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PATRIMONIALISMO
O retorno ao conceito como possibilidade de compreenso do sistema poltico
brasileiro por meio da abordagem da Cultura Poltica
So Paulo
2011
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA
PATRIMONIALISMO
O retorno ao conceito como possibilidade de compreenso do sistema poltico
brasileiro por meio da abordagem da Cultura Poltica
So Paulo
2011
AGRADECIMENTOS
RESUMO
ABSTRACT
Sumrio
INTRODUO
p. 7
1. O CONCEITO DE PATRIMONIALISMO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Introduo
O conceito clssico de patrimonialismo
O patrimonialismo estatal e o patrimonialismo de base societal
Repensando o patrimonialismo
O patrimonialismo como um comportamento antirrepublicano
Concluso: refinamento dos vrios conceitos de patrimonialismo
p. 13
p. 16
p. 20
p. 41
p. 43
p. 43
Introduo
Cultura poltica: conceitos
O patrimonialismo como uma lgica de corrupo procedimental
Um obstculo cultura poltica democrtica
Concluso
p. 47
p. 50
p. 69
p. 77
p. 83
Introduo
A ideologia do Estado autoritrio
Ideologia e cultura poltica
Ideologia e patrimonialismo
Concluso
p. 85
p. 88
p. 100
p. 102
p. 108
Introduo
Democracia
Qualidade da democracia
Participao poltica
Concluso
p. 112
p. 113
p. 119
p. 124
p. 141
CONSIDERAES FINAIS
p. 143
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
p. 145
Introduo
O objetivo desta dissertao discutir a importncia do patrimonialismo e sua
relao com questes que influenciam o sistema democrtico brasileiro. O tema
central o patrimonialismo que, pensado em termos histricos e tradicionais, pode
colaborar com os estudos sobre corrupo, participao e qualidade democrtica.
Os argumentos procuram mostrar que uma chave explicativa vlida at hoje, e so
baseados nos conceitos registrados por trs autores (Raymundo Faoro, Maria Sylvia
de Carvalho Franco e Simon Schwartzman) e nos instrumentos tericos da cultura
poltica, de modo a se buscar entender a qualidade democrtica do pas, mais
especificamente os baixos ndices de participao poltica.
O patrimonialismo, constitudo por uma lgica que definiremos como
procedimental (relativa a prticas de corrupo), reflete na participao poltica
daqueles que percebem a esfera do pblico como locus de representao de
interesses privados. Tratar o que pblico dessa forma, prtica visvel a qualquer
cidado, leva este a participar minimamente com seu voto e majoritariamente com
sua desconfiana. Sem participao de fato, o que distancia o cidado das
instituies, faz com que ele as desconhea e desconfie de tudo que delas provm.
Tendo em vista esses desdobramentos do patrimonialismo, cujo entendimento ser
auxiliado pela teoria da cultura poltica, discute-se neste texto a qualidade da
democracia brasileira, com o objetivo de colaborar para a compreenso da atual
situao poltica nacional.
A corrupo motivo de inquietao para vrios estudiosos h dcadas. A
preocupao se deve a uma razo bastante relevante: ela um obstculo ao
desenvolvimento poltico, social e econmico de qualquer pas. Diferentes teorias
associam suas causas a nveis de desenvolvimento econmico, s instituies
polticas, tradio histrica e cultural e s polticas de governo (Treisman, 2000).
Sustenta-se, nesta dissertao, que os estudos sobre patrimonialismo podem
auxiliar na investigao das motivaes da corrupo1.
No pode ser dito que o patrimonialismo seja uma causa direta da corrupo; o que se sustenta aqui que o
comportamento patrimonialista pode estimular atos corruptos por operar de acordo com uma lgica corrupta,
sendo uma causa indireta em potencial.
No
Brasil,
os
estudos
sobre
patrimonialismo
se
direcionaram,
mesma
direo,
Maria
Sylvia
Franco
discute
atuao
do
mantm
vivas
caractersticas
antidemocrticas
A banca de avaliao desta dissertao, reunida em 20 de setembro de 2011, composta pelo Prof. Edison
Nunes (PUC-SP) e pelo Prof. Bernardo Ricupero (USP), comentou que o patrimonialismo pode ser entendido
como uma forma de dominao racional-legal, por isso que ele descrito aqui como originado e no
legitimado, como afirma Weber. E, acerca da tradio, argumenta-se, no decorrer do texto, que, de fato, ela
tem um papel fraco na dominao patrimonial hoje. Alm disso, Schwartzman aponta semelhanas entre
neopatrimonialismo e a dominao racional-legal. A relao entre esses conceitos, porm, no chegou a ser
aprofundada no presente trabalho.
10
12
Captulo 1
O Conceito de Patrimonialismo
1. Introduo
O patrimonialismo uma forma moderna de dominao e influencia a
percepo dos atores em direo naturalizao da apropriao de bens
pblicos ou a sua utilizao sem considerao aos princpios democrticos ou
republicanos. um estilo poltico que permite o empoderamento de homens
pblicos de forma arbitrria. O poder dado a cada um tambm indiscricionrio
por depender de seu poder econmico, de sua influncia e posio hierrquica do
cargo. Suas caractersticas antirrepublicanas legitimam uma tradio que trata a
coisa pblica como privada, permitindo a cooptao poltica e o clientelismo. O
estilo poltico patrimonial resulta numa lgica corrupta inerente ao funcionamento
da administrao pblica 4. Esperamos que o debate deste conceito seja
proveitoso para entender o dficit de participao popular no Brasil e a limitao
de sua qualidade democrtica (ambos temas do quarto captulo).
O
registro
eminentemente
histrico
que
trata
das
origens
favor
dos
interesses
estamentais
privados,
deflagrando,
ento,
patrimonialismo.
A abordagem estritamente institucional de Faoro sobre o patrimonialismo
4
13
considerado que o distanciamento social e/ou a omisso quanto aos assuntos polticos uma deciso que
afeta diretamente o processo poltico. No participar da arena poltica uma forma antidemocrtica de
cumprir o papel social e interfere no sistema poltico.
A relao entre instituies e cultura poltica discutida no prximo captulo, restando-nos apenas apontar a
importncia dessa relao para a cincia poltica e para o objeto desta dissertao que tambm deve ser
pesquisado nessas duas vertentes.
14
poltica
de
uma
populao
que
compartilha
valores
hbitos
15
Esta seo baseada nas obras do prprio Max Weber (1972 [1956]) e seu intrprete Reinhard Bendix
(1962). Bendix tem uma importncia especfica nesta dissertao por ser o ponto de partida da interpretao
de Simon Schwartzman (1988 [1970]), como ser visto posteriormente.
16
complexidade das funes. As novas estruturas, que derivam desse caso, servem
diretamente
ao
soberano
adquirem
uma
forma
administrativa.
Essa
18
2.1. Patrimonialismo
De acordo com a teoria weberiana, patrimonial toda a dominao que
originariamente orientada pela tradio e se exerce em virtude do pleno direito
pessoal (Bendix, 1962, p. 330). Esse tipo de dominao uma extenso do poder
patriarcal para alm dos limites domsticos. Aspecto este claramente retratado por
Maria Sylvia de Carvalho Franco (1964) no caso do Brasil, como ser visto adiante.
Os administradores do governo so, originariamente, representantes pessoais do
soberano, na arena poltica, e, na esfera domstica, esses administradores so
mantidos como membros da famlia.
Sob o patrimonialismo, descreve Bendix (1962, p. 334; traduo minha), o
soberano trata toda a administrao poltica como um assunto pessoal, da mesma
forma em que ele explora a sua posse do poder poltico [considerando-o] um anexo
da sua propriedade privada. O resultado disso a nomeao pessoal de
funcionrios que exercem funes de acordo com a confiana e com o valor que o
soberano atribui a cada um deles. A diviso do trabalho pblico no clara e a
reduo das funes resultado da competio econmica e pessoal entre os
funcionrios. Pensando nessas caractersticas, Bendix afirma que a administrao
patrimonialista uma combinao de administrao, julgamento caso a caso e
autoridade discricionria reunidos em um contexto onde a tradio sagrada e
inviolvel.
O funcionrio patrimonialista era recompensado de vrias formas: com o
simples sustento na mesa do senhor, ou o recebimento de mesadas, at com o uso
de propriedades ou a reteno dos impostos e taxas advindas dela. O emprego
pblico podia ser comprado e posteriormente alugado a terceiros da mesma forma
que a autoridade inerente em cada cargo. Nesse contexto, a eficcia administrativa
a ltima preocupao dos dirigentes. Para Faoro (1976 [1958]), uma caracterstica
da histria brasileira foi a constante luta dos atores pelo poder de nomeao de
cargos pblicos, independente de qualquer necessidade de aprimoramento da
administrao.
Outros elementos tambm podem comprometer a performance administrativa.
H um trade-off na dominao patrimonialista que envolve controle e eficcia.
Quanto maior o controle pessoal exercido pelo senhor condicionado pelo fato de
que seus funcionrios sejam dependentes pessoais mantidos com o seu prprio
19
O debate sociolgico da poca se direcionava para a compreenso das condies que mantinham o Brasil um
pas subdesenvolvido e atrasado democrtica e socioeconomicamente.
21
Em que os atores eram da sociedade civil e, portanto, o resultado foi a institucionalizao de valores liberais.
23
10
Ser discutido no captulo 3 que a retribuio do eleitor ao candidato por meio do voto no necessariamente
apresenta uma lgica corrupta. Nessa situao, a falta de republicanismo est no sentimento de
obrigatoriedade do voto no candidato em questo, ou na escolha do voto direcionada exclusivamente pelo
recebimento de benefcios pblicos. Esses duas situaes podem derivar da cultura de favor do Estado em
que os cidados no enxergam os provimentos como direitos, mas sim como benesses.
29
imaginrio social, por buscar compreender a percepo das pessoas sobre seu
ambiente e o que elas compartilham como sendo legtimo, a base sobre a qual as
instituies so escolhidas e moldadas11. A relao entre instituies e cultura
poltica ser debatida no prximo captulo, sendo suficiente, neste momento, apontar
que o patrimonialismo estatal representa a abordagem institucionalista e o
patrimonialismo societal representa a cultura social, ambos partes complementares
do conceito. Assim, evitamos descrever o conceito como um conjunto rgido de
padres poltico-culturais dotado de capacidade e continuidade, combinando traos
herdados das razes ibricas do pas isto , um sistema de valores autoritrios,
hierrquicos e plebiscitrios com componentes estatistas e antiliberais resultantes
do processo de formao do Estado (Moiss, 1995, p. 105).
As condies para haver a ruptura com as instituies e comportamentos
patrimonialistas outra diferena entre os autores. Para o autor patrimonialista
estatal, romper com o patrimonialismo significa concretizar trs elementos: (1)
reforma poltica que faa prevalecer os interesses sociais; (2) representao poltica;
e (3) a emancipao desses interesses. Pois,
[...] o patrimonialismo marca do Estado, e no da sociedade, e por isso mesmo, nessa
verso interpretativa, ela no comparece como dimenso analtica, em particular na sua
questo agrria: o argumento cinge-se ao institucional, a reforma na poltica contm em
germe a possibilidade da boa sociedade (Campante, 2003, p. 26).
O imaginrio social equivale ao consenso normativo de Moiss, que ser discutido no prximo captulo.
33
os
setores
da
sociedade
que
se
pretendem
autnomos,
Para exemplificar, em artigo recente do Correio Braziliense, intitulado Pblico e privado, juntos (por Lilian
Tahan, 11 jul. 2010, Cidades): 11,4% dos 802 candidatos a deputado distrital (dados das eleies de 2010)
atuam no ramo dos negcios. Na legislatura atual, 25% so empresrios. No sem razo que a autora afirma
que os deputados convivem sem embarao com a misso de legislar e cuidar dos interesses dos negcios da
famlia.
35
Em nome das bases, de Marcos Bezerra (1999), constata que os parlamentares, depois de eleitos, legislam
especificamente para sua base eleitoral, quando deveriam legislar para todo o povo brasileiro. O eleitor
espera o exclusivismo de seus candidatos e deputados se comportam da forma esperada em troca do voto.
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que propunha a literatura sobre a cultura poltica na poca de sua fundao, esses
traos histricos no so congnitos e insuperveis; eles se transformam e se
adaptam com o passar do tempo. Hoje a cincia poltica pode contar com o conceito
de qualidade da democracia14 para compreender, em sua singularidade, os vrios
sistemas polticos democrticos no mundo.
Assim como na interpretao de Faoro, Schwartzman argumenta que a
estrutura centralizada, burocrtica e patrimonialista de governo de Portugal fora
transplantada aqui. O Governo-Geral de 1548 e a vinda da Famlia Real para o Rio
de Janeiro em 1808 foram os eventos que concretizaram o patrimonialismo na
colnia. Apesar da independncia em 1822, a linha de continuidade do
patrimonialismo nunca foi completamente rompida (Schwartzman, 1988, p. 40).
A sobrevivncia histrica das estruturas tradicionais em sociedades
contemporneas representa uma forma bastante atual de dominao poltica por
um estrato social sem propriedades e que no tem honra social por mrito prprio,
ou seja, pela burocracia e a chamada classe poltica (idem, ibidem, p. 59).
Portanto, h uma continuidade histrica da dominao patrimonial na dominao
burocrtica de hoje. Em outros pases onde a emergncia do capitalismo seguiu seu
curso completo, a dominao feudal se desenvolveu resultando na dominao
racional-legal.
O neopatrimonialismo e a dominao racional-legal so sistemas modernos
pelo mesmo motivo: ambos so baseados em normas que, por sua vez, so
elaboradas de acordo com um estatuto legal vlido. As regras neopatrimonialistas
apresentam uma racionalidade diferente e se baseiam em valores distintos da
dominao racional-legal. Contudo, pelo fato de a dominao patrimonial ser
sustentada por leis, possibilita que se institua uma relao de poder moderna, mas,
acima disso, absoluta nos tempos modernos, na opinio de Weber.
O neopatrimonialismo e a dominao racional-legal so sistemas modernos
pelo fato de serem baseados em regras racionais. Contudo, o sistema
neopatrimonial, apesar de racional no apresenta legalidade, enquanto o racionallegal apresenta as duas caractersticas (Schwartzman, 1988, p. 60). Esse tipo de
burocracia racional mas ilegal era o que faltava para a compreenso do
neopatrimonialismo, na opinio do autor, ou seja, faltava a existncia de uma
14
38
39
repensar
patrimonialismo,
necessrio
ter
em
mente
as
caractersticas reunidas no debate dos trs autores analisados. Alm disso, para
isolar e limitar o conceito, proveitoso que este seja tomado em contraste com seus
correlatos mandonismo, coronelismo e clientelismo , de acordo com Jos Murilo
de Carvalho (1997).
Coronelismo o menos complexo: sistema poltico, datado historicamente,
composto por uma complexa rede de relaes que vai desde o coronel at o
presidente da Repblica, envolvendo compromissos recprocos (Carvalho (1997, p.
1). O termo denomina no um conceito, mas um perodo histrico que vai de 1889 a
1930 (Primeira Repblica), em que o Estado se relaciona com a classe proprietria
das terras por meio de barganhas e troca de favores16. Esses atores polticos, velhos
conhecidos da dominao patrimonial, se encontram novamente nesse momento
histrico. Entretanto, o cenrio se inverte no coronelismo, o fazendeiro que
necessita do Estado.
Diferentemente, o mandonismo apenas uma caracterstica de sistemas
polticos tradicionais:
[...] refere-se existncia local de estruturas oligrquicas e personalizadas de poder. O
mando, o potentado, o chefe, ou mesmo o coronel como indivduo, aquele que, em funo
do controle de algum recurso estratgico, em geral a posse da terra, exerce sobre a
populao um domnio pessoal e arbitrrio que a impede de ter livre acesso ao mercado e
sociedade poltica (Carvalho, 1997, p. 2).
O Prof. Edison Nunes, membro da banca de avaliao desta dissertao, discorda que o coronelismo seja uma
evento histrico superado. O coronelismo ainda se faz presente nos dias atuais, sem necessariamente usar a
terra como moeda de troca. Formas de coronelismo eletrnico (em vez da posse da terra, os polticos tm a
posse dos meios de comunicao) tm sido bastante debatidas hoje. Cf. Santos (2006).
41
polticos
tm
caractersticas
patrimonialistas
clientelistas,
18
Como mostra a histria poltica de Jos Sarney (descrita em Honorveis bandidos, de Palmrio Dria, 2009),
antigamente o mandonismo era preponderante na poltica brasileira.
Os mecanismos de sustentao do patrimonialismo nos dias de hoje necessita de maiores pesquisas que
fogem do escopo deste trabalho. Contudo, indicamos que a ideologia do Estado autoritrio um desses
mecanismos responsveis pela sua persistncia e modernizao. A ideologia uma alternativa terica que
complementa a path dependence da cultura poltica, permitindo outros caminhos de explicao dominao
patrimonial.
42
43
ordem pblica resulta em um processo poltico que visa competio por riquezas, o
que tambm impede a mobilizao social em direo ao consenso e a realizao da
Repblica.
Alm de ser um obstculo ao consenso (veremos que esse conceito
relevante para a cultura poltica), o patrimonialismo impede a igualdade entre os
cidados e, nesse quesito, se aproxima da monarquia, pois, para esse regime a
desigualdade [age] em benefcio de uma nobreza que necessria para a prpria
existncia do poder real (Bobbio, Matteucci e Pasquino, 2004, p. 1108, v. 2). O
sistema de dominao patrimonial antirrepublicano tambm por ter as suas leis
voltadas para a expresso da vontade de um pequeno grupo (o estamento) e por
dificultar a expresso das vontades em comum da populao. Um processo poltico
republicano impediria que o interesse particular se sobrepusesse s demandas
coletivas e pblicas, culminando no que chamamos aqui de interseco do pblico
com o privado.
Portanto,
[...] na Repblica democrtica, a ordem poltica nasce de baixo, mesmo em meio de
dissenses, desde que estas disponham de canais institucionais para se exprimir; na
monarquia vem do alto, do rei, mas numa sntese harmnica que garante a cada classe seu
prprio direito, sua prpria funo (Bobbio, Matteucci e Pasquino, 2004, p. 1108, v. 2).
leituras
patrimonialistas
do
Brasil
obtiveram
uma
popularidade
considervel, tanto na sociologia como na cincia poltica. Apesar disso, o seu xito
intelectual e poltico est muito distante dos resultados prticos previstos nos seus
diagnsticos: a malaise, se muda o cenrio, a mesma e aprofunda-se nos nveis
de excluso e fragmentao social (Werneck Vianna, 1999, p. 190). Por este
motivo, necessrio que voltemos ao conceito para analisar o seu potencial
explicativo hoje.
44
46
Captulo 2
Cultura Poltica e Teorias Institucionais na Explicao do
Patrimonialismo
1. Introduo
A cultura poltica um instrumento terico de extrema importncia para o
estudo do comportamento dos atores na arena poltica. Por meio dela, possvel
que um conjunto de orientaes subjetivas de determinada populao seja colocado
no centro da anlise. este o caso das orientaes patrimoniais: so ideias, valores,
sentimentos e crenas especficas, os quais culminam em comportamentos e
decises polticas determinadas, que precisam ser analisados em profundidade.
Essa profundidade somente poder ser alcanada se compreendermos o contexto
que originou esse sistema de relaes pessoais na poltica.
O patrimonialismo um objeto de estudo, em potencial, da cultura poltica. Os
comportamentos corruptos possibilitados pela dominao patrimonial apresentam
motivaes histrico-culturais, como ser debatido, que podem ser evidenciadas
com a ajuda das teorias culturalistas. A lgica corrupta patrimonial21 suportada pela
desigualdade das relaes de poder. Ao mesmo tempo, o estmulo corrupto
sustenta, em troca, a prpria desigualdade. Portanto, as relaes polticas
assimtricas so tanto uma condio como um agravante da dominao patrimonial.
A desigualdade permite que os atores polticos se relacionem guiados pelos
seus interesses pessoais, possibilitando um estilo poltico em que o poder
arbitrrio e originado por uma tradio. A lgica corrupta se esconde atrs da troca
de favores entre aqueles que dela partilham, toleram, aceitam e se comprometem
em retornar os favores. Os atores mais poderosos da poltica se utilizam dos
recursos pblicos para cooptar e privilegiar seus aliados, formando um grupo que
possui maiores oportunidades de participao e maior poder de barganha. Ser
argumentado que, por causa de sua complexidade e nmero de atores envolvidos,
os cidados comuns tm dificuldade em enxergar esse sistema de trocas, e,
quando o enxergam, no o entendem como uma prtica antidemocrtica e/ou
21
Ser argumentado ao longo deste captulo que o patrimonialismo permeado por uma lgica corrupta, por
ser um estilo poltico que apresenta caractersticas antirrepublicanas e antidemocrticas. Por lgica, nos
referimos a uma maneira de lidar com os objetos polticos que podem incentivar atos corruptos. No se
intenciona, no entanto, argumentar que o patrimonialismo seja uma forma de corrupo, mas um estilo
poltico capaz de estimul-la.
47
aspecto
analisado
neste
captulo
lado
autoritrio
do
23
24
Nos termos de Linz (1964), como citado no Dicionrio de poltica (op. cit., p. 96), verbete de Mario
Stoppino.
Dados do perodo de 2003/2004 (Moiss, 2006, p. 17).
BBC Brasil (9 dez. 2010) e pesquisas que, usando o Corruption Perception Index (CPI), comprovam que as
pessoas comuns percebem, de fato, a corrupo.
48
26
27
Uma hiptese apresentada no terceiro captulo que a alta percepo da corrupo pode ser derivada da
atualizao da ideologia do Estado autoritrio.
Em The Persian letters (1964).
Acerca do interesse bem compreendido, esclarece Gabriel Cohn (2000): [...] os indivduos modernos,
incapazes de alcanar por gosto e convico as virtudes sublimes, podem produzir uma prtica social
ordenada na busca (moderada, bem compreendida) de seus interesses privados.
50
para
finalidades
descritivas
faz
um
levantamento
de
tipos
de
29
Castro (2000, p. 36) cita, por exemplo, as pesquisas destes autores: Muller e Selingson (1994); Susan Tiano
(1986); Booth e Selingson (1984).
Uma das principais crticas de Gurza Lavalle (2004) aos estudos de cultura poltica que cultura no
deveria fazer parte da explicao sob a acusao de tornar o argumento circular, ou seja, uma parcela do
prprio problema, a dimenso cultural, acaba emergindo como a explicao do conjunto. Essa crtica
bastante similar apontada por Renn (1998). Para Lavalle, a cultura deve fazer parte somente do problema e
no de sua explicao.
53
31
Culture as an explanation is seldom direct and seldom operates alone. Rather, it is generally permissive and
almost always acts in conjunction with other variables.
[] values are decisive in determining the existence and duration of democratic institutions, the latter have
only a weak influence over time in creating a civic culture; indeed under the influence of other variables their
effects disappear altogether.
54
de
interesses
pessoais,
apesar
de
as
instituies
serem
Contudo, Lane (1992; apud Renn, 1998, p. 86), argumenta que cultura
poltica um mtodo de anlise consistente por representar uma estrutura de
variveis que compe um sistema de crenas compartilhado por um grupo. nesse
sistema de crenas que se encontra a motivao dos indivduos, a sua forma de
organizao e distribuio de benefcios e os papis sociais aceitos pelo grupo.
O modelo de racionalidade cultural, desenvolvido por Wildavsky (1987) um
esforo para mostrar que a cultura poltica um tipo de racionalidade que define,
tambm, a ao dos indivduos. O ator escolhe ser guiado por valores de acordo
com as circunstncias em que se insere. A escolha se repetir se for compatvel com
os valores relevantes ao sujeito. Nesse modelo, a ao vista muito mais como fruto
de condicionamento do que da cognio. A cultura poltica resultado, ento, na
internalizao das relaes sociais externas, tornando primordial o estudo das
instituies, j que essas so o locus das relaes sociais. Portanto, a influncia
cultural em direo aos valores polticos reflete nos comportamentos, resultando em
escolhas sociais concretizadas em instituies e, posteriormente, em polticas
pblicas.
Do ponto de vista de Maria Sylvia de Carvalho Franco, a sociedade brasileira
do sculo XIX apresenta essa lgica de racionalidade cultural, fazendo com que a
permanncia de um comportamento ou costume seja perpetuada geracionalmente
somente se for proveitoso ao grupo social. O patrimonialismo um desses
comportamentos que se acreditava ser vantajoso aos homens livres, os quais, ao
perceberem que os proprietrios rurais eram os donos dos meios administrativos, e,
portanto, os controlava de forma autnoma, tambm reconheciam que a chance de
sobrevivncia estava no relacionamento fiel e leal com o fazendeiro.
Hoje essa racionalidade parece servir ao propsito da cooptao poltica e,
com ela, o privilgio de participar e interferir na esfera pblica. A obteno do cargo
pblico sinnimo de vida confortvel e de oportunidades financeiras. Para
participar desse sistema, imprescindvel que se aceitem as regras do jogo
poltico: o clientelismo e a assimetria de poder entre os atores. Essas regras so
racionais por servirem a esse propsito claro, contudo ilegais, como colocado por
Schwartzman (1988). A ilegalidade consequncia de um aparato institucional
democrtico em conjunto com a prevalncia dessas regras tradicionais.
Para Renn, o conceito de racionalidade cultural aumenta a capacidade
56
os
indivduos
se
distanciam
da
esfera
poltica.
Esse
Para citar apenas um exemplo recente, temos o caso do deputado distrital Benedito Domingos que est sendo
indiciado por formao de quadrilha, fraude em licitao e corrupo passiva. O inqurito policial aponta que
o Deputado favoreceu empresas ligadas a familiares em licitaes do governo do Distrito Federal segundo
reportagem do Correio Braziliense (10 maio 2011, por Ana Maria Campos). Notcias dessa natureza nos
meios de comunicao so recorrentes.
59
poltico tem amigos e poder de influncia na rede de troca de favores, por meio da
qual garante e recebe benefcios. A administrao pblica se direciona
representao dos interesses privados e dos negcios, j que a competio
comercial vencida por quem tem mais influncia poltica. Alm de todas essas
intenes que motivam a ao poltica, os atores polticos agem dessa maneira pelo
fato de outros grupos de pessoas tambm terem agido do mesmo modo. Esse hbito
mais bem perpetuado quando se est rodeado de outros funcionrios que so
amigos e parentes e, por isso, o poltico ir coopt-los quando oportuno. Os
membros do governo e seus aliados ganham direta ou indiretamente e, por isso, as
reformas so evitadas. A sociedade no participa e no se envolve, facilitando e
ajudando a perpetuar esse modo de se fazer poltica. Portanto, o que relevante
manter os seus pares polticos satisfeitos e nenhuma mudana em vista.
2.2. Os estudos de cultura poltica em conjunto com variveis estruturais,
corrupo, desconfiana e autoritarismo
Para o estudo do patrimonialismo, a cultura poltica um dos instrumentos
mais importantes para o seu entendimento. Por configurar um tipo de sndrome, o
comportamento patrimonialista apresenta causas culturais que, em conjunto com
variveis estruturais, como PIB per capita e desempenho poltico, podem ajudar a
explicar a sobrevivncia de uma lgica tradicionalista e antidemocrtica por trs das
relaes polticas, mesmo inseridas em instituies democrticas. Esses valores
tradicionais que culminam no patrimonialismo e que so inerentes lgica corrupta,
podem ser uma porta de entrada para a concretizao dos atos corruptos.
Nesta sesso, alm de argumentar que o fenmeno do patrimonialismo pode
e deve ser explicado pela cultura poltica, pretendemos apontar os elementos que
fazem do sistema de dominao patrimonial um fenmeno atual e motivador de uma
lgica corrupta. O objetivo no mensurar o patrimonialismo esta tarefa ainda est
longe de ser concretizada. Contudo, gostaramos de apontar algumas possveis
relaes tericas entre o conceito de patrimonialismo e sua relao com a
corrupo, desconfiana, cultura poltica e institucionalismo. Outra caracterstica
importante do patrimonialismo seu aspecto autoritrio algo que precisa ser
debatido mais detalhadamente.
Os estudos sobre democratizao que apresentam a cultura como varivel
explicativa focam nos termos puramente subjetivos, como os valores, as atitudes,
60
Prefcio de Samuel Huntington no livro Cultura importa... (Harrison e Huntington, 2002, p. 13).
61
35
36
O Prof. Edison Nunes, membro da banca de avaliao desta dissertao, observou que poderia ter sido
abordado o presidencialismo de coalizo, que abriria outros caminhos para o entendimento do
patrimonialismo.
de 1996 a primeira edio de Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna.
A saber, o Brasil tem cerca de 8,5 milhes de quilmetros quadrados de rea territorial.
62
bom
desempenho
do
governo
condicionado
pela
Ao contrrio do que postula Mancur Olson (1965) e todos os tericos institucionalistas que acreditam que a
organizao institucional e econmica da comunidade poltica so as responsveis pelo modo de
comportamento coletivo.
63
como
Putnam
observou
importncia
do
desenvolvimento
socioeconmico, uma parcela das pesquisas em cincia poltica conclui que o PIB
per capita o melhor preditor do nvel de percepo da corrupo de um pas. De
acordo com Power e Gonzlez (2003), essa varivel, em conjunto com o nvel de
democratizao, permite explicar 78% da varincia dos ndices de corrupo
contabilizados pelo Corruption Perception Index (CPI)38. As variveis culturais
explicam uma frao da corrupo e, por isso, h slida base para estudar a
corrupo nesses termos.
A corrupo mais alta em pases pobres e autoritrios, onde a confiana
interpessoal baixa e h robusta correlao com a varivel corrupo. A confiana
38
O Corruption Perception Index (CPI) um ndice obtido pelo clculo da mdia de vrios surveys que medem
corrupo e, por isso, chamado por Treisman (2000) de the poll of polls. O pblico entrevistado por todos
os surveys que configuram o CPI composto por executivos e analistas de risco financeiro, ou seja, um
pblico restrito, especialista, altamente escolarizado e envolvido poltico e economicamente. Apesar disso, o
ndice altamente correlacionado com os resultados do World Values Survey que entrevista pessoas comuns,
mostrando que ordinary people are not fools.
64
65
66
regimes
hbridos
so
compostos
de
instituies
democrticas
41
42
Como comprovado por Inglehart e Carballo (1997), a Amrica Latina um espao geogrfico que define
regies culturalmente coerentes. A populao latino-americana possui valores e viso de mundo diferentes de
outros continentes, e que podem ser estudados em conjunto. o que os autores chamam de cultura comum:
quando um grupo tende a compartilhar a mesma viso de mundo manifestando um padro de valores
coerente e distinto sobre uma ampla gama de assuntos.
Rose, Mishler e Haerpfer (1998) afirmam que as instituies so apenas o hardware da democracia
representativa e, para oper-lo, necessrio um software que seja congruente com as suas peas.
[] electoral authoritarism: undemocratic, but with multiparty elections and some degree of political
pluralism.
67
The sheer size of modern government with respect to the economy as a whole creates larger bureaucracies,
and increases the temptation for bureaucrats to misuse funds and exercise discretion in the awarding of
contracts LaPalombara (1994; apud Husted, 1999, p. 342).
68
envolvimento poltico faz com que a corrupo seja considerada natural e inerente
aos sistemas polticos que esto de acordo com a tradio. Atualmente, podemos
dizer que esse pensamento est mudando, pois, segundo pesquisa da BBC (9 dez.
2010), os brasileiros so os que mais veem a corrupo como problema grave44.
A questo a ser debatida : que tipo de corrupo essa? o simples desvio
de bens pblicos para o bolso do poltico ou de seu partido, ou o fato de que ele
legisla para a sua base eleitoral, concedendo empregos, isenes ou benefcios
fiscais, em troca de apoio poltico? necessrio fragmentar o conceito de corrupo
para entender o que percebido pela populao brasileira como sendo corrupo e
o que desconhecido como tal.
Nesse sentido, o patrimonialismo contextualiza e estimula uma lgica de
corrupo procedimental, que ocorre tanto dentro do organismo do Estado como
entre este e a sociedade, em que o parlamentar visto como competente por
arrecadar clientelisticamente recursos do governo para beneficiar a populao que o
elegeu. O resultado o favoritismo de certa base eleitoral (de acordo com o poder
de influncia dos representantes) em detrimento da populao como um todo
(Bezerra, 1999), contaminando a relao entre eleitores e polticos com princpios
antirrepublicanos e antidemocrticos. A criao de polticas pblicas e a proposta de
leis podem vir a beneficiar grupos alm da base eleitoral; contudo, este s um
efeito colateral que nem sempre almejado pelo administrador pblico.
H probabilidade de que os eleitores estejam avaliando positivamente o
poltico que apresente bons resultados, no importando muito os meios que utilizou
para alcan-los. Dentro da poltica, a prpria troca de favores clientelista tida
como legtima, se for em funo da base. Apesar de a lgica corrupta ser sutil, ela
elemento em potencial para culminar na posse do pblico pelo privado.
O resultado, ento, a permanncia de polticos que roubam, mas fazem,
no sentido de que os objetivos da ao podem ser muito mais valorizados do que
as formalidades e rituais associados ao pblica (Schwartzman, 2006, p. 3)45.
mais fcil para a populao enxergar os resultados do governo e decidir o voto
baseada nessa informao do que entender como esses objetivos foram
alcanados. Legislar estritamente para uma nica base pode fazer parte do
44
45
A saber, de acordo com a mesma pesquisa, em primeiro lugar est a misria, considerada um problema
gravssimo pela populao brasileira.
Schwartzman explica que a expresso rouba, mas faz se dirigia, provavelmente, ao governo de Adhemar de
Barros, mas ainda hoje esse slogan encontra respaldo.
70
47
Sancionada em 4/6/2010, a Lei da Ficha Limpa foi iniciativa da sociedade civil brasileira que angariou 1,3
milho de assinaturas pedindo que os critrios de inelegibilidade fossem mais rgidos.
Em artigo publicado no Correio Braziliense (25 mar. 2011, por Izabelle Torres), intitulado Veto aos sujos na
urna, ficou constatado que 63% dos candidatos considerados corruptos pela Lei da Ficha Limpa no
tiveram votos suficientes, tornando desnecessria sua aplicao. Disso, podemos inferir que alguma
accountability, de fato, esteja sendo criada pelo povo brasileiro, embora esse fenmeno seja bastante recente
e necessite de mais pesquisas.
71
A ONG Transparncia Brasil e a Unio Nacional dos Analistas e Tcnicos de Finanas e Controle registraram
que mais de 8,3 milhes de eleitores brasileiros receberam oferta de dinheiro, bens ou vantagens em troca do
voto (Abramo, 2007).
72
votam nesses polticos por acreditarem que merecem o seu voto (40,9%)49. O apoio
ao poltico que rouba, mas faz demonstra uma opinio ou compreenso baseada
somente em resultados polticos, j que entender como seria possvel o roubo no
interessante ou muito complexo ou uma opinio apenas sobre a poltica em
geral, que no interessa ao cidado. O foco do eleitor que compartilha desse ponto
de vista so os resultados polticos, principalmente aqueles que podem ser vistos,
como grandes obras: pontes, viadutos, edifcios, e no aqueles resultados que tm
de ser lidos nos jornais ou sabido por qualquer outro meio que necessite de maior
cognio dos eleitores. Esses dados mostram que o eleitor brasileiro, em geral,
tolerante a polticos corruptos e, por isso, contribuem para a sua prtica.
Em relao desconfiana, podemos pensar em duas hipteses. No nvel
terico, o patrimonialismo um hbito fortemente enraizado na poltica e tolerado ou
ignorado pela sociedade. Portanto, a primeira hiptese que o patrimonialismo
no influencia os altos nveis de desconfiana no pas, pois uma lgica
corrupta ignorada ou pouco percebida pelos indivduos. Inversamente, a
corrupo simples, que se refere ao mbito dos resultados polticos, mais
percebida pela populao que reage com desconfiana aos objetos polticos. A
corrupo poltica percebida afeta a avaliao do desempenho poltico pelos
sujeitos. Acreditando que a performance do governo seja pobre, o indivduo reage
com cinismo.
Outra questo, a segunda hiptese, de que modo explicar como a
corrupo, de razes culturais, afeta a confiana poltica que, por sua vez,
determinada pela avaliao do desempenho do governo pelo cidado? De fato, a
corrupo afeta a confiana, como ficou evidenciado nas pesquisas discutidas
acima, porm essa corrupo tida como corrupo simples. Tais pesquisas
somente testam esse tipo de corrupo, por isso o debate sobre corrupo abaixo se
refere tambm ao que chamamos de tipo simples.
Um dos motivos para a relao direta e positiva entre desconfiana e
corrupo pode ser o aumento da capacidade crtica dos cidados que, ao
perceberem a corrupo, se afastam e desconfiam dos objetos polticos,
possibilitando, ento, a recorrncia da corrupo poltica. A quantidade de anos de
durao dos regimes democrticos aumenta a chance de os indivduos terem
49
73
A literatura sobre corrupo poltica acredita ser impossvel mensurar diretamente esse fenmeno por se
tratar de um ato ilegal. Para tanto, tem-se lanado mo, por exemplo, da pesquisa de opinio pblica.
74
antidemocrticos.
caractersticas
autoritrias
Por
que
aspectos
podem
antidemocrticos,
representar
outros
entendem-se
obstculos
ao
51
52
53
A argumentao terica em conjunto com a comprovao emprica dessas hipteses seria uma empreitada
para alm do escopo desta dissertao. Contudo, espero ter aguado a curiosidade dos leitores e obtido seu
apoio para a elaborao de futuras pesquisas.
Usando os termos de Matteucci no Dicionrio de poltica (Bobbio, Matteucci e Pasquino, 2004).
Conceitos extrados do Dicionrio de poltica (op. cit.).
75
condizentes
com
uma
disposio
psicolgica
autoritria:
baixa
55
56
57
58
59
60
O Prof. Bernardo Ricupero, membro da banca de avaliao desta dissertao reunida em 20 de setembro de
2011, afirmou que a relao entre patrimonialismo e autoritarismo no est plenamente estabelecida nesta
sesso. O patrimonialismo (segundo ele, burocracia surgida no patriarcalismo que inova em ter um quadro
administrativo que no se separa dos meios de administrao) em conjunto com o autoritarismo como regime
poltico, resulta na abdicao da representao poltica. Eu escolhi focar os aspectos ideolgicos do
autoritarismo nesta dissertao, portanto no pude trilhar o caminho sugerido pelo Prof. Bernardo. Espero
que sua crtica seja mais bem desenvolvida em trabalhos futuros.
Do total de 192 naes pesquisadas por essa entidade, 119 (62%) foram classificadas como democracias
eleitorais em 2004.
Dicionrio de poltica (op. cit., p. 96), verbete de Mario Stoppino.
Diamond define os regimes hbridos como compostos por elementos autoritrios e democrticos combinados.
Dicionrio de poltica (op. cit., p. 98).
Coao ou estruturao de ideias traduo para o termo constraint. Coao sugerido por Andr
Singer e estruturao por Bolvar Lamounier (1980, p. 42).
Tese de Seymour M. Lipset intitulada autoritarismo da classe trabalhadora, citada no Dicionrio de poltica
(op. cit., p. 99).
76
exrcito,
polcia,
magistratura
burocracia.
Ligado
burocracia
61
Nas palavras de Moiss, o predomnio das oligarquias no s funo de perodos histricos especficos,
mas o resultado de um sistema de dominao, cuja dinmica procura impedir a estruturao da vida pblica
no pas (Moiss e Albuquerque, 1989, p. 153).
77
democracia
suas
instituies,
Moiss
(2008)
procura
explicar
duas
79
pela
insuficiente
accountability
vertical,
pela
desigualdade
de
que
representao
poltica
desigual
deriva
do
problema
da
63
64
65
66
A qualidade da democracia brasileira ser tratada com mais profundidade no quarto e ltimo captulo.
Fernando Collor de Melo foi o primeiro presidente eleito, em 1989, depois da democratizao. Acusado de
corrupo, sofre um processo de impeachment.
No primeiro mandato do governo Lula, muitos de seus integrantes foram acusados de pagar propinas em
troca de apoio poltico no Congresso.
Ponto de vista compartilhado por Neil e Baquero, seu orientador na dissertao de mestrado (Neil, 2006, p.
44). Afirmam que o sistema eleitoral proporcional com votao uninominal de lista aberta adotado no Brasil
incentiva o personalismo poltico e o distanciamento dos eleitores de seus partidos. Contudo, esse mesmo
sistema eleitoral usado na Finlndia e, neste pas, se mostra eficaz. Portanto, mecanismos institucionais
iguais podem apresentar resultados completamente diferentes, e um dos motivos a cultura poltica de cada
sociedade.
80
ltimo, h o problema estrutural das listas de candidatos67 que faz com que a oferta
total de candidatos chegue a centenas ou milhares, elevando o custo de informao
do eleitor.
Esses problemas institucionais afetam a percepo dos cidados68 como a
literatura sobre o tema tem apontado. provvel que a opinio pblica passe a
desconfiar dos partidos polticos e do Congresso e, nessas condies, podem
escolher as orientaes tradicionais de personalismo sobrepondo lideranas
individuais s instituies de representao (Moiss, 2008, p. 21). Entretanto, mais
pesquisas precisam ser feitas para comprovar essas hipteses.
Nesse contexto, a sobrevivncia de aspectos autoritrios na ambivalncia do
comportamento dos brasileiros ntida. Para verificar em que medida as atitudes
dos entrevistados revelam traos autoritrios e como isso influencia na adeso
democracia, Moiss (2008) elabora uma tipologia de comportamentos, analisando os
dados da pesquisa de opinio da Corporao Latinobarmetro entre 2002 e 2004
em dezoito pases latino-americanos.
Os resultados mostram que o continente era composto, naqueles anos, por
53% de cidados considerados democratas. Esses indivduos acreditam que a
democracia o melhor sistema de governo e o preferem a qualquer outro. No Brasil,
esses cidados contabilizam apenas 40%. H democracias recentes, assim como a
do Brasil, que apresentam maior parcela da populao do tipo democrtica.
Portanto, a relao entre os anos de vigncia da democracia com a quantidade de
indivduos democratas no direta e demanda maiores pesquisas. No entanto,
comprova-se que, em pases de maior tradio democrtica (contabilizado pelo
nmero de anos ininterruptos de democracia), a adeso ao regime tende a ser maior
tambm, confirmando, novamente, a hiptese de mtua influncia entre estrutura e
cultura.
Em relao aos indivduos autoritrios, o ndice baixo no continente como
um todo (7,58%), sendo que Paraguai, Equador e Peru so os pases com maior
populao que discorda que a democracia seja o melhor sistema de governo e
acreditam
que
governos
autoritrios
sejam
necessrios
em
determinadas
circunstncias.
67
68
[...] norma legal que autoriza os partidos polticos a apresentarem listas de candidatos nas eleies
proporcionais igual a uma vez e meia o teto mximo de cada distrito eleitoral estadual (Moiss, 2008, p. 19).
Afetam tambm a qualidade democrtica, como ser discutido no ltimo captulo, de acordo com Diamond,
Morlino e ODonnell (2005), entre outros autores.
81
70
De acordo com pesquisa organizada pelo Pnud (Programa da Naes Unidas) em 2004, h cinco possveis
diagnsticos para o funcionamento do regime: (1) extremamente favorvel (democratas so maioria e os
ambivalentes esto mais prximos dos democratas); (2) favorvel (democratas so maioria simples); (3)
equilbrio (democratas, ambivalentes e no democratas esto na mesma quantidade); (4) desfavorvel (grupo
dos no democratas maior); e (5) extremamente desfavorvel (os no democratas so maioria e tambm
mais ativos).
De acordo com o modelo 6.2 e 7.2, respectivamente (Moiss e Carneiro, 2008, p. 24).
82
Captulo 3
Ideologia do Estado Autoritrio e Patrimonialismo71
1. Introduo
No captulo anterior, o patrimonialismo foi analisado sob a tica da cultura
poltica, mostrando sua relao com a prpria cultura, as instituies, a corrupo, a
desconfiana e o autoritarismo. O conceito de corrupo foi fragmentado em duas
lgicas distintas: uma referente corrupo simples, aquela facilmente percebida
pela populao por fazer parte dos resultados polticos mais imediatos e visveis; e
outra, a corrupo procedimental, que ocorre nos procedimentos polticos, e
menos perceptvel por necessitar de maiores nveis de informao e envolvimento
poltico por parte do eleitor.
O estilo poltico evidenciado pelo sistema de dominao patrimonialista
perpassa as fronteiras entre o pblico e o privado. Caracteriza um conjunto de
relaes clientelistas entre polticos e sociedade, resultando no voto do eleitor
quele candidato que, em sua opinio, apresente os melhores resultados. Por
melhores resultados, se entendem os mais imediatos e visveis ao eleitor. At esse
ponto, os eleitores e seus representantes estariam se relacionando de acordo com
as expectativas democrticas. O que o eleitor talvez no perceba que, por trs dos
resultados jaz uma rede de troca de favores, onde os recursos so negociados de
acordo com o poder detido por cada ator. Alm disso, possvel que os recursos
pblicos estejam sendo direcionados para as regies de maior inteno de voto ou
que apresente qualquer outro tipo de benefcio ao poltico. Como se sabe, o ato de
agradecimento da populao ao parlamentar por meio do voto tambm no contm
nenhum aspecto antidemocrtico. Porm, o fato de o parlamentar distribuir bens
pblicos ou elaborar polticas pblicas, determinado pelas suas relaes pessoais
com outros polticos, no segue as regras do jogo democrtico.
A tradio o mecanismo principal da legitimao do patrimonialismo. A
hiptese que ainda continue atuando hoje, com menos fora tem se evidenciado
71
A banca de avaliao desta dissertao (os professores Bernardo Ricupero e Edison Nunes) e o Prof.
Orientador Jos lvaro Moiss foram unnimes em atestar a incompatibilidade e at mesmo a
desnecessidade deste tema no contexto desta dissertao. Conforme o Prof. Ricupero e o Prof. Nunes, as
oportunidades explicativas dadas pela teoria da cultura poltica j seriam suficientes para a investigao do
patrimonialismo. Para o Prof. Jos lvaro Moiss, a ideologia pode ser vista como uma forma de cultura
poltica.
85
73
74
Quanto menor a coao/estruturao de ideias, mais o indivduo guiado por sua cultura poltica. Por sua
vez, a baixa participao culmina na menor coao de ideias, sob a forma de desconheo, portanto me
mantenho longe. Hiptese levantada no captulo pregresso, que precisaria ser testada. Diante dessa hiptese,
proposto que aspectos cognitivos sejam inseridos na anlise, no sentido de torn-la um pouco mais
autnoma em relao tradio, como ser explicado ao longo do texto.
Como veremos ao longo do texto, a ideologia do Estado autoritrio definida por Ricardo Silva (2004) como
um sistema de crenas ou de valores, utilizado na luta poltica para influir sobre o comportamento das
massas, para orient-las numa direo e no em outra, para dirigir o consenso, para justificar o poder. A
manipulao do sentido direcionada para justificar a supremacia do Estado, do Poder Executivo sobre o
Legislativo e Judicirio e dos tecnocratas sobre os outros funcionrios pblicos.
Conforme a teoria weberiana que considera a dominao patrimonial orientada exclusivamente pela tradio
(Weber, 1972, v. I, p. 152).
86
76
A discusso sobre os possveis responsveis pela ideologia do Estado autoritrio foge do escopo deste
trabalho.
Os atores econmicos se comportam de acordo com a crena de que o Estado que detm o controle da economia;
e, socialmente, os indivduos desacreditam na participao poltica, como visto no captulo 2 desta dissertao.
87
A justificativa e a relao entre sndrome e ideologia debatida adiante, neste captulo. Sobre o conceito de
autoritarismo, ver captulo anterior.
88
eram Alberto
Francisco
Campos
e,
momento
pregresso.
Atualizao
significa
conservao
mudana,
A supremacia do Poder Executivo sobre os outros uma realidade, como mostra recente debate na mdia. Em
artigo do Correio Braziliense (14 maio 2011), intitulado Seja feita a vossa vontade, Izabelle Torres discute
a subservincia do Legislativo para com o Executivo. Outro exemplo a entrevista de Jos lvaro Moiss
para a rdio CBN (19 maio 2011), em que apresenta dados de sua recente pesquisa: de 2.701 proposies
levadas ao plenrio da Cmara entre 1995 e 2006, 85,5% originaram-se do Poder Executivo e somente 14,5%
do Legislativo. Figueiredo e Limongi j tinham apontado, em obra publicada em 1999, a supremacia do
Executivo sobre o Legislativo.
89
Por formas simblicas, Thompson (p. 79) entende um amplo espectro de aes e falas, imagens e textos,
que so produzidos por sujeitos e reconhecidos por eles e outros como construtos significativos.
90
fato, uma realidade de dominao; (3) possui autonomia e eficcia prprias; e (4) a
anlise das ideologias no uma atividade neutra e desinteressada, mas sim uma
atividade crtica norteada pelo ideal de emancipao em relao aos poderes
hipostasiados. A ideologia deve ser vista como mobilizao de sentido para a
legitimao de uma estrutura de dominao j existente ou para o estabelecimento
de uma nova estrutura de dominao.
Da mesma forma que Silva, Thompson (2009 [1990]) evita tratar o conceito de
ideologia restrito ao sentido de cimento social (que estabiliza as sociedades), ou
referente a sistemas simblicos como o conservadorismo, o comunismo etc., ou,
simplesmente, a uma forma de iluso; e, tambm, que o conceito de ideologia
tenda a se relacionar primariamente com as formas de poder institucionalizadas no
Estado moderno. Para a maioria dos indivduos, as relaes de poder a que se
referem esto dentro do contexto social (por exemplo: em casa, no trabalho e na
vizinhana) e podem ser assimtricas e desiguais. Para entender o que ideologia,
necessrio, portanto, focar o contexto social e o poltico na mesma medida.
com o surgimento da comunicao de massa que a ideologia tambm se
torna um fenmeno de massas, ou seja, afeta um grande nmero de pessoas em
diversos lugares. As indstrias de meios de comunicao crescem medida que se
tornam interesse comercial. O desenvolvimento tecnolgico tambm elemento
crucial para a disseminao da ideologia.
2.2. As principais caractersticas e interpretaes da ideologia do Estado
autoritrio
A circulao das ideias no mundo social se d de vrias formas. Uma delas
a persistncia de fragmentos de sistemas simblicos pregressos e tradicionais no
que est vigente, ou ento h o mascaramento dessas ideias adaptadas com a nova
roupagem do cientificismo. Esse fenmeno recebe vrios nomes, mas na realidade
se refere ao mesmo fato: baixa estruturao das ideias, na linguagem de
Converse (1964)80, ideologia secundria, na linguagem de Debrun (1959, 1983,
1989; apud Silva, 2004), ou, nos termos de Linz, mentalidade que pode compor
os regimes autoritrios81.
A ideologia primria o solo comum, ideolgico, engendrado na praxis
80
81
Os sistemas simblicos de Converse pressupe a consistncia de ideias das elites em detrimento das massas.
Tratado no captulo 2, item 3.2. Cf. tambm Dicionrio de poltica (op. cit., p. 98).
91
interesses das classes sociais burguesas brasileiras, pois, para Oliveira Vianna
(1952; grifo no original; apud Silva, 2004, p. 82), no h nenhuma classe menos
preparada, psicolgica ou culturologicamente, como dos nossos capites de
indstria, para a prtica e realizao do Estado Moderno.
Esse modelo de anlise da ideologia tornou-se, segundo Lamounier (1985;
apud Silva, 2004, p. 69), o senso comum na histria das ideias, por ter um
procedimento padro que
[...] consiste em tomar um autor ou grupo de autores e ajustar ao contedo manifesto de suas
obras os modelos clssicos vale dizer, europeus do sculo XIX do pensamento
conservador, pequeno-burgus, reacionrio, etc. Via de regra, o intrprete que assim
procede, no se v obrigado a explicar de antemo os componentes do modelo, contentandose em reconhec-lo ou presumi-lo sabido e compartilhado pelo leitor.
83
Para Silva, essa forma de interpretao da ideologia do Estado autoritrio advm principalmente de Bolvar
Lamounier, mas tambm sustentada porAlberto Torres, Azevedo Amaral, Francisco Campos e Oliveira
Vianna, autores tratados aqui. Em seu livro, Silva alega no se ater anlise pormenorizada de cada elemento
da ideologia do Estado, porque esta ficaria um tanto vaga. A interpretao de Lamounier polmica,
restando-nos apenas question-la para investigar futuramente.
O conceito de autoritarismo exposto no Dicionrio de poltica, de Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004),
bem claro quanto a essa oposio.
94
considerados
depositrios
do
individualismo
exacerbado
da
Ricardo Silva explica que os arqutipos de Debrun nunca foram testados empiricamente e, por isso, no
podem ser considerados um estudo sistemtico, contudo suas sugestes so relevantes para os estudos sobre
ideologia.
96
85
O fato desta crise limite ser real ou imaginria pouco importa para a ideologia do Estado autoritrio,
contanto que fornea o ponto de partida para a legitimao da ampliao e intensificao das funes
repressivas do Estado (Silva, 2004, p. 305).
97
Silva utiliza os conceitos de tirania e ditadura de Maquiavel e Bobbio; e as trs caractersticas descritas no
texto evidenciam um regime poltico tirnico, de modo que o termo ditadura at ameniza os fatos ocorridos
na poca.
98
cultura
poltica?
Podemos
responder
essa
pergunta
de
duas
formas.
88
Apesar de no ser possvel apontar esses mecanismos aqui, relevante estabelecer a relao entre ideologia e
cultura poltica.
Por consenso normativo, nos referimos dimenso compartilhada de valores, crenas, atitudes, princpios e
noes normativas de justia e de sistema de governo. Para viver em sociedade, os indivduos tm de
minimamente concordar com alguns objetivos para que seja possvel a convivncia. A falta ou reduo desse
consenso impede a vida em sociedade (assunto tratado no captulo 2 desta dissertao).
100
cada sujeito tem controle e autonomia sobre seus comportamentos; entretanto, sua
influncia individual no contexto geral da cultura poltica pequena. No nvel
analtico em que atua a ideologia, est em jogo a disputa pelo poder. Os grupos
sociais se organizam para competir pelo poder poltico por meio da manipulao de
ideias. As aes estritamente racionais desses atores instrumentalizam o sentido
para estabelecer e sustentar relaes de dominao. Por isso, nessa dimenso h
intencionalidade por parte de uma elite poltica. Pensar a intencionalidade dos atores
em relao manuteno da dominao patrimonialista pode ajudar na
compreenso das causas do patrimonialismo originadas na prpria ao dos atores
que, em conjunto com a cultura poltica, pode abranger o fenmeno de forma mais
completa.
A perspectiva de mudana no comportamento humano parece tambm
possvel se a direcionarmos para as relaes de poder em vez de sujeit-la somente
ao da cultura. Entender a transformao de valores justificada pela cultura
poltica (j que a cultura path dependent89) pode reduzir a influncia da vontade e
intencionalidade dos atores, retratando-os de forma um tanto impotente em relao
s suas decises. O estudo da ideologia talvez seja vantajoso por contextualizar (de
modo diferente de como a cultura poltica faz) o patrimonialismo dentro da luta pelo
poder na atualidade.
A sobrevivncia de comportamentos tradicionais dentro da cultura poltica se
origina da tradio, como argumentado nos captulos pregressos, e tambm da
ideologia do Estado autoritrio. Os mecanismos de reproduo da ideologia podem
se vincular tradio, mas no necessariamente apresentam essa conexo, o que
possibilita a ideia de que a dominao patrimonial tambm encontre causas
contemporneas. Enfraquecer o papel da tradio na teoria do patrimonialismo,
assim como o da histria na cultura poltica, permite que a anlise tornem aparentes
causas tambm no presente, aproximando-a mais da realidade. Assim, seria
possvel fundamentar de forma mais consistente a coexistncia do patrimonialismo
com as instituies democrticas para alm do argumento da continuao sciohistrica.
89
Ponto de vista compartilhado por Norris em Critical citizens (1999). Por path dependent entende-se que,
segundo Douglas Puffert (2003), a influncia da histria prolongada no presente, mesmo com a mudana
do contexto da ao. Por esse motivo, precisamos voltar histria para entender as causas, em vez de
concentrar a investigao nas condies atuais do fenmeno.
101
4. Ideologia e patrimonialismo
Ideologia o sentido a servio do poder (Thompson, 2009 [1990], p. 16). Por
isso, a dominao patrimonialista, assim como outros tipos de dominao,
sustentada por uma srie de ideias que permitem que a deciso de um grupo social
prevalea sobre a de outros. No entanto, quais seriam exatamente essas ideias e
seus mecanismos interventores no comportamento dos atores sociais no cabe no
escopo deste trabalho, por demandar pesquisas mais aprofundadas. O intuito aqui
apenas estabelecer a necessidade de estudos que considerem esses elos. Motivo
que levou ideologia ser includa nesta anlise para tornar possvel a elaborao
de hipteses que considerem a relao entre ideologia, cultura poltica e
patrimonialismo.
Alm de ser relevante para o estudo do patrimonialismo, o conceito de
ideologia tem potencial crtico na medida em que formula uma interpretao do
cotidiano que difere daquela que os indivduos comuns tm. til para questionar e
revisar a compreenso das formas simblicas cotidianas e das relaes de poder e
dominao em que os indivduos esto envolvidos. Estudar, ento, as formas
simblicas significa apresentar uma crtica da dominao, pois esta se predispe
metodologicamente a estimular uma reao a respeito das relaes de poder. Tal
crtica, segundo Thompson (2009 [1990], p. 38),
[...] toca nos nervos do poder, reala as posies daqueles que mais se beneficiam e
daqueles que menos se beneficiam das relaes sociais existentes, e examina alguns dos
mecanismos simblicos em virtude dos quais estas relaes sociais assimtricas so
estabelecidas e sustentadas no fluxo dirio da vida social.
Um exemplo a situao de crise (inflao e estagnao) preconizada pelos economistas da segunda gerao
de idelogos. Temendo uma situao catica (inimigo comum a todos), a populao obedece mais
facilmente.
105
muito tempo, sendo difcil mud-lo e tambm, por isso, natural que prevalea nas
relaes polticas.
Pode ser argumentado que os sistemas de dominao sejam sustentados de
vrias maneiras por apatia e indiferena ou pela simples repetio do hbito , no
sendo a interveno ideolgica requisito necessrio para tal. Certamente, a apatia
importante para a submisso da sociedade, assim como as prticas que foram
seguidas durante muito tempo, tornando-se hbitos e rotinas no mais questionados
pela populao. Por isso, possvel que a dominao no necessite de formas
simblicas para sustent-las, pois a situao em si legtima pelo fato de sempre ter
sido dessa maneira. Contudo, a ideologia um fenmeno social digno de
investigao por sua capacidade de evidenciar as formas como o poder
sustentado no presente. Assim, a dominao patrimonial pode ser vinculada,
diretamente,
tanto
tradicionalmente
91
com
apatia
desmobilizao
social
estimulada
Referimo-nos aqui tradio de fato, que produz efeitos no presente, sem necessariamente servir ao poder
poltico. importante distinguir essa tradio histrica, das estratgias e modos de operao ideolgicos que
disseminam e eternalizam a tradio em nome da manuteno do poder.
106
interesses, mas que, fora dele, no seria capaz de levar seus planos adiante. essa
caracterstica que se ope a certa inevitabilidade da cultura poltica, permitindo que
o patrimonialismo seja um produto da busca de objetivos e interesses dos atores
polticos.
A assimetria de poder entre as partes possibilita que o mais poderoso exclua
outros indivduos ou grupos, idiossincraticamente. Essa caracterstica do contexto
social constitutiva tanto da produo de formas simblicas como dos modos como
a recepo das formas so recebidas e entendidas. A dinmica da produo e
recepo da forma simblica ativa e resulta na produo de sentidos e significados
no prprio processo. Os indivduos que participam na interpretao e recepo da
informao se envolvem num processo contnuo de constituio e reconstituio
do significado. Esse processo denominado por Thompson como a reproduo
simblica dos contextos sociais e configura um tipo particular de reproduo social
por ser mediada pela compreenso cotidiana das formas simblicas (ibid., p. 201).
As
aes,
opinies
atitudes
podem
apresentar
valores
tambm
(1988), to relevante, pois quanto mais aliados (parentes e amigos) se tem dentro
do governo, maior a eficcia de suas estratgias.
Portanto, as estratgias de valorizao simblica, relevantes para o processo
de legitimao de ideias, esto ligadas posio ocupada por cada um posio de
dominantes, intermedirios e subordinados. No contexto patrimonialista, o cargo
ocupado e o status de cada ator poltico determinante para a participao no
processo poltico. possvel que a elite poltica se utilize de tais estratgias
ideolgicas para legitimar e justificar suas aes. Esse nvel analtico, em conjunto
com a influncia das instituies sob o contexto mais amplo da cultura poltica,
poderia gerar hipteses mais abrangentes sobre a dominao patrimonial.
Os mecanismos de valorizao simblica e as estratgias ideolgicas
comentados acima nos levam a conhecer um pouco a amplitude de formas
ideolgicas sob as quais o patrimonialismo pode atuar. Evidentemente, cada uma
dessas formas necessita de pesquisas mais aprofundadas, o que no impede no
momento de percebermos que h relao entre patrimonialismo e manipulao do
sentido para a sustentao do poder, e que essa percepo certamente ir colaborar
para a compreenso da atual situao poltica brasileira.
5. Concluso
Neste captulo, procuramos levantar algumas formas de ligao entre o
patrimonialismo e a ideologia do Estado autoritrio, argumentando que a principal
consequncia desse elo a desmobilizao social. Resta-nos entender as maneiras
como essa opinio disseminada e sustentada nos dias de hoje. Por um lado, o
patrimonialismo potencializado por contextos sociais reprodutores de valores
autoritrios, ou seja, aqueles que resultam na assimetria de poder entre os atores
polticos. De outro, os valores autoritrios sustentam e estimulam a dominao
patrimonial. Tanto o patrimonialismo como a persistncia de valores autoritrios
esto relacionados ideologia do Estado autoritrio.
Isso nos faz pensar que o patrimonialismo atue hoje tambm devido
ideologia do Estado em conjunto com a tradio. A fora do costume pode estar
dividindo sua interferncia com a ideologia do Estado. A prevalncia e
imutabilidade da tradio no explicam inteiramente o dinamismo da sociedade, de
forma que a teoria necessite de outras maneiras para entender a atuao do
comportamento patrimonialista e a compreenso dos cidados determinada pela
108
ideologia do Estado autoritrio, em direo aos objetos polticos. Ao que tudo indica,
a ideologia do Estado tambm tende a guiar o indivduo na escolha do
comportamento patrimonial.
No autoritarismo desmobilizador uma das interpretaes possveis da
ideologia do Estado autoritrio , a conciliao (assimtrica, que formaliza e regula
a relao entre desiguais) se deflagra tambm como cooptao poltica nos termos
de Schwartzman (1988). na arena poltica que se decide a maneira que os
diferentes grupos sociais sero ou no convocados, se tero ou no seus direitos de
participao reconhecidos, se recebero ou no benefcio pblico. O patrimonialismo
(tambm caracterstica social) possibilita a cooptao, que se configura sob o
patrimonialismo poltico (Schwartzman, 1988, p. 35), tornando o corporativismo
instrumento do Estado autoritrio e do patrimonialismo.
A ideologia do Estado autoritrio mascara e legitima o clientelismo das
relaes polticas. Sob o pretexto de ser complexa, a poltica deixada de lado
pelos cidados que apenas conseguem enxergar seus resultados imediatos: obras
na infraestrutura dos municpios, recebimento de cestas bsicas, incluso do
cidado e familiares nos benefcios providos pelas polticas pblicas etc. O
funcionamento poltico tachado como cientfico faz com que os cidados percebam
somente aquilo que afeta diretamente a sua vida particular. comum que os
benefcios sejam considerados uma graa do Estado. Em cartilha (Brasil, 2007, p.
23) feita pelo governo do Presidente Lula, em 2007, explicado que
[...] a efetivao da assistncia social, enquanto poltica de seguridade social de
responsabilidade do Estado, o reconhecimento do direito, da cidadania e da negao da
assistncia social como uma ddiva. Apesar deste perfilhamento legal, ainda percebe-se a
permanncia da cultura do favor. Embora a legislao traduza um momento de afirmao e
reconhecimento do direito, a prtica traz tona a fora ideolgica que submete a populao
benesse. Assim a regulamentao da assistncia social em forma de lei e ao responsvel
do poder pblico afirmam a importncia de existir mecanismos de proteo legal
contrapondo-se s aes voluntaristas.
110
111
Captulo 4
Participao Poltica e Qualidade da Democracia: as
consequncias do patrimonialismo
1. Introduo
Nesta dissertao, vimos que o patrimonialismo pode se configurar hoje como
um estilo poltico em que o poder arbitrrio, legitimado por uma tradio que trata a
coisa pblica como privada. Esse estilo poltico, sustentculo de cooptao poltica e
relaes clientelistas e assimtricas, apresenta, em seu cerne, o que chamamos
aqui de lgica corrupta procedimental, inserida nos contextos da cultura poltica, de
forma mais ampla, e da ideologia do Estado autoritrio, de modo mais restrito.
Sugerimos algumas evidncias sobre como o patrimonialismo, teoricamente,
influencia a percepo dos atores na atual poltica brasileira. Essa influncia gira em
torno da legitimao e naturalizao da apropriao de bens pblicos ou a sua
utilizao sem respeito s normas e regras democrticas e republicanas.
Uma das principais consequncias desse sistema de relaes polticas est
na desmobilizao social, que culmina na inexpressiva participao poltica e na
baixa qualidade democrtica brasileira. impossvel imaginar qualquer tipo de
soluo para sanar os dficits de participao poltica sem o estmulo ao
desenvolvimento de uma cultura poltica (Neil, 2006, p. 7); contudo, veremos que
tambm primordial o desenvolvimento de mecanismos institucionais que
possibilitem a organizao social e, posteriormente, a participao poltica,
reforando a tese de que a estrutura poltica se desenvolve concomitantemente
cultura poltica.
As decises polticas da elite no podem ser apenas justificadas
tecnicamente94 (como faz parte dos mecanismos da ideologia do Estado).
Teoricamente, o indivduo aceita uma deciso pelo fato de se identificar com a
pessoa que delibera a favor de seu melhor interesse e, assim, as deliberaes so
legitimadas democraticamente. Na ausncia dessa identificao, o conhecimento
detido pelos homens pblicos deve ser temido (Reis, 2004, p. 72). Nesse contexto,
ou os representados se identificam com os representantes, ou haver uma forma de
94
A justificao tcnica uma das exigncias da accountability, segundo a teoria da qualidade da democracia,
mas no a nica.
112
da
participao
no
funcionamento
democrtico
se
faz
necessria.
Entre eles, alguns citados nesta dissertao aparecem reunidos na obra Participao e deliberao...,
organizada por Coelho e Nobre (2004). Cf. Vita (2004), Arajo (2004) e Lavalle, Houtzager e Achrya (2004).
113
96
Esse modelo normativo, que basicamente prioriza e reala elementos do liberalismo, foi criado por Friedrich
Hayek (1944 e 1960) e, recentemente, por Robert Nozik (1974), segundo Nobre (2004, p. 32).
114
98
99
100
Elaborada por Poulantzas (1968) e Macpherson (1977), segundo Marcos Nobre, no mesmo artigo. Sua
principal preocupao reduzir as desigualdades sociais produzidas pelo liberalismo. Nas palavras do autor,
a igualdade social permite diminuir os dficits de formao poltica da opinio e da vontade que da
resultam, o que significa, antes de mais nada, ampliar a participao nos processos decisrios (p. 33).
Esse modelo concentra-se no processo de discusso e deciso. Segundo Cohen (1997; apud Nobre, 2004, p.
34), tal modelo est organizado em torno de um ideal de justificao poltica: de acordo com este ideal,
justificar o exerccio do poder poltico coletivo proceder com base na argumentao pblica livre entre
iguais.
Elaborado por Dahl (1997), enfatiza a necessidade de competio entre grupos de interesse em conjunto com
a proteo de minorias e a vigncia dos direitos de participao. A preponderncia do rule of law garante a
contestao do poder e assegura as condies de participao dos cidados na escolha dos governos. Para o
autor, a democracia deve preservar: (1) os direitos dos cidados de escolherem governos com a participao
de todos os membros adultos da comunidade poltica; (2) eleies regulares, livres, competitivas e abertas;
(3) a liberdade de expresso, reunio e organizao, em especial de partidos polticos para competir pelo
poder; (4) o acesso a fontes alternativas de informao sobre a ao de governos e poltica em geral.
O debate mais detalhado sobre a relao entre cultura poltica e instituies est no captulo 2.
115
[...] a teoria do discurso, que associa ao processo democrtico conotaes normativas mais
fortes do que o modelo liberal, porm mais fracas que o modelo republicano, toma elementos
de ambos e os articula de uma forma nova e distinta. Coincidindo com o modelo republicano,
ela concede um lugar central ao processo poltico de formao da opinio e da vontade
comum, mas sem entender como algo secundrio a estruturao em termos do Estado de
Direito (Habermas, 1995; apud Nobre, 2004, p. 36-37).
Alm disso, Habermas afirma ser necessrio que a sociedade civil se distinga
do sistema da ao econmica e da administrao pblica, do mesmo modo que no
modelo liberal. Dessa forma, a importncia do dinheiro, do poder e da solidariedade
reduz-se ou direcionada para satisfazer a necessidade de integrao e de
regulao. A integrao se desenvolve baseada
[...] em espaos pblicos autnomos amplamente diversificados e em procedimentos de
formao democrtica da opinio e da vontade polticas institucionalizadas em termos do
Estado de Direito; e, com base no meio do Direito, deve ser capaz de afirmar-se tambm
contra os outros dois poderes o dinheiro e o poder administrativo (Habermas, 1995; apud
Nobre, 2004, p. 37).
informao que seja acessvel aos cidados e suficiente para que estes julguem
razoavelmente; (4) atores polticos eleitos e detentores de poder para governar, mas
que sejam tambm responsivos e controlados (no sentido de serem accountable)
pelos constituintes; (5) uma definio inclusiva de cidadania.
A principal vantagem dessa definio o seu direcionamento s maneiras
como as instituies esto situadas dentro de um contexto social de acordo com a
fora da sociedade civil, e, de forma mais ampla, de acordo com as condies de
organizao e acesso vida pblica, assim como as instituies formais de
participao, como o sistema eleitoral, legislaturas e governos locais (idem,
ibidem)101. O acesso e a participao dos indivduos e grupos organizados na esfera
pblica, de forma desimpedida, o que faz o processo poltico ser democrtico.
A qualidade democrtica, baseada nesse conceito, concentra as atenes nos
procedimentos e nos direitos necessrios em conjunto com a accountability para
monitorar e moldar as polticas pblicas. Analisar a qualidade democrtica significa
examinar, na teoria e na prtica, de que maneira os cidados so providos com
amplos direitos, oportunidades, instituies e direitos polticos, de forma a assegurar
que a democracia seja, de fato, uma realidade (idem, ibidem).
Para Levine e Molina, a qualidade democrtica e o sistema polticodemocrtico so dois conceitos intimamente relacionados; contudo, analisar a
qualidade democrtica no significa avaliar exclusivamente a performance do
governo. Os procedimentos democrticos apresentam alta qualidade de acordo com
os direitos envolvidos estritamente no processo de deciso poltica. Outros direitos
como os econmicos, sociais e religiosos fazem parte do desempenho do governo e
da vida social em geral (idem, p. 2).
Atualmente, os intelectuais e comentadores da democracia latino-americana
argumentam que a qualidade desses sistemas baixa pelo fato de no terem
produzido
governos efetivos,
de
no terem
reduzido
substantivamente a
No original: [] this directs attention to how political institutions are situated within a broader social
context, to the strength of civil society, and even more broadly, to conditions of organization and access to
public life, as well as to forma institutions of participation, such as electoral systems and legislatures and
local governments.
118
119
seguidoras das leis Diamond e Morlino (2005, p. xi)102. Como visto acima, a
qualidade, para Levine e Molina, definida de forma mais direta e ambos
apresentam o mesmo ponto de vista. Esse termo (qualidade)103 pode se referir aos
resultados, ao contedo ou aos procedimentos da democracia. Os resultados so
positivos quando os cidados esto satisfeitos com o regime que funciona de forma
legtima. O contedo dessa democracia a liberdade e a igualdade compartilhadas
por seus membros, que avaliam a efetividade (dimenso procedimental) do governo
em prover esse contedo, monitorando as polticas pblicas, instituies etc.
Resultados, contedo e procedimentos eficazes somente so alcanados por
meio do rule of law. Essa dimenso a base sobre a qual todas as outras se
sustentam, pois por meio dela que todos os cidados so iguais perante a lei, e as
prprias leis so claras, publicamente reconhecidas, universais, estveis, no
retroativas e consistentemente aplicadas a todos os cidados por um judicirio
independente. o sistema legal que defende os procedimentos democrticos,
garante os direitos civis e polticos dos cidados e permite que agncias tenham
autoridade sobre outras agncias possibilitando a accountability horizontal
(ODonnell, 1999; apud Diamond e Morlino, 2005, p. 3). Ter eficcia do primado da
lei significa, entre outras coisas, que o Estado supremo, legal, com nveis mnimos
de corrupo e foras policiais profissionais e respeitosas.
Quando as leis no governam, a participao poltica das minorias
suprimida, as liberdades individuais so tnues, grupos civis so incapazes de se
organizar e, muito menos, de atuar. Os grupos privilegiados tm maior acesso
justia e ao poder, preservando seus lugares no topo da hierarquia. No surpreende
que a corrupo e o abuso de poder encontrem, nesse contexto, condies
favorveis, j que as instituies de accountability horizontal so incapazes de
funcionar apropriadamente. A competio poltica e a responsividade tambm so
comprometidas, dificultando o controle dos eleitores sobre os polticos.
A dominao patrimonial encontra condies de sobrevivncia e de adaptao
na ineficcia do rule of law ou na subordinao deste s regras tradicionais. Mais
102
103
Diamond e Morlino se apropriam do conceito de democracia de Dahl (1971), sem uma argumentao sobre
outros modelos democrticos. Acredito que esse seja um debate importante por causa da determinao entre o
conceito de democracia e qualidade.
A palavra qualidade pode ser entendida de trs maneiras: em relao aos resultados (grau de satisfao do
consumidor); em relao aos procedimentos (o produto resultado de um processo controlado e exato), e, em
relao ao contedo (caractersticas estruturais) (Diamond e Morlino, 2005, p. xi).
120
grave que isso, o estilo poltico arbitrrio e tradicional, que coopta e transforma as
relaes polticas no tipo provedor-cliente, pode encontrar no primado da lei um
aliado, no sentido de que as leis podem ser usadas como armas contra opositores.
O ex-presidente Getlio Vargas, quando afirmou aos amigos, tudo; aos inimigos, o
rigor da lei, expressou claramente o potencial do rule of law direcionado para punir
ou afastar os adversrios. nesse contexto que a cultura cvica interfere para se
contrapor ideia de que as leis somente existem para impedir a concretizao de
interesses individuais, tornando-se condio primordial realizao plena de seu
primado.
A participao poltica, como dimenso da qualidade da democracia, no trata
apenas de sua garantia institucional, mas tambm da certeza de que o cidado ir
utilizar esse espao. Em regimes democrticos de qualidade, os grupos sociais
sabem usar os canais de participao, no apenas votando, mas interferindo e se
envolvendo nas polticas pblicas e nas instituies. A condio para isso que os
indivduos sejam iguais entre si, impedindo que a desigualdade material entre eles
possibilite
oportunidades
distintas
privilegiadas104.
fortalecimento
O que Tocqueville (1969) denominou de egalit de condition para explicar a democracia norte-americana.
Neil (2006, p. 93) conclui que 81% dos casos de alienao eleitoral dos municpios so determinados pela
baixa taxa de alfabetizao.
121
Como vimos no captulo pregresso, isso pode estar relacionado cientificidade atribuda aos assuntos
pblicos, o que dificulta a compreenso da maioria, podendo ser um aspecto da ideologia do Estado
autoritrio.
123
107
108
Que foi uma transio pactuada e sem rupturas entre as foras autoritrias e democrticas, denominada por
Moiss como transio por continuidade: processos de transformao do regime autoritrio que resultam
em condies fortemente favorveis continuidade de mecanismos e de orientaes do antigo regime
(Moiss e Albuquerque, 1989, p. 149).
Em artigo publicado no Correio Braziliense (1 maio 2011, por Marcello da Fonseca), intitulado Ideologia
esquecida no Imprio, afirma-se que no incio do perodo republicano, os acordos entre grupos polticos
para se manter no poder tambm prevaleceram. Prevaleceram a troca de favores e arranjos polticos. Com a
rotatividade de uma mesma classe no poder, as eleies se tornaram formalidades.
124
110
111
Assim como os sistemas polticos so construes humanas e no naturais ou divinas (Moiss e Albuquerque,
1989, p. 120).
Vimos, no captulo pregresso, que uma das caractersticas da ideologia do Estado justificar e legitimar o
estatismo e, dentro dele, a supremacia do Poder Executivo.
No segundo captulo, definimos que os critical citizens querem mais participao e proteo dos seus
direitos civis, e, em troca, confiam politicamente. Cf. Norris (1999, p. 232).
125
De acordo com Nobre (2004, p. 26), dois sculos de luta social foram
necessrios para que a cidadania moderna incorporasse mecanismos de
compensao das desigualdades sociais, resultando nos direitos sociais. Nesse
sentido,
[...] o motor desse processo, que leva do estabelecimento de um conjunto de direitos a outro,
a necessidade de atacar as desigualdades materiais que impedem a efetivao dos direitos
formais garantidos aos cidados.
condies
materiais
desiguais
possibilitem
maiores
oportunidades
de
Segundo Marshall (1964 [1949]), cidadania a participao integral do indivduo na comunidade poltica,
tal participao se manifestando, por exemplo, como lealdade ao padro de civilizao vigente e sua
herana social.
126
detrimento
do
desenvolvimento
consolidao
de
uma
cultura
poltica
113
democrtica
ideologia do Estado, o
114
As leis e a cultura poltica democrtica devem coexistir. Contudo, nessa situao a elaborao de leis vista
como uma soluo para a falta da cultura poltica democrtica. Soluo falaciosa no sentido de que a
cultura poltica necessria para o rule of law.
Movimentos sociais ps-Segunda Guerra Mundial e o estabelecimento do Welfare State, de acordo com
Moiss e Albuquerque (1989).
127
117
Mensurado por Neil (2006, p. 15), na verificao de votos brancos, nulos e abstenes.
Segundo Silva (1999) e Shin (2005), a maioria dos pases latino-americanos absorve os princpios
democrticos antes de rejeitar os autoritrios.
A maior parte dos regimes autoritrios instaurados na histria mundial no utilizou o Poder Legislativo para
legitimar aes do governo; o Brasil foi uma exceo.
128
Foram admitidas 22 emendas populares; a delas metade propunha a criao de espaos institucionais para a
participao de segmentos da sociedade na formulao e implementao de polticas pblicas em reas
especficas (Silva, 1999, p. 57).
130
As emendas populares de Santa Catarina, de fato, se baseavam em concepes de justia distintas das
tradicionais, segundo Silva (1999, p. 86).
131
120
121
122
Inclusive, esse poltico fez parte do pacto da transio democrtica no pas, garantindo o seu lugar no novo
regime. Cf. Moiss e Albuquerque (1989, p. 143).
Nove famlias brasileiras, entre elas, Mesquita, Frias, Saad e Marinho, so proprietrias de 95% dos meios de
comunicao no pas, liquidando com um dos elementos principais da democracia: disponibilizao de fontes
de informao variadas.
Foram aprovadas leis para a reclamao acerca do mau funcionamento do servio pblico, para o controle e
fiscalizao dos rgos do poder atravs de conselhos estaduais, compostos por representantes do governo e
da sociedade civil (Dirio da Constituinte, 5 out. 1989, n. 39, p. 4).
132
123
124
125
O Prof. Edison Nunes, membro da banca de avaliao desta dissertao, apontou a necessidade de reinserir o
patrimonialismo no debate democrtico, considerando que o sistema poltico democrtico tambm uma
forma de dominao. Esta dissertao falhou em se aprofundar neste tema.
Como ser mais bem tratado na concluso, o clientelismo somente uma parte da lgica de corrupo
procedimental. Ele define a concesso de benefcios em troca de apoio poltico (geralmente votos),
enquanto a corrupo procedimental pode definir trocas materiais tambm.
Assim como foi debatido no captulo pregresso, a complexificao da poltica um dos objetivos da
ideologia do Estado.
133
135
A primeira estratgia contraditria foi possibilitar a manipulao eleitoral pela administrao econmica
(como ficou evidente no Plano Cruzado I); e segundo, concentrou a ateno pblica em questes como o
tempo de durao dos mandatos do Executivo (Moiss e Albuquerque, 1989, p. 157-158).
136
128
129
138
131
132
A literatura geralmente deixava essa varivel de fora, considerando que a distncia e a mudana de endereo
dos indivduos era a principal responsvel por este fenmeno (Neil, 2006).
O coeficiente de correlao de Pearson mede o grau de correlao entre duas variveis. Quando positivo,
significa que, se aumentarmos a intensidade ou quantidade de uma varivel, isso ir aumentar a da outra
tambm. Se a relao negativa, significa que, ao aumentarmos uma, a outra diminui na mesma proporo.
Quanto mais o resultado se aproxima de zero, menos as variveis se relacionam entre si.
Resultado do primeiro indicador nacional de analfabetismo funcional divulgado em dezembro de 2001 pela
ONG Ao Educativa e pelo Instituto Paulo Montenegro. No resultado, 9% dos brasileiros so analfabetos,
31% s entendem anncios ou ttulos (nvel 1), 34% conseguem encontrar informaes no implcitas em
pequenos textos (nvel 2) e apenas 26% dos brasileiros entre 15 e 65 anos conseguem ler e entender e
interpretar textos (nvel 3). Dos universitrios ou aqueles que terminaram o nvel mdio, 35% no alcanam o
nvel 3 (UnB revista, ano II, n. 5, p. 9) (Neil, 2006, p. 89).
139
5. Concluso
Neste captulo, abordamos primeiramente a teoria democrtica e sua relao
com a participao poltica. Foi mostrado, utilizando-se de vrios conceitos, que
essa relao no dada e nem certa. Entretanto, argumentamos que a participao
elemento primordial da democracia e para a sua consolidao, pois os vnculos
entre sociedade e Estado precisam ser fortalecidos, sendo a participao popular
uma forma de concretizar isso.
Aps o debate sobre o papel da participao e o conceito de democracia,
aspectos da democracia e da cultura poltica brasileira foram abordados para uma
breve explanao da situao da participao popular no pas e suas possveis
mudanas. A experincia brasileira aponta para uma cultura poltica desacostumada
ao engajamento poltico e organizao social. As consequncias disso so
inmeras, entre elas est a manuteno do estilo poltico patrimonialista que se
refora e estende suas dimenses na poltica brasileira. Porm, como mostra o
exemplo de Santa Catarina, a cultura poltica brasileira pode se modificar rumo a
valores democrticos mais concretos133.
Teoricamente, vimos onde e como o patrimonialismo pode afetar a
participao poltica, de forma mais direta, para posteriormente analisar alguns
dados que apontam a baixa participao brasileira. Ainda no possvel concluir que
a participao reduzida, como mostrado empiricamente, seja uma consequncia da
dominao patrimonial, ou em que medida, de fato, afeta a participao. O objetivo
era estabelecer um possvel vnculo explicativo entre as duas dimenses, para que
futuramente a relao seja testada.
A representao poltica brasileira obstruda pelo direcionamento do
trabalho dos partidos polticos para obter votos, cargos pblicos e minimamente para
representarem a sociedade civil. A coisificao do poder, motivada pela ineficincia
da representao, permanecer atuante se a desmobilizao social persistir,
impedindo que se concretize sua participao.
Por ltimo, o conceito qualidade da democracia refora a necessidade da
participao para o bom funcionamento deste sistema poltico. A participao
133
Estudos sobre a participao popular no oramento participativo na regio Sul do pas tambm podem ser
direcionados para sua congruncia com uma nova cultura poltica. O oramento participativo um exemplo
real de como a ampliao da participao reduz a patronagem e o clientelismo. Cf. Wampler e Avritzer (2004,
p. 210).
141
142
Consideraes Finais
O patrimonialismo apresenta vnculos tericos slidos com a cultura poltica, a
corrupo, a ideologia do Estado autoritrio, a participao e a qualidade
democrtica. concretizado por meio de atitudes, crenas e valores originados no
passado, que podem refletir na noo do que seja pblico para os atores polticos.
Esse estilo poltico, configurado pela arbitrariedade do poder, possibilita abusos e
desigualdades na distribuio dos bens pblicos, resultando na privatizao da
esfera poltica. O contexto de dominao patrimonial incapacita o sistema
representativo brasileiro, negociando a incluso ou a excluso de grupos na
participao poltica.
A abordagem da cultura poltica, como um dos seus principais instrumentos
de estudo, permite identificar o patrimonialismo como uma parcela de motivaes
intersubjetivas e culturais estimuladoras da corrupo poltica e da desmobilizao
social, que culminam na baixa qualidade democrtica brasileira. A lgica corrupta
procedimental, que constitui a sua essncia, dificilmente percebida pela
populao como um elemento de subverso da democracia. A presena desse tipo
de comportamento deixa em aberto a possibilidade de um regresso autoritrio no
pas.
Contudo, o patrimonialismo no atua somente mediado por mecanismos
histricos e tradicionais. A abordagem cultural desse fenmeno extremamente
relevante, como foi argumentado, porm no suficiente. A sobrevivncia do
patrimonialismo, nos dias atuais, e, apesar do aparato institucional democrtico,
mais bem compreendida se for corroborada por mecanismos em execuo no
presente. Por esse motivo, a ideologia do Estado autoritrio foi inserida na anlise,
como uma forma de apontar as origens contemporneas. O encaminhamento
poltico dos interesses privados possibilitado por esses dois caminhos: a cultura
poltica brasileira e a manipulao do sentido direcionada justificao e aceitao
desses interesses. O resultado a restrio da arena pblica queles cooptados
para dentro dela, que so os reais detentores do privilgio da participao poltica.
A proposio desses vnculos tericos tem a funo de orientar futuras
pesquisas no sentido de explorar mais a natureza desses vnculos e seus
mecanismos. Seria interessante testar em que medida os sujeitos so orientados
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