
resultados de anlises de regresso apresentados indicam que os respondentes de renda
mdia do mais apoio s reformas nos pases que se encontram no incio do processo e
lhes do menos respaldo naqueles em que o processo est mais avanado ou seja,
exibem uma atitude geral cada vez mais negativa. Ver a Tabela 8 deste ltimo livro citado.
31
Behrman, Birdsall e Szkely (2001a) usaram dados de levantamentos domiciliares
cobrindo a maioria dos pases da regio ao longo de vrios anos, nas dcadas de 1980 e
1990, combinados com ndices de seis reformas econmicas por pas e por ano,
desenvolvidos por Morley e atualizados por Lora. As estimativas so reproduzidas no
Apndice III. A Tabela 2 do Apndice III sugere que a liberalizao do setor financeiro
aumentou a defasagem entre o grupo intermedirio e os pobres e aumentou a defasagem
da pobreza, isto , a diferena total de renda entre todos os que so considerados pobres
e a linha de pobreza. Sobre essa mesma abordagem para avaliar os efeitos das reformas
sobre a desigualdade salarial, ver Behrman, Birdsall e Szkely (2001b).
lho, liberalizao do setor financeiro e abertura da conta de capitais)

ampliaram a desigualdade salarial, levando efetivamente, em mdia, a
um declnio dos salrios reais dos que no tinham pelo menos alguma
instruo alm do segundo grau, bem como a um declnio relativo dos
salrios dos que tinham alguma instruo acima desse nvel. Isso implica que nossa camada intermediria, a maioria de cujos membros adultos
no chega a ter o curso secundrio completo, obteve pouco ou nenhum
benefcio das reformas, em termos absolutos, e com certeza saiu perdendo em relao aos ricos (e mais instrudos). As vils das reformas
no foram a liberao do comrcio nem as privatizaes, mas a reforma
do setor financeiro e a abertura da conta de capitais.32
Behrman et al. (2001a) tambm mostraram que os pobres e a camada intermediria quase pobre foram auxiliados pela reduo da inflao
e da volatilidade macroeconmica (Apndice III, Tabela 2). Os declnios
nos termos de comrcio no tiveram muita importncia e, em si mesma,
a valorizao da taxa de cmbio pareceu ajudar. Examinando os efeitos
que as reformas econmicas e as mudanas do meio macroeconmico
ocorridas nesse perodo exerceram sobre a renda dos 10% de famlias
mais ricas, comparados aos 30% mais pobres, constata-se que, em termos relativos, os mais pobres saram perdendo com a inflao, com a
volatilidade macroeconmica e com a liberalizao do setor financeiro.
No caso da liberalizao do setor financeiro, possvel que o menor
custo do capital ou o melhor acesso a emprstimos privilegie o trabalho
qualificado em relao ao no qualificado, possivelmente porque o investimento maior de capital (em tecnologias mais novas, por exemplo)
requer um uso maior de mo-de-obra especializada. Os mais pobres
saram ganhando com a valorizao da taxa de cmbio e (embora esse
resultado seja estatisticamente menos significativo) com a melhoria nos
termos de comrcio.
Qual o panorama global que emerge dessas anlises? Os pobres e
a camada de renda intermediria no esto em condies particularmente piores em decorrncia das reformas econmicas, e certamente
no o esto por causa da abertura da economia, estritamente definida
32
Behrman et al. (2001b) afirmaram que o efeito das reformas no aumento da defasagem
salarial no persiste ao longo do tempo, mas vai desaparecendo, em consonncia com a
probabilidade de ajustes do mercado. Assim, as reformas no necessariamente
prejudicaram os pobres nem a camada intermediria em carter permanente, mas tambm
no ajudaram esses grupos.
em termos de liberalizao do comrcio. Mas esto pior em decorrncia

da instabilidade contnua; alis, talvez no seja por acaso que a reforma
que pode ter surtido efeitos claramente negativos nos pobres a
liberalizao do setor financeiro e as duas reformas que aumentaram a
desigualdade salarial a liberalizao do setor financeiro e a abertura da
conta de capitais tenderam a desempenhar um papel central na instabilidade econmica a curto prazo.33
Parte 3. Os ingredientes de um contrato social
baseado no emprego e no crescimento
Quais so as implicaes, em termos de medidas polticas, que constituiriam um contrato social mais amplo numa economia aberta? Considero quatro delas. Trs tm a ver com a poltica tributria interna e uma
com as polticas das economias avanadas.34
Primeiro, uma poltica tributria brilhante o ingrediente central do
contrato social numa economia aberta. difcil evitar essa concluso, a
despeito de sua aparente banalidade. Emprego a palavra brilhante
porque, ironicamente, o padro das economias de mercado emergentes
na Amrica Latina mais alto que o dos Estados Unidos e das economias europias. que essas economias latino-americanas emergentes tm
dois problemas: mercados financeiros internos menos slidos e menos
resistentes aos revezes econmicos e um histrico ruim. Os mercados
financeiros de pouco lastro dificultam a administrao da instabilidade
por parte do governo.35 O histrico ruim (de tomada de emprstimos
mal administrada, com as crises resultantes de inflao e monetrias)
significa que os credores internos e externos continuam cticos quanto
capacidade poltica de os governos administrarem seus oramentos,
sem recorrerem, nas situaes de crise, emisso de moeda ou a novas
rodadas de emprstimos excessivos e dispendiosos.
33
Gavin e Hausmann (1996) documentaram as fontes da volatilidade na Amrica Latina.

Kose, Prasad e Terrones (2002) mostraram o impacto da liberalizao financeira na
volatilidade do consumo em alguns pases de baixa renda.
34
Esta seo baseia-se, em parte, nas idias polticas expostas em Birdsall e de la Torre
(2001), onde a nfase recai sobre as medidas que abordam diretamente a equidade, sem
sacrificar o crescimento. Ver tambm de la Torre (2002).
35
Banco de Desenvolvimento Interamericano (1995).
A brilhante administrao fiscal implica, entre outras coisas, a disposio e a capacidade poltica de reduzir a dvida pblica. A menos
que ela j esteja em declnio, os dficits fiscais tm que ser vistos como
m poltica social, violadora do contrato social, a no ser que o governo
que j tenha apresentado supervits durante vrios anos seguidos e que
o gasto com a dvida seja claramente contracclico e temporrio. Com a
nica exceo do Chile, todos os pases latino-americanos tiveram um
dficit fiscal global em todos os anos, desde 1993.36 Quando o dficit
global negativo em relao perspectiva de crescimento, nem mesmo
o supervit primrio sustentvel (nos bons tempos) com um dficit
global. tentador contrair emprstimos para bons investimentos (inclusive sade e educao) nas pocas de fartura. Mas s os pases que j
conseguiram evitar a instabilidade na ltima dcada (o Chile, talvez El
Salvador e a Costa Rica) podem escapar ao nus de manter o supervit
durante os anos de crescimento, ainda por muitos anos.
Para a maioria dos pases latino-americanos, os supervits so cruciais
para o contrato social, pelo menos por duas razes. Primeiro, so a chave para manter as taxas reais de juros num patamar baixo. As taxas reais
de juros foram muito altas na Amrica Latina durante os anos noventa,
atingindo, em mdia, mais de 10% na maioria dos pases, enquanto, de
modo geral, ficaram abaixo de 10% nos outros pases em desenvolvimento e em cerca de 5,6% nos Estados Unidos (ver Tabela 2). Reduzir
as taxas de juros fundamental para a gerao de empregos para a vasta
maioria da fora de trabalho, com seu nvel de instruo limitado.37
36
Fundo Monetrio Internacional (2001).

Na OCDE, verificou-se que as taxas reais de juros mais altas contriburam para o
aumento do desemprego (Blanchard e Wolfers, 1999). As estimativas dessa relao no
mostram um efeito estatisticamente robusto na Amrica Latina; todavia, os dados so
muito mais ruidosos quanto taxa real de juros (em vista da prpria volatilidade no
captada da inflao), os mercados de crdito so muito mais segmentados e os dados
sobre o emprego e o desemprego so menos fidedignos.
37
Tabela 2: Comparao das Taxas Mdias Reais de Juros

(dcada de 1990): Amrica Latina, outros pases em desenvolvimento
e Estados Unidos
Segundo, a poupana pblica (isto , o supervit fiscal) fundamental para a capacidade governamental de usar a poltica fiscal e monetria contracclica para proteger a grande camada intermediria, assim
como os pobres, nas fases de declnio da atividade econmica. Durante
as recesses dos pases desenvolvidos, os governos podem contrair dvidas para financiar o seguro-desemprego, aumentar os gatos com cupons de alimentos, com a merenda escolar e com a sade pblica, e para
tomar outras providncias que constituam uma rede de segurana social
para seus cidados. Seus mercados financeiros internos e a confiana
em suas moedas lhes permite financiar os dficits contracclicos nas
fases de declnio econmico. Para todos os fins prticos, num futuro
previsvel, poucos governos latino-americanos com a possvel exceo do Chile tm setores financeiros locais capazes de absorver mais
dvidas, a no ser a um custo elevado, e poucos despertam confiana
suficiente nos mercados externos para tomar emprstimos nas fases ruins. Ironicamente, o fato de eles serem mercados emergentes, e no
emersos, com sua histria de inflao e m administrao da dvida,
exige uma disciplina fiscal mais contnua e rigorosa do que os credores
internos e externos esperam dos governos dos pases desenvolvidos.
No h como evitar essa assimetria, se esses pases quiserem participar

dos benefcios da integrao global.
Em suma, a capacidade de reduzir as taxas reais de juros e implementar
uma poltica contracclica est no cerne do contrato social de uma economia aberta. Essa capacidade depende de uma poltica tributria brilhante.
Os eleitores da Amrica Latina demonstraram, durante a ltima dcada, sua desconfiana do populismo e seu apoio a candidatos vistos
como capazes de garantir a estabilidade macroeconmica; isso no de
admirar, dada a comprovao de que os custos da instabilidade so altos
para a maioria das famlias. Mas a lembrana coletiva da hiperinflao,
como um nus imposto pelo Estado aos cidados, pode estar desaparecendo, e a instabilidade vem-se associando mais s crises financeiras
desencadeadas no exterior. Com os indcios crescentes de desnimo em
relao s reformas,38 mais uma vez parece haver uma permuta entre a
boa poltica social e a boa poltica fiscal. Esse efeito nocivo s pode ser
evitado se for estabelecido um vnculo entre a boa administrao fiscal
e um contrato social baseado no emprego.
Segundo, uma poltica tributria brilhante implica reformas difceis
pelo lado dos gastos e dos impostos. Na questo dos gastos, a maioria
dos pases consegue fazer deles uma distribuio muito mais progressiva do que a distribuio da renda, especialmente no tocante aos investimentos sociais.39 Mas em certos pases, como o Brasil, por exemplo,
algumas reas importantes de gastos, como a das penses e aposentadorias dos servidores pblicos e dos militares, so ineficientes e injustas.
(Por outro lado, no Brasil, a eliminao do dficit fiscal e quase fiscal
dos gastos no nvel estatal foi um enorme passo na direo certa um
passo que no foi dado na Argentina.40) Os credores continuaro desconfiados da capacidade a longo prazo de administrao do oramento,
38
Ver em Graham (2002) os indcios de mudana da postura poltica em relao s reformas

econmicas da dcada de 1990, bem como do sentimento crescente de insegurana
econmica na regio. A autora afirma (com base em pesquisas do Latinobarometro) que,
na Amrica Latina, apenas 16% dos respondentes das pesquisas acreditam estar vivendo
melhor do que seus pais, em comparao com 64% nos Estados Unidos. Ela informa
tambm que o nvel de riqueza das pessoas tem uma correlao positiva com o apoio
produtividade versus a redistribuio na regio.
39
Birdsall e de la Torre (2000).
40
No Brasil, as penses dos servidores pblicos e dos militares consomem pelo menos 25%
da receita pblica anual. Os aposentados recebem 100% de seu salrio mais alto, acrescido
do ajuste pleno da inflao e de ajustes calculados com base nos aumentos do salrio mnimo.
enquanto no forem eliminadas essas barreiras estruturais contra a reduo dos gastos. A melhor das providncias emergenciais para reduzir os gastos tributrios, mesmo quando convincente,41 fica demasiadamente sujeita liderana individual, a qual, para os credores, por sua
vez, por demais incerta em termos polticos (como indica a reao do
mercado candidatura Lula no Brasil). Dado o efeito que a desconfiana dos credores exerce sobre as taxas de juros na tomada de emprstimos pblicos, a reforma dos gastos fundamental para reduzir a taxa de
juros para o setor privado, bem como para o crescimento do emprego e,
portanto, para o contrato social de uma economia aberta.
Pelo lado dos impostos, h pelo menos dois problemas. Um deles
que, na maioria dos pases, os 10% mais ricos pagam poucos impostos.
O uso de brechas para fugir da tributao e a sonegao fiscal constituem a norma.42 Na Argentina, as famlias mais ricas arcam com uma taxa
mdia de impostos de 8%.43 So evidentes os limites da obteno global
de receita, quando as famlias que controlam mais de 50% da renda
pagam poucos impostos.44 Segundo, a regio depende maciamente do
imposto sobre o valor adicionado, o qual, junto com outros impostos
diretos, gera 90% do total da receita, comparados aos 60% gerados na
Europa. Como imposto que incide no consumo, o imposto sobre o valor
adicionado no progressivo em si mesmo (embora possa ser e seja
administrado no sentido de limitar seu impacto regressivo). Alm disso,
semelhana dos impostos que incidem na folha de pagamentos (dada
a maneira como costumam ser administrados), ele um imposto invisvel; os cidados no tm conhecimento do nus que representa. Para
estes, ele no tem como encarnar o reverso do contrato social entre o
Estado e os cidados, que consiste em que os cidados assumem a res-
41
Refiro-me aos benefcios de melhor gesto emergencial que so irreverentemente

chamados benefcios Pedro Malan, aludindo ao ministro da Fazenda brasileiro do
perodo de 1995-2002. Mas at esses benefcios so limitados.
42
Birdsall e de la Torre (2001) citam algumas provas disso.
43
O Banco Interamericano de Desenvolvimento (1999) mostra a incidncia da taxao
por decil em vrios pases latino-americanos. Com referncia incidncia de impostos
na Argentina, a fonte o Centro de Estudios Bonaerense (1997).
44
Nos anos de crescimento explosivo nos Estados Unidos, no fim da dcada de 1990,
estima-se que 60% do total da receita do imposto de renda tenham vindo das famlias
situadas nos 5% superiores (verificar) da renda per capita. (V) Ana: continuou a indicao
check entre parnteses no original; que fazer?
ponsabilidade por financiar o Estado e esperam que os representantes

estatais respondam por um governo receptivo e responsvel.45
Para encarnar melhor o contrato social, a reforma dos sistemas tributrios da regio precisaria implementar uma poltica tributria mais visvel e
mais progressiva. Isso no precisa implicar a elevao das taxas de impostos marginais. Em alguns pases, implicaria aumentar a receita global atravs da eliminao das brechas para a evaso e mediante a reduo da sonegao (e o aumento da receita permitiria gastos maiores, os quais, como j
foi assinalado, tm uma distribuio mais progressiva do que a renda). Poderia implicar um aumento do imposto sobre as vendas de artigos de luxo
ou o restabelecimento de um imposto modesto sobre as importaes
incidindo sobre todas elas, para fins de obteno de receita, e no de protecionismo , que se elevaria nas fases de crescimento e cairia nos perodos
de recesso. Na maioria dos pases, essas reformas reduziriam a dependncia macia do consumo invisvel e dos impostos sobre a folha de pagamentos, que impem um nus pesado camada intermediria.
Terceiro, um contrato social implica uma nova nfase numa questo
tradicional: a proteo aos direitos dos trabalhadores. Um contrato social baseado no emprego no pode ignorar a insegurana e o desamparo
da vasta maioria dos trabalhadores da regio nas fases de declnio da
economia. Como ilustra a Figura 5, a reforma do mercado de trabalho
a menos avanada da Amrica Latina, comparada a outras reformas econmicas ligadas ao Consenso de Washington, presumivelmente porque
a nfase na flexibilidade do mercado de trabalho tem sido muito ameaadora, em termos polticos, para os remanescentes do contrato social
anterior aos anos oitenta, baseado na proteo do emprego no setor industrial. Um contrato social baseado no emprego, numa economia aberta, implica valorizar maciamente a proteo da renda dos trabalhadores. Esse objetivo pode ser alcanado de duas maneiras: garantindo os
direitos de negociao coletiva, paralelamente a programas de regulamentao que assegurem a democracia dos sindicatos, e garantindo uma
mobilidade muito maior e mais fcil no emprego, em contraste com a
garantia da estabilidade individual em determinados empregos.
A proteo mobilidade no emprego no precisa depender de um
seguro-desemprego do tipo que comum nas economias mais ricas, que
45
Essa questo discutida em Birdsall e de la Torre (2001) e convincentemente elaborada
em de la Torre (2002).
requer uma capacidade maior de financiamento contra-cclico do que

tem atualmente a maioria dos governos latino-americanos. Ela pode
basear-se num programa parcialmente autofinanciado de contribuies
obrigatrias de empregadores e empregados para contas individuais,
que podem ser transferidas para fundos de aposentadoria. O Chile criou
um sistema financiado e porttil desse tipo, com contas individualizadas dos trabalhadores, as quais podem ser usadas para o seguro-desemprego e das quais o trabalhador tambm pode fazer um conjunto restrito
de outras retiradas, como para a compra da casa prpria.46
Por ltimo, o acesso aos mercados dos pases ricos deve ser visto
como central para o contrato social da economia aberta. O contrato
social baseado no emprego e no crescimento, numa economia aberta,
no depende apenas da abertura das economias da Amrica Latina, mas
de seus mercados externos. Pelo menos parte da instabilidade que tanto
tem custado camada intermediria e aos pobres se reduziria na regio,
se houvesse uma melhora em seu acesso ao mercado norte-americano e
aos europeus; o maior crescimento das exportaes e a diminuio da
necessidade de emprstimos externos afastariam mais as economias da
instabilidade financeira. Alm disso, provvel que os empregos criados em setores como a agricultura (no Brasil, a soja), a indstria de
calados e a indstria txtil ampliasse a demanda de mo-de-obra menos qualificada. Nesse caso, os benefcios da ligao com a economia
global aumentariam para a vasta maioria de famlias em que os adultos
ainda tm nveis relativamente baixos de instruo. Sem esse acesso,
pode no ser impossvel, mas com certeza ser difcil imaginar que a
regio possa implantar o tipo de contrato social que esbocei.
Observaes finais
Aludi apenas indiretamente ao problema subjacente da m distribuio dos ativos produtivos na regio, que se reflete na distribuio sumamente desigual da renda e que a refora. A razo disso que alguns
esboos gerais da poltica social j vm abordando esse problema, atravs da maior ateno dedicada educao (o ativo do povo47), dos esforos crescentes para ampliar os projetos de microfinanciamento (a
46
47
Marquez (2000) e Cortazar (1995).

Enfatizo essa questo em Birdsall (2000). Ver tambm Birdsall e Londoo (1997).
fim de oferecer crdito e aumentar a acumulao de bens dos pobres) e

da reforma agrria (especialmente no Brasil e na Colmbia, onde inovaes sensatas tm provado que a reforma agrria baseada no mercado
sumamente vivel). Tudo isso no apenas central para a boa poltica
social, mas tambm crucial para ampliar o nvel sustentvel de crescimento a longo prazo da regio, atravs do aumento da produtividade da
vasta maioria de seus cidados. H bons indcios de que, nas economias
em que o mercado de capitais e outros so relativamente fracos, nas
quais as prprias medidas reguladoras para compensar as imperfeies
intrnsecas dos mercados nem sempre so satisfatrias, a prpria desigualdade de acesso solapa o crescimento.48 (O exemplo clssico a
impossibilidade de os pobres contrarem emprstimos, o que no s limita sua renda como restringe o crescimento econmico global.) O contrato social de qualquer dos pases latino-americanos tambm no pode
desconhecer o custo permanente da discriminao tnica e racial.
Optei, ao contrrio, por enfatizar um problema que tem recebido
menos ateno, qual seja, o de que no apenas os pobres, mas a vasta
maioria dos trabalhadores e famlias da regio, ainda no se esto beneficiando ou, certamente, no se esto beneficiando muito da abertura das economias e das outras reformas da ltima dcada, comparados a
seus vizinhos altamente instrudos. Na verdade, possvel que a nfase
tradicional e sensata no atendimento s necessidades dos pobres tenha
criado alguns pontos cegos (especialmente na comunidade internacional voltada para o desenvolvimento) na percepo da realidade de que
as famlias situadas na faixa intermediria da distribuio da renda na
Amrica Latina esto longe dos nveis de renda e segurana associados
classe mdia nas economias avanadas. Elas podem no ser consideradas pobres hoje, mas talvez tenham sido pobres h pouco tempo e
bem possvel que venham a empobrecer amanh. Em termos de sua
48
A literatura sobre os efeitos da desigualdade no crescimento muito mais clara a esse

respeito do que se costuma pensar. A melhor avaliao isolada (Barro, 2000) aquela
que faz uma distino criteriosa entre as economias desenvolvidas e as que esto em
desenvolvimento. Nas primeiras, a desigualdade anterior pode, na verdade, fomentar o
crescimento; nas ltimas, tem um efeito negativo. Birdsall e Londoo (1997) mostraram
que a desigualdade na instruo e na terra, medida no nvel amplo da economia, reduz o
aumento da renda do quintil mais pobre duas vezes mais do que reduz o aumento da
renda da famlia mdia, e que, levando em conta a desigualdade desses dois tipos de
ativos, a Amrica Latina nada tem de especial; sua desigualdade nos ativos que
responde por seu distanciamento das economias avanadas na distribuio da renda.
capacidade de acumular bens e da probabilidade de receberem um retorno adequado sobre esses bens, mais vale consider-las como quase
pobres do que como a classe mdia que constitui o baluarte do sistema democrtico nas economias abertas. provvel que, ironicamente,
a nfase num contrato social que atenda s necessidades dessa maioria
oculta das populaes, e no apenas dos atualmente pobres, tambm
beneficie mais os pobres, pois sabido que estes retiram um enorme
proveito do crescimento em si, e sobretudo do crescimento estvel, baseado no emprego.49
A Amrica Latina implementou um conjunto de mudanas em direo s economias de mercado mais abertas e competitivas. Agora,
preciso complementar e reforar os benefcios de crescimento desse
primeiro grande passo com um segundo passo: um contrato social que
se concentre maciamente no emprego e no crescimento e, por conseguinte, numa administrao tributria brilhante, na proteo aos direitos dos trabalhadores e na presso sobre os Estados Unidos e as demais
economias avanadas para que eles ampliem o acesso a seus mercados.
49
Nelson (2000) discute a poltica desse tipo de aliana. Ravallion (2002) mostra que, na
Argentina, assim como em Bangladesh e na ndia, o desempenho concentrado dos
programas de redes de segurana se deteriora quando os programas se contraem. Isso
sugere uma tendncia subjacente da economia poltica a proteger os gastos dos nopobres (p. 18). Ironicamente, o corolrio que ampliar os gastos, a fim de que eles
atinjam um nmero maior de pessoas, tende a ajudar imensamente os pobres.
Figura 1A:
Taxa marginal de retorno sobre a educao na Amrica Latina na dcada
de 1990, conforme a concluso dos ciclos de estudos
Fonte: Birdsall, Behrman e Szkely (2001).
Figura 1B:
Diferenciais de salrio na Amrica Latina
Figura 2:
Grupos de renda mdia na Amrica Latina.
Renda familiar mdia e renda familiar mediana, dcada de 1990
Fonte: Estimativas da autora a partir de estatsticas do Banco Mundial (2002).
Fonte: Estimativas da autora a partir de estatsticas do Banco Mundial (2002).
Figura 3:
Indicadores de sade de vrios pases latino-americanos
conforme o grupo de renda, dcada de 1990
Fontes: Servio de Assessoria sobre Sade e Populao, Banco Mundial.

Levantamentos demogrficos e de sade: Peru (1996), Brasil (1996),
Bolvia (1998), Guatemala (1995), Colmbia (1995), Nicargua (1997),
Paraguai (1990), Gana (1993).
http://www.worldbank.org/poverty/health/data/index.htm
Figura 4:
Nveis mdios de instruo e nveis medianos de instruo
na Amrica Latina
Figure 4: Average Levels of Education and Median Levels of Education in Latin America
Fonte: Estimativas da autora com base nos dados de Barro e Lee

(estatsticas do Banco Mundial, 2002).
Figura 5:
Evoluo das reformas na Amrica Latina.
Indicadores mdios da poltica adotada, perodo de 1970-1995
Apndice I:
Efeitos do crescimento e da desigualdade sobre a pobreza
na Amrica Latina
Appendix I: Effects of Growth and Inequality on Poverty in Latin America
Fonte: Attanasio e Szkely (2001).
Apndice II: Estimativa da renda mediana
A estimativa seguiu Cline (2002) e Bourguignon (2002). A mediana

o valor m de uma varivel X tal que:
onde Prob = funo probabilstica.

Assim, a renda mediana o valor da renda do indivduo ou famlia
que se situa bem no meio de todas as faixas da distribuio de renda.
Quase todos os dados sobre a renda por pas incluem uma renda mdia e
algum ndice da desigualdade (disperso), mas no a mediana. Para calcular a mediana, tal como definida na equao (1), usando a mdia e a
disperso, necessrio usar uma funo probabilstica. Presumindo-se
que a renda (y) tenha uma distribuio probabilstica logartmica normal,
sua distribuio probabilstica pode expressar-se da seguinte maneira:
onde
= mdia de ln y
= desvio padro de ln y
A distribuio logartmica normal pode expressar-se como uma distribuio padro normal, depois de se normalizar y:
onde a Distribuio Normal Padro e X = y normalizado.

A funo de distribuio cumulativa de X :
onde II = Distribuio Normal Cumulativa Padro.

Numa distribuio logartmica normal, o parmetro pode ser obtido a partir do coeficiente de Gini:
onde II-1 a funo inversa da distribuio normal cumulativa padro e G o coeficiente de Gini.
Usamos um banco de dados do Banco Mundial (2002), montado a
partir de levantamentos domiciliares. Os dados incluem a renda mdia e
os coeficientes de Gini nos pases da Amrica Latina durante a dcada
de 1990. Inicialmente, calculamos usando os coeficientes de Gini, e
depois usamos a funo indicada em (4) para calcular a mediana.
Apndice III:
Liberalizao do comrcio, contexto macroeconmico,
desigualdade e pobreza na Amrica Latina
Tabela 1:
Liberalizao do comrcio, contexto macroeconmico
e desigualdade na Amrica Latina
Fonte: Behrman, Birdsall e Szkely (2001a).
Tabela 2:
Liberalizao do comrcio, contexto macroeconmico
e pobreza na Amrica Latina
Fonte: Behrman, Birdsall e Szkely (2001a).
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DEBATEDORES

SOCIEDADE, CULTURA, DEMOCRACIA
E LIBERDADES INDIVIDUAIS
Carlos Francisco Lessa*
Quero comear agradecendo o convite, e ao mesmo tempo pedir

desculpas pelo atraso. Perdi por conseguinte a exposio da professora
Nancy. Tive a felicidade de ouvir o Bernardo e o Incio, e ouvi as palavras da Snia. Vou tentar socializar uma dvida, tomando um caminho
um pouco diferente. Com respeito ao Bernardo, eu participei na semana
passada de um encontro em Buenos Aires, e tive oportunidade de acessar
uma excelente resenha organizada por ele a respeito de um conceito que
proposto, a discusso de capital social. Devorei o livro no final de
semana, achei muito estimulante. O Dr. Incio nos brindou com um
diagnstico quase que impecvel eu teria uma ou outra discordncia
dentro do conjunto, porm o diagnstico impecvel tem um grave problema de juzo: no h nenhuma perspectiva. E a Snia, minha colega
de Unicamp, co-fundadora da Unicamp, creio que avanou algumas
observaes de imensa pertinncia.
Mas vou ganhar um caminho que pode parecer um pouco gratuito,
embora espere que no o seja: vou comear com o enigma Argentina.
que tenho procurado me debruar para interpretar a Argentina, uma experincia histrica singular que, como num macrolaboratrio, oferece,
no limite, questes que tocam a fronteira da nossa perplexidade e nos
lanam a um territrio de profunda dvida. E no porque eu acho que
a Argentina oferece um caso absolutamente excepcional de reflexo
para ns, vizinhos, parceiros e co-protagonistas neste continente, e obviamente uma experincia a ser acompanhada com a maior ateno;
acho que, em nvel mundial, o que Botsuana no consegue inspirar,
certamente a Argentina inspira, ou seja, uma imensa perplexidade.
* Reitor da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Contudo, no vou visitar as mazelas da Argentina, porque elas so

por demais conhecidas. No preciso visitar o processo de desenvolvimento com sinal contrrio que a Argentina atravessa, que j vem de
muitas dcadas, e que apresentou, de certa maneira, nos ltimos dez
anos, uma acelerao de movimento. Quer dizer, no percebo na trajetria argentina nenhum movimento ascendente que ciclicamente se
desconstruiu. Percebo um movimento que muito mais de esfinge, de
uma sociedade nacional que vai batendo em uma srie de portas que
vo se fechando, e perdas vo se acumulando ao longo dessa trajetria,
at que chega o momento em que elas se expressam com absoluta
dramaticidade, que o cenrio atual. Entretanto, no vou sustentar esta
tese, vou apenas afirm-la, e quem estiver interessado leia um pouco
sobre a Argentina que perceber o que estou falando.
O que, sim, quero colocar, vai alm do diagnstico corrente, do diagnstico que est na boca dos argentinos. Passei esta semana l, e tive
oportunidade de conversar desde com professores distinguidos, alguns
velhos companheiros meus dos sonhos de juventude, que so professores emritos na sociedade argentina, a um par de polticos com os quais
tive contato, e uma vasta quantidade de estudantes, garons, arrumador
de quarto, porteiro do hotel. Na verdade, ouvi de todos, at mesmo de
mendigo, e nem precisava perguntar, que os culpados so os polticos. A categoria os polticos absolutamente compreensiva, incorpora todas as lideranas da histria argentina, gregos e troianos, magros
e gordos, competentes e incompetentes, radicais e transigentes, militares ou no, que administraram o pas durante meio sculo. um pouco
como se na percepo do homem comum e no to comum assim,
porque os professores universitrios, afinal de contas, no so exatamente pessoas comuns h uma espcie de acerto de conta com aqueles
que dirigiram o curso da histria argentina nas ltimas dcadas. Todos
so culpados, e isso se refere desde a prtica de erros histricos at
imputao genrica de que todos so praticantes de corrupo.
Tirando o carter de bode expiatrio de que obviamente em toda e
qualquer situao patolgica inspira a busca, h alguma coisa a mais em
relao a esse diagnstico. Tive oportunidade de pelo menos duas vezes
assistir a uma manifestao alis, em quatro dias vi trs manifestaes
semi-espontneas, em que as pessoas se levantaram no restaurante para
bater palmas para um conjunto de carros que iam buzinando. A, perguntei: O que ? Protestan contra los polticos. Quais? Todos.
realmente uma coisa fantstica assistir a isso. Bem, como contraponto
quero apontar dois fenmenos que so perceptveis em embrio, nos

seus primeiros movimentos. A um deles Bernardo j fez referncia, que
o fato de que as instituies de solidariedade social na Argentina cresceram exponencialmente. O voluntariado se multiplicou, e, hoje, existem milhares e milhares e milhares de argentinos que esto deixemme usar a expresso da forma mais singela se dedicando ao prximo. um aspecto belssimo. Esse fenmeno acontece por debaixo deste
diagnstico que estou classificando de vulgar.
Outro processo igualmente interessante, e que eu tive oportunidade
de checar, conversando com pessoas de livrarias e de lojas de discos,
um exponencial crescimento de busca de obras sobre a histria argentina, de ensaios sobre a Argentina. Esto sendo reeditados os clssicos.
Encontrei uma srie de autores que estavam sendo reeditados. Nas lojas
de discos, o que se vende agora msica argentina. Caiu a venda da
msica globalizada. um pouco como se os argentinos estivessem comeando a fazer um exerccio introspectivo, comeando a procurar as
suas manifestaes de ser, mediante uma revalorizao dos seus traos
de identidade, em busca talvez de uma identidade que fica, no nvel
global e nacional, danificada de forma quase que dramtica por aquele
diagnstico vulgar, que uma rejeio total e completa dos polticos.
Quero dizer que esse tipo de rejeio sempre me lembra uma recomendao de uma professora de catecismo, que eu tive quando era jovenzinho
toda a vez que ns fazamos barulho ou baguna, ela dizia: Vocs
esto cuspindo para cima. Com isso ela queria dizer que, com a lei da
gravidade, o cuspe cairia sobre ns.
evidente que este diagnstico dos polticos suscita a seguinte
questo: h um povo chamado argentino, vocacionado para escolher
maus polticos durante dcadas e dcadas. Isso passa a constituir uma
terrvel especialidade argentina, se o diagnstico correto, no ?. Pois
bem, isso lembra a lio da minha professora de catecismo. Mas o ponto para o qual quero chamar a ateno que, no cruzamento do que eu
estou chamando de redescoberta da argentinidade, com o aumento de
solidariedade, de forma inovadora porque acho que a experincia argentina at certo ponto um laboratrio para o futuro , est se resgatando o eu, e se resgatando, de certa maneira e ainda no totalmente
consciente, a idia da nao argentina. E um pouco como se esse
movimento estivesse levando ao umbral de uma srie de descobertas,
algumas das quais so, absolutamente, visveis para o forasteiro.
Olhar a Argentina hoje olhar um pas que tem uma excepcional

agricultura fantstica agricultura, alis, pois a prpria construo da
Argentina se deu em cima da carne e do po; uma competncia industrial bastante atrofiada, bastante desmontada, porm, com uma excepcional competncia tcnica de uma populao extremamente educada e
culta. Na Amrica Latina s o Uruguai tem indicadores melhores do
que a Argentina em matria de educao e o Uruguai, infelizmente,
est caminhando para ser uma Argentina em escala reduzida. O padro
educacional e cultural da Argentina absolutamente deslumbrante, em
termos de Amrica Latina; o padro dos centros de excelncia de pesquisa da Argentina, apesar de muito afetado, ainda de qualidade. A
Argentina exportou talento para o mundo inteiro, mas ainda tem nas
suas entranhas uma quantidade imensa de quadros extremamente
talentosos, uma populao muito culta, o momento editorial argentino
de fazer ns, brasileiros, ficarmos encabulados.
Apesar de toda a pobreza argentina, Buenos Aires, que muito menor
do que as nossas megacidades, tem mais livrarias do que ns temos [no
mais as que eu conheci na minha mocidade, que chegavam ao requinte
de uma livraria especializada em humor, pois isso j se perdeu; mas se
perderam apenas os anis, os dedos foram retidos]. uma sociedade
que tem um povo extremamente bem preparado, em termos latino-americanos, com uma infra-estrutura levemente envelhecida, aqui e acol
enferrujada, mas tem uma tima rede de transportes, andou arrebentando seus campos de petrleo, mas ainda tem petrleo, tem energia eltrica vejam s, a Argentina tem os elementos bsicos para poder viver
bem, tem, ao nvel da economia real, o que necessrio, pelo menos
para um retomar excepcional. No faria o mesmo discurso em relao
ao Equador, e deveria ser internado se o fizesse para a Guatemala, mas
para a Argentina o meu discurso solidamente apoiado.
Onde a Argentina tem, hoje, uma vantagem gigantesca em relao a
qualquer outro pas prisioneiro da malha da globalizao? A Argentina
privatizou o setor pblico, abriu mo de todo o aparelho pblico, abriu
mo tambm de praticamente seus equipamentos produtivos, porque as
empresas argentinas foram todas vendidas para o exterior. Os dlares
que a Argentina tinha desapareceram. Ento, de certa maneira, a Argentina resolveu a questo cambial. Ela no pode pagar, ponto. Ela no
precisa decretar a moratria, ela no precisa se preocupar em recuperar
reservas, porque pura e simplesmente ela no tem como pagar, os ativos
argentinos que permaneceram dentro da Argentina ficaram perfeitamente
ilquidos em matria do equivalente internacional. O investidor Soros

perdeu uma brutalidade ao comprar cento e tantos mil hectares na Argentina, deve valer hoje um dcimo do que valia quando os comprou,
ento no adianta oferecer para o Sr. Soros mais terras, porque ele no
vai comprar.
Digamos o seguinte: a Argentina dispe, no limite, a liberdade.
No estou explorando nenhum paradoxo. No foi conquistada como
possibilidade pelos mritos dos argentinos, e at pelos seus desastres
polticos e econmicos, a Argentina j resolveu seus problemas. S que
no descobriu que os resolveu. A comunidade internacional, em relao
Argentina, teve um gesto de Pncio Pilatos: pura e simplesmente lavou as mos. mais ou menos uma espcie da declarao seguinte: Os
teus ativos no nos interessam, e eu no estou disposto a te refinanciar,
porque o teu refinanciamento no me leva a nada adicional, a nada mais.
Por isso que est resolvido. Ela saiu da esfera de interesse. Interpreto,
pois, dessa maneira: a Argentina pode construir um projeto nacional
argentino. Por que no o constri? Porque essas coisas que eu estou
colocando aqui perdoem uma certa irreverncia, a idade j me permite
um pouco isso a Argentina ainda no descobriu, embora seja o bvio
ululante.
Se ela construir um projeto nacional, se ela centralizar o cmbio, e
se ela fortalecer a moeda nacional, se ela romper os paradigmas fiscais
a que fazia referncia a Snia, e se perder o medo de um determinado
dficit com gastos responsveis, ela capaz, rigorosamente, pelo menos, de garantir que nenhum argentino morrer de fome. Ao contrrio,
todos podero comer um bom po e uma boa carne excedentes
inexportveis, porque no h mercado nem para o excesso de trigo nem
para o excesso de carne. Ento os argentinos tm mais que comer
comer bem, diga-se de passagem, uma das melhores coisas do mundo,
s ter fome para descobrir o que isso significa. Pois bem, a pergunta
que eu fao a seguinte: por que essas coisas que eu estou colocando
para vocs no esto claras na discusso da Argentina? Por que no
surgiu nenhuma proposta que de alguma maneira implique alguma coisa do tipo? Uma reforma monetria que restaure a soberania argentina,
uma certa capacidade de manejar as suas contas fiscais, um novo pacto
social que d sustentao a um Estado Nacional Argentino e eu no
tenho medo de ser jurssico reconstrudo? Por que isso no surgiu?
Eu acho que no surge porque o argentino mdio est vivendo dentro da sua cabea uma viso que o paralisa, ele pensa por um lado que
proprietrio, real ou potencial, de equivalente internacional, ele acredita que tem um patrimnio que pode ser dlar, patrimnio que pode ser
to pequeno como sua casa. Diga-se de passagem que um tero das
lojas de Buenos Aires est venda. O pequeno comerciante acredita
que a sua riqueza tem uma equivalncia em dlar, certamente o seu
depsito bancrio, o seu depsito em caderneta, o corralito este no
grave porque aprisionou peso, o corralito grave porque no lhe deixa
ter acesso a pesos conversveis em dlar, s que os dlares no existem
nem existiro , mas na cabea dele a defesa do seu patrimnio est
associada a sua equivalncia em conversibilidade com o dlar. Ao mesmo tempo ele tem um filho desempregado, ao mesmo tempo ele tem
medo de perder o emprego, ou ele tem um pequeno negcio que est
ameaando fechar porque ele no consegue vender. Entretanto, entre a
defesa da riqueza e a retomada da atividade, a mesma pessoa se v dividida entre duas lealdades.
Entretanto, se ns temos de procurar alguma coisa, ns temos de
procurar em desdobramentos dos conceitos de capital social, s que
eu acho que o conceito de capital social, tal como est sendo trabalhado por Bernardo e todo o seu conjunto de talentos que foi mobilizado,
tem alguns defeitos. Primeiro, uma certa analogia com a idia de capital humano, que uma idia, a meu juzo, extremamente precria do
ponto de vista terico. Mas h um outro problema, que conceito de
capital humano est sendo formulado ainda de maneira muito
comportamental, e eu acho que o conceito de capital social um conceito que passa por dimenses do tipo: auto-estima, clara conscincia
de identidade e a capacidade de, por cooperao, construir um projeto
nacional. Eu suspeito que quando ns formos investigar os exemplos
histricos de sociedades respondendo a crises, encontraremos essas
dimenses se movendo juntas.
E me permitam terminar dizendo: se tudo isso verdade, a verdade
est com o poeta, no ? Que diz o seguinte: Nada vale a pena se a
alma pequena. No h nenhum medidor, nenhum indicador para alma,
mas se a alma nacional fenecer, ela pode pura e simplesmente caminhar
para a pura entropia. A ameaa que ns estamos percebendo uma
ameaa de entropia. Isso repe a necessidade de reconstruir, sim, um
discurso sobre a nao. A nao no pertence ao jurssico. O discurso
da globalizao sups cancel-la, mas, na hora da aflio, a ltima instncia, a ltima barreira, est exatamente na idia da nao. Esta idia
que tem de ser reconstruda, como barreira, como linha de defesa, como
a possibilidade de construir as respostas, quando se est isolado e levado situao de passar a ser uma pea no mais desejada pelo processo
de globalizao. Penso que se a frica subsaariana pudesse construir
um movimento desse tipo, escaparia das maldies trgicas a que ela
est submetida. Acho que a Argentina vai dar para a Amrica Latina o
exemplo histrico da reconstruo por esse caminho. Vou prognosticar,
ou pelo menos eu vou fazer uma espcie de aposta na reconstruo de
um discurso nacional argentino. Espero que ele seja nacional, democrtico e preocupado com o social. E acho que necessariamente assistiremos a uma retomada da idia de nao.
Quando uma sociedade gasta, educando sua nova gerao, ela est
se repondo no futuro. Quanto que isso vale? Eu acho que o exerccio
de custo/beneficio para avaliar isso um exerccio de mediocridade, de
aprisionamento dos direitos. No limite, o custo/benefcio pode justificar coisas absurdas. Por exemplo: eu tenho uma previso oramentria
para poltica de sade, eu tenho enfermidades degenerativas de alta incidncia nos cidados de idade mais avanada, e eu tenho enfermidades
infecciosas de alta incidncia na populao mais jovem. Como
planificador eu vou decidir o seguinte: o que conveniente para a economia? Ampliar alguns anos de vida dos cidados j experimentados e
testados, ou ampliar a disponibilidade de mo-de-obra no-qualificada
e jovem. Em funo disso, eu boto oramento degenerativo ou oramento infeccioso. Vocs diro: Mas que horror! Mas isto uma aplicao de custo/beneficio.
Alis, custo/beneficio a pior maneira de se pensar a partir do
paradigma medocre do mercado. O mais engraado que os economistas que aplicam isso se esquecem de que o mercado s virtuoso por
leilo, seqencialmente, no tempo. O mercado pode produzir horrores.
Um bom exemplo disso o seguinte: companhias areas competindo umas
com as outras, para reduzir a tarifa; alm de apertar os passageiros, e
passar a servir s frango dentro do avio, que uma agresso ao bom
humor do passageiro, comeam a reduzir os gastos de manuteno. A os
avies comeam a cair. Ento as pessoas aprendem que tarifas baixas
implicam um maior risco de morrer na viagem area. A passam a comprar tarifas mais altas, e se estabelece o ponto de equilbrio. S que ningum consulta os que morreram para chegar a esse ponto de equilbrio.
Por favor, afastem das polticas sociais raciocnios economicistas.
Espero que essa moda seja jogada para o fundo das estantes. So direitos, ponto. To simples quanto isso. Do contrrio, fica a seguinte perAGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA 261
gunta: se eu tenho mo-de-obra excedente, miservel, condenada a uma

vida triste, por que lhe dar um prato de comida? Deixa morrer de fome.
Alis, esse foi o argumento do Pastor Malthus numa discusso clssica
de economia poltica: no havia melhor soluo do que deixar as pessoas morrerem, porque, no morrendo, sobreviveriam e a vinham as pestes, as guerras, os Cavaleiros do Apocalipse. Alis, a incapacidade de
ler os clssicos na discusso do presente produz muitas besteiras. Malthus
de repente reaparece travestido de custo/benefcio. Voltando ao ponto:
educao um absoluto, pronto. Como proteo, seguro universal
outro absoluto, que no compete discutir.
Alis, para mim, quando se fala de contrato social, ou contrato tico,
em ltima instncia estamos falando de uma pactuao pela qual cada um
assume em relao a determinados direitos e determinadas obrigaes.
Quer dizer, quando uma sociedade diz que dar penso a todos os portadores de deficincia, ela no est fazendo caridade para os portadores de
deficincia, mas, sim, construindo uma regra para que, quem sabe, meu
filho possa ser protegido, se caso vier a ser um deficiente. A regra dada
de um a n menos um. Mas uma sociedade pode pactuar de forma contrria, dizendo: deficientes, morram. Alis, o regime hitlerista produziu
genocdio nos seus pacientes mentais, no sculo vinte. Ou no?
Gosto muito de distinguir globalizao em que voc participa passivamente, daquela em que voc assume o cenrio e toma as suas decises a partir dos graus de liberdade que voc tem. Ningum compelido a praticar supervits fiscais, que no limite nos condenam estagnao. Nenhuma sociedade compelida a elevar as taxas de juros a ponto
de que, como hoje no Brasil, quem ganha at cinco salrios mnimos, na
cidade do Rio de Janeiro, gasta com juros e prestaes de dvidas mais
do que com alimentao das famlias. Ningum tem que necessariamente cair nessas esparrelas. Elas podem e devem ser flexibilizadas,
elas podem e devem ser negociadas.
Agora, quando voc aceita a globalizao porque assim definiu o
profeta, e os caminhos esto prescritos, rigorosamente voc se entrega
ao pensamento nico. Alis, tenho tambm uma certa implicncia com
a palavra globalizao. No semntico, no. Falou-se nas ONGS, no
passado elas eram conhecidas como entidades filantrpicas, cooperativas, sociedades esportivas, etc. Quando voc as define como organizao no-governamental, voc est colocando em tela de juzo a legitimidade do Estado. No fundo, voc est admitindo a possibilidade de
atrofiar e reduzir o Estado a sua expresso mnima. Vejam, a maior ONG
do mundo chama-se Igreja Catlica. Mas ningum a batizou nem registrou como ONG. Alis, as constituies religiosas, todas elas, tm o seu
lado ONG. Mas elas no se definem como ONG. De modo que eu acho
isso muito engraado em termos de neologismo.
Globalizao uma dessas palavras: o que globalizao? a construo de redes que vo se integrando... mas as redes, a partir da perspectiva europia, comearam quando as naus portuguesas da Escola de
Sagres comearam a desvelar o priplo africano. E desde ento no pararam. Na verdade, redes mundiais de comrcio, de intercmbio, de trocas, de informaes, de protagonistas, de populaes, cresceram, cresceram, cresceram. Diro vocs, no momento elas ganham caractersticas tais que parecem ser instantneas. Mas no por esse lado que elas
so inovadoras. So inovadoras porque deram origem a novos agentes,
novos protagonistas no cenrio mundial, houve uma reordenao no
tecido do mundo. A uma questo de poder. Alis, acho que a
geopoltica que havia sido retirada do raciocnio das pessoas reapareceu de maneira absolutamente inequvoca nos ltimos anos. Os Estados
nacionais so protagonistas, sim! E uns so mais Estados do que os
outros. Alguns chegam at a ser no Estados.
Ento, voltando questo do mercado: o mercado no necessariamente mundial alis, existem muitas coisas que so no-comercializveis
fora do marco nacional, sendo algumas das mais importantes de que ns
estivemos falando aqui, tais como segurana, justia, at certo ponto
sade, em grande parte educao (porque no acredito nos mritos da
educao distncia). No so mercadorias, nem so objetos de
comercializao, e exigem e empregam quantidades imensas de mode-obra. Alis, polticas que privilegiem essas frentes de expanso tm
o duplo mrito de gerar empregos, objetivamente criando sistemas universais de servios. Agora, preciso desatar a armadilha financeira. Se
voc aceitar que o paradigma correto realizar supervits primrios a
qualquer preo, e gesto cambial por diferenciais de taxa de juros, se
voc fizer isso, rigorosamente, voc prisioneiro do discurso externo e
no limite voc vira Argentina, se liberta...
Mas estou pensando dialeticamente. Ou vocs acham que uma dvida pode crescer para sempre com mais velocidade do que o PIB mundial? Alis, uma coisa engraada, porque os clculos contbeis mais
elementares demonstram que a matemtica financeira do mundo est
com os ps meio bambos, mas isso outra questo. Ento, vejam bem:
claro que possvel criar mercado. A vem a pergunta: enfrentar as
questes da desigualdade e formar uma poltica de incluso compatvel com uma ampliao de mercado e com uma expanso na economia?
Eu creio que perfeitamente compatvel. Agora, no fazendo um
compsito de polticas sociais contra a pobreza. operando uma dimenso social como prioritria num projeto global de desenvolvimento,
que uma coisa muito diferente. Isso uma nova maneira, uma outra
maneira de falar num pacto tico social diferente.
POR UM NOVO CONTRATO SOCIAL

COMO BASE PARA O ENFRENTAMENTO DA POBREZA
Snia M. Draibe*
O convite para participar deste ciclo de seminrios me honra duplamente: pela oportunidade de ouvir e debater com especialistas internacionais da mais alta excelncia, como os que aqui me antecederam, e
tambm pela oportunidade de prestar uma modesta mas muito grata
homenagem ao BNDES, no seu cinqentenrio.
Atendendo convocatria deste Painel Agenda Social e Combate
Pobreza e aos temas tratados pelos conferencistas, minha reflexo toma
a perspectiva da poltica pblica e tem como quadro de fundo o
contraponto entre a experincia nacional e a experincia internacional
no combate pobreza.
Organizei meus comentrios em 3 sesses, cada uma delas referida a uma pergunta central. Em primeiro lugar, tomo por referncia a
experincia brasileira recente em programas e polticas de
enfrentamento da pobreza e reduo das desigualdades, perguntando o qu e o quanto aprendemos, a respeito, e a quais resultados
chegamos. Em seguida, trato de, rapidamente, confrontar a experincia brasileira com a experincia internacional de combate pobreza, perguntando-me at que ponto somos diferentes, nos avanos
e nos resultados. Finalmente, na ltima sesso, teo consideraes
acerca dos requisitos e caractersticas do cenrio mais amplo de proteo social, o qual penso ser necessrio para a redefinio das polticas voltadas para a superao da pobreza.
* UNICAMP.
O que se pode dizer da experincia brasileira recente em matria

de enfrentamento da pobreza e reduo das desigualdades
No tenho dvida de que este campo dos programas de assistncia
social e de enfrentamento da pobreza foi e tem sido, em toda a rea
social, um dos que, alm de rica e variada experincia, registra tambm,
no plano institucional, uma das mais radicais mudanas, dos anos 80
para c, equiparando-se talvez to somente poltica de sade e, bem
mais recentemente, poltica educacional.
O Brasil, diferena de alguns pases latino-americanos como o
caso da Argentina e, em menor medida, o Chile vem de uma forte e
antiga tradio de poltica assistencial.
No passado do nosso limitado welfare state, estavam aqui presentes
todos os mitos apontados por Kliksberg, infelizmente no como mitos, mas
como infeliz realidade: a superfluidez dos programas; o reino da arbitrariedae
e do clientelismo; o assistencialismo e a desqualificao dos pobres; a fragmentao organizacional; a forma autoritria de fazer poltica, etc.
Dois movimentos ou ondas de reforma alteram substancialmente este
campo de interveno pblica:
nos anos 80, a formulao da Poltica Nacional de Assistncia Social,
definida na Constituio de 1988, com tonalidade bastante universalista
e pretendendo uma forte e complexa institucionalidade, semelhante
do SUS Sistema nico de Sade. de se chamar a ateno para o
fato de que, entre suas tantas caractersticas, est o de no se definir
nem se tratar de uma politica para o enfrentamento da pobreza;
O segundo movimento se d nos anos 1990, tendo como ponto
central a temtica da pobreza, pela primeira vez presente na agenda pblica brasileira com todos seus crditos.
O balano de quase duas dcadas de transformaes na poltica
de assistncia social e de enfrentamento da pobreza revela terem sido
muitas e significativas as mudanas ocorridas. Por economia de tempo, aponto no quadro a seguir apenas os principais eixos e contedos
das referidas alteraes.
Polticas assistenciais e de combate pobreza:

principais eixos e contedos das mudanas
Na minha opinio, o avano alcanado se deu sobretudo no plano

institucional. Mas tambm no plano conceitual, refletindo a forte aprendizagem institucional acumulada nestes quase quinze anos de inovaes e mudanas, os ganhos parecem-me decisivos. Pode-se dizer que a
experincia brasileira assenta-se hoje em uma nova concepo de pobreza, apoiada tanto nos conhecimentos sobre a realidade das situaes
de pobreza quanto na eficcia de certos tipos de programas e aes.
Entre as lies aprendidas, destacam-se, quando confrontadas com a
tradio anterior, pelo menos os seguintes novos entendimentos das situaes de pobreza, com bvios desdobramentos para os programas que
pretendem enfrent-las:
a pobreza muldimensional e muito heterognea; ao mesmo tempo
envolve aspectos materiais e imateriais;
a superao da pobreza passa necessariamente pelas pessoas e pelo
seu meio. Envolve portanto dimenses tais como o desenvolvimento
pessoal, o reforo da auto-estima, o desenvolvimento das capacidades prprias e do seu entorno, o acesso a ativos diferenciados, etc;
a pobreza um problema societal e de relaes sociais; sua superao passa necessariamente por mudanas nas relaes entre pobres
e no-pobres, entre o meio social pobre e o meio social no-pobre.
No so desprezveis os resultados alcanados, ao longo do perodo
referido, ainda que sejam modestos e que muito tenhamos a fazer, todavia. Os anos 1990 registraram razovel reduo da incidncia de pobreza, resultado devido tambm e principalmente estabilidade econmica, como se sabe. Mas esse resultado foi tambm amparado por melhoras significativas nos nveis de bem-estar das populaes mais pobres,
principalmente referidos reduo da mortalidade infantil, aos nveis
nutricionais das crianas menores de cinco anos, praticamente
universalizao do acesso educao fundamental e melhora dos nveis de aprovao e terminalidade dos alunos, ao significativo aumento
do acesso ao ensino mdio, etc.
No so to positivos os resultados em termos de habitao e saneamento. Menos ainda os referidos aos ainda escandalosos nveis de desigualdade social com que convivemos. Como se sabe, nossos indicadores de desigualdade mantm-se relativamente estveis h mais de quarenta anos, registrando quase nula reduo, salvo no tocante desigualde
de gnero, em termos educacionais.
No plano institucional, apesar dos avanos j referidos, importante

ressaltar a ainda forte fragmentao dessa rea de poltica social. S no
plano federal, convivem trs conjuntos complexos de programas de
enfrentamento da pobreza: o Comunidade Ativa, o Projeto Alvorada e o
Comunidade Solidria. O reconhecido xito do Programa Comunidade
Solidria, na sua dimenso no-governamental, nem de longe compensa as perdas e ineficincias de tal fragmentao, absolutamente desprovida de sentido e lgica.
Mais que examinar xitos e fracassos, meu objetivo maior refletir sobre a experincia brasileira recente luz da experincia internacional e no
campo mais amplo dos novos padres de poltica social que parecem estar
emergindo no mundo, aps quase vinte anos de reformas e mudanas nos
velhos modelos de welfare state. o que farei, na prxima sesso.
O Brasil e a experincia internacional de
superao da pobreza e da desigualdade
No plano de polticas, programas e resultados, por especfica que
seja, a experincia brasileira no difere muito da experincia internacional de programas de enfrentamento da pobreza.
Muito brevemente, registro que, em termos de avanos institucionais
e de lies aprendidas, nossa experincia aproxima-se muito das vividas por muitos pases latino-americanos desde os anos 1980.
Mas tambm em termos dos modestos resultados e da nula incidncia dos programas na reduo da desigualdade social, a experincia nacional longe est de ser mpar. Sendo mais explcita, perguntaria a respeito: qual o programa de maior sucesso de enfretamento da pobreza,
na experincia internacional dos ltimos 50 anos? O que mostra a literatura sobre polticas e programas de combate pobreza?
Seguramente, o Programa de Guerra Pobreza, da administrao
Lindon Johnson, o mais complexo dos programas de enfrentamento da
pobreza, dos anos sessenta em diante. Elaborado atravs da mobilizao
dos mais competentes tcnicos e intelectuais americanos e implementado
num perodo de grande folga financeira dos Estados Unidos, se verdade que o programa registrou sucessos parciais e programticos, no
menos verdadeiro o seu insucesso, no geral, a crer na literatura dedicada
ao seu estudo e avaliao. No plano mais estrutural, a permanncia dos
indicadores de pobreza e de nveis insuficientes de bem-estar, entre deAGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA 269
terminados grupos populacionais e em determinadas reas e territrios,

tende a confirmar isso. O estudo de longa durao que faz a Universidade de Michigan atravs de um panel com um universo de cinco mil
famlias pobres concluiu, aps trinta anos de seguimento, que, embora
importantes, no so os programas para os pobres os que os tiram das
situaes de pobreza. Antes de mais nada, os nveis de incidncia da
pobreza oscilaram segundo os ciclos de expanso e de retraimento da
economia americana, e principalmente com o comportamento das taxas
de emprego e desemprego.
Estamos longe de uma concluso deste teor? Creio que no. A experincia recente da maioria dos pases latino-americanos, nestes tempos
de globalizao e ajustamentos fiscais, mostrou j ao cansao que, aqui,
a oscilao das altas taxas de incidncia da pobreza teve e tem a ver
com dois fenmenos: a inflao e o crescimento da economia. Altas
taxas de pobreza tenderam a acompanhar as situaes de alta inflao,
caindo nos perodos imediatamente posteriores estabilizao. E tendem a crescer e a manterem-se altas nos perodos de baixo crescimento
e altas taxas de desemprego. possivel esperar que sejam os programas
de enfrentamento da pobreza os que resolvam equaes como estas,
que se desenham em outros planos da economia?
Na verdade, o que estamos sugerindo que as mudanas estruturais
que, entre outros resultados, fizeram aumentar a instabilidade dos empregos obrigam-nos a repensar o locus no qual deva estar centrada a
poltica social e, em especial, os programas de superao da pobreza.
Em outras palavras, no plano maior dos fundamentos de um novo
contrato social que, creio, deve ser equacionada a questo da proteo
social. Esse o tema da ltima sesso destes comentrios.
Concepes e escopo da Poltica Social:
bases para um novo contrato social
A concepo de um novo contrato social apia-se na plena democracia, em uma regulao mais efetiva da economia, uma mais eqitativa distribuio da riqueza, no trabalho decente e em um adequado sistema de proteo social para todos.
Um novo contrato social supe pelo menos dois nveis ou tipos de
requisitos: novas relaes entre a poltica econmica e a poltica social
e novas instituies da poltica social.
Repensar as relaes entre a poltica econmica e a poltica social

ultrapassa em muito a questo, importante sem dvida, da maior
centralidade e mesmo de defesa de um patamar de gasto social. De fato,
o que parece estar em jogo, dadas as novas condies socioeconmicas,
o conceito de segurana socioeconmica ou seja, a proteo econmica do social. Ou, ainda, o enraizamento da economia na sociedade
atravs de estruturas, de sistemas de regulao, de proteo e de distribuio que limitam a insegurana social e econmica, reduzem as desigualdades e produzem padres mais amplos de oportunidades.
sabido que o crescimento econmico no necessariamente gera
emprego nem to pouco redistribui automaticamente a riqueza produzida. Ainda mais, preciso que sejam criados tipos adequados de emprego s necessidades e especificidades nacionais e regionais. Entretanto,
sem desenvolvimento econmico, todo o esforo institucional e financeiro feito em matria de poltica social se revela sistematicamente insuficiente, insatisfatrio, ineficaz.
Por sua natureza, o gasto pblico social tende a gerar relaes virtuosas
entre a dinmica econmica sustentada e a proteo social ampliada. Isto
porque dinamiza a economia e o processo de gerao de renda, cria emprego e sustenta a ampliao dos servios sociais pblicos. Tal virtuosidade
merece melhor aproveitamento, de modo que polticas sociais e proteo
social constituam partes indissolveis da nova economia.
Em outras palavras, parece haver espao em nossas sociedades para
um novo new deal, principalmente se concertado global e regionalmente entre as naes e apoiado pelas instituies internacionais.
Para que isto se cumpra, duas condies se impem. De um lado,
necessrio buscar e sustentar formas no-inflacionrias de financiamento
do gasto pblico social, compatveis com o equilbrio fiscal. De outro,
necessria uma poltica tributria que seja simultaneamente redistributiva
e compatvel com a busca de competitividade dos nossos pases, em sua
integrao regional e global. Tal como se revelaram no passado recente,
os ajustes fiscais experimentados na regio so sistematicamente
vulnerabilizados pelos custos financeiros das dvidas pblicas, estreitando a margem de sustentabilidade do gasto social.
Uma nova poltica tributria cumprir melhor tais requisitos sempre
e quando desenvolvida em uma ampla esfera pblica, apoiada em processos vigorosos de informao, em procedimentos fundados na transparncia das aes e na accoutability do trato dos recursos pblicos.
Um novo sistema de proteo social requer compreensibilidade e flexibilidade; polticas ativas, cidadania, assim como o reforo das organizaes
sociais. Envolve o pblico e o privado; exige a incorporao s formas
clssicas de interveno social dos novos riscos coletivos; deve mover-se
de seus formatos tradicionais a formas mais universais de proteo. Supe
enfim e tambm polticas sociais muito ativas, capazes de reduzir o mais
rapidamente possvel o stock de problemas sociais acumulados no tempo.
Desde logo, as instituies da poltica social sero to mais fortes quanto
logrem tomar seriamente em conta a diversidade e a heterogeneidade de
nossas sociedades, desde os pontos de vista de raa, de gnero e principalmente o cultural. Ou seja, que se apoiem e dem sustentao a um
contrato social centrado nos direitos humanos e nos direitos da diversidade humana. E sero tanto mais capazes e efetivas quanto consigam
conferir voice aos pobres e excludos.
Por isso mesmo, um novo sistema de proteo social requer um significativo reforo da capacidade institucional do Estado e, em especial,
das instituies da poltica social, objetivando:
elevar a capacidade estatal de regulao das aes da proteo social, internamente nos organismos pblicos e entre instituies pblicas e privadas;
aumentar as capacidades das instituies pblicas de articular os
mltiplos interesses, de enraizar as aes sociais na sociedade civil
e de promover alianas de apoio e sustentao poltica;
melhorar as capacidades administrativas e gerenciais dos organismos da proteo social, em especial aumentando as qualificaes
de suas burocracias e corpos tcnicos.
Uma compreensiva proteo social supe tambm a armao de uma
efetiva rede de segurana humana, que capacite os grupos mais desprovidos com os recursos, instrumentos e mecanismos de enfrentamento
das adversidades.
Alm das esferas tradicionais da interveno social, um contemporneo
e adequado sistema de proteo social dever ter reforadas suas capacidades institucionais de erradicao da violncia de nossas sociedades.
Por sua capacidade de criar solidariedades e ao mesmo tempo de
desenvolver capital humano pilares do novo contrato social o novo
sistema de proteo social tem na educao e na poltica de sade suas
reas estratgicas de interveno.
Para que assim se comportem, indispensvel conceber educao e

sade como direito dos cidados, a serem exercidos de maneira a mais
ampla possvel.
Finalmente, um efetivo sistema de proteo social deve e pode abrigar
desde formas de renda mnima, salrio cidadania at a forte afirmao
do direito ao trabalho, no substituvel pelos programas anteriormente
referidos. Em outros termos, por novo que seja, h uma dimenso de conservao no novo sistema de proteo social aqui delineado, dado que se
insiste tambm e sempre no papel fundamental de trabalho, do direito ao
trabalho e da proteo ao emprego como suas formas centrais.
Entre os requisitos de uma tal nova agenda, esto alguns que, sabemos todos, so desafiantes:
gerao de emprego, em quantidade e qualidade maiores, proporcionando salrios dignos, melhores condies de trabalho, alm de
seguro-desemprego e outros benefcios previdencirios;
apoios para melhorar a qualidade de vida (melhor educao, sade,
habitao, aposentadorias);
mecanismos que proporcionem renda aos que no podem trabalhar;
financiamento adequado, pblico e privado, que sustente tal sistema de proteo;
forte comprometimento poltico que d bases, sustentao e
factibilidade nova agenda.
Finalmente, um novo sistema de proteo social ser to mais efetivo quanto fundado em um contrato social que conte tambm com uma
dimenso internacional, em especial com o firme comprometimento das
institues de Bretton Woods com o desenvolvimento humano e a reduo dos riscos sociais e da necessidade.
PALESTRAS
PERSPECTIVAS PARA AS NAES
DEPOIS DO NEOLIBERALISMO, O QU?1

Dani Rodrik*
Aps mais de duas dcadas de aplicao de uma poltica econmica

neoliberal no mundo em desenvolvimento, estamos em condies de
formar um juzo inequvoco sobre seu histrico. O quadro no bonito.
Consideremos o crescimento econmico, para comear. Na Amrica Latina, apenas trs pases cresceram mais depressa durante os anos
noventa do que no perodo de 1950-1980. Um deles foi a Argentina,
pas cujas esperanas de salvao econmica atravs da integrao financeira na economia mundial esto agora destroadas. O segundo foi
o Uruguai, que tambm enfrenta graves problemas. Apenas o Chile parece ser um sucesso a longo prazo. Entre as antigas economias socialistas, a produo real ainda est abaixo dos nveis de 1990 em todos os
pases, com exceo de quatro. E os ndices de pobreza continuam mais
altos do que em 1990 at mesmo na Polnia, que , sem sombra de
dvida, o mais bem-sucedido dentre os pases do Leste Europeu. Na
frica sub-saariana, os resultados continuam a ser decepcionantes e
muito piores do que os obtidos antes do fim da dcada de 1970.
Ademais, esse histrico de crescimento tem sido acompanhado por
um agravamento das desigualdades de renda e por uma profunda insegurana econmica, na maioria dos pases que adotaram a agenda do
Consenso de Washington. Crises financeiras freqentes e dolorosas devastaram o Mxico, o Leste Asitico, o Brasil, a Rssia, a Argentina e a
Turquia. O Brasil sofre hoje as conseqncias devastadoras de mais
uma reviravolta nos sentimentos do mercado uma reviravolta para a
qual muito difcil identificar razes fundamentais slidas.
* Universidade de Harvard.
1
Estas notas foram preparadas para apresentao no seminrio do BNDES sobre os

Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo, Rio de Janeiro, 12-13 de setembro de
2002. Basearam-se em comentrios feitos numa conferncia sobre Alternativas ao
Neoliberalismo, realizada em Washington, D.C., em 23 de maio de 2002.
DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 277
Os poucos exemplos de sucesso ocorreram em pases que danaram

conforme sua prpria msica e dificilmente serviriam de cartazes de
propaganda para o neoliberalismo. o caso da China, do Vietn e da
ndia trs naes importantes, que violaram praticamente todas as regras do manual neoliberal, mesmo tomando um rumo mais orientado
para o mercado.
Uma vez que o fracasso patente para todos, uma das conseqncias
foi a transformao do programa original de reformas polticas num Consenso Ampliado de Washington, que implica reformas institucionais pesadas (ver Tabela 1). Seus proponentes afirmam agora que o Consenso de
Washington precisa ser complementado por reformas na governana e
pela apropriao dessas idias pelos pases. Nessa viso de mundo, o fracasso do consenso original deveu-se a uma aplicao inadequada de um
conjunto de princpios que seria essencialmente sensato.
O Consenso Ampliado de Washington est fadado a ser uma decepo,
tal como foi seu predecessor. H muitas coisas erradas nele. Trata-se de um
programa absurdamente amplo e indiferenciado de reformas institucionais.
demasiadamente insensvel ao contexto e s necessidades locais. No
corresponde realidade emprica de como efetivamente se d o desenvolvimento. Descreve o que so as economias avanadas, em vez de prescrever um caminho prtico e vivel para se chegar l. Em suma, o Consenso
Ampliado de Washington invivel, imprprio e irrelevante.
Para os crticos do Consenso de Washington, o desafio este: eles
precisam oferecer um conjunto alternativo de diretrizes polticas para
promover o desenvolvimento, sem cair na armadilha de terem que propor mais uma receita invivel, que supostamente seria boa para todos os
pases, em todas as pocas.
O que no rejeitar
Como primeiro passo na elaborao desse programa, temos que compreender com clareza, logo de sada, para que que isso no constitui
uma alternativa:
Princpios econmicos dominantes

Os crticos do neoliberalismo no devem opor-se aos princpios econmicos dominantes apenas sua m utilizao. A anlise econmica
expe muitos princpios slidos e que so universais, no sentido de que
qualquer programa de desenvolvimento sensato tem que lev-los em
conta. O que tenho em mente so coisas como:
assegurar os direitos de propriedade e a vigncia da lei (para que os
investidores, atuais e potenciais, possam ter a expectativa de conservar a renda de seus investimentos);
reconhecer a importncia dos incentivos privados e alinh-los com
os custos e benefcios sociais (para que se possa chegar eficincia
produtiva).
administrar a poltica financeira e macroeconmica com a devida
considerao para com a sustentabilidade da dvida, os princpios
de prudncia e a moeda slida (para que a inflao, a volatilidade
macroeconmica, as crises financeiras e outras patologias possam
ser evitadas).
Esses so princpios universais da boa gesto econmica, mas e
este o ponto fundamental no constituem um mapa de arranjos
institucionais ou receitas polticas nicos. O princpio de que o direito
de propriedade deve ser protegido implica muito pouco quanto melhor maneira de faz-lo, dentro das precondies institucionais existentes numa sociedade. Certamente no implica que um sistema de direitos
de propriedade privada e gesto empresarial anglo-americana seja a
abordagem certa para todos os pases, em todas as pocas. Vejam o
enorme volume de investimentos e iniciativa empresarial que a China
conseguiu arrebanhar, atravs de um sistema hbrido de direitos de propriedade e de um regime jurdico que est to distante quanto se possa
imaginar do sistema anglo-americano. As inovaes institucionais chinesas o sistema de responsabilidade familiar, as empresas distritais e
municipais e o sistema dual de preos obviamente lograram proporcionar direitos eficazes de propriedade, a despeito da prpria ausncia do
direito de propriedade privada.
Similarmente, o princpio de que os incentivos privados devem alinhar-se com os custos e benefcios sociais est longe de resultar num
apoio incondicional s medidas de liberalizao do comrcio,
desregulamentao e privatizao, que so as pedras angulares do ConDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 279
senso de Washington. Como sabe qualquer economista bem formado,

nas condies de informaes incompletas, externalidades e economias
de escala que prevalecem na vida real (para no falar nas restries
administrativas e de economia poltica), os modelos econmicos geram
uma orientao poltica extremamente especfica de cada contexto e,
muitas vezes, heterodoxa (pelos padres do Consenso de Washington).
O exerccio mais fcil do mundo, para um ps-graduando em economia, escrever um modelo em que as restries ao comrcio ou controles de capital sejam ampliadores do bem-estar.
Por ltimo, a sustentabilidade da dvida, a prudncia fiscal e a moeda
slida tambm so, obviamente, compatveis com diversos arranjos
institucionais. A atual obsesso com bancos centrais independentes, taxas
de cmbio flexveis e metas de inflao nada mais do que um modismo.
Tudo isso equivale a dizer que a economia da sala de seminrios
muito diferente da economia tal como praticada pelo Banco Mundial ou
pelo FMI. Ou ento, para enunci-lo em minha formulao favorita: O
neoliberalismo est para a economia neoclssica assim como a astrologia para a astronomia. Em ambos os casos, preciso um bocado de
confiana cega para passar de um para outro.
Crescimento econmico
A alternativa no deve ir contra o crescimento econmico. Na verdade, deve ser inflexivelmente favorvel a ele. O crescimento nem sempre precisa gerar uma reduo satisfatria da pobreza e pode ter efeitos
adversos sobre a preservao ambiental. Mas os problemas da pobreza
e do meio ambiente so muito mais fceis de enfrentar no contexto de
uma atividade econmica robusta do que em meio estagnao.
A principal crtica ao neoliberalismo no que ele tenha gerado crescimento custa de uma pobreza maior, do aumento da desigualdade e
da degradao ambiental, mas que, na verdade, ele no conseguiu gerar
o desenvolvimento econmico de que o mundo necessita, a fim de estar
mais preparado para lidar com esses outros desafios.
Globalizao
Por ltimo, acho que no nos devemos opor globalizao em si. Os
pases pobres precisam de mercados e de tecnologia, aos quais s podem
ter acesso atravs do contato estreito com a economia mundial. O problema
no est na globalizao, mas na agenda distorcida que a dirige atualmente.
Quando falo em agenda distorcida, penso em coisas que vo alm
da reclamao tradicional a respeito das assimetrias no acesso ao mercado. O que temos hoje em dia uma orientao que privilegia em excesso a liberalizao do comrcio e dos mercados financeiros, enquanto
desconsidera por completo os benefcios muito maiores que se podem
extrair da liberalizao do comrcio da mo-de-obra. uma agenda que
desconhece a necessidade legtima dos pases em desenvolvimento de
dispor de espao e autonomia polticos em que possam elaborar suas
prprias estratgias. E uma orientao que equipara quase por completo a chamada rodada de desenvolvimento com a liberalizao da
agricultura, embora os beneficirios primordiais desse processo sejam
os prprios pases avanados, enquanto muitos pases pobres, importadores de alimentos, tendem a sair perdendo. No devemos rejeitar a
globalizao; devemos corrigir seu protocolo.
Que mostra o registro emprico?
O segundo passo na construo de uma agenda alternativa conhecer com clareza o registro emprico. A alternativa tem que se fundamentar na realidade, e no na confiana ou em mitos. Resumo o histrico do
crescimento e seus determinantes sob a forma de quatro proposies.
1. As transies para o alto crescimento econmico so
desencadeadas, tipicamente, por uma gama relativamente estreita de mudanas polticas e reformas institucionais. Eis alguns dos exemplos principais: a Coria do Sul e Taiwan, a partir do
incio da dcada de 1960; as Ilhas Maurcio, desde o comeo da
dcada de 1970; o Brasil, o Mxico, a Turquia e outros, antes de
1980; a China, a partir de 1978; a ndia, desde o incio dos anos
oitenta; e o Chile, desde meados da dcada de 1980. Em nenhum
desses casos vemos as reformas ambiciosas recomendadas pelo
Consenso Ampliado de Washington desempenharem um papel importante logo de sada, ou como pr-requisito.
2. As mudanas polticas que do incio a essas transies para o

crescimento combinam, tipicamente, componentes ortodoxos e
inovaes institucionais pouco convencionais. O Leste Asitico
combinou uma extensa orientao industrial com uma orientao
para fora. A China combinou o sistema de responsabilidade familiar e de empresas distritais e municipais com a liberalizao (parcial). As Ilhas Maurcio criaram uma ZPE (Zona de Livre Comrcio) para suas atividades voltadas para a exportao, em vez de
fazer uma liberalizao geral. O Chile combinou os controles sobre o capital com outros arranjos econmicos bastante ortodoxos.
3. As inovaes institucionais no se transferem com facilidade de
um lugar para outro. O que funciona num contexto amide no
funciona bem em outro. A reforma em duas vias funcionou extremamente bem no setor rural da China, mas foi um fracasso lamentvel
quando Gorbatchv tentou implant-la na Unio Sovitica. A substituio das importaes funcionou bem no Brasil e no Mxico, mas
no na Argentina. A ZPE (Zona de Livre Comrcio) funcionou nas
Ilhas Maurcio, mas no produziu nada que se aproximasse de resultados semelhantes na maioria dos outros pases que o criaram. O
gradualismo funcionou bem na ndia, mas no na Ucrnia.
4. Sustentar o crescimento econmico um desafio em si, e no se
pode presumi-lo como um resultado certeiro. Historicamente, poucos pases mantm o crescimento elevado ao embarcarem nele. A China,
a Coria do Sul e alguns outros, nestas ltimas dcadas, so mais a
exceo do que a regra. A maioria dos pases que registraram um crescimento elevado no regime de substituio de importaes acabou estagnando. Antes de 1973, havia nada menos de quinze pases na frica sub-saariana crescendo a taxas superiores a 2,5% ao ano. A maioria
dessas economias acabou entrando em colapso, por no conseguir lidar com os choques que as atingiram no fim dos anos setenta. Isso
aponta para a importncia crucial de fortalecer e renovar as instituies durante as fases de crescimento acelerado da economia, a fim de
poder lidar com choques e outras fontes de adversidade.
Dois componentes cruciais de um programa de crescimento
Esta breve resenha do histrico emprico sugere um programa de
crescimento com dois componentes: (i) uma estratgia de investimento
a curto prazo para deslanchar o crescimento, e (ii) uma estratgia de

criao de instituies a mdio e longo prazos, para dar resistncia
economia frente volatilidade e aos choques adversos.
Uma estratgia de investimento
Aqui, a chave levar o empresariado nacional a se animar a investir
na economia interna. Estimular os investimentos externos ou liberalizar
tudo, e depois esperar que as coisas aconteam, simplesmente no funciona. Uma estratgia eficiente de investimento exige que se faam duas
coisas:2
estimular investimentos em reas no tradicionais (a promessa de
recompensa);
eliminar os projetos/investimentos que fracassarem (a ameaa de
punio).
Para entender por que a interveno pblica necessria e por que
precisa ter essas duas ramificaes, consideremos o problema de transformao econmica enfrentado por todos os pases pobres. Saber na
produo de qu um pas (ou pode ser) bom constitui um grande desafio do desenvolvimento econmico. Nem a teoria econmica nem a cincia administrativa so muito teis para ajudar os empresrios (ou o
Estado) a escolher os investimentos apropriados no amplo leque de atividades dos setores modernos, dentre as quais pode haver dezenas de
milhares, quando se vai alm de categorias genricas como produtos
intensivos em mo-de-obra ou produtos baseados em recursos naturais. No entanto, tomar as decises certas de investimento a chave do
crescimento futuro, uma vez que determina o padro de especializao.
Nessa situao, h um grande valor social em descobrir, por exemplo,
quais so as flores, bolas de futebol ou programas de computador que
podem ser produzidos por um custo baixo, pois esse conhecimento pode
orientar os investimentos de outros empresrios. Mas o empresrio inicial
que faz a descoberta s consegue apreender uma pequena parte do valor social gerado por esse conhecimento, quando os outros empresrios
conseguem imitar rapidamente essas descobertas. Tipicamente, portanto,
Esta exposio baseia-se maciamente em Ricardo Hausmann e Dani Rodrik, Economic

Development as Self-Discovery, NBER Working Paper No. 8952, maio de 2002.
h uma oferta reduzida desse tipo de iniciativa empresarial saber o que

possvel produzir e a transformao econmica retardada.
Esta viso difere do ponto de vista padro num aspecto importante.
No modelo neoclssico, presume-se que as funes de produo de todos os produtos existentes sejam de conhecimento comum. Esse no
um bom pressuposto, quando se trata de pases em desenvolvimento.
Boa parte da tecnologia tcita, o que significa que no fcil codificla em receitas que permitam uma aplicao simples. Alm disso, mesmo quando as tcnicas de produo usadas nos pases avanados so
transparentes para as pessoas de fora, comum sua transferncia para
novos meios econmicos e institucionais exigir adaptaes com um grau
incerto de sucesso.
O regime de propriedade intelectual dos pases avanados protege
os inovadores atravs da emisso de monoplios temporrios, ou seja,
patentes. Mas o investidor do pas em desenvolvimento que descobre
que uma mercadoria existente pode ser lucrativamente produzida em
casa, e cria um modelo a ser imitado por outros, no costuma receber
essa proteo, muito embora os benefcios sociais possam ser muito
altos. Nessas circunstncias, o laissez-faire no pode ser a soluo tima, tal como no o no caso da P&D de novos produtos. A poltica
tima de governo consiste, ao contrrio, numa estratgia dupla: (i) estimular de antemo o investimento e a iniciativa no setor moderno, mas,
o que igualmente importante, (ii) racionalizar a posteriori a produo
e eliminar as empresas de mau desempenho. A poltica industrial tem
que combinar a recompensa e o castigo.
A maneira especfica de chegar a esse resultado tende a diferir consideravelmente de um pas para outro, dependendo da capacidade administrativa, do sistema vigente de incentivos, da flexibilidade do sistema tributrio, do grau de sofisticao do setor financeiro e da economia poltica
subjacente. Os sistemas de subsdios por prazo limitado, as verbas para
novos empreendimentos pblicos e o subsdio s exportaes so algumas das maneiras de implementar essa abordagem, mas existem muitas
outras. Nenhum instrumento isolado funciona em todos os lugares. Mesmo no Leste Asitico, houve diferenas importantes na maneira como a
promoo foi posta em prtica. (A Coria calcou-se maciamente nos
subsdios ao crdito, enquanto Taiwan recorreu principalmente aos incentivos fiscais). Os governos sem capacidade suficiente para exercer liderana nos setores privados tendem mais a confundir as coisas do que a
melhor-las. Mas h exemplos sugestivos de que a tarefa exeqvel.
Este modo de ver as coisas ajuda-nos a entender por que, por exemplo, a garantia de rendas pelos governos (mediante a proteo ao comrcio, os monoplios temporrios, o subsdio ao crdito e os incentivos fiscais) costuma caminhar de mos dadas com o crescimento e a
diversificao industriais. Essas receitas so necessrias para estimular
o processo custoso de descoberta. Sem essa compreenso, certos relatos detalhados que documentam essas receitas na Coria do Sul e em
Taiwan (ver, por exemplo, o trabalho de Alice Amsden, Robert Wade e
Peter Evans) ficam impossveis de compatibilizar com o entendimento
convencional do que constitui uma poltica econmica desejvel. Ao
mesmo tempo, essa estrutura destaca como as receitas podem ter resultados nefastos, quando os governos no as complementam com medidas de racionalizao das indstrias e disciplinamento das empresas que
venham a ficar com custos elevados. O que se destaca em muitas discusses sobre o Leste Asitico o modo como os governos da regio
foram inusitadamente eficazes na imposio da disciplina necessria.
Os governos coreano e taiwans eram rpidos em suspender seus programas de apoio a determinadas firmas ou indstrias, quando novas informaes sugeriam que haveria uma queda da produtividade. O Japo
usou uma combinao similar de promoo/proteo estatal, seguida
pela racionalizao em diversas indstrias.
Consideremos, por outro lado, a Amrica Latina durante seu perodo de industrializao pela substituio de importaes (ISI). A ISI latino-americana produziu muitas firmas de sucesso, mas tambm uma estrutura industrial diversificada demais um excesso de empresas de
baixa produtividade, ao lado de outras de alto desempenho. A disciplina chegaria Amrica Latina na dcada de 1990, sob a forma da abertura comercial, e muitas empresas de baixa produtividade acabaram sendo eliminadas. Pases como a Argentina, o Brasil e o Chile aprofundaram
sua especializao em indstrias intensivas em capital, baseadas em recursos naturais, enquanto outros, como o Mxico e os pases menores
da Amrica Central, aumentaram sua concentrao nas indstrias
montadoras que servem ao mercado norte-americano. Mas a abertura e
a reforma institucional no foram suficientes para desencadear uma nova
onda significativa de iniciativas empresariais e investimentos em atividades no tradicionais.
Uma caracterizao tosca mas til dos ambientes de implementao
de medidas polticas no Leste Asitico e na Amrica Latina, vistos pela
perspectiva do quadro referencial aqui exposto, seria a seguinte: os goDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 285
vernos do Leste Asitico deram a suas empresas, durante as dcadas de

1960 e 1970, tanto proteo (o incentivo) quanto disciplina (o castigo).
Cotejado com esse marco, o desempenho industrial latino-americano
ficou aqum das expectativas, em funo de vrias deficincias. No
perodo de ISI, a Amrica Latina distinguiu-se por grandes incentivos,
mas por uma disciplina insuficiente. Na dcada de 1990, teve uma disciplina considervel (trazida pelos mercados competitivos e pela abertura comercial), mas muito poucos incentivos.
Uma estratgia de construo institucional
Os mercados no so autocriadores, auto-reguladores, autoestabilizadores nem autolegitimadores. O crescimento econmico requer mais do que um aumento temporrio dos investimentos e da iniciativa empresarial. Exige o esforo de construir quatro tipos de instituio, necessrios para manter o impulso de crescimento e criar resistncia aos choques:
instituies criadoras de mercados (direitos de propriedade e cumprimento de contratos);
instituies reguladoras do mercado (para lidar com externalidades,
economias de escala e informaes incompletas);
instituies estabilizadoras do mercado (para a gesto monetria e
fiscal);
instituies legitimadoras do mercado (proteo e seguridade sociais; poltica redistributiva; instituies de administrao de conflitos; parcerias sociais).
Construir e consolidar essas instituies leva tempo. Usar um perodo inicial de crescimento para experimentar e inovar nessas frentes pode
trazer grandes dividendos mais adiante. Os estudos transnacionais mostram que as instituies so o mais importante determinante isolado do
desenvolvimento econmico a longo prazo. Uma vez levada em conta a
qualidade institucional, nem a geografia nem o comrcio desempenham
qualquer papel na explicao das diferenas de nveis de renda entre os
pases (ver Figura 1).
Como j foi sugerido, as funes exercidas por instituies de alta
qualidade (conceder direitos de propriedade, regular os incentivos e assim por diante) configuram mltiplas formas institucionais, como mosDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 286
tram esquematicamente as Figuras 2 a 4. A primeira coluna de cada

figura refere-se aos objetivos a serem alcanados: eficincia produtiva,
estabilidade macroeconmica e financeira, justia distributiva e alvio
da pobreza. A coluna seguinte lista os conceitos relevantes, a partir da
anlise econmica. Por exemplo, os direitos de propriedade e a estrita
observncia da norma legal so necessrios para se chegar eficincia
produtiva; a sustentabilidade da dvida e a solidez da moeda so necessrias estabilidade macroeconmica, e assim por diante. A terceira
coluna ilustra algumas das escolhas institucionais que precisam ser feitas. Essas escolhas no so fixadas pela anlise econmica (embora a
anlise econmica possa ser de enorme utilidade para esclarecer as
contrapartidas a obter). Que tipo de sistema jurdico deve o pas adotar:
o direito consuetudinrio, o direito romano, ou um hbrido dos dois?
Qual o equilbrio exato entre a competio descentralizada no mercado e a interveno pblica? Quais os tipos de instituies financeiras/de
gesto empresarial mais apropriados para mobilizar a poupana interna? Deve a poltica tributria ser pautada por normas legais e, nesse
caso, quais so as normas apropriadas? Qual o tamanho apropriado da
economia pblica? Qual o aparelho regulador apropriado para o sistema financeiro? Quo progressivo deve ser o sistema tributrio? Como
devem organizar-se os mercados de trabalho?
Os arranjos institucionais tm um grande componente de
especificidade. Descobrir o que funciona no plano local requer experimentao. As reformas que tm sucesso num contexto podem exibir
um rendimento precrio ou fracassar por completo em outros. Como
afirmei antes, essa especificidade ajuda a explicar por que os pases
bem-sucedidos China, ndia, Coria do Sul e Taiwan, entre outros
quase sempre combinaram elementos heterodoxos com medidas ortodoxas. Explicaria tambm por que persistem importantes diferenas
institucionais entre os pases avanados da Amrica do Norte, da Europa Ocidental e o Japo, em reas como o papel do setor pblico, a natureza dos sistemas jurdicos, a gesto empresarial, os mercados financeiros, os mercados de trabalho e os mecanismos de seguridade social.
Alm disso, como os planejadores polticos sempre operam em ambientes que ficam aqum da perfeio, impossvel conceber trajetrias
timas de reforma mesmo em casos aparentemente simples, como
uma reforma de preos sem a devida considerao para com as condies vigentes e sem que se pesem as conseqncias da reforma para
mltiplas margens de distoro.
Vejamos um experimento hipottico, para elucidar esse ponto. Imaginemos que uma economista ocidental fosse convidada, em 1978, para
orientar os governantes chineses a respeito de uma estratgia de reforma. Como formularia sua orientao, luz do que hoje sabemos?
Sendo uma economista sensata, presumvel que ela soubesse que o
ponto de partida deveria ser a agricultura, j que a vasta maioria da
populao chinesa vive na zona rural. A liberalizao dos preos agrcolas seria o item nmero um da agenda. Ciente de que os incentivos
aos preos fazem pouca diferena quando a renda agrcola destinada a
comunas, ela acrescentaria, imediatamente, que a privatizao da terra
deveria acompanhar a liberalizao dos preos. Lembrada de que o fornecimento obrigatrio da safra ao Estado era uma importante fonte implcita de tributao, ela acrescentaria que tambm haveria necessidade
de uma reforma tributria, para compensar a perda de receita fiscal.
Mas ento surgiria outro problema: se o Estado no pudesse fornecer
alimentos s reas urbanas a preos inferiores aos do mercado, no iriam os trabalhadores urbanos exigir salrios mais altos? Sim, isso tambm requereria algumas reformas. As empresas estatais precisariam ser
transformadas em corporaes, a fim de poderem fixar os salrios e
tomar livremente as decises de contratao e demisso. (A privatizao
seria ainda melhor, claro.) Mas, se as empresas estatais passassem a
ter autonomia, no viriam a agir como monoplios? Bem, a legislao
antitruste, ou a liberalizao do comrcio, usada como um atalho, cuidariam desse problema. Quem financiaria as empresas estatais enquanto elas estivessem procurando reestruturar-se? bvio que tambm haveria necessidade de uma reforma do mercado financeiro. E quanto aos
trabalhadores que fossem demitidos das empresas estatais? Sim, por
isso que as redes de segurana so um componente necessrio de qualquer programa de ajuste estrutural. E assim por diante.
Essas recomendaes reproduzem a lista padro de itens do Consenso de Washington, e sua lgica impecvel. Mas poderamos desculpar os destinatrios desses conselhos se, porventura, eles chegassem
concluso de que essa histria de reforma difcil demais de realizar
durante a vida de um sujeito. Felizmente, a experincia real das reformas bem-sucedidas oferece uma lio diferente: no necessrio um
programa ambicioso de reformas institucionais complementares para
dar o pontap inicial no crescimento. Como sabemos ao olhar para trs,
os reformadores chineses puderam usar atalhos criativos, que contornaram as complementaridades que, de outro modo, teriam estragado uma
abordagem parcial e gradativa. A reforma de preos por um sistema

dual e a introduo do sistema de responsabilidade familiar aumentaram os incentivos produo agrcola na margem, sem exigir uma reforma da propriedade, cortes na receita tributria e a perturbao do
equilbrio social nas reas urbanas. Talvez no tenha sido uma reforma
ideal, pelos padres indicados nos manuais, mas funcionou.
Embora a anlise econmica possa contribuir para as escolhas
institucionais, h tambm um enorme papel a ser desempenhado pela
deliberao pblica e pela opo coletiva. Na verdade, podemos pensar
na democracia participativa como uma meta-instituio que faz escolhas no cardpio de arranjos institucionais possveis em cada uma
dessas reas.
Resumindo
Como demonstra o caso chins, as transies para o crescimento econmico de vulto raramente so desencadeadas por receitas importadas do
exterior. Abrir a economia ao comrcio e aos fluxos de capital e adotar as
instituies de melhor prtica quase nunca so fatores fundamentais
logo de sada. Ao contrrio, as reformas iniciais tendem a ser uma combinao de inovaes institucionais no convencionais e elementos extrados do receiturio ortodoxo. Os recursos humanos adequados, a infraestrutura pblica, a estabilidade macroeconmica e a paz social, tudo isso
so elementos-chave que viabilizam uma estratgia de crescimento. Mas
a estratgia tem que ir mais alm e atiar a vitalidade dos investidores
internos. Essas combinaes tendem a ser especficas de cada pas, exigindo conhecimento e experimentao locais para ser implementadas com
sucesso. Elas visam os investidores internos e so talhadas de acordo com
as realidades institucionais internas.
Conceber uma estratgia de crescimento desse tipo mais difcil e
mais fcil do que implementar polticas tpicas de integrao. Mais
difcil, porque as restries ao crescimento costumam ser especficas
de cada pas e no reagem bem s receitas padronizadas. Porm mais
fcil, porque, uma vez tomando por alvo essas restries, algumas
mudanas polticas relativamente simples podem gerar enormes benefcios econmicos e dar incio a um crculo virtuoso de crescimento e
reformas adicionais.
Implicao para as instituies globais

Nesta viso alternativa, um regime econmico internacional
favorecedor do desenvolvimento aquele que faz muito mais do que
promover o acesso dos pases pobres aos mercados dos pases industrializados avanados e promulgar cdigos, padres e prticas timas. aquele que permite aos pases pobres experimentarem arranjos institucionais e lhes d espao para conceberem suas prprias solues, possivelmente divergentes, para os gargalos de desenvolvimento que tm de enfrentar. aquele que avalia as demandas de reforma institucional no pela perspectiva da integrao (de que precisam os pases para se integrar?), mas pela perspectiva do desenvolvimento (de que precisam os pases para chegar a um crescimento econmico amplo e eqitativo?). Segundo esta viso, os arranjos econmicos internacionais no mais serviriam de instrumentos de
harmonizao de polticas e prticas econmicas entre os vrios pases, visando maximizao do comrcio e dos fluxos de investimento, mas de arranjos capazes de intermediar as diferentes prticas e
instituies nacionais.
Na verdade, precisamos voltar a um modelo leve de globalizao
com menos concentrao na disciplina e na harmonizao internacionais e desistir de adotar uma verso pesada, que sufoca os pases em
desenvolvimento. A abordagem de integrao superficial do GATT
mostrou-se muito mais acolhedora para os projetos de desenvolvimento
do que o modelo de integrao profunda da OMC.
E, num modelo leve de globalizao, preciso deslocar a ateno
para o relaxamento das restries mobilidade da mo-de-obra. Essa
uma rea em que os benefcios so maiores para a eficincia global e os
pases pobres do que todas as outras coisas constantes da agenda atual
de negociaes.3
3
Para maiores discusses, ver Dani Rodrik, Feasible Globalizations, maio de 2002
(http://ksghome.harvard.edu/~.drodrik.academic.ksg/Feasible.pdf).
Comentrios finais
O novo Consenso de Washington, em sua verso reformulada, no
constitui um guia til para a promoo do desenvolvimento nos pases
pobres. Sua mensagem de que instituies de prtica tima + abertura comercial e fluxos de capital = crescimento econmico tem toda a
probabilidade de levar a mais uma decepo. Ofereci aqui uma abordagem alternativa, que se concentra na experimentao tanto na esfera
institucional quanto na produtiva como um motor importante do desenvolvimento econmico. A chave est em reconhecer que no se pode
obter tecnologia nem boas instituies sem adaptaes internas significativas. Essas adaptaes, por sua vez, requerem um papel proativo do
Estado e da sociedade civil, bem como estratgias de colaborao que
estimulem a iniciativa empresarial e a construo de instituies. O que
o mundo precisa, hoje em dia, de menos consenso e mais experimentao. O papel dos organismos externos, por sua vez, deve ser o de
promover a capacidade de as democracias nacionais implementarem
essas inovaes, e no o de cerce-las. Atende-se melhor s necessidades do mundo em desenvolvimento com um conjunto leve de regras
de gesto econmica global (em contraste com um pesado conjunto
de regras voltadas para a maximizao do comrcio e dos fluxos de
investimento).
Voltando a meu ttulo, depois do neoliberalismo, o qu? Certamente, no um novo lema ou receita. A abordagem que esbocei aqui fundamenta-se em princpios econmicos slidos e est impregnada do histrico emprico, mas deixa espao para que a imaginao institucional e a
poltica participativa concebam estratgias de desenvolvimento que atendam s necessidades locais e lhes sejam apropriadas. Talvez no tenha
os atrativos das solues prontas, mas tem, pelo menos, uma probabilidade de funcionar.
Tabela 1: Morreu o Consenso de Washington.

Viva o novo Consenso de Washington!
Figura 1: Correlaes entre renda e seus determinantes profundos

Grficos de disperso incondicional (painel esquerda) e
condicional (painel direita)
Nota: Os grficos de disperso direita do painel foram gerados a partir de uma anlise de regresso por quadrados mnimos feita em duas
etapas, considerando-se a abertura e a qualidade institucional. Os detalhes podem ser encontrados em Rodrik, Subramanian e Trebbi (2002).
Figura 2
Figura 3
Figura 4
HAUSMANN, Ricardo e RODRIK, Dani, Economic Development as
Self-Discovery, NBER Working Paper No. 8952, maio de 2002.
RODRIK, Dani, Feasible Globalizations, maio de 2002 (http://
ksghome.harvard.edu/~.drodrik.academic.ksg/Feasible.pdf).
GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO*
Jos Antonio Ocampo**
A ordem econmica neoliberal tem sido alardeada, nos ltimos vinte e cinco anos, como a porta de entrada para uma era de prosperidade
sem precedentes. Seu principal instrumento para o mundo em desenvolvimento a liberalizao econmica foi apresentado como uma sada
das estratgias ineficazes associadas ao protecionismo comercial e aos
altos nveis de interveno do Estado, bem ao comportamento rentista
que era estimulado por tais estratgias. O Consenso de Washington forneceu o resumo mais conhecido desse projeto de reforma, embora certamente no reflita suas verses mais radicais, que advogam um Estado
minimalista (Wiliamson, 1997).
Nos ltimos anos, a sabedoria dessa viso tem sido contestada. O
comrcio e o investimento externo direto tiveram um grande surto de
crescimento, mas a Terra Prometida das altas taxas de crescimento
tida cada vez mais como uma miragem. A defasagem internacional dos
nveis de renda acelerou-se e as tenses distributivas aumentaram, tanto
no mundo desenvolvido quanto nos pases em desenvolvimento. A alta
volatilidade financeira e o dficit geral de regulamentao so agora
evidentes, at mesmo no mundo industrializado.
A reivindicao de civilizar a economia global (Helleiner, 2000),
a fim de gerar uma forma de globalizao mais inclusiva, ou, nas palavras da Declarao do Milnio da Organizao das Naes Unidas, para
assegurar que a globalizao se torne uma fora positiva para todos os
povos do mundo (ONU, 2000), tornou-se a norma. Essa tem sido a
opinio insistente da sociedade civil internacional desde Seattle. O de-
* Este artigo baseou-se largamente no recente relatrio da CEPAL, Globalizao e Desenvolvimento (CEPAL, 2002a), dirigido pelo autor.
** Secretrio Executivo, Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe

(CEPAL).
sencanto com a liberalizao no mundo desenvolvido e o pluralismo no

debate econmico (ver, por exemplo, Rodrik, 1999, e Stiglitz, 2002a)
tambm esto em ascenso. At o presente, no entanto, todos esses processos positivos levaram a uma ao muito limitada. Em diversos aspectos, a ordem neoliberal globalizada continua a se aprofundar, enquanto os processos que se opem a ela avanam em ritmo lento.
Alis, medida que prossegue a controvrsia em torno da
liberalizao, a terminologia empregada no debate vai-se tornando cada
vez mais obscura. Fala-se muito da necessidade de consolidar a primeira gerao de reformas e de complement-las com uma segunda
gerao, visando a fortalecer as instituies1 e as redes sociais de segurana. Nesse aspecto, h um substrato bsico de concordncia (embora
tambm a existam dissenses): fala-se da necessidade de estruturas
macroeconmicas fortes, de acesso s oportunidades oferecidas pela
economia internacional, de maior participao do setor privado no processo de desenvolvimento, de um Estado mais eficiente e, sem dvida,
de instituies mais slidas e uma poltica social atuante. Todavia, afora
essa dimenso de concordncia, existem profundas diferenas de opinio quanto aos significados exatos de todos esses termos.
Na verdade, o fetichismo da reforma implcito na idia da gerao
de reformas uma parte essencial do problema. Seu grande pressuposto
bsico que os processos de desenvolvimento so de natureza linear e universal. Assim, de acordo com essa viso, os passos tomados nos estgios
iniciais do processo constituem a fundao sobre a qual se podem erigir as
partes adicionais da construo. Sem dvida, essa uma estrutura imprpria, quando a precariedade de parte dessas fundaes conduz a problemas
que tm de ser solucionados nos estgios subseqentes. Nesses casos, fazse necessrio reformar as reformas. o que acontece, por exemplo, nas
situaes em que os sistemas administrativos macroeconmicos levaram a
prticas pro-cclicas de administrao que aumentam os riscos enfrentados
por todos os agentes econmicos, nas quais a liberalizao tem fortes efeitos distributivos adversos, ou nas quais as reformas da poltica social deixam de defender o princpio da solidariedade.
1
Neste artigo, o conceito de instituies usado num sentido mais tradicional e mais
amplo do que o empregado na literatura mais recente, incluindo tanto organizaes (p.
ex., empresas comerciais, associaes de produtores e rgos de governo) quanto medidas polticas, dispositivos constitucionais, legais e regulatrios, e ainda alguns fatores
intangveis, como as tradies e as convenes.
Contrariando o segundo pressuposto implcito, o da universalidade,

pode-se argumentar que no existe um modelo nico de gesto econmica que garanta a estabilidade macroeconmica, nem tampouco existe
uma forma nica de integrao na economia internacional ou de concepo das instituies econmicas e sociais. Na terminologia de Albert
(1991) e Rodrik (1999), existem diferentes variedades de capitalismo,
como indica a experincia dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. bom que seja assim, pois isso implica que a democracia tem
um papel a desempenhar e que a posse das polticas de desenvolvimento tem um sentido positivo, no constituindo uma simples concordncia voluntria com o paradigma dominante (ou, o que d na mesma, uma aceitao cega das restries impostas pela globalizao).
Este artigo oferece uma viso alternativa do projeto de desenvolvimento e das reformas correspondentes que se fazem necessrias nos arranjos globais. Ele se divide em quatro partes. As duas primeiras examinam fatos globais e latino-americanos. A terceira expe em linhas gerais
uma agenda global que atribui um papel crucial s instituies regionais.
A quarta examina as estratgias nacionais de desenvolvimento.
I. Disparidades histricas globais
A histria demonstra que a convergncia internacional dos nveis
de renda, previso tpica de muitos modelos ortodoxos do crescimento
econmico, mais se tem mostrado a exceo do que a regra. O nico
exemplo significativo de convergncia dos nveis da renda per capita
ocorreu entre os pases desenvolvidos, durante os anos dourados do
perodo do ps-guerra, 1950-1973 (Maddison, 1991). Esse processo
continuou a avanar at 1990, embora em ritmo mais lento, e estancou
na ltima dcada do sculo XX. ORourke e Williamson (1999) demonstraram que, durante esse perodo, os Estados Unidos e a Europa
assistiram a uma convergncia dos nveis salariais, basicamente em resultado da migrao macia da mo-de-obra europia para o Novo Mundo. Dentro da Europa Ocidental tambm ocorreu um processo de equiparao salarial, embora no tenha abrangido os pases da periferia europia ou outras regies do mundo. Assim, mesmo no grupo dos pases
hoje industrializados, houve uma ligeira divergncia nas tendncias do
PIB per capita, divergncia esta que ainda maior quando se inclui um
grupo mais amplo de naes.
Esse tema foi minuciosamente examinado na bibliografia sobre o

crescimento econmico no ltimo quarto de sculo. Em geral, essas
anlises confirmam que houve uma divergncia a longo prazo nos nveis de renda per capita nos dois ltimos sculos, que ela foi particularmente acelerada no sculo XIX e na primeira metade do sculo XX, que
diminuiu um pouco o ritmo em 1950-1973 e que foi retomada desde
ento. Assim, usando os nveis do PIB per capita dos 141 pases includos na srie histrica de Angus Maddison (Maddison, 2001), o desvio
logartmico mdio aumentou de 0,56 em 1973 para 0,65 em 1998 (Figura 1, painel A). Todavia, diversos estudos tambm indicam ter havido
alguns indcios, ainda que no sistemticos, de uma convergncia condicional, quando se levam em considerao outros fatores que influenciam o crescimento dos pases, entre eles o nvel educacional da populao, a infra-estrutura, a estabilidade macroeconmica e as instituies
polticas, sociais e econmicas. Tomados em conjunto, esses dois grupos de dados indicam que tais determinantes do crescimento econmico distribuem-se com a mesma desigualdade que o PIB per capita, ou
mais at. E isso, convm acrescentar, lana srias dvidas sobre a validade do conceito de convergncia condicional.
Figura 1:
Tendncias da desigualdade internacional
A. Average log deviation of GDP per capita
B. Standard deviation of GDP per capita growth
Source: ECLAC, based on Maddison (2001)
Uma anlise da mesma fonte de dados revela outro fenmeno: a disperso acentuada e crescente dos ndices de crescimento entre os pases
em desenvolvimento durante os ltimos 25 anos do sculo XX em
outras palavras, a coexistncia dos bem-sucedidos e dos fracassados. Na verdade, o desvio padro do crescimento do PIB per capita
elevou-se, na mesma amostra de 141 pases, de 1,73 em 1950-1973 para
2,5 em 1973-1990, e para 3,09 na dcada de 1990 (Figura 1, painel B).
importante enfatizar que essa tendncia foi muito mais difundida do
que a tendncia para maiores disparidades internacionais de renda, pois
afetou todas as regies e os pases de baixa e mdia renda.
Tais tendncias fazem parte de um processo mais amplo de piora da
distribuio de renda no nvel mundial, como indica uma srie de artigos recentes. O mais abrangente deles, preparado por Bourgignon e
Morrison (2002) sobre as tendncias da distribuio da renda mundial
entre 1820 e 1992, concluiu que as desigualdades internacionais tiveram um aumento significativo entre 1820 e 1910, mantiveram-se estveis de 1910 a 1960 e tornaram a crescer de 1960 a 1992. At 1910, o
aspecto dominante desse processo foi o aprofundamento das disparidades
internacionais nos nveis do PIB per capita. Durante o perodo marcado
por uma inverso do processo de globalizao (1914-1950), a divergncia internacional contnua da renda per capita foi contrabalanada por
uma melhora da distribuio da renda dentro dos pases, ligada ao
surgimento dos Estados de bem-estar social na Europa Ocidental e nos
Estados Unidos e s revolues socialistas na Europa Central e Oriental.
A tendncia para a ampliao das desigualdades internacionais nas
dcadas recentes pode ser atribuda no apenas a um novo aumento das
disparidades internacionais nos nveis do PIB per capita, mas tambm a
um aumento bastante disseminado das desigualdades no interior dos
pases. A ttulo de ilustrao, no perodo de 1975-1995, 57% da populao de uma amostra de 77 naes estavam vivendo em pases em que a
distribuio da renda vinha piorando (Cornia, 1999). Apenas 16% viviam em naes em que ela estava melhorando. Os demais habitavam
pases com nveis estveis de desigualdade, ou outros em que no se
pde discernir nenhuma tendncia clara.
Vistas em conjunto, as consideraes anteriores no deixam dvida
quanto existncia de fatores de peso que determinam uma distribuio
desigual da renda mundial. Nos casos em que houve convergncia, ela
se deu apenas entre os pases desenvolvidos e somente em estgios especficos da evoluo da economia mundial. A tendncia geral para a
divergncia nos nveis de desenvolvimento mesclou-se com a estagnao dos nveis relativos de renda, experincia mdia da Amrica Latina
entre 1870 e 1973 (ver adiante), ou com diversas experincias de convergncia truncada, como a da Argentina, aps seu perodo de crescimento rpido entre 1880 e 1913, ou as do Brasil e do Mxico, aps sua
fase bem-sucedida de industrializao conduzida pelo Estado, que prosseguiu por vrias dcadas, at ser interrompida pela crise da dvida nos
anos oitenta.
O ressurgimento vigoroso da tendncia para a divergncia da renda,
nestas ltimas dcadas, tambm contraria as expectativas de que a
liberalizao econmica viesse a acelerar a convergncia, por fornecer
amplas oportunidades aos pases em desenvolvimento. Portanto, a tentativa de estabelecer vnculos simplistas entre a liberalizao econmica e o crescimento foi equivocada. A verdade mais bem caracterizada
nesse aspecto que, embora a poltica de comrcio, a liberalizao do
mercado de capitais e os incentivos conferidos ao mercado sejam de
fato importantes, no existem regras nicas que se possam aplicar a
todos os pases e em qualquer poca, nem a nenhum pas isolado em
diferentes pocas. Essa concluso nos chega com fora das anlises
comparativas de diversas experincias de desenvolvimento (ver, por
exemplo, Helleiner, 1994). Assim, o protecionismo mostrou-se uma fonte
de crescimento em certos perodos e em pases especficos, mas serviu
para bloque-lo em outros. O mesmo se pode dizer do comrcio mais
livre. As estratgias mistas revelaram-se as melhores em muitas situaes. Assim, como tm observado Chenery e muitos outros h pelo menos
duas dcadas, as experincias exitosas de aumento da exportao de
produtos manufaturados no mundo em desenvolvimento, a partir de
meados dos anos sessenta, em geral foram precedidas por perodos de
industrializao voltada para a substituio de importaes, e a integrao
muito bem-sucedida dos pases recm-industrializados [NICs] asiticos
na economia mundial emparelhou-se com uma forte interveno do Estado (ver, por exemplo, Chenery et al., 1986). Curiosamente, Bairoch
(1993) chegou a opinies semelhantes acerca das relaes entre o protecionismo e o crescimento econmico no perodo que antecedeu a Primeira Guerra Mundial e, alis, enunciou a concluso paradoxal de que
os perodos de crescimento mais rpido do comrcio mundial antes da
guerra no foram os caracterizados pelos regimes de comrcio mais liberais e, portanto, de que o crescimento econmico levou expanso
do comrcio mundial, e no o inverso.
O aumento e a persistncia de grandes desigualdades na economia

mundial tornam proveitoso pensar nela como um sistema em que as
oportunidades se distribuem sem equanimidade entre o centro da economia mundial e sua periferia, idia esta frisada por pensadores estruturalistas latino-americanos h meio sculo (ver, por exemplo, as contribuies clssicas de Prebisch, 1951). Na verdade, a melhor manifestao simples dessa realidade que, a despeito de algumas mudanas, a
hierarquia mundial dos nveis do PIB per capita manteve-se extraordinariamente estvel ao longo dos ltimos cem anos, como demonstrado pelo fato de que cerca de 60% das atuais disparidades mundiais de
renda podem ser explicados, simplesmente, pelas mesmas disparidades,
tais como existiam em 1913. Isso tambm se reflete em outros aspectos
cruciais da ordem econmica mundial: a altssima concentrao da gerao de tecnologia de ponta num punhado de pases, bem como a concentrao igualmente elevada das finanas mundiais e das sedes de
empresas multinacionais nessas mesmas naes.
As implicaes principais desse fato so que, embora os fatores econmicos, sociais e institucionais nacionais obviamente tenham importncia, as oportunidades econmicas so predominantemente determinadas pela posio ocupada na hierarquia mundial, o que implica que
subir os degraus da escada internacional tarefa das mais difceis. Algumas assimetrias internacionais essenciais ajudam a explicar por que a
economia internacional, na verdade, um campo de jogo no nivelado (ver Parte III, adiante), o que implica que, a menos que tais
assimetrias sejam sistemicamente abordadas, as desigualdades mundiais se mantero ou podero aprofundar-se no correr do tempo.
Por sua vez, isso implica que o desenvolvimento econmico no
uma questo de atravessar etapas de um padro uniforme, associado
elevao da renda per capita: ele tem a ver com lograr xito nas transformaes estruturais necessrias e nas estratgias macroeconmicas e
financeiras adequadas, dentro das restries impostas pela posio ocupada na hierarquia mundial e pelas estruturas econmicas e sociopolticas
internas, que em parte so uma funo dessa posio e, em parte, so
determinadas por seu prprio desenvolvimento histrico. Essa a percepo essencial da escola estruturalista latino-americana, bem como
da bibliografia sobre a industrializao tardia a partir de Gerschenkron
(para uma reafirmao recente, ver Amsden, 2001).
II. Frustraes latino-americanas recentes2

Nas ltimas dcadas, a Amrica Latina foi uma grande vitrine talvez a maior delas da liberalizao econmica. A regio empreendeu
com entusiasmo (com um sentido de posse) a liberalizao econmica, a partir de meados da dcada de 1980 (ou desde antes, em alguns
pases), e levou-a mais longe do que outras regies do mundo em desenvolvimento. Portanto, as frustraes com os resultados devem ser tomadas como uma demonstrao sria das fragilidades sobre as quais se
erigiu o programa de liberalizao.
Do lado positivo, fez-se um progresso substancial no controle da
inflao. Em mdia (e contrariando algumas percepes muito difundidas), os dficits oramentrios tambm foram controlados na segunda
metade da dcada de 1980 e, desde ento, mantiveram-se moderados na
maioria dos pases, ainda que com uma ligeira piora desde a crise asitica. Mais importante, a regio teve um claro sucesso em fomentar a
exportao e se tornar um m para o investimento externo direto [IED].
Entre 1990 e 2002, o aumento mdio anual das exportaes de mercadorias correspondeu a 8,6% em termos de volume e 9,1% em termos de
valor, ndices estes que s foram suplantados pela China e pelas economias asiticas mais animadas. Enquanto isso, o fluxo dos investimentos
externos diretos para a regio aumentou numa taxa sem precedentes,
subindo mais de cinco vezes, se compararmos o nvel recorde de 1999
com a mdia do perodo de 1990-1994; entretanto, esse fluxo experimentou um declnio significativo a partir de 2000.
A integrao na economia mundial seguiu trs padres bsicos. No
primeiro, exibido primordialmente pelo Mxico, mas tambm por algumas naes da Amrica Central e do Caribe, os pases ingressaram nos
fluxos verticais de comrcio de produtos manufaturados que so caractersticos dos sistemas de produo internacionalmente integrados, concentrando suas exportaes no mercado norte-americano. No segundo,
tpico da Amrica do Sul, os pases integraram-se na produo e nas
redes de comercializao globais horizontais, sobretudo de matriasprimas e produtos baseados em recursos naturais. Esse grupo tambm
se caracterizou por um comrcio intra-regional sumamente diversifica2
Para uma anlise extensa dessas questes, ver CEPAL (2000, 2001a, 2001b, 2002a e
2002b). Para uma anlise similar com respeito aos pases em desenvolvimento como um
todo, ver UNCTAD (1997, 1999 and 2002).
do e por uma concentrao menor nos mercados-alvo. O terceiro padro baseou-se na exportao de servios, especialmente para o turismo, mas tambm em servios financeiros e de transporte, e constitui o
padro predominante em alguns pases do Caribe e no Panam.
Entretanto, o sucesso da regio no aumento de sua fatia dos mercados mundiais e na atrao do IED no se refletiu num crescimento rpido do PIB. Na verdade, a taxa mdia de crescimento anual de 19902002, equivalente a 2,6%, correspondeu a menos da metade da taxa
recorde do perodo de 1945-1980, caracterizado pela industrializao
impulsionada pelo Estado3 (5,5% ao ano). Embora haja muitas razes
em particular, as grandes mudanas havidas na economia mundial
pelas quais seria um grave erro retomar as polticas tpicas desse perodo histrico anterior, fica claro que o nus da prova recai agora sobre
aqueles que o caracterizaram como um grande fracasso histrico, e que
caracterizam a liberalizao como a chave do crescimento rpido. Tomando por pano de fundo a dcada perdida de 1980, isso significa que a
Amrica Latina completou quase um quarto de sculo em que seus nveis de renda distanciaram-se dos medidos nos pases industrializados.
Segundo as estimativas de Maddison, os nveis de renda latino-americanos oscilaram em torno de 28% da renda per capita dos Estados Unidos no perodo de 1870 a 1973, caram para 22% em 1998 e, com o
declnio adicional ocorrido desde ento, situam-se agora em 20%.
Um grande concomitante desse resultado a deteriorao estrutural
da contrapartida entre crescimento e balana comercial, ou, o que equivalente, o enfraquecimento do elo entre o aumento do PIB e as transferncias de recursos para o exterior. A Figura 2 indica que esse elo j
estava enfraquecido na dcada de 1970, comparada s de 1950 e 1960
(o crescimento dinmico s continuou com base num dficit mais alto
na balana comercial e num aumento das transferncias de recursos).
Ele se deteriorou ainda mais no perodo de 1990-1997, em relao
dcada de 1970 (obteve-se um crescimento muito menor, com dficits
comerciais e transferncias de recursos similares), e tornou a piorar no
perodo de 1998-2002. Isso reflete uma srie de tendncias adversas na
estrutura produtiva: (a) a diminuio das indstrias de substituio de
importaes, no contrabalanada por uma acelerao do crescimento
3
Essa expresso prefervel ao conceito usual de industrializao pela substituio de
importaes, pelas razes explicadas em Crdenas, Ocampo e Thorp (2000).
das exportaes; (b) a demanda elevada de capital importado e produtos intermedirios (um dos traos dos sistemas de produo internacionalmente integrados) que caracteriza as atividades dinmicas, o que, ao
lado do fator precedente, reduziu os vnculos da produo; e (c) o enfraquecimento dos sistemas de inovao nacionais herdados do estgio
anterior de desenvolvimento, uma vez que as funes de engenharia e a
pesquisa e desenvolvimento (P&D), que costumavam ser realizadas por
firmas locais, esto sendo transferidas para fora da regio. Uma tendncia inversa foi o rpido crescimento da conectividade, embora sua
contrapartida tenham sido os crescentes divisores digitais internos,
que refletem o acesso muito desigual das diferentes empresas e setores
sociais s novas tecnologias.
Figura 2:
Transferncias lquidas de recursos, dficit na balana comercial
e crescimento do PIB
Figure 2
NET RESOURCE TRANSFERS, TRADE DEFICIT AND GDP GROWTH
Como resultado desses fatores, o efeito multiplicador e as

externalidades tecnolgicas geradas pelas atividades em rpido crescimento, associadas s exportaes e ao IED, mostraram-se fracos.
Alm disso, o dualismo (ou heterogeneidade estrutural) caracterstico
das estruturas produtivas da Amrica Latina tornou-se ainda mais acentuado: existem hoje muito mais empresas de categoria internacional, a maioria das quais compe-se de filiais de empresas
transnacionais, porm, ao mesmo tempo, uma parcela crescente do
emprego vem-se concentrado nas atividades de baixa produtividade
do setor informal, que responde por sete em cada dez novos empregos
criados nas reas urbanas latino-americanas na ltima dcada. Num
sentido muito importante, as novas atividades dinmicas so enclaves
de redes de produo globalizada, incapazes de induzir a um rpido
crescimento geral da economia.
A deteriorao estrutural da permuta crescimento/balana comercial gerou uma intensa sensibilidade ao financiamento estrangeiro,
que foi favorecido pela abertura financeira, pelos sistemas financeiros internos pr-cclicos e por polticas macroeconmicas igualmente pr-cclicas. Nos termos de Stiglitz (2002b), o processo de reforma substituiu os estabilizadores automticos por desestabilizadores
automticos. Como resultado, o crescimento econmico tornou-se
cada vez mais sensvel volatilidade da conta de capitais. A recuperao do crescimento econmico do incio da dcada de 1990 associou-se renovao das transferncias lquidas de recursos, mas foi
interrompida em trs ocasies, em menos de uma dcada (1995, 19981999 e 2001-2002). Grosso modo, um perodo de crescimento econmico razovel em 1990-1997 3,7% ao ano (significativamente
abaixo do recorde de 1945-1980, de qualquer modo) foi seguido
pela meia dcada perdida de 1998-2002, em decorrncia da contrao significativa dos fluxos de capital desde a crise asitica. A
partir de 1998, o PIB per capita contraiu-se na Amrica Latina em
geral e em metade dos pases da regio. Alm disso, todos os casos
de crescimento rpido foram interrompidos, inclusive os do Chile e
da Repblica Dominicana, as duas economias mais dinmicas da
Amrica Latina na dcada de 1990.
O crescimento econmico lento e voltil e os padres estruturais
adversos refletiram-se em mercados de trabalho precrios. A gerao
de empregos foi particularmente minguada na Amrica do Sul, refletindo seus padres de especializao intensivos em recursos naturais.
A informalidade crescente, que amplia as defasagens de renda entre o

trabalho qualificado e o no qualificado, e o dualismo crescente das
estruturas produtivas, como j indicamos, so tendncias mais gerais
da regio. Um grande reflexo disso que o elo entre pobreza e desenvolvimento econmico sofreu uma deteriorao estrutural na dcada
de 1990, como indica a Figura 3. Com isso, os nveis de pobreza continuaram significativamente mais altos em 1997 do que em 1980, apesar de j ter sido revertido o declnio do PIB per capita que caracterizou os anos oitenta. Com o declnio adicional da renda mdia per
capita na recente meia dcada perdida, os ndices de pobreza estagnaram ou aumentaram. Por sua vez, essa deteriorao do elo entre
pobreza e crescimento reflete o fato de que cerca de metade dos pases
da regio experimentou uma deteriorao da distribuio de renda durante os anos noventa, com um nico caso (o do Uruguai) em que se
observou o padro inverso (CEPAL, 2001b).
Figura 3:
Pobreza e PIB per capita
Essas tendncias adversas, estreitamente associadas aos padres de

transformao estrutural, destruram os efeitos positivos do aumento
dos gastos sociais, que subiram de uma mdia de 10,4% para 13,1% do
PIB ao longo da dcada de 1990 sem dvida, uma grande recompensa
pelo retorno generalizado da regio democracia. Elas tambm destruram algumas inovaes de grande porte na poltica social, particularmente a melhora na escolha dos objetivos. O progresso contnuo para o
ensino primrio universal foi acompanhado por um alcance maior do
ensino secundrio (atingindo uma mdia de 70% nos ltimos anos). A
despeito desse progresso, no entanto, ampliou-se a defasagem educacional em termos da abrangncia do ensino secundrio e superior e das
realizaes educacionais que separa a Amrica Latina das economias
desenvolvidas e das economias emergentes da sia. Numa tendncia
igualmente inquietante, a defasagem no alcance do ensino secundrio e
superior que separa os grupos de alta renda dos de baixa renda tendeu a
se ampliar em muitos pases.
Os sistemas de seguridade social e as redes de segurana social da regio

tiveram que se haver com os problemas criados pela cobertura segmentada e
insuficiente dos sistemas desenvolvidos no passado, bem como com a demanda gerada pelo envelhecimento da populao e pela instabilidade salarial
e empregatcia associada aos padres de desenvolvimento recentes. Assim,
os nveis aumentados de riscos macro e microeconmicos traduziram-se em
riscos sociais maiores e em mais demandas de proteo por parte de sistemas
subdesenvolvidos de proteo social. Em diversos casos, alm disso, os princpios de universalidade e solidariedade que devem caracterizar os sistemas
de proteo social foram postos de lado nas reformas da seguridade social.
Aliado s tendncias adversas do mercado de trabalho, isso se refletiu na
frustrao do avano no custeio desses sistemas.
III. Uma ordem global melhor
1. Trs objetivos essenciais da cooperao internacional
Uma lio essencial da histria que a resistncia a qualquer processo to poderoso quanto a atual globalizao acaba fracassando. Mas
isso no significa que as tendncias atuais possam ser entendidas como
realidades imutveis. Embora haja imperiosos processos tecnolgicos e
econmicos subjacentes a ela, a globalizao pode ser moldada e, a
rigor, a forma que vem assumindo foi predominantemente moldada por
decises polticas explcitas.
As deficincias exibidas pelo atual processo de globalizao demonstram a necessidade de trabalharmos em direo a trs objetivos fundamentais (CEPAL, 2002a):
garantir uma oferta satisfatria de bens pblicos globais;
construir um sistema mundial baseado nos direitos humanos, isto ,
uma cidadania global; e
superar gradualmente as assimetrias que caracterizam o sistema
econmico mundial.
O primeiro desses objetivos enfatiza a administrao da interdependncia
entre as naes. Os dois seguintes concentram-se na eqidade em suas
duas dimenses: cidados melhores e relao entre as naes. Depois
de alguns comentrios sobre os dois primeiros, discorreremos mais detidamente sobre o terceiro, que desempenha o papel essencial de garantir um desenvolvimento econmico equnime no nvel mundial.
Na literatura recente, o conceito de bens pblicos globais tem sido

entendido num sentido lato, que vai alm da definio tradicional da economia do bem-estar bens que no podem ser excludos e no so rivais
no consumo, ou bens pblicos puros e passa a incluir bens e servios
com grandes externalidades, mas cujos benefcios podem ser apropriados
em carter privado, e bens comuns globais (que so rivais no consumo).
Nesse sentido lato, o conceito inclui, entre outras coisas, a paz e a justia
internacionais, o conhecimento humano, a diversidade cultural, a luta
contra as pandemias internacionais, a sustentabilidade do meio ambiente,
a regulamentao do uso dos bens comuns globais, normas para regular
as transaes econmicas internacionais e a estabilidade macroeconmica
e financeira mundial. O que preciso enfatizar nesse aspecto a imensa
defasagem entre o reconhecimento da importncia crescente da
interdependncia, e portanto, dos bens pblicos globais, e a precariedade
das estruturas internacionais existentes tomada de decises, financiamento e administrao que garantem que eles sejam adequadamente
fornecidos (Kaul, Grunberg e Stern, 1999; Kaul et al., 2002).
Por outro lado, construir a cidadania global numa comunidade internacional heterognea implica o respeito pelos direitos humanos bsicos e pela diversidade cultural, assim conciliando o princpio da igualdade com o direito de ser diferente. Nessa viso, os poderes civis e
polticos foram um todo indivisvel e interdependente com os direitos
econmicos, sociais e culturais. Reconhece-se, no entanto, que o exerccio dos direitos econmicos e sociais no automtico e que, por
conseguinte, sua implementao progressiva exigir um esforo resoluto. Isso acarreta, necessariamente, um processo poltico que leve formao de pactos sociais e fiscais nacionais embora cada vez mais
globais , nos quais o acesso aos bens e servios que garantem os direitos econmicos e sociais resulte de uma deciso poltica concernente
alocao dos recursos.
Mas a defesa desses direitos continua a ser uma responsabilidade
essencialmente nacional. Por conseguinte, a imposio de direitos econmicos, sociais e culturais precisa deslocar-se aos poucos das avaliaes nacionais para uma implementao poltica definida com muito
mais clareza no mbito dos foros internacionais e, o que de suprema
importncia, para foros nacionais representativos, nos quais o cumprimento dos compromissos por parte dos pases seja discutido. Essa imposio poltica poder, em certas condies, levar gradativamente a
uma imposio jurdica, no contexto das cortes nacionais e internacioDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 314
nais correspondentes passo que, at agora, s foi dado pela Unio

Europia. Os compromissos assumidos e sua possibilidade de
implementao devem ser proporcionais, em todas as situaes, ao nvel de desenvolvimento de cada pas, a fim de prevenir o surgimento do
voluntarismo e do populismo. Dadas as gritantes desigualdades que caracterizam a ordem global, um componente central da expresso material desses direitos o cumprimento dos compromissos de assistncia
oficial ao desenvolvimento (AOD) assumidos no contexto da ONU. A
longo prazo, isso dever levar criao de um verdadeiro fundo global
de coeso social que facilite o exerccio dos direitos econmicos e
sociais dos membros mais pobres da comunidade internacional.
O terceiro objetivo implica que, assim como a ao redistributiva do
Estado indispensvel no nvel nacional, para assegurar a igualdade de
oportunidades, os esforos nacionais s podem ter pleno sucesso no
nvel global se forem complementados por uma cooperao internacional projetada para superar, gradativamente, as assimetrias bsicas da
ordem global, que esto na raiz das profundas desigualdades internacionais na distribuio de renda.
Essas assimetrias enquadram-se em trs categorias bsicas. A primeira est associada maior vulnerabilidade macroeconmica dos pases em desenvolvimento aos choques externos, o que tambm pressiona
os limitadssimos recursos desses pases para lidar com tais impactos. O
efeito final dessa situao que, enquanto os pases industrializados
tm maior espao de manobra para adotar polticas anticclicas e provocar uma resposta estabilizadora dos mercados financeiros, as economias em desenvolvimento quase no tm essa margem de manobra, j que
os mercados financeiros tendem a acentuar as variaes cclicas e os
agentes do mercado esperam que as autoridades nacionais tambm se
comportem pr-ciclicamente.
O segundo tipo de assimetria a concentrao extrema do progresso
tcnico nos pases desenvolvidos. A disseminao do progresso tcnico
dos pases de origem para o resto do mundo continua a ser lenta e
irregular, seguindo o veredicto qinquagenrio de Prebisch (Prebisch,
1951). Isso reflete os custos proibitivos do ingresso em atividades
tecnolgicas dinmicas e at as restries enfrentadas pelos pases em
desenvolvimento para entrar em setores maduros, nos quais as oportunidades para tais pases restringem-se, predominantemente, a atrair
empresas multinacionais que j estejam estabelecidas nesses setores.
Por sua vez, a transferncia de tecnologia fica sujeita ao pagamento de
royalties pelas inovaes, as quais tm recebido uma proteo cada vez

maior da difuso dos direitos de propriedade intelectual. O efeito conjunto de todos esses fatores explica por que, no nvel mundial, a estrutura produtiva continua a exibir um alto grau de concentrao do progresso tcnico nos pases industrializados, que com isso mantm sua posio predominante nos ramos do comrcio internacional que crescem
com mais rapidez, bem como sua hegemonia na formao de grandes
empresas transnacionais.
Uma terceira assimetria est associada ao contraste entre o alto grau
da mobilidade do capital e a mobilidade internacional limitada da mode-obra, especialmente entre os trabalhadores pouco qualificados. Essa
assimetria um aspecto caracterstico do estgio atual da globalizao,
uma vez que no era observada no sculo XIX e no incio do sculo XX
(quando todos os fatores de produo eram altamente mveis), nem
tampouco no primeiro quarto de sculo posterior Segunda Guerra
Mundial (quando todos tinham uma mobilidade restrita). Esse componente essencial, visto que a assimetria na mobilidade dos fatores de
produo tem um impacto regressivo, pois funciona beneficiando os
fatores de produo com maior mobilidade o capital e a mo-de-obra
especializada , em detrimento de outros menos mveis, como o trabalho no qualificado (Rodrik, 1997).
Em virtude da marcante tendncia para a desigualdade gerada pelas
assimetrias internacionais, nivelar o campo de jogo atravs de dispositivos regulatrios uma diretriz imprpria para a reforma internacional. As tentativas de aplicar medidas idnticas a situaes diversas s
podem servir para acentuar as desigualdades j existentes. Assim, o princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, consagrado
na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, assim
como o princpio do tratamento especial e diferenciado, incorporado
na agenda comercial, so normas mais apropriadas para construir uma
ordem global mais equitativa do que o nivelamento do campo de jogo,
que tem norteado os esforos de reforma da ordem econmica internacional nos ltimos anos.
Esta anlise estabelece alguns fatores essenciais da reforma internacional no tocante aos pases em desenvolvimento. Corrigir a primeira
dessas assimetrias implica que se deve adotar uma abordagem abrangente
para reduzir a segmentao e a volatilidade do acesso dos pases em
desenvolvimento aos mercados financeiros internacionais, bem como
para lhes proporcionar mais espao de manobra para a adoo de poltiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 316
cas macroeconmicas anticclicas. Corrigir a segunda implica que o sistema de comrcio deve facilitar a transferncia tranqila da produo
de matrias-primas, de indstrias tecnolgicas maduras e de servios
padronizados para os pases em desenvolvimento. Essa correo deve
tambm acelerar o acesso dos pases em desenvolvimento tecnologia
(assim evitando, atravs da proteo exagerada dos direitos de propriedade intelectual, a elevao de seu custo ou a limitao excessiva das
modalidades pelas quais a transferncia se realiza), bem como garantir
a participao crescente dos pases em desenvolvimento na gerao de
tecnologia e nos ramos da produo com tecnologia mais alta. Para facilitar esses processos, o sistema de comrcio deve dar espao suficiente para a adoo de estratgias produtivas nacionais atuantes nos pases
em desenvolvimento (ver adiante). Por ltimo, superar a terceira
assimetria implica que a migrao da mo-de-obra deve ser plenamente
includa na agenda internacional, atravs de um acordo global sobre a
poltica de migrao e de acordos regionais e sub-regionais, devendo-se
adotar tambm um mecanismo complementar que facilite a migrao
(como o reconhecimento das realizaes educacionais e a possibilidade
de transferncia de penses e outros benefcios da seguridade social).
2. Melhores estruturas de governabilidade
Na falta de instituies adequadas que garantam a capacidade de a
ordem internacional assegurar esses trs objetivos, a globalizao temse revelado uma fora sumamente desintegradora no nvel internacional, bem como um fator conducente ao desgaste da coeso social no
plano nacional. Isso impe enormes exigncias governana, em todos
os seus nveis. H hoje um amplo consenso quanto ao papel decisivo
desempenhado pelas estratgias e pela governana nacionais na determinao do sucesso obtenvel por um pas no estabelecimento de vnculos slidos com a comunidade internacional. Entretanto, sem uma estrutura internacional adequada, a oferta insuficiente de bens pblicos globais e as foras geradoras de desigualdade produzidas pelas assimetrias
internacionais prejudicaro o desenvolvimento nacional.
Isso implica que o esforo de construir instituies fortes para uma
ordem global melhor deve basear-se numa rede de instituies mundiais, regionais e nacionais, em vez de se limitar a uma ou algumas instituies internacionais. A ao nos nveis regional e sub-regional desempenha um papel de peso como intermediria entre as ordens global
e nacional, por quatro grandes razes: a complementaridade entre as

instituies globais e regionais numa comunidade internacional heterognea; o tamanho desigual dos atores envolvidos nos processos globais,
que significa que a voz dos pases se far ouvir melhor se for expressa
como uma voz regional; o maior sentimento de posse das instituies
regionais e sub-regionais; e o fato de que, em algumas reas (como na
poltica macroeconmica e regulatria), o alcance da autonomia eficaz
da poltica econmica deslocou-se da arena nacional para os nveis subregional ou regional. Portanto, um sistema que se baseie em redes de
instituies globais e regionais ser no apenas mais eficiente, como
tambm mais equilibrado em termos das relaes de poder.
O papel crucial desempenhado pelas instituies regionais tem um
significado importante na Amrica Latina, que progrediu mais em termos da integrao regional do que as outras regies do mundo em desenvolvimento. No obstante, essa integrao esteve sujeita a fortes tenses nos ltimos anos, as quais s podem ser solucionadas por uma
renovao do compromisso poltico com a integrao e um
aprofundamento dos atuais processos integradores. Isso significa que,
alm da liberalizao do comrcio e da criao de regras comuns para
ele, h uma demanda acentuada de cooperao macroeconmica e financeira, harmonizao dos regimes regulatrios, complementao da
infra-estrutura fsica, defesa dos bens comuns da regio e um avano
gradativo na integrao social e poltica.
Em ltima instncia, todavia, as instituies internacionais continuariam a depender das responsabilidades e polticas nacionais, o que
uma caracterstica essencial de um sistema internacional em que os processos polticos continuam a se alicerar em Estados nacionais. Um
corolrio fundamental disso que as instituies globais devem ser firmemente respeitadoras da diversidade. Ademais, esse o nico sistema compatvel com a promoo da democracia no nvel mundial. Alis,
promover a democracia como valor universal implica assegurar que os
processos nacionais que proporcionam representao e participao
possam influir na definio das estratgias de desenvolvimento econmico e social, bem como intermediar as tenses inerentes ao processo
de globalizao. Esse princpio est incorporado no pensamento mais
recente sobre a cooperao para o desenvolvimento, que enfatiza que
sua eficcia depender de uma vigorosa poltica nacional de posse
dos compromissos assumidos pelos pases em desenvolvimento.
Convm recordar, nesse aspecto, que o multilateralismo que obteve

xito nos termos de Bretton Woods baseou-se, precisamente, numa mescla criteriosa de regras e de cooperao internacionais, que proporcionou graus suficientes de liberdade s autoridades nacionais para que
elas perseguissem suas metas de crescimento e desenvolvimento. Essa
poltica baseou-se em autoridades nacionais fortes e eficientes, e no
nas fracas. Vista por esse prisma, a mescla atual de acordos internacionais incompletos e enfraquecimento da eficincia da poltica nacional
afigura-se a mais imprpria de todas as misturas possveis.
Por fim, as medidas adotadas para reestruturar a ordem internacional tambm devem assegurar a participao dos pases em desenvolvimento em bases eqitativas, assim como a adoo de regras de
governana adequadas. A consecuo desse objetivo exigir uma discriminao positiva, por parte da comunidade internacional, para respaldar os pases pequenos e pobres, alm de exigir um esforo desses
pases no sentido de se organizarem no mbito de instituies regionais
e sub-regionais. Outra implicao desse princpio que se deve dar preferncia aos arranjos institucionais que tenham o maior nmero possvel de participantes ativos. Por ltimo, a adoo de regras apropriadas
de governana outro componente essencial para garantir os direitos
bsicos dos pases em desenvolvimento sobretudo os menores na
ordem institucional, institucionalizando a responsabilidade e fortalecendo
as funes de auditoria exercidas por instituies que desfrutem de
credibilidade junto a todos os atores pertinentes. Essa abordagem envolve a imposio de limites aos pases de maior influncia nas instituies internacionais, o que no funciona necessariamente em detrimento
deles, j que tambm levar a um maior compromisso dos pases em
desenvolvimento com a ordem institucional global.
IV. Estratgias nacionais para lidar com a globalizao
Qualquer estratgia nacional de desenvolvimento, na era global, deve
alicerar-se em slidos pactos sociais que assegurem a estabilidade poltica, em sistemas e prticas legais no arbitrrios, que garantam a segurana dos contratos, e numa burocracia de Estado imparcial e relativamente eficiente. Esses requisitos institucionais genricos, que tm sido
corretamente enfatizados na bibliografia recente, so componentes essenciais de um ambiente adequado de investimento e, como tais, podem
ser vistos como condies necessrias do crescimento. Todavia, nenhum
deles responde pelas foras especficas que impulsionam o crescimento

econmico, nem fornece meios para lidar com as velhas e novas formas
de vulnerabilidade. Assim, as estratgias adotadas pelos pases em desenvolvimento devem incorporar pelo menos quatro componentes adicionais: polticas macroeconmicas destinadas a reduzir a vulnerabilidade
externa e facilitar o investimento produtivo; estratgias de desenvolvimento produtivo atuantes, que visem a criar uma competitividade
sistmica; uma poltica social sumamente atuante, em especial nos campos da educao, emprego e proteo social; e instituies especficas
que gerem um equilbrio apropriado entre os interesses pblicos e privados. No h modelos universalmente vlidos em nenhuma dessas reas
e, por conseguinte, h muito espao para a aprendizagem institucional
e, o que mais importante, para o exerccio da democracia.
1. Viso geral da estabilidade macroeconmica e
do papel das polticas anticclicas
A coerncia que deve caracterizar as medidas polticas
macroeconmicas precisa basear-se numa definio ampla da estabilidade, que reconhea a inexistncia de uma correlao isolada entre suas
dimenses alternativas e, portanto, reconhea que pode haver concesses compensatrias significativas. Duas lies so particularmente
importantes nesse aspecto. A primeira que a instabilidade real custa
caro. As recesses acarretam perdas significativas de recursos, as quais
podem ter efeitos duradouros: as empresas podem sofrer prejuzos
irreparveis em bens tangveis e intangveis, enquanto o capital humano
dos desempregados ou subempregados pode perder-se em carter permanente. Por sua vez, a incerteza associada variabilidade das taxas de
crescimento incentiva as estratgias microeconmicas defensivas, em
vez das estratgias ofensivas que levam a altas taxas de investimento
e a rpidas mudanas tecnolgicas. O crescimento voltil conduz a um
alto ndice mdio de subutilizao da capacidade produtiva, reduzindo
a produtividade e o lucro e afetando adversamente o investimento, o
que afeta o crescimento a longo prazo (French-Davis, 2000).
A segunda lio que os dficits privados so to dispendiosos quanto os
do setor pblico e que os balanos arriscados podem ser to nocivos quanto
os desequilbrios de fluxo. Quando as crises levam a colapsos financeiros, os
custos associados so extremamente altos. As perdas de ativos podem destruir anos de acumulao de capital. A socializao dos prejuzos pode ser a
nica maneira de evitar uma crise sistmica, mas afeta o futuro desempenho
fiscal (ou quase fiscal). Restabelecer a confiana no sistema financeiro leva
tempo, e o prprio setor financeiro torna-se avesso ao risco, o que solapa sua
capacidade de exercer suas funes econmicas primrias.
Essas duas lies acham-se basicamente interligadas, j que os ciclos de crescimento e declnio financeiros tornaram-se a fonte predominante dos ciclos comerciais do mundo em desenvolvimento, sobretudo
nas economias emergentes. A tarefa essencial da poltica
macroeconmica, portanto, administr-los com instrumentos
anticclicos apropriados. Em particular, gerir a volatilidade exige uma
combinao de trs pacotes polticos cuja importncia relativa varia de
acordo com as caractersticas estruturais e a tradio de poltica
macroeconmica de cada pas. O primeiro deles compe-se de medidas
macroeconmicas coerentes e flexveis, destinadas a impedir que os
agentes pblicos ou privados acumulem nveis excessivos de
endividamento e a prevenir desequilbrios nos preos macroeconmicos
essenciais. O segundo um sistema de regulamentao e superviso
prudenciais rigorosas, que devem acentuar-se nos perodos de euforia
financeira, a fim de contrabalanar os riscos crescentes em que incorrem os intermedirios financeiros. O terceiro compe-se de polticas
concernentes ao passivo, que visam assegurar a manuteno de perfis
adequados de vencimento com respeito s obrigaes pblicas e privadas, nos mbitos interno e externo (Ocampo, 2002).
Administrar medidas macroeconmicas anticclicas no tarefa simples, uma vez que os mercados financeiros geram grandes incentivos
para que os pases em desenvolvimento exagerem nos gastos durante os
perodos de euforia financeira e faam ajustes excessivos durante as
crises. Alm disso, a globalizao impe limites objetivos autonomia
nacional e cobra um preo elevado por qualquer perda de credibilidade,
quando os instrumentos da poltica nacional so mal administrados. Por
essa razo, torna-se necessrio confiar em instituies e instrumentos
polticos que ajudem a dar credibilidade, inclusive fundos de estabilizao fiscal e bancos centrais independentes. No entanto, a renncia explcita autonomia poltica (por exemplo, atravs da adoo direta de
uma moeda estrangeira) no chega a constituir uma soluo para esse
dilema. Os acontecimentos recentes no deixam dvida quanto ao fato
de que a credibilidade das autoridades macroeconmicas pode ser
fortalecida com mais eficcia pela flexibilidade, administrada com prudncia, do que pela adoo de regras excessivamente rgidas.
A longo prazo, o crescimento econmico depende de uma combinao de sistemas tributrios slidos, que proporcionem os recursos necessrios para que o setor pblico cumpra sua tarefa, de uma taxa de
cmbio competitiva e de taxas de juros reais moderadas e mercados
financeiros fortes. A poltica macroeconmica deve concentrar-se em
garantir os trs primeiros elementos. O objetivo do fortalecimento financeiro proporcionar o financiamento de investimentos com preo
adequado e prazos de vencimento suficientemente longos. A liberalizao
dos sistemas financeiros na Amrica Latina no fortaleceu os mercados
financeiros nem reduziu tanto quanto se esperava os elevados custos
regionais de intermediao. Conseqentemente, o setor pblico continua a ter um papel importante a desempenhar no fornecimento de servios financeiros e na promoo do surgimento de novos agentes e segmentos nos mercados de capital. Enquanto isso, os esforos para aumentar a poupana do setor pblico, a criao de incentivos poupana
empresarial e mecanismos especiais para estimular a poupana interna
(em especial para a aposentadoria) podem ser meios teis de elevar as
taxas nacionais de poupana.
2. As medidas polticas macroeconmicas no bastam:
o papel das estratgias de desenvolvimento produtivo
At o momento, no se confirmou a idia de que a combinao de
economias abertas e macroeconomia estvel no sentido restrito em
que essa expresso passou a ser usada, isto , designando equilbrio
fiscal e inflao baixa seria suficiente para promover o rpido crescimento econmico. Isso desencadeou um debate ainda no resolvido acerca das razes que esto por trs desse resultado. A interpretao ortodoxa que os mercados no foram suficientemente liberalizados. Tal viso desmentida pelos episdios mais prolongados de crescimento rpido no mundo em desenvolvimento (isto , os milagres do Leste
Asitico ou, mais recentemente, da China e da ndia, ou ainda, no passado, os perodos de crescimento rpido do Brasil ou do Mxico), todos
os quais envolveram uma mistura de heresias locais com prescries
polticas mais ortodoxas (Rodrik, 1999; Amsden, 2001). As interpretaes alternativas enfatizam o papel das falhas do mercado, particularmente no funcionamento dos mercados de capital e de tecnologia, como
explicao do crescimento lento. Tambm essa linha de raciocnio precisa explicar por que, no passado, foi possvel um crescimento rpido
em muitos pases em desenvolvimento que enfrentavam limitaes dessa natureza.

Uma linha de raciocnio mais promissora recorre s diferentes variantes histricas do estruturalismo no pensamento econmico. Essa viso enfatiza que o crescimento econmico envolve uma transformao
constante das estruturas de produo. Trata-se de um processo que no
resulta automaticamente de um bom desempenho macroeconmico nem
ocorre de maneira automtica e harmoniosa, uma vez que a expanso de
novos setores implica a acumulao de capacidade tecnolgica e a criao de conjuntos complementares de atividades e redes comerciais, todos os quais envolvem um processo de aprendizagem e custos de coordenao (Chang, 1996; Ocampo, 2001). A transformao das estruturas
produtivas, portanto, deve ser uma prioridade explcita de qualquer estratgia de desenvolvimento. Seu objetivo central, num meio aberto como
o que caracteriza as economias latino-americanas de hoje, deve ser a
criao de uma competitividade sistmica, baseada em trs pilares fundamentais: a criao de sistemas de inovao para acelerar a acumulao de capacidade tecnolgica; o respaldo a novas atividades produtivas e formao de vnculos na produo; e a oferta de servios infraestruturais de alta qualidade. O papel dos mercados financeiros fortes j
foi enfatizado como um complemento essencial a um ambiente
macroeconmico apropriado.
Essa interpretao destaca um aspecto central das experincias de
desenvolvimento bem-sucedidas no passado: o vigoroso impulso de
industrializao baseado em slidas parcerias entre o Estado e o setor
empresarial. Do lado oposto, a experincia recente da Amrica Latina e
de outras regies do mundo em desenvolvimento indica que a abertura
dos mercados com incentivos neutros, as relaes distantes entre o governo e as empresas e as restries multilaterais (Rodada do Uruguai) a
instrumentos tradicionais do desenvolvimento no fornecem um substituto adequado para as estratgias ativas de desenvolvimento produtivo.
Dado o papel fundamental do conhecimento, qualquer dessas estratgias deve basear-se num maior investimento pblico e privado na educao, na formao profissionalizante e administrativa e na cincia e
tecnologia. Essa estratgia deve ser implementada atravs de muitas
formas diferentes de colaborao entre o Estado e o setor privado, todas
as quais devem concentrar-se na criao de sistemas dinmicos de inovao. Em vista da importncia intrnseca e da natureza entrelaada das
novas tecnologias de informtica e comunicao, os esforos para proDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 323
mover sua utilizao ativa so de importncia vital nos sistemas contemporneos de inovao.
Considerando-se as condies vigentes na Amrica Latina, a estratgia para diversificar a produo tem trs prioridades claras: (a) diversificao das exportaes e de seus mercados de destino, o que requer
uma diplomacia comercial muito atuante e o desenvolvimento de uma
infra-estrutura de servios competitiva e de alta qualidade, a fim de respaldar as atividades de exportao nas reas de finanas, seguros, promoo e certificao; polticas de vinculao especificamente destinadas a ampliar os vnculos entre a produo interna e as atividades
voltadas para o mercado internacional, ou nas quais o investimento externo direto seja um fator fundamental; e (c) apoio formao de clusters,
em resposta ao dinamismo crescente das esferas locais da atividade econmica e necessidade de integrar pequenas e mdias empresas na produo para o mercado internacional. Dados os processos acentuados de
destruio criativa que caracterizam as economias modernas, essas
medidas devem ser acompanhadas por uma poltica explcita que vise a
reestruturar as atividades no competitivas.
O outro elemento nuclear da competitividade sistmica o oferecimento de servios de infra-estrutura de alta qualidade. Em diversos pases, vrias parcerias entre o setor pblico e o privado lograram obter
um progresso significativo nesse aspecto, particularmente nas telecomunicaes, nos servios porturios e no transporte martimo, e em
menor grau e com diferenas maiores entre os pases nos servios de
energia (eletricidade e gs). Nessa rea, as prioridades consistem em
promover melhorias substanciais na infra-estrutura de transportes terrestres, preencher as lacunas de regulamentao na prestao dos servios correspondentes, e aumentar a eficincia das empresas estatais nas
reas em que o Estado continua a fornecer esses servios diretamente.
A incorporao eficaz do projeto de desenvolvimento sustentvel
impe outras exigncias s atuais estratgias de produo e, em particular, mobilizao do investimento em setores dinmicos da produo,
que utilizem mtodos e tecnologias de produo limpos, nos quais se
chega competitividade atravs da acumulao de capital no sentido
amplo do termo (isto , capital humano, social, fsico e natural). A criao de mercados para os servios ligados ao meio ambiente a idia
mais promissora nesse campo, uma vez que gera, simultaneamente, os
incentivos econmicos e o financiamento necessrios adoo das novas tecnologias.
Progredir em todas essas frentes requer parcerias inovadoras entre o

setor pblico e o privado, com base numa viso estratgica comum. Um
processo ativo de aprendizagem geraria, necessariamente, misturas variadas de envolvimento dos setores privado e pblico e de instrumentos
horizontais e seletivos. Seja como for, esses instrumentos devem incluir
uma vinculao clara entre os incentivos e os resultados.
3. Melhora dos vnculos sociais
Podemos pensar no progresso social como o resultado de trs fatores fundamentais: uma poltica social de longo prazo, que almeje melhorar a eqidade e garantir a incluso; um crescimento econmico que
gere um nmero adequado de empregos de alta qualidade; e uma reduo das defasagens de produtividade (dualismo) entre as diferentes atividades e agentes econmicos. A globalizao aumentou as tenses em
todos esse campos, uma vez que ampliou a demanda de sistemas de
ensino de qualidade, gerou novas tenses entre a competitividade e o
emprego e aumentou o dualismo nas estruturas produtivas, alm de criar novos riscos sociais. Assim, as estratgias sociais devem concentrarse em trs reas: (a) educao, (b) emprego e promoo de pequenas
empresas, e (c) proteo social.
Os avanos nessas reas complementam uns aos outros. A educao o
meio primrio de sustar a reproduo intergeracional da pobreza e da desigualdade. Tornou-se ainda mais importante na medida em que a globalizao
aumentou a necessidade de recursos humanos capazes de se engajar em
novos modos de produo, competio e convvio harmonioso. O emprego
um fator chave da integrao social, em virtude de sua importncia em
termos da realizao social e como determinante das oportunidades de consumo dos indivduos. medida que as pequenas empresas vo gerando
mais empregos, o meio em que tais firmas operam tornou-se um grande
determinante da qualidade do trabalho. Os riscos enfrentados pela populao incluem os associados volatilidade macroeconmica, adaptao a
novas tecnologias e maneiras de organizar o trabalho, e deteriorao da
situao empregatcia em muitos setores.
Na rea da educao, os esforos devem concentrar-se na conquista
de uma abrangncia universal, de preferncia at a concluso do curso
secundrio, e na reduo das diferenas na qualidade do ensino oferecido aos diferentes grupos socioeconmicos. Tambm se fazem necessrias novas abordagens da aprendizagem, envolvendo o acesso ao coDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 325
nhecimento, a integrao em redes de computadores e o uso das

tecnologias de informtica e comunicaes. A modernizao das ferramentas de ensino no suficiente, entretanto. Ainda mais importante,
em conjunto com essas novas ferramentas, desenvolver as funes
cognitivas superiores, orientando o processo de aprendizagem para a
identificao e a resoluo de problemas, a maior capacidade de reflexo, a criatividade, a capacidade de distinguir entre o que o que no
importante, e as aptides de planejamento e pesquisa, j que essas funes so vitais num mundo saturado de informaes.
As iniciativas polticas referentes ao trabalho devem basear-se na
conscientizao de que a criao de empregos s sustentvel quando
as atividades econmicas em questo so competitivas a longo prazo. A
reorganizao e modernizao das atividades produtivas e a maior
mobilidade da mo-de-obra tornam necessrio implementar medidas agressivas de formao da mo-de-obra, que dem aos trabalhadores a oportunidade de aprenderem a se adaptar s novas condies. Por outro lado, o
papel central das pequenas empresas (inclusive as microempresas) e o
dualismo crescente que caracteriza as estruturas produtivas enfatizam a
necessidade de medidas especiais, que visem a garantir o acesso dessas
firmas tecnologia, ao capital e capacidade administrativa, e ainda,
como foi assinalado na seo anterior, a necessidade de agrupar suas atividades e estimular suas ligaes com empresas maiores. Alm disso, os
ministrios do Trabalho devem adotar uma poltica que ajude a fomentar
a auto-regulao pelos agentes sociais (o dilogo social) e dedique uma
ateno especial aos trabalhadores que no obtiveram acesso aos setores
modernos (os desempregados e os trabalhadores do setor informal). Com
esses objetivos em mente, preciso restaurar o papel desses ministrios
como rgos de criao e implementao de medidas polticas.
O desenvolvimento dos sistemas de proteo social deve ser norteado
pelos princpios da universalidade, solidariedade, eficincia e integridade. No se pode progredir em direo universalidade se no forem
corrigidas as desigualdades marcantes no acesso aos servios e na qualidade destes. A solidariedade deve ser garantida por uma combinao
de contribuies compulsrias, transferncias pblicas e subsdios cruzados entre as diferentes camadas de renda e grupos de risco. Os pases
latino-americanos tm enfrentado enormes exigncias nessa rea, j que
a deficincia crnica na cobertura dos riscos tradicionais mistura-se agora
ao nus adicional gerado pelos novos riscos associados vulnerabilidade
em termos do emprego e da renda. Alm disso, a extenso do desempreDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 326
go, e particularmente do emprego no setor informal, limita a viabilidade

de se alcanar uma cobertura universal por meio das formas tradicionais de proteo social. Por conseguinte, a nfase deve recair na
implementao de mecanismos mistos e complementares de segurana,
compatveis com a vasta gama de arranjos empregatcios atualmente
utilizados. Esses tipos de arranjos devem ser concebidos para promover
a mobilidade da mo-de-obra e fornecer proteo contra os choques
externos e internos.
As enormes disparidades da distribuio de renda que caracterizam
os pases latino-americanos geram demandas considerveis para a poltica social. Os dados comparativos entre os vrios pases indicam que
tais disparidades podem ter-se convertido num obstculo essencial ao
crescimento econmico, indicando que as polticas sociais atuantes transformaram-se, num sentido muito direto, num investimento produtivo.
Por outro lado, essas exigncias enfrentam, na Amrica Latina, as restries impostas pela baixa receita fiscal da maioria dos pases e pela
tradicional demanda elevada de gastos sociais por parte dos grupos de
renda mdia. Assim, preciso empreender um esforo poltico considervel para garantir um pacto fiscal que satisfaa s mltiplas exigncias
enfrentadas pela poltica social na regio, mas difcil pensar em qualquer soluo que no envolva uma receita tributria elevada e com um
componente progressivo.
4. Um equilbrio apropriado entre
o interesse privado e o interesse pblico
Dadas as tenses que caracterizam o mundo contemporneo, um novo
equilbrio entre o mercado e o interesse pblico um componente essencial da construo das instituies. Isso no deve ser visto como algo que
vai de encontro ao funcionamento do mercado, uma vez que as medidas
que asseguram uma oferta adequada de bens pblicos e de qualidade, que
exploram as externalidades positivas entre os agentes e evitam as negativas, e que garantem uma distribuio eqitativa dos benefcios do desenvolvimento podem funcionar como promotoras do mercado.
O conceito de poltica pblica deve ser entendido, num sentido
amplo, como qualquer forma organizada de ao que vise alcanar objetivos de interesse coletivo, e no como sinnimo de medidas governamentais. Essa definio do pblico harmoniza-se com a
conscientizao da necessidade de criar oportunidades de participao
da sociedade civil. tambm compatvel com a necessidade de superar

uma crise do Estado que caracteriza muitos pases, bem como de corrigir tanto as falhas de mercado quanto as falhas de governo. Essa
abordagem enfatiza a importncia de se atingir uma densidade
institucional elevada, da qual uma vasta gama de agentes sociais participe ativamente e tenha responsabilidades perante o conjunto dos cidados ou seja, uma alta densidade democrtica.
A construo das instituies, nesse sentido, reconhece que o desenvolvimento abarca objetivos amplos, idia esta que est implcita no
conceito de desenvolvimento humano sustentvel ou no conceito mais
recente de desenvolvimento como liberdade (Sen, 1999). bvio que
tais conceitos expressam elementos permanentes e profundamente arraigados da reflexo sobre o desenvolvimento. Sua principal implicao
que o sistema econmico deve estar subordinado a objetivos sociais mais
amplos (Polanyi, 1957). Essa a nica maneira de enfrentar as violentas
foras centrfugas que caracterizam os negcios privados de hoje. De fato,
em muitas partes do mundo desenvolvido (e industrializado), as pessoas
vm perdendo o sentimento de pertencerem sociedade, bem como sua
identificao com as metas coletivas e sua conscincia da necessidade de
desenvolver laos de solidariedade. Esse fato deixa clara a importncia
de fomentar esses liames, a fim de criar a sociedade. Significa, em outras palavras, que todos os setores da sociedade precisam participar mais
ativamente de instituies polticas democrticas e que necessrio criar,
na prpria sociedade civil, uma vasta gama de mecanismos que fortaleam as relaes de solidariedade e responsabilidade sociais e, acima de
tudo, consolidem uma cultura alicerada no sentimento de identidade coletiva e de tolerncia para com a diversidade.
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POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO
NO MUNDO DA GLOBALIZAO
Joseph E. Stiglitz*
Atualmente, uma questo debatida em toda a Amrica Latina: falhou a globalizao ou falhou a reforma? O que fica claro que h uma
decepo com as medidas polticas impostas nas duas ltimas dcadas
aquelas que se concentraram na liberalizao, na privatizao e na estabilizao, e que passaram a ser coletivamente conhecidas como normas
do Consenso de Washington. Os dados relativos dcada de 1990, verdadeiro teste inicial dessas medidas polticas, quando os pases ficaram
livres dos grilhes da dvida ameaadora, ajudam a explicar o sentimento de desiluso. O crescimento dessa dcada correspondeu a pouco mais
da metade do que fora nas dcadas de 1950, 1960 e 1970, anteriores
reforma e crise. Mesmo nos pases que tiveram um crescimento significativo, uma parcela desproporcional dos lucros foi para os mais ricos,
os 30% superiores, ou at para os 10% superiores, enquanto muitos dos
pobres, na verdade, empobreceram ainda mais. Pouco ou nenhum progresso foi obtido na reduo da desigualdade, que j era a maior de
qualquer regio do mundo, e as percentagens da populao mergulhadas na pobreza, para no falar dos nmeros, efetivamente aumentaram.
O desemprego, j elevado, subiu trs pontos percentuais. E o desempenho dos ltimos cinco anos que j comeam a ser conhecidos como a
meia dcada perdida foi ainda mais desolador, para dizer o mnimo,
com estagnao ou declnio da renda per capita.1
Em minha palestra em homenagem a Prebisch, proferida h um ms
em Santiago,2 afirmei que havia uma clara ligao entre esses fracassos
* Universidade de Columbia, Prmio Nobel.

1
Ver CEPAL (2002).

Ver Stiglitz (2002). Consultar esse artigo quanto s fontes dos dados citados na discusso anterior.
2
e as medidas adotadas. Os resultados no devem ter sido surpresa. Eles

refletem o que estava no programa e o que ficou de fora. O aparente
sucesso dos primeiros 2/3 da dcada no passou de uma miragem em
parte, um surto de crescimento causado por uma entrada insustentvel
de capital estrangeiro e, em parte, como tantas vezes acontece aps um
perodo de estagnao, uma recuperao da dcada perdida. Esse crescimento no se sustentou. E seria possvel argumentar de maneira convincente que no era sustentvel.
Um exame mais atento do nico exemplo de sucesso freqentemente
repetido, o Chile, mostra que, nos anos de seu desempenho fenomenal,
com um crescimento de 7%, o pas no fez simplesmente sucumbir,
querendo ou no, aos ditames do Consenso de Washington. Como nos
exemplos de sucesso do Leste Asitico, ele foi seletivo, fazendo acrscimos e subtraes nas receitas padronizadas, de um modo que lhe permitiu moldar a globalizao de acordo com seus objetivos. Por exemplo, o Chile no liberalizou inteiramente seus mercados de capitais, conservando o que equivalia a um imposto sobre a entrada do capital de
curto prazo, imposto este que impediu as entradas avassaladoras no pas,
o que, por sua vez, reduziu as fugas macias depois da crise do Leste
Asitico. Ele fez privatizaes, mas de maneira seletiva, mesmo sob a
presso do FMI, que inclua estruturas contbeis que inclinavam a balana de maneira acentuada e injusta contra as empresas do governo;
atualmente, cerca de 20% das exportaes chilenas ainda provm de
uma empresa estatal, a CODELCO. Os governos social-democratas
enfatizaram os gastos com a educao e a sade, especialmente para os
pobres; e esse um mundo em que, muitas vezes, preciso correr para
ficar parado: embora tenha havido poucos avanos na reduo da desigualdade, pelo menos ela no aumentou como em outros lugares. E, o
que talvez seja mais importante, instaurou-se um crculo virtuoso: o crescimento permitiu que o governo bancasse esses gastos sociais vitais sem
financiar a dvida, de modo que, hoje em dia, a proporo entre a dvida
e o PIB chilenos est em torno de 15%, o que torna o pas menos vulnervel aos caprichos dos mercados internacionais, que tiveram efeitos
devastadores em outros pases latino-americanos.3
A maior parte dessa dvida pode ser atribuda ao custo da recapitalizao do sistema
bancrio depois da crise financeira do perodo de Pinochet. Para excelentes exposies
sobre a liberalizao imperfeita e a crise chilenas, ver Diaz-Alejandro (1985), Edwards e
Edwards (1991) e de la Cuadra e Valds (1992).
Globalizao: oportunidades e desafios

Os princpios bsicos do Consenso de Washington tm sido
crescentemente questionados.
As medidas de estabilizao no garantem o crescimento econmico. Pases que seguiram as receitas do FMI, desde a Bolvia at
a Monglia, tm indagado: sentimos a dor, fizemos tudo o que
vocs nos recomendaram; quando comearemos a colher os frutos? Enquanto isso, pases que seguiram um curso independente,
como a China, ou que foram seletivos, como o Chile, saram-se
muito melhor.
As medidas de estabilizao definidas como rigor tributrio e
uma poltica monetria sensata nem sequer garantem a estabilidade, uma vez que as mudanas repentinas nos sentimentos dos
investidores, com mercados abertos de capitais, levam a evases
macias, que deixam em sua esteira o caos econmico, mesmo em
pases com instituies moderadamente slidas, mas especialmente
naqueles em que a regulamentao do setor financeiro fraca e
no existem redes de segurana. As repetidas crises financeiras
dos ltimos seis anos do amplas provas disso.
A liberalizao do mercado de capitais feita na seqncia equivocada, ou prematuramente no leva a um crescimento econmico mais rpido, porm expe efetivamente os pases a nveis de
risco mais altos: trata-se de um risco sem recompensa.
Os benefcios da liberalizao do comrcio so mais questionveis
do que sugeriria o mantra do livre comrcio, particularmente quando a agenda do livre comrcio do tipo assimtrico, que tem caracterizado o mundo nos ltimos anos, com os pases desenvolvidos insistindo em que os pases em desenvolvimento eliminem
suas barreiras comerciais s mercadorias que eles produzem, porm mantendo suas prprias barreiras aos produtos provenientes
do Sul. Os Estados Unidos, no governo Bush, tm estado na dianteira dessa hipocrisia, com subsdios agrcolas que atingem novos
picos e com suas recentes tarifas impostas ao ao. Se os Estados
Unidos a nao mais rica do mundo, um pas em que, mesmo
numa recesso, menos de 6% dos trabalhadores enfrentam o desemprego, e onde os que perdem o emprego so protegidos por
uma rede de segurana afirmam que precisam recorrer a salvaguardas, a medidas protecionistas, que no dizer dos pases em
desenvolvimento, onde no existem redes de segurana, o desemprego j elevado, e onde os que perdem o emprego em decorrncia da liberalizao, juntamente com suas famlias, tm que enfrentar perspectivas realmente sombrias? Para piorar as coisas,
diante da poltica de austeridade, os novos empregos prometidos
no so criados: e como poderiam s-lo, com as habituais taxas de
juros elevadas da poltica do FMI, que se preocupa mais com a
inflao e com o que ela poderia fazer com o valor dos papis dos
investidores do que com os desempregados? Como resultado, em
vez de os trabalhadores passarem de empregos de baixa produtividade para empregos de alta produtividade, a promessa da
liberalizao, eles passam de empregos de baixa produtividade para
o desemprego, ou para o trabalho mal remunerado no setor informal, que no favorece o crescimento mas aumenta a pobreza. Enquanto os Estados Unidos e outros pases desenvolvidos recorrem
cada vez mais a medidas protecionistas no tarifrias, ao mesmo
tempo que continuam a usar a retrica do livre comrcio e da
globalizao, uma pergunta natural comea a ser repetidamente
formulada: por que existem dois pesos e duas medidas para o que
a prtica comercial lcita ou ilcita, uns para as mercadorias
produzidas pelos fabricantes do prprio pas, outros para os produtores de fora? Internamente, os Estados Unidos tm normas claramente definidas para o dumping, para a conduta predatria, nos
termos da legislao antitruste. Por que no seriam elas aplicveis
em termos mais gerais?
A ltima rodada de negociaes comerciais, a rodada do Uruguai,
demonstrou amplamente as desigualdades do regime global. O
regime de propriedade intelectual foi ditado pelos interesses comerciais dos Estados Unidos e de outros lugares, prestando pouca
ateno aos interesses dos pases em desenvolvimento ou da comunidade de pesquisa no mundo inteiro. Foi desequilibrado. Alguns problemas, como os do acesso aos medicamentos, j vieram
para o primeiro plano. Outros s despontaro de maneira mais
gradativa. O mesmo se d nas reas de servios: embora a extenso dos acordos de comrcio aos servios seja freqentemente
enaltecida como um grande feito, vale a pena ressaltar que foram
os servios financeiros, de interesse dos Estados Unidos, que entraram na agenda, e no os servios de construo ou martimos,
que seriam de maior interesse para os pases em desenvolvimento.
A privatizao, feita da maneira errada e muito difcil realiz-la

com acerto , pode levar a preos mais altos dos servios pblicos,
em vez de reduzi-los, com isso prejudicando ainda mais a
competitividade dos pases, e, atravs dos altos nveis de corrupo
que comumente a acompanham, pode promover processos polticos corruptos e aumentar a desigualdade, como demonstrou amplamente a Rssia. Mas os problemas enfrentados pela GrBretanha com o transporte ferrovirio e a eletricidade mostram
que at pases com instituies altamente sofisticadas podem ter
dificuldade de acertar a medida, e os problemas da regulamentao da eletricidade nos Estados Unidos no apenas demonstram
que, sem um controle adequado do governo, a manipulao macia por parte das empresas privadas pode transtornar a economia e
destruir as finanas pblicas, como tambm que extremamente
difcil montar corretamente a estrutura reguladora.
Desconhecer as dimenses sociais e polticas como fizeram o
FMI e o Consenso de Washington no apenas m poltica social, mas tambm m poltica econmica. A Indonsia levar anos
para se recuperar dos tumultos para os quais contribuiu a poltica
do FMI no pas, assim como possvel argumentar que grande
parte da Amrica Latina tem sofrido com uma violncia urbana e
atividades guerrilheiras que resultam, em parte, das polticas equivocadas que foram impostas a esses pases. Nos pases com imensas desigualdades na posse da terra, nos quais a meao uma
forma comum de arrendamento, os 50% da lavoura entregues ao
dono da terra funcionam como um tributo pesado para os lavradores, com efeitos debilitantes sobre o crescimento.
Mais alguns dados sobre a globalizao
das idias e a hipocrisia global
Um aspecto poderoso da globalizao que as pessoas dos pases
em desenvolvimento podem perceber a disparidade entre o que dito e
praticado no Norte, especialmente nos Estados Unidos, e as polticas
que so recomendadas ou impostas a elas. J mencionei a hipocrisia no
comrcio. Toquei brevemente nos problemas da privatizao e da regulamentao no Norte, os quais tm levado a que se repense nessas questes naquele hemisfrio, considerando inclusive iniciativas de re-nacionalizao. As amplas discusses sobre as prticas contbeis, tanto no
setor pblico quanto no privado, tm chamado a ateno no s para

esses problemas, como tambm para as impropriedades das estruturas
contbeis impostas pelo FMI aos pases em desenvolvimento e para as
diferenas entre elas e as que so convencionalmente usadas na Europa
e noutras regies.
Nos Estados Unidos, na recesso de 2001, democratas e republicanos concordaram quanto necessidade de estmulos fiscais para recuperar a economia; no entanto, em todo o mundo em desenvolvimento, o
FMI impe uma poltica fiscal de contrao a pases que esto enfrentando fases de declnio exatamente o inverso da misso para a qual ele
foi criado.
Embora o FMI tenha imposto a privatizao da seguridade social, a
iniciativa de privatizao nos Estados Unidos, mesmo parcial, teve uma
acolhida fria (exceto na Wall Street). A eficincia do sistema pblico
norte-americano o fato de ele haver praticamente eliminado a pobreza
no tocante aos idosos , combinada com estudos que mostram que, no
caso da Gr-Bretanha, os custos de transao no regime de privatizao
reduziram os benefcios em at 40%, e tambm com o reconhecimento
dos riscos impostos segurana dos idosos pela volatilidade do mercado, contriburam para fazer arrefecer o entusiasmo.4 (Naturalmente, aquilo a que se d o nome de custos de transao, do ponto de vista da
sociedade, afigura-se uma boa fonte de renda para outras pessoas e,
como no de admirar, as que tm a ganhar com esses custos continuam a ser defensoras ardorosas da idia).
Aprendendo com os erros dos outros
A globalizao tem outra vantagem: pessoas do mundo inteiro tm a
oportunidade no s de aprender com os erros dos outros, mas de examinar os estudos analticos que tentam interpretar essas experincias.
Que a transio do comunismo para a economia de mercado, nos pases
que seguiram a poltica do Consenso de Washington, foi uma decepo,
para dizer o mnimo, est mais do que claro.5 E as pessoas podem acom4
Murthi et al. (1999) calculam que, na Gr-Bretanha, esses custos de transao tero
como resultado tornar os benefcios 40% menores do que eles seriam em outro regime
(na parte privatizada de seu sistema de seguridade social).
5
Stiglitz (2000, 2001).
panhar o debate animado sobre o fracasso. Tambm podem ler o debate

furioso sobre as conseqncias da inflao. Embora haja um consenso
de que os altos nveis de inflao tm efeitos significativamente adversos sobre o crescimento, as pesquisas empricas e tericas (inclusive as
de George Akerlof, que recebeu o Prmio Nobel de economia junto
comigo, no ano passado) sugerem que no s os benefcios de forar a
queda cada vez maior da inflao podem ser limitados, como, na verdade, possvel at que haja efeitos adversos de sua reduo excessiva.6
No era esse o problema enfrentado pela Amrica Latina h um quarto
de sculo. Mas preciso ter cuidado com as camisas-de-fora em que o
passado nos coloca: atualmente, a Europa est enfrentando um enorme
problema. Ao se confrontar com uma grande diminuio do ritmo de
atividade, ela no consegue reagir com eficincia, por causa de uma
autoridade monetria cujo nico objetivo a inflao (ao contrrio da
norte-americana, que tambm se preocupa com o desemprego e o crescimento), e por causa de um pacto de estabilidade que restringe as dimenses do financiamento da dvida. A Frana, a Alemanha, a Itlia e
Portugal reconhecem, todos eles, as conseqncias potenciais desastrosas, e esto buscando maneiras de reinterpretar esses compromissos.
Os desafios propostos pela globalizao
Voltando-nos mais estritamente para a economia, a globalizao tem
trs vantagens claras: a demanda dos produtos de um dado pas j no
fica restrita a seu prprio mercado; os investimentos do pas no mais
ficam restritos ao que ele prprio pode poupar; e os pases podem ter
acesso (mediante um preo) mais avanada tecnologia. Mas,
correspondendo a essas oportunidades, h alguns desafios de porte: os
pases desenvolvidos aprenderam a usar uma multiplicidade de barreiras no-tarifrias para manter do lado de fora os produtos do mundo em
desenvolvimento; embora o investimento externo direto traga no s o
acesso ao capital, mas tambm tecnologia e aos mercados, isso no se
aplica ao capital financeiro de curto prazo, que expe os pases a uma
enorme instabilidade. A China, que foi quem melhor se saiu na obteno de investimentos externos diretos, mostrou que a afirmao de que
no se pode obt-los sem fazer a abertura concomitante tese dos de6
Ver Akerlof et al. (1996).
fensores da liberalizao do mercado de capitais est simplesmente

errada. Os pases tambm foram erroneamente levados a crer que as
aquisies estrangeiras de bens de capital j existentes (por exemplo,
associadas s privatizaes) so investimentos externos diretos. Em alguns casos, pode ser, mas deve ficar claro o contraste entre os investimentos do tipo greenfield, nos quais uma empresa estrangeira cria
novos empregos, e essas outras formas de investimento externo. Em
muitos casos, os estrangeiros podem realizar uma aquisio com o simples objetivo de fazer o desmonte do patrimnio, e no de gerar riqueza;
e, a longo prazo, o pas fica mais pobre, e no mais rico.
A globalizao traz outros desafios: embora no haja uma movimentao livre da fora de trabalho, a mo-de-obra altamente preparada
mais mvel, o que impe um dilema aos pases em desenvolvimento:
ou eles pagam salrios competitivos em termos internacionais, coisa
com que mal podem arcar e que leva a uma desigualdade macia, ou
perdem esses trabalhadores qualificados. Em alguns pases do Leste
Europeu, a evaso da mo-de-obra qualificada tem sido macia, deixando para trs os que esto velhos demais para se mudar e os que no tm
qualificaes, o que contribui para a espiral descendente desses pases.
Similarmente, as assimetrias entre a mobilidade da mo-de-obra e a
do capital impuseram redues dos impostos incidentes sobre o capital,
deixando o nus maior sobre o trabalho, o que acrescenta mais uma
fora s que conduzem a uma desigualdade crescente no mundo inteiro.
Neste artigo, s disponho de tempo para abordar dois dos desafios
criados pela globalizao: os associados aos emprstimos tomados no
exterior e, em particular, falncia soberana, e os associados poltica
industrial.
A falncia soberana
O acesso ao capital, quando as coisas esto correndo bem, mostrouse irresistvel para um nmero excessivo de pases. H um argumento
econmico convincente a favor da tomada de emprstimos: o retorno
sobre esses investimentos ultrapassa o custo do capital. E h um argumento poltico concomitante, tambm convincente: os benefcios dos
emprstimos sero sentidos agora, enquanto os problemas da quitao
ficaro a cargo de outras pessoas como mostrou exemplarmente o
caso da Argentina.
O problema que os bancos e os emprestadores em geral, para usar

uma expresso norte-americana, so amigos das horas de bonana: enquanto se dispem a lhe emprestar dinheiro quando voc no precisa,
querem receb-lo de volta na hora em que voc mais necessita dele.
Essa uma das razes por que, em todo o continente, os pases tm
adotado polticas contracclicas.7 No que os economistas no tenham
feito seu curso bsico de macroeconomia, no qual devem ter estudado
as polticas contracclicas. Ocorre, antes, que esses emprstimos agem
quase como um desestabilizador automtico. ( medida que uma economia entra em declnio, os bancos ficam mais fracos; medida que
diminui a confiana nos bancos do pas, as pessoas buscam portos mais
seguros no exterior; medida que elas retiram seu dinheiro do pas e
que h um aumento da inadimplncia, a imposio de normas de adequao do capital e requisitos de reserva, para no falar de seu endurecimento, leva a uma contrao do crdito, o que contribui ainda mais
para o declnio econmico.)
At pases com uma relao moderada entre a dvida e o PIB podem
ficar impossibilitados de arcar com o servio dessa dvida, se, de repente, os mercados internacionais de capitais resolverem que o gio cobrado sobre o risco da dvida dos mercados emergentes em geral, ou daquele pas em particular, deve sofrer um aumento drstico. fcil mostrar que pode haver mltiplas formas de equilbrio. Se a taxa de juros
fosse razovel, o pas no teria problemas com o servio da dvida, a
probabilidade de moratria seria baixa e, por conseguinte, a taxa de
juros continuaria moderada. Mas, quando a taxa de juros dispara, o pas
passa a ter dificuldades com o servio da dvida, a probabilidade de
calote aumenta e, por conseguinte, a alta taxa de juros parece perfeitamente racional.8
Esses problemas so exacerbados pelo desenho dos contratos de dvidas, que violam os princpios bsicos dos mercados eficientes. Os
pases ricos tm mais capacidade de arcar com os riscos ligados
volatilidade das taxas de juros e de cmbio e os contratos de dvida
deveriam ser concebidos em consonncia com isso, ou assim o seriam,
em mercados de capital eficientes. Mas no isso que se v na prtica.
Uma vez que cabe aos pases pobres arcar com esse risco, quando as
7
8
Ver Easterly et al. (2001) e as referncias ali citadas.

Ver Greenwald e Stiglitz (2003). (V) a ser lanado em 2003?
coisas ficam ruins (ou so simplesmente percebidas como ruins), inicia-se um crculo vicioso: o medo da inadimplncia leva fuga de capitais, o que leva a taxas de cmbio mais baixas e de juros mais altas, com
isso aumentando a dvida a ponto de tornar impossvel o seu servio.
Esses problemas so tambm agravados pelo fato de que o mundo
no dispe de nenhuma boa maneira de lidar com os calotes nacionais.
No existem meios rpidos e eqitativos de resolver a questo do no
pagamento, a exemplo da legislao sobre concordatas e falncias, os
quais atentem no s para os interesses dos credores, mas tambm para
os das outras pessoas em risco, como os aposentados e pensionistas e
aqueles que dependem do governo para obter servios vitais, como sade e educao. No h dvida de que obtivemos alguns avanos nos
ltimos cem anos.
Um sculo atrs, em 1902, o Dr. Lus Maria Drago, ento ministro
do Exterior da Argentina, anunciou a Doutrina Drago, em resposta ao
bombardeio de partes da Venezuela por naes europias (com o consentimento expresso dos Estados Unidos), depois da moratria
venezuelana de sua dvida internacional. Disse ele:
... o que a Repblica Argentina respalda o princpio j aceito de
que no pode haver expanso territorial europia na Amrica, nem
opresso dos povos deste continente, por causa de uma situao financeira adversa que leve um deles a adiar o pagamento de seus compromissos; o princpio de que a dvida pblica no pode acarretar
intervenes militares nem conferir mrito ocupao material do
solo das naes americanas por uma nao europia.
E disse ainda, o que to vlido hoje quanto era h cem anos:
... O credor sabe estar firmando um contrato com uma entidade soberana, e sabe que uma condio inerente a toda soberania que no
se pode mover processos contra ela nem recorrer a procedimentos de
execuo, visto que essa forma de cobrana comprometeria sua prpria existncia e faria desaparecerem a independncia e a ao do
respectivo governo. O reconhecimento da dvida e o pagamento de
seu montante podem e devem ser feitos pela nao, sem que isso
diminua seus direitos essenciais de entidade soberana, ao passo que
a cobrana compulsria e imediata, em qualquer ocasio, por meio
da fora, no acarretaria nada seno a runa das naes mais fracas e
a absoro de seus governos, com todas as suas faculdades intrnsecas, pelas naes fortes da Terra.
Cem anos atrs, a Argentina ergueu-se em defesa de um Estado

conterrneo latino-americano. Como declarou Drago,
... no somos movidos por sentimentos egostas, nem tampouco
estamos buscando agir em proveito prprio, ao expressar nosso desejo de que a dvida pblica dos Estados no sirva de motivo para a
agresso militar, mas sim [movidos] pelo sentimento de fraternidade
continental e pela fora que sempre emana do apoio moral de uma
nao inteira (...) de uma nao que confia em seu destino e no de
todo este continente.
Essa no foi a primeira vez nem o primeiro lugar em que as potncias militares e financeiras do mundo o G-7 da poca valeram-se de
meios militares para tentar impor o pagamento da dvida: em meados do
sculo, elas ocuparam o Mxico. Sua ocupao do Egito viria a durar
dcadas. E no seria a ltima.
A viso do calote, sob certos aspectos, alterou-se consideravelmente
ao longo destes cem anos. No nvel pessoal, j no temos presdios para
devedores. Todos os grandes pases do mundo aprovaram leis de falncia que prevem a reestruturao e o cancelamento da dvida. Nos Estados Unidos, nosso direito falencial prev tambm a falncia de governos estaduais e municipais, bem como de outras autoridades pblicas
(Captulo 9 do Cdigo).
Modificaram-se tambm as idias sobre como reagir impossibilidade ou recusa de pagamento da dvida por parte de uma nao soberana. A Doutrina Drago hoje universalmente aceita. Mas, no nvel
internacional, no h processos falimentares. E existe uma preocupao de que a presso econmica exercida pelas naes grandes e poderosas, s vezes atravs das instituies econmicas internacionais,
seja to opressiva quanto as medidas militares do sculo XIX e, possivelmente, ainda mais destrutiva para a vida e para a liberdade poltica.
Para muitas pessoas do mundo em desenvolvimento, a imagem de
Suharto assinando a chamada Carta de Intenes afigurou-se uma abdicao to grande da soberania econmica de seu pas e, em alguns
aspectos, at maior quanto as assinaturas que se seguiram interveno militar. (Alis, no campo internacional, a distino entre dvidas pblicas e privadas s vezes se torna obscura, exercendo-se presso pela nacionalizao dos passivos privadas. Essa nacionalizao
ocorreu na crise latino-americana do incio dos anos oitenta e na crise
mais recente do Leste Asitico.)
Muitos acreditam que as angstias por que a Argentina tem sido

obrigada a passar so, pelo menos em parte, deliberadas: os devedores
esto sendo avisados de que haver graves conseqncias no caso de
moratria. No entanto, teria sido possvel conceber medidas para reativar
a economia (e, a meu ver, isso deveria ter sido feito).
Foi o ultraje moral que ps fim s intervenes militares, e foi o
ultraje moral que acabou com as prises para devedores. Talvez a nossa
sensibilidade moral que venha a introduzir uma nova era na maneira
de lidar com as dvidas internacionais. A boa nova que existem vislumbres de reconhecimento de que h algo errado nos arranjos correntes. Na crise do Leste Asitico (como tinham feito depois da crise latino-americana anterior), os crticos dos socorros financeiros do FMI afirmaram que era preciso confiar mais nas suspenses de pagamento e nas
falncias, e que era necessrio aperfeioar os processos falimentares
criar um super Captulo 11, como o chamei. Mas o longo debate sobre a
reforma da legislao falencial nos Estados Unidos deveria ter deixado
claro que no existe um cdigo de falncias timo e nico. O fato de
todos os governos, nos pases industrializados avanados, haverem adotado uma abordagem calcada na lei (em vez de confiarem em mecanismos de mercado, modificados, por exemplo, por clusulas obrigatrias
em aes coletivas) deveria ter deixado claro que a posio do Tesouro
norte-americano no faz sentido, corroborando os resultados das pesquisas tericas e empricas sobre a falncia e a negociao.
Portanto, uma boa notcia saber que o FMI, aps o fracasso de seis
socorros prestados em igual nmero de anos, finalmente reconheceu
que havia necessidade de uma abordagem alternativa e que era desejvel um mecanismo de reestruturao da dvida soberana nacional. Ele
tambm acertou em considerar que no se pode confiar em abordagens
baseadas no mercado (fato que deixara de reconhecer no caso do Leste
Asitico) e que era desejvel alguma verso de uma abordagem jurdica. Deveria ser bvio que, em qualquer processo falimentar tido como
justo, um grande credor (como o FMI) no pode, simultaneamente, desempenhar o papel de juiz da falncia e nem mesmo ter um papel central no processo, a no ser como um dos queixosos. Para muitos, a tentativa do FMI de conferir a si mesmo esse papel central diz muito sobre
sua insensibilidade poltica.
Mas essas reformas, se vierem a ocorrer, levaro muito tempo. Em
retrospectiva, fica claro que as discusses sobre a reforma da arquitetura financeira global tiveram mais a ver com acalmar nervos em frangaDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 344
lhos do que com qualquer outra coisa. Pode-se suspeitar que, por parte
do Tesouro norte-americano, a esperana era que o impulso de reforma
passasse antes que fossem efetivamente abordadas as questes ligadas
ao centros bancrios no exterior ou aos fundos de hedge, ou at questes mais profundas, como a falncia e a liberalizao do mercado de
capitais.
Assim, os pases do mundo em desenvolvimento, hoje em dia, precisam enfrentar trs duras realidades: primeiro, os mercados de capitais
so sumamente volteis; os pases podem ser punidos no s pelos erros
que cometem, mas por acontecimentos pelos quais no tm nenhuma
responsabilidade; os pases podem ser punidos no apenas por erros
que tenham cometido, mas por erros que o mercado de capitais ache
que poderiam cometer. A submisso chamada disciplina dos mercados internacionais de capital no garante o crescimento nem a eficincia, mas expe os pases ao risco de serem forados a abrir mo de
componentes importantes de sua soberania. Isso particularmente verdadeiro na medida em que o capital de curto prazo, como natural,
concentra-se no prazo curto.
Segundo, quando h uma crise, os custos so imensos, e, mesmo
quando se evita a crise, os custos da dependncia do capital estrangeiro
so enormes, uma vez que, por exemplo, impem uma poltica de contrao, exatamente quando haveria necessidade de polticas de expanso. Esses custos mais do que anulam os benefcios auferidos anteriormente, quando o emprstimo foi tomado.
Terceiro, um mercado de capitais de funcionamento adequado faria
com que os pases ricos arcassem com os riscos das desvalorizaes
cambiais e dos aumentos da taxa de juros; uma arquitetura financeira
global que funcionasse bem teria dispositivos que limitassem os custos
da falncia, quer de naes soberanas, quer de empresas engajadas na
tomada de emprstimos transnacionais. Mas no temos mercados internacionais de capital que funcionem adequadamente, nem tampouco uma
arquitetura financeira global que funcione bem (pelo menos nesse e
noutros aspectos cruciais).
Sim, o custo de no tomar emprstimos elevado em termos de projetos de educao ou sade no realizados, de estradas no construdas ,
mas o custo de tom-los ainda maior. Os pases que enfrentam essas
realidades devem reduzir despesas e aumentar impostos.
Poltica industrial
A globalizao tem confrontado os pases com o desafio de como
competir no mercado global. Hoje se reconhece que o que separa os pases desenvolvidos dos menos desenvolvidos no apenas uma disparidade
de capital e outros recursos, mas tambm uma defasagem no conhecimento. Os pases se perguntam o que podem fazer para promover a
tecnologia, melhorar sua competitividade e aumentar suas exportaes e
sua capacidade de competir com as importaes estrangeiras.
Ultimamente, as formas de poltica industrial tm adquirido m reputao. Como disse meu antecessor no Conselho de Assessores Econmicos, no faz diferena se a economia produz batatas fritas ou chips
de computador ela deve produzir seja o que for que maximize o PIB,
e o mercado o melhor lugar para tomar essas decises.
Teoria econmica e poltica industrial
A tese contrria s polticas industriais baseia-se numa interpretao
ingnua da teoria econmica e numa leitura equivocada da histria econmica. A teoria econmica padro alardeia a eficincia dos mercados
competitivos, mas o teorema da mo invisvel, de Adam Smith, que
afirma a eficincia do mercado, fundamenta-se em condies extremamente rigorosas. Presume, por exemplo, que a informao seja perfeita,
que no haja assimetrias na informao e que os mercados sejam completos que os mercados de capitais sejam perfeitos e que se possa
obter garantias contra todos os riscos. claro que esses pressupostos
no se aplicam nem mesmo s economias de mercado que melhor funcionam. Os economistas perceberam, obviamente, que a informao era
imperfeita e os mercados eram incompletos, mas havia uma esperana
de que, se a informao no fosse ruim demais nem imperfeita demais,
a economia poderia ser bem descrita pelos modelos de informao perfeita. Minhas pesquisas, assim como as de outros, mostraram que essa
esperana era infundada: at pequenas quantidades de imperfeio nas
informaes podem ter efeitos acentuados. O trabalho com Bruce
Greenwald9 mostrou que a razo de a mo invisvel ser invisvel era que
ela simplesmente no existia, ou, se existia, era paraltica. Em princ9
Greenwald e Stiglitz (1986).
pio, havia um papel para o governo: em princpio, o governo poderia

aumentar a eficincia dos mercados.
Esses argumentos so ainda mais convincentes quando se trata da
inovao. Pode-se pensar no conhecimento como uma forma particular
de informao e, como tal, os resultados da economia da informao
seriam aplicveis ao campo da economia da inovao. As teorias padronizadas presumiam uma tecnologia fixa, mas claro que no cerne do
crescimento e do desenvolvimento encontra-se a mudana tecnolgica,
a criao e adoo de novos modos de produo e novos produtos. Portanto, as teorias padronizadas sobre a eficincia dos mercados no tm
nada a dizer sobre esse campo. Ao contrrio, h boas razes para crer
que, em geral, os mercados, por si mesmos, no produzem resultados
eficientes. O conhecimento tem os atributos de um bem pblico (isto ,
h um custo alto pela excluso e um custo baixo ou zero pelo fato de um
nmero adicional de indivduos desfrutar das vantagens desse bem) e a
inovao gera enormes externalidades. Alm disso, h grandes incertezas associadas inovao, de modo que as conseqncias da falta de
mercados de seguros tendem a ser particularmente graves. Muito tempo
atrs, Schumpeter enfatizou a importncia das imperfeies do mercado de capitais, uma vez que, tipicamente, no h como garantir os investimentos feitos em pesquisa. Assim, a teoria econmica moderna
criou um slida presuno para o papel do governo.
Histria econmica e poltica industrial
Isso me traz questo da histria econmica. Os dois casos de desenvolvimento bem-sucedido que estudei mais de perto, o dos Estados
Unidos e o do Leste Asitico, fornecem provas convincentes da importncia da poltica industrial. A indstria de telecomunicaes, em certo
sentido, foi criada pelo governo. A primeira linha telegrfica norte-americana foi construda em 1842 pelo governo federal, ligando Baltimore
a Washington, e a Internet moderna, que tanto contribuiu para criar a
Nova Economia, foi criada, por sua vez, pelo governo estadunidense. A
grande indstria do sculo XIX foi a agricultura, claro, e o governo
dos Estados Unidos, atravs de seus rgos de pesquisa e extenso, transformou essa indstria, levando aos aumentos de produtividade que foram os precursores necessrios do mundo moderno. Um ingrediente
central das polticas de sucesso dos pases do Leste Asitico foi a tentativa deliberada de reduzir a defasagem do conhecimento. Esses paDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 347
ses perceberam que o que os separava das naes mais desenvolvidas

no era uma simples defasagem de capital, mas uma defasagem de conhecimento, e trabalharam com afinco e com xito para introduzir a
tecnologia moderna em suas sociedades. Hoje, em muitas reas, eles se
encontram na linha de frente.
Fazendo a poltica industrial funcionar melhor:
novos instrumentos e abordagens
Os crticos da poltica industrial citam os fracassos e abusos, e fato
que houve fracassos e abusos. Em alguns casos, presses polticas
carrearam enormes subsdios para as indstrias preferidas. O governo,
segundo se afirma, no tem um histrico confivel de direo da economia. O fato de o Japo haver pressionado a Honda a no produzir
automveis, sob a alegao de que j havia um nmero suficiente de
fabricantes de carros, repetidamente citado como uma tentativa equivocada (e felizmente malsucedida, para o Japo) de interveno governamental. Mas os sucessos anteriormente assinalados sugerem que os
benefcios sociais compensam os custos, e por larga margem. Alis,
mesmo com uma assuno tima de riscos, fatal que haja fracassos: se
eles no existissem, seria, sem dvida, pelo fato de o governo haver
adotado uma estratgia excessivamente conservadora. As pesquisas feitas no Conselho de Assessores Econmicos, na poca em que o presidi,
mostraram de maneira convincente que, na verdade, o apoio governamental pesquisa tem um retorno altssimo, muito mais alto que o dos
investimentos privados tpicos.10
Princpios
Seja como for, aprendemos com os erros, e creio que estamos em
condies de criar uma poltica industrial ainda mais eficaz. A poltica
industrial moderna concentra-se em tentar identificar reas em que as
falhas de mercado tenham a mxima probabilidade de serem melhor
sucedidas. Por exemplo, ela busca reas em que avultem as falhas de
coordenao, ou em que haja grandes desperdcios ou problemas significativos de apropriao. As pesquisas sobre a Internet ilustram todos
10
Council of Economic Advisers, Executive Office of the President (1995).
esses problemas. Seria difcil uma empresa privada apropriar-se de toda

a gama de benefcios da Internet; o valor desta aumentou com o uso,
mas, se um construtor potencial da rede tivesse que esperar que as empresas de aplicativos da Internet lhe pedissem para cri-la, ela nunca
teria sido desenvolvida. A Internet teve enormes conseqncias para
todas as empresas, e no apenas para as que esto diretamente envolvidas com o marketing em rede.
A economia da informao tambm nos ajuda a entender por que os
mercados de capitais so amide imperfeitos e, por conseguinte, por
que o governo pode ter que desempenhar um papel importante nesse
campo. Nos Estados Unidos, num ano recente, 25% de todos os financiamentos foram fornecidos pelo governo, ou com garantias do governo,
ou atravs de empresas patrocinadas pelo governo. O governo ajudou a
criar o mercado nacional de hipotecas, que baixou o custo do capital
para os compradores da casa prpria. Os emprstimos governamentais
para as pequenas empresas (atravs da Small Business Administration
[SBA]), nos ltimos anos, tiveram um histrico notvel. Toda grande
empresa comea, claro, como uma pequena empresa. Entre as grandes
empresas que hoje desempenham um papel fundamental em nossa economia e que comearam com um emprstimo da SBA encontra-se a
Federal Express.
Em certo sentido, o governo no tem como deixar de lidar com questes de poltica industrial. Ele desempenha um papel central em nossa
economia. Alm do grande papel que acabei de descrever nas finanas,
ele crucial tambm na pesquisa e na educao. A infra-estrutura
outra rea em que o governo dominante. As decises que ele toma
nessas esferas que reas de pesquisa apoiar, como conceber os currculos, onde construir estradas e aeroportos ajudam a moldar a economia e sua competitividade. melhor que essas decises sejam tomadas
com vistas ao rumo que se pretende dar economia. Do mesmo modo,
a poltica tributria ajuda a moldar a economia. O tratamento tributrio
especial concedido aos imveis e energia uma forma de poltica
industrial direciona recursos para essas reas. Mas, ser que para
elas que o governo deve direcionar os recursos? Mais uma vez, pensar
nessas questes a partir de uma perspectiva mais global pode favorecer
o desempenho da economia.
A poltica industrial moderna no se envolve na microgesto econmica. Os crticos da poltica industrial dizem que o governo no est na
melhor posio para escolher os vencedores. E nem deve faz-lo. Mas
isso perde de vista o que se est discutindo, em dois aspectos. Quando o

governo intervm no mercado, no por no confiar na capacidade deste de escolher os predestinados ao sucesso (embora a alocao equivocada de recursos na bolha tecnolgica norte-americana levante algumas
dvidas), mas por reconhecer que existem falhas de mercado, do tipo
das que j assinalei. Os inventores do laser, da Internet e do transistor
apropriaram-se apenas de uma pequena frao dos benefcios sociais
associados a suas inovaes. Assim, a poltica industrial de hoje baseiase em intervenes de carter amplo, que tentam, em particular, lidar
com essas falhas de mercado.
Ela comea por se concentrar na educao e na pesquisa. Pases como
a Costa Rica reconheceram que, para ter sucesso na era moderna, todos
tm que dominar a utilizao de computadores e a educao. A poltica
industrial identifica outras reas em que o governo desempenha naturalmente um papel importante, como a infra-estrutura, e indaga de que modo
elas devem ser moldadas para favorecer o desenvolvimento da economia.
Da mesma forma, a moderna poltica industrial , amide, de bitola
larga e, na medida do possvel, procura empregar mecanismos semelhantes aos de mercado a cada implementao. Assim, faz mais sentido o governo incentivar tecnologias energticas eficientes, facultando a concorrncia entre abordagens alternativas, do que escolher de antemo uma tecnologia
a ser promovida. Nessa competio, ele pode exigir que os que buscam
apoio contribuam com somas substanciais de seus prprios recursos, para
que seu capital corra tantos riscos quanto o do governo. Similarmente, nos
emprstimos (como os feitos a pequenas e mdias empresas), o governo
pode usar bancos comerciais para ajudar na triagem dos candidatos, mas
pode exigir que os bancos originrios arrisquem um pouco de seu prprio
capital. Nos projetos de cincia e tecnologia, deve-se usar a avaliao dos
pares. (Algumas das experincias norte-americanas com esses aperfeioamentos trazem uma advertncia: medida que as receitas so eliminadas,
tambm o apoio poltico a esses projetos desaparece!)
Mercado de trabalho e educao
Uma parte fundamental dessa poltica industrial de bitola larga consiste em trabalhar pela promoo da flexibilidade da economia, isto ,
atravs de polticas ativas no mercado de trabalho, ensino permanente e
educao voltada para o aprender a aprender. Haver necessidade de
mudanas nos currculos e de vnculos mais estreitos entre as universiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 350
dades e a indstria. No sculo XIX, o ensino pblico era voltado para o

desenvolvimento de uma fora de trabalho treinada e disciplinada, necessria industrializao. No sculo XXI, a educao precisa direcionarse para desenvolver a capacidade de iniciativa e a de lidar com um mundo em processo acelerado de mudana.
Alguns pases enfrentaro um desafio para manter dentro de suas
fronteiras as suas populaes preparadas e instrudas. Isso se aplica particularmente s economias em transio, que tm assistido a uma enorme debandada. A menos que essa evaso seja contida, difcil saber,
por exemplo, como se poder reconstruir uma nova economia moderna
a partir das cinzas remanescentes da antiga economia comunista.
Polticas industriais negativas
A moderna poltica industrial tanto pode implicar medidas positivas
quanto negativas, reconhecendo que a especulao imobiliria pode contribuir menos para o emprego e o crescimento do que outros setores e expor
a economia a uma instabilidade maior. Assim, talvez faa sentido restringir
o volume de emprstimos bancrios feitos ao setor imobilirio especulativo.
Embora tais restries normalmente no sejam vistas como parte da poltica industrial, esto integradas nela, num sentido muito realista.
Pequenas empresas e capital de risco
Conquanto haja casos de pequenas economias que desenvolvem grandes empresas (como a Nokia), mais provvel que as pequenas empresas continuem a predominar, e a poltica industrial precisa estar particularmente atenta a suas necessidades, atravs da criao de parques e
incubadoras industriais e de pesquisa. Tambm possvel que haja necessidade de instituies financeiras especializadas, empresas de capital de risco que possam ir alm das abordagens tradicionais de concesso de crdito a pequenas e mdias empresas.
Viso
Embora a poltica industrial de bitola larga reduza a necessidade de
o governo escolher os vencedores, no h como o governo possa deixar de ter uma viso de para onde vai a economia. Alis, h quem
argumente que o estabelecimento dessa viso em consulta com os
integrantes do setor privado foi um dos papis importantes exercidos

pelos governos do Leste Asitico. Eles no se empenharam no tipo de
planejamento detalhado que costuma associar-se ao controle governamental, mas desempenharam um papel, talvez mais importante, de
catalisadores. Na Amrica Latina, tanto o setor pblico quanto o privado precisaro perguntar quais sero as vantagens comparativas no futuro, e de que modo eles podem e devem alterar essas vantagens comparativas atravs dos investimentos. No posso fornecer nem mesmo uma
resposta provisria a essa questo central, mas quero tocar em alguns
aspectos relacionados com as questes da globalizao.
Cada vez mais, as economias modernas so economias do setor de
servios e do conhecimento. A transformao da agricultura em indstria foi portentosa, e est claro que a transformao da manufatura na
Nova Economia no ser menos dramtica. No h respostas fceis para
perguntas sobre quais so as vantagens comparativas dinmicas de um
pas. Mas ao menos isto deve ficar claro: na Nova Economia, provvel
que essas vantagens sejam acentuadamente diferentes do que foram no
passado. Isso exigir que se repensem as estratgias de governo em cada
uma das reas em que ele se envolver.
A China, com seu imenso universo de mo-de-obra barata e cada vez
mais instruda, representar um desafio para a indstria manufatureira em
todos os lugares do mundo, especialmente se esse pas der prosseguimento a polticas que resultem em baixas taxas de cmbio (em parte, atravs
de reservas cada vez maiores, as quais, dada a instabilidade associada
globalizao moderna, podem fazer um enorme sentido, sobretudo nos
pases que j tenham experimentado os riscos da instabilidade). At os
Estados Unidos, claro, podero encontrar nichos em que competir: a
indstria computadorizada do vesturio fornece um produto feito sob encomenda que, na ponta superior, pode competir com as roupas produzidas na China. A globalizao da tecnologia modificou a natureza da competio em aspectos fundamentais. Por mais que agrade Amrica dizer
que foram os subsdios injustos de outros pases que deixaram sua indstria siderrgica em desvantagem competitiva, a verdade que a Coria,
que h apenas vinte e cinco anos era um pas menos desenvolvido, capaz de produzir com maior eficincia tcnica (mesmo numa empresa
dirigida pelo Estado) do que os velhos gigantes do ao norte-americanos.
Existem nichos que um pas como o Brasil pode descobrir, e alguns
deles sero de alta tecnologia, como avies que atendam a um mercado
regional. Embora, em certas reas, as novas tecnologias tenham reduziDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 352
do consideravelmente as vantagens da proximidade do mercado, existem outras em que essas vantagens persistem. Elas tero que ser
identificadas, explorando-se as oportunidades.
Houve avanos nos servios comerciais e, considerando-se que, tipicamente, eles tm uma alta intensidade de mo-de-obra, pases como
o Brasil podero descobrir oportunidades nesse campo. Ao mesmo tempo, muitos servios continuaro altamente no comercializveis e as
melhoras na eficincia dessa parte da economia podero trazer aumentos reais no padro de vida.
No devemos esquecer que, em diversos pases em desenvolvimento,
muitas das pessoas mais pobres permanecem no setor rural e nele tendem a
continuar por vrias dcadas. Para reduzir a pobreza, preciso fazer algo
por esse setor. Mesmo que isso no traga uma grande contribuio direta
para as exportaes, a coisa certa a fazer. As experincias dos pases bemsucedidos demonstraram a importncia da estabilidade social, e esta no
pode ser mantida quando grandes parcelas da populao ficam para trs. A
educao das crianas dessas reas no pode ser apenas uma sada, devendo ser tambm uma via de ascenso. Deve ser concebida de tal maneira que
os que permanecerem no campo possam ver sua produtividade aumentar,
ficando em sintonia com tecnologias de produo melhores e sendo sensibilizados para os produtos que o mercado mais valoriza. Mas isso no ser
o bastante, se, ao mesmo tempo, no lhes forem fornecidos recursos capital e terra para que eles ponham seus conhecimentos em prtica. Em
suma, a poltica industrial no pode ignorar a agricultura e o setor rural, em
termos mais gerais. (Alis, o sucesso inicial da China e de Taiwan alicerouse numa estratgia de desenvolvimento de base rural.)
Comentrios finais
No h frmulas fceis de sucesso no mundo moderno. A Irlanda e
Portugal, no entanto, mostram claramente que pases que estavam na
periferia da Europa, e cujos nveis de renda aproximavam-se da base da
escala, podem progredir muito no caminho da equiparao. As polticas
financeira, educacional e industrial foram centrais para seu sucesso. Os
mercados a iniciativa empresarial so vitais, mas o governo tem a
responsabilidade e a oportunidade de moldar o meio econmico. H
quem entoe o mantra simplista da reduo de impostos e da
desregulamentao, sugerindo que, se os impostos fossem reduzidos e a
regulamentao fosse eliminada, o crescimento viria. No h provas que
corroborem essa viso. Sim, os impostos e regulamentos despticos podem sufocar a economia e, para alguns, qualquer imposto ou regulamentao desptico por definio. Mas uma postura mais equilibrada reconhece o papel vital que o governo pode e deve desempenhar, e que inclui
tanto a regulamentao quanto o fornecimento de servios pblicos, como
a educao. O problema que prejudicou o Leste Asitico foi a falta de
regulamentao, e no seu excesso, e os problemas enfrentados pela economia norte-americana tambm provm de uma regulamentao insuficiente, e no de seu exagero. As polticas industriais, quando bem construdas
e bem elaboradas, podem ser uma parte importante de uma estratgia
mais abrangente de gesto econmica, capaz de produzir crescimento e
estabilidade econmicos com justia social. Talvez precisemos inventar
novos nomes como investimento favorecedor da produtividade e estratgias tecnolgicas e preciso estarmos cientes das armadilhas, mas
essas polticas so essenciais para o crescimento a longo prazo.
H pouco tempo, houve uma discusso na Amrica Latina sobre as
reformas de segunda gerao: as da primeira gerao, centradas na
liberalizao, na privatizao e na estabilizao, j estavam adiantadas
e se presumia que teriam sucesso. Era hora de construir novas reformas,
com base nesses sucessos passados. Hoje em dia, os aspectos
insatisfatrios das reformas do Consenso de Washington so evidentes,
embora alguns digam que cedo demais para julgar e que as coisas
estariam ainda piores sem as reformas. claro que houve quem se beneficiasse delas, e claro tambm que alguns reformadores tm interesse em que elas sejam consideradas um sucesso. Essas reformas tambm
foram apoiadas pelo livre mercado, pelos idelogos fundamentalistas
do mercado, e estes continuaro a proclamar seu sucesso, sejam quais
forem as provas com que se confrontem.
Muitas das antigas polticas tiveram que ser modificadas. Os governos no podiam continuar a acumular grandes dficits sem enfrentar
as conseqncias. Os altos nveis de inflao eram prejudiciais. Muitas
das empresas estatais eram ineficientes. O protecionismo desenfreado teve
custos enormes. No podemos retornar ao passado, mas tambm no devemos deixar de reconhecer as falhas do presente. A reforma precisa ser
reformada. Em minha conferncia em homenagem a Prebisch, enumerei
vrios componentes dessa estratgia de reforma reformada. Aqui, concentrei-me mais estritamente nas conseqncias da globalizao.
A globalizao ampliou as oportunidades de xito, mas tambm criou
novos riscos para os pases em desenvolvimento. As regras do jogo foram concebidas, em sua maioria, pelos pases industrializados avanados, ou, mais precisamente, por interesses especiais dentro desses pases e em prol desses interesses egostas, que amide no atendem aos
interesses do mundo em desenvolvimento e, em especial, aos dos pobres. Pases como o Brasil precisam adotar uma postura agressiva em
defesa de um regime mais equilibrado, no s para seu prprio bem,
mas em benefcio do mundo inteiro.
S que isso levar muito tempo. At l, os pases tm que aprender a
viver com as regras do jogo, por mais injustas que sejam. Mesmo dentro
dessas regras, creio que pases como o Brasil podem contribuir para moldar a globalizao, para faz-la funcionar no apenas para os ricos dentro
do pas, mas para todos. Para faz-lo, porm, tais pases precisam escolher seu prprio rumo, livres dos mantras simplistas que desempenharam
um papel to central no direcionamento da poltica econmica da Amrica Latina na ltima dcada. No ser fcil, mas no existe alternativa.
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apresentado como discurso sobre o tema central na Conferncia
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Paris, 23 de junho de 1999.) Verso francesa Quis custodiet ipsos
custodes? Les defaillances du gouvernement dentreprise dans la
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apresentado como a Conferncia Ral Prebisch de 2002 na CEPAL,
Santiago, Chile, 26 de agosto de 2002.
DEBATEDORES
DO CONSENSO DE WASHINGTON
AO DISSENSO DE CAMBRIDGE1
Edmar L. Bacha*
Ciclos e modas
medida que os ciclos econmicos sobem e descem, o reinado do
pensamento econmico nos EUA parece alternar-se entre os monetaristas
e os keynesianos. Da mesma forma, medida que o comrcio e os fluxos de capital se expandem ou se contraem, a predominncia do pensamento econmico na Amrica Latina alterna-se entre a ortodoxia e a
heterodoxia. Seno, vejamos.
As dificuldades econmicas no ps 2a. guerra, com a escassez de
dlares na Europa e o estrangulamento externo na Amrica Latina, trouxeram para a linha de frente a estratgia de substituio de
importaes da Cepal.
O crescimento do comrcio na dcada de 60 e o auge dos mercados
financeiros na dcada de 70 abriram o caminho para o monetarismo
de economia aberta e a doutrina do FMI de equilbrio oramentrio
e alinhamento dos preos relativos.
A crise da dvida da dcada de 80 levou s tentativas heterodoxas
de estabilizao.
* Consultor Senior, Banco BBA-Creditanstalt S.A.
1
Verso revista de comentrios aos artigos de Dani Rodrik, After Neoliberalism, What?,
e de Joseph Stiglitz, Development Policies in a World of Globalization, apresentados
no Seminrio do BNDES sobre Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo, no Rio de
Janeiro, em 13 de setembro de 2002. Sem implic-los nos resultados, agradeo os comentrios de Marcelo de Paiva Abreu, Prsio Arida, Regis Bonelli, Maria Laura
Cavalcanti, Jose Antonio Ocampo, Dani Rodrik, Joo Moreira Salles, Joe Stiglitz, Flavio
Versiani e John Williamson. Uma verso anterior deste texto foi publicada no jornal
Valor/Revista EU&, 27/9/2002.
A exploso do comrcio e a globalizao financeira da dcada de

90 produziram o Consenso de Washington e o neoliberalismo.
A reduo que ora se observa no comrcio internacional, junto
com a parada sbita dos fluxos de capital, est fazendo florir uma
nova heterodoxia, que vou tentativamente chamar de Dissenso de
Cambridge em homenagem localizao dos beros acadmicos
de seus dois principais expoentes, Dani Rodrik e Joseph Stiglitz.
Progresso intelectual
Na verdade, as alternncias entre ortodoxia e heterodoxia no so s
modismos ciclamente gerados, que vo e vm. Atrs de uma retrica
similar, h uma medida de progresso cientfico. As controvrsias na
dcada de 90 entre os novos keynesianos e os novos clssicos esto
certamente alguns degraus acima na escada do conhecimento do que as
controvrsias entre keynesianos e monetaristas na dcada de 60.
Da mesma forma, o debate atual entre os neoliberais e os dissidentes
de Cambridge mais sofisticado do que aquele entre a Cepal e o FMI na
dcada de 50. Os dissidentes de Cambridge, por exemplo, situam-se
firmemente dentro da tradio da economia neoclssica predominante.
Tal era raramente o caso entre os economistas da Cepal ou daqueles que
favoreceram os experimentos heterodoxos de estabilizao.
Neste contexto, concordaria que o Consenso de Washington j foi
embora, pelo menos at o prximo auge cclico. Contudo, se o Dissenso
de Cambridge quer manter-se vivo alm do atual ciclo de baixa, ele
precisa de um emblema mais forte do que o experimentalismo de Rodrik
como sua caracterstica distintiva. Paradigmas no sobrevivem bem sem
um agente analtico unificador. Com este objetivo, gostaria de elaborar
uma proposio crtica que no suficientemente enfatizada nos textos
de Rodrik e Stiglitz2 .
D. Rodrik, After Neoliberalism, What? e J. E. Stiglitz, Development Policies in a

World of Globalization, apresentados ao Seminrio do BNDES sobre Novos Rumos do
Desenvolvimento. Rio de Janeiro, 12-13 de setembro de 2002.
Nova era que no foi

Meu ponto de partida que, de uma perspectiva ampla, o erro bsico
do neoliberalismo foi presumir que uma nova era de crescimento global havia sido lanada no incio da dcada de 90, com o fim do comunismo, a emergncia da nova economia e a globalizao financeira.
Nessa nova era, o pressuposto fundamental do crescimento neoclssico
se afirmaria. Ou seja, haveria uma convergncia da renda per capita
entre os pases emergentes e os pases industrializados, baseada na expanso do comrcio e na transferncia de tecnologia destes para aqueles. Tal de fato a predio do modelo neoclssico de crescimento para
a economia mundial, com os distintos pases tendendo a usar funes
de produo similares, e o capital fluindo das economias em que abundante para aquelas em que escasso.
Com base nessa viso, o neoliberalismo interpretou equivocadamente
o que era mais uma fase cclica ascendente no nosso mundo imperfeito,
como se fosse uma nova tendncia em direo ao paraso neoclssico.
Agora que sabemos que a dcada de 90 foi de fato um ciclo e no uma
nova tendncia, gostaria de elaborar uma crtica especfica ao modelo
neoclssico de crescimento mundial. Quero crer que o obstculo bsico
ignorado por esse modelo seja monetrio em sua natureza.
Restrio de divisas
De forma abreviada, o maior problema para a convergncia dos nveis de renda que exceto pelos exportadores de petrleo o retorno
ao capital estrangeiro se materializa na moeda domstica do pas importador de capital. E existe uma dificuldade, tpica das estruturas econmicas e financeiras dos pases emergentes, para transformar esses recursos em divisas fortes. Esta restrio de divisas limita o fluxo de capital (porque aumenta o risco do investimento) e tende a provocar crises
peridicas de balano de pagamentos.
Sob diferentes disfarces, este problema de transferncia, ou restrio de divisas, tem uma longa histria na literatura hertica sobre comrcio e desenvolvimento. Sua origem parece estar nas primeiras dcadas do sculo XX na Europa, com o debate entre Keynes e Ohlin sobre
as reparaes alems. Reaparece na proposta de Keynes em Bretton
Woods para a criao do Bancor, como forma de superar a escassez de
dlares na Inglaterra e Europa. Na Amrica Latina, ganha expresso

no estrangulamento externo do manifesto da Cepal de 1949, cristaliza-se no modelo de dois hiatos de Chenery e suas extenses, e agora
revivido no problema da dolarizao de passivos na 3a. gerao dos
modelos de crises financeiras externas. Quer parecer-me que a restrio
de divisas esteja no centro dos desestabilizadores automticos das
economias emergentes, mencionados no texto de Stiglitz3 .
Na minha percepo, a forma como que, nas ltimas dcadas, os
diversos pases emergentes lidaram com essa restrio de divisas separa
os casos de sucesso dos de fracasso de forma muito mais clara do que se
seguiram ou no o Consenso de Washington.
Uma comprovao emprica dessa proposio ainda no est disponvel. Mas se pensarmos em termos de pares de pases razoavelmente
similares, possvel construir uma sustentao inicial para ela. Por exemplo, a China parece ser mais bem-sucedida do que a ndia e resolveu
melhor a questo da exportao. Taiwan parece ser mais bem-sucedida
do que a Coria e no se endividou em dlares. Mxico parece ter mais
sucesso que o Brasil e dinamizou suas exportaes via Nafta. Venezuela
parece ter menos insucesso do que a Argentina e uma importante exportadora de petrleo. O Chile tem mais xito do que o Peru e diversificou
suas exportaes alm de desenvolver um mercado interno de capitais.
Se a restrio de divisas num mundo globalizado de fato o principal
obstculo para o crescimento sustentado dos pases emergentes, ento o
foco da soluo parece estar na esfera financeira. No desenho de uma estratgia apropriada de desenvolvimento, questes de poltica industrial relacionadas organizao ou estrutura da produo certamente devem intervir, mas atravs desse veio financeiro, como arguo em concluso.
Opes internacionais
Para superar a restrio de dvisas, h, aparentemente, trs opes,
possivelmente complementares, para os pases latino-americanos uma
no nvel global, outra no nvel regional, e uma terceira no nvel nacional.
3
Curiosamente, quase a mesma expresso desestabilizadores embutidos usada

por Triffin para criticar o uso de moedas nacionais como reservas internacionais no
sistema monetrio mundial (baseado no dlar, da dcada de 1950). Cf. R. Triffin, Gold
and the Dollar Crisis. New Haven: Yale University Press, 1961, pg. 87.
A opo global seria o estabelecimento de um emprestador de ltima

instncia para as economias emergentes, no contexto de uma nova arquitetura financeira mundial. Esta entidade, que poderia ou no substituir o
FMI, seria desenhada para atuar da mesma forma anticclica como os
bancos centrais dos pases industriais o vm fazendo desde a 2a. Guerra.
O problema com esta alternativa que o pensamento econmico
dominante nos pases industriais est perdido na trilha falsa do risco
comportamental (moral hazard), segundo o qual a existncia de um banco
central incentivaria a exuberncia irracional de banqueiros internacionais e pases emergentes, nas fases ascedentes do ciclo econmico. Esta
viso continua a ignorar que o problema real da dcada de 90 foi, ao
contrrio, na apta expresso de Calvo4 , o risco da globalizao, gerado
pela internacionalizao financeira sem um adequado emprestador de
ltima instncia.
A alternativa global parece, portanto, ainda estar muito longe de ser
concretizada.
A opo regional seria o estabelecimento de uma rea de livre comrcio nas Amricas, acompanhada de uma dolarizao completa.
O problema econmico desta opo a alta diversificao geogrfica do comrcio dos pases sul-americanos ao sul do Equador o que sugere que a rea monetria tima desses pases com o mundo como um todo
e no s com a Amrica do Norte. O problema poltico que os maiores
pases da regio dificilmente abdicariam de sua autonomia monetria em
benefcio dos EE.UU. Talvez se pudesse tentar convencer os polticos norte-americanos da criao de organismos de governana multinacional semelhana daqueles existentes na Comunidade Europia, para facilitar a
passagem poltica do conceito de integrao monetria nas Amricas.
Mas, de novo, isso parece estar muito longe de acontecer.
Resta, pois, a alternativa nacional.
A opo nacional
A opo nacional seria ampliar e aprofundar os mercados financeiros domsticos, tornando assim o processo de investimento menos de-
4
Cf. G. Calvo, Globalization hazard and delayed reforms in emerging markets , Economia/The Journal of LACEA, 2(2), Spring 2002: 1-30.
pendente do financiamento externo. Como esta a nica alternativa

inteiramente em mos dos executores das polticas domsticas, vale a
pena explor-la um pouco mais.
Em primeiro lugar, alavancar as finanas locais no significa apenas
aprofundar e ampliar os mercados financeiros domsticos. Com o perdo
da palavra, a exportabilidade da produo igualmente importante. O
que est em causa uma reduo da vulnerabilidade financeira externa,
conforme expressa, por exemplo, pela razo entre a dvida externa e a
parcela exportvel do PIB que uma primeira aproximao, em forma
de fluxo, do volume de ativos internacionamente colaterizveis do pas5 .
Em princpio, esta reduo pode ser alcanada, seja pela ampliao das
oportunidades de financimento num mercado interno de capitais de longo
prazo, seja por um aumento do grau de exportabilidade da economia.
O termo exportabilidade foi pela primeira vez introduzido por
Albert Hirschman em seu clssico Strategy of Economic Development.
Ele procura transmitir uma idia diferente das vises convencionais sobre comrcio e desenvolvimento. O foco uma estratgia de desenvolvimento que, exceto para economias pequenas, amplamente orientada
para o mercado domstico. Assim, exportabilidade no deve ser confundida com enclaves de exportao ou mesmo com estratgias de
crescimento lideradas pelas exportaes.
Alm disso, exportar diferente de substituir importaes, ainda que
ambas gerem divisas, a primeira as produzindo, a segunda as economizando. De uma perspectiva de crescimento, entretanto, a substituio
de importaes operacional somente se dela resultam exportaes adicionais. Hirschman, melhor do que ningum, explica porque a
exportabilidade dos produtos de rpido crescimento uma condio
para o equilbrio externo:
A nica maneira segura de um pas poder financiar as importaes
de que necessita para explorar o potencial de crescimento de suas atividades [em rpida expanso] que consiga vender para o exterior uma
Refiro-me aqui literatura americana sobre a restrio de crdito, conforme estendida para pases emergentes na 3a. gerao de modelos de crises financeiras internacionais.
Sobre a primeira, veja-se B. Bernanke e M. Gertler, Agency costs, net worth, and business
fluctuations, American Economic Review 79-1, Maro 1989, pgs. 14-31. Sobre a segunda, veja-se Ricardo J. Caballero e A. Krishnamurthy, A dual liquidity model of
emerging markets, American Economic Review, Papers and Proceedings, May 2002.
parcela da produo dessas mesmas atividades: somente assim, os saltos de importao gerados pelo padro de crescimento nas atividades
[em rpida expanso] podero ser sistematicamente compensados por
saltos nas exportaes. Qualquer compensao por outras exportaes
ser, de forma considervel, uma questo de sorte.6
Note-se, ainda, que necessidade de financiamento local de longa
durao, que no a mesma coisa que aumentar a taxa domstica de
poupana. Inicialmente, pelo menos, relaes mais profundas de crdito e dbito no se expressam necessariamente numa taxa de poupana
domstica mais alta, conforme seria sugerido por um esquema
macroeconmico clssico, no qual o investimento restrito pela poupana. Se a economia est em recesso, aumentar a poupana pode simplesmente aumentar o desemprego e sufocar ainda mais o incentivo para
investir. O problema real como mobilizar e canalizar as poupanas
acumuladas e potenciais para empreendimentos de longo prazo.
Finalmente, tambm no se trata de substituir a poupana externa
pela poupana interna, para reduzir a vulnerabilidade do balano de
pagamentos do pas, conforme to frequentemente se l na imprensa
local. Ao contrrio, a ampliao, pela exportabilidade, do volume de
ativos internacionamente colaterizveis permitir ao pas deter, com segurana, um maior volume de dvida externa por unidade de produto, e
portanto ter acesso a uma maior poupana externa, de forma a acelerar
o crescimento do PIB pelo aproveitamento das oportunidades existentes de investimento, que devem, em princpio, ser mais atrativas do que
em pases industrialmente avanados.
6
Cf. A. O. Hirschman, The Strategy of Economic Development. New Haven: Yale
University Press, 1958, pgs. 171-2 (itlicos no original).
Luciano Martins*
Duas palavras iniciais. A primeira para agradecer ao BNDES pelo

convite que me proporcionou o privilgio de participar deste Seminrio. Porque dos vrios seminrios de que tenho ultimamente participado
este seguramente um dos mais bem arquitetados e organizados. particularmente gratificante para mim registrar, como estudioso que fui da
criao do BNDES, que ele retoma a tarefa que lhe deu origem: a de ser
no apenas uma agncia de financiamento para projetos ad hoc, mas a
de um centro de reflexo sobre os rumos do desenvolvimento do pas. E
isso que demonstra este Seminrio.
A segunda palavra para fazer a ressalva de praxe de que tudo o que
aqui direi de minha estrita responsabilidade pessoal e no envolve
nenhuma instituio qual eu esteja eventualmente vinculado.
***
Creio que se possa dizer que estamos discutindo, e desde a sesso de
ontem, trs temas principais, suscitados pelo processo de globalizao.
Estou certo que essa discusso, pela alta qualidade das exposies aqui
apresentadas, contribuir para melhor definir o novo contexto em que
deve ser situada a problemtica do desenvolvimento. Porque em ltima
anlise disso que se trata e essa, para ns, a questo estratgica.
Esses trs temas so a seguir apontados.
a) A desconstruo das ideologias econmicas que prevaleceram nas
duas ltimas dcadas, luz dos resultados empricos, tanto econ-
* Socilogo. Atualmente Embaixador do Brasil em Cuba.

micos quanto sociais, delas resultantes nos pases que as adotaram;

e tambm dos fantasmas que vinham se substituindo crtica
racional de tais ideologias, como notou ontem Helio Jaguaribe a
propsito do Consenso de Washington.
b) A necessidade de refazer vises de mundo e recriar instituies
e centros decisrios. Nos planos nacionais, face crise do estado-nao; e, no plano internacional, dada a falncia ou insuficincia (ou bad economic policies, como qualificou-as o Prof.
Stiglitz) das instituies oriundas de Bretton Woods face s novas realidades e complexidades criadas pelo prprio processo de
globalizao.
c) O imperativo poltico de criar novos parmetros conceituais para
repensar a questo do desenvolvimento num mundo marcado pela
interdependncia assimtrica gerada pela globalizao. E permito-me insistir nessa expresso interdependncia assimtrica porque ela delimita o alcance da globalizao (e basta pensar na trgica excluso africana), ao mesmo tempo que desmistifica logo muitos dos efeitos e implicaes desse processo.
Esses trs temas conduziriam na realidade a um quarto, no qual eu
at me sentiria intelectualmente mais vontade, e que o da nova geometria mundial de poder nascida do fim da guerra-fria e hoje marcada
pelo unilateralismo bushiano. Mas dele abdico para limitar-me ao meu
papel de debatedor dos papers aqui apresentados e evitar um discurso
paralelo. Vejamos.
1. A desconstruo da ideologia dita neoliberal
Creio que se pode dizer que os trs expositores dessa sesso, e os da
de ontem tambm, cada um sua maneira e com argumentos diferentes,
mas convergentes, demonstraram a parte que cabe ao receiturio dito
neoliberal no medocre desempenho econmico dos pases que foram
levados a adot-lo. O Prof. Stiglitz continuou sua implacvel vivisseco (j que no se pode falar em autpsia porque ainda esto vivos) dos
organismos criados em Bretton Woods e de sua degenerao, j to bem
exposta em seu livro The Globalization and its Discontents. Jos Antonio Ocampo fez uma excelente e matter-of-fact demonstrao do recente desempenho econmico medocre dos pases latino-americanos, discutiu suas causas e apontou para solues a partir da nova problemtica
do desenvolvimento. No menos importante: demonstrou que historicamente no h convergncia mas divergncia em nveis de renda per capita
entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento; e que a hiptese de
uma conditional convergence depende da existncia de fatores (educao, infra-estrutura, avano cientfico e tecnolgico, etc.) que s podem existir atravs da ao decidida do Estado.
O Prof. Rodrik foi mais longe ao afirmar que o neoliberalismo est
para a economia neoclssica assim como a astrologia est para a astronomia; e ao afirmar que os trs nicos pases ultimamente mais bemsucedidos (China, Vietnam e ndia) foram justamente os que violaram a
ortodoxia ideolgica dos fundamentalistas de mercado, sem que nem
por isso deixassem de se dirigir para uma economia de mercado. Talvez
se possa acrescentar que tal xito tambm foi possvel porque esses trs
pases tm especificidades muito singulares. A China, por exemplo, j
um pas capitalista, mas com uma estrutura de poder e uma burocracia
ditas comunistas, alm de um peso poltico considervel em plano
mundial. O Vietnam tambm dispe de um sistema poltico centralizado e que lhe permite selecionar formas de insero internacional. J a
ndia se, de um lado, encontrou por si mesma um nicho atravs da produo e exportao de medicamentos e de softwares, de outro, mantm
indicadores sociais nada animadores. E tambm se poderia argumentar,
em contraste com a performance dos dois primeiros pases, e em apoio
afirmao do Prof. Rodrik, que as privatizaes selvagens na Rssia,
impulsionadas por Gaidar e pelo figurino do Banco Mundial, no incio
dos anos 90, tiveram por resultado uma fantstica legitimao da
corrupo e a criao dos chamados oligarcas (o termo correto seria
plutocratas) que Putin procura agora desmontar. E tais exemplos j
demonstram, por si ss, que no existe uma nica frmula ou receita de
adaptao aos novos tempos que vivemos.
Nenhuma dessas qualificaes, entretanto, invalida o que entendo
ser o argumento central dos expositores, o qual vou resumir aqui em
termos pessoais e que no envolvem a responsabilidade deles, mas que
mostra minha concordncia com eles: ou se repensam a teoria econmica e as polticas do desenvolvimento, sepultando tanto o lixo ideolgico
quanto os fantasmas que as contaminaram nas ltimas duas dcadas, ou
no se chegar a nenhum lugar. Ou melhor, permaneceremos onde
estamos: baixo ou nulo crescimento, desemprego, imobilizao do Estado, vulnerabilidade externa estrutural e pobreza crescente. E isso nos
conduz segunda questo.
2. A crise do estado-nao
Todo o pensamento latino-americano, a partir dos anos 30, tinha
como referente o estado-nao, suas instituies e seus mecanismos de
processos decisrios. Como se sabe, o nacionalismo, em suas vertentes
populistas ou autoritrias, foi sua expresso. Parece-me inegvel que o
estado-nao est hoje em crise por toda parte e que, por isso mesmo,
perderam sentido essas suas expresses ideolgicas.
Em crise, porque ameaado, por baixo, pela diversificao de
crescentes demandas sociais, movimentos separatistas, etc. E tambm, como
mostra Ocampo em seu paper, no que se refere Amrica Latina, porque a
poverty/economic growth link experimentou uma deteriorao estrutural
nos anos 90, a despeito de as despesas sociais terem aumentado, em mdia,
nos mesmos anos 90, de 10,4% para 13,1% do PIB. Ou seja: tais despesas
no se substituem a uma poltica anloga que gerou o welfare state. Como
conciliar e atender essas demandas crescentes para refazer a base social em
que se apoiavam a idia e o princpio de legitimao poltica do estadonao? E justamente essa questo que aponta para a necessidade da formulao de novas polticas de desenvolvimento.
Acrescente-se que o estado-nao tambm est em crise pelas ameaas
por cima. E essas vm da globalizao, ou seja, da vulnerabilidade por
ela gerada no contexto da interdependncia assimtrica por ela criada e
agora agravada pela atual geometria mundial de poder. Essa vulnerabilidade
talvez possa ser resumida em quatro fenmenos principais:
a) a lgica do sistema financeiro internacional (cujos movimentos
esto gerando aquilo que o Prof. Stiglitz qualificou como automatic
destabilizers), assim como a dos estranhos critrios adotados pelas agncias de rating, que oscilam, como escreveu em artigo
recente Ocampo, da exuberncia irracional ao pnico irracional, mas que influenciam movimentos de capital;
b) as posies arbitrrias do FMI e, s vezes, do Banco Mundial. Vejam o caso interessante da crise energtica de um pas conhecido.
Uma empresa estatal tinha US$ 4 bilhes para investir para prevenir uma (previsvel) crise energtica. Mas foi impossibilitada de
faz-lo porque o FMI decreta que investimentos de empresas estatais devem ser contabilizados como gastos pblicos. Curioso. Nos
Estados Unidos, os novos robber barons da Enron e similares,
graas a essa prola semntica chamada creative accountability
(leia-se fraudes contbeis), praticaram vontade justamente o oposDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 370
to: contabilizaram como sendo investimentos o que na realidade

eram gastos. E parece que os famosos mecanismos auto-reguladores do mercado foram incapazes de detectar tais procedimentos. Se assim, pergunto que eficcia possuem;
c) Alberto Fishlow argumenta, a meu ver com razo ( e creio que h
duas dcadas que insiste nisso), que a forma de diminuir a
vulnerabilidade decorrente da ciclotimia (para repetir a expresso do Presidente do Banco Central) dos fluxos de capital externo
aumentar a poupana domstica. Mas isso supe justamente a
adoo de polticas pblicas voltadas para criar condies de investimento e para restringir o deslocamento de capitais domsticos
para o exterior. Segundo leio nos jornais, o Banco Central do Brasil estima que existam aplicados no estrangeiro cerca de US$ 70
bilhes de dlares de empresas e pessoas fsicas brasileiras; e s no
ms passado saram mais US$1 bilho e 700 milhes. Quer dizer: a
questo de aumentar a poupana domstica tanto tem a ver com
polticas pblicas que induzam ao investimento interno quanto com
a prpria mentalidade (vamos chamar assim, para sermos elegantes) das classes dominantes locais;
d) o Prof. Lall chamou a ateno em seu paper para o fato inegvel de
que a melhor insero internacional dos pases em desenvolvimento depende em grande parte do aumento da competitividade de suas
exportaes. Nada mais sensato. Mas como, atingido esse objetivo, lutar contra os subsdios e as barreiras de todo tipo atravs das
quais os pases desenvolvidos defendem seus mercados ao mesmo
tempo que exigem a abertura dos nossos. Mais: num contexto internacional no qual a correlao de foras nos totalmente desfavorvel. Esto a, no que se refere ao Brasil, os casos do ao, da
soja, dos ctricos industrializados ou da Embraer, que exemplificam
essas prticas abusivas, quando no cnicas.
Essa no evidentemente uma listagem exaustiva do tipo de problemas que hoje enfrentam pases como o Brasil. Haveria ampla matria
para discusso, por exemplo, sobre as razes do gap tecnolgico aqui j
mencionado e, sobretudo, sobre a centralizao das decises mundiais
em arenas das quais os pases de menor desenvolvimento relativo parecem praticamente excludos.
Para concluir. O que quero sugerir, em sntese, que no basta discutir apenas receiturios econmicos, por mais importante que seja essa
discusso, porque a verdadeira questo poltica: a da capacidade do

Estado de definir polticas de desenvolvimento e de sua capacidade de
enfrentar a atual correlao de foras em plano internacional.
PALESTRAS
INSTITUIES, INVESTIMENTOS,
COMPETITIVIDADE E TECNOLOGIA
O NOVO REGIME GLOBAL DE PROPRIEDADE

INTELECTUAL E SUA DIMENSO IMPERIALISTA:
IMPLICAES PARA AS RELAES NORTE/SUL
Benjamin Coriat*
Numa poca em que a maioria das pessoas concorda em que as economias mundiais vm-se tornando mais e mais calcadas no conhecimento, a produo e a circulao mundial do saber transformou-se,
mais do que nunca, numa questo estratgica. Alm disso, o acesso ao
conhecimento passou a ser um fator cada vez mais importante, sobretudo para os pases em desenvolvimento, que, por enquanto, s podem
dar uma contribuio limitada para a gerao do saber.
No entanto, no h dvida de que a dupla tendncia que hoje caracteriza a economia mundial e que envolve, por um lado, um movimento
de liberalizao, e por outro, um uso cada vez mais intensivo do conhecimento, em todas as esferas da atividade humana, tambm tem sido
acompanhada por um aumento antes desconhecido das barreiras de
ingresso que impedem o acesso ao conhecimento. Na verdade, as mudanas em curso na legislao dos Direitos de Propriedade Intelectual
(DPI), efetuadas por solicitao dos Estados Unidos, tm levado criao de barreiras de natureza institucional (ou seja, novos direitos assegurados por lei e pelos tribunais de justia), que reservam o uso exclusivo dos novos conhecimentos para o benefcio das grandes empresas
multinacionais dos pases do Centro, ao mesmo tempo que esse direito
exclusivo imposto, atravs de acordos internacionais, aos mercados
internos dos pases em desenvolvimento, antes predominantemente protegidos dele.
O processo a que vimos assistindo no campo dos direitos de propriedade intelectual, nos ltimos vinte anos, to importante e de to amplas repercusses, que a reflexo sobre as foras que o impulsionam e
*Professor de Economia, Universidade de Paris XIII.
DESAFIOS DO CRESCIMENTO 375
sobre o papel desempenhado por esses direitos, como arranjos

institucionais destinados a promover investimentos na pesquisa e na
inovao (a fim de contrabalanar as diversas falhas do mercado nesses
campos1), tornou-se largamente difundida, preparando o terreno para
inmeros debates e controvrsias sumamente atuais.
Este artigo baseia-se numa anlise dessas novas tendncias no campo dos DPI e de seu impacto nos pases em desenvolvimento. Aps uma
recapitulao sucinta dos principais componentes do novo regime de
DPI estabelecido nos Estados Unidos desde a dcada de 1980, antes de
se estender para o resto do mundo (seo 1), procuraremos demonstrar
como esse novo regime concretizou mudanas no status das patentes,
tendo por um de seus principais objetivos permitir que as autoridades
governamentais concedam s grandes empresas vantagens competitivas institucionalizadas (seo 2). Examinaremos em seguida a dimenso imperialista desse novo regime e as vias e meios atravs dos quais
ele se vem estendendo pelo mundo inteiro (seo 3), e usaremos os
semicondutores como exemplo para ilustrar essa tese (seo 4). Concluiremos com algumas das implicaes desta anlise.
1. Resumo do novo Regime dos
Direitos de Propriedade Intelectual2
O novo regime de DPI caracteriza-se, basicamente, pelo fato de duas
reas essenciais se haverem aberto para o registro de patentes: os produtos da pesquisa de entidades vivas, em particular os resultados de
pesquisas relacionadas com o genoma, e os programas de computador
1
Os textos que serviram de base para a reflexo posterior nesse campo, pelo menos at o
incio da dcada de 1980, foram sobretudo os de Nelson (1959) e Arrow (1962). Esses dois
autores demonstraram que, dados alguns dos atributos peculiares da informao, quando
vista como uma mercadoria (a saber, sua indivisibilidade e a incerteza associada a sua
produo), as economias de mercado ficam sob a ameaa constante de um subinvestimento
nas reas de pesquisa e desenvolvimento. Determinados arranjos institucionais (alocao
de recursos pblicos para a pesquisa bsica, concesso do direito de propriedade intelectual para compensar investidores privados) tornam-se necessrios, do ponto de vista do bemestar social, desde que tais arranjos no estimulem o desenvolvimento de prticas
anticompetitivas por parte das empresas que deles se beneficiam.
2
Esta seo uma recapitulao muito abreviada de alguns dos argumentos expostos in
Coriat e Orsi (2002). Sobre esse tema, o leitor tambm poder consultar Jaff (2000) e R.
Eisenberg (2000).
(software) (incluindo os algoritmos matemticos empregados por eles),

assim como, mais recentemente, os chamados modelos de negcios.
Em ambas as reas, nas quais se enraza a atual revoluo cientfica
e tecnolgica, o registro de patentes foi estabelecido com base em decises de jurisprudncia que anularam decises e doutrinas anteriores,
ao final de um processo longo e complexo, marcado por intensos conflitos jurdicos e econmicos, os quais, em ltima instncia, s foram resolvidos mediante recurso s mais altas instncias judiciais: a Suprema
Corte dos Estados Unidos, ou, conforme o caso, os novos Tribunais de
Apelao Federais (TAF) , criados em 1984 e que, em diversos processos, comearam a desempenhar um papel decisivo na modificao da
doutrina vigente sobre os DPI.
Com respeito s rotinas e programas de computador, depois que
uma lei inicial (o Computer Software and Amendment Act [Emenda Legislativa sobre Programas de Computador], de 1980) tentou
oferecer uma soluo, redefinindo a legislao dos direitos autorais [copyright] a fim de que ela pudesse abarcar tais rotinas e programas, os tribunais de justia obrigaram todos os interessados a
rumar numa outra direo, ao revogarem uma deciso prvia do
Escritrio de Patentes dos Estados Unidos (US PTO) que se recusara a conceder uma patente nos moldes legais da doutrina existente. Com isso, os tribunais catalisaram a nova nfase na
patenteabilidade. Agora, dentre todas as sentenas jurisprudenciais
proferidas no esforo de reafirmar o novo rumo, duas se destacam,
pelo impacto que tm exercido.3 A primeira (conhecida como
Diamond vs. Diehr, 1981) declarou que era possvel patentear
algoritmos, o que escancarou as portas para a patenteabilidade do
software. Ao faz-lo, essa deciso revogou a jurisprudncia anterior, que impedia explicitamente essa possibilidade.4 A segunda deciso (Street Bank Trust vs. Signature, 1988) abriu ainda mais a
brecha, ao ampliar o alcance dos produtos patenteveis pela incluso de patentes de modelos de negcios ou gerenciais, isto ,
simples mtodos de trabalho relacionados com vrios tipos de
3
A esse respeito, o leitor deve consultar um estudo muito preciso de I. Liotard (2002),
que levantou a histria da patenteabilidade nesse campo. Ver tambm P. Samuelson (1998)
e Mergs (2001).
4
Ver Besen e Raskind (1991), que forneceram uma documentao muito precisa sobre
o assunto em seu levantamento sobre a propriedade intelectual.
prticas comerciais tidas como automatizadas, na medida em que

so exercidas numa plataforma da Internet e/ou de software. O que
digno de nota, nesse ponto, que os registradores de patentes no
so solicitados a revelar os mtodos de computao exatos que utilizam. No o tratamento desses mtodos que constitui a novidade, mas o fato de que os prprios conceitos tornam-se objeto de
proteo.5 Note-se que essas novas prticas criaram enormes conflitos reais ou potenciais entre os detentores de patentes, pois cada
editor usa em cada programa de computador centenas de algoritmos,
muitos dos quais so hoje protegidos por elas.6
Com respeito s entidades vivas, um primeiro momento-chave foi
a deciso de 1980 tomada pela Suprema Corte dos Estados Unidos
no caso Charkrabarty, que determinou a patenteabilidade de um
organismo unicelular geneticamente modificado. Todavia, essa
deciso, que foi um divisor de guas, no passou do ato inaugural
de uma srie de outras que culminaram, como demonstrou F. Orsi
com grande mincia, na patenteabilidade de seqncias genticas
parciais [SGPs] e tambm na de genes implicados em doenas (F.
Orsi, 2002). Nesse processo, e parte a deciso sobre Charkrabarty,
pelo menos outra grande sentena (a referente a Brana) desempenhou um papel crucial, j que tambm revogou a jurisprudncia
anterior que levara o Escritrio de Patentes norte-americano a usar
de grande circunspeco na concesso de patentes nesse campo. A
deciso referente a Brana reconheceu o direito a descobertas ainda
no feitas, ou seja, que no se materializaram ou sequer foram descritas at o presente. A criao de um novo direito de propriedade
intelectual numa rea hipersensvel (por lidar, como veremos, com
o status de produtos da pesquisa bsica e por abranger e determinar
as normas de acesso assistncia mdica e medicina) foi acompanhada por grandes controvrsias tericas (Rai, 2001) e batalhas
econmicas, ou, em alguns casos, levou a elas. Ao mesmo tempo,
ps em foco a necessidade de se repensar a dimenso tica de certas leis sobre a propriedade intelectual.
Smets Solanes (2000) fornece diversos exemplos tpicos de modelos comerciais que
foram cobertos por patentes, sem que se tenha fornecido qualquer informao sobre os
processos computacionais empregados.
6
Ver maiores detalhes sobre as contradies e problemas criados por esse regime de
patentes em Shapiro (2002).
Essa evoluo dupla (mas conjunta) dos direitos de propriedade intelectual, inicialmente ocorrida nos Estados Unidos, antes de se estender maioria dos pases desenvolvidos,7 requer pelo menos trs sries
de comentrios.
1. Antes de mais nada, nas duas reas que examinamos sucintamente,
essencial observar que as recentes mudanas (drsticas) na legislao sobre a propriedade intelectual inseriram-se solidamente nas
caractersticas especficas de uma lei de patentes norte-americana
que toma por base o direito comum, e na qual o critrio fundamental de patenteabilidade a pretensa utilidade da inveno em causa. A utilidade propriedade que se refere a produtos das artes
teis implica, basicamente, os avanos industriais e comerciais
possibilitados por essa inveno. Nessas condies, a nosso ver, a
mudana mencionada h pouco efetivamente consistiu em que, de
repente, bastou afrouxar ou alterar o sentido do termo utilidade
para que reas no patenteveis se tornassem patenteveis. Por
exemplo, na deciso referente a Brana, o tribunal considerou que,
como o ato em si de destacar as seqncias parciais de genes [SPGs]8
era til para futuros avanos do conhecimento, essas entidades
haviam-se tornado patenteveis, apesar de seu status de simples
instrumentos de pesquisa.9
2. Outro desdobramento importante foi que se reconheceu aos que
pleiteiam registros de patentes o direito de fazer amplas reivindicaes concernentes a invenes ainda por fazer, e que so inteiramente virtuais (uma vez que impossvel prev-las). Por exemplo, revogando uma sentena anterior da Suprema Corte, que havia
alertado especificamente para esse perigo, as patentes foram trans-
Na Europa, apesar da Diretriz da Unio Europia de 1998, esse processo de ampliao

dos novos direitos concernentes a entidades vivas tem deparado com fortes objees.
8
Expressed Sequence Tags ou seqncias parciais de genes. A utilizao desse processo constitui um avano nos mtodos que podem ser usados para identificar as seqncias completas de genes.
9
Note-se que o modo como se desenvolveu a legislao norte-americana teria sido impossvel, por si s, nos termos do direito seguido no continente europeu, no qual a distino-chave aquela que separa as descobertas (pertinentes ao conhecimento) das invenes (pertinentes s artes aplicadas), constituindo estas ltimas a nica rea em que
pode ocorrer a concesso de patentes. Entretanto, devemos ainda deixar claro que, mesmo na legislao norte-americana, as mudanas observadas no se calcaram em fatos
objetivos ou sequer previsveis. Quanto a isso, ver a discusso de F. Orsi (2002).
formadas em verdadeiras licenas de caa.10 J no constituem

um prmio concedido ao inventor por sua revelao da inveno. Para a empresa que detm as patentes, elas se transformaram
num direito de explorao concedido sob forma monopolista, antes mesmo de uma inveno ser feita e, por conseguinte, revelada.
3. Por ltimo, obviamente no toa que as duas reas em exame
constituem campos novos e emergentes em que a pesquisa acadmica norte-americana possuiu e ainda possui uma vantagem relativa considervel. como se o novo regime de propriedade intelectual houvesse pretendido assegurar que essas vantagens da pesquisa pudessem ser imediatamente transformadas em vantagens competitivas, sendo o produto real da pesquisa diretamente coberto por
patentes num nvel muito prximo da nascente, com isso garantindo o direito de excluir as empresas rivais. Como sugere este artigo,
mais adiante, no h nada acidental na deciso das autoridades pblicas de ajudar a barrar o acesso a uma descoberta, a fim de
preserv-la sob forma patenteada. Tambm no por acaso que essas patentes so concedidas atravs de licenas exclusivas.11
O resultado dessas mudanas que o ambiente em que os atores
operam fica completamente abalado. No cmputo final, essa uma conseqncia importante das mudanas que descrevemos, nas quais o novo
regime se caracteriza pelo fato de implicar um passo decisivo para a
dissoluo das normas tradicionais e vigentes da cincia aberta
(Dasbugta & David, 1994). Tanto na tecnologia de informao quanto
em relao s entidades vivas, o novo regime abrange reas que exibem
uma dimenso predominantemente transversal, para usarmos o significado especfico que Arrow confere a esse termo, ao discutir os produtos do conhecimento que constituem insumos e matrias-primas para
muitas outras reas de inovao (Arrow, 1962). As descobertas doravante
patenteveis ficam freqentemente prximas da fonte, situadas num
ponto muito alto da cadeia de inovaes. Essa mudana deflagrou um
debate generalizado na comunidade cientfica e tambm entre os economistas especializados em inovaes.
10
A despeito de a Suprema Corte haver advertido explicitamente que uma patente no

uma licena de caa, em sua sentena no caso Brenner vs Manson (cf., a esse respeito,
Orsi [2002] e R. Eisenberg [1995]).
11
Nos termos da estipulao de uma preferncia pela indstria norte-americana, conforme a Lei de Bayh-Dole (ver adiante, seo 2).
Por mais importantes que sejam essas mudanas, o fato que elas
respondem por apenas algumas das alteraes introduzidas. Para apreender a totalidade dos efeitos dessa nova era da propriedade intelectual,
da pesquisa e desenvolvimento e das inter-relaes das inovaes, convm examinarmos algumas das clusulas da lei fundamental nesse campo, ou seja, a Lei de Bayh-Dole, aprovada pelo Congresso norte-americano em 1980.
2. Das licenas exclusivas preferncia norte-americana:
mudanas no status e no papel dos incentivos
Os estudos sobre os efeitos diretos da Lei de Bayh-Dole j constituem um corpo substancial de textos especializados (Mowery et al., 1999;
Mazzeloni e Sampat, 2002). Resta-nos agora apenas fazer uma breve
resenha dos pontos essenciais desse corpus, antes de partirmos para nosso
objetivo primordial, que levantar questes sobre o verdadeiro significado dessa lei, dado que as novas medidas por ela estabelecidas devem
ser apreendidas luz das outras mudanas que afetaram o sistema nacional norte-americano de inovaes.
Atendo-nos letra da Lei de Bayh-Dole, sua essncia apresentada
por seus comentaristas como sendo a introduo de uma dupla mudana, composta: (1) do estabelecimento de um princpio (em contraste
com uma iseno, como ocorria antes da aprovao dessa nova lei) que
confere s instituies que recebem verbas pblicas (universidades e
rgos pblicos de pesquisa) o direito de registrar patentes de suas descobertas; (2) da possibilidade de tais instituies venderem a explorao das citadas patentes, como direitos exclusivos, a empresas particulares, e/ou fundarem com elas empresas de operao conjunta (ficando
as universidades na condio de scias).
Alm dessas clusulas, cuja importncia tem sido destacada com
freqncia, devemos ainda acrescentar mais uma (que, ao que saibamos, recebeu pouca ou nenhuma ateno na literatura especializada): o
Artigo 204 da mesma Lei de Bayh-Dole. Ele afirma uma preferncia
norte-americana toda vez que se concederem licenas de exclusividade, estipulao esta a que retornaremos no final da presente seo.
Com respeito s duas primeiras sries de estipulaes, e sem entrar, por enquanto, num debate quanto a tais medidas incentivarem
ou no o desenvolvimento de inovaes (ou tenderem a faz-lo no
futuro),12 gostaramos simplesmente de reexaminar a importncia do

efeito de complementaridade que nasce da coexistncia da criao do
novo regime de direitos de propriedade intelectual com a implantao
da Lei de Bayh-Dole. Nesse aspecto, tudo decorre do fato de que, na
medida em que os principais centros de produo do conhecimento cientfico (universidades e laboratrios pblicos) podem ceder seus produtos sob a forma de licenas exclusivas, estas passam a ser usadas
como instrumentos de apropriao de conhecimentos bsicos. Isso se
d atravs de uma srie de monoplios bilaterais (cf. Dasbugta e David,
1994) que as universidades e laboratrios pblicos compartilham com
organizaes particulares com fins lucrativos atos estes que do o toque
final ao processo pelo qual os resultados da pesquisa fundamental so
transformados em mercadorias privadas (cf. Eisenberg, 2000; Orsi, 2002).
Assim, devemos dar um passo adiante para afirmar que aquilo com
que estamos lidando uma mudana fundamental na maneira como se
vem justificando a concesso de patentes. Em termos da teoria do incentivo, isso significa que a justificativa da premiao do inventor j
no pode ser invocada, uma vez que, como observaram Mazzoleni e
Nelson (2000), a pesquisa de que estamos falando financiada por verbas pblicas, ou seja, nesse caso especfico, o patenteamento [j foi]
pago aos inventores. No h nenhuma razo pela qual a sociedade deva
premiar um inventor cujas pesquisas so feitas com dinheiro proveniente de impostos j pagos pelos cidados. Assim, cabe admitir que um
efeito colateral sub-reptcio das medidas introduzidas pelo Congresso
norte-americano um tipo inteiramente diferente (e radicalmente novo)
de incentivo concedido a empresas que no participaram da pesquisa
fundamental, no esforo de fazer com que elas se comprometam com
produtos vendveis no mercado. Mais ainda e isso essencial, em
nossa opinio , as empresas vm sendo induzidas (pelo benefcio das
licenas de exclusividade) a se comprometerem antes que qualquer produto dessa natureza tenha efetivamente surgido. Esse tipo particular de
incentivo, ao qual Mazzoleni e Nelson (2000) se referem como teoria
da comercializao induzida, talvez seja digno de ateno. No mnimo, ele suscita dois comentrios. Primeiro, a recompensa j no dada
a posteriori (visto que o ineditismo, a no-obviedade e a utilidade j
foram estabelecidos). Ao contrrio, ocorre a priori, acarretando uma
12
Pode-se encontrar uma discusso sobre esse tema em Mazzoleni e Sampat (2002).
transformao no status da patente, que se transmuda de direito de explorao comercial em direito de investigao. Segundo, dado o carter exclusivo das licenas cuja concesso o Congresso norte-americano vem autorizando, a empresa parece comprometer-se, em princpio, com uma via de inovao construda em torno de toda uma
srie de monoplios bilaterais concedidos a priori. Essa via preferida concorrncia entre inovadores que se beneficiem igualmente
do livre acesso aos produtos da pesquisa fundamental, como ocorria
no sistema antes vigente e era, na verdade, o prprio cerne da poltica pblica, at o incio dos anos oitenta. A confuso que isso causa
tem criado uma situao que est longe do timo contemplado na
teoria dos incentivos. E suscita questes sobre a verdadeira finalidade da nova orientao.
Deparamos, neste ponto, com outra estipulao essencial da Lei de
Bayh-Dole: o j citado Artigo 204, que adquire suprema importncia.
Intitulado Preferncia pela indstria dos Estados Unidos, o Artigo
204 afirma que os novos direitos concedidos s universidades e instituies financiadas por verbas pblicas (e, em particular, o direito de patentear e vender as descobertas sob licenas exclusivas) s sero aplicveis se (...) qualquer produto que incorpore a inveno em causa ou
seja produzido mediante o uso da inveno em causa for substancialmente fabricado nos Estados Unidos.13
Trata-se de uma estipulao crucial. Ela tende a indicar que, substituindo a preocupao anterior com o bem-estar, que havia fornecido a
justificativa terica para os arranjos institucionais que deveriam funcionar como impulsionadores da inovao (Arrow, 1962; Nelson,
1959), passou agora a haver uma outra preocupao, de carter muito
mais prosaico, que consolida uma perigosa proximidade entre o novo
regime da propriedade intelectual e algumas teses da poltica estratgica industrial14 formuladas na mesma poca. O Artigo 204 uma
13
H uma iseno dessa obrigatoriedade no caso de se haverem empreendido, sem
sucesso, esforos para conceder licenas a licenciados potenciais cuja fabricao tenda substancialmente a ocorrer nos EUA, ou nos casos em que, na situao em vigor, a
fabricao nacional no seja comercialmente vivel (Artigo 204 da Lei de Bayh-Dole).
14
Para um livro que faz uma defesa inflexvel dessas teses da poltica estratgica industrial, ver a coletnea de artigos publicada por L. Tyson (1996), ex-Chefe do Conselho de
Assessores Econmicos no governo do presidente Clinton. Para uma crtica desse livro,
ver esp. Baghwati (1996) e Coriat (2000).
medida sumamente especfica afinal, as vantagens institucionais relativas concedidas s empresas sob a forma de licenas de exclusividade s so oferecidas s companhias capazes de impulsionar a indstria norte-americana. O resultado que se materializou uma srie
peculiarssima de complementaridades institucionais15 no Sistema Nacional de Inovaes [NIS] norte-americano, construindo-se uma cadeia entre patentes prximas da fonte (em especial as concernentes
aos produtos da pesquisa bsica), licenas de exclusividade e uma
preferncia pela indstria norte-americana. Em outras palavras,
um processo de licenciamento que confere aos detentores o direito
de excluir os rivais no norte-americanos caminha de mos dadas
com essa preferncia. Ademais, convm notar que isso acontece
j desde a fase de investigao da potencialidade da descoberta cientfica. E o que revela uma inteno de confiscar o saber, criando formas e regras institucionais que erijam barreiras ao acesso. Ao
agir dessa maneira, o governo norte-americano vem proporcionando
a suas empresas nacionais a oportunidade de desenvolver todo um
conjunto de rendas legalmente garantidas, antes mesmo, muitas vezes, de se haver investido um nico centavo na pesquisa. Em outras
palavras, o Congresso norte-americano est criando um mercado virtual de renda a preos de pechincha.16
Estas consideraes assumem uma importncia ainda maior, se analisadas juntamente com as medidas grupais sistemticas simultaneamente
tomadas num outro campo, a fim de assegurar a defesa e a promoo
internacionais do novo regime de propriedade intelectual que foi concedido s firmas norte-americanas.
15
Empregaremos aqui o conceito de complementaridade institucional na acepo mais

forte do termo, isto , no sentido utilizado sobretudo por Aoki (2000) ao definir a situao de complementaridade institucional como aquela que implica uma coexistncia de
regras institucionais de origens variveis, na qual se abrem espaos de ao novos ou
originais para os agentes, vindo essas regras a constituir novos recursos que os agentes
podem mobilizar de modo a atender a estratgias que, em seguida, podem assumir dimenses ou objetivos originais. (A esse respeito, ver tambm Coriat e Weinstein, 2002).
16
Os custos do ingresso no mercado se reduzem, uma vez que a descoberta financiada
por verbas pblicas. Alm disso, o direito de explorar a renda virtual quase sempre
remunerado, quando os royalties sobre ela so retransferidos para as universidades o
que pode ocorrer em qualquer poca em que a descoberta passe a se autofinanciar.
3. Do Artigo 301, Especial ao

Acordo da OMC sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade
Intelectual Relacionados com o Comrcio (TRIPS):
a promoo internacional da norma norte-americana
Ao mesmo tempo que um regime interno ( legislao norte-americana) era alterado, tal como mencionamos, o governo dos EUA comprometia-se com uma poltica ativa que envolvia a defesa e promoo
internacionais do novo regime. Com a assinatura dos TRIPS, em 1994,
esse processo levaria criao de um regime mundial de direitos de
propriedade intelectual cujos princpios reproduzem a orientao mestra do regime interno norte-americano.
O principal instrumento dessa medida foi a adoo, nos termos do
Artigo 301 da Lei de Comrcio de 1984, de um conjunto de estipulaes especficas, destinadas a promover e assegurar a obedincia internacional ao direito de propriedade intelectual conferido a empresas norteamericanas por entidades nacionais dos EUA. Essas normas foram agrupadas num pargrafo especfico do Artigo 301, chamado Artigo 301,
Especial, totalmente dedicado ao direito de propriedade intelectual. E
foram reforadas pela Lei Global de Comrcio e Competitividade de 1988,
que continua a abranger a legislao norte-americana nessa rea.17
Em virtude dessas estipulaes, os Estados Unidos se conferem,
unilateralmente, o direito de praticar represlias contra os pases que,
mesmo cumprindo acordos internacionais nessa rea (como os codificados pelas convenes de Genebra e de Paris, que esto sob a
gide da Agncia Internacional de Propriedade Intelectual [WIPO]),
sejam considerados transgressores das normas que visam proteger o
direito de propriedade intelectual das empresas norte-americanas.
Em particular, a lei afirma que a Representao Comercial dos Estados Unidos deve adotar medidas unilaterais quando identificar atos
que possam ser considerados injustificados. No entender de Bayard
e Eliot, segundo o Artigo 301 (d) (3) (2), um ato considerado
injustificado quando se afigura injusto e desleal, de um modo ou
de outro, mesmo que no viole necessariamente os direitos interna17
Uma anlise mais detalhada da forma como figuram essas estipulaes nas verses
sucessivas da legislao norte-americana sobre o comrcio exterior (at a Lei Global de
Comrcio e Competitividade de 1988, que continua em vigor) fornecida num artigo
nosso (Coriat, 2000). Ver tambm Zhang (1994).
cionais dos Estados Unidos nem seja incompatvel com eles (Bayard
e Eliot, 1994). Bhagwati, em particular, numa srie de ensaios muito
divulgados, enfatizou o carter exorbitante dessas estipulaes, que
constituem, a seu ver, uma postura de unilateralidade agressiva,
capaz, em suas palavras, de pr em risco o sistema de comrcio
mundial.18
Essa nova vinculao entre o novo regime do direito de propriedade
intelectual e as estipulaes da legislao norte-americana sobre o comrcio exterior deu s autoridades estadunidenses uma margem de manobra que elas tm explorado ativamente. Na prtica, o que elas tm
feito usar uma estratgia em duas etapas.
Antes de mais nada, as clusulas do Artigo 301, Especial, que
tm sido abundantemente usadas, permitem ao governo norte-americano, na pessoa do Representante Comercial dos Estados Unidos, incluir o reconhecimento do direito de propriedade intelectual de empresas estadunidenses nos acordos bilaterais negociados com diversos pases. Para esse fim, o Representante Comercial dispe de uma
vasta gama de instrumentos, que vo desde a ameaa de represlias
at concesses noutros campos do comrcio internacional. Da a primeira medida tomada pelo Representante Comercial em nome do Artigo 301, nos idos de 1985, contra a Lei de Informtica brasileira,
seguida por uma segunda medida tomada contra a Coria em 1986
(Bayard e Eliot, 1994).19 Dentro do mesmo esprito, embora por um
caminho um pouco diferente, a Lei de Recuperao Econmica da
Bacia do Caribe (um tratado comercial de 1983 entre os Estados
Unidos e os pases da regio do Caribe) deixou a critrio do presidente norte-americano avaliar se os pases caribenhos signatrios vinham
cumprindo o tratado e praticando uma poltica satisfatria de direito
de propriedade intelectual definida como precondio obrigatria
para que esses pases pudessem gozar das preferncias tarifrias oferecidas pelo acordo (Bayard e Eliot, idem). Nos mesmos moldes, as
negociaes do Acordo Norte-americano de Livre Comrcio (NAFTA)
deram ensejo ao acrscimo de um captulo essencial, em cujos termos
18
A esse respeito, ver seu ensaio de 1991, cujo ttulo, significativamente, The World
Trading System at Risk [O sistema de comrcio mundial em perigo].
19
Esse livro, do qual extramos os dados includos neste pargrafo, oferece uma anlise
muito pormenorizada das medidas que precederam a adoo do Artigo 301 Especial,
alm de estudos de casos relacionados com sua implementao.
os pases so solicitados a assinar sua concordncia com uma legislao baseada no direito norte-americano (e isto, bem antes da assinatura
dos TRIPS), a fim de poderem desfrutar dos clusulas de livre comrcio
do tratado.
Tempos depois, haveria uma mudana fundamental na estratgia
das autoridades norte-americanas, passando os Estados Unidos a insistir, durante a Rodada do Uruguai, na incluso de um captulo sobre a propriedade intelectual. Aps negociaes demoradas e complexas (que opuseram os pases do Ocidente maioria dos pases
meridionais), esse processo veio finalmente a culminar nos acordos
de Marraquech de 1994, que ficaram conhecidos como TRIPS. Embora o texto final do acordo sobre os TRIPS contenha vrias excees e modificaes (essencialmente relacionadas com o desejo da
OMC de levar em conta algumas das clusulas dos tratados supervisionados pela Agncia Internacional de Propriedade Intelectual),20 o
que ele fez foi obrigar todos os pases signatrios a alterarem sua
legislao nacional, com isso convergindo para a nova norma
estabelecida pelos Estados Unidos na dcada de 1980. Como observaram Reichman e Lange, foi a que o paradoxo atingiu seu auge,
pois passamos de uma situao que refletia a mxima diversidade
possvel de regimes nacionais de patentes (reconhecida como uma
necessidade, dadas as variaes no nvel de desenvolvimento dos
diferentes pases) para uma situao de regimes jurdicos os mais
homogneos e padronizados do mundo (Reichman e Lange, 1998).
O exemplo dos semicondutores, que apresentaremos agora, fornece uma ilustrao particularmente clara dessa estratgia de
acionamento duplo que impulsionou a transio de uma situao
extremamente heterognea para a dos TRIPS, sempre destacando a
vocao imperialista do tipo de regime de propriedade intelectual
inicialmente instaurado nos Estados Unidos.
20
Por exemplo, no campo dos biofrmacos, no caso de uma emergncia de sade, o texto
dos TRIPS autoriza o pas a promover medidas polticas especficas. Como nos relembra
R. Mfuka (2002), essa uma clusula que, em princpio, deveria ajudar certos pases que
enfrentam a pandemia da AIDS (em especial o Brasil e a frica do Sul) a se libertarem de
algumas das regras mais restritivas dos TRIPS. Entretanto, tambm vale a pena assinalar
que tais estipulaes no impediram o surgimento de vrios conflitos graves.
4. Uma ilustrao:
o exemplo da Lei de Proteo dos Semicondutores [SCPA]
Para apreender em sua plenitude a importncia da SCPA21 (que criou
um direito original de propriedade intelectual sobre os semicondutores,
conhecido pelo nome de direitos de mscara), preciso situarmos o
contexto em que evoluram as discusses pertinentes nova legislao.
Como nos lembra R. Hunt, no alvorecer da dcada de 1980, os Estados
Unidos ficaram traumatizados com a sada de seus maiores fabricantes
de semicondutores (liderados pela Intel e pela Motorola) do mercado
internacional. Segundo esse autor, na verdade, as tendncias exibidas
por essa indstria tornaram-se um catalisador de mudanas drsticas na
maneira como os Estados Unidos protegem a propriedade intelectual
(Hunt, 1999). Aps dcadas de dominao irrestrita, os EUA ressentiram-se profundamente de sua perda de competitividade num campo que
haviam criado e no qual se haviam sobressado, pelo menos at o incio
dos anos oitenta. Confrontadas com a impressionante ascenso do poder das empresas de semicondutores do Japo (ou at da Coria, j naquela poca), as firmas norte-americanas, a princpio, disseram-se vtimas da utilizao, por suas rivais asiticas, de prticas de engenharia
invertida apesar de estas tambm serem comuns entre as empresas
estadunidenses, por permitirem um progresso tecnolgico rpido e contnuo. Na poca, R. Hunt resumiu a situao nos seguintes termos: Na
indstria semicondutora dos EUA, a engenharia invertida era uma prtica solidamente estabelecida. Mas, no final da dcada de 1970, as empresas norte-americanas objetaram a uma conduta semelhante por parte
das firmas japonesas, quando estas comearam a ampliar sua fatia do
mercado nos produtos mais padronizados, como chips de memria de
computadores. O nvel de competio acabou por se intensificar a tal
ponto que, em meados dos anos oitenta, a maioria das empresas norteamericanas abandonou por completo esses segmentos. (...) Quando ficou claro que no mais poderiam dominar as firmas japonesas unicamente com base na tecnologia de produo, as empresas norte-america-
21
A Lei de Proteo dos Semicondutores [Semiconductor Protection Act (SCPA)], aprovada pelo Congresso em 1984, criou um novo direito de propriedade intelectual no tocante s mscaras, o que se refere basicamente ao modo de projetar microprocessadores.
Para uma exposio detalhada da histria da SCPA e de seu teor, ver Hunt (1999) e
Radomski (2000).
nas tentaram consolidar sua vantagem comparativa na pesquisa e desenvolvimento. Para tanto, precisariam encontrar meios de reduzir a
capacidade dos competidores de praticar a engenharia reversa com seus
produtos (...). Com vistas a esse objetivo, as firmas norte-americanas
comearam a pressionar o Congresso para que ele ampliasse a proteo
da propriedade intelectual de seus projetos de semicondutores (R.
Hunt, 1999).
No fim, num clima marcado por uma sndrome dos gigantes diminudos (Baghwati, 1991), esse lobby culminou na adoo da SCPA,
em 1984. Mas a histria no terminou a. Na verdade, esse foi seu comeo. Isso porque a SCPA, ao lado de clusulas que prevem a criao
de uma nova lei da mscara, contm uma srie de clusulas destinadas a garantir a promoo dessa lei no plano internacional. Estas se
encontram codificadas no Artigo 902 e sobretudo no Artigo 914 da lei.
Essa parte final da citada lei contm uma srie de medidas que permitem ao Representante Comercial dos Estados Unidos estender a legislao norte-americana aos pases que demonstrem boa f em seus
esforos de cumprir as estipulaes da SCPA, ou que estejam introduzindo legislaes nacionais semelhantes a essa lei. Mas a verdade que
esse dispositivo legal, que parece muito generoso, deparou com duras
crticas, porque, na prtica, essa extenso da legislao estadunidense
no se d sem o atendimento de certas condies. A propsito disso,
Radomski nos lembra que, na verdade, o governo dos Estados Unidos
exige o acesso a documentos dos governos estrangeiros e se reserva o
direito de criticar a legislao estrangeira. Isso pode ser visto por alguns
governos estrangeiros como uma usurpao de sua soberania
(Radomski, 2000). O que diz esse autor que, em certo sentido, essa
legislao nacional foi concebida, desde o incio, como se fosse uma lei
imperialista, ou, para dizer o mnimo, como se tivesse uma vocao
imperialista, com os EUA reivindicando unilateralmente o direito, em
certas condies, de estender sua prpria legislao nacional, numa
complementao do direito que o pas concedera a si mesmo, com igual
unilateralidade, nos termos do Artigo 301 Especial, de processar os
supostos infratores.
A essncia desses estranhos dispositivos, como tambm observou
Radomski, que o objetivo do artigo 914 foi estimular o rpido desenvolvimento de um novo regime mundial de proteo para os chips de
semicondutores (Radomski, op. cit.).
Na verdade, atravs de desvios e protocolos que descreveremos mais

adiante, a nova legislao nacional norte-americana, tal como incorporada na SCPA, transformou-se rapidamente numa lei internacional. Tudo
transcorre segundo um processo em duas etapas: (1) primeiro a lei
inserida em acordos bilaterais, e (2) uma vez conseguido isso, tais acordos bilaterais so apresentados como provas aos organismos internacionais, que devero promov-los ao status de acordos multilaterais e
transform-los numa norma internacional. O mecanismo geral descrito
no pargrafo citado (no qual os acordos bilaterais so pressionados nos
moldes do Artigo 301, antes de se transformarem em acordos multilaterais) particularmente bem ilustrado pelos semicondutores, campo em
que os eventos se desdobraram da seguinte maneira:
i) O processo de bilateralizao
Por um lado, os direitos previstos na SCPA j vinham sendo estendidos, em 1985, nos termos do Artigo 904, Gr-Bretanha e Austrlia.22 Por outro lado, aps as devidas negociaes, os principais parceiros comerciais dos Estados Unidos nesse campo enquadraram-se
na lei norte-americana e modificaram sua prpria legislao nacional.
Isso tambm ocorreu no Japo, em 1985, com a implementao da Lei
do Design de Semicondutores, e nos Estados Unidos, com sua Diretriz
de 1987. Seguiu-se a Lei Coreana, embora esta contivesse uma clusula
de licenciamento compulsrio que entraria em vigor em trs situaes (defesa nacional, proteo contra as prticas anticompetitivas dos
detentores de patentes e abuso da posio de dominao no projeto de
semicondutores).
No fim, depois de os dispositivos dos Artigos 902 e 914 perfazerem um longo caminho na consecuo de seus objetivos, chegou
a hora de passar dos acordos bilaterais para acordos multilaterais
generalizados.
22
Muito embora, como Radomski tambm assinala, nenhum desses dois pases tivesse
feito um progresso significativo, na poca, na aprovao de leis sui generis para a
proteo dos chips de computador (op. cit.). Alm disso e na realidade, nessa ocasio,
uma lei de direitos autorais que diferia expressivamente da SCPA protegia a Gr-Bretanha.
A partir de 1989, contudo, a legislao britnica aproximou-se mais da norte-americana,
atravs de uma emenda introduzida na Lei de Direitos Autorais, Projetos e Patentes
[Copyright, Design and Patent Act].
ii) A mudana para o multilateralismo:

um processo mais complexo, em duas etapas
Os primeiros esforos feitos nesse sentido fracassaram. A partir de
1989, a pedido dos Estados Unidos, tiveram incio as negociaes sobre um suposto tratado, a ser chamado de WIPIC (Washington
Intellectual Property in Respect of Integrated Circuits [Tratado de
Propriedade Intelectual de Washington com Respeito aos Circuitos
Integrados]). Os debates foram realizados sob os auspcios da WIPO,23
a nica organizao, na poca, autorizada a lidar com a propriedade
intelectual no nvel internacional. Como observou Radomski, o clima
em Washington era de controvrsia, havendo nada menos de cinco
propostas em debate. Todas se baseavam em clusulas da SCPA, mas
o Terceiro Mundo manifestou sua resistncia em trs reas: a preservao da possibilidade do licenciamento compulsrio, a salvaguarda
do princpio de que a resoluo de conflitos deveria ocorrer sob os
auspcios da WIPO, e a inexistncia de sanes no caso de infraes
inocentes (enquanto o contingente norte-americano exigia o pagamento de royalties nessa eventualidade).
A segunda tentativa foi coroada de xito, transformando-se no tratado dos TRIPS, assinado em 1994. Observem-se seus artigos 35 a 38,
dedicados Proteo da Topografia dos Circuitos Integrados.
A razo principal do sucesso dos TRIPS proveio de que, no contexto mais amplo da OMC, os Estados Unidos puderam pr na mesa
um poder de barganha adicional, o que no conseguiriam no mbito
da WIPO, onde se presumia que as negociaes cobrissem apenas as
clusulas relacionadas com o direito de propriedade intelectual. O acesso aos mercados internos, o aumento das quotas de exportao, a reduo das barreiras tarifrias de diferentes tipos de produtos, tudo isso
foi posto na mesa, em troca do compromisso dos pases signatrios de
introduzirem uma legislao nacional baseada no modelo da SCPA.
Por si s, a transferncia do mbito da negociao da WIPO para a
23
A Agncia Internacional de Propriedade Intelectual. Convm lembrar que, na poca, a
WIPO era a nica instituio guardi dos tratados internacionais sobre propriedade intelectual. Assim, era um ponto de passagem obrigatrio para qualquer acordo multilateral
sobre esses direitos de propriedade. Cabe tambm assinalar que qualquer novo acordo
sob a gide da WIPO s podia ser aprovado pela maioria de dois teros dos pasesmembros, segundo o princpio de um voto por cada pas.
OMC j foi uma grande vitria para os Estados Unidos. parte o fato
de que os EUA puderam, dentro do contexto global da OMC, exercer plenamente o seu poder de barganha, incluindo na equao o acesso a seu mercado interno, h tambm o fato de que, na OMC, eles
deixaram de ser a minoria de um que tinham sido na WIPO, onde
prevalecia o princpio de um voto por cada nao (Zhang, 1994).
Esses dados explicam por que se chegou ao acordo final, com o
Terceiro Mundo cedendo nos trs pontos sensveis que haviam obstrudo
o pretendido Tratado de Washington (inexistncia de licenciamento compulsrio, resoluo de conflitos no mbito da OMC, pagamento de
royalties mesmo no caso de infraes inocentes). No fim, como disse
Radomski, a proteo conferida pelos TRIPS foi ainda maior do que a
proporcionada pela SCPA (idem).
Noutras reas altamente sensveis, houve processos semelhantes ao
que acabamos de descrever para chegar aos TRIPS. Um bom exemplo
so os biofrmacos, caso em que o regime de direito de propriedade
intelectual vigente na maioria dos pases desenvolvidos vem sendo estendido ao Terceiro Mundo. As propostas norte-americanas nesse campo obtiveram rapidamente a aprovao e o apoio das grandes empresas
farmacuticas multinacionais. Durante as negociaes de Marraquech,
uma verdadeira coalizo dos poderes estabelecidos conseguiu impor
a mudana para um regime de direito de propriedade no campo da medicina, o que privar (e j priva, se considerarmos o caso da pandemia
de AIDS) dezenas de milhes de pessoas, no mundo inteiro, do acesso
assistncia mdica.
* * *
Dado o seu estabelecimento nas circunstncias que acabamos de citar, no surpreende descobrirmos que a aplicao do TRIPS tem causado grandes conflitos, em especial nas questes de sade pblica. Uma
vez que seus efeitos no comrcio Norte/Sul, tais como podemos comear a avali-los e medi-los (Aboites e Cimolli, 2002), parecem totalmente incapazes de eliminar as desigualdades ligadas ao comrcio (ao
contrrio do que afirmam os proponentes dessa poltica), o que temos
testemunhado, em muitas reas, um espetculo de grandes conflitos.
Um exemplo notvel, extrado do campo altamente sensvel do acesso
assistncia mdica, o da terapia anti-AIDS, na qual o tratamento se
baseia em drogas anti-retrovirais protegidas por patentes. Desde o acordo dos TRIPS, a produo (ou a importao) de medicamentos genriDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 392
cos nos pases do hemisfrio sul foi congelada. Os recentes conflitos

entre empresas farmacuticas e o governo da frica do Sul, ou entre
os Estados Unidos e o Brasil, ligados ao direito de recorrer ao
licenciamento compulsrio a fim de produzir medicamentos genricos por um custo mais baixo (Orsi et al., 2002), fornecem uma ilustrao clara do tipo de problemas econmicos e ticos das relaes
Norte/Sul que podem decorrer da aplicao da nova lei de propriedade intelectual. A situao fica ainda mais insustentvel na medida
em que, durante os ataques feitos com antraz depois de setembro de
2001, os Estados Unidos no hesitaram em acionar as clusulas de
licenciamento compulsrio e fazer a suas empresas farmacuticas
encomendas de dezenas de milhes de unidades de um medicamento
protegido por uma patente da Bayer Company, que foi obrigada a
concordar com redues drsticas em seus preos de venda. Nesse
tipo de situao e ainda no contexto do mesmo tipo de problema, por
quanto tempo se pode impedir os pases do Terceiro Mundo de usarem mecanismos competitivos para garantir sua obteno de drogas
anti-retrovirais?
Por trs do mal-estar atual encontra-se o fato de que, na nova
doutrina do direito de propriedade intelectual, a prpria referncia
teoria do bem-estar sofre uma violenta transformao. A utilidade social j no parece constituir o fundamento da obteno de patentes e
outros direitos de propriedade intelectual. Ao contrrio, criou-se uma
cadeia destinada a oferecer s empresas que se beneficiam da nova
legislao da propriedade intelectual vantagens relativas criadas
institucionalmente e a priori, ficando implcita a tese de que o que
bom para elas necessariamente bom para a economia mundial. A
preferncia pela indstria norte-americana, estipulada no Artigo 204
da Lei de Bayh-Dole, parece constituir parte de um projeto mais amplo, cujo propsito assegurar a aplicabilidade internacional do novo
regime legal institudo pelos Estados Unidos. Medidas anlogas j
foram tomadas com freqncia noutras naes ricas do mundo. Assim, no que concerne ao acesso ao conhecimento, uma verdadeira coalizo de poderosos vem governando a nova ordem mundial.
Se as economias mundiais de fato passaram a fazer um uso mais
intensivo do conhecimento, barrar o acesso a ele (atravs da extenso
de patentes, que no passam de puras barreiras institucionais) no ,
com certeza, o modo mais adequado de ajudar os pases em desenvolvimento a crescer, a fim de que possam firmar-se sobre os prprios ps e
dar sua contribuio para o crescimento e para o bem-estar que deveramos estar contemplando.24
Se a meta passar de um sistema que leva constantemente ao confronto para um sistema que destaque a cooperao, urgente que as normas
relacionadas com o acordo dos TRIPS sejam revistas e redefinidas.
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24
Para no falar nos problemas e contradies que isso cria nos sistemas de inovao
dos prprios pases desenvolvidos. Quando o conhecimento se transforma numa mercadoria passvel de apropriao privada, o que acontece que se apresenta aos inovadores
uma srie de obstculos que eles tm de superar. Isso leva ao que Heller e Eisenberg
(1998) chamam de tragdia antiplebe. Para outras discusses sobre esse tema, ver Rai
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O NOVO PARADIGMA DO
DESENVOLVIMENTO E SUAS INSTITUIES:
CONHECIMENTO, TECNOLOGIA DA INFORMAO E
RECURSOS HUMANOS. PERSPECTIVA COMPARADA
COM REFERNCIA AMRICA LATINA
Manuel Castells*
Introduo
Alguns observadores afirmam que a dcada de 1990 na Amrica
Latina pode ter-se perdido em termos do desenvolvimento, como aconteceu com a de 1980. Trata-se de uma afirmao injustificada, ainda
que os dados sobre a pobreza, a desigualdade, a excluso social, a produtividade econmica e a competitividade econmica continuem a ser
preocupantes no que concerne maioria dos pases da regio.1 As reformas macroeconmicas destinadas a controlar a inflao, racionalizar os
gastos pblicos e fortalecer o sistema financeiro foram absolutamente
necessrias para ligar a Amrica Latina economia global informatizada
que caracteriza nosso mundo. Uma vez feita a opo, no final dos anos
oitenta, para tirar proveito dos benefcios potenciais de articular a regio com o novo sistema global, a comear pelos mercados financeiros
e pelo comrcio internacional, as polticas de ajuste tornaram-se um
imperativo. Em sua maioria, foram tecnicamente bem-sucedidas, embora com um elevado custo social. Mas, do ponto de vista do incio do
sculo XXI, os resultados da poltica adotada na maioria dos pases
revelaram os limites de um modelo unilateral de reforma econmica.2 A
estabilidade macroeconmica, com efeito, a base do atual modelo de
desenvolvimento na Amrica Latina e noutros lugares, porque s em
condies de estabilidade os investimentos de capital podem fluir livremente, o comrcio pode basear-se num sistema comum de pagamentos,
* Professor de sociologia e professor de planejamento, Universidade da Califrnia
em Berkeley.
1
Ver os diversos Relatrios sobre Desenvolvimento Humano da regio, preparados pelo
Escritrio do Projeto de Desenvolvimento da ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS.
2
Ver a anlise e os dados de Bernardo Kliksberg, neste volume.
a transferncia de tecnologia pode avanar e o processo de trabalho

pode funcionar em condies de desempenho similares. Mas, se a estabilidade uma condio necessria para o desenvolvimento, ela no
uma condio suficiente para o desenvolvimento, nem econmico nem
social. Como afirmaram analistas, crticos e lderes polticos em debates a respeito da regio, o crescimento econmico, na nova economia
aberta, deve ser complementado por uma poltica de redistribuio.
Contudo, para poder redistribuir, primeiro os pases precisam gerar riqueza. Isso significa que a nfase precisa voltar, como nos bons tempos
da economia desenvolvimentista, para o crescimento econmico fundamentado na produtividade e para a gerao das condies dessa produtividade: o desenvolvimento das foras produtivas. O problema que,
hoje em dia, as foras produtivas no se medem em toneladas de ao
nem em quilowatts, como diriam Henry Ford ou Lnin, mas na capacidade inovadora de gerar valor agregado atravs do conhecimento e da
informao. Esse modelo de crescimento econmico baseado no conhecimento o mesmo em toda parte, como foi a industrializao no
paradigma de desenvolvimento anterior. Ele requer o uso de tecnologias
de informao e comunicao baseadas na eletrnica, mas no resultado da tecnologia: produto de um conjunto de condies inter-relacionadas que pretendo explicitar neste artigo. A verdade que, como no
caso do modelo da economia industrial, a dinmica do desenvolvimento tem que ser adaptada s condies especficas de cada sociedade e
cada nvel de desenvolvimento.
Assim, para discutir a transformao do modelo de desenvolvimento da Amrica Latina em relao economia baseada no conhecimento,
no contexto global, primeiro definirei qual esse paradigma de desenvolvimento, para em seguida me concentrar nos mecanismos especficos que relacionam o saber e a inovao com a produtividade e a
competitividade. Uma vez que existem diferentes modelos alternativos
dessa economia do conhecimento, apresentarei duas perspectivas analticas, uma baseada na observao da nova economia da Califrnia no
fim da dcada de 1990, outra baseada na dinmica da Finlndia no mesmo perodo, uma vez que a Finlndia considerada a Sociedade de
Informao nmero um no mundo, e seu desempenho econmico comparvel ao dos Estados Unidos nos primeiros estgios da nova economia. Em seguida, examinarei a especificidade da Amrica Latina no
contexto dessa compreenso plural dos meios e modos da nova economia pautada pelo conhecimento. A esperana que isso possa estimular
o debate sobre o desenvolvimento em termos menos tradicionais do que

aqueles a que nos acostumamos.
1. O novo paradigma do desenvolvimento
H uma nova economia em expanso por todo o mundo, impulsionando a produtividade e criando prosperidade, porm num padro muito desigual. Essa economia caracteriza-se por trs aspectos inter-relacionados.
Informacional: a produtividade e a competitividade baseiam-se nos
conhecimentos e na informao, impulsionados pela tecnologia de
informtica. Isso se traduz, essencialmente, na necessidade de uma
infra-estrutura tecnolgica e no papel crucial de recursos humanos
altamente qualificados.
Formao de redes: a nova economia garante a produtividade e a
flexibilidade com base em redes impulsionadas pela informtica
redes intra- e interempresariais, redes entre regies e redes descentralizadas em torno de nodos. A nova arquitetura global constri-se
em torno de fluxos entre nodos dinmicos. O aspecto negativo dessa dinmica que o sistema permite a conexo e o desligamento de
regies e at de pases, de acordo com sua contribuio para a cadeia de valor estruturada em torno dessas redes globais.
A nova economia uma economia global. A economia global um
novo tipo de economia. a economia cujas atividades nucleares
tm a capacidade de funcionar como uma unidade em determinado
momento, em escala planetria. Essa capacidade precisa ser entendida em termos tecnolgicos, institucionais e organizacionais. No
plano tecnolgico, ela se baseia nas telecomunicaes, no transporte veloz e nos sistemas informatizados. Institucionalmente, baseia-se na desregulamentao, na liberalizao e na privatizao.
Em termos organizacionais, baseia-se na ligao das empresas em
redes e em formas flexveis de gesto e trabalho. A dimenso-chave da globalizao a globalizao financeira os mercados financeiros so hoje globalmente interdependentes e funcionam eletronicamente em tempo real, contornando os controles governamentais e determinando o destino das economias (por exemplo, em
2001, os mercados financeiros negociaram, em mdia, cerca de dois
trilhes de dlares norte-americanos por dia). Mas tambm o ncleo da produo de bens e servios globalizado, organizado em
torno de empresas multinacionais e suas redes de apoio, que respondem por cerca de 30% do PIB global. O comrcio internacional tambm uma dimenso importante da globalizao, mas sua expanso sobretudo uma funo da internacionalizao da produo,
visto que as empresas multinacionais e suas redes respondem por
cerca de 2/3 do comrcio internacional, incluindo os mais ou menos 40% do comrcio que ocorre dentro de uma dada empresa e
suas redes. A cincia e a tecnologia, assim como o trabalho altamente qualificado, tambm se organizam em escala global. E a
migrao do trabalho no qualificado vem aumentando em toda
parte. A economia global sumamente segmentada: nem todos so
includos, mas todos so afetados.
Essa nova economia tem novas regras.
movida pela Internet e por outras redes de computadores o
equivalente da mquina eltrica da era industrial , que possibilitam o funcionamento da empresa em rede, equivalente histrico da
fbrica industrial. As tecnologias da informao e da comunicao, que incluem sistemas de transporte informatizados, esto na
base da conectividade e da produo baseada no conhecimento.
Novas regras do trabalho: a mo-de-obra altamente qualificada
crucial flexvel, adaptvel, autoprogramvel e capaz de inovar,
trabalhando em empresas flexveis.
Novas regras do capital: os mercados financeiros so o cerne da
realizao de valor. O aumento do valor das aes substitui os lucros como determinante da nova economia, j que o critrio principal para atrair investimentos. A valorizao no mercado movida pela informao da qual um dos elementos o lucro, embora
no o nico. A longo prazo, sim, os lucros (expressando a produtividade) tm que estar presentes, para que o crescimento seja economicamente sustentvel. Mas os lucros podem vir como resultado
do investimento no trabalho e na produo, e esse investimento
atrado por mecanismos de valorizao das aes que so movidos
por turbulncias da informao nos mercados financeiros. Como
disse Paul Volcker, num livro que escrevemos em co-autoria, Os
fluxos de capital e sua valorizao nos mercados financeiros livres so to influenciados pelas percepes quanto pela realidade objetiva ou, talvez em termos mais exatos, a percepo a
realidade.3 Isso no especulao, uma vez que esse processo gera

valor a partir do investimento nos bens, nos servios e, cada vez
mais, na produo imaterial (programas de computador, entretenimento,
consultoria, pesquisas etc.). Entramos numa fase de volatilidade financeira sistmica. Em vez de esperar em vo que a bolha estoure,
para podermos retornar a um estado de equilbrio do mercado, temos
de aprender a viver em guas efervescentes. O aumento do valor das
aes determinado pelas expectativas e pela confiana, bem como
por sua combinao certa: nos mercados emergentes, h grandes expectativas mas pouca confiana, de modo que o capital est sempre
pronto para entrar e sair como acontece nas economias avanadas.
Nesse bravo novo mundo financeiro, as aes converteram-se em
moeda, uma vez que as empresas utilizam as suas para adquirir outras
aes e para remunerar com opes de compra de suas aes os seus
empregados e consultores mais valiosos. A economia imaterial uma
economia real. O desempenho das empresas nessa economia baseada
na informao, movida pela informao e valorizada pela informao
determina o destino de pessoas e pases.4
2. Conseqncias para o desenvolvimento
A lgica de formao de redes do novo sistema global permite integrar
numa rede tudo o que valioso e, ao mesmo tempo, desligar dela tudo
o que no tem valor ou desvalorizado, conforme os critrios dominantes nas redes globais de capital, informao e poder. Portanto, o
mundo j no se divide entre Norte e Sul, mas entre reas e pessoas
que esto ligadas a essas redes ou desligadas delas. Essa tendncia
levanta a questo fundamental de como difundir o dinamismo dos nodos
meridionais das redes globais para o Sul como um todo.
A conectividade global e a infra-estrutura da tecnologia de informao
so condies necessrias mas no suficientes de desenvolvimento.
Contudo, num pas subdesenvolvido e empobrecido, por que investir
numa infra-estrutura dispendiosa, se no h serventia para ela? Isso se
transforma num crculo vicioso que perpetua o subdesenvolvimento.
3
VOLCKER, Paul, A Sea of Global Finance, in HUTTON, Will e GIDDENS, Anthony
(orgs.). On the Edge: Living in Global Capitalism, Londres, Jonathan Cape, 2000, p. 78.
4
CASTELLS, Manuel, Information Technology and Global Capitalism, in Hutton e
Giddens (orgs.), op. cit., 2000.
Os recursos humanos so cruciais; a rigor, essa a infra-estrutura

essencial, sem a qual a tecnologia no significa nada. A nova economia uma economia baseada em pessoas. Isso quer dizer instruo. Mas instruo no a institucionalizao de crianas em escolas deficientes. As questes-chave so a formao de professores e
a reforma do sistema de ensino, passando para uma nova pedagogia adaptada Era da Informao. O sistema universitrio desempenha um papel crucial na nova estratgia de desenvolvimento, tanto
na formao quanto na pesquisa. Outrossim, alm do sistema de
ensino, h uma necessidade crescente de um processo multifacetado
de aprendizagem social ao longo da vida inteira.
Os mercados financeiros globais garantem acesso a fontes de capital de toda parte, mas tambm deixam os pases vulnerveis s inverses repentinas dos fluxos financeiros. preciso ir gerando confiana, juntamente com as expectativas.
O comrcio, por si s, no funcionar como um instrumento do desenvolvimento. Esse comrcio a expresso de um sistema de produo
internacional, de modo que a questo crucial, para qualquer pas ou regio, integrar-se nesse sistema de produo internacional. Desenvolvimento significa, na verdade, a capacidade de aumentar o valor produzido em cada nodo, aumentando a competitividade com base numa produtividade maior. Por exemplo, a percentagem do comrcio internacional no PIB da frica sub-saariana menor que nos pases da OCDE.
Mas o que a frica exporta cada vez mais desvalorizado, no confronto
com o valor dos servios avanados e dos produtos de alta tecnologia. A
espiral ascendente da competitividade passa pela produtividade maior.
A espiral descendente passa pela reduo de custos, particularmente os
da mo-de-obra e os custos ambientais. H um crculo virtuoso de expanso da demanda e da produtividade para todos, atravs do desenvolvimento informacional. E h um crculo vicioso no esforo de vender
mais barato do que os outros concorrentes, de modo que a maioria dos
pases acaba ficando mais pobre, enquanto as economias dominantes
tiram proveito desse padro de competio internacional. Na nova economia, a produtividade requer uma slida base tecnolgica, da qual a
Internet a expresso mais direta. Portanto, os pases no precisam produzir a Internet nem desenvolver uma indstria da Internet. Mas todos
os pases, para serem produtivos e competitivos, precisam produzir, vender
e administrar usando a Internet. A tecnologia da informao a eletricidade da Era da Informao e a Internet o equivalente da mquina a
motor, situada na base das formas organizacionais: a fbrica da era industrial, a rede da Era da Informao.
3. A diversidade de modelos da nova economia
Vivemos numa economia global e interdependente, caracterizada pelo
surgimento de um novo modelo de crescimento econmico que se vem disseminando pelo planeta, em virtude de sua vantagem competitiva superior. Esse
modelo especfico, como so todos os novos modelos econmicos de crescimento, em decorrncia de sua funo de produo caracterstica, ou seja, da
combinao especfica de fatores de produo que levam ao aumento de produtividade. Se podemos falar de uma nova economia, no por causa da
formao de redes nem da Internet (que so apenas meios para aumentar a
produtividade), mas por uma acelerao do aumento da produtividade, particularmente nos Estados Unidos, terra natal da nova economia, durante o perodo de 1996-2002, em comparao com o de 1975-1995, de baixo aumento
da produtividade. O aumento da taxa de crescimento da produtividade particularmente notvel quando referido ao perodo decorrido entre o terceiro
trimestre de 2000 e o quarto trimestre de 2002, ou seja, durante a fase declinante
da economia de alto crescimento. Quando a taxa de crescimento da produtividade continua a aumentar durante perodos de crescimento lento, ou at de
declnio, isso quer dizer que ela no resulta do ciclo comercial, mas de uma
transformao da funo de produo.
Entretanto, as condies em que a produtividade e a competitividade
aumentam, nos moldes do novo paradigma do crescimento econmico,
variam conforme os contextos institucionais e sociais. Assim, para ilustrar
o ncleo comum dessa nova economia baseada no conhecimento e, ao
mesmo tempo, sua variao em contextos especficos, apresentarei uma
anlise sucinta de dois modelos da nova economia, um na Califrnia e outro na Finlndia, no perodo de 1996-2000. Embora o contexto da Amrica
Latina seja claramente diferente, as lies extradas dessas anlises podem
ser teis para o exame das condies de crescimento e redistribuio econmicos latino-americanos dentro do novo paradigma desenvolvimentista.
A bem da simplicidade, os dois processos sero esquematicamente representados como grficos. Devo advertir que, dentro dos limites deste artigo,
no h espao para expor e analisar os dados empricos em que esses grficos se baseiam. Remeterei o leitor aos textos que fornecem algumas informaes de apoio sobre a anlise aqui apresentada.
3.1. O modelo californiano da nova economia

A nova economia emergiu nos Estados Unidos, com epicentro na
Califrnia, em meados da dcada de 1990. Sua existncia pode ser
estabelecida com base no ndice mais alto de aumento da produtividade e
na maior competitividade das empresas, em decorrncia das inovaes.5
Essas inovaes dizem respeito tecnologia, aos processos e aos produtos. As novas tecnologias de informao e comunicao, e particularmente a Internet e outras redes de computadores, so cruciais na economia do
conhecimento, uma economia que se alicera no processamento da informao e na capacidade de comunicao. O processo transformado pela
criao de redes, como uma forma eficiente e flexvel de gerenciamento e
organizao. claro que a formao de redes altamente dependente da
tecnologia de comunicao baseada na microeletrnica. Essas transformaes sociotcnicas abrem caminho para toda uma gama de produtos
novos e, quando esses produtos atendem demanda real da sociedade,
eles criam imensos mercados novos, como no caso dos telefones celulares e, mais adiante, dos dispositivos mveis de acesso Internet.
A prpria inovao funo de trs fatores principais: (a) a criao
de novos conhecimentos na cincia, na tecnologia e na administrao.
Os novos conhecimentos dependem de um sistema de P&D, tanto pblico quanto privado, capaz de suprir os elementos fundamentais da
inovao; (b) a disponibilidade de mo-de-obra altamente instruda e
autoprogramvel, capaz de usar os novos conhecimentos para aumentar
a produtividade. Esse tipo de mo-de-obra pode ser fornecido por sistemas de ensino de alta qualidade, pela imigrao ou por ambos, como
acontece na Califrnia; (c) a existncia de empresrios competentes e
dispostos a assumir o risco de converter projetos comerciais inovadores
em empresas. Isso est relacionado com a cultura empresarial, mas tambm se relaciona com a abertura das instituies e da sociedade em
geral para a iniciativa empresarial. No Vale do Silcio, por exemplo,
cerca de 1/3 das empresas de alta tecnologia criadas nos anos noventa
tinham presidentes chineses ou indianos. Em outras palavras, existem
empresrios em muitas regies do mundo e eles gravitam para as reas
em que podem efetivamente implementar seus projetos.
Para um resumo dos dados e uma anlise mais ampla da nova economia californiana,
ver CASTELLS, Manuel, The Internet Galaxy, Oxford, Oxford University Press, 2001,
captulo 3.
Para que a inovao ocorra, no entanto, os empresrios e firmas empresariais precisam de financiamento. Assim, o financiamento da inovao
est no cerne da nova economia, que requer a existncia de um mercado
desenvolvido, gil e bem formado de capital de risco, bem como a capacidade de as empresas recorrerem ao mercado de aes para obter financiamento. Assim, conquanto a produtividade e a competitividade sejam os
fatores subjacentes ao crescimento econmico elevado sem inflao, e embora a inovao seja o motor da nova economia, as finanas so a fonte de
tudo. No caso da Califrnia durante a dcada de 1990, a alta valorizao
das inovaes potenciais no mercado de aes e sua antecipao pelo capital de risco foram os mecanismos que mobilizaram capital de todas as fontes (especialmente de investidores institucionais) e o canalizaram para as
inovaes. A valorizao das aes e o financiamento dos investimentos
em inovaes dependem de duas condies principais: as expectativas de
um retorno elevado sobre o investimento e a confiana nos mercados financeiros e em suas instituies gestoras. Esses fatores foram essenciais para
dar respaldo ao desenvolvimento da nova economia na dcada de 1990. Ao
mesmo tempo, quando h uma mudana nessas condies, as fontes de
financiamento secam, a inovao pra e a mquina do crescimento entra
em marcha a r. Visto que a valorizao das aes determinada no apenas por clculos econmicos, mas por turbulncias imprevisveis na informao, amplificadas nos circuitos eletrnicos de comunicao, ela sumamente voltil e os movimentos de alta so seguidos por quedas vertiginosas, no que chamo de ciclo comercial psicolgico. Se e quando as empresas
tentam manipular a valorizao com informaes fraudulentas, a fim de
inverter essas turbulncias da informao a seu favor (a exemplo do padro
de conduta da Enron), a confiana nos mercados tambm sai prejudicada.
Com a reduo das expectativas e a confiana abalada, a nova economia,
na Califrnia como noutros lugares, entrou em sua primeira crise no incio
do sculo XXI. Entretanto, a questo crucial que a inovao no se deteve
por completo e, nos Estados Unidos, a produtividade continuou a aumentar, numa demonstrao da resistncia das fontes de crescimento da nova
economia. Todavia, as ameaas terroristas devastadoras, a preparao da
guerra e a nfase e a parania com a segurana nacional podero vir a
destruir a promessa da nova economia, j que os investidores ficam compreensivelmente preocupados com a estabilidade e o rendimento futuro de
seu capital. O Grfico 1 resume a estrutura e os fluxos do mecanismo
subjacente ao processo de crescimento da nova economia, numa representao esquemtica da experincia californiana durante a segunda metade
dos anos noventa.
Grfico 1:
3.2. O modelo finlands da nova economia

A nova economia baseada no conhecimento, ou, se preferirmos, a
sociedade da informao, no se desenvolve num formato cultural ou
institucional uniforme. Seria um erro to grave assemelhar a economia
do conhecimento Califrnia ou aos Estados Unidos quanto foi um
erro assemelhar a economia industrial reproduo do capitalismo ingls ou norte-americano. A mais avanada sociedade da informao no
mundo, pela classificao da ONU em 2000, a Finlndia. E a economia finlandesa tambm ficou em primeiro lugar no ndice de
competitividade do Frum Econmico Mundial na mesma data uma
competitividade que se baseou num desempenho robusto da produtividade, cujo ndice de crescimento suplantou o dos Estados Unidos no
perodo de 1996-2000. E isso num pas que h meio sculo ainda era
pobre e cuja economia foi devastada, em 1991-1992, pelo colapso de
seu principal mercado, a Unio Sovitica. Como afirmamos Himanen e
eu em nosso estudo sobre o modelo finlands,6 o desempenho desse
pas foi muito alm do fenmeno da Nokia. Alis, a Nokia quase foi
falncia em 1991 e sua recuperao decorreu do esprito de iniciativa
interno da empresa e das polticas de desenvolvimento do Estado finlands. O modelo de crescimento subjacente ao desempenho finlands
tem aspectos que so caractersticos da nova economia, mas tambm
exibe diferenas institucionais muito significativas, que o aproximam
mais, a despeito das inmeras diferenas bvias, dos problemas com
que os pases latino-americanos tm que lidar.
Como crucial na nova economia, o modelo finlands baseia-se na
capacidade de inovao: inovao tecnolgica, respaldada por um slido sistema de P&D, inovao empresarial (originalmente, dentro da
Nokia, mas depois reproduzida e ampliada no setor de tecnologia de
informao e comunicao [TIC), e inovao organizacional, j que a
Nokia e o grupo de indstrias de TIC adotaram rapidamente o modelo
empresarial em rede surgido na Amrica no fim da dcada de 1980. O
modelo baseou-se tambm na mo-de-obra altamente qualificada e numa
slida interao entre as empresas e o sistema universitrio. No entanto,
a diferena crucial em relao ao modelo californiano diz respeito ao
papel do Estado. O Estado finlands, de forte legitimidade como porta6
Nossa anlise da Finlndia apresentada em CASTELLS, Manuel e HIMANEN, Pekka,
The Information Society and the Welfare State. The Finnish Model, Oxford, Oxford
dor-padro da identidade e da independncia finlandesas, ameaadas

durante sculos, tomou algumas iniciativas estratgicas essenciais no
fim da dcada de 1960 e novamente na de 1990, para levar a Finlndia a
ingressar na sociedade de informao e na nova economia, ao mesmo
tempo preservando o Estado de bem-estar. Alm disso, o Estado de bemestar um componente essencial do novo modelo econmico finlands.
O Estado exerce um duplo papel, desenvolvimentista e social. No plano
do desenvolvimento, ele construiu um extraordinrio sistema universitrio ao longo de trinta anos, com novas universidades localizadas em
todo o pas, investiu na P&D, particularmente na engenharia e na
tecnologia, e montou projetos conjuntos entre as universidades e as
empresas. Adotou tambm uma poltica ativa de telecomunicaes, baseada na privatizao, na liberalizao e na regulamentao flexvel, ao
mesmo tempo que abriu mercados pblicos, sobretudo na telefonia
mvel, primeiro mediante acordos com os pases nrdicos e, mais tarde,
com a Unio Europia. No plano social, a gratuidade do ensino e da
sade pblica, o apoio s comunidades e aos servios sociais e as polticas de desenvolvimento local e regional construram uma base de recursos humanos, estabilidade social e relaes industriais que assegurou um ambiente favorvel aos negcios, ao mesmo tempo melhorando
o padro de vida e a qualidade de vida. Os impostos elevados, necessrios para financiar esses projetos, parecem ser aceitos pela maioria da
populao, em virtude dos benefcios obtidos junto ao setor pblico. De
fato, na dcada de 1990, o aumento da renda aps a deduo de impostos expandiu-se mais depressa do que a receita tributria, sendo o segredo dessa frmula a produtividade mais elevada, claro. Por outro lado,
a Finlndia continua a ser uma sociedade homognea em termos tnicos
e sociais, que beira a xenofobia, e isso restringe seus atrativos para os
empresrios e profissionais imigrantes, que so essenciais na Califrnia.
Ademais, os mercados financeiros ainda so excessivamente rgidos e o
capital de risco limitado. O financiamento compensado pelo uso do
autofinanciamento pelas grandes empresas, em especial a Nokia, e pelo
recurso aos mercados financeiros globais, sobretudo nos Estados Unidos. As novas empresas, contudo, foram favorecidas durante os anos
noventa por instituies governamentais, particularmente a Sitra, fornecedora pblica de capital de risco, e a Tekkes, uma empresa estatal voltada para o desenvolvimento da tecnologia. O Grfico 2 resume os mecanismos subjacentes ao modelo finlands da nova economia, com base
no estudo emprico conduzido por Pekka Himanen e por mim.
Grfico 2:
A lio que se extrai dessas anlises que as vias para o novo modelo de desenvolvimento so variadas e especficas das caractersticas
institucionais e dos nveis de desenvolvimento de cada pas. Isso se aplica
ainda mais Amrica Latina. muito fcil refutar a aplicabilidade desses modelos, dados o contexto da Califrnia, situada nos Estados Unidos, ou da Finlndia, membro da Unio Europia, bem como suas dimenses diferentes e suas condies culturais e educacionais. Mas, se
h diversidade num desempenho tecno-econmico igualmente dinmico entre os pases desenvolvidos, uma via diferencial similar pode e
deve ser encontrada em nveis mais baixos de desenvolvimento. O que
importa, em termos analticos, a diversidade dos modelos e o carter
comum dos traos centrais que caracterizam o novo modelo de desenvolvimento socioeconmico, numa economia globalmente
interdependente: a inovao (tecnolgica e organizacional) como fonte
da produtividade e da competitividade, e o financiamento flexvel e o
apoio institucional como bases da inovao empresarial.
Tendo em mente essas experincias, voltemo-nos agora para a situao especfica da Amrica Latina.
4. A Amrica Latina e o novo paradigma do desenvolvimento
Sero aplicveis Amrica Latina os processos caractersticos da
economia baseada no conhecimento e na formao de redes? Se dissermos que no, as conseqncias dessa afirmao sero considerveis,
porque, dada a interdependncia da economia global, isso condenaria a
maior parte da regio a ficar marginalizada no processo atual de gerao e apropriao de valor. Seria o equivalente a renunciar ao desenvolvimento industrial no incio do sculo XX. Mas dizer que sim, sem
maiores ressalvas, seria no apenas ingnuo e voluntarista, como ficaria
em contradio com os indicadores de desempenho da dcada de 1990.
Portanto, a verdadeira questo saber quais so os obstculos a superar
na Amrica Latina para que ela desenvolva seu modelo especfico de
incorporao da economia em rede, baseada no conhecimento, e quais
so as condies a satisfazer para eliminar os bloqueios atuais no caminho para o novo desenvolvimento.
O que revela a experincia da dcada de 1990 que a simples abertura
das fronteiras econmicas, sem uma transformao da capacidade produtiva das sociedades latino-americanas, simplesmente elimina os sistemas
de produo ineficientes, sobretudo quando a liberalizao do comrcio

unilateral (o protecionismo continua a vigorar nos Estados Unidos e na
Unio Europia, em especial no comrcio agrcola). Alm disso, a competio baseada nos custos s funciona at certo ponto, porque o componente do conhecimento e a qualidade dos produtos so os principais
determinantes do valor e da competio. Em outras palavras, para que a
Amrica Latina exporte produtos manufaturados, preciso que esses produtos estejam no mesmo nvel tecnolgico dos produzidos nas economias avanadas, e no importa que eles sejam mais baratos, se no atingirem
esse nvel de qualidade. O que mostram os estudos deste livro e de outras
fontes recentes sobre a Amrica Latina que a homogeneizao das condies macroeconmicas com as economias avanadas no foi acompanhada por uma modernizao equivalente do sistema produtivo, o que
leva a um regime comercial menos competitivo, no em termos de preos
relativos, mas em termos de valor: uma nova forma de intercmbio desigual entre produtos e servios com um teor muito diferenciado de conhecimento.7 Graciela Moguillansky enfatizou a defasagem da produtividade nas economias latino-americanas e sua dificuldade de competir num
sistema de economia global assimetricamente aberta.8 Por qu?
Uma dentre os melhores analistas da poltica tecnolgica latino-americana, Judith Schutz, mostrou que, em muitas reas e pases, a Amrica
Latina tem um nvel cientfico adequado e uma capacidade instalada de
inovao tecnolgica.9 Mas ela tambm demonstrou que, no conjunto,
h uma falta substancial de ligao entre o sistema de P&D e o mundo
empresarial e que grandes problemas institucionais, no financiamento
da pesquisa e nas pesquisas aplicadas baseadas nas universidades, tm
prejudicado essa capacidade de inovao, na verdade descapitalizando
as universidades e os sistemas de P&D na maioria dos pases, sobretudo
na Argentina e no Uruguai. A difuso das tecnologias de informao
tem um nvel mais baixo e uma taxa de crescimento menor do que nas
economias avanadas. As exportaes de alta tecnologia vm perdendo
sua parcela do mercado. A poltica do Direito de Propriedade Industrial
7
Para uma viso geral das crises sociais e econmicas da Amrica Latina nos primeiros
anos do sculo XXI, ver CALDERN, Fernando (org.), Es sostenible la globalizacin
en America Latina?, a ser publicado.
8
MOGUILLANSKY, Graciela, La innovacin: el taln de Aquiles de la insercin global de America Latina, in Caldern (org.), a ser publicado.
9
SHUTZ, Judith, Tecnologia y sociedade: miradas desde el Sur, in Caldern (org.), a
ser publicado.
imposta pela Organizao Mundial do Comrcio, em benefcio das empresas multinacionais, tem ampliado a defasagem tecnolgica entre as economias de ponta e a Amrica Latina. Somente o Brasil tem um certo potencial fabril de alta tecnologia, enquanto o Chile e a Costa Rica vm tentando
elevar o nvel gerencial e tecnolgico de sua base de exportao de produtos primrios. Quase todas as indstrias de alta tecnologia do Mxico so
fbricas descentralizadas de multinacionais dos Estados Unidos, do Japo e
da Europa, que visam a tirar proveito das possibilidades oferecidas pelo
NAFTA, sem acrescentar muito valor tecnolgico ou know-how.
Alm disso, o fator crucial na economia do conhecimento a existncia de recursos humanos qualificados. Em ltima instncia, isso significa a instruo em todos os nveis. Anlises empricas recentes, feitas
por um dos mais ilustres economistas da educao, Martin Carnoy,
mostram a insuficincia do desenvolvimento educacional na maioria
dos pases latino-americanos, onde o problema central ainda concerne
baixa remunerao e formao insuficiente dos professores.10 Assim,
aps anos de reformas, esforos e promessas, a educao latino-americana ainda est atrasada em relao ao mundo desenvolvido.
A forma de organizao em rede na Amrica Latina costuma ser
mais eficiente na economia informal urbana do que nas grandes empresas ainda sumamente burocrticas e organizadas em torno de princpios de integrao vertical.
O uso da Internet sobretudo uma questo de smbolo de status e se
concentra na classe mdia alta. Uma boa notcia: a maioria das declaraes de imposto de renda no Brasil feita pela Internet. A m notcia
que pequena a proporo das pessoas que entregam declaraes do
imposto de renda no Brasil.
Portanto, a defasagem tradicional entre os pases industrializados e
os pases produtores de produtos primrios, entre a empresa industrial
de produo em massa e as formas semi-artesanais de produo, vem
sendo predominantemente reproduzida. Carnoy tambm fala de maneira convincente sobre o do carter socialmente regressivo do sistema
latino-americano de universidades pblicas, sobretudo no Brasil e no
Chile: sua gratuidade uma grande transferncia de recursos do ora-
10
CARNOY, Martin, Is Latin American Education Preparing its Workforce for 21st
Century Economies?, Stanford, Stanford University School of Education, trabalho de
pesquisa para o Banco Mundial, setembro de 2002.
mento governamental para a classe mdia, enquanto as classes populares ficam reduzidas alternativa das universidades privadas, mais caras
e de menor qualidade.
As experincias de desenvolvimento e as lies extradas das economias de conhecimento avanadas indicam que o desafio dos pases latino-americanos est em sua capacidade de agir sobre vrios processos,
de maneira simultnea e sinrgica.
P&D concentrada em reas especficas, a fim de proporcionar s
universidades e centros de pesquisa latino-americanos a oportunidade de entrar nas redes globais de cincia e tecnologia. Na verdade, a pesquisa de orientao tecnolgica funciona hoje numa rede
global, mas, para ingressar nessa rede de intercmbio e cooperao, todo nodo tem que fazer alguma contribuio em termos de
conhecimentos ou aplicaes especficos. Portanto, no se trata de
atingir o mais alto nvel de excelncia num determinado campo,
mas simplesmente de atingir um nvel cientfico suficiente para
possibilitar a comunicao e a contribuio para essas redes de
cooperao tecnolgica.
Desenvolvimento de aplicaes especficas de novas tecnologias,
ligadas s necessidades de desenvolvimento do pas, com isso criando nichos de mercado para produtos e processos que no existam nas economias mais avanadas. Por exemplo, o uso de programas abertos do tipo Linux pode permitir que os usurios empresariais e governamentais se beneficiem do acesso gratuito a tipos de
software avanados, vindo depois a contribuir com suas prprias
elaboraes para a rede, ao mesmo tempo que utilizam o software
gratuito para criar suas aplicaes.
Os governos e as instituies financeiras precisam estimular o crescimento dos mercados profissionais de capital de risco e ajudar a
financiar a criao de projetos empresariais, rompendo, ao mesmo
tempo, com a postura conservadora e as estratgias especulativas
das instituies financeiras latino-americanas, prticas conservadoras estas em que se inclui a maioria dos bancos estrangeiros que
operam na Amrica Latina.
O desenvolvimento dos recursos humanos continua a ser uma prioridade, mas desde que haja um conjunto sustentado e direcionado
de medidas polticas ao longo do tempo. Isso implica a educao e
o treinamento para a populao em geral. O gargalo dessa poltica
que a qualidade do ensino no poder ser aprimorada, se no

houver um nmero suficiente de professores qualificados. Isso requer, antes de mais nada, que os professores tenham salrios e condies de trabalho decentes. Requer tambm a formao adequada
dos professores sua formao em nmero suficientemente grande e sua formao rpida , pois rigorosamente impossvel que a
Amrica Latina espere duas dcadas para criar as bases de uma
economia do conhecimento, enquanto as economias avanadas aceleram o ritmo de seu novo paradigma do conhecimento. Alm disso, uma poltica de recursos humanos exige tambm a reciclagem
profissional da mo-de-obra j engajada no processo de trabalho.
S existe um modo de realizar essas duas promessas: um amplo
projeto de educao distncia, baseado na Internet, que tenha boa
qualidade e preo acessvel e que seja administrado, direta ou
indiretamente, pelo governo, com uma srie de novas instituies de ensino diferentes das que j existem, para que no sejam sobrecarregadas por metodologias ultrapassadas nem
sufocadas pelos interesses estabelecidos do corporativismo do
sistema educacional.
Por ltimo, uma vez instaurados esses componentes da economia do
conhecimento, tambm ser necessrio instalar uma infra-estrutura desenvolvida de telecomunicaes e sistemas de informao, incluindo-se
a o desenvolvimento da Internet em suas vrias aplicaes. De fato, a
infra-estrutura da Internet essencial para a educao distncia, para a
educao em geral, para a pesquisa e para o gerenciamento em rede de
empresas e governos.
Contudo, as questes mais prementes na Amrica Latina so a pobreza, o subemprego e as necessidades bsicas, como sade, abastecimento de gua, saneamento, habitao e servios urbanos. Dir-se-ia que
essas necessidades precisam ser atendidas antes que se avance para a
pesquisa, a gerao de conhecimento e a Internet. Mas, como lidar com
a pobreza e com essas necessidades bsicas usando sistemas de administrao ultrapassados? Como gerar novos conhecimentos e capacidade de gesto sem entrar na Era da Informao? Obviamente, os investimentos pblicos, juntamente com o apoio das iniciativas de base e das
ONGs, so elementos-chave da poltica social. Mas essas medidas de
redistribuio precisam de recursos pblicos. De onde viro esses recursos? Portanto, essa abordagem supostamente realista do desenvolvimento leva, pura e simplesmente, a algumas perguntas fundamentais.
a) Como gerar um excedente na economia com base na produtividade? A resposta um novo modelo de gerao da riqueza, o modelo
que chamo de desenvolvimento informacional, baseado na gerao
de conhecimento e na aplicao de conhecimentos especficos do
nvel de desenvolvimento de cada sociedade.
b) Como fazer uma redistribuio inteligente? A resposta oferecer
servios sociais de um modo que favorea o desenvolvimento humano, portanto, enfatizar sobretudo a educao, a sade e a sade
pblica da populao, que so fundamentais para a qualidade de
vida e para o desenvolvimento baseado no ser humano. Isso requer
o desenvolvimento tecnolgico, baseado na informao e na participao pblica.
A adoo e a implementao dessas medidas polticas dependem, em
ltima instncia, do Estado. Portanto, o Estado, e no o mercado, nas
condies concretas da Amrica Latina, o ator principal e o componente essencial do processo de desenvolvimento. Especialmente porque, como
no caso da Finlndia ou dos pases asiticos do Pacfico, necessrio um
processo que avance aos saltos para que a Amrica Latina se vincule aos
segmentos dinmicos da economia global baseada no conhecimento.
Mas, qual Estado? E Estado de quem? Isso porque o Estado no
uma entidade metafsica, mas uma instituio historicamente produzida e
especfica de cada sociedade, o que nos leva discusso do Estado na
Amrica Latina em sua relao com o novo modelo de desenvolvimento.
5. Estado, mas qual Estado? Estado de quem?
Neste incio do sculo XXI, o Estado, na Amrica Latina e no s
na Amrica Latina (vejam-se os Estados Unidos da Enron, ou o sistema
bancrio do Japo, ou a Itlia de Berlusconi, entre muitos outros exemplos) , uma instituio que est atravessando uma crise fundamental.
Crise de legitimidade poltica, uma vez que os cidados, em sua maioria, no confiam no Estado. Crise de governabilidade, uma vez que as
instituies estatais so profundamente perpassadas pela corrupo
sistmica e apropriadas pelos interesses estabelecidos. Crise do sistema
poltico, dominado por uma classe poltica profissional egosta, cada
vez mais distante da sociedade, manipuladora dos cidados, que pratica
a poltica da mdia e se destri coletivamente em lutas internas, que
usam a poltica do escndalo como arma preferencial.
Portanto, com uma crise de legitimidade poltica e com o Estado

capturado por grupos empresariais, ou pelos representantes da minoria
de trabalhadores organizados e protegidos e da classe mdia, a maioria
da populao fica fora do sistema poltico e merc do populismo
manipulador ou se arranjando com estratgias de sobrevivncia.
Logo, a reforma da economia exige a reforma do Estado, e a reforma
do Estado requer a regenerao da classe poltica. Por sua vez, isso s
poder ser conseguido com a cooperao da sociedade civil, com base
em sua mobilizao ativa.
Observaes finais
Mais do que nunca, nessa economia global e em rede, baseada no
conhecimento, faz-se necessrio, na Amrica Latina, um agente do interesse pblico capaz de promover o novo paradigma do desenvolvimento
nas condies especficas de insero de cada pas na economia global,
um agente que possa servir de interface entre o Estado e a sociedade civil,
entre os fluxos globais de capital e as empresas nacionais, e entre as instituies existentes de produo do conhecimento e de recursos humanos
(educao, pesquisa) e as novas necessidades desses fatores de produo,
com isso estimulando o desenvolvimento dos recursos humanos e a gerao de conhecimentos em projetos estabelecidos como metas.
Trata-se de uma estratgia de desenvolvimento concentrada num
desenvolvimento econmico que seja sustentvel, globalmente competitivo e alicerado numa base endgena de recursos humanos, formada
por pessoas sadias, instrudas e seguras.
Talvez os bancos de desenvolvimento tradicionais da Amrica Latina, como o BNDES, que foram atores cruciais no perodo de industrializao e da modernizao inicial da Amrica Latina, possam ser regenerados para desempenhar esse papel. Somente se isso acontecer que
os bancos de desenvolvimento podero deixar de se tornar remanescentes burocrticos de um modelo de desenvolvimento obsoleto. E somente se isso acontecer que a Amrica Latina poder aceitar o desafio do
novo modelo de desenvolvimento um desafio que as polticas liberais
de livre mercado que dominaram a ltima dcada no conseguiram enfrentar, com isso levando a Amrica Latina a mergulhar numa situao
dramtica e, quem sabe, tornando a globalizao socialmente insustentvel na regio.
CRESCIMENTO ECONMICO NA AMRICA LATINA:

DESAFIOS PARA UMA NOVA ERA1
Sebastian Edwards*
O que nos salva a eficincia
a dedicao eficincia...
Joseph Conrad,
Heart of Darkness
I. Introduo
Durante a ltima dcada, o desempenho econmico da Amrica Latina foi medocre. Na regio como um todo, o PIB teve um decepcionante
crescimento anual de 3,3% no perodo de 1990-2000. Essa cifra foi expressivamente inferior meta do Banco Mundial para a regio, correspondente a 6% ao ano, e ficou marcantemente abaixo da mdia do perodo de 1960-1982. Se essa taxa de crescimento se mantiver nos prximos anos, dificilmente a Amrica Latina conseguir progredir na
melhoria das condies sociais e alcanar as naes mais avanadas.1
No centro do modesto desempenho da Amrica Latina encontra-se uma
baixa taxa geral de aumento da produtividade. Alis, com exceo do
Chile, o crescimento da produtividade total dos fatores (PTF) foi
baixssimo nas duas ltimas dcadas. No Brasil, por exemplo, o aumento da PTF alcanou meros 0,7% ao ano durante a dcada de 1990 (ver
* Titular da Ctedra Henry Ford II, Universidade da Califrnia, Los Angeles,
http://www.anderson.ucla.edu/faculty/sebastian.edwards/
1
Esta a verso revisada de um artigo apresentado no seminrio comemorativo do 50
aniversrio do BNDES, Rio de Janeiro, 12-13 de setembro de 2002. Agradeo a meus
debatedores, Winston Fritsch e Antonio Barros de Castro, pelos comentrios proveitosos.
2
Naturalmente, por trs dessas cifras mdias esconde-se a diversidade complexa das
experincias de cada pas, que vo do slido desempenho do Chile e da Costa Rica at a
frustrao e o retrocesso da Nicargua e do Haiti.
dados comparativos sobre a PTF na Tabela 1). No h dvida de que a

acelerao do ndice de crescimento econmico da regio exigir um
impulsionamento significativo da produtividade.
O Chile e o Mxico fornecem dois exemplos interessantes. Nesses
dois pases, at no muito tempo atrs, as autoridades de governo haviam estabelecido uma meta de 7% para o crescimento anual do PIB.
Ainda que hoje essas metas se afigurem inalcanveis, elas refletem o
enorme abismo entre as expectativas e a realidade. Chegar perto desses
ndices ambiciosos de crescimento exigir saltos de produtividade muito significativos. No Chile, significar ultrapassar o ndice de 2% de
aumento da PTF obtido no perodo de 1990-2000. E no ser fcil, uma
vez que as fontes de aumento mais rpido da produtividade, associadas
primeira onda de reformas voltadas para a modernizao, j esto basicamente esgotadas. No caso do Mxico, atingir a taxa de 7% de aumento
do PIB proposta pelo presidente Vicente Fox exigir a transformao do
ndice negativo de aumento da produtividade da ltima dcada numa saudvel taxa de 2,5% anuais. Embora tenha havido uma melhora notvel no
crescimento da PTF no Mxico durante o perodo de 1998-2000, atingindo uma mdia de 1,2%, esse ndice ainda est significativamente abaixo
do necessrio para atingir a meta do presidente Fox.3
Sem dvida, medida que se instala a decepo com as reformas do
mercado e a globalizao, a questo de como obter um crescimento
rpido torna-se cada vez mais urgente. Neste artigo, abordo trs problemas que so centrais para o desafio do crescimento nos prximos dez
anos, aproximadamente. Abordo em primeiro lugar a estabilidade
macroeconmica e o crescimento. Evitar a crise macroeconmica um
componente fundamental de qualquer estratgia sensata de promoo
do crescimento; h uma ampla comprovao de que as crises cambiais
tiveram efeitos devastadores no bem-estar econmico e atrasaram enormemente o crescimento. Pretendo concentrar-me em dois aspectos
correlatos da estabilidade macroeconmica a crise e o crescimento e
comearei por falar da abertura da Conta de Capitais. Embora alguns
autores inclusive representantes do FMI afirmem que a maior mobilidade do capital ter um efeito positivo sobre o crescimento, outros
adotam a viso de que essa mobilidade maior gera instabilidade. Houve
3
claro que h outros fatores que limitam o crescimento da PTF na Amrica Latina.
Entre eles se incluem o baixo grau de desenvolvimento do setor financeiro e a baixa
qualidade dos servios pblicos.
quem chegasse a ponto de afirmar que a abertura da Conta de Capitais

esteve no centro de muitas das crises dos anos noventa. Em segundo lugar, falarei da poupana externa, dos dficits de Conta Corrente, da acumulao de capital e do crescimento. Defendo a tese de que a dependncia excessiva da poupana externa cuja contrapartida so os grandes
dficits em Conta Corrente sumamente arriscada, uma vez que os
fluxos de capital podem cessar abruptamente, obrigando o pas a enfrentar uma grande e custosa inverso da Conta Corrente. Por fim, na ltima
parte, pretendo afastar-me da macroeconomia e propor algumas reflexes
sobre os determinantes do crescimento a longo prazo. Nela discutirei questes to distintas quanto a cultura, a tecnologia e a nova economia.
II. As crticas globalizao e a abertura da conta de capitais
Muitos crticos da globalizao, entre eles Joe Stiglitz e Paul Krugman,
afirmaram que, para que a liberalizao econmica tenha sucesso, essencial que as reformas sejam implementadas na velocidade certa e na
seqncia certa (ver, por exemplo, Stiglitz, 2002, p. 73-78). Esse um
princpio muito importante, que esses dois autores tm razo de enfatizar.
Eles acertam particularmente o alvo ao afirmarem que a abertura demasiadamente precoce da Conta de Capitais tende a gerar graves perturbaes
e acaba contribuindo para a deflagrao de grandes crises.
O interessante, porm, que essa nfase na velocidade e na ordenao da seqncia no nova nas discusses de poltica. Na verdade,
desde os primrdios da cincia econmica, ela tem sido repetidamente
abordada. Adam Smith, por exemplo, em A riqueza das naes, afirmou que determinar a seqncia apropriada era um problema difcil,
que envolvia primordialmente consideraes de ordem poltica (ver a
edio da Cannan, Livro IV, Captulo VII, Parte III, p. 121). Alm disso, Smith defendia o gradualismo como fazem muitos crticos da
globalizao , alegando que a liberalizao abrupta resultaria num aumento significativo do desemprego. Consideremos o seguinte trecho,
extrado de A riqueza das naes:
[A]brir de uma s vez o comrcio colonial (...) poderia ocasionar
no apenas inconvenientes transitrios, mas um grande prejuzo permanente (...). [A] simples perda repentina do emprego (...) poderia
ser agudamente sentida (Vol. II, cap. VII, Parte III, p. 120).
Essa questo da velocidade e da seqncia tambm se tornou central

nas anlises de como planejar uma estratgia de reforma para os pases
do antigo bloco comunista. Ao discutir os problemas enfrentados pela
Tchecoslovquia na fase inicial de sua transio, Vaclav Klaus assinalou que um dos grandes problemas consistiu em decidir sobre a ordenao da seqncia no tocante s medidas institucionais e de preos no
plano interno, por um lado, e no tocante liberalizao do comrcio
exterior e da taxa de cmbio, por outro (The World Bank Economic
Review, 1990, p. 18).
No comeo da dcada de 1980, o Banco Mundial interessou-se particularmente pelo exame de questes relacionadas com a seqncia e a
velocidade das reformas. Encomendaram-se artigos, organizaram-se
conferncias e exploraram-se as experincias variadas de diversos pases.4 Como resultado dos debates que cercaram esse trabalho, chegouse a uma espcie de consenso sobre a seqncia e a velocidade das
reformas. Entre os elementos mais importantes desse consenso incluram-se: (1) a liberalizao do comrcio deveria ser gradativa e escorada
numa ajuda externa substancial; (2) seria preciso envidar esforos para
minimizar o desemprego decorrente das reformas; (3) nos pases com
inflao muito elevada, os desequilbrios fiscais deveriam ser abordados logo no incio do processo de reformas; (4) a reforma financeira
exigiria a criao de agncias modernas de superviso e regulamentao; e (5) a conta de capitais deveria ser liberalizada no final do processo, e somente depois de a economia haver expandido com xito seu
setor de exportaes. claro que nem todos concordaram com a ntegra
dessas recomendaes, mas a maioria manifestou seu acordo. Em particular, os representantes do FMI no objetaram a esses princpios gerais.
Por exemplo, num artigo de meados da dcada de 1980 nos IMF Staff
Papers, Jacob Frenkel, que viria a se tornar assessor econmico do FMI,
afirmou que a Conta de Capitais realmente deveria ser aberta no fim do
processo de reformas. Parece-me lcito dizer que, no fim dos anos oitenta, a idia do gradualismo e de uma seqncia com a abertura da Conta
de Capitais por ltimo havia-se tornado parte do saber aceito.
Em algum momento do incio dos anos noventa, esse saber aceito
sobre a ordenao da seqncia e a velocidade comeou a ser questionado. Pessoas de Washington comearam a clamar cada vez mais por
Boa parte dessa discusso encontra-se em Edwards (1984).
reformas simultneas e muito rpidas. Muitos argumentaram que, do

ponto de vista poltico, essa era a nica maneira de avanar. Caso contrrio, prosseguia a argumentao, os adversrios da reforma conseguiriam bloquear os esforos de liberalizao. Foi mais ou menos nessa
poca que o governo dos Estados Unidos comeou a pressionar as naes do Leste Asitico para que suspendessem suas restries
liberalizao financeira e permitissem o fluxo mais livre do capital. Os
planejadores polticos e os acadmicos da maior parte da regio ficaram
extremamente inquietos com essas recomendaes. Tinham duas preocupaes principais. Por um lado, diziam que como havia acontecido
em vrios pases latino-americanos no comeo dos anos oitenta a
liberalizao da Conta de Capitais resultaria numa elevao macia da
taxa de cmbio real. Isso, claro, contrariava uma poltica de dcadas,
que consistia em manter uma taxa de cmbio real sumamente competitiva, como forma de incentivar as exportaes. A preocupao principal
baseava-se num argumento no estilo da histerese: se os fluxos de capital
sofressem um declnio sbito, ou, pior ainda, se viessem a se inverter, o
pas ficaria com um setor de exportaes diminudo em carter permanente. A segunda preocupao era que essas entradas macias de capital tenderiam a alimentar uma exploso e uma bolha de crescimento
imobilirio que deixariam a economia particularmente vulnervel aos
choques financeiros.
Em 1992, em resposta ao que foi percebido como uma presso norte-americana para suspender os controles sobre o fluxo de capitais, Yung
Chul Park, da Universidade da Coria, organizou uma conferncia sobre a liberalizao da Conta de Capitais. Realizada em Seul, a conferncia teve extremo sucesso e a maioria dos participantes concordou em
que seguir uma seqncia apropriada era vital para o xito da
liberalizao. Houve tambm um amplo apoio idia de que a abertura
prematura da Conta de Capitais poderia acarretar graves perigos para o
pas em questo.5 Num artigo apresentado nessa conferncia, Robert
Mundell captou sucintamente a opinio da maioria dos participantes. A
citao que se segue ilustrativa:
[I]nfelizmente, (...) h algumas externalidades negativas [numa
liberalizao prematura da conta de capitais]. Uma delas que os
emprstimos tomados vo para o consumo, e no para o investimen-
Os artigos dessa conferncia encontram-se em Edwards (1995).
to, permitindo ao pas importador de capital viver acima de seus recursos (...) sem nenhuma compensao na produo futura com que
se possa pagar o servio da dvida. Mesmo que o passivo fique inteiramente nas mos de particulares, o governo pode sentir-se compelido a transformar a dvida no liquidvel em dvida nacional, em vez
de permitir a execuo de hipotecas ou de outras garantias (p. 20).
O que h de especialmente importante nessa citao que Mundell

reconhece como uma grave externalidade a probabilidade de que o governo venha a socorrer os tomadores particulares de emprstimos.
Na conferncia de Seul sobre a liberalizao de capitais, em 1992,
uma das poucas vozes dissidentes foi a do falecido Manuel Guitian, na
poca alto funcionrio do FMI, que defendeu uma transio rpida para
a conversibilidade da conta de capitais. Todavia, em ntido contraste
com a caracterizao de Stiglitz (2002) sobre a liderana do FMI, no
houve dogmatismo nem arrogncia na postura de Guitian. Ele ouviu os
argumentos de outros participantes, ofereceu contra-argumentos e ouviu atentamente as rplicas a estes. Creio que o artigo de Guitian sugestivamente intitulado Capital Account Liberalization: Bringing Policy
in Line with Reality [Liberalizao da Conta de Capitais: Alinhando
a Poltica com a Realidade] foi um dos primeiros textos a documentar a mudana de postura do FMI com respeito ordenao da seqncia e conversibilidade da conta de capitais. Depois de discutir a evoluo dos mercados financeiros internacionais e de expressar reservas sobre
a recomendao da seqncia com a abertura financeira por ltimo,
Guitian assim resumiu suas opinies:
No parece haver uma razo a priori para que as duas contas [Corrente e de Capitais] no possam ser abertas simultaneamente (...).
[P]ode-se fazer uma slida defesa da liberalizao rpida e decisiva
das transaes de capital (p. 85-86).
Na segunda metade da dcada de 1990, a viso de que os pases

emergentes e em fase de transio deveriam suspender os controles sobre o capital e abrir suas contas de capitais tornou-se dominante no FMI
e no Tesouro norte-americano. Em parte como resultado disso, a partir
de 1995, mais pases comearam a relaxar o controle sobre a mobilidade do capital. Ao faz-lo, entretanto, tenderam a adotar diferentes estratgias e trajetrias. Enquanto alguns relaxaram apenas os emprstimos
bancrios, outros s permitiram os fluxos de capital de longo prazo, e
outros ainda como o Chile usaram mecanismos baseados no mercaDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 422
do para reduzir a velocidade com que o capital flua para sua economia.
Muitos pases, contudo, no precisaram de nenhum incentivo do FMI
ou dos Estados Unidos para adotar a liberalizao financeira. A Indonsia
e o Mxico, para citar apenas dois casos importantes, tinham uma longa
tradio de livre mobilidade do capital, anterior aos acontecimentos discutidos neste artigo, e nunca tencionaram adotar uma poltica diferente.
Todavia, concordar em que a seqncia importante no o mesmo
que afirmar que os mecanismos de controle do capital nunca devem ser
suspensos. Uma questo poltica difcil e importante e que no abordada por Stiglitz nem pela maioria dos crticos da globalizao saber
como e quando retirar os empecilhos movimentao do capital. Um
primeiro passo para responder a essa pergunta determinar as conseqncias a longo prazo da mobilidade do capital para o desempenho econmico. Trata-se de um problema difcil e sobre o qual dispomos de
indicaes limitadas. Entretanto, pesquisas recentes, usando medidas
novas e aperfeioadas do grau de abertura da mobilidade do capital,
sugerem que a maior liberalizao financeira exerce um efeito positivo
no crescimento a longo prazo, nos pases que ultrapassaram um certo
estgio do processo de desenvolvimento e contam com instituies fortes e slidos mercados internos de capital.
A questo de como chegar a uma mobilidade maior do capital
altamente complexa e requer pesquisas adicionais. Entretanto, alguns
indcios sugerem que mecanismos transparentes e baseados nos preos,
como o imposto flexvel sobre os fluxos de curto prazo usado pelo Chile durante boa parte da dcada de 1990, funcionam relativamente bem
como instrumentos transitrios. Permitem uma certa mobilidade do capital e desestimulam os investimentos especulativos de curto prazo; ao
mesmo tempo, evitam decises arbitrrias por parte dos burocratas.
Entretanto, como afirmei em outro texto, at os mecanismos de controle
de capital no estilo chileno tm seu custo, e no pouparam o Chile do
contgio nem da instabilidade macroeconmica durante a segunda metade dos anos noventa.
A maioria dos crticos da globalizao afirma que as experincias da
China e da ndia, dois pases que no passaram por uma crise monetria
nos anos noventa, bem como as da Malsia que no seguiu a orientao do FMI e se recuperou rapidamente , corroboram a idia de que os
mecanismos de controle do capital so benficos. Mas esse um argumento pouco persuasivo. Qualquer pessoa medianamente informada sabe
que h muitas razes pelas quais a ndia e a China no enfrentaram
crises, e atribuir isso presena de controles sobre o capital excessivamente simplista, se no francamente equivocado. O caso da Malsia
um pouco mais complexo. Ela se recuperou com rapidez, embora no
to depressa quanto a Coria do Sul, mas no se sabe ao certo se essa
recuperao resultou da imposio de controles sobre o capital e da
fixao da taxa de cmbio. Essa ainda uma questo em aberto, que
exigir pesquisas adicionais. O que verdade, no entanto, que a Malsia
surpreendeu muitos observadores, ao aumentar os controles apenas temporariamente; passado cerca de um ano e uma vez estabilizada a economia, os controles foram suspensos, exatamente como fora originalmente anunciado pelo Dr. Mahatir.
O que confere um interesse especial ao caso da Malsia que, historicamente, o uso temporrio de controles bastante singular. A norma
histrica aproxima-se mais do que aconteceu na Amrica Latina durante a crise da dvida da dcada de 1980, quando o que se supunha ser
uma acentuao temporria dos controles transformou-se numa caracterstica permanente das economias regionais. Alm disso, na Amrica
Latina, o controle mais rigoroso das sadas de capital no estimulou a
reestruturao das economias nacionais nem resultou em reformas ordeiras. Na verdade, verificou-se o inverso. Num pas aps outro, os polticos fizeram experincias com medidas populistas que, no final das
contas, aprofundaram a crise. O Mxico nacionalizou o setor bancrio e
expropriou os depsitos em dlares. A Argentina e o Brasil criaram
novas moedas o austral e o cruzado , ao mesmo tempo que impuseram controles de preos e ampliaram os gastos pblicos. No Peru, os
controles mais rgidos sobre a sada de capitais permitiram que o governo do presidente Alan Garcia desgastasse sistematicamente as bases de
uma economia saudvel e produtiva, enquanto o pas foi sendo rapidamente consumido pelo que constituiu quase uma guerra civil. Como
no de admirar, o resultado dessas medidas polticas, nos trs pases,
foi uma inflao galopante, acompanhada pelo colapso da atividade
econmica. E, para piorar ainda mais as coisas, em nenhum deles os
controles sobre a sada de capitais conseguiram refrear a fuga destes.
III. Investimentos, poupana externa e

inverses na Conta Corrente
Tradicionalmente, as economias da Amrica Latina tm tido uma
baixa taxa de poupana: de acordo com o Banco Mundial, a mdia desta ficou em 20% do PIB durante a dcada de 1990. A poupana externa,
por outro lado, tendeu a ser muito grande, ultrapassando 5% do PIB no
perodo de 1970-1999. Muitos economistas argumentam que essa dependncia da poupana externa, bem como os grandes dficits de Conta
Corrente da resultantes, so benficos, na verdade, porque os pases
relativamente pobres tm uma enorme produtividade marginal do capital (Corden, 1994; Sachs, 1981). O problema desse raciocnio, contudo,
que, historicamente, grandes dficits na Conta Corrente no so sustentveis a longo prazo. Os grandes dficits costumam ser acompanhados por inverses, amide geradas pela cessao repentina da entrada de capitais. Nesta seo, examinarei alguns dados relativos s reverses da Conta Corrente e seus custos.
So trs as perguntas fundamentais a respeito dessas inverses da
Conta Corrente. Primeiro, quo comuns so as grandes inverses do
dficit de Conta Corrente? Segundo, do ponto de vista histrico, ser
que essas inverses estiveram associadas a colapsos monetrios ou financeiros? E terceiro, qual foi o custo, em termos dos indicadores do
desempenho econmico, dessas inverses? Com respeito a essa terceira
pergunta, minha tese que os efeitos mais graves das inverses da conta
de capitais no desempenho econmico ocorrem de maneira indireta, atravs de seu impacto nos investimentos. A anlise apresentada nesta seo complementa os resultados de um artigo recente e importante de
Milesi-Ferreti e Razin (2000).6
Defino a inverso da Conta Corrente como uma reduo do dficit de pelo menos trs por cento do PIB em um ano. A primeira pergunta que formulo quo comuns so essas inverses. Uma anlise que
utilizou dados de todos os pases com informaes disponveis sobre o
perodo de 1970-1998 indicou que a incidncia das inverses
correspondeu a 16,7% dos episdios anuais o banco de dados incluiu
149 pases, com um total de 2.949 dados (ver detalhes in Edwards, 2001).
Essa ocorrncia das inverses variou nas diversas regies; como no
Meu banco de dados, entretanto, maior que o de Milesi-Ferreti and Razin (2000).
de admirar, considerada a definio das inverses, sua menor incidncia ocorreu nos pases industrializados (6%). As duas regies de maior
incidncia foram a frica e o Oriente Mdio, com 27% e 26% de inverses, respectivamente. Na Amrica Latina, a incidncia correspondeu a
19% das observaes anuais.
Tanto do ponto de vista terico quanto do poltico, importante determinar se essas inverses so breves ou duradouras. As inverses de
curto prazo podem resultar de uma facilitao do consumo, enquanto as
mais permanentes tendem a ser uma conseqncia de ajustes externos
relacionados com a poltica. Abordo essa questo indagando em quantos
casos de inverso o dficit em Conta Corrente continuou menor, trs
anos depois de identificada a inverso. A resposta que, no conjunto da
amostra, 45% das inverses traduziram-se numa melhora a mdio prazo
(trs anos) da Conta Corrente. O grau de permanncia dessas inverses,
contudo, variou conforme a regio. Nos pases avanados, 75% das inverses se mantiveram depois de trs anos; a menor percentagem
correspondeu s naes da Amrica Latina, nas quais apenas 37% das
inverses se sustentaram aps trs anos.
Em seu influente artigo, Milesi-Ferreti e Razin (2000) analisaram os
efeitos das inverses da Conta Corrente no desempenho econmico e,
em particular, no crescimento do PIB. Basearam-se em dois mtodos
para examinar essa questo. Utilizaram, primeiramente, uma abordagem antes e depois, chegando concluso provisria de que as inverses nos dficits da Conta Corrente no esto necessariamente associadas a uma compresso da produo interna (p. 302). Uma vez que
as anlises do estilo antes e depois esto sujeitas a vrios inconvenientes srios, os autores tambm abordaram a questo fazendo uma estimativa de diversas regresses mltiplas em amostras diferentes. Sua
varivel dependente foi a taxa de aumento da produo per capita, enquanto as variveis independentes incluram uma medida da
sobrevalorizao da taxa de cmbio, um ndice de abertura, o nvel de
endividamento, o PIB inicial e a relao entre investimento e PIB, entre
outros. Depois de analisar os resultados obtidos dessa anlise de regresso, os autores afirmaram que as inverses (...) no esto sistematicamente associadas a uma diminuio do ritmo de crescimento (MilesiFerreti e Razin, 2000, p. 303).
Milesi-Ferreti e Razin (2000) chegaram a essa concluso depois de
calcular equaes de crescimento controladas pelo investimento (entre
outras variveis). altamente provvel, no entanto, que as inverses da
Conta Corrente afetem o prprio investimento e que, por esse canal,

causem um impacto no crescimento real do PIB. A razo desse efeito
potencial das inverses bem simples: o investimento financiado pela
soma da poupana nacional com a externa. Esta ltima, claro, exatamente igual ao dficit da Conta Corrente. Portanto, qualquer inverso
da Conta Corrente implica uma reduo na poupana externa. O que ir
acontecer com a poupana agregada e portanto, com o investimento
depender da relao entre a poupana externa e a nacional. A evidncia emprica existente nesse campo sugere fortemente que a poupana
externa compete parcialmente, e apenas parcialmente, com a poupana
interna. Edwards (1996), por exemplo, calculou vrias equaes da poupana privada de pases em desenvolvimento e constatou que o coeficiente do dficit da Conta Corrente era significativo, situando-se em torno
de 0,4. Loayza et al. (2000) usaram um novo banco de dados sobre a
poupana privada nas economias emergentes, e estimaram que o coeficiente do dficit da Conta Corrente era de 0,33 e altamente significativo.
Esses resultados, portanto, sugerem que o declnio da poupana externa
isto , um dficit menor na Conta Corrente reduz a poupana agregada
e, por conseguinte, o investimento agregado. Como h amplas provas
corroboradoras da idia de que o investimento surte um efeito positivo
no crescimento, a argumentao anterior sugeriria que, contrariando a
afirmao de Milesi-Ferreti e Razin (2000), as inverses da Conta Corrente tm um efeito negativo embora indireto no crescimento.
Para verificar se as inverses da Conta Corrente efetivamente afetaram o investimento agregado de um modo negativo, calculei diversas
equaes de investimento, usando dados sobre um grande nmero de
pases, relativos ao perodo de 1970-1997. A recente bibliografia
emprica sobre o investimento, inclusive Attanasio et al. (2000), indica
que o investimento exibe um grau marcante de persistncia ao longo do
tempo. Isso sugere equaes estimativas do seguinte tipo:7
onde INVPIB a relao entre investimento e PIB, GOVCONS a

relao entre os gastos governamentais e o PIB, ABERTCOM um
7
Sobre as recentes tentativas de calcular equaes de investimento usando um corte transversal de vrios pases, ver, por exemplo, Barro e Sala-I-Marti (1995) e Attanasio et al. (2000).
ndice que capta o grau de abertura da economia e INVERSO uma

varivel que assume o valor 1 quando o pas em questo submetido a
uma inverso da Conta Corrente e assume o valor 0 em caso contrrio.8
Por ltimo, w um termo de erro que assume a seguinte forma:
onde
um termo de erro especfico de cada pas e
uma
perturbao iid com as caractersticas usuais.
A estimativa da equao (1) apresenta dois problemas. Primeiro, a
partir dos trabalhos iniciais de Nerlove (1971) sobre a estimativa agrupada dinmica, sabe-se que, quando o erro contm um termo especfico
do pas, o coeficiente da varivel dependente defasada exibir uma tendncia para cima. H vrias maneiras de lidar com esse problema potencial. possvel que a abordagem mais elementar seja usar um modelo de efeito fixo, no qual um pas simulado (esperemos) capta o efeito
da perturbao especfica do pas. Uma segunda possibilidade estimar
o mtodo de variveis instrumentais recentemente proposto por Arellano
e Bond (1991) para os dados agrupados dinmicos. Esse mtodo consiste em diferenciar a equao em pauta a equao (1), no nosso caso
para eliminar perturbao especfica do pas,
. Em seguida, calcula-se a equao diferenciada usando as variveis instrumentais, com a
varivel dependente defasada (em nveis), as variveis predeterminadas
(tambm em nveis) e usando as primeiras diferenas das variveis
exgenas como instrumentos. Forneo neste artigo os resultados do clculo da equao (1) usando o mtodo do efeito fixo e o mtodo de
Arellano e Bond.
Um segundo problema no clculo da equao (1) que, como as
inverses da Conta Corrente no so retiradas de um experimento aleatrio, possvel que a simulao da INVERSOj t se correlacione com
o termo de erro. Nessas condies, os coeficientes estimados da equao (1) tero vieses e sero enganosos. Para lidar com esse problema,
adotei o mtodo sugerido recentemente por Heckman et al. (1997, 1998)
para estimar os modelos de intervenes de tratamento. Esse mtodo
8
Em princpio, o log do PIB inicial tambm pode ser includo. Entretanto, dada a natureza agrupada dos dados e os processos de estimativa empregados, isso no possvel.
consiste em calcular a equao em questo usando observaes que tenham um respaldo comum para os paises que foram tratados e os que
no foram tratados. No caso em exame, os pases que passam por
uma inverso so considerados sujeitos interveno de tratamento.
Do ponto de vista prtico, usa-se um processo em duas etapas: (1) primeiro, calcula-se a probabilidade condicional de que os pases enfrentem uma inverso o chamado escore de propenso , usando uma
regresso probit. (2) A equao dos interessados calculada usando-se
apenas observaes cuja probabilidade estimada de inverso se enquadre no intervalo das probabilidades estimadas para os pases em que h
inverses reais. Adotei a correo amostral de Heckman et al. (1997,
1998) tanto no efeito fixo quanto no mtodo de Arellano e Bond. Para
calcular os escores de propenso, usei um mtodo probit de dados agrupados e inclu como fatores de regresso o nvel do dficit de Conta
Corrente no perodo anterior, o nvel do dficit fiscal, a criao de crdito interno e simulaes temporais especficas. Os resultados obtidos
nessa primeira etapa no so apresentados aqui, por consideraes de
espao, mas podem ser obtidos mediante solicitao. A Tabela 2 contm os resultados do clculo da equao de investimento (1) num grupo
no equilibrado de 128 pases, no perodo de 1971-1997. Na Tabela 1.A
apresento os resultados da estimativa pelo mtodo de variveis instrumentais de Arellano e Bond. Na Tabela 1.B forneo os resultados da
estimativa do efeito fixo. Em ambos os casos, introduzi o indicador de
INVERSES em carter contemporneo e com uma defasagem de um
perodo. Nas estimativas pelo mtodo de Arellano-Bond, os erros padres foram calculados usando o procedimento robusto de White, que
corrige a heterocedasticidade. Os resultados obtidos so muito interessantes. Em ambos os grupos, o coeficiente da varivel dependente defasada relativamente alto, captando a presena da persistncia. Convm
notar, entretanto, que o coeficiente significativamente menor quando
se usa o mtodo de Arellano-Bond. O coeficiente do GOVCON positivo e no significativo. O coeficiente estimado de abertura comercial
significativo e positivo, indicando que, feito o controle de outros fatores, os pases com um setor comercial mais aberto tendero a apresentar
uma relao mais alta de investimentos em relao ao PIB. O mais importante, para este artigo, que os coeficientes dos indicadores de inverso contemporneos e defasados so significativamente negativos,
apresentando estimativas pontuais muito parecidas. Curiosamente, quando a varivel da INVERSO foi somada a uma defasagem de dois anos,
seu coeficiente estimado no foi significativo nos nveis convencionais.
Uma indagao importante se as inverses da Conta Corrente afetam o crescimento econmico por outros canais. Investiguei essa questo usando a base de dados grande para calcular algumas equaes de
crescimento bsicas, do seguinte tipo:
onde CRESCIMENTOt j o crescimento do PIB per capita num

pas j durante o ano t, e LOGPIBj o nvel inicial do PIB (em 1970) do
pas j. Como assinalaram Barro e Sala-I-Martin (1995), espera-se que o
coeficiente de GOVCONS seja negativo, enquanto h uma expectativa
de que o da abertura seja positivo. Havendo uma equiparao no crescimento, de se esperar que o coeficiente estimado do logaritmo do PIB
per capita de 1970 seja negativo. O interesse principal desta anlise
est no coeficiente de INVERSO. Se as redues abruptas e grandes
no dficit de Conta Corrente surtem um efeito negativo no investimento, de se esperar que o g negativo estimado seja significativamente
seja heterocedstico, com uma
negativo. Presume-se que o erro
varincia diferente em cada pas (grupo).
A equao (2) foi calculada usando o mtodo dos quadrados mnimos
generalizados viveis (FGLS), sugerido por Beck e Katz (1995) para grupos no balanceados. As amostras das diferentes estimativas foram determinadas pela disponibilidade de dados sobre os diferentes fatores de regresso. Os dados foram obtidos do Banco Mundial e do banco de dados de
Summer e Heston. Nas estimativas bsicas, usei a definio de inverses do
balano de pagamentos fornecida acima. Os resultados fundamentais do
clculo da equao (2) so apresentados na Tabela 3. Alm dos fatores de
regresso da equao (2), introduzi simulaes de variveis temporais especficas. Como se pode ver pela tabela, os resultados obtidos corroboram
a hiptese de que as inverses da Conta Corrente tm um efeito negativo no
crescimento do PIB per capita, mesmo depois de feito o controle do investimento. Alm disso, os coeficientes das outras variveis da regresso exibem os sinais esperados e so significativos nos nveis convencionais. Quando se utilizaram tcnicas alternativas de estimativa, inclusive os efeitos fixos, os resultados obtidos foram muito semelhantes.9
9
Naturalmente, quando se empregam efeitos fixos, no possvel incluir (o logaritmo
do) PIB inicial como fator de regresso.
Os resultados apresentados nesta seo sugerem que as inverses da

Conta Corrente podem ser realmente muito custosas. Isso de especial
importncia luz do que Rudi Dornbusch chamou de paradas repentinas, ou situaes em que a suspenso abrupta do financiamento externo obriga um pas a uma grande inverso da Conta Corrente. Por sua
vez, as paradas repentinas esto relacionadas com a situao em que a
comunidade financeira internacional percebe o fluxo vigente do capital
internacional como insustentvel. Uma pergunta importante, que ultrapassa o mbito deste artigo, se pases como o Brasil e a Colmbia, no
momento em que este texto est sendo redigido, encontram-se numa
situao de insustentabilidade dos fluxos de capital.
IV. Consideraes finais
A discusso das duas sees precedentes versou sobre aspectos
macroeconmicos do crescimento. Existe pouca dvida de que a
macroeconomia importante e de que evitar as grandes crises
macroeconmicas traz uma contribuio significativa para a consecuo da meta do desenvolvimento e da prosperidade. Alis, so amplos
os indcios sugestivos de que as crises macroeconmicas e cambiais
afetam desproporcionalmente os pobres.
Mas o nvel macro no tudo. Nesta ltima parte, ofereo algumas
reflexes sobre outros aspectos do crescimento de longo prazo. Em particular, quero discorrer sobre a cultura e o papel potencial da nova
economia.
Recentemente, o historiador econmico David Landes afirmou que,
quando se trata de explicar as diferenas de crescimento e desempenho
entre os pases, a cultura faz quase toda a diferena (2000, p. 2).
A idia de que a cultura afeta o desempenho econmico no nova,
obviamente. Max Weber deixou isso claro em sua anlise das origens
do capitalismo. Em poca mais recente, a idia de que a cultura e as
instituies, em particular, desempenham um papel fundamental no desenvolvimento foi enfatizada por estudiosos como Douglas North,
Francis Fukuyama e Robert Putnam. Douglas North, agraciado com o
Prmio Nobel, afirmou que os pases capazes de desenvolver instituies fortes, que protejam os direitos de propriedade e ajudem a solucionar as disputas, tm custos de transao baixos e podem dedicar-se
plenamente s atividades produtivas. Robert Putnam concentrou-se no
papel do capital social e afirmou que as diversas culturas tratam essa

importante forma de capital de maneiras diferentes. Francis Fukuyama
enfatizou o papel da confiana. Baseando-se nessa idia, Ronald
Inglehart (2000) apresentou, recentemente, dados sugestivos de que algumas culturas tm um grau maior de confiana do que outras. As culturas de alta confiana, por sua vez, tm-se sado melhor em termos
do desempenho econmico. Os pases da Amrica Latina saem-se particularmente mal nessa dimenso da confiana, com a Argentina, o Brasil, o Chile e o Mxico exibindo uma confiabilidade significativamente menor que a das naes europias e asiticas.
Essa nfase na cultura ajuda a situar a tecnologia numa perspectiva
adequada. Em particular, frisa um aspecto recentemente salientado por
alguns autores, no contexto da nova economia e do desempenho empresarial:10 a menos que seja acompanhada por mudanas culturais
com o que me refiro a mudanas institucionais, mudanas de valores e
profundas mudanas econmicas , a tecnologia da informao ter
pouco efeito no crescimento agregado e no desempenho. Em termos de
clichs, poderamos dizer que a revoluo da tecnologia da informao exige uma revoluo cultural!
Na vida real, as relaes econmicas e sociais raramente so
unidirecionais. Isso quer dizer que, embora uma adaptao eficaz da
tecnologia da informao exija uma revoluo cultural, essa tecnologia,
por si s, pode ajudar a catalisar as mudanas culturais e institucionais.
A tecnologia da informao pode contribuir para aumentar a transparncia e reduzir a corrupo. Foi o que aconteceu, por exemplo, nos
pases em que as aquisies governamentais passaram a ser feitas on
line. Alm disso, ao reduzir o custo das comunicaes, a tecnologia da
informao pode reduzir a distncia econmica entre os pases. A
proximidade, por sua vez, aumenta o comrcio internacional e contribui para tornar indistintas as diferenas culturais. Recentemente, Leamer
e Storper (2001) afirmaram que, ainda que a Internet no venha a substituir os mecanismos bsicos atravs dos quais se estabelecem relaes
comerciais aliceradas na confiana, ela reduzir o custo de manuteno dessas relaes. provvel que isso reduza os custos de transao e torne as relaes econmicas mais eficazes e produtivas. E, na
medida em que a tecnologia da informao ajudar a aprimorar a quali-
10
Brynjolfsson, Renshaw e Van Alstyne (1997).
dade do ensino atravs do uso de computadores em salas de aula e da

implementao de testes padronizados, do tipo do Third International
Math and Sciences Survey (TIMSS),t1 a serem aplicados a alunos de
curso mdio , ela tambm ajudar a introduzir mudanas culturais entre os jovens.
importante assinalar que, quando se trata do uso da tecnologia da
Internet, h custos envolvidos na utilizao de atalhos. Implementar
grandes projetos tecnolgicos em nvel nacional, sem fazer mudanas
nas reas complementares identificadas neste artigo, pode ter efeitos
indesejveis e resultar em importantes custos sociais. Mais especificamente, as medidas de poltica pblica que almejem subsidiar a adoo
ou o uso da tecnologia de informao podem ser muito dispendiosas e
gerar resultados escassos. Partir do esforo no nvel educacional parece
ser a estratgia correta. Se o esforo em prol da tecnologia da informao for efetivamente empreendido como parte de um sistema de mudanas que reforcem umas s outras, ele poder de fato transformar-se
num poderoso instrumento do empenho da Amrica Latina em buscar o
crescimento, o desenvolvimento e a prosperidade.
Tabela 1:
Crescimento da produtividade total dos fatores em pases seletos
da Amrica Latina nas dcadas de 1980 e 1990
Fonte: Goldman-Sachs, quanto ao perodo de 1980-1997;

clculos do autor quanto ao perodo de 1998-2000.
T1
Terceiro Levantamento Internacional de Matemtica e Cincias. (N. da T.)
Tabela 2:
Investimento e inverses do balano de pagamentos
Tabela 3:
Crescimento do PIB e inverses do balano de pagamentos
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DEBATEDORES
INSTITUIES, INVESTIMENTOS,
COMPETITIVIDADE E TECNOLOGIA
Antonio Barros de Castro*
Quatro pequenas observaes preliminares. Primeiramente este seminrio se d, ao que tudo indica, num momento muito, muito especial,
no s no Brasil, como no mundo. Talvez se possa definir este momento
como de reconhecimento, inequvoco, de que existe uma ampla crise do
pensamento hegemnico acerca de como funcionam as economias de mercado. Luciano Martins chegou a fazer uma forte convocao, no sentido de
se repensarem criticamente todas as crenas. O Bacha, tambm, na sua
incisiva interveno como debatedor, explorou, mais focalizadamente, esta
questo. Eu vou prosseguir nessa linha.
Segunda observao: um ponto muito gratificante deste seminrio
o retorno, desinibido, do tema da diversidade histrica; da biodiversidade
econmico-nacional. Rodrik foi muito forte nesta direo; OCampo tambm. Do ponto de vista Brasil, duas observaes neste mesmo tom. O
Brasil deixou de ser visto pelas diferenas em relao a um modelo
supostamente ideal de economia. Ou seja, at poucos anos, quando algum pretendia caracterizar o Brasil apontava supostos atrasos, desvios, distncias que faltava cobrir, para completar os deveres de casa.
Hoje, no: volta-se a buscar o que h de especfico. Eu no acho coincidncia que, neste exato momento, se faa uma homenagem do porte
que vimos aqui a Celso Furtado, pensador da diversidade e, sobretudo,
da especificidade do Brasil.
Terceira observao, rpida. Eu acompanho com fascnio a obra do
professor Castells e gostaria que ele se posicionasse sobre um grande
tema que est por trs de vrias exposies neste seminrio: o que, na
nova economia, ciclo, e o que , efetivamente, nova economia?. O que
* Professor Titular, Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

(ou foi) bolha, e o que nova economia; o que exuberncia irracional, e o que novo modo de funcionar. S para provocar: uma das referncias preferidas do professor Castells era a CISCO SYSTEM, representante mximo da empresa em rede, quase puramente virtual. Ora, o
que mais representava o novo, literalmente desapareceu!
Quarta e ltima observao preliminar: quando me passarem a advertncia tempo esgotado, pretendo parar na frase em que estiver.
Estamos fortemente constrangidos pelo tempo, e sei que o Presidente
da mesa gostaria de passar a palavra para a platia.
Comeo os meus comentrios com uma frase, do Edwards, no documento que ele circulou e que no corresponde exatamente exposio.
L dito: a macroeconomia no tudo. Dificilmente uma frase poderia representar melhor as mudanas em relao aos anos noventa.
Estamos saindo de uma fase em que poucos questionavam a idia de
que o que interessa , fundamentalmente, a microeconomia. No havia
que combater os ciclos, e no havia que promover, sobretudo via demanda, o crescimento. Faziam sentido duas coisas: estabelecer regras
claras, lmpidas e, em se tratando de um neo-institucionalista, ir mais
alm, aprimorando instituies destinadas a reduzir os custos de transao, assegurar os direitos de propriedade, e tudo o mais que deixe fluir
as decises dos agentes econmicos. Isto permitiria aumentar a eficincia e elevar a produtividade, chave da competio. O professor Edwards
comea o artigo dizendo que no centro do problema latino-americano
est a baixa produtividade. O problema, ento, essencialmente
microeconmico!
Vamos passar agora para o Brasil, tendo como pano de fundo esta
ltima questo. O Brasil em termos de estrutura produtiva, seja na indstria, seja na agropecuria, passou pelo teste da abertura, bastante
bem e de forma muito peculiar. Enquanto as ex-economias soviticas
implodiram, enquanto o Chile descobriu novas especialidades ou reciclou
especialidades antigas, enquanto a China e a ndia fizeram uma
complexssima transformao histrico-estrutural que no pode ser resumida numas poucas frases, o Brasil fez algo relativamente simples e
nico. Ele limitou-se a reciclar, e atualizar, a sua estrutura produtiva
anterior. Com isso, no entanto, promoveu saltos de eficincia em diversas reas: txtil, automobilstica, certos ramos de equipamentos, etc.
At mesmo nos campos mais tradicionais, verdadeiros saltos ocorreram
e ou esto em curso, o que pode ser exemplificado pela soja, o algodo,
e at mesmo o caf. Os setores que no avanaram muito, tecnolgica e
organizacionalmente, so os que j eram avanados: siderurgia, celulose, petroqumica. Claro que, em alguns casos, houve perdas e defeces. Nos Estados Unidos tambm e na Europa tambm, como mostra
abundantemente o professor Chandler em seu ltimo livro (The Eletronic
Century). Gostaria, a propsito, de introduzir um dado fundamental,
ainda que, infelizmente, impreciso. Segundo a pesquisa industrial mensal do IBGE, PIM, a produtividade do trabalho cresceu 8,5% ao ano
durante a dcada dos noventa, o que uma mdia absolutamente extraordinria. O nmero equivalente nas Contas Nacionais bem menor,
5,4 ainda um alto nvel (e os especialistas parecem, para este efeito,
aceitar mais a PIM do que as contas nacionais). Enquanto isto as lavouras deram um salto. Em gros passa-se de uma safra de 60, 70 milhes
de toneladas para algo como 100 milhes de toneladas. E isto com a
mesma superfcie cultivada e variando algo como 1% negativo a populao diretamente aplicada em atividades agropecurias. Mais uma
vez os avanos so extraordinrios. E quem diz isso quase necessariamente est dizendo que houve mudanas fortes de preos relativos, o
que implica em forte aumento do poder aquisitivo dos salrios em termos de manufaturas e de alimentos bsicos. Quem vive no Brasil sabe,
na prtica, disso.
Ento, o Brasil no foi para especializao alguma, ao contrrio do
que muitos previam, e cumpriu de uma forma tambm no prevista o
objetivo forte aumento da produtividade. Em outras palavras, se a
microeconomia decidisse, o Brasil teria comeado um novo milagre.
Na realidade o relatrio Mc Kinsey, pioneiro na descoberta do grande
salto da produtividade, tinha como subttulo produtividade, a chave
para o desenvolvimento acelerado, e supunha que estvamos no limiar
do crescimento rpido. Infelizmente, o diagnstico microeconmico
apontava na direo certa, mas a aposta se mostrou completamente equivocada. Antes de prosseguir e entrar no principal da minha anlise, devo
advertir que estes dados conflitam com os do professor Edwards. Um
problema parece ser que ele est tentando medir uma produtividade conjunta, que combina trabalho e capital, e acontece que a produtividade
do capital ter tido necessariamente (aritmeticamente) um resultado
pssimo, j que a produtividade do trabalho aumentou drasticamente e
a produo no cresceu. Repito: se a produo no cresceu, e a eficincia do trabalho aumentou muito, a produtividade do capital ter que ter
tido um comportamento pssimo!
Na realidade o Brasil, alm de aumentar enormemente a eficincia do

trabalho e a modernidade das empresas manufatureiras e agropecurias,
entrou num regime de oscilaes violentssimas. Entrou naquilo que
ns poderamos chamar de uma montanha russa do lado real da economia, especialmente na manufatura. Ignorando as mudanas do lado
empresarial, poderia-se mesmo dizer que trocou a montanha russa nominal, de que falava Simonsen, por uma montanha russa real. A tendncia ou resultante muito medocre, e nada revela das transformaes
ocorridas. O PIB cresceu algo como 2,4, enquanto a PEA, ou seja, a
populao economicamente ativa cresceu a 2, o que significa que o produto por homem apto a trabalhar praticamente no cresceu: 2 versus
2,4. Isto bastante chocante, sobretudo quando se tm em conta os grandes avanos na esfera das empresas.
Para quem se debrua sobre este problema, a primeira questo a ser
registrada a seguinte: impulso a partir das empresas o que no faltou.
Todas as vezes que a economia pode crescer, ela empinou com grande
velocidade, liderada pela indstria. Quatro vezes a indstria arremeteu
numa velocidade de 7% ao ano, e todas as vezes embicou, retraindo-se a
algo como 4% anual o que s pode ser claramente visualizado em acompanhamentos trimestrais. Impulso, portanto, no falta. Mas, tambm,
no resolve. A microeconomia est longe de ser tudo.
A questo que a demanda que anima a economia no vem de fora,
no exgena, ao contrrio de outros pases, que flutuam ao sabor da
demanda externa. As restries financeira e de confiana no permitem
que a demanda (domstica) cresa. como se as relaes com o exterior alternassem momentos em que o crescimento permitido ou (alternativamente) vetado. Sucessivos ajustes impostos economia
reiteradamente a derrubam com as polticas pblicas atuando como
coadjuvante do movimento que vem de fora. Nada disto, diretamente,
pelo menos, tem a ver com a base produtiva, com a microeconomia. E
por trs disto est o fato de que o Brasil, lamentavelmente, fez uma
combinao altamente nefasta de trs elementos: juros elevados, dvida
rapidamente crescente e crescimento mdio baixo. Conjugar essas trs
variveis, desta maneira, durante anos, fatal. O Brasil havia sucumbido a esta atrao fatal qual havia resistido, bravamente, em outros
momentos de sua histria. E diante deste regime suicida, o governo se
tornou fortemente pr-cclico, para impedir a consumao do suicdio.
E os agentes privados tambm se tornaram pr-cclicos, fazendo mais
rpidas e eficazes as retraes.
Mudando de ngulo, cabe perguntar por que o aumento da produtividade no se transformou em aumento das exportaes. Deveria haver
uma forte conexo entre aumento da produtividade e aumento das exportaes. Mas acontece que o movimento que as empresas brasileiras
percorreram as capacitou para disputar, preferencialmente, o mercado
interno, como procurei mostrar em diferentes trabalhos. O que se fez no
Brasil foi um catch up parcial, apenas produtivo. Atravs dele atingiuse excelncia manufatureira, mas permaneceram relativamente atrofiadas
as mais modernas armas da competio. E isto me leva a tocar a questo
do conhecimento e a tangenciar problemas levantados por Coriat. Com
este intuito farei uma breve referncia a Prebish.
Prebish dizia que os preos dos produtos primrios tendiam a cair
em relao aos preos dos produtos industrializados. Ele tinha razo,
num certo contexto histrico. Mas o mundo mudou e as multinacionais
deslocaram para a periferia a fabricao de numerosas manufaturas. Com
isto surge a tendncia queda dos preos relativos dos bens manufaturados! E a surgem estudos, com copiosa base emprica, para mostrar
que Prebish estava errado. Mas o que prejudica a periferia na viso de
Prebish , em ltima anlise, a assimetria de poder. Enquanto as empresas
do norte tiverem poder de mercado e sindicatos poderosos, elas retm os
ganhos de produtividade enquanto no sul os ganhos de produtividade se
esvaem para o mercado. Mutatis mutantis, Coriat, provocativamente, adiciona uma terceira etapa.
A terceira etapa da lei de Prebish qual seria? Os desenvolvidos agora tratam de impedir que os avanos da economia do conhecimento tenham o seu valor aviltado. Criar, prototipar, inovar est se tornando
mais barato e o conhecimento est se difundindo mais rapidamente.
A vm, a galope, pelo menos Coria e China. Insisto, mais uma vez se
recoloca a questo dos preos relativos. Trata-se, no instigante paper de
Coriat, de impedir que os preos relativos dos produtos de fronteira
caiam. E isto se tenta, criando uma srie de dificuldades para a difuso
do conhecimento. Diluem-se assim, mais uma vez, as possveis vantagens do atraso, na expresso de Gerschenkron. De fato, a grande possvel vantagem do atraso poder tomar o conhecimento a grandes goles. Mas desde List pelo menos se sabe que aqueles que sobem tendem
a chutar a escada pela qual subiram (ttulo do mais recente livro de
H Joon Chang). Nada h de surpreendente nisto. Nem sequer a renncia autodefesa, por parte de muitos, deve surpreender.
Winston Fritsch*
Muito obrigado, Embaixador Sergio Amaral. A primeira impresso

que os Senhores devem ter tido, da apresentao dos trabalhos deste
painel, de como hoje fragmentado o paradigma terico de anlise da
relao entre crescimento econmico, produtividade e tecnologia. Num
painel como este, h dez anos, certamente a maior parte das referncias
seria a modelagens neoclssicas na tradio de Harrod-Domar, que acabaram se esterilizando. Hoje o tema tratado de uma maneira muito
menos atrelada a este paradigma, aps uma volta tradio clssica
original no tratamento da questo do crescimento econmico, onde no
existe distino entre curto e longo prazo, como feita no arcabouo
neoclssico, mas se analisa a relao entre crescimento e crescimento
de produtividade como um processo. Esse processo, como foi apontado
pelo professor Castels, visto como um crculo vicioso, e h vrias e
ricas referncias a aspectos que chamaramos hoje de institucionais, como
feito aqui pelos trs expositores.
De fato, no tratamento do tema do desenvolvimento econmico, na
obra-prima dos clssicos que a riqueza das Naes, Adam Smith
enfatiza a importncia do investimento, em suas palavras, do aumento
de estoque de capital, e sua relao com produtividade como motor do
crescimento. Na viso de Smith, o crescimento do produto per capita
explicado dinamicamente como processo de causao circular (onde
longo e curto prazo se fundem) entre o investimento e o aumento de
produtividade. o crescimento de estoque de capital, o aumento do
capital produtivo, que aumenta o tamanho do mercado que, na viso de
Smith, o motor do aumento da diviso de trabalho sinnimo de
* Dresden-Bank, Diretor.
aumento da produtividade. Sobre essa dinmica, nada foi dito que tenha
aumentado muito nossa compreenso do processo nos ltimos duzentos
e cinqenta anos desde a magistral intuio de Adam Smith.
Esse nexo de investimento, produtividade e crescimento crucial.
intuitivo que a tecnologia nova que explica o aumento de produtividade, e que ela se incorpora atravs do investimento. Que a inveno se torna inovao produtiva atravs do investimento. Portanto, se
o investimento produtivo que propulsor no s do crescimento de
produtividade como tambm desse circulo virtuoso entre produtividade e crescimento, a questo central da dinmica do processo a questo dos determinantes do investimento. Ou seja, crescimento econmico e crescimento de produtividade sem investimento como Hamlet
sem o prncipe.
Isso no quer dizer que o estudo da dinmica da inovao, da capacidade empresarial de uma sociedade (que determina o contedo
tecnolgico do investimento num dado ponto do tempo) no seja relevante. E que sejam irrelevantes fatores como educao, propriedade intelectual, e outros mencionados pelos palestrantes. Mas do ponto de
vista economicista, se quiserem, ou para um dado estado da tecnologia,
o investimento a mola propulsora do crescimento da produtividade.
A pergunta relevante , ento: quais os determinantes do investimento? Para discutir isso, eu preparei um slide bastante esquemtico,
que est sendo agora projetado para os senhores, e no qual chamo a
ateno para dois elementos cruciais da dinmica do investimento.
Primeiro: o investimento que propele o crescimento e que, por esta

forma virtuosa de se relacionar com a produtividade, gera o processo de
crescimento. Segundo: a questo relevante do ponto de vista de poltica
econmica no Brasil so os determinantes do investimento. Como se
v, no grfico, existem dois determinantes fundamentais: o custo do
capital por um lado, e as oportunidades de investimento, ou se voc
quiser, dado um conjunto de oportunidades de investimento, por outro.
Ou, colocando de um outro modo, dado um conjunto de oportunidades
de investimento, o custo de capital que vai determinar o nvel de investimento. claro que h fatores macroeconmicos e institucionais
que influenciam o custo de capital. H tambm um vastssimo conjunto
de fatores culturais, histricos, etc. que determinam o que est sendo
chamado no meu diagrama de oportunidades de investimentos, influenciadas pelo que Keynes chamava de o esprito animal dos empresrios. Mas eu gostaria agora de me concentrar, por considerar extremamente relevante, no custo de capital como determinante de investimento. Vamos considerar que os outros determinantes das possibilidades de
investimento so dados e olhar somente o custo de capital, pois estou
convencido de que o maior problema, o maior desafio da poltica industrial no Brasil o alto custo de capital, e no como normalmente se
discute, a calibragem de incentivos tradicionais de poltica industrial
que afetam preos relativos, como tarifas, subsdios, etc.
Na minha viso o alto e especialmente voltil custo do capital do
Brasil, pelo seu efeito sobre o investimento, o principal handicap, o
principal bice, ao nosso crescimento e, portanto, nossa competitividade.
De fato o problema do capitalismo perifrico que falta capital, e, portanto, seu custo alto. interessante perguntar: qual o custo do capital no Brasil? Qual o custo de capital de longo prazo, relevante para
decises de investimento no Brasil? Ora, como no existe mercado de
dvida de longo prazo no Brasil, o custo do BNDES, a velha TJLP, ou
ento o infinito. Mas, como o oramento do BNDES finito, o custo do
capital no Brasil infinito. E o mercado de aes? Como se sabe,
pequeno e, portanto, caro. Nem empresa triplo A no Brasil, consegue
colocar mais do que vinte por cento, tipicamente, de um lanamento
global de aes no mercado domstico. Ento o que se faz ir ao mercado internacional, e a que est exatamente a importncia do risco
pas e da volatilidade para o custo de capital: custo mdio ponderado de
capital (de dvida e de capital prprio) de quem vai ao mercado internacional de capital. No h outra alternativa, como acabei de argumentar:
o custo de emprstimos ser contaminado pelo risco pas. Se for um

investimento totalmente alavancado, o custo em dlares depende no s
do risco de crdito e cambial, mas do risco Brasil, que vai ser carregado
ao longo do perodo do contrato.
Mas ser isso relevante? Isto , sim, extremamente relevante. Para dar
uma idia numrica, para uma empresa com spread de risco comercial tpico, vamos dizer, duzentos, trezentos pontos base, e uma taxa de longo prazo do tesouro americano, em torno de quinhentos pontos, a longo prazo,
estamos falando de uns oitocentos base points de risco comercial. E o risco
Brasil? O risco Brasil em abril, quer dizer, antes de ser jogado para dois
mil base points durante a campanha eleitoral, estava em oitocentos, e foi o
melhor nvel a que conseguimos chegar depois de descolarmos da crise
Argentina. Ou seja, estamos falando de algo que pelo menos dobra o custo
do capital de uma empresa de risco comercial equivalente nos Estados Unidos, se tomada por comparao a uma empresa dentro do Brasil! E alm
disso, o custo do capital voltil. Como vimos, o risco Brasil, que estava
em oitocentos em abril, em agosto chegou a dois mil.
claro que isso tem um duplo efeito negativo sobre o crescimento,
pelas razes que argumentamos h pouco, e, por essa via, sobre o crescimento da competitividade. O primeiro efeito negativo ocorre porque
o alto custo do capital reduz o nvel do investimento. E o segundo, porque ele carrega um potencial efeito de choque cambial que afeta a
competitividade. De fato, empresas com passivo dolarizado perdem capacidade de investir, e vo crescer menos e fazer menos investimentos
no futuro. Especialmente na produo de bens no-comercializveis, o
efeito muito forte. Em resumo, crescer e ser competitivo, com esse
custo de capital resultante da nossa baixa taxa de poupana, como
correr maratona de mochila.
Como se resolve isso? O que se pode fazer para baixar o custo do
capital e aumentar a taxa de crescimento, que a me do crescimento e
de produtividade? A soluo Band-Aid, que foi usada com muito sucesso na dcada de cinqenta quando de fato no havia alternativa nem
mesmo essa alternativa perigosa do mercado internacional de capitais
foi construir o BNDES, como foi feito. Uma soluo genial na origem,
porque o mercado de capital internacional s foi reconstrudo no comeo da dcada de sessenta e a criao do BNDES, em cinqenta e dois,
viabilizou a criao de nossa infra-estrutura, desengargalou a indstria. Sem o BNDES, nossa moderna infra-estrutura energtica e de transporte no existiria. Sem o BNDES, a industrializao do Brasil teria de
ser reescrita. Mas, um instrumento como o BNDES tambm tem alguns

perigos: subsidiar o custo capital no necessariamente ruim, se um
subsdio bem alocado, mas combinado a regimes comerciais restritivos,
pode gerar um Frankenstein industrial. Isso aconteceu durante dcadas,
e o carter concentrador desse modelo, de subsdio ao capital e proteo
infinita da competio internacional, no pode ser minimizado. Graas
a Deus, com a abertura da poltica comercial, nos anos noventa, o BNDES
pode, de novo, financiar empresas que fazem sentido.
Mas qual alternativa, uma vez que o oramento do BNDES no
infinito? A alternativa simples, e algo que o Sebastian Edwards sublinha nos seus trabalhos sobre estabilidade macroeconmica e produtividade: um compromisso inabalvel em conduzir a economia ao nvel de
Investment Grade, quer dizer, buscar reduzir o custo do Pas como um
objetivo ferrenho de poltica econmica. Pode-se argumentar que isso
mais fcil falar do que fazer, que no d para virar europeu por decreto,
como tenho ouvido muitas vezes. Mas, a China e o Chile no so europeus. H vrios pases em desenvolvimento que viraram Investment Grade, e podem, com isso, sustentar crescimento mais alto e mais estvel e,
portanto, gerar a longo prazo um crescimento de produtividade mais alto.
A receita simples. Basta continuar fazendo o que se vem tentando fazer
nos ltimos oitos anos, no Brasil: aumentar a poupana do governo atravs de uma busca contnua de equilbrio fiscal, reformar o mercado de
capitais, manter uma estrutura legal regulatria estvel e eficiente, etc.
Isso leva tempo, mas um processo cumulativo, de reformas e de construo de reputao. No h sada, e o Brasil pode chegar l.
Eu acho, e aqui termino Sr. Presidente, que o maior bice ao crescimento e competitividade brasileira o alto risco Pas que ns enfrentamos por ainda no sermos Investment Grade e fao votos de que
daqui a dez anos, quando o BNDES estiver fazendo sessenta anos, esse
problema no mais exista, pois est ao nosso alcance resolver esse problema. Se isso ocorrer, eu acho que esse Banco no vai precisar continuar a ser o nico emprestador de longo prazo, pois o mercado domstico poder faz-lo. Ele certamente sempre poder continuar seletivamente apoiando o setor financeiro privado como um banco de investimento parceiro do resto da comunidade financeira domstica. Mas, no
mundo que estou prevendo, o BNDES talvez possa tambm procurar
novas vocaes, como a de ser um Eximbank, como tantas vezes tenho
dito deva ser seu principal foco, apoiando a internacionalizao cada
vez maior da economia brasileira. Muito obrigado.
Este livro, produzido pela MAUAD Editora,

foi impresso em papel ofsete 70g,
na grfica Lidador

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Organizadora: Ana Clia Castro

Ana Clia Castro

Direitos desta edio:

Traduo e reviso dos artigos internacionais:

Prefcio Paulo Srgio Moreira da Fonseca

Introduo Ana Clia Castro

A NOVA AGENDA MUNDIAL:

AGENDA SOCIAL E COMBATE POBREZA:

Polticas de desenvolvimento no mundo da globalizao

com grande satisfao que, no encerramento das comemoraes

Eleazar de Carvalho Filho

No mbito das comemoraes de seus 50 anos e tambm visando

As atividades desenvolvidas consistiram em:

Seminrios 50 anos do BNDES

Ana Clia Castro*

1. O estado das artes do debate sobre

pelos episdios mais prolongados de crescimento rpido no mundo em

fatos indicam que, por si s, o crescimento no resolve o problema da

As questes aqui discutidas apontam para a necessidade da reduo

como o trabalho altamente qualificado, tambm se organizam em escala

relao aos pases industrializados aumentou conforme os nveis

(...) Assim, a teoria econmica moderna criou um slida presuno para

qualidade. O papel dos mercados financeiros fortes j foi enfatizado

os adultos ainda tm nveis relativamente baixos de instruo. Sem esse

3. As inovaes institucionais no se transferem com facilidade de

profundamente arraigados da reflexo sobre o desenvolvimento. Sua

frisa um aspecto recentemente salientado por alguns autores, no contexto

presas e conglomerados, os grupos industriais e financeiros privados

das desigualdades sociais e a preocupao com os direitos humanos

do no conseguem promov-lo. No conseguem fazer uma alocao

das mudanas e o grau de dependncia dos fluxos externos de capital

que a globalizao no sentido de maior integrao internacional

e de responsabilidade da situao financeira do pas, como tambm no

4. Diretrizes e polticas para os

cas macroeconmicas para reduzir a vulnerabilidade externa e facilitar

Ver citaes no texto dos autores.

dos membros mais pobres da comunidade internacional. (...) a ao

direcionadas: gerao de emprego, trabalho e renda; apoio a MPME

O voluntariado, a stima economia do mundo em produto bruto,

Quanto que isso vale? Eu acho que o exerccio de custo/beneficio

tanto o setor pblico quanto o privado precisaro perguntar-se quais

mas, uma capacidade maior de reflexo, a criatividade, a capacidade de

Ver a citao da fonte no artigo de Kliksberg (2002).

A NOVA AGENDA MUNDIAL:

financiamento externo era fcil de obter e, a princpio, tinha taxas reais

Ainda era cedo demais para aplicar a esse processo a terminologia

O Brasil fez uma reduo drstica de suas importaes naqueles anos.

expanso relativamente lenta das exportaes de mercadorias, os Estados

Antes de mais nada, h duas timas razes externas. Ao longo da

go do ano, os quais, como seria inevitvel, levaram a uma hesitao

800 produtos. Esse primeiro acordo entre os dois pases destinava-se a

da de que a Rodada de Doha acabar assistindo a uma abertura mais

grosso dos gastos brasileiros para o aprimoramento macio do sistema

cessidade muito menos intensa de cooperao. Essa vem-se tornando

de. O Brasil, nos termos da antiga estrutura, foi um participante menor do

blico. O que se faz necessrio uma inverso da prtica do passado.

A NOVA AGENDA MUNDIAL 73

PADRES LOCAIS E DIVERGENTES

Giovanni Dosi* e Carolina Castaldi*1

* LEM, Escola SantAnna de Estudos Avanados, Pisa, Itlia.

A NOVA AGENDA MUNDIAL 75

Tabela 1: Patentes norte-americanas concedidas, por pas solicitante e