El desarrollo del Estado autonmico: un modelo de

federalismo ejecutivo
Eliseo Lpez Snchez
Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa - Universidad Complutense de Madrid

Introduccin
En el caso de Espaa, se han argido fundamentalmente dos motivos expuestos para

descentralizar como causas de la articulacin de un Estado autonmico.

Por un lado dar satisfaccin a aquellos territorios donde su poblacin tiene
importantes hechos diferenciales de carcter cultural y una identidad cultural
propia.
Por otro lado, acercar la prestacin de los servicios pblicos estatales a los
ciudadanos.
Ambos objetivos se podran haber logrado con una descentralizacin poltica, incluso
de unos territorios ms que de otros, pero sin llegar a un estado federal como finalmente se ah
llegado. Sin embargo, se eligi en la Constitucin de 1978 hacerlo as, salvaguardar las
competencias de las comunidades autnomas, y esto ha implicado la conformacin de unas
relaciones entre el poder central y los poderes perifricos con unas caractersticas federales,
aplicando la definicin del profesor Robert Dahl (1986), que detallar posteriormente, por el
que un estado es federal cuando las competencias de los entes federados no pueden ser
retiradas sin modificar la Constitucin. Esta decisin inicial, constituyente, ha marcado la
evolucin posterior de todo el proceso de desarrollo autonmico en el que se enmarca la
Comunidad de Madrid. A partir de la misma, los responsables institucionales han ido tomando
decisiones siguiendo la misma senda de dependencia (PIERSON, 2000), mediante acuerdos
entre los principales grupos polticos, favoreciendo un poder cada vez mayor de la
comunidades autnomas, aunque con algunos puntos todava.
El profesor Daniel Elazar afirmaba que Espaa es un Estado federal en todo, menos en el
nombre (ELAZAR, 1994), aunque esta afirmacin no es ratificada unnimemente en nuestro
pas, y sigue siendo objeto de debates tanto acadmicos como estrictamente polticos.

Normalmente, para soslayar la cuestin, se suele hablar de Espaa como un Estado

compuesto (por ejemplo: DE BLAS, 1994; TORNOS MAS, 1996), siguiendo de esta manera la
expresin usada por el Tribunal Constitucional en alguna de sus sentencias (AJA, 1999), pero
esto no deja de ser un eufemismo. Si aceptamos el concepto de los profesores Robert Dahl y
Juan Linz Bajo sobre le federalismo, el sistema poltico espaol funciona como un Estado
federal.

En

este

tipo

de

estados

tienen

particular

importancia

las

relaciones

intergubernamentales, para entender su funcionamiento y el papel de los entes federados. No

me estoy refiriendo simplemente a las herramientas de las relaciones entre los distintos
gobierno y sus aparatos administrativos, sino a la naturaleza de estas relaciones, que no son
iguales que en un estado unitario, aunque est descentralizado regionalmente, porque la
capacidad de las instituciones centrales para imponer sus decisiones sobre las entidades
territoriales est limitada a las competencias propias. Por ello, tratar las relaciones
intergubernamentales a continuacin, buscando enmarcar cmo funciona el Estado
autonmico. El que las instituciones centrales no puedan retirar ni actuar sobre las
competencias de las entidades territoriales sin cambiar la Constitucin, implica un cambio
radical, pues las relaciones entre los poderes ya no son de subordinacin, al menos
formalmente. Como ha afirmado el profesor de Derecho constitucional Eliseo Aja, uno de los
mayores especialistas sobre el Estado autonmico: La cuestin (si el Estado autonmico es de
tipo federal o unitario) no es fruto nicamente de la curiosidad intelectual, que ya sera
bastante, sino que tiene una importancia muy superior porque las soluciones a los grandes
problemas polticos son muy diferentes segn el tipo de Estado, y porque los ciudadanos
necesitan entender la lgica que gua a las instituciones y stas, a su vez, requieren la
identificacin de los ciudadanos con su forma de proceder. Y es que, como Aja intenta
explicar: ... la estructura de poder en Espaa corresponde a la propia de los Estados
federales. (AJA, 1999).
Tambin desde el punto de vista del Derecho Constitucional han sido observadas las
caractersticas del Estado autonmico. Examinando sin prejuicio los elementos esenciales del
Estado autonmico, tal como se han configurado durante estos veinte aos a partir de la
Constitucin, se observa que coinciden bsicamente con los factores que la teora
constitucional considera propios del federalismo. No se trata de afirmar retricamente que
Espaa es un Estado federal, y mucho menos de pensar que el cambio de denominacin
arreglara los problemas; lo nico que se pretende sealar es que el Estado autonmico
contiene los elementos esenciales de los federalismos actuales, especialmente de tipo europeo,
y que, en consecuencia, algunos problemas pueden resolverse mejor acudiendo a las tcnicas

federales. En Espaa existe, sin duda, el doble nivel de poderes, que es el esencial de toda
federacin, aunque posee una terminologa diferente. (...) Las instituciones de las CCAA slo
dependen del electorado respectivo, tienen un amplio campo de competencias, con una
financiacin objetiva, y los conflictos que aparecen se resuelven por el Tribunal Constitucional.
Todo ello se encuentra constitucionalizado, de forma que las leyes del Estado no lo pueden
cambiar y los Estatutos de Autonoma operan como las Constituciones de los Estados,
igualmente inmunes a la leyes. (AJA, 1999).
Estos elementos institucionales propios de nuestro rgimen poltico son el objeto del
siguiente punto. Los analizo partiendo del marco constitucional de organizacin territorial del
Estado, y siguiendo con la evolucin del mismo a travs los acuerdos autonmicos sobre
competencias y financiacin. El anlisis nos llevar a tratar otros elementos institucionales del
Estado en la organizacin territorial, como son el Senado y el Tribunal Constitucional.
Una vez establecido un anlisis del papel de los principales elementos institucionales
establecidos por la Constitucin de 1978 y su desarrollo, tratar cmo se han desarrollado en
la prctica las relaciones entre el Estado y las CC.AA. y sus retornos.
Con todo ello, tendremos una perspectiva panormica de cules son los elementos
bsicos del Estado autonmico y cmo ha funcionado, un marco que es fundamental para la
mayora de las polticas pblicas que surgen en Espaa.

El federalismo: una sntesis analtica.

El federalismo es un tema extraordinariamente tratado en la ciencia poltica y que sigue

siendo objeto de debate. No pretendo en estas pginas recopilar todos los planteamientos de
este debate, ni a todos los autores que han entrado en el mismo, porque no es ese el objeto ni
el objetivo de este trabajo. Mi objetivo se refiere en este campo tan slo a encuadrar el Estado
autonmico. Por este motivo no planteo un estado de la cuestin sobre el federalismo, sino
tan slo una sinopsis de las dos posturas bsicas sobre el mismo.
Existen muchas acepciones de federalismo, entre otras cosas porque cada estado
federal funciona de manera diferente y tiene caractersticas propias, y su comprensin
comparada es difcil y tiene muchos aspectos. Aqu, el aspecto principal que sigo es el ms
general, el de la conformacin institucional, aunque surgirn a lo largo del texto referencias a
las relaciones entre estas instituciones. Pero reitero que mi intencin es descriptiva y analtica,

no pretendo hacer una nueva propuesta de federalismo, como se ha hecho desde el mismo
mbito acadmico (REQUEJO, 1999; FOSSAS, 1999; CAMINAL, 2002), y tampoco hago
referencia a este tipo de propuestas, sino que me baso en anlisis conocidos realizados sobre
los casos conocidos. Esto se debe a que aqu el anlisis del federalismo es slo instrumental, de
cara a explicar someramente el Estado autonmico. As, he descartado tratar en profundidad
en este captulo cuestiones como las relaciones con los nacionalismos, la plurinacionalidad o
las asimetras, temas de mxima actualidad en los debates sobre el federalismo en Espaa
(REQUEJO, 1999; FOSSAS, 1999; CAMINAL, 2002).
Tradicionalmente se distingue a los estados federales como contraposicin a los estados
unitarios. Tambin podemos incluir en la tipologa a las confederaciones, aunque no vamos a
tratar este tipo en este texto, por lo que lo dejamos aparcado. Nuestro problema es que no
existe un acuerdo unnime para establecer dnde est el lmite entre los estados federales y
los estados unitarios. La cuestin est en la definicin y caractersticas que se le atribuye a
cada tipo de estado, especialmente en el caso de las federaciones. Dejando aparte las
confederaciones, podemos decir que, por exclusin, los estados unitarios son los no federales,
aunque podemos definirlos tambin desde un punto de vista ms positivo como aquellos en
los que todas las competencias son de titularidad del estado central, siendo los entes polticos
territoriales emanaciones o brazos del estado central, del cual dependen para ejercer
cualquier competencia, las cuales les pueden ser retiradas a voluntad de los gobernantes
nacionales. En realidad, para nuestro propsito, lo que ms nos interesa es establecer qu es
un sistema federal, para ver si el actual estado de las autonomas entra o no dentro de esta
categora. En principio, la forma de reparto territorial del poder en Espaa entra en esa zona
borrosa del lmite entre los modelos unitarios y federales. Hoy en da parece claro que una
competencia constitucionalmente otorgada a una comunidad autnoma no puede ser retirada
por el Estado central sin cambiar previamente la Constitucin. La propia dinmica diaria de
nuestro mundo poltico hace difcil ver a Espaa como un estado unitario, pero en ningn caso
aparece declaracin constitucional de carcter federal. Cuando se establecen las
caractersticas de los estados federales, no siempre Espaa cumple todas, dependiendo esto
de los puntos de vista de los distintos autores.
Federar significa etimolgicamente unir1. Una federacin, entendida as, sera la unin
de distintos entidades polticas, en la que todos ceden una parte de su ejercicio de la soberana
para formar una nueva entidad poltica. Sin embargo, hoy en da existen sistemas federales

federal viene de foedus, que significa unin en latn.

como producto de procesos de fragmentacin o reparto de las atribuciones de un estado

unitario a varias entidades polticas territoriales, y que acaban teniendo caractersticas
semejantes a los estados federales que se han originado a travs de una unin de estados o
subunidaeds previas. Ms an, en los ltimos doscientos aos, los estados federales, y Estados
Unidos el primero, han pasado por diferentes procesos de centralizacin y descentralizacin.
Existen casos como el de Blgica, en el que la federacin es el producto de un largo y complejo
proceso de fragmentacin y reparto de competencias, y casos como el de Canad, donde a
partir de una federacin formada inicialmente como unin de diferentes colonias britnicas en
el siglo pasado, con un fuerte carcter centralizador, se ha producido en los aos ochenta un
proceso de reforma de la federacin que ha otorgado mayores capacidades a las provincias
frente al Estado central.
Tenemos as dos enfoques de lo que se entiende por federacin. Por un lado, una
postura que remarca el carcter histrico de la formacin de los estados federales. Por otro
lado, una posicin que hace hincapi en el aspecto constitucional. El primer enfoque afirma
que un sistema federal es slo aquel que surge a partir de un proceso de la unin de entidades
polticas pre-existentes, semejante al que condujo a la formacin de los Estados Unidos. Esta
postura podemos denominarla como historicista.
La segunda posicin parte de la observacin de la constitucin de cada estado como
aspecto clave para distinguir a los sistemas federales de los unitarios, o de las confederaciones
en su caso. Esto implica que si constitucionalmente el estado central no puede privar de una
competencia a un estado federado, ni disolver ste, sin cambiar su propia constitucin,
entonces el sistema es federal. Pero adems tenemos que ambos enfoques se han cruzado en
las concepciones de diferentes autores sobre el federalismo y sobre la naturaleza de las
relaciones intergubernamentales en los diferentes pases federales. La mayor parte de los
autores toman elementos de ambos enfoques, porque de hecho estn sumamente
relacionados, y los aspectos constitucionales se entrelazan con los histricos.

2.1

Los enfoques historicistas del federalismo

Para el profesor de Blas: En la idea de federalismo coexisten dos proyectos polticos,

uno el que aqu ms nos interesa, ligado a la defensa de un determinado modelo de
organizacin territorial del Estado; otro, ms difuso, defensor de un orden poltico general en
que el pacto ocupa lugar preferente, tanto en relacin al modelo de organizacin territorial

como a otros aspectos de la vida poltica, econmica y social. Esta segunda interpretacin es la
que permite sealar el carcter no federalista de los estados federales de hoy en tanto que el
fundamento de los mismos no es tanto un pacto o cadena de pactos sino la voluntad del pueblo
en su conjunto expresada en la constitucin. (DE BLAS, 1994). Lo que subyace a esta distincin
es en realidad una divisin entre los estados federales de carcter asociativo que se ha dado
histricamente de otros ms modernos en los que el federalismo es algo ms amplio. Tiene as
el federalismo de raz norteamericana para este autor un sentido restringido y operativo, que
se vinculara al primer tipo.
Un punto de partida para el estudio del federalismo (LINZ, 1999; STEPAN, 1999,
LIJPHART, 1991) es la definicin del profesor William Riker, quien defina federalismo como
una organizacin poltica en la que las actividades de gobierno estn divididas entre gobiernos
regionales y un gobierno central de tal manera que cada tipo de gobierno tiene algunas
actividades sobre las cuales toma la decisin final. (RIKER, 1975). Desde este punto de vista,
un sistema federal ha de ser exitoso o al menos estable para ser considerado como tal. La
clave de ese xito para W. Riker reside en la existencia de una amenaza o posibilidad de
agresin interna o externa, que es el motivo para formar la federacin. Habra que preguntarse
si una amenaza de ese carcter ha de provocar el surgimiento de un estado federal en vez de
uno unitario simplemente porque exista cierta lealtad provincial2, como l afirma. En su
artculo subyace una concepcin del federalismo en la que deben existir entidades polticas
previas, independientes o semi-independientes para formar un estado federal, unidades que
negocian el tipo de unin que van a formar y que llegan a un acuerdo a partir de cierta
asociacin previa. La descripcin detallada que Riker realiza en su conocido artculo tiene un
marcado carcter historicista, esto es, para discriminar a los estados federales de los que no lo
son, lo que l hace es fijarse en el origen de la formacin de ese estado (RIKER, 1975).
En realidad este tipo de condiciones slo las han cumplido plenamente Suiza, Estados
Unidos y Australia de entre las federaciones que existen hoy en da. Es un tipo de concepcin
basada en la congregacin de las partes o bringing together, como lo denominan otros
autores para diferenciarlo de otros casos de mantenerse unidos, o holding together (LINZ,
1999 y STEPAN, 1999), en los que la federacin no es el producto de una unin, sino de la
decisin del pueblo en conjunto expresada en su constitucin, como lo formula tambin el
profesor de Blas (DE BLAS, 1994). El profesor Linz concibe un continuo entre bringing
together y holding together, situando sobre el mismo a los distintos estados federales y
2

La unificacin italiana condujo a un estado unitario, pero si existan lealtades provinciales fuertes que
deberan conducir a una exitosa unin federal segn el modelo de Riker.

cruzando posteriormente este continuo con otro, el grado de multinacionalidad tnica o

cultural territorialmente definida, llegando a la conclusin de que los casos en que es ms
claro que existe una decisin popular de mantenerse unidos, Espaa, Blgica, India o Canad,
se producen cuando existe una fractura tnica o cultural en la sociedad3 (LINZ, 1999).
En el enfoque historicista, formado a partir de la abstraccin de los casos en el que los
estados se han formado por congregacin de entidades polticas previas, obtendramos que su
primera caracterstica es que todas las entidades territoriales que forman el nuevo estado
federal, ceden esa parte del ejercicio de su soberana al nuevo ente federal. Normalmente
todos ceden la misma parte, simtricamente. Esto es, que si se ceden las competencias en
poltica exterior al nuevo ente federal, las ceden todos los entes que lo forman, y no unos
entes federados si y otros no; o que existan entes federados que cedan la educacin en vez de
la poltica exterior. Esto significa que todos los entes federados deben ejercer las mismas
competencias y por tanto las federaciones son simtricas competencialmente. En la prctica,
tal simetra es slo formal, ya que en primer lugar las diferencias entre las unidades
componentes de las federaciones existen a nivel econmico, demogrfico, geogrfico y
cultural (TARLTON, 1999). Estas diferencias se observan preferentemente en las relaciones
intergubernamentales, en las que la desigualdad incrementa la competicin entre las
entidades territoriales (WATTS, 1970). En segundo lugar la simetra tambin queda rota en la
prctica, porque el hecho de que existan diferentes entidades polticas territoriales, conlleva
una descentralizacin y sta implica desigualdades en la prestacin de servicios, por ejemplo,
de cara a los ciudadanos. Al final: Todos los sistemas federales tiene cierto grado de asimetra.
Por eso han nacido o son federales. (CAMINAL, 2002).
El tipo de asimetras anteriores, que se producen de facto, son de tipo poltico (WATTS,
1996), pero las asimetras pueden estar tambin reflejadas en las constituciones. Sin entrar a
discutir la conveniencia, ni tampoco si este tipo de asimetras son ms o menos democrticas,
el caso es que la existencia de asimetras formales, constitucionalmente explcitas, se produce
tambin en varios pases federales y no es tan excepcional de Espaa como se considera a
veces (AJA, 1999). Normalmente hay asimetras constitucionalmente reconocidas en los
estados que estn compuestos por diferentes nacionalidades territorialmente localizadas: por
ejemplo en Canad; Malasia, la India, o incluso en Blgica por el cruce de regiones y
comunidades lingsticas. Pero adems de estas grandes asimetras, que afectan a importantes
entidades territoriales de estos federaciones, existen pequeas asimetras en muchos estados
3

Esta misma concepcin e ideas ha sido desarrollada, en colaboracin con el profesor Linz, por el profesor
Alfred Stepan, aunque este denomina al primer tipo como coming together. (STEPAN, 1999).

federales, como las federaciones perifricas, estados asociados, territorios administrados

federalmente o, muy ilustrativamente, los distritos capitales federales (WATTS, 1996).
Otra caracterstica implcita es que si para formar una federacin se requiere de un
acuerdo de todos las entidades territoriales sobre la constitucin y sobre el marco de
funcionamiento del sistema, tambin se requiere el mismo consenso entre los mismos entes
federados para modificar las reglas del juego (WATTS, 1970). Hay que sealar que en la
prctica ningn sistema federal, independientemente de cual haya sido su origen histrico, ha
soportado una secesin de sus componentes de forma pacfica, esto es, sin que haya habido
un acuerdo previo de los dems componentes que quieren seguir unidos y sobre todo del
propio estado federal. Los casos en que este acuerdo sobre la secesin, o el abandono de la
federacin de una parte de la misma, no se ha producido, han acabado en guerra civil.
En conclusin, por un lado, si adoptamos un enfoque historicista, acabamos por excluir
casos de estados democrticos, definidos como federales y cuyo funcionamiento si responde a
las consecuencias que implica una federacin. Por otro lado, los pases que menos cumplen las
caractersticas expuestas son aquellos que tienen problemas de diferencias culturales o
tnicas.
Para entender la transformacin de los sistemas federales debemos partir del primer
caso en el que se diseo un estado federal moderno, Estados Unidos. De hecho ha sido en este
pas donde la evolucin del modelo original nos lleva a poder ver nuevas perspectivas sobre el
federalismo actual basadas ms en la prctica de las relaciones intergubernamentales y en las
claves constitucionales.
El modelo federal creado en Estados Unidos a finales del siglo XVIII se fundament
inicialmente en la separacin absoluta de poderes. La prevencin que los constituyentes
norteamericanos tenan hacia el poder poltico les llev establecer un sistema de divisin de
poderes rgido, donde las diferentes magistraturas se contrapesaban. Esto se aplic tanto en
cada una de las trece constituciones de los estados constitutivos, como en la Constitucin
federal. Dentro de este mismo esquema, la federacin fue concebida como una separacin de
funciones entre los diferentes niveles territoriales. Se formaba as una doble estructura: tres
poderes funcionales y tres poderes territoriales, incluyendo los gobiernos locales, lo cual nos
da una poliarqua de nueve unidades de poder, separados entre s. Hay que tener en cuenta en
este punto que la Constitucin de los Estados Unidos no contempla a los distintos gobiernos
locales, cuya regulacin y status es materia exclusiva de los estados, que son en internamente
sistemas polticos unitarios.

Para James Madison4, la delimitacin de competencias entre los Estados y el Gobierno

Federal ayudara a crear un gobierno estable, pero limitado en su poder. Para su compaero
John Jay5, la federacin era favorecida por el carcter complementario y homogneo de las
trece ex-colonias de Norteamrica. No responda la creacin de la nueva federacin a un
carcter plurinacional de las ex-colonias.
El sistema poltico estadounidense, para el profesor Daniel Elazar, es una sntesis de la
idea puritana del covenant relationship, entendida como la fundacin de toda sociedad
humana adecuada, con las ideas sobre los derechos naturales desarrolladas en Inglaterra
durante los siglos XVII y XVIII. La idea bsica de Elazar es que el hecho de compartir poder
entre distintos entes que tienen diferentes mbitos territoriales, no significa que unos poderes
sean ms altos y otros ms bajos, sino que se extienden por un territorio ms amplio o
ms reducido. En la visin de Elazar, el federalismo estadounidense se opone por un lado al
jacobinismo centralista, que se introdujo a principios del siglo XIX desde Francia en EE.UU. y
por otro se opone tambin al gerencialismo, que dice requerir de administraciones eficientes y
eficaces por va de la centralizacin y la jerarquizacin, segn el modelo prusiano y francs de
la segunda mitad del XIX (ELAZAR, 1969).
Desde una perspectiva semejante, pero ms general que el caso primigenio de Estados
Unidos, el profesor canadiense Ronald J. Watts6, considera que un sistema federal se
caracteriza porque el ejercicio de la soberana no est confinada exclusivamente a los
gobiernos central o regional, sino que est dividida entre ambos. El gobierno regional no est
subordinado al central, sino coordinado con l, y cada uno est limitado a una esfera
independiente; a diferencia de un sistema unitario, donde si est subordinado; o una
confederacin, donde el gobierno central est subordinado a las entidades territoriales. Tiene
adems un sistema federal que constar con:
1.

Esferas determinadas de competencias completas.

2.

Cada uno ser independiente en la suya.

3.

Debe estar clara la separacin en la Constitucin.

The Federalist n 131, 1787 recogido en Elazar Daniel J. (ed.) (1969) The politics of American Federalism;
Raytheon Publications, Lexington, Massachusetts, EE.UU.
5

The Federalist n 12, 1787 recogido en Elazar Daniel J. (ed.) (1969) The politics of American Federalism;
Raytheon Publications, Lexington, Massachusetts, EE.UU.
6

Este modelo se basa en: Wheare, Lin Kenneth, (1945) Federal Government. Citado en: Watts, Ronald,
(1970) Administration in Federal System; Londres, Hutchinson Publisher.

4.

La Constitucin no puede ser cambiada por slo uno de los entes.

5.

Debe haber una institucin que resuelva las disputas (Corte Suprema o

Tribunal Constitucional).
6.

Cada uno de los actores gubernamentales debe operar directamente sobre la

poblacin respecto a sus competencias.

El modelo de federalismo originario que se conform de esta manera es el denominado
federalismo dual7. Con el tiempo, la evolucin de este sistema fue hacia un modelo donde la
divisin de competencias ya no estaba tan clara y donde se requera de la intervencin de ms
de un gobierno para actuar sobre un problema. En los aos treinta inicialmente, con el New
Deal de F. D. Roosevelt, y sobre todo en los aos cincuenta con el desarrollo del Estado de
Bienestar, naci el federalismo cooperativo8. La aplicacin de los modelos de intervencin del
estado sobre la sociedad y la economa en los sistemas federales genera este tipo de
federalismo cooperativo, que tambin surgi en Suiza. Este tipo cooperativo de federalismo
fue el modelo constitucionalizado por la Repblica Federal de Alemania en 1949, aunque
adaptado a sus propias caractersticas y tradiciones. Desde los aos treinta, las nuevas
funciones que ha de ejercer el Estado han sido asumidas por los tres niveles de gobierno,
concurriendo todos en las mismas y resultando de ello que existen una multitud de
competencias compartidas. Generalmente se divide el grado de ejercicio de la competencia,
quedando la legislacin general y el establecimiento de mnimos requerimientos en manos de
los estados centrales o federales. La legislacin de desarrollo y la ejecucin suele que dar en
manos de los entes regionales o federados as como en los gobiernos locales (ELAZAR, 1969).
Daniel J. Elazar, en una de sus primera definiciones de federalismo, consider ste como
el modelo de organizacin poltica que une entidades polticas separadas en un sistema
poltico global (overarching), para distribuir el poder entre el gobierno general y los gobiernos
constituyentes de los estados de una manera diseada para proteger la existencia y la
autoridad de ambos (ELAZAR, 1984)9. Para este autor, se requiere un proceso de negociacin
7

La primera formulacin de lo que en Estados unidos ha venido a etiquetarse dual federalism la

encontramos en John Taylor (1753-1824), el filsofo americano de la poltica conocido por avanzar la doctrina de los
derechos de los Estados y por su oposicin al creciente poder de la autoridad federal. (...) el concepto dual
federalism comenz a adquirir popularidad acadmica antes de la segunda guerra mundial como resultado de su
empleo por el eminente jurista Edward S. Corwin, profesor de Jurisprudencia en la Universidad de Princeton.
(LPEZ-ARANGUREN, 1999).
9

La primera edicin de esta obra, Daniel J. Elazar (1984-III Edicin) American Federalism. A view from the
States. Harper and Row Publications; Nueva York, fue editada en 1966, y por tanto, la definicin es de esa fecha.
Posteriormente Elazar dio otras definiciones de federalismo, que no variaron el sentido de sta que expongo aqu.

10

entre todas las entidades polticas concernidas para poner en prctica este sistema de
federalismo cooperativo contemporneo. Es un modo de actividad poltica que requiere la
extensin de ciertos tipos de relaciones cooperativas a travs de un sistema poltico que anime
estas negociaciones y que se pueden plasmar en distintos tipos de rganos y organismos
mixtos en los cuales se sigue negociando entre los representantes de las distintas entidades
polticas involucradas, aunque en un nivel ms tcnico o concreto. Tambin se producen
multitud de comisiones y reuniones entre los distintos componentes de los gobiernos, as
como de comisiones parlamentarias en los distintos niveles territoriales de poder poltico. Los
acuerdos y negociaciones implican varios centros, en los que se distribuye el poder para
conseguir objetivos comunes; es ms un sistema de no-centralizacin que de
descentralizacin10. La no-centralizacin es para el profesor Elazar un continuo diferente del de
descentralizacin. La descentralizacin implica jerarqua, mientras que la no-centralizacin
implica una red de comunicacin, no una jerarquizacin.
Siguiendo sus argumentos, la mayor parte de los actores gubernamentales importantes
estn involucrados en la mayora de los pasos de la mayor parte de las polticas de inters
mutuo:

definicin

de

problemas;

planificacin;

programacin;

presupuestacin;

implementacin; y evaluacin. La falta de jerarqua se basa en la capacidad de los actores

polticos para no actuar bajo ciertas condiciones. Esto no significa que el gobierno federal se
encuentre subordinado a los gobiernos federados, como ocurre en las confederaciones, sino
que su relacin es tericamente de igualdad.
En la prctica, si se tiende en la evolucin de los sistemas federales a un predominio del
centro sobre las partes, producindose cierta jerarquizacin mediante dos vas.
La primera es el dinero, la financiacin de los programas conjuntos por parte del
gobierno federal, lo que supone que ste subvenciona servicios gestionados por
los gobiernos federados o locales.
La segunda va es la capacidad regulativa general que suele tener el centro en
ciertos aspectos que trascienden el territorio de una regin, cantn, provincia o
estado, como por ejemplo el comercio interestatal en Estados Unidos.
Excepcionalmente, el gobierno federal estadounidense tiene un derecho de intervencin
en los asuntos estatales, producto de las reformas llevadas a cabo tras la Guerra de Secesin,
10

Se refiere a EE.UU., donde no hay un centro que ceda poder a otros, aunque este concepto lo
discutiremos posteriormente.

11

pero est limitado en el tiempo y a situaciones de crisis. Estas caractersticas estn presentes
en la mayora de los sistemas federales, ms o menos inspirados en el modelo estadounidense.
Para Daniel Elazar, el federalismo cooperativo en Estados Unidos es consecuencia del
incremento de la actividad del gobierno, lo que se traduce en un incremento de los programas
intergubernamentales. La no-centralizacin significa que los estados comparten el desarrollo
inicial de la mayora de los programas, antes de que sean legislados, y posteriormente en el
proceso de implantacin. Sin embargo, la involucracin en los asuntos domsticos del
gobierno federal es mayor cada vez debido a la velocidad de gobierno11. Para este autor
estadounidense12, todos los asuntos polticos en Estados Unidos deben considerar:
qu tipos de asuntos estn en la poltica americana a causa de la existencia de
los estados y los municipios, y de lo que ellos hacen;
cmo son desarrollados y resueltos los asuntos en el sistema poltico a causa de
la existencia de los estados y de los municipios en su presente forma;
y el derecho de intervencin del centro, que ha sido slo usado de forma
excepcional (en el caso de los derechos civiles en los 60 y 70) y est limitado en
el tiempo.
La sociedad civil estadounidense, para Elazar, suele situarse respecto a los temas ms
all de las fronteras de los estados, sin embargo estos pueden actuar como representantes del
conjunto de la sociedad de un estado, si estn respaldados por los intereses dominantes
(desarrollo econmico, bienestar social) de la mayora de la poblacin13.
El modelo de federalismo cooperativo se basa en que los poderes territoriales y el poder
central son partes complementarias de un nico mecanismo de gobierno (LPEZ-ARANGUREN,
1999). Pero el federalismo cooperativo es una nocin dinmica, y dado que las caractersticas
del federalismo estadounidense han evolucionado con el tiempo, tambin se ha ido
modificando el modelo o diversificando las interpretaciones, como expondr ms adelante en
los apartados dedicados al federalismo y las relaciones intergubernamentales, aunque ahora
puedo avanzar que el sentido de esta evolucin, segn constatan la mayora de los estudiosos,

11

El conjunto de actividad del gobierno relativa al total de actividades de la sociedad civil.

12

Elazar, Daniel J. (1984- III Edicin), American Federalism. A view from The States, Harper and Row, Nueva
York. EE. UU.
13

Las autoridades federales, incluso judiciales, han reconocido que los estados hacen funcin de
sociedades civiles, cuando se resisten a las polticas federales

12

ha sido hacia la centralizacin y hacia la jerarquizacin de las relaciones entre las instituciones
federales y las de los estados y entidades locales de Estados Unidos.
En definitiva, incluso en Estados Unidos, el paso del federalismo dual al federalismo
cooperativo y sus derivados ha supuesto un cambio, que ya De Blas sealaba al afirmar que:
Una perspectiva dinmica del federalismo nos lleva a reconocer la existencia de un creciente
desarrollo de los aspectos asociativos en demrito del mantenimiento del estatuto de partida
de los estados miembros. Esta evolucin supone que tambin en el caso estadounidense ...
la Federacin encarna los fines poltico-sociales, convirtindose los estados miembros en
realizadores de la poltica de los rganos federales. (DE BLAS, 1994). Una vez que el poder
poltico federal es el que define esos fines socio-polticos generales, la diferencia inicial entre
los estados que se forman mediante el bringing together y los que se forman mediante el
holding together se reduce, en el sentido de que se produce de hecho una jerarquizaccin
que inicialmente no se contemplaba. El que casi todos los estados definidos como federales
hayan optado por el federalismo cooperativo, cada uno a su propia manera, hace que las
diferencias ocasionadas por su formacin histrica se hayan hecho menores y que el centro
cobre un papel cada vez ms relevante. Esta convergencia final de los sistemas federales
actuales, independientemente de cual sea su origen, es sostenida tambin desde otras
concepciones a las aqu expuestas, como en el caso del profesor Miquel Caminal, para quien el
federalismo, sea su proceso centralizado o descentralizado, mantiene su objetivo nacional.
Para l, el federalismo: ... ha sido la necesidad de construir de otra manera el estado all
donde no era viable, o no lo pareca, el modelo de estado nacional unitario.14 Y tambin
considera que: Cuando se centraliza, se busca la unidad nacional; cuando se descentraliza, se
quiere salvaguardar la unidad nacional. Es absurdo pensar, por ejemplo, que los constituyentes
de la India independiente, o de la Espaa democrtica, o de la Blgica federal pretendieran
descentralizar para separar y no para permanecer unidos. El federalismo, aunque sea mediante
la descentralizacin, es, o pretende ser, el recurso hacia la unidad. All donde el estado nacional
unitario no es factible democrticamente habr que construir la unin nacional mediante el
federalismo, sea por la va de la centralizacin o de la descentralizacin. (CAMINAL, 2002).
La aplicacin de un enfoque historicista dejara fuera de la categora a la mayor parte de
los pases que hoy en da practican alguna forma de federalismo cooperativo, en el sentido de
que son estados compuestos por un lado por entidades polticas territoriales y por otro por un
14

El profesor Caminal (2002) aplica estas palabras a lo que el denomina federalismo nacional, concepto
de federalismo que diferencia de su propuesta poltica de federalismo pluralista, pero ya que todos los casos
existentes de sistemas polticos federales, hasta el da de publicar su obra, los define como nacionales, la expresin
le es aplicable a todos los sistemas federales que funcionan actualmente.

13

poder poltico comn, formados ambos por rganos democrticos representativos elegidos de
forma directa por el pueblo, ejerciendo as ambos reas de soberana sobre las distintas
competencias y teniendo que ejercitarlas de manera conjunta, aunque siendo responsables
cada uno por separado ante el pueblo soberano.
Entiendo por soberana la autoridad suprema del poder pblico15, esto es, sobre la que
ningn otro poder puede actuar. En sistemas polticos democrticos la soberana normalmente
reside en el pueblo, pero la ejercen en su nombre sus representantes polticos. As que, como
lo expresa David Held, al final la soberana es: La autoridad poltica en una comunidad que
tiene el derecho indiscutible a determinar el marco de normas, regulaciones y polticas dentro
de un territorio dado, y a gobernar en consecuencia. (HELD, 2001). Y es que al final: Qu es
hoy por tanto la soberana popular? nicamente la legitimidad en nombre de la cual actan los
diferentes poderes constitucionales, la justificacin de que stos existen finalmente porque el
pueblo los acepta. (AJA, 1999).
En este sentido, la clave para saber si las entidades polticas territoriales estn federadas
o son parte de un estado unitario, estara en comprobar si son la mxima autoridad sobre las
competencias que tienen otorgadas, esto es si ejercen o no soberana. Hay que tener en
cuenta, a la hora de medir esto en la prctica, que los responsables de las instituciones
polticas toman sus decisiones teniendo en cuenta numerosos condicionantes tanto internos
como externos, del socioeconmico o de la poltica internacional, por lo que la comprobacin
debe ser puramente formal. Adems en un mundo que se est globalizando, los
condicionantes son cada vez ms, desde los tecnolgicos hasta la interrelacin econmica,
cultural y poltica. Dado pues que tratar los condicionantes y tendencias de los responsables de
las instituciones y la prdida de soberana de los estados-nacin contemporneos (CASTELLS,
1998) desborda la capacidad de este trabajo, me limitar como digo a los aspectos meramente
formales. Respecto a la soberana tambin he de sealar que el que la soberana en los estados
federales sea compartida no implica que la soberana del conjunto del Estado sea nica. La
soberana as no se pierde ni se fracciona, slo se comparte respecto a su ejercicio y
representacin.

15

Definicin del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, junto a: 1) Cualidad de soberano;
2) alteza o excelencia no superada en cualquier orden inmaterial; 3) orgullo, soberbia o altivez; y 4) nacional. La que
reside en el pueblo y se ejerce por medio de sus rganos constitucionales representativos.

14

2.2

El enfoque constitucionalista

El mbito en el que se puede comprobar si formalmente las entidades territoriales

internas de un estado ejercen la soberana sobre sus competencias es el del ordenamiento
constitucional de un estado. Debe quedar claro antes que el ejercicio de la soberana sobre
una competencia puede ejercerse en un plano meramente ejecutivo, aplicando las normas de
otro, siempre y cuando no se pueda obligar a la entidad federada desde el poder central a
ejecutarla de una forma y otra. Esta concepcin del ejercicio de la soberana entendida por las
partes, esto es, por cada competencia, por cada norma o por cada poltica, no debe ser
entendida de manera dual, sino que sobre cada materia las entidades territoriales y el poder
central tiene potestad para decidir sobre una parte de la misma.
Las concepciones citadas anteriormente de B. C. Smith y R. J. Watts, en las que las
caractersticas del federalismo dual predominan como definidoras del federalismo en si, son
tpicas de un enfoque historicista, y al igual que las de D. Elazar y W. Riker, parten de la
observacin de la formacin de los primeros sistemas federales, aunque hayan de incorporar
nuevos elementos surgidos con la evolucin hacia el federalismo cooperativo o el ejecutivo de
esos sistemas, que complican la definicin de la categora de modelo federal. Este tipo de
conceptualizacin tiene elementos muy subjetivos, que no son compartidos por todos los
autores y que hacen necesario que se busquen caractersticas objetivas que puedan
diferenciar claramente un sistema federal de uno que no lo es. La opinin de algunos autores
ha ido evolucionando al tiempo que han ido cambiando las circunstancias de los propios
sistemas federales. El paso del federalismo dual al cooperativo ha eliminado muchas
caractersticas que se le atribuan al federalismo, aunque manteniendo algunos puntos fijos.
Observando sobre que aspectos coinciden los sistemas polticos de los pases federales,
intentaremos llegar a una conclusin sobre que concepto de federalismo necesitamos utilizar
en este trabajo para exponer sucintamente como funciona el Estado autonmico, del que la
Comunidad de Madrid es producto y uno de los entornos fundamentales en los que ha de
desenvolverse.
En muchos casos, la creacin de la federacin a travs de la unin de distintas entidades
territoriales es una ficcin o una formalidad que esconde una realidad diferente de la que se
quiere mostrar. En el caso de muchas federaciones originadas en los procesos de colonizacin
del Imperio Britnico, es cierto que proceden de la unin de distintas colonias cuyo gobierno
civil estaba separado, aunque dado el sistema piramidal del propio Imperio, todos eran
dependientes jerrquicamente del Gobierno de Su Majestad. Por su parte, los gobiernos

15

locales de las diferentes colonias no eran estados independientes a la hora de tomar la

decisin de formar una federacin y estaban muy condicionados por las opiniones del
gobierno de la metrpoli. An as, la decisin final s le correspondi a los gobiernos
representativos de las colonias o al poder constituyente del estado una vez independiente. Es
cierto que se ha demostrado una decisin acertada en muchos casos, como Australia, Malasia,
la Unin India o Canad. En otros, la federacin se ha mostrado innecesaria como en Nueva
Zelanda o ha sido un fracaso como en Paquistn, Rodhesia o Birmania.
Otros estados que tambin se han formado a travs de la unin de entidades
territoriales son la Repblica Federal de Alemania y Austria, pero eran estados que estaban
bajo una ocupacin militar e incluso las repblicas federales que se formaron y permanecieron
bajo una tutela de las potencias aliadas vencedoras durante largo tiempo. La formalidad de
crear una Repblica Federal de Alemania a partir de los lnder se ha mantenido, pero de hecho
los lnder nunca han sido independientes, ni siquiera en el caso de la reunificacin alemana,
donde formalmente los cinco nuevos lnder se unieron a la federacin, aunque fueron los
gobiernos provisionales de la Repblica Democrtica Alemana que se formaron entre
noviembre de 1989 y octubre de 1990 los que formalizaron los acuerdos que condujeron a la
unificacin, y en definitiva los que convocaron los referenda, las elecciones para elegir los
parlamentos regionales, y los que crearon los lnder nuevos.
Tambin en muchos pases que nacieron como uniones durante el siglo XIX, siguiendo el
modelo de los Estados Unidos, han pasado por etapas en las que el federalismo ha sido abolido
y su reconstruccin ha partido de un estado centralizado. Estos son los casos de Argentina o
Brasil, donde las suspensiones de la constitucin por las juntas militares han hecho que el
sistema federal haya tenido que reconstruirse en la prctica ms de una ocasin. Tambin es
aplicable este caso a pases como Nigeria, cuyo modelo federal ha sido reconstruido en ms de
una ocasin cambiando el nmero de provincias y de relaciones de las mismas con el centro.
En el caso de Mxico, su sistema poltico ha tenido numerosas rupturas desde la
independencia en 1821 con constituciones federales y unitarias, inicindose con un breve I
Imperio, una Repblica de carcter unitario entre 1836 y 1843 y un II Imperio entre 1864 y
1867. El resultado han sido reconstrucciones de la federacin, con cambios en las fronteras de
los estados y su papel en la federacin han ido cambiando con el tiempo. Un ltimo ejemplo
de estado federal creado a partir de un proceso constituyente como estado unitario es el de la
Repblica de Sudfrica en 1996.

16

Esto significa que no son federaciones todos estos casos? En realidad, si se siguiera el
criterio de que las federaciones se forman a partir de uniones de entidades polticas
constituidas previamente, slo Estados Unidos y Suiza cumpliran la condicin de ser una
federacin16. Sin embargo no parece muy realista decir que Australia o Alemania no sean
consideradas federaciones o que lo son, pero por una formalidad y no por su prctica, o que
tienen ciertas impurezas. La consecuencia de esto es que, en realidad, el hecho de la
formacin original no es trascendente para definir como federal a un estado. No niego que el
origen histrico tenga trascendencia en el funcionamiento del sistema poltico, si no que no la
tienen para definir si el estado es federal, precisamente porque la historia transcurre y los
sistemas polticos evolucionan, pasando a ser federales algunos sistemas unitarios y unitarios
sistemas que eran federales. Por otro lado, se pueden forzar las situaciones para cumplir las
apariencias, pero es el funcionamiento real, las condiciones objetivas, las que definen a un
estado como federal. Sin embargo, hay que sealar que las federaciones originadas como
uniones suelen tener limitadas las competencias exclusivas del centro en sus constituciones,
adems de que las clusula residual de las mismas favorece a las entidades territoriales,
mientras que en los casos originados como descentralizaciones suele ocurrir al revs (WATTS,
1996)17.
Arend Lijphart, partiendo de la definicin de Riker, dio cinco caractersticas adicionales
para el federalismo, ante la necesidad de encontrar unas caractersticas comunes entre los
distintos estados federales, ms all de su proceso de formacin inicial, que permitieran una
mejor descripcin de estos estados federales. Primero consider la existencia una Constitucin
escrita, que especifique el reparto de poderes. Segundo, el bicameralismo, con una cmara
que represente a las unidades constitutivas. Tercero, la existencia del derecho de las unidades
constitutivas a participar en el proceso de enmienda a la constitucin federal y el derecho a
cambiar unilateralmente su propia constitucin. Cuarto, la existencia de una representacin
desproporcionada o igualitaria de las unidades constituidas ms pequeas en la cmara
territorial. Quinto, un gobierno descentralizado. (LIJPHART, 1991)

16

Las trece colonias originales que formaron los Estados Unidos, si eran estados independientes, aunque
provisionalmente unidos para la guerra contra la corona britnica y formando una confederacin en 1781, cinco
aos despus de haberse declarado independientes y que la convencin de Filadelfia transform en propuesta de
federacin con la Constitucin de 1787, que tras las reformas introducidas por los estados, sera ratificada por estos
entre 1787 y 1790. En el caso de Suiza, la actual federacin naci con la Constitucin de 1848. El paso de la anterior
confederacin, cuyo origen descansaba en la unin de asistencia mutua de los cantones de Uri, Schwyz, Obwald y
Nidwald durante la Edad Media, a la actual federacin, fue despus de una guerra civil.
17

Este poder residual suele tener ms importancia all donde no se delimitan tanto las constituciones no
delimitan tanto las listas de competencias, como Estados unidos, Australia o Alemania (WATTS, 1996).

17

El enfoque de Lijphart, partiendo del planteamiento de Riker, constata que ste es

insuficiente. Respecto a las cinco caractersticas adicionales, habra que objetar que en
realidad las constituciones de las unidades constitutivas no se pueden cambiar
unilateralmente, pues estn limitadas de hecho por las constituciones federales. Hay de nuevo
que sealar que en muchos casos las entidades territoriales son constituidas por el centro y no
constitutivas del mismo, as como que el grado en el que se sobre-representa a estas unidades
no siempre es igual, llegando a ser muy bajo por ejemplo en Austria, donde es casi
proporcional a la poblacin (LINZ, 1999; LIJPHART, 1991). Sin embargo, tenemos otros
aspectos importantes que si podemos utilizar, por ejemplo la existencia de una constitucin
escrita, que no se puede cambiar sin el consentimiento de las unidades constituidas, ya sea a
travs de la segunda cmara o de ratificaciones por los legislativos territoriales. Tambin es
interesante que Lijphart seala como caracterstica la necesidad de descentralizacin del
gobierno y la administracin, lo que implica que no concibe el federalismo como un grado de
descentralizacin elevado del gobierno, sino como una caracterstica necesaria, pero no
suficiente, cuya relacin tratar posteriormente con ms profundidad. En cualquier caso, lo
que el profesor Lijphart hace es buscar caractersticas objetivas con las que poder distinguir a
los estados federales de los que no lo son, y dentro de las mismas seala que el principio
federal primordial se basa en una constitucin escrita en la que se especifique un reparto de
poderes y tanto el gobierno central como los gobiernos generales tengan una garanta de que
sus poderes no se les puede retirar (LIJPHART, 1991).
Tenemos as una caracterstica objetiva que nos permite distinguir un sistema federal de
otro que no lo es. De manera ms especfica y yendo ms all de un principio federal
primordial, encontramos la definicin del profesor Robert Dahl, quien entiende por
federalismo: Un sistema en el cual algunas materias son exclusivamente competencia de
ciertas unidades locales - cantones, estados, provincias - y estn ms all del alcance de la
autoridad del gobierno nacional, y donde ciertas otras materias estn fuera del alcance de la
autoridad de las unidades ms pequeas. (DAHL, 1986). El hecho de que unas materias estn
fuera del alcance del otro nivel de gobierno significa que la posicin de los gobiernos no es
siempre jerrquica, dependiendo esta relacin de la materia de la que se trate. Por otro lado,
como ya hemos afirmado antes, la distribucin de competencias ha de estar
constitucionalmente protegida, por que si no, no tiene efecto real. Con esta definicin,
cualquier pas que tenga meso-gobiernos con materias o competencias que no le puedan ser
retiradas por la voluntad de un estado central sin cambiar la constitucin, es federal. Sin
embargo, hay que puntualizar que este principio implica dos condiciones:

18

un rgimen constitucional democrtico

que la retirada de una competencia a una provincia, cantn, estado o regin
sea de forma permanente y no en situaciones de excepcin o guerra, lo cual
tambin puede suceder en los estados federales (LINZ, 1999).
En este sentido, la clave de que un sistema poltico sea federal reside en la existencia de
una garanta constitucional que proteja las competencias y poderes de cada nivel territorial. En
palabras del profesor Aja: La garanta constitucional opera, por una parte, porque todas las
Constituciones modernas son rgidas, es decir, no pueden ser modificadas por la simple
mayora de un Parlamento, como una ley, sino que requieren mayoras muy amplias y
procedimientos mucho ms complejos, que se concretan en los mecanismos de reforma
constitucional de cada pas. Por otra parte, la garanta constitucional acta provocando la
declaracin de nulidad por el Tribunal Constitucional de cualquier ley contraria al contenido de
la Constitucin. Finalmente, cada Estado miembro posee una Constitucin que, aunque
subordinada a la federal, opera como su ley superior. (AJA, 1999).
El profesor Linz ha precisado algunas caractersticas o de implicaciones adicionales que
conlleva la definicin del profesor Dahl.
Una primera precisin es que en los conflictos sobre la interpretacin de la
Constitucin sern parte normal de la vida poltica de un estado federal, y estos
conflictos en ltima instancia se resuelven por los tribunales supremos o los
tribunales constitucionales segn los casos, con lo que una institucin que no es
directamente responsable ante el cuerpo electoral tomar importantes
decisiones polticas.
Una segunda precisin es que la condicin de que un estado federal sea
democrtico no implica que sea ms democrtico que uno unitario, incluso
puede serlo menos por las tensiones entre el cuerpo electoral del conjunto y el
de las partes distribuidas por el territorio (DAHL, 1986).
Una tercera precisin que realiza el profesor Linz es que no se necesita que la
totalidad del territorio est dividido en unidades autnomas con autogobierno.
Un cuarto aspecto es que el profesor Linz no considera una condicin necesaria
que las segundas cmaras legislativas, que si existen en todos los estados
federales, tengan una representacin estrictamente territorial, de los cuerpos

19

electorales de las entidades federadas, frente a la representacin poblacional

del conjunto del cuerpo electoral de la federacin, que quedara representado
en la primera cmara.
El profesor Linz seala la existencia por un lado de estados federales donde la segunda
cmara tiene un representacin desigual de las entidades federadas, y por otro lado, la
existencia de sistemas de partidos de alcance estatal limitara el papel de cmara protectora
de los intereses territoriales (LINZ, 1999).
Con esta concepcin entran en la categora de federal aquellos pases que mediante un
proceso de cesin de poder a las entidades territoriales desde un poder central han llegado a
una situacin constitucional en la que el estado central no puede retomar competencias de las
entidades territoriales que sean exclusivas de estas. Blgica, Espaa, Sudfrica o cualquier pas
democrtico que cumpla las condiciones entran as en la categora de pases federales. No
importa si las unidades regionales hayan sido creadas desde el centro, el punto de llegada es el
mismo. Estos estados funcionan con las caractersticas de un estado federal, aunque en algn
aspecto puntual puedan presentar peculiaridades o supuestos desajustes, que por otro lado
tambin presentan muchos pases formados como uniones. Esto ha hecho que autores que
partan de los supuestos histricos, en sus trabajos ms recientes hayan incluido a Espaa,
Blgica y otros entre los estados federales.
Para el caso de Espaa, el profesor Lijphart, por ejemplo, dejaba la puerta abierta a esta
posibilidad a la hora de clasificar a nuestro pas en 1987, cuando todava no estaba
plenamente desarrollado el Estado autonmico18 (LIJPHART, 1991). Para el profesor Watts, el
Estado autonmico espaol ha pasado a estar contabilizado como una de las 23 federaciones
que existan a finales del siglo XX (WATTS, 1996), teniendo en cuenta adems que el profesor
Watts distingue entre sistemas polticos federales de las federaciones. El primero se
refiere a una categora de sistema poltico en el que existen dos o ms niveles de gobierno que
combinan elementos de regulacin compartida a travs de instituciones comunes y de
regulacin propia de las partes. En las federaciones adicionalmente ninguna de las entidades
polticas de los diferentes mbitos est subordinada a la otra, y cada una tiene poderes
soberanos derivados de la constitucin. Espaa estara dentro de esta subcategora ms
restringida de federacin. En la categora general de sistemas polticos federales, se incluyen
para Watts desde las confederaciones hasta distintos tipos de estados unitarios
18

Espaa est mucho ms descentralizada y en vas de convertirse en un Estado de autonomas, si no en

un Estado federal. (LIJPHART, 1991). La primera edicin en castellano de esta obra, en la que ya apareca esta
consideracin, es de 1987.

20

descentralizados regionalmente. Esta necesidad de diferenciar ambos conceptos que mantiene

el profesor Watts se produce al no distinguir ms ntidamente el carcter cualitativo de las
federaciones, del carcter cuantitativo de la descentralizacin. Tambin el profesor Elazar
afin sus planteamientos en la dcada de los 90, desarrollando un conjunto de categoras a
partir del desdoblamiento sucesivo de las categoras de unitario, federal y confederal (ELAZAR,
1994). Hay que sealar que la comprensin del federalismo de Elazar en este manual es
especialmente amplio, ya que considera como principios federales cualquier tipo de
combinacin de autogobierno y normas compartidas. A partir de aqu distingue entre distintas
categoras de entidades polticas que mantienen algn principio federal: las uniones; las
uniones descentralizadas; las federaciones; confederaciones; las federacies; asociaciones;
condominios; ligas y autoridades funcionales conjuntas. Entre todas estas categoras, la
federacin es de nuevo un concepto ms restringido: un sistema poltico compuesto de
entidades constitutivas fuertes y un fuerte gobierno general, cada uno poseyendo poderes
delegados directamente por le pueblo y capaces de tratar directamente con la ciudadana en el
ejercicio de dichos poderes. (ELAZAR, 1994). Pues bien, dentro de esta categora ms
restringida, y a pesar de que Espaa no cumple con el proceso de generacin federal de
Estados Unidos que l tanto estudio, este autor consideraba para mediados de la dcada de los
90 que Espaa era un Estado federal en todo, excepto en el nombre19.
Estos dos tipos de federalismo que se han dado en el tiempo, dual y cooperativo, son los
ms bsicos, pero dentro de ellos se pueden establecer nuevas categoras. Por ejemplo, Watts
piensa que una clave para distinguir a las diferentes variantes de federalismo actual, el
cooperativo, es la forma de distribucin de poderes y las relaciones entre los mismos, que
acaba condicionando poderosamente la prctica del federalismo en cada estado moderno
(WATTS, 1970), junto con otras caractersticas constitucionales sobre la articulacin territorial,
como el tamao en poblacin y extensin, tanto relativo como absoluto de las unidades
territoriales, el nmero de estas unidades, su riqueza relativa y absoluta, as como su
distribucin de funciones. Esta prctica del federalismo, el da a da, pasa para este autor por
las relaciones intergubernamentales. Clasifica as el federalismo segn su forma de ejecutivo
en presidencial, colegial y parlamentario. Esta cuestin la desarrollar ms delante de manera
especfica, aunque podemos sealar que la combinacin de una forma de divisin de poderes
parlamentaria con el federalismo nos da el que denomina como federalismo ejecutivo,
referido a un proceso de negociacin intergubernamental que est dominado por los ejecutivos
19

As es como comienza el capitulo dedicado a Espaa de: Elazar, Daniel J. (ed.) (1994:) Federal Systems of
the World: a Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Longman Group, Harlow, Essex, Reino
Unido.

21

de los diferentes gobiernos en el sistema federal (WATTS, 1989). Lo caracterstico de este

federalismo ejecutivo, que se da en los sistemas parlamentarios, es que la importancia de los
parlamentos es menor en comparacin con los poderes ejecutivos. En sentido inverso, los
partidos polticos, normalmente ms disciplinados y jerarquizados en los sistemas
parlamentarios, porque de ellos depende la estabilidad de los gobiernos, juegan un papel ms
relevante. Tambin se crean una gran cantidad de conferencias y comisiones de consulta y
negociacin. Adems, en estos casos, se crean rganos especficos para las relaciones
intergubernamentales en las estructuras de los respectivos gobiernos y administraciones. En el
federalismo ejecutivo se dan tambin otras caractersticas, como la tendencia hacia un
creciente alcance de la interaccin intergubernamental plasmada en convenios y actuaciones
conjuntas, las transferencias econmicas del centro a las entidades territoriales suelen estar
menos condicionadas que en los sistemas federales no parlamentarios y tienen mecanismos
de compensacin interterritorial, el grado de conflictos intergubernamentales es mayor en
este tipo de federaciones, suelen tener menor nmero de entidades territoriales federadas
proporcionalmente a su extensin y poblacin. (WATTS, 1989 y 1996). En este sentido, el
Estado autonmico espaol entrara dentro de la categora de federalismo ejecutivo.

2.3

La descentralizacin

En las categoras expuestas anteriormente hemos sealado que destacados expertos

sobre el federalismo consideran a Espaa un estado federal,

incluso si precisamos un

concepto de federalismo ms estricto, ms alla de unos principios o conceptos generales de

federalismo laxo, que tambin se han denominado unos acuerdos federales (REQUEJO,
1999). En este tipo de concepciones generalistas o menos estrictas de federalismo, lo que
subyace es la idea de que el mismo es un grado en el continuo que hay entre centralizacin y
descentralizacin, y que en el fondo cualquier forma de descentralizacin de un estado
unitario, preferentemente territorial, o cualquier forma de ligazones entre estados
independientes, est emparentada con el federalismo.
Por tantop, hay que distinguir que federalismo y descentralizacin son conceptos
independientes. El primero tiene un carcter cualitativo, observable, como he sealado en el
apartado anterior: si la constitucin contempla la capacidad de las partes para retirar el
ejercicio de competencias de los otros sin cambiar la constitucin. El segundo tiene un carcter
cuantitativo, contabilizable en principio, y se refiere a la cantidad de competencias, funciones y
recursos econmicos que puede ejercer una entidad poltica subnacional (LINZ, 1999). Un
estado puede ser descentralizado territorialmente y no ser federal, como Italia, puede ser

22

descentralizado localmente, como los estados escandinavos, e incluso puede ser

descentralizado funcionalmente pero muy centralizados territorialmente, como los Pases
Bajos. De manera un tanto extrema se ha llegado a hablar de federaciones no territoriales o
federalismo corporativo (LIJPHART, 1991), por ejemplo, el caso de las comunidades
lingsticas y culturales en Blgica, aunque estas comunidades se combinan con las regiones,
entidades federadas que si tienen un carcter territorial20.
Ahora bien, aunque sean conceptos distintos estn ntimamente relacionados, porque la
descentralizacin es una condicin necesaria para el federalismo, todos los estados federales
estn descentralizados en mayor o menor medida. Desde luego esto sera discutido por el
profesor Elazar, que considera que los estados federales son no centralizados (ELAZAR, 1984),
como coment anteriormente, pero en este sentido sigo la respuesta del profesor Lijphart, que
apunta que en realidad la no centralizacin se refiere al mismo principio federal de ... la
inalienable cuota de poder de los gobiernos no centrales (LIJPHART, 1991). As, se puede llegar
a considerar que ciertas federaciones, las que se forman como holding together son una
forma de descentralizacin, aunque lo que no se puede considerar es que por ser federales
hayan alcanzado un grado de descentralizacin21.
Entendiendo as por descentralizacin territorial la cesin de poder poltico por parte de
un Estado a instituciones sub-estatales con legitimidad propia, cuyo espacio de actuacin es
slo una parte del territorio total del pas22. Es decir, la descentralizacin puede hacerse hacia
los gobiernos regionales y tambin hacia los gobiernos locales. Siguiendo a B. C. Smith, las
funciones de un estado moderno requieren actuar en el nivel local, como necesidad del
desarrollo social, poltico y econmico (SMITH, 1985). Tambin la descentralizacin ha sido
considerada como una respuesta de los estados actuales ante una crisis de legitimacin que
experimentan, con notables efectos perversos23, entre los que destaca especialmente la
paradoja de que la descentralizacin implica desigualdad para los ciudadanos de los distintos
territorios, al tiempo que se asegura que el motivo de la descentralizacin es mejorar la
20

El nombre de federalismo corporativo lo tomo de Lijphart, Arend (1991: 2 edicin), Las democracias
contemporneas, Ariel, Barcelona. A su vez, Lijphart lo toma de Carl Fiedrich. En realidad es bastante discutible que
las comunidades belgas no sean territoriales, pues los nicos que se definiran corporativamente en los trminos
descritos por Lijphart seran los ciudadanos de habla flamenca en Bruselas. En cualquier caso, este tipo de ha sido
un fenmeno excepcional, que se ha planteado como solucin cuando dos comunidades culturalmente
diferenciadas viven en una misma zona geogrfica.
21

Esta distincin de ambos conceptos se la debo la profesor Juan Linz.

22

Esta definicin est elaborada con los distintos elementos que he ido exponiendo hasta ahora sobre el
federalismo y la propia descentralizacin, y reducindolo a sus mnimos elementos.
23

"Sin embargo, una vez que tiene lugar esa descentralizacin del poder, los gobiernos locales y regionales
pueden tomar la iniciativa en nombre de sus poblaciones y pueden participar en estrategias de desarrollo frente al
sistema global, con lo que acaban entrando en competencia con sus propios estados matrices (CASTELLS, 1998).

23

prestacin de servicios a los ciudadanos: De hecho, una de las funciones de la diferenciacin

territorial del Estado es mantener el principio de la igualdad universal, mientras organiza su
aplicacin como desigualdad segregada (CASTELLS, 1998).
El concepto de descentralizacin territorial de Smith se basa en que existan una serie de
elementos imprescindibles que diferencian esta descentralizacin poltica de una simple
descentralizacin administrativa24. Entre ellos destaca la delegacin de autoridad del centro a
las entidades territoriales, que es el que nos ilustra sobre la cualidad del federalismo. En ste,
como ya he expuesto antes, no se trata de delegar autoridad, sino de que la constitucin
reparte las competencias y por tanto la autoridad en cada materia o cada parte que se ejercita
de cada materia. Una autoridad delegada puede ser retirada por quien la delega, y en ltimo
caso quien delega, normalmente el poder central, sigue siendo el titular de la competencia. Un
ejemplo de esto estara en la propia Constitucin espaola, en la que se establece la posible
delegacin de materias de titularidad estatal, que pueden ser retomadas de la misma forma en
que se delegan, mediante Ley orgnica25, lo cual no puede hacer el Estado central con las
competencias enumeradas en el artculo 148, que son exclusivas de las comunidades
autnomas. Sin embargo, pese a este matiz, habra que resaltar de nuevo que todo estado
federal est descentralizado polticamente, esto es, cumple todas las dems condiciones del
modelo de B. C. Smith, y sobre la delegacin de autoridad, simplemente tiene un carcter
cualitativo diferente, pero que no invalida que las entidades territoriales ejerzan autoridad en
cualquier caso.
Como explicaba antes, bsicamente, se arguyen dos razones polticas para
descentralizar un estado a nivel territorial.
Primero, la de dar satisfaccin a los deseos de autogobierno de una poblacin
con caractersticas de tipo lingstico, religioso o tnico diferenciadas de la
mayora y que es a su vez mayoritaria en un rea geogrfica concreta.

24

Para ello es necesario disponer de:

1.

una o ms divisiones del territorio estatal.

2.

delegacin de autoridad.

3.

el establecimiento de instituciones y el reclutamiento propio de su personal administrativo.

4.

que las instituciones descentralizadas se encuentren en todos los niveles geogrficos.

5.

que los empleados de las administraciones centrales en la zona sean parte de la estructura central.

6.

que existan necesariamente representantes locales electos.

25

Artculo 150.2: El Estado podr transferir o delegar en las comunidades autnomas, mediante ley
orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegacin. La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios
financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado.

24

Segundo, la de acercar las decisiones polticas y la administracin a los

ciudadanos con el objetivo de satisfacer ms eficiente y eficazmente las
demandas de servicios (SUBIRATS, 1994).
Existen adems otras razones, como la de ajustarse mejor a las diferentes necesidades
de las diferentes reas; los imperativos geogrficos, como por ejemplo la insularidad, o la
mejor articulacin de los intereses locales. Tambin existen razones internas del propio
sistema, como por ejemplo el que permite la formacin de las elites polticas en los entes
descentralizados, sirviendo como filtro y como centro de reclutamiento al mismo tiempo
(SMITH, 1985), y tambin se han argido los cambios tecnolgicos, que implican cambios
organizativos, e incluso la aplicacin del principio de subsidiariedad (WATTS, 1996).
En contra de la descentralizacin existen factores como que crea desigualdades entre los
habitantes de diferentes reas del pas, que ya he citado antes. Estas desigualdades no son
slo jurdicas, lo cual es lgico si se potencia el autogobierno, si no de tipo econmico.
Precisamente, un poderoso factor para mantener la unidad de un estado frente a las
tendencias disgregadoras que en muchos casos se esconden tras las presiones
descentralizadoras es la unidad comercial y la complementariedad de las economas de las
diferentes zonas. En ltimo trmino, segn B. C. Smith, la necesidad de la descentralizacin
refleja el poder de diferentes grupos para promover y defender sus intereses polticos frente a
otros (SMITH, 1985), y en cualquier caso, la descentralizacin refuerza a las elites locales y
regionales (CASTELLS, 1998).
En sentido contrario a lo expuesto, hay que sealar que pueden existir importantes
tendencias centralizadoras, que se contrarrestan con las tendencias descentralizadoras, y
mantienen cierto equilibrio. Por un lado tenemos en el caso de los pases europeos a la Unin
Europea, que implica una centralizacin en la toma de decisiones polticas a nivel
supranacional. Dentro de los estados, se pueden considerar tendencias centralizadoras,
siguiendo a B. C. Smith: el desarrollo econmico, que produce una concentracin demogrfica
en las zonas industriales; el gerencialismo econmico, por la involucracin del Estado en la
economa y la necesidad de grandes infraestructuras para el desarrollo industrial, crea una
tendencia hacia el incremento del poder del Estado central, tanto en sistemas federales como
unitarios; el principio de igualdad de todos los ciudadanos, que limita la autonoma de las subunidades, potenciando actividades del centro e imponiendo modelos normalizados de
rendimiento a las regiones; la nacionalizacin de la cultura, especialmente de la cultura
poltica, que se apoya en una ideologa dominante comn; y por la estabilidad poltica que es

25

vista como una respuesta inevitable a la inestabilidad (SMITH, 1985). Frente a esto, el profesor
Manuel Castells sostiene que muchas de estas tendencias no se producen en el mbito estatal,
si no en el mundial, como pueden ser la economa, la cultura, la ideologa e incluso el
gerencialismo administrativo, por lo que en realidad no existe una tendencia a la centralizacin
equilibradota de la descentralizacin sino un crisis del estado, que pierde poder y autonoma
en la toma de decisiones (CASTELLS, 1998).
Pese a que la descentralizacin es un concepto cuantitativo, es muy difcil comparar el
grado de descentralizacin de distintos pases debido a las importantes diferencias entre sus
sistemas polticos y tipos de descentralizacin. No obstante, se puede ver si se ha expandido la
jurisdiccin de los gobiernos subordinados. Una forma de verlo es a travs de indicadores
cualitativos, por ejemplo, si se requiere de un estatuto o ley especfica que permita a un ente
territorial actuar sobre una determinada materia26. Tambin el grado de control, incluida la
capacidad de sancin o de influencia del centro sobre las sub-unidades. Otro elemento de
medicin es la capacidad de veto de alguna de las partes. Tambin a travs de la capacidad
para recaudar impuestos propios y de regular los mismos es otro indicador del grado de
descentralizacin. Por ltimo, el grado de dependencia debido al dinero recibido de otros
niveles de gobierno, en comparacin con los ingresos propios. Sin embargo en este aspecto
hay que tener cuidado, ya que hay muchos fondos que no son condicionados, y por tanto el
gasto es libre, con lo que se pueden considerar como ingresos propios (SMITH, 1985), y en
sentido inverso: ... ni siquiera las subvenciones no restringidas significan que al gobierno no
central se le hayan dejado las manos libres (LIJPHART, 1991). En cualquier caso, la manera
ms comn para medir la descentralizacin es valorar la amplitud de las competencias del
gobierno central y de los gobiernos territoriales. Lijphart hace esto a partir de la comparacin
de ingresos y gastos, restando aquellas trasferencias que sean condicionadas (LIJPHART, 1991).
En este trabajo explicar posteriormente la amplitud de las competencias que ha ido
asumiendo la Comunidad de Madrid y el crecimiento de sus presupuestos de gastos, dejando
el captulo de ingresos, pues no se puede saber que parte es dinero condicionado y cual no.
Pero ms all de estos clculos, que siempre estn sujetos en ltima instancia a pactos
polticos entre las partes, que incrementan o disminuyen la autonoma de decisin real de las
mimas y su capacidad para influir en los presupuestos y en las trasferencias de dinero, aunque
sea para gastos condicionados, una forma de ver la centralizacin o descentralizacin que
existe en un pas es a travs del grado en el cual los partidos principales, los que tienen opcin

26

Esto se suele denominar como ultra vires.

26

de gobernar como partidos mayoritarios, controlan a sus secciones regionales y locales. Los
partidos polticos tienen un importante papel en los sistemas de federalismo ejecutivo y
pueden servir tanto de limitadores o incentivadores de la descentralizacin real de un estado
(WATTS, 1989). Se puede observar as la capacidad de eleccin de candidatos y la presentacin
de programas propios a las elecciones locales y regionales, el papel de los rganos centrales
como controladores e interventores de la actividad de sus secciones (SMITH, 1985), como
impartidores de instrucciones, o si las mismas personas acaparan cargos en los rganos
regionales y centrales del partido. En sentido inverso, cuando los cargos regionales tienen un
papel preponderante en los rganos centrales, existir una descentralizacin en el partido. Un
partido centralizado tender a entender su gobierno de forma ms centralizada, aunque no es
un factor determinante. Lo que puede indicar la centralizacin de los partidos con opciones de
formar gobiernos es la tendencia ms o menos centralizada del pas, pues estos partidos
tienden a adaptarse a las estructuras del Estado.
Esta distincin entre los sistemas federales y los sistemas unitarios descentralizados se
debe fundamentalmente a que no es lo mismo la distribucin del poder y la toma de
decisiones en uno y otro caso. Los responsables polticos de las entidades territoriales en un
estado federal tiene un poder, una autonoma para tomar decisiones, al menos formalmente, y
de influir en la vida de la sociedad en la que gobiernan, superior a la de los responsable de
entidades territoriales de estados unitarios descentralizados. Aunque en la prctica es difcil
que se de realmente lo que planteaban los profesores Elazar y Watts en el sentido de que los
estados federales en realidad son no-centralizados o no existe jerarqua entre las entidades
territoriales y el poder central (ELAZAR, 1984 y WATTS, 1970), lo cierto es que la capacidad de
las instituciones polticas territoriales en uno y otro caso es diferente. El responsable poltico
de una entidad territorial en un estado unitario descentralizado siempre sabe que si tiene un
conflicto con los responsables polticos del gobierno central respecto a las decisiones en una
determinada materia, le pueden quitar la competencia en esa materia. Esto condiciona las
estrategias, las negociaciones y las decisiones de los responsables polticos de uno y otro
gobierno. De cara a un proceso de institucionalizacin como el que aqu plateo, esa menor
capacidad de decisin implica una menor capacidad de institucionalizacin. Posteriormente
veremos la importancia que el grado de autonoma o subordinacin en el concepto de
institucionalizacin que utilizo en este trabajo. Tambin hay que recordar que por muy
descentralizado que est un estado, mientras sea un nico estado, siempre supone cierta
subordinacin de unos poderes a otro y por tanto una cierta jerarqua.

27

En resumen, en los sistemas federales la subordinacin al gobierno central es siempre

menor que en los sistemas unitarios descentralizados, se produce de manera ms limitada y en
cualquier caso la autonoma poltica impide al gobierno central entrar en determinadas reas,
lo que debilita su posicin frente a los gobiernos territoriales y cambia la naturaleza de las
relaciones intergubernamentales, el rol que juegan los distintos gobiernos entre si y tambin
genera unas relaciones de mayor competencia entre los entes federados.

Las relaciones intergubernamentales como marco

de referencia.
El estudio de las relaciones intergubernamentales naci en su prctica como

consecuencia de la evolucin del federalismo en Estados Unidos. El New Deal de la dcada de

los treinta, y la posterior expansin del estado del bienestar en este pas, originaron la
necesidad de cooperar entre los distintos niveles de gobierno, y tambin de analizar esa
cooperacin: ... la investigacin y la prctica de las Relaciones Intergubernamentales han sido
motivadas por una gran preocupacin en la prestacin de servicios pblicos a sus clientes, ya
sean grupos particulares de la sociedad o toda la ciudadana (WRIGHT, 1997). As pues, el
paso del federalismo dual al federalismo cooperativo hizo surgir las relaciones
intergubernamentales como fenmeno, y la necesidad de su anlisis, con el fin de comprender
y perfeccionar esas relaciones, como un elemento necesario del enfoque de elaboracin y
anlisis de polticas pblicas.
El significado del trmino relaciones intergubernamentales implica la existencia de
distintos gobiernos actuando en un nico sistema poltico.
En primer lugar, supone la existencia de ms de un gobierno sobre un mismo
territorio.
En segundo lugar, los gobiernos han de tener su propia legitimidad formal,
aparte de la del gobierno central, segn las propias reglas del sistema.
En tercer lugar, los gobiernos deben ejercen poder, es decir, deben tener
competencias sobre las que tomar decisiones.
As, aplicando este criterio estricto, tenemos que las relaciones intergubernamentales
se dan en pases donde el nivel de descentralizacin poltica es alta, ya sea sta una

28

descentralizacin a nivel municipal o a nivel provincial, regional, estatal o cantonal; con dos
tipos de gobiernos o con tres, o incluso cuatro.
Pero se puede ampliar esta concepcin si se concibe de forma amplia el trmino
relaciones intergubernamentales, si tenemos en cuenta que por muy centralizado que sea un
sistema poltico siempre existen esferas de poder que no son controladas totalmente por un
gobierno central. Aunque un alcalde, por ejemplo, no sea elegido, sino nombrado por un
poder central, ejercer un mbito de poder propio sobre ciertas competencias y sobre un
territorio concreto, tendr cierta autonoma, aunque sea pequea. No requieren de una
legitimidad propia, sino que es delegada, pero ejercen poder sobre determinadas
competencias y requieren de coordinacin con la administracin central, lo que produce un
tipo de relaciones intergubernamentales, caracterizadas por la jerarquizacin27, pero que
tambin requiere de coordinacin de servicios, ya que son gobiernos de diferente naturaleza y
tienen administraciones separadas. De esta manera, se puede decir que: El federalismo ha
instaurado mecanismos de cooperacin entre las diversas instituciones que posteriormente se
han ido extendiendo a otros sistemas ms o menos descentralizados. (MORATA, 1991). De
esta manera el concepto de relaciones intergubernamentales es aplicable a cualquier sistema
poltico que tenga, al menos, dos niveles de gestin, diferenciados territorialmente. Esto se da
en la gran mayora de los pases del mundo actualmente, ya que slo son excepciones las
ciudades-estado, como Singapur. En el resto existe al menos alguna forma de organizacin
local o municipal.
Bajo esta perspectiva, las relaciones intergubernamentales tienen ms importancia, por
un lado, cuanto ms descentralizado est un estado, y por otro lado, cuanto ms obligados
estn a negociar los distintos poderes territoriales que componen ese estado. As, en los
estados federales, las relaciones intergubernamentales han tomado una especial relevancia,
porque estn necesariamente descentralizados y porque su salvaguarda de ciertas
competencias de cada uno de los poderes obliga a que estos tengan que negociar y cooperar
para emprender las polticas pblicas.
La cooperacin se ha convertido as en la clave para llevar adelante las polticas pblicas
en los sistemas federales y podemos recordar que una de las caractersticas diferenciales del
federalismo ejecutivo es precisamente que existe una distinta dinmica en las relaciones
27

Se seala con frecuencia que las relaciones intergubernamentales se caracterizan porque no son
jerrquicas (MORATA, 1990, WRIGHT, 1997), pero en realidad es imposible que en la prctica no se acaben
jerarquizando estas relaciones por la diferencia en el control de los distintos recursos y el reparto de competencias.
Esto lo reconoce el propio Wright a lo largo del libro referido y tambin otros autores (WATTS, 1970).

29

intergubernamentales (WATTS, 1970 y 1996). Estas diferencias en la cooperacin se refleja en

las herramientas desarrolladas de relaciones intergubernamentales en los sistemas federales,
frente a la coordinacin, que sera el tipo de relacin intergubernamental dominante en el
caso de un Estado unitario descentralizado, en el que se pudiera formalizar ms claramente la
subordinacin. Por supuesto que la prctica de las relaciones entre poderes si produce
subordinaciones y predominios entre ellos, normalmente del centro sobre las entidades
territoriales, a travs del control de los recursos financieros y de la legislacin bsica, pero esta
prevalencia deben ganrsela los responsables polticos de cada momento a travs de su fuerza
en las urnas, de los recursos que controlan y distribuyen, de su capacidad de negociacin e
integracin de elementos de la sociedad civil, y tambin de su habilidad para tratar con las
propias entidades territoriales.
Las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno implican tanto el aspecto de
relaciones de cooperacin, y de conflicto, entre los dirigentes polticos y la toma de decisiones
de estos actores, como las relaciones entre los aparatos administrativos para disear,
implantar y evaluar. De cmo sean estas relaciones con otros actores institucionales de su
entorno, junto con el rendimiento de estas polticas, depender el espacio institucional que
cada uno de los poderes territoriales ocupa, y en ltimo caso la identificacin de los
ciudadanos de los distintos territorios con las instituciones. Ya que los diferentes mbitos de
gobierno suelen tener competencias concurrentes y compartidas, las polticas pblicas son el
campo ideal para investigar experimentalmente como son estas relaciones. El enfoque de las
relaciones intergubernamentales estudia desde una perspectiva poltica el haz de interacciones
que se producen entre los diversos poderes territoriales en las acciones implcitas en las
polticas pblicas. El diseo de dichas relaciones intergubernamentales tiene una incidencia
directa en los conceptos y principios sealados anteriormente de subsidiariedad, autonoma,
descentralizacin y democracia. (ARENILLA, 1998).
En realidad, como ya ha aparecido a lo largo del texto, el enfoque de relaciones
intergubernamentales est muy ligado al de polticas pblicas, en el que entran tanto los
elementos polticos, como los administrativos. El propio trmino de relaciones
intergubernamentales naci al mismo tiempo que el de polticas pblicas y se han llegado a
afirmar que ... las relaciones intergubernamentales son un factor constitutivo de la mayora de
las polticas pblicas. (MORATA, 1991), o tambin que: En efecto, uno de los aspectos
tambin esenciales en el proceso de implementacin de las polticas pblicas es el relativo a las
relaciones intergubernamentales. (SUBIRATS, 1989).

30

Esto no significa que vaya a realizar un anlisis de polticas pblicas en este trabajo. Sin
embargo si intentar ver los entramados de cierta polticas, territoriales, y el control de
recursos principales de las distintas partes. Sin embargo, mis propios recursos y la extensin de
este trabajo, impiden llegar a profundizar en ms fases del anlisis de estas polticas de
momento. Por tanto intentar vislumbrar el diseo y las decisiones de determinadas polticas
pblicas territoriales de la Comunidad de Madrid, as como el entramado estructural y legal en
el que se produce, sin llegar a un examen directo y detallado de las fases de implementacin y
evaluacin de indicadores de estas polticas (SUBIRATS, 1989).
Planteo as en este trabajo a las relaciones intergubernamentales como marco analtico,
en tanto que supone adoptar una herramienta determinada para el estudio de las instituciones
polticas, un instrumento que permite iluminar el proceso de institucionalizacin de la
Comunidad de Madrid respecto a su entorno, y adems nos ofrece una ilustracin ms clara de
las peculiaridades de la Comunidad de Madrid. Como ha afirmado el profesor Morata: El
marco institucional y, en especial, la distribucin de competencias conforman las reglas del
juego en el que los distintos actores, dotados de unos determinados recursos jurdicos,
polticos, financieros y organizativos, intervienen con arreglo a sus propios objetivos, intereses
y estrategias. (MORATA, 1991). En este sentido, en este trabajo me limitar a ver esta
primera parte de las relaciones intergubernamentales, las reglas del juego.
Ms adelante aplicar este enfoque al caso espaol, ilustrando someramente cul es el
marco de referencia de las relaciones intergubernamentales del Estado autonmico, qu tipos
existen y qu papel tiene cada uno. De forma ms inmediata, tratar de explicar con ms
detalle la importancia de las relaciones intergubernamentales en los sistemas federales,
especialmente los ejecutivos, que papel juegan los aparatos administrativos desde le punto de
vista terico y tambin las relaciones entre los gobiernos autonmicos y los entes locales.

3.1

Federalismo y relaciones intergubernamentales.

El profesor Deil S. Wright (1997) considera que federalismo y relaciones

intergubernamentales son conceptos disyuntivos, y lo que l hace es elegir el segundo. Al
primero lo considera una cuestin jurdica y al segundo una cuestin de polticas pblicas, ms
til y operativa, aparte de otras ventajas28. Esta sustitucin de conceptos la aclara el profesor
28

Establece cinco distinciones entre uno y otro concepto: 1) las relaciones intergubernamentales abarcan
ms relaciones que las estatales-nacionales (incluso en estados unitarios); 2) las Relaciones intergubernamentales

31

Eliseo Aja, para quien las relaciones intergubernamentales son la manera anglosajona de
referirse al federalismo cooperativo, que sera la nominacin germnica. El profesor Aja cita en
este sentido la obra de Michael Reagan y John Sanzone, en el que consideran que las
relaciones intergubernamentales son un federalismo de nuevo estilo, un concepto poltico y
pragmtico que subraya la efectiva interdependencia y reparto de funciones entre Washington
y los Estados, y que se centra en la influencia que cada instancia es capaz de ejercer sobre la
otra. Por tanto, federalismo cooperativo y relaciones intergubernamentales seran trminos
sinnimos en esta concepcin (AJA, 1999)29. Sin embargo son dos conceptos complementarios;
se dan relaciones intergubernamentales cuando hay ms de un nivel de gobierno y, aunque
tienen especial importancia en los estados federales, son dos conceptos que hacen referencia
a fenmenos distintos30. El federalismo se refiere a la forma de la distribucin territorial del
poder, y las relaciones intergubernamentales a la articulacin de las relaciones entre esos
poderes territoriales, sean estas entidades polticas federadas, o no.
Como afirm anteriormente, el federalismo cooperativo es un modelo dinmico, que
toma en consideracin los cambios de las interpretaciones constitucionales y de aplicacin de
los programas polticos de los cargos electos (LPEZ-ARANGUREN, 1999). El modelo clsico de
federalismo cooperativo en Estados Unidos parece que ha tomado nuevas caractersticas con
el tiempo, pasando a ser ms centralizado y jerarquizado. Han surgido de esta manera nuevas
conceptualizaciones del federalismo, basadas fundamentalmente en las relaciones entre los
distintos poderes del Estado. En primer trmino surgi el concepto de federalismo permisivo,
basado en el que los poderes federales y estatales comparten la autoridad, pero la de los
estados se apoya en la permisividad del gobierno federal, que define los objetivos polticos y
enfoques programticos, mientras que los estados y poderes locales ejecutan los programas
(LPEZ-ARANGUREN, 1999)31. Este mismo fenmeno tambin ha sido conceptualizado como
federalismo centralizado desde una perspectiva menos positiva por otros estudiosos, por
ejemplo por el ya citado Deil Wright, basndose en que en el federalismo estadounidense los

van ms all del legalismo. 3) en las Relaciones intergubernamentales las relaciones no son jerrquicas, y no como
en el federalismo. Y que la Constitucin de EE.UU. tiene una clusula de supremaca (artculo VI, seccin 2) de las
instituciones federales; 4) hay una preeminencia de las polticas pblicas; 5) el federalismo tiene una carga
ideolgica de que las relaciones (WRIGHT, 1997). intergubernamentales carecen.
29

La cita la extrae de: Reagan, Michael y Sanzone, John, (1981-2 edicin) The New Federalism, Oxford
University Press (AJA, 1999).
30

El propio profesor Wright reconoce esto implcitamente, pues al tratar las relaciones entre los entes
locales y los estados en EE.UU., constata que estos ltimos son sistemas polticos unitarios (WRIGHT, 1997), y sus
relaciones intergubernamentales se producen en el seno de sistemas polticos unitarios y no federales. Si las
relaciones intergubernamentales fueran un trmino sustitutivo del federalismo, las relaciones entre los entes
locales y los estados en EE. UU. seran federales, y no lo son.
31

Este modelo fue conceptualizado por Reagan y Sanzone (1981), op. cit.

32

poderes estatales y locales dependen de las decisiones tomadas por el poder federal y se ha
desarrollado un sistema jerrquico centralizado en el que estos son herramientas
administrativas de los primeros (LPEZ-ARANGUREN, 1999). Daniel Elazar consideraba incluso
que los mandatos del Congreso implicaban decisiones, justificadas posteriormente por los
tribunales, son los que obligan a los estados sin negociar ni compensar, llegando a ser un
federalismo prefectoral, que comparte las caractersticas de jerarquizacin y de
sometimiento bajo posibles sanciones federales del denominado federalismo coactivo
(LPEZ-ARANGUREN, 1999). Junto a estas perspectivas, tambin hay quien contempla la
evolucin del federalismo estadounidense como un paso hacia la adaptacin a las nuevas
circunstancias y problemas que van surgiendo, en una forma de federalismo pragmtico 32,
en el que los distintos poderes territoriales buscan soluciones especficas para cada problema,
sin referencia a modelos de relaciones entre poderes (LPEZ-ARANGUREN, 1999)33.
Uno de los autores que ha tratado ms esta cuestin, la relacin entre el federalismo y
las relaciones intergubernamentales, ha sido el ya citado profesor Ronald Watts. Como ya
afirm anteriormente, para este autor, las formas del poder ejecutivo de los estados son
bsicos para entender el tipo de relaciones intergubernamentales que se establecen en un
estado federal (WATTS, 1970, 1989 y 1996).
El presidencialismo conlleva para Watts una relacin directa entre los agentes
administrativos de un nivel y otro. Los distintos gobiernos llegan a pagar a un mismo agente
para que preste un servicio en un determinado espacio, segn diferentes conceptos; ya que el
agente desarrolla actividades que son competencias de distintas administraciones. Se tiende a
la negociacin tcnica, lo que implica ms cooperacin que coordinacin, produciendo
programas permanentes, que trascienden la duracin de varias presidencias. El papel de
influidores en el sistema lo llevan a cabo los propios empleados administrativos que ejecutan
los programas. En el sistema presidencial, el consenso se produce por la induccin del sistema
de check and balance entre los diferentes poderes institucionales, pero implica un proceso
largo de negociaciones y acuerdos, por lo que a veces se aparcan los problemas conflictivos
32

Este planteamiento que cita Lpez-Aranguren lo extrae de: Glendeling, Parris N. Y Reeves, Mavis Mann
(1984- II edicin), Pragmatism Federalism. An Intergovernmental View of American Government, Palisades
Publishers, Palisades, California, EE.UU.
33

El profesor Lpez-Aranguren explica de manera muy clara el federalismo competitivo, que no es una
variacin o evolucin del federalismo cooperativo, sino una ruptura del mismo sobre conceptos economicistas. Pero
la concepcin de ste no es tanto la de un modelo analtico, que busca comprender el fenmeno del federalismo en
Estados Unidos, o en otro estado, y las relaciones entre sus poderes, sino un propuesta programtica de carcter
ideolgico, concretamente liberal, de carcter universal (WATTS, 1996) y busca la implantacin de su propuesta en
los distintos estados federales. Otros autores, sin embargo, catalogan como modelo competitivo a los federalismo
duales (HANSON, 1998, NICE, 1998), pero en este caso el concepto es distinto y slo pretende hacer una descripcin
histrica.

33

sine die, sobre todo si hay una mayora en el Congreso de distinto color poltico que el
presidente (WATTS, 1970).
El modelo colegial suizo se caracteriza porque el poder ejecutivo recae en cada cantn
en un Consejo ejecutivo de cinco a nueve miembros, siendo siete los consejeros en el nivel
federal. Sus miembros son elegidos de forma colectiva y quien ejerce la presidencia del
Consejo rota. No son responsables los consejos ante el legislativo, aunque es este la institucin
que les elige. La falta de responsabilidad ante el legislativo hace que sea un sistema ms
cercano al presidencialismo que al parlamentarismo. El gobierno suizo, se compone mediante
una compleja coalicin que mantiene un delicado pero estable equilibrio entre comunidades
lingsticas, religiosas e ideolgicas. Debido a esto el gobierno tiene alto grado de tecnificacin
una vez alcanzado el consenso y sin ms gestores que decisores estratgicos. Por este motivo,
se le puede considerar como equiparable al sistema presidencial de cara a este aspecto de las
relaciones intergubernamentales (WATTS, 1970).
En el parlamentarismo por su parte hay una concentracin de poder en el centro,
parlamento y gobierno, pero se nivela por la representacin de las minoras en los rganos
centrales. Es un sistema de pastel o diana, con forma de crculos concntricos. En este caso
tiene ms peso la negociacin poltica, donde el predominio del centro se muestra en la
existencia de procesos de coordinacin ms que de cooperacin, con multitud de conferencias
intergubernamentales y agencias especficas sobre reas, lo cual a su vez se plasma en
programas concretos y proyectos especficos. En los sistemas parlamentarios, los partidos son
ms fuertes y juegan un papel ms influyente. Son estos los que deben llegar a consensos y
acuerdos sobre los temas fundamentales y traspasarlos al Parlamento y a las instituciones del
sistema poltico. Tambin se puede recordar que la forma de cooperacin en este tipo de
federalismo con los sistemas parlamentarios produce lo que Watts ha denominado
federalismo ejecutivo (WATTS, 1970, 1989 y 1996).
Todos estos sistemas tienen en comn que el reparto de la mayora de las
competencias, como hemos visto que ocurre tambin en el caso espaol, obliga a cooperar,
coordinar y consultarse mutuamente. La tendencia, segn Watts, es que las regiones,
provincias, estados o cantones necesitan de los fondos del centro, y el centro requiere de la
capacidad ejecutora de las regiones. Esto hace que se produzcan complejos mecanismos de
cooperacin, coordinacin y consulta para articular soluciones a los ciudadanos. En estos
mbitos, las relaciones entre los gobiernos pueden ser de colaboracin o de conflicto. Entre
ambos extremos se producen relaciones que generalmente son de competicin. Ms an, lo

34

normal es que exista competicin en casi todo, conflicto en algunas cuestiones y consenso en
otras. El consenso lleva inmediatamente a la colaboracin. El conflicto lleva a continuar las
negociaciones, aparcar la cuestin o, si es muy grave, al uso de los mecanismos de mediacin o
los propios de consulta, como organismos mixtos bilaterales y en ltima instancia tribunales
supremos o tribunales constitucionales. Sin embargo, incluso en las situaciones de conflicto, en
los sistemas federales permanecen los mecanismos de cooperacin y coordinacin, aunque su
funcionamiento se resentir, llegando a bloquearse totalmente si el conflicto es grave. Para
este autor, la estabilidad de un sistema federal se basa en los procesos polticos y
administrativos, y requiere de un diseo constitucional dinmico. En l debe poderse expresar
la diversidad regional o plurinacional. Tambin debe tener cohesin interna, con mecanismos
que permitan canalizar los distintos intereses y alcanzar un consenso, ponindolos en comn y
contrapesndolos. Sin embargo, ms all del diseo constitucional, es determinante la forma
en la que operan los actores del sistema: La forma en que operan los partidos polticos
determinar la cohesin o el conflicto (WATTS, 1970). El federalismo implica no slo un
respeto a la distincin, si no tambin al desarrollo de un sentido de comunidad entre las
regiones y deferentes grupos, tnicos, lingsticos, religiosos, etc. Significa esto diversidad de
puntos de vistas, y acuerdos en las cuestiones bsicas.
A lo largo de este texto ya hemos hecho hincapi en la diferencia entre cooperacin y
coordinacin en las relaciones intergubernamentales. Posteriormente veremos que en Espaa
existe tambin la colaboracin, con un doble sentido adems. La cooperacin es la que ms se
ajusta al ideal federal, ya que implica un reconocimiento de la igualdad, al menos en principio,
entre las partes. La ms comn segn el profesor Watts es la cooperacin informal, a travs de
conversaciones, el establecimiento de redes, intercambio de experiencias, curso de
capacitacin e intercambio de personal, incluso intercambio de servicios generales; o la
ejecucin de servicios por un gobierno en lugar de otro. Las actividades cooperativas formales
se refieren a los contratos de accin cooperativa, compartiendo servicios, personal, etc. En
realidad, es dar un paso ms en el sentido de formalizar a travs de acuerdos escritos las
relaciones informales. Segn Watts, la cooperacin tambin se puede clasificar segn los
gobiernos implicados: cooperacin central-regional; cooperacin inter-regional; y cooperacin
regional especfica (WATTS, 1970).
Tambin he sealado antes que la coordinacin en el contexto de las relaciones
intergubernamentales implica jerarqua, ya que requiere de un coordinador, y esto significa un
reconocimiento implcito de que existe una de las partes con un papel superior, ... cierta
capacidad de direccin por parte de quien est en disposicin de coordinar (BIESCAS, 1996).

35

Este director es el que reparte cargas y controla toda la informacin. Este rol suele
corresponder al estado central y es el tipo ideal de relacin del regionalismo o las
descentralizaciones de los estados unitarios. Ahora bien, la evolucin del federalismo ejecutivo
en muchos casos ha conducido a que muchas relaciones de cooperacin se conviertan en
relaciones de coordinacin, por el control de los recursos econmicos, representacin
internacional, capacidad legislativa superior, etc., lo que no ha tenido suficientemente en
cuenta el marco terico del profesor Watts.
La consecuencia de esta mayor jerarquizacin de los estados federales ha sido un
crecimiento de la centralizacin en estos mecanismos formales e informales y una cierta
prdida de autonoma de las regiones en las competencias compartidas y concurrentes. Esta
tendencia vara en su intensidad y efecto en cada pas, y adems cada uno cuenta con distintas
formas de equilibrio.
En Alemania, las conferencias tanto sectoriales como de ministros-presidentes no
incluyen al gobierno federal, con el que se negocia en bloque sobre los puntos ya acordados
por los gobiernos regionales (AJA, 1999). El gobierno federal sin embargo mantiene un control
creciente de los recursos fiscales desde la unificacin y adems la entrada de los nuevos lnder
ha generado discrepancias entre los gobiernos regionales debido a la variacin en el reparto
interno de los fondos de compensacin entre las regiones (WATTS, 1996). En cualquier caso, el
sistema federal alemn incluye la integracin de los gobiernos regionales en el centro a travs
del Bundesratt y una capacidad para presionar al centro a travs de las conferencias de los
lnder en los temas en los que llegan a un acuerdo.
En Estados Unidos, el mecanismo de centralizacin fue ms indirecto y en un nivel ms
tcnico como corresponde a un pas presidencial, a travs de las grants-in-aids34. El reparto
del dinero federal con un sistema de fondos condicionados en buena medida, produjo una
interferencia en las competencias de los estados, aunque por va indirecta. En este caso, el
gobierno federal se reserv un papel de coordinador y de controlador, ms que el de
cooperador. A partir de la Presidencia de Ronald Reagan y su nuevo federalismo, se produjo
una notable reduccin de programas, del gasto federal y aparentemente una menor injerencia,
pero en la prctica el estado federal ha mantenido las lneas bsicas y sobre todo la capacidad
legislativa y regulativa general en las materias que haba ocupado, por lo que el gobierno

34

Mara Antonia Neira Bigorra, traductora del libro: Wright, Deil S. (1997), Para entender las relaciones
intergubernamentales, Mxico D. F. Fondo de Cultura Econmica, traduce al castellano la expresin grants-in-aids
como: transferencias de ayuda asistencial.

36

federal mantiene en cierta medida su papel de coordinador y controlador en los organismos

conjuntos que se mantienen.
Canad en principio sigui la estela de su vecino norteamericano, pero con ms rganos
intergubernamentales de carcter tanto poltico como tcnico. Sin entrar a valorar los
resultados de estos rganos, el gobierno federal ha optado en buena medida por usar el
dinero como forma de conseguir los objetivos de sus polticas en el territorio ms all del
reparto de competencias dualista que existe en Canad. An as, en Canad, la resistencia a
estas polticas por parte de las provincias hace que el papel coordinador del gobierno federal
se limite a los casos en que los gobiernos provinciales aceptan, y de forma muy limitada, dado
que adems la autonoma financiera de las provincias es muy alta (WATTS, 1996).
Siguiendo al profesor Ronald Watts, un elemento relevante de las relaciones
intergubernamentales en los sistemas federales son los mecanismos de participacin de las
entidades territoriales en las decisiones del centro. Si existen decisiones compartidas o no.
Pueden existir herramientas de mera consulta preceptiva, que puede ser vinculante o no
vinculante, e incluso puede llegar a existir un poder de veto sobre ciertas decisiones. En el caso
opuesto, pueden ser slo mecanismos formales de informacin del centro a las gobiernos de
las entidades territoriales. Los sistemas menos centralizados utilizan la consulta de tipo
preceptivo y vinculante con derecho a veto sobre cuestiones de competencia exclusiva.
Tambin se puede incluir en este grupo la accin conjunta, donde se comparte decisin,
financiacin y responsabilidades (WATTS, 1996).
Esta interdependencia origina conflictos y consensos en los procesos de toma de
decisiones,

que

se

procesan

en

el

seno

de

las

herramientas

de

relaciones

intergubernamentales. La probabilidad de conflicto entre los gobiernos implicadas depende de

sus expectativas sobre las distintas opciones de decisin polticas posibles y de la distribucin
del poder en el seno de la estructura de decisin, poder de veto, potestad normativa, recursos
econmicos, etc. esta probabilidad tambin puede reducirse a travs de la especializacin
funcionarial y de la no interferencia de actores externos, (MORATA, 1991), especialmente de
los medios de comunicacin.
La habilidad para generar consensos depende de las instituciones centrales. Los
procesos que abra y la participacin que haya de los diferentes grupos en los mismos, general
sentido de comunidad. Por otro lado, para Watts las relaciones entre gobiernos se ven
perjudicadas por la diferente adscripcin partidista de los gobiernos regional y estatal. Habra
que aadir a este aspecto que las relaciones entre gobiernos se pueden ver perjudicadas

37

incluso por la diferente adscripcin a las familias internas de los partidos e incluso
simplemente por animadversin personal. En sentido contrario, el conflicto puede existir en
las relaciones entre instituciones pblicas aunque en ellas gobierne el mismo partido y la
misma familia poltica. Hay instituciones cuya competicin por los recursos de autoridad,
legitimacin y ocupacin del territorio van ms all de las relaciones personales y de partido.
He de puntualizar que aunque estoy haciendo hincapi en las relaciones
intergubernamentales de carcter vertical, tambin se producen relaciones de carcter
horizontal entre las entidades territoriales, y tambin estas tienen una importancia muy
superior en los sistemas federales que en los unitarios descentralizados, precisamente por la
menos jerarquizacin formal de los primeros. La importancia de estas relaciones lgicamente
se incrementa cuando disminuye la jerarquizacin del sistema poltico, aunque en algunos
casos en que estas relaciones horizontales estn muy reguladas y son funcionales, como en la
Repblica Federal de Alemania, su importancia la conservan independientemente de los
avatares y evolucin del sistema poltico. En Espaa estas relaciones estn muy limitadas por el
marco constitucional a la colaboracin, y no estn muy desarrolladas (AJA, 1999), como
detallar posteriormente en el Estado autonmico por un lado, y especficamente para el caso
madrileo por el otro.

3.2

Administracin y relaciones intergubernamentales

La prctica de las relaciones intergubernamentales nos demuestra que no slo implican

una relacin entre los gobiernos, entendidos como las relaciones entre los miembros de los
distintos gabinetes implicados, sino que sta se prolonga en relaciones entre los componentes
de los diferentes escalafones polticos y administrativos. Las relaciones entre los empleados
pblicos de las distintas administraciones son una parte inseparable de las relaciones
intergubernamentales (WATTS, 1970), son aspectos de un mismo y nico fenmeno. A pesar
de ello existe, en el campo del derecho administrativo, el estudio de las relaciones
interadministrativas, entendiendo como partes separadas los procesos de decisin y
negociacin poltica que se producen entre los gobiernos, de los procesos jurdicos formales de
relacin entre esos mismos gobiernos y sus aparatos administrativos.
Las instituciones establecen dominios, consensuados con las otras instituciones y
organizaciones de las que depende o dependen de ella, buscando legitimarse por el
reconocimiento de su papel por las otras instituciones. Se producen as coaliciones dominantes

38

para asegurarse los recursos financieros, apoyo poltico y experiencia profesional y tcnica.
Estas coaliciones se forman por materias y son informales, pero si se consolidan, forman redes
de actores interdependientes, y en algunos casos antagonistas. La dependencia de unos sobre
otros se refuerza segn la influencia de las cuestiones perifricas en las prioridades centrales,
la tecnologa disponible, la distancia fsica y temporal y los factores demogrficos y
econmicos. Las estructuras de estas redes dependen de su tamao, compactacin, densidad y
diversidad de interacciones (SMITH, 1985).
El profesor Subirats parte de que cada poltica pblica genera un entramado de
organizaciones, pblicos y privados, cuyos intereses varan segn su funcin econmica, del
servicio que presten, del mbito territorial, etc., y que tienen objetivos diferentes al
relacionarse con las dems. En el caso que vamos a tener en cuenta aqu, las organizaciones
que ms nos interesan son los distintos poderes territoriales, aunque en las relaciones
intergubernamentales no slo interviene poderes polticos As, aunque pueda existir
subordinacin, incluso formal, la relacin entre las distintas organizaciones implicadas ser de
interdependencia. Los recursos que ms ordinariamente estn en juego son autoridad, dinero,
legitimacin poltica (o recursos polticos), informacin y capacidad organizativa. Y esos
recursos se poseen de forma y en cantidades distintas en cada instancia organizativa. Por
tanto, interdependencia no esta reida con asimetra de recursos y poder. (SUBIRATS, 1989).
Las burocracias controlan la informacin y su misma capacidad profesional, controlan
contactos formales e informales con el exterior de la Administracin, tienen una permanente
posicin en la estructura de diseo e implementacin de las polticas pblicas. Las redes entre
las administraciones central y las territoriales implican que dos burocracias comparten
informacin e intereses en los procesos de las polticas pblicas, incluidos los decisionales,
compitiendo a su vez con otras redes interdependientes (SUBIRATS, 1989). En el caso espaol
adems, dado que junto al traspaso y transferencia de las competencias a las comunidades
autnomas se han transferido numerosas unidades administrativas del Estado central que las
ejecutaban, especialmente a las autonomas que se han desarrollado ms lentamente, son
especialmente importantes las redes, recursos y caracteres de las unidades transferidas, y los
contactos que adems establecen con sus antiguos colegas.
Siguiendo de nuevo como gua los estudios del profesor canadiense Ronald Watts, ste
considera que el trabajo de la administracin est junto al aparato poltico, por muy
independiente y profesional que sea la administracin. Dentro de este esquema, el tipo de
administracin que se genera, tanto en el poder central como en los distintos poderes
territoriales, depende de las competencias que ejerza cada uno. Un aspecto a sealar aqu, es

39

que adems de los aparatos administrativos de cada entidad poltica, tambin pueden existir
servicios administrativos compartidos, por ejemplo a travs de agencias u organismos
autnomos, o simplemente compartiendo servicios. Estos tienen sus ventajas, ya que puede
atraerse a los mejores recursos humanos y se crean un mnimo uniforme que asegura la
calidad de los servicios en regiones con menos posibilidades; facilita la cooperacin
intergubernamental y no se duplican servicios. Sin embargo, los servicios compartidos entre
gobiernos nacionales y regionales restan autonoma a los estos gobiernos regionales, y la
lealtad y el espritu regional es menor. Tambin existe la frmula de compartir servicios entre
los gobiernos regionales sin la participacin del gobierno nacional creando mancomunidades,
las cuales reducen costes y evitan duplicidades (WATTS, 1970). En definitiva, existen
numerosas posibilidades para ajustar y adaptar el conjunto del sistema administrativo de los
estados federales a los respectivos marcos competenciales, y de la misma manera que el
federalismo dual ha dejado paso al federalismo cooperativo, el aislamiento de las distintas
administraciones puede dejar paso a frmulas de gestin conjunta de competencias
concurrentes. En este sentido, un facto clave para la estabilidad y la efectividad, tanto de un
sistema federal, es la habilidad de los servicios centrales para contribuir a la participacin de la
periferia. La efectividad de las acciones y medidas tomadas por la administracin central
depende en muchos casos de la eficiencia de las administraciones de los gobiernos territoriales
en la gestin de sus competencias (WATTS, 1970). En Espaa no se han prodigado los
organismos conjuntos entre el Estado central y las comunidades autnomas, aunque si se han
producido algunos casos de gestin conjunta, como por ejemplo la Ventanilla nica
Empresarial.
La eficiencia administrativa en el nivel regional puede favorecerse o perjudicarse por el
tamao de la poblacin administrada, la homogeneidad o heterogeneidad, la topografa, las
infraestructuras de comunicacin y el desarrollo econmico. Las consecuencias de estos
factores son diversas. Si las regiones son pequeas, pueden tender a absorber las funciones de
los gobiernos locales, mientras que las entidades territoriales muy grandes tienden a invadir
las de funciones de los estados centrales. Adems el Estado central operar condicionado por
la existencia de diversidades regionales existentes, que tampoco tienen el mismo impacto si
estas son la identidad comunitaria de unidades territoriales grandes. Hay que tener en cuenta
que las unidades territoriales grandes, o al menos que sobrepasen determinado umbrales,
suelen tener ms capacidad y posibilidades para funcionar ms eficientemente y afrontar ms
competencias que las pequeas, segn Watts. Sin embargo, las unidades territoriales grandes
tienden a generar ms tensiones con el centro y con otras regiones. Tambin son ms

40

heterogneas las unidades grandes. El Estado central es ms fuerte cuanto mayor es el

nmero de unidades es. En cualquier caso, lo que genera los problemas mayores son la
existencia de minoras tnicas, lingsticas o religiosas, localizadas territorialmente (WATTS,
1970)35, aunque adems de esta diferencia se requiere un grado de sentimiento de
pertenencia nacional diferente (LINZ, 1999).
De todas maneras, los conflictos entre los distintos gobiernos son inherentes a los
sistemas federales y estos se reflejan en sus administraciones. Los tipos de conflictos se
pueden dividir tambin segn la estructura de las relaciones intergubernamentales en la que
se produce. Esta cambia en cada Estado y tambin cambia en el tiempo, aunque siempre
existen una serie de variables comunes. Primero podemos dividirlas entre relaciones formales
o relaciones informales, dependiendo de que estn reguladas legalmente o no. Las informales,
por su propio carcter, son difciles de rastrear y en muchos casos no pasan de contactos a
nivel de gestores, pues los contactos informales entre los polticos no suelen producir una
estructura informal. En un segundo nivel podemos subdividir las relaciones formales entre
permanentes y temporales, siendo las permanentes normalmente rganos mixtos que se
refieren a materias genricas y las temporales rganos mixtos que tratan temas especficos o
sirven de apoyo a los rganos permanentes. En un tercer nivel podemos volver a subdividir a
todos estos rganos formales de carcter tcnico y de gestin entre los que tienen un carcter
multilateral, si participa ms de una regin, y los que tienen un carcter bilateral, si se produce
entre el estado central y una sola regin. Adems, suele haber reuniones multilaterales de alto
nivel establecidos formalmente, a nivel de ministerios o de jefes de los ejecutivos regionales y
nacional (WATTS, 1970). Posteriormente veremos, de una manera ms prctica, como son
estas estructuras en Espaa.
El papel que juegan los empleados pblicos tcnicamente cualificados en las relaciones
intergubernamentales tambin es un factor relevante, sobre todo los altos funcionarios
ejecutivos y gestores de las administraciones implicadas. En primer lugar tienen valores y
actitudes comunes entre ellos, independientemente del gobierno regional o central en el que
trabajen. En segundo lugar, la necesidad les obliga a contactos formales e informales, que con
el tiempo pueden llegar a tener relaciones de afeccin o desafeccin personal. En tercer lugar,
35

Watts clasifica las relaciones de conflicto de diferentes formas. Las que ms interesan a este caso son
las que se establecen segn las competencias que estn en litigio (WATTS, 1970). Estas pueden ser:
Competencias del centro, que son gestionadas por las regiones de forma delegada.
Competencias no definidas constitucionalmente.
Competencias regionales, que las regiones no pueden acometer por si mismas.
Materias que pretenden ser desarrolladas por el gobierno central, pero que no son su competencia.

41

se perciben entre ellos como complementarios respecto al servicio que prestan (WATTS,
1970). En el federalismo cooperativo, los funcionarios no son rivales, sino colegas, y sus
relaciones se caracterizan por la interdependencia y la asistencia mutua (LPEZ-ARANGUREN,
1999). Los empleados pblicos de una materia en las distintas administraciones tienen ms
que ver entre si, por formacin y por objetivos, que con los empleados de su propia
administracin encargados de otras materias (NICE, 1998). Son estos empleados pblicos los
que forman las redes de relaciones intergubernamentales, y llegan incluso a formar las
anteriormente citadas coaliciones dominantes (MORATA, 1991; SMITH, 1985; WATTS, 1996).
Ahora bien, estas coaliciones entre distintos aparatos administrativos se forman, como tales,
en las relaciones de cooperacin, al menos en el plano terico (MORATA, 1991). En las
relaciones de coordinacin las coaliciones que se producen son en teora dentro de un mismo
aparato administrativo, porque: ... la coordinacin persigue recomponer la fragmentacin
poltico-administrativa existente con objeto de aumentar la eficacia de las intervenciones y la
eficiencia de los aparatos administrativos. (MORATA, 1991).
Para Watts, independientemente de que las relaciones sean de cooperacin, y
formalmente no jerarquizadas, los altos funcionarios de la administracin central deben jugar
un papel de liderazgo. Ellos son los encargados de que funcionen los diferentes organismos de
las relaciones intergubernamentales, los comits, comisiones, conferencias, etc. Estos rganos
son en realidad reuniones que deben tener una agenda ajustada y concreta, que requiere de
un jefe ejecutivo conductor y un buen secretario, que se encargue de organizar las reuniones.
Requieren adems de grupos de apoyo de funcionarios tcnicos de diferentes
administraciones, que faciliten la informacin y repasen el trabajo. Estos funcionarios deben
adecuar el nivel de discusin y el grado de tecnicismos al nivel del organismo
intergubernamental, generalmente compuesto por polticos. Por otro lado, tambin se ha
planteado que en vez de redes y coaliciones, los empleados de diferentes administraciones
mantienen cierta competicin y rivalidad entre si, respecto al control de reas de influencia, de
recursos, de prestigio, de capacitacin, etc. (WATTS, 1970), aunque mantengan la necesidad
de cooperar y la interdependencia. Esto puede suponer un poderoso incentivo del
rendimiento, aunque tambin puede producir disfunciones y acciones inconexas de unos y
otros gobiernos. En este nivel de la administracin tambin se demuestra la subordinacin de
unos poderes a otros. Bsicamente, el grado de competicin en las relaciones
intergubernamentales incrementa el grado de competicin entre funcionarios, y en ltimo
trmino, el grado de conflicto entre el centro y los poderes territoriales o entre los poderes
territoriales entre si, se plasma tambin en las relaciones entre los empleados pblicos. La

42

competencia vertical tiene un carcter ms intergubernamental que la horizontal, que tiene un

carcter ms jurisdiccional (LPEZ-ARANGUREN, 1999), y por tanto, la competencia vertical es
ms poltica, aunque afecta igualmente a funcionarios.
La importancia radical de los recursos humanos en las relaciones intergubernamentales
pasa tambin por la intensidad y regularidad de los contactos entre el personal implicado, as
como la importancia de las acciones y las actitudes del conjunto de los empleados pblicos,
(WRIGHT, 1997)36. Aunque aqu no voy a hacer un estudio de los funcionarios y del personal de
las relaciones intergubernamentales, pues slo pretendo establecer el marco formal, para
tratar posteriormente de encuadrar a la Comunidad de Madrid en las relaciones
intergubernamentales espaolas, si es importante tener en cuenta ciertos aspectos y
circunstancias y dinmicas que afectan al funcionamiento del sistema poltico y que no han
sido tratadas en el caso espaol, aunque si en el estadounidense: ... las relaciones entre
funcionarios no son sucesos ocasionales o aislados, no estn formalmente ratificadas en
acuerdos o rgidamente fijadas por estatutos o decisiones de los tribunales. En cambio, las
Relaciones Intergubernamentales incluyen los continuos contactos de los funcionarios y los
intercambios de informacin y de opiniones. Los participantes en las Relaciones
Intergubernamentales se preocupan, sobre todo, por que las cosas se hagan; es decir, por los
arreglos informales, prcticos y orientados a unas que pueden realizarse dentro del marco
formal, jurdico e institucional de los funcionarios. Por otro lado, ...son las acciones pautadas,
persistentes y dirigidas de los participantes a travs de los lmites gubernamentales las que dan
un carcter distintivo a las Relaciones Intergubernamentales en el sistema poltico de los
Estados

Unidos.

(WRIGHT,

1997).

es

que

para

este

autor,

las

relaciones

intergubernamentales son una dimensin oculta del gobierno, en buena medida porque los
intercambios de informacin, los arreglos prcticos, son relaciones de carcter informal, que
en muchos casos se producen entre altos directivos de las administraciones, componentes de
esas redes y coaliciones antes citadas (MORATA, 1991; SMITH, 1985; WATTS, 1996).
Aunque se sabe de la importancia de las relaciones informales entre los altos
funcionarios de las distintas administraciones en cualquier sistema poltico descentralizado,
por la dificultad ya comentada que tiene el estudio de estas, tradicionalmente se han

36

Para el profesor Deil Wright, los rasgos caractersticos de las RIGs son: 1) el nmero y la variedad de las
unidades gubernamentales; 2) el nmero y la variedad de funcionarios pblicos (incluyen los cargos polticos electos
y designados) que intervienen; 3) la intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios; 4) la
importancia de las acciones y las actitudes de los funcionarios; y 5) la preocupacin por cuestiones de poltica
financiera (WRIGHT, 1997). Hay que sealar que en este caso el concepto de funcionario pblico incluye los cargos
polticos, tanto electos como de designacin directa.

43

focalizado los estudios de las relaciones intergubernamentales en las diferentes relaciones

formales de poder e influencia entre un gobierno central y los gobierno de las entidades
territoriales. El profesor B. C. Smith seala que an as el punto crtico es ver cual es la
subordinacin real. Entre las formas de observar esta subordinacin, de una institucin poltica
a otra, el profesor B. C. Smith busca distinguir en manos de qu poder poltico estn los
distintos mecanismos de control de las acciones de otro poder. Los mtodos de control
pueden de esta manera ser internos o externos. Los internos son siempre administrativos y se
desarrollan dentro de una misma administracin, por lo que no son pertinentes en nuestro
caso. Los controles externos pueden ser a su vez administrativos, parlamentarios o judiciales
(SMITH, 1985). En los estados federales, los controles no pueden ser administrativos internos,
porque son administraciones separadas, y a nivel externo, slo sobre competencias de
titularidad de un poder, que ejerza otro poder, o que sea por organismos independientes,
aunque estos tengan un mbito de legitimidad y actuacin diferente de la administracin
controlada37. El control parlamentario tambin se da en los estados federales sobre las
competencias que tiene cada poder territorial, pero no puede darse sobre las que ejercen
rganos y organismos pblicos de otro poder territorial. Por ltimo, tambin hay que sealar
que si la adjudicatura es un poder del Estado central en exclusiva, el control judicial est en
manos del estado central, y existe subordinacin de las regiones al poder judicial del estado,
tal y como sucede en Espaa, aunque la separacin de poderes y la existencia del Tribunal
Constitucional, limitan el efecto de esta tiltualridad. Al final, la divisin de poderes no es tan
definitiva en los sistemas parlamentarios, y en el caso de que los gobiernos centrales
mantengan la capacidad regulativa y ciertos nombramientos sobre la administracin judicial,
mantienen un grado de control indirecto sobre sus entidades territoriales.
Si un parlamento puede obligar a comparecer a representantes de otros entes
territoriales, entonces hay subordinacin directa a dicho parlamento. Tambin puede existir
una subordinacin indirecta cuando por ejemplo un parlamento nombra a un ombudsman
con capacidad de control sobre otras administraciones de mbitos diferentes al parlamento
que le ha nombrado. Por ltimo, si un gobierno tiene capacidad de aprobacin, nombramiento
o cese de alguna magistratura de otro gobierno, tiene la capacidad de fiscalizacin de gasto o
legalidad, o autorizacin previa de los mismos, o puede tomar decisiones sobre instituciones
37

En el planteamiento de B. C. Smith, los controles administrativos incluyen los poderes de aprobacin,

nombramiento y cese. Sin embargo, los ms comunes son la presin y la influencia. Al menos formalmente, esto no
se puede dar en los estados federales, aunque la influencia y presin de unos gobiernos en los nombramientos y
ceses de otros, segn las circunstancias y mayoras parlamentarias del centro y las entidades territoriales, si se
puede dar. En cualquier caso, esto se puede dar en ambas direcciones, dependiendo del juego poltico de cada
momento en cada Estado.

44

de otro mbito territorial (por ejemplo, convocar elecciones regionales un gobierno central),
entonces estamos ante una subordinacin a ese gobierno.
Existen otras formas de subordinacin formales adems de las expuestas, pero lo ms
importante es que la subordinacin real de unas instituciones a otras pasa por las relaciones
informales. De la manipulacin que se haga de las reglas formales, se obtendr un sistema ms
o menos descentralizado (SMITH, 1985). Una causa para que ocurra esto es que las
administraciones no se han reorganizado de manera acorde con las nuevas exigencias
funcionales. Las redes interorganizativas que se forman intentan responder a estas nuevas
exigencias, pero hay que recordar que aparte de las administraciones pblicas, en las redes
entran grupos de presin y de inters para influir en los procesos polticos (MORATA, 1991). La
presencia de estas organizaciones sociales crea una forma de actuar en estas redes y un
ejemplo para las propias administraciones pblicas, especialmente la de las entidades
territoriales, que en muchos casos demandan ms recursos de los que pueden ofrecer
respecto a los gobiernos y administraciones centrales. Se producen as unas relaciones de
presin entre gobiernos, y no slo en el plano poltico, sino en el administrativo, que es ms
discreto de cara a la opinin pblica o a otros entes territoriales interesados, lo que reduce
resistencias y favorece la accin de la influencia. Veremos posteriormente que este tipo de
relaciones se produce en el caso del Estado autonmico.

3.3

Las relaciones entre los mesogobiernos y los entes locales

Otro importante actor en las relaciones intergubernamentales en los sistemas federales

son los entes locales, aunque su papel suele quedar oscurecido ante la preeminencia de los
poderes centrales y de las entidades federadas en esos sistemas polticos. La aparicin del
papel de los entes locales apareci junto con el surgimiento del federalismo cooperativo, que
permiti incorporar a las entidades locales al modelo de relaciones intergubernamentales
como actores del sistema (LPEZ-ARANGUREN, 1999), fundamentalmente como ejecutores de
programas. De esta manera, una vez ms, el punto de inicio del planteamiento se halla en
Estados Unidos.
La Constitucin de los Estados Unidos no cita a los entes locales, por lo que cada estado
se organiza su sistema de gobierno local a su manera. Ahora bien, esta manera en todos los
casos ha supuesto la subordinacin de los entres locales. Se han conformado as como sistema

45

unitarios y los entes locales no aparecen cuando se trata de discutir derechos y competencias
(HANSON, 1998).
Los numerosos entes locales de los Estados Unidos, que adems de los bsicos
ayuntamientos, son los condados, los distritos escolares, los distritos especiales, y las llamadas
localidades, que son submunicipales, dependen de los poderes pblicos de los estados. Las
relaciones entre los estados y los entes locales se rigen por la Regla Dillon, que elabor un
juez de Iowa a mediados del siglo XIX, y que se basa en: primero, no hay un derecho
consuetudinario de autogobierno local; segundo, las entidades locales son hijas del estado,
sometidas a la creacin y abolicin a discrecin absoluta del estado (salvo limitaciones
constitucionales); tercero, las localidades slo pueden ejercer los poderes que les han sido
expresamente concedidos; cuarto, los entes locales son simples inquilinos a merced de la
legislatura. (WRIGHT, 1997). As, los entes locales estadounidenses, slo tienen los poderes
que les garanticen las normas constitucionales de los estados, los derivados claramente de
esos poderes y los imprescindibles para su propio funcionamiento (NICE, 1998). Es la aplicacin
del principio de ultra vires.
Esto no significa que los entes locales estadounidenses estn muy centralizados
respecto a los gobiernos estatales, porque de hecho estn descentralizados en muchos casos,
aunque con diferencias entre los distintos estados. Sin embargo, sus competencias pueden ser
revocadas por las instituciones estatales, sin necesidad de cambiar las constituciones de los
estados. En definitiva, sus competencias son delegadas.
A la hora de practicar la delegacin (devolution)38 de competencias, la cuestin es que
depende de si cada estado y ente local que recibe la competencia es capaz de ejecutar ese
poder de manera efectiva, y esa capacidad vara en cada caso (HANSON, 1998). En Estados
Unidos la tendencia en el tiempo ha sido hacia la creacin de reas geogrficas especficas
para cada poltica, una regionalizacin junto a una especializacin funcional, creando distritos
especiales, y es aqu donde se est aplicando la delegacin (CIGLER, 1998). Por su parte, los
ayuntamientos y condados estadounidenses tienen ms autonoma de decisin y
competencias, ya que no son rganos especializados. Estos ltimos Se rigen por dos tipos de
normas bsicas. La primera forma son las Charter Acts, que son aprobadas por los
parlamentos de los estados y pueden ser: especiales, especficas para cada ente local,
generales, si es una comn para todos los ayuntamientos o condados del Estado, o clasificadas,
38

Adems de que el concepto de devolution se corresponde plenamente con el empleado en este

trabajo como delegacin de competencias, obtenido de la Constitucin espaola, que emplea este trmino junto al
de trasferencia, tambin es la traduccin que realizan especialistas como el profesor Lpez-Aranguren (1999).

46

si discrimina por tamaos de poblacin. La segunda forma de regulacin es la Home Rule 39,
que son aprobadas por los propios ayuntamientos o condados (NICE, 1998), y que lgicamente
implica mayor capacidad de decisin. Pero independientemente de que se rijan por una u otra
frmula, en general se han visto obligados tambin a asumir un mayor nmero de
competencias a partir de los aos 80, aunque no les hayan sido delegadas formalmente. El
Nuevo Federalismo de Ronald Reagan40 supuso un impulso de la delegacin en Estados
Unidos, pero tambin implic, de facto, la abolicin de la Regla Dillon y que los condados y
ayuntamientos pudieran ejercer todo aquello que especficamente no les estuviera prohibido
(NICE, 1998). El gobierno federal busc deshacerse de gastos y programas de subvenciones a
los estados, delegando funciones asumidas por el poder federal a los estados y a los entes
locales (WALKER, 1983; NICE, 1998) Muchos de los estados a su vez aplicaron la misma receta
a sus entes locales (CAMMISA, 1995).
Lo que el sistema estadounidense ha reforzado, ante la necesidad prctica de transferir
la gestin de importantes materias a las entidades locales, son los numerosos mecanismos de
cooperacin y coordinacin, ya que la mayora de las competencias que ejercen las entidades
locales son concurrentes con las estatales y en muchos casos con las federales. Ahora bien, los
gobiernos locales carecen de la capacidad de decisin formal sobre esas competencias, que si
ejercen los gobiernos estatales, y no tienen una cmara legislativa de representacin territorial
a nivel estatal que ejerza el papel de contrapeso que el Senado ejerce en el sistema
presidencial americano. Adems, la mayora de los estados controlan los impuestos locales, y
les niega la capacidad para imponer impuestos particulares (CIGLER, 1998). Esto no significa
que no ejerzan presin e influencia sobre los legislativos y los gobiernos estatales, e incluso
federal. Para ello existen las asociaciones de condados, las ligas de ayuntamientos, las
conferencias de alcaldes de grandes ciudades, etc. (CAMISA, 1995).

39

Las Home Rule son para el profesor Elazar algo tan americano como la tarta de manzana, y de hecho
implicaron la abolicin de la Regla Dillon hace tiempo. Pero esta concepcin, en la que los entes locales tambin
son entes federados en cada estado no es compartida por ninguno de los autores que he consultado. En esta obra,
de los diez autores de los respectivos captulos, slo Daniel J. Elazar discrepa de la opinin de todos los dems y
considera que los estados son una especie de uniones al modo britnico, federacies, debido a la gran autonoma
que les conceden sus home rules. El resto de los autores se apoya en las sentencias del Tribunal Supremo de los
Estados unidos, que ha considerado que los entes locales deben su existencia a los estados, su autoridad emana de
los mismos y son jerrquicamente inferiores a estos, a diferencia de lo que sucede a nivel federal. El mismo Elazar
reconoce que el Tribunal Supremo de Estados Unidos considera que los estados son sistemas polticos unitarios.
40

Hubo un primer programa llamado Nuevo Federalismo con la presidencia de Richard Nixon, que dio
mayor flexibilidad en la gestin de fondos a los estados y entes locales, pero no suprimi las subvenciones y ayudas
federales, sino que los increment (NICE, 1998), y no hubo un cambio de competencias y de relaciones
intergubernamentales.

47

En resumen, las relaciones entre los varios tipos de gobiernos locales y estados, con sus
especificidades propias, tienen una marcada tendencia a dejarles la gestin de las
competencias e incluso a una cierta dualizacin, producto de la tendencia del gobierno federal
(NICE, 1998). Sin embargo, aunque esto implica una descentralizacin y la abolicin de los
tradicionales esquemas de funcionamiento de la Regla Dillon, no ha significado un cambio en
el hecho de que las relaciones entre los estados y los entes locales siguen siendo las de los
sistemas unitarios, aunque sean las de los sistemas unitarios descentralizados. La tendencia de
las relaciones entre los estados y sus varios tipos de entes locales se han visto afectadas en el
sentido de su potenciacin, su especializacin y la formacin de nuevas redes funcionales para
actuar en el diseo e implementacin de las polticas pblicas. Esto ha significado que las
relaciones se han desplazado ms hacia los niveles tcnicos de sus administraciones y menos
de los cargos polticos (CIGLER, 1998).
En general, en los pases desarrollados, las relaciones entre los gobierno centrales y los
locales en los sistemas unitarios, o en su caso las que se establecen entre las entidades
territoriales federadas y sus gobiernos locales en los sistemas federales, mantienen tambin
dos tendencias contradictorias, por un lado a la descentralizacin con una especializacin
funcional por un lado, mientras que por otro lado hay una centralizacin financiera, e incluso
estructural en los caso de agregacin de los pequeos municipios (RODHES, 1992).
En el caso espaol se produce una situacin anloga a la de otros estados federales,
pero con especificidades. A diferencia de las relaciones entre las comunidades autnomas y el
Estado central, que podemos encuadrar dentro de las que se producen en los estados
federales, las relaciones entre los gobiernos locales y autonmicos son ms semejantes a las
que se producen en los estados unitarios. En la mayor parte de los estados federales,
siguiendo el ejemplo estadounidense, se produce la paradoja de que las respectivas entidades
federales son sistemas unitarios en su funcionamiento interior. En el caso espaol, este
aspecto debe ser matizado, y ms an si nos referimos a la situacin de la Comunidad de
Madrid, como desarrollaremos en los sucesivos captulos.
La Constitucin de 1978 si menciona a los entes locales. En el mismo Ttulo VIII en el que
se regula la creacin de las comunidades autnomas, se consagra la autonoma local. Ms all,
la Constitucin de 1978 le da un papel predominante a los municipios y provincias en la
creacin de las propias comunidades autnomas. Pero una vez creadas y ejerciendo
importantes competencias, surgen sin embargo problemas en la articulacin territorial entre
las comunidades autnomas y los entes locales:

48

El primero es sobre quin ejercen la autonoma los municipios y provincias

espaoles: comunidades o Estado central.
El segundo es que tipo de autonoma puede ejercer realmente una diputacin o
un municipio teniendo en cuenta que no tiene competencias reconocidas en la
Constitucin, aunque las tenga en una ley orgnica estatal41.
El tercero es la ausencia de un marco o una pauta de relaciones
intergubernamentales entre las comunidades autnomas y sus ayuntamientos y
diputaciones, que se dejan al libre albedro de la propia comunidad.
En principio podemos decir que la autonoma de las entidades locales la ejercen tanto
respecto al Estado central como respecto a las comunidades autnomas, ya que ambos deben
respetar el mbito de las competencias de municipios y provincias. Por lo dems, las relaciones
de lo municipios casi siempre pasan por las comunidades autnomas, al estar trasferidas a
todas las funciones del Art. 148.2 de la Constitucin de 1978 y la capacidad para tomar
decisiones propias por parte de los rganos de las instituciones locales afecta mucho ms a las
competencias de las comunidades autnomas y por tanto en la prctica, es respecto a estas
sobre las que se puede ejercer la autonoma o no. El papel del Estado central sera ms bien el
de garante de esta autonoma local.
Sin embargo, el Estado central puede restarles competencias, modificando la Ley
Reguladora de Bases de Rgimen Local, si cuenta con mayora absoluta en las dos cmaras de
las Cortes, lo que no es muy excepcional. Por tanto, la autonoma que los entes locales ejercen
respecto al Estado central tiene un carcter descentralizador, pero no es del tipo federal. Esta
autonoma adems en la prctica es limitada a que las relaciones directas son escasas y
tienden a pasar por las subvenciones y transferencias financieras. En este sentido se puede
recordar que cuando se firm el Pacto Local de mbito nacional, el prembulo del texto
reconoca que la mayor parte de las materias y funciones reclamadas por los municipios
estaban traspasadas a las comunidades autnomas y por tanto el alcance del Pacto era
limitado (MAP, 2001).

41

La Ley Reguladora de Bases de Rgimen Local regula que incluso en el caso de las competencias propias
de los entidades locales, estas deben someterse a la coordinacin de las comunidades autnomas (Art. 7 de la
LRBRL). Adems el Art. 13 remite a la legislacin de las cc. aa. la alteracin de trminos municipales, siguiendo a la
Constitucin en su Art. 148.2, que permite a las comunidades autnomas asumir competencias sobre Las
alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que
correspondan a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la
legislacin sobre Rgimen Local.

49

Las comunidades autnomas por su parte pueden delegar competencias a nivel de

gestin a las entidades locales, mediante ley autonmica y de la misma manera puede
revocarlas. Este aspecto de la delegacin a nivel de gestin, es decir con la ejecucin y la
reglamentacin de las competencias, es uno de los aspectos esenciales de los pactos locales de
las distintas comunidades autnomas. Estas pueden de hecho crear su propio rgimen local y
su propio sistema de relaciones intergubernamentales con sus municipios y provincias. Por su
parte, las entidades locales apenas tienen papel formal alguno en la toma de decisiones de las
comunidades autnomas. Slo a travs de la importancia econmica, demogrfica, simblica o
la partidista, pueden los responsables polticos locales influir en las decisiones de sus colegas
autonmicos. En cualquier caso, la autonoma de las entidades locales respecto a sus
comunidades autnomas se conforma dentro de subsistemas polticos unitarios y no pasan de
ser una mayor o menor descentralizacin.
Dentro de este esquema debemos hacer hincapi en la ausencia de un marco de
relaciones intergubernamentales nico entre las comunidades y las entidades locales. Esto es
en buena medida lgico, debido a que el marco de relaciones entre el Estado y las
comunidades autnomas ha sido implantado durante el mismo proceso de traspaso de
competencias, debido a la sentencia de la LOAPA, y ha carecido de una ley que lo regulara
hasta que se plasmaron en distintos textos legales los aCuerdos Autonmicos de febrero de
1992. Otra causa es que, dadas las distintas circunstancias de las entidades locales de cada
regin, pareca razonable aprovechar el propio hecho autonmico para dar una iniciativa total
a las comunidades y que estas regulasen su propio marco de relaciones autonmico-locales
adaptado a sus circunstancias. Esto permite a una comunidad no desarrollar tal marco y
mantener estas relaciones de manera informal o como meras relaciones interadministrativas,
que tienden a fomentar la jerarqua. Esta situacin no deja de ser una paradoja si tenemos en
cuenta que fueron los entes locales los que tuvieron que tomar la iniciativa para la formacin
de las comunidades autnomas y que adems son las caractersticas histricas comunes de los
territorios locales los que se requeran para la creacin de las mismas.

50

El desarrollo de los elementos institucionales del Estado

autonmico

4.1

El marco constitucional

La reforma de la organizacin territorial de Espaa parte de la Constitucin de 1978, que

establece el derecho a la autonoma y define quin tiene derecho a la misma y cmo acceder.
La democracia espaola busc en el momento fundacional el mayor grado de consenso posible
entre los grupos polticos que tenan representacin en la Cortes constituyentes, pero ya
durante la elaboracin de la Constitucin vigente, el punto ms conflictivo fue el de la
organizacin territorial del Estado: Los vaivenes en relacin con el Ttulo VIII y, como
consecuencia de ello, en la definicin del derecho a la autonoma y en la configuracin del
Senado, fueron enormes, existiendo muy pocos puntos de contacto entre el primer proyecto de
Constitucin y el texto aprobado de forma definitiva. (PREZ ROYO, 1996).
Finalmente lo que se aprob fue la actual Constitucin, caracterizada por el principio
dispositivo en particular y la flexibilidad en general. Al ser un proceso de transferencia de
poder desde el centro a las distintas partes del territorio, ste se ha podido desarrollar de
forma asimtrica en las diferentes partes del mismo. Esta diferencia en el desarrollo
autonmico entre los diferentes territorios se basa en la propia Constitucin de 1978, que
diferencia ya en el artculo 2 entre las regiones y las nacionalidades, y que posteriormente
desarrolla en el Ttulo VIII, aunque sin aclarar la diferencia entre regiones y nacionalidades.
El artculo 2 de la Constitucin reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las
nacionalidades y regiones, dentro de la unidad de la nacin espaola. As pues, son regiones y
nacionalidades las que pueden acceder a la autonoma. En este punto conviene prestar
atencin, pues la palabra 'nacionalidades' aparece con un significado semntico nuevo hasta
entonces, que adems permanece hasta hoy totalmente indefinido. Este detalle es
consecuencia de los complejos pactos polticos que se dieron sobre el modelo territorial y cuyo
resultado fue dejar indefinido este modelo. Previamente, el artculo 1 ha dejado establecido
que la soberana es nica y reside en el conjunto del pueblo espaol.
El ttulo VIII desarrolla este derecho a la autonoma, incluyendo a los entes locales como
sujetos de la misma, aunque sin articular que competencias se les otorga, ni sobre todo, cul
es su relacin con unas comunidades autnomas que podan asumir sus competencias en
materia de administracin local (Art. 148.2 CE). Lo que s hace el Ttulo VIII, a partir del

51

Captulo III, es establecer dos formas de acceso a la autonoma, una ordinaria o lenta, y otra
extraordinaria o rpida. En principio cabe suponer que el primero es para las regiones y el
segundo para las nacionalidades, pues en el artculo 143, que establece la va lenta, habla de
regiones, por lo que podemos deducir que la va rpida es para nacionalidades.
La va lenta permite a las Diputaciones Provinciales de territorios limtrofes con
caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, o en solitario si la provincia tiene
una identidad regional histrica, y tambin a los territorios insulares, solicitar la implantacin
de un ente regional autnomo. La Constitucin establece adems que la iniciativa debe contar
con el apoyo de, al menos, dos tercios de los ayuntamientos de cada provincia y ms de la
mitad de la poblacin con derecho a voto. Este principio dispositivo dejaba en manos de los
futuros diputados provinciales que salieran de las elecciones locales de 1979 la iniciativa de la
creacin de las comunidades autnomas, al menos formalmente. Adems, en los estatutos de
las comunidades constituidas por esta va, no se define un entramado institucional como el
que finalmente todas han adoptado, el artculo 147 slo les obliga a especificar el nombre,
delimitacin territorial, nombre y sede de sus instituciones y las competencias elegidas.
Quizs pueda sorprender que, con semejante libertad, las instituciones de las CCAA resulten
parecidas a las del Estado, pero no es extrao. En todos los federalismos, las instituciones de
los Estados o lnder adoptan una estructura parecida a la federal, bien sea porque responden a
unas ideas polticas comunes, por simple mimetismo, o incluso porque se espera que el
paralelismo resulte beneficioso. (AJA, 1999). Sin embargo, veremos enseguida que el motivo
del mimetismo final se debi a los primeros pactos autonmicos y a una decisin centralizada
de los principales partidos.
La segunda va para llegar a la autonoma es ms rpida en los plazos para conseguir
formar una entidad poltica autnoma, pero requiere que sean las tres cuartas partes de los
ayuntamientos de cada provincia los que respalden la iniciativa de los diputados provinciales, y
tambin que se celebre un referndum de ratificacin de la iniciativa (Art. 151 CE). Ahora bien,
la Disposicin Transitoria Primera permite que los entes preautonmicos provisionales
sustituyan a las Diputaciones Provinciales en la iniciativa, y sobre todo la Disposicin
Transitoria Segunda excepta del requisito del referndum a los territorios que plebiscitaron
estatutos de autonoma durante la Segunda Repblica (1931-1939). Siguiendo el argumento
expuesto antes, estos comunidades con estatutos plebiscitados en ese periodo seran las
nacionalidades (PREZ ROYO, 1996). Ahora bien, esto son deducciones, ms o menos
elementales, y que la Constitucin no define que es una nacionalidad, ni sobre todo para
nuestro caso, una regin. En cualquier caso, las comunidades que se constituyan por esta va,

52

tienen definido su modelo institucional en el artculo 152, modelo que finalmente adoptaron
todas las comunidades constituidas, y que detallar en la parte dedicada a la Comunidad de
Madrid.
He de sealar que existe un tercer procedimiento42, artculo 144, en el que Estado
central puede sustituir en la iniciativa del proceso a los entes locales, o autorizar la
constitucin de una comunidad autnoma si no cumple con los requisitos del artculo 143.1,
como ocurri en el caso de la Comunidad de Madrid43. En todo este esquema, el Estado central
se queda adems como el garante de velar por el equilibrio interterritorial, ya que las
diferencias en los Estatutos de Autonoma "no pueden implicar, en ningn caso, privilegios
econmicos ni sociales" (Art. 138.2 CE).
La Ponencia constitucional present inicialmente, filtrndolo a la prensa, un proyecto
constitucional en el que el derecho a la autonoma tenia una sola va, y defina de manera
precisa la estructura territorial del estado y el papel de las comunidades autnomas, as como
un Senado compuesto por senadores designados por los parlamentos autonmicos
ntegramente, diseando un sistema poltico claramente federal. A lo largo de 1978 la
ponencia fue cambiando este modelo44. En el primer Anteproyecto que presentaron los
ponentes constitucionales a la comisin, el Ttulo VIII trataba de los Territorios Autnomos
con un esquema de articulado diferente y sin autonoma local. Finalmente, el debate en la
comisin y los trabajos de la ponencia, acabaron posponiendo hasta despus de aprobada la
Constitucin la definicin de la estructura territorial del Estado, y dejando al Senado sin su
sentido de cmara de representacin territorial, y sin que se definiera su participacin en la
formacin de la voluntad del Estado (PREZ ROYO, 1996; AJA, 1999).
Este complicado panorama dej en realidad totalmente indefinido cual era el modelo
territorial y cual era el mapa poltico de las nacionalidades y regiones. Para empezar, la
interpretacin sobre que son caractersticas histricas comunes es muy subjetiva. Tan slo

42

An se uso un cuarto procedimiento para Navarra, a travs de la Disposicin Adicional Primera de la

Concitacin y de la aprobacin de Ley Orgnica de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra
(LORAFNA).
43

La sustitucin de la iniciativa de los entes locales fue usada para el caso de la provincia de Almera en
Andaluca, y de Len y Segovia en el Castilla y Len, en todos los casos mediante leyes orgnicas. Estas dos ltimas
leyes fueron recurridas ante el Tribunal Constitucional, que rechaz los recursos y estableci que una vez ejercitada
la iniciativa del proceso, es irreversible (sentencia TC 89/1984), y que el no ejercicio de la iniciativa por parte de una
provincia puede ir en contra del inters nacional (sentencia TC 100/1984) (PREZ ROYO, 1996).
44

... su publicacin gener tal alud de crticas en los sectores ms centralistas (no debe olvidarse que,
salvo las Cortes, todas las dems instituciones eran todava herederas del franquismo) que modific decisivamente
la posicin de los ponentes, especialmente de los representantes de la UCD. (AJA, 1999).

53

estaba definido los casos vasco, cataln y gallego, por haber tenido estatutos antes de 1939, y
Navarra, que mantena el rgimen foral.
Adems, desde principios de 1978, se crearon entes pre-autonmicos en todas las
futuras comunidades autnomas, menos en Madrid, La Rioja y Cantabria. Ya en 1977 el
Gobierno de Adolfo Surez haba alcanzado un acuerdo con el presidente de la Generalidad en
el exilio, Tarradellas, reconociendo a esta institucin provisionalmente, hasta la promulgacin
de la Constitucin. Con el presidente del Gobierno vasco en el exilio, Leizaola, el Gobierno de
Surez no lleg a un acuerdo, por lo que hubo que se opt por elegir un presidente
preautonmico por los diputados y senadores de las tres provincias vascas en las Cortes, y la
presidencia del mismo recay en el socialista Ramn Rubial. Este ejemplo fue seguido por las
dems comunidades El gobierno dialogaba con las Asambleas de Parlamentarios, que se iban
formando en todas las regiones (diputados y senadores elegidos a nivel provincial), instauraba
la pre-autonoma por decreto ley y nombraba presidente al elegido por la Asamblea.
Posteriormente se constitua una Comisin Mixta paritaria entre el gobierno central y el preautonmico para iniciar los traspasos de servicios a la nueva entidad. La formacin de las
Asambleas de Parlamentarios no slo expresaba la voluntad de iniciar la va de la autonoma
sino que adems delimitaba el mbito territorial de la pre-autonoma, porque los diputados y
senadores que acudan a la Asamblea definan las provincias que se integraban en ella y, por
tanto, el territorio de la pre-autonoma. (AJA, 1999). Las diputaciones provinciales por su
parte, pasaron a ser entes locales con una legitimidad formal, aunque fuera indirecta45,
despus de las elecciones locales de 1979, y a partir de entonces, en estos entes preautonmicos se integraron los diputados provinciales, ya elegidos por los ayuntamientos
democrticos, ejerciendo funciones representativas an antes de que se formalizara la
institucionalizacin de su Comunidad Autnoma. Por otro lado, los representantes, tanto en
las diputaciones como en las Cortes, de otras tres provincias permanecan aparte del proceso
de creacin de entes pre-autonmicos. La creacin as de estos entes pre-autonmicos, ms
all de los territorios con estatuto de autonoma antes de 1939, produjo comunidades
autnomas que se correspondan realmente con regiones histricas y que tenan una
identidad regional, como Aragn o Asturias, por poner algn ejemplo, pero tambin influyeron
en la creacin de otras los intereses partidistas, e incluso las luchas internas de los partidos.
Finalmente, los acuerdos entre los principales partidos polticos, fueron definiendo un
mapa, donde todo el territorio quedaba repartido en comunidades autnomas y todas con
45

Excepto en el caso de las diputaciones forales vascas y navarra, que la eleccin de los diputados
provinciales no se hizo entre los concejales electos, sino que fue, y sigue siendo, una eleccin directa.

54

capacidad poltica mxima. Todo esto nos muestra una caracterstica bsica del proceso de
descentralizacin espaol: se define por la prctica, a travs de acuerdos entre partidos, y
sentencias del Tribunal Constitucional, dejando el marco jurdico en mnimos para no entrar en
conflictos que no puedan negociarse.
Otro aspecto fundamental que debe establecer un modelo de descentralizacin
territorial es la distribucin de competencias. La Constitucin Espaola parte en principio de
dos listas de competencias, una para las comunidades autnomas (Art. 148) y otra que se
reserva el estado en exclusiva (Art.149). En principio, las comunidades autnomas podran
asumir las competencias del artculo 148, recogindolas en sus respectivos Estatutos de
Autonoma. Sin embargo, el apartado segundo del propio artculo 148, establece que
transcurridos cinco aos desde al aprobacin de sus estatutos, las comunidades de va lenta
podran reformar los mismos y asumir cualquier competencia que no fuera exclusiva del
Estado y en el caso de las comunidades de va rpida, podran asumir cualquier competencia
que no estuviera en el articulo 149. Para complicarlo ms, si una comunidad no asume una
competencia, en su territorio tendra que ejercerla el Estado. Pero adems, el artculo 150, que
permite que el Estado transfiera o delegue por ley orgnica competencias a las comunidades o
que haga leyes armonizadoras sobre materias competencia de estas, por motivos de inters
general. En resumen, al final resulta que casi cualquier competencia es negociable, aunque sea
por partes de la materia, y en realidad queda sin definir cual es el marco competencial de cada
nivel de poder territorial.
As, el desarrollo del proceso de descentralizacin poltica se ha producido de dos
formas:
Primero a travs de acuerdos entre los partidos polticos, que se han plasmado
en los estatutos de autonoma por un lado y en leyes estatales por el otro, y
que ha establecido las bases de negociacin posterior entre el Estado y cada
comunidad autnoma.
Segundo, a travs del camino del conflicto, entre las comunidades autnomas y
el Estado, planteado ante el Tribunal Constitucional, cuyas sentencias han
aclarado las obligaciones y deberes de cada parte, as como los lmites del
poder de decisin de cada uno y la obligacin de colaborar y cooperar.
Sin embargo, a pesar de la flexibilidad y adaptacin que se ha producido sobre el reparto
final de competencias en el desarrollo del Estado autonmico, hay que tener en cuenta que las

55

competencias fijadas en el artculo 148 CE que asuma una comunidad autnoma en su

Estatuto no puede ser retirada por la decisin de un gobierno central o una mayora
parlamentaria sin cambiar la Constitucin y el Estatuto. Ms an, las competencias que no
figuran en el artculo 148 CE, pero si han sido recogidas en los estatutos de autonoma, no
pueden tampoco ser retiradas por una ley estatal, ni siquiera una ley orgnica, como ha
establecido el Tribunal Constitucional. La flexibilidad e indefinicin que muestra la Constitucin
espaola respecto al principio dispositivo o a la distribucin de competencias, la contrapesa
con los requerimientos para su reforma. Como la mayora de Constituciones actuales, y todas
las federales, la Constitucin espaola es rgida, es decir, de muy difcil reforma, casi imposible
para una mayora parlamentaria coyuntural. (AJA, 1999) Para reformar el Ttulo VIII se debe
proceder por el artculo 167 CE de la propia Constitucin, que requiere la obtencin de
mayoras de tres quintos, tanto del Congreso de los Diputados como del Senado46, o en su
defecto la mayora absoluta del Senado y una mayora de dos tercios en el Congreso. Adems
deber ser cometida a referndum popular la reforma si lo solicitan una dcima parte de los
diputados o senadores. Para la reforma del artculo 2, situado en el Ttulo Preliminar de la
Constitucin, segn el artculo 168 CE, se requiere la aprobacin del texto de reforma por
mayoras de dos tercios tanto en el Congreso como en el Senado, disolucin de las Cortes y
convocatoria de nuevas elecciones, de nuevo aprobacin de la propuesta de reforma por
mayora de dos tercios de cada cmara, y por ultim el sometimiento sta a referndum. Hay
que tener en cuenta que las comunidades autnomas apenas pueden intervenir en la reforma
constitucional, slo en su iniciativa. Esta es una de las diferencias bsicas que puede existir con
los sistemas federales occidentales de ... pero resulta una diferencia menor, por lo que tienen
de excepcional las reformas, y se explica por la dificultad existente en el momento de aprobar
la Constitucin para articular la participacin de las Comunidades en la reforma constitucional,
cuando an no se saba cuntas ni como sera. (AJA, 1999).
Como es finalmente en los estatutos donde se refleja el marco competencial del Estado
autonmico, hasta el punto de que el Tribunal Constitucional les da prcticamente carcter
constitucional y slo sometidos a sta, denominndolos bloque de constitucionalidad en
varias sentencias (AJA, 1999), adquiere tambin trascendencia la flexibilidad de reforma de los
estatutos. En primer trmino he de sealar que a diferencia los estados federales occidentales,
los estatutos no son aprobados slo por las instituciones autonmicas, sino que interviene
46

Segn el artculo 167 CE, si no hay acuerdo entre ambas cmaras, se debe intentar obtenerlo mediante
la votacin de un texto elaborado por una Comisin de composicin paritaria de diputados y senadores. Si de nuevo
no se obtiene la mayora cualificada en ambas cmaras para este texto, entonces es cuando en un tercer momento
es cuando se requiere slo una mayora absoluta del Senado y la de dos tercios en el Congreso.

56

consensuadamente el Estado central, aunque para el profesor Aja, esto no es tan relevante,
porque el resultado final es el mismo y porque una vez aprobados, son leyes constitucionales
de segundo grado, invulnerables a una ley orgnica del Estado central, y tienen una especial
rigidez para su reforma, comparada con el resto de las leyes orgnicas (AJA, 1999). Los
procedimientos de reforma de cada estatuto son especficos, pero tienen en comn que la
iniciativa le corresponde tanto a las instituciones autonmicas, como a las del Estado central,
normalmente las Cortes, aunque en algunas comunidades tambin puede iniciar el trmite el
Gobierno de la nacin. La propuesta de reforma debe ser aprobada por el parlamento
autonmico, en algunos casos por mayoras cualificadas de dos tercios, y en todos los casos
han de ser tramitadas y aprobadas por las Cortes Generales como leyes orgnicas. En resumen,
aunque al final sean tramitadas como leyes orgnicas, las reformas estatutarias requieren en
todos los casos un procedimiento reforzado, que le aporta rigidez, aunque no tanta como para
que no se contemple la reforma de muchos estatutos, como a ocurrido a consecuencia de
algunos acuerdos polticos.
Por ltimo, hay que sealar que aunque la tendencia de los aos 90 es a la igualacin
competencial, y sta podra llegar a ser completa con el actual marco constitucional, siempre
existir cierta asimetra. Y es que, como ya he apuntado anteriormente, el hecho de que se
haya articulado el Estado autonmico se pude interpretar como una oportunidad para dar
cabida a las diferencias entre los distintos territorios. Ahora bien, en el Estado autonmico
existen ciertas asimetras constitucionales, aunque realmente estas no son tan trascendentes
que afecten al funcionamiento del sistema o que permitan decir que existen comunidades de
primera y de segunda, como si ocurra hasta los Acuerdos Autonmicos de febrero de 1992,
que tratar a continuacin. Estas asimetras han sido recopiladas por el profesor Aja,
catalogndolas de hechos diferenciales, que seran elementos de personalidad histrica y
poltica diferenciada de ciertas comunidades que tendran un reconocimiento constitucional y
estatutario (AJA, 1999). Seran, en su planteamiento, factores estructurales diferentes, que en
ltimo trmino, daran lugar a desigualdades de estatus entre los ciudadanos de las distintas
comunidades:
-

Pas Vasco: Territorios Histricos, lengua, derecho civil foral, polica propia y sistema de
concierto fiscal.

Navarra: convenio fiscal, derecho civil foral, polica propia, lengua en la zona vascoparlante.

Galicia: lengua y derecho foral.

57

Catalua: lengua, derecho civil especial y polica propia

Islas Baleares: lengua, Consejos Insulares, derecho civil especial

Comunidad Valenciana: lengua y derecho civil

Canarias: cabildos y rgimen econmico fiscal especial.

Para el profesor Aja no se trata de simples peculiaridades o de rasgos secundarios, sino

que resultan decisivos para algunas comunidades, adems de que son especialmente
relevantes para el Estado autonmico en la medida de que han servido como referentes
ideolgicos a partir de los cuales se han generado partidos polticos definidos exclusivamente
por la representacin de los intereses de su comunidad autnoma, los partidos nacionalistas y
regionalistas. Sin embargo, en mi opinin, estos hechos diferenciales no son tan exclusivos,
salvo las lenguas propias. La polica propia es algo que el Estado central puede transferir o
delegar como otras tantas competencias, e incluso se puede hacer lo mismo con partes del
derecho civil. Otra cuestin es que esto sea considerado conveniente, e incluso deseable por
parte de las comunidades autnomas que no lo tienen. Por otro lado, no parece que sean
causa de tensiones o agravios comparativos por parte de los ciudadanos de las distintas
comunidades autnomas. Las cuestiones referentes a cabildos, consejos insulares e incluso
territorios histricos son englobables dentro de las competencias propias de cada comunidad
respecto a la administracin local. En este sentido tambin sera un hecho diferencial la
asuncin de las competencias de las diputaciones en las comunidades uniprovinciales. Adems
estas diferencias de gobiernos locales no son incompatibles con las demarcaciones
provinciales que establece la Constitucin. Por otro lado, tampoco parece que sean percibidas
como agravios comparativos por parte de ciudadano ni responsables polticos. Estos agravios
suelen enfocarse ms hacia las cuestiones fiscales, que sin embargo tambin podran
homogeneizarse dentro del actual marco constitucional, aunque sin duda sera un tema
polticamente problemtico. Finalmente, en mi parecer, el hecho diferencial fundamental, que
marca una clara asimetra salvaguardada constitucionalmente es la lengua.
La cuestin lingstica es la que ms consecuencias puede tener para los ciudadanos,
porque dificulta, aunque no impide, la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos, ya
que efectivamente supone obligaciones y limitaciones de los ciudadanos que no poseen el
hecho diferencial. Por otro lado, no se puede obviar que en Espaa se hablan diferentes
lenguas, y los derechos que conlleva su uso para los ciudadanos tambin necesitan de un
reconocimiento constitucional. Por otro lado, la lengua es un elemento importante de la

58

identidad comunitaria, aunque no el nico, y por ello puede suponer un factor de conflicto
poltico y social.
Como resumen, podemos volver de nuevo al profesor Aja para tener un balance del
marco constitucional durante sus primero veinte aos de vigencia: En definitiva, salvando las
pocas tareas an pendientes, se han desarrollado los mandatos constitucionales que afectaban
a la configuracin del Estado autonmico, lo cual no significa que se encuentre consolidado,
porque en el trayecto han aparecido nuevos problemas, como los referentes a la articulacin
del sistema, y porque el propio modelo, en su configuracin actual, se encuentra cuestionado
por algunas fuerzas polticas. (AJA, 1999).
El desarrollo de este marco ha implicado seguir un camino que tiene varias lineas de
dependencia (PIERSON, 2000). Por un lado el Estado central mantiene una lnea de
descentralizacin continua, que veremos en los siguientes epgrafes, en el que no se plantea
cual es el mbito territorial ms conveniente para la prestacin y financiacin de determinados
servicios o para la elaboracin de las distintas partes de la legislacin, de manera que se sigue
andando una senda de descentralizacin que no se conoce donde acaba. Otra lnea de
retornos incrementales es el que siguen esas fuerzas polticas que cuestionan el marco
constitucional, que se retroalimenta continuamente en la medida en que si lo deja, tiene que
reconvertir sus objetivos, razn de ser, e incluso reconvertir la identidad colectiva cultural y
poltica que proponen, todo lo cual tiene enormes costes de reaprendizaje. Junto a estas
fuerzas polticas perifricas, estn las grandes fuerzas polticas de mbito nacional, que
tambin siguen su propia lnea de dependencia en esta senda. Al tiempo que han sido los
grandes impulsores de los desarrollos de las comunidades de va lenta, han asumido el papel
de vertebradores de Espaa. En la medida en que el Estado central se ha debilitado por su
fragmentacin, los dos grandes partidos se han fortalecido, y de esta manera, retroalimentan
el proceso, pero lo basan en la desconfianza entre los distintos actores, como veremos en la
parte dedicada a las relaciones intergubernamentales.

4.2

Los acuerdos polticos sobre el Estado autonmico

Los acuerdos polticos suscritos a nivel nacional por los representantes de los grupos
mayoritarios en el Congreso de los Diputados han supuesto, como vengo exponiendo, uno de
los impulsos fundamentales que han conformado finalmente el actual Estado autonmico.
Estos acuerdos han tenido una plasmacin legal a travs varias leyes estatales y en los

59

estatutos de autonoma de las comunidades que accedieron a la autonoma por la va del

artculo 143, as como a las sucesivas modificaciones que han tenido los mismos.
El primer acuerdo poltico post-constitucional, configurador de la estructura territorial
del Estado, fue el denominado "Pactos Autonmicos de 1981", y fue firmado por los
representantes, por un lado, del PSOE, que entonces era el primer partido de la oposicin, y
por otro lado, del Gobierno de la nacin con el respaldo de la UCD, entonces el grupo poltico
que lo sostena con mayora relativa el Congreso de los Diputados. El pacto se bas en el
informe realizado por una comisin de expertos que dirigi el profesor Garca de Enterra
(AJA, 1999). El informe no convenci al resto de los partidos con representacin parlamentaria,
que se fueron retirando de las negociaciones a medida que estas avanzaban (PREZ ROYO,
1996). En estos pactos se concret el mapa de las comunidades autnomas (PEA DEZ, 1996),
decidindose as la creacin de una comunidad autnoma uniprovincial en Madrid. Tambin
este primer acuerdo fij la fecha para la creacin de todas las comunidades autnomas para
principios de 1983. Los signatarios acordaron que todas las autonomas seran de carcter
poltico, y no slo las histricas. De esta manera, todas tendran potestad legislativa,
parlamento propio, gobierno y una estructura institucional bsica idntica (PREZ ROYO,
1996). As, todas las comunidades autnomas acabaran por tener unas caractersticas
institucionales similares a las comunidades de va rpida. stas a su vez, ante la urgencia
poltica para la creacin de sus instituciones autonmicas, se basaron en buena medida en los
esquemas organizativos del Estado central en aquellas partes que no estaban definidas por la
Constitucin. Tal circunstancia, las sucesivas copias del modelo en los estatutos de autonoma,
explican el posterior isomorfismo institucional que se ha producido (RAMI y SALVADOR,
2002), desde el entramado institucional hasta la estructura orgnica de las respectivas
administraciones. La uniformidad final del proceso autonmico en los Estatutos asegura que
las instituciones regionales, especialmente la Administracin, tengan como referencia en su
actuacin al Estado. Esto facilita una cierta homogeneizacin en las relaciones de los
ciudadanos con sus instituciones en todo el territorio espaol. Los efectos negativos son los de
vedar la innovacin e imponer una cultura organizativa uniforme para todas las nuevas
organizaciones. Los dos tipos de efectos sern decisivos para la conformacin de las
Administraciones autonmicas que sern las llamadas a llenar de contenido la autonoma. Los
aspectos culturales-organizativos de las nuevas instituciones son relegados a pesar de que
estn en el origen del consenso del nuevo Estado. Se olvida de esta manera que la percepcin
territorial, lmite y legitimadora de las instituciones de autogobierno, es un resultado cultural y

60

que la conformacin de una cultura propia es la base de la conciencia regional y, por tanto, de
la institucionalizacin de las Comunidades Autnomas. (ARENILLA, 1994).
Adems, en los Acuerdos Autonmicos de 1981, se acordaron el ritmo de la primera fase
de transferencias de competencias a las comunidades de va lenta. Dentro de este grupo se
exceptuaran a Valencia y Canarias, que accedern a un nivel competencial semejante al de las
comunidades de va rpida, mediante dos leyes orgnicas de transferencias aprobados
simultneamente a sus estatutos, siguiendo el artculo 150.2 de la Constitucin (AJA, 1999).
El acuerdo de 1981 inclua su plasmacin en una ley de armonizacin de todo el proceso
que abarcaba a todas las comunidades autnomas, la Ley Orgnica de Armonizacin del
Proceso Autonmico (L.O.A.P.A.), que no lleg a entrar nunca en vigor, porque fue recurrida
ante el Tribunal Constitucional por los gobiernos autonmicos cataln y vasco, y fue declarada
inconstitucional en gran medida47. La L.O.A.P.A. pretenda que el proceso descentralizador
siguiera con unos patrones ms definidos y comunes a todas las comunidades autnomas.
Finalmente, los artculos que no fueron declarados inconstitucionales entraron en vigor como
Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonmico (L.P.A.), perdiendo tanto su carcter
de Ley orgnica, como sus caractersticas armonizadoras. Esta ley estableca, entre otras
cosas48, la creacin de conferencias sectoriales por cada ministerio, que deberan reunirse dos
veces al ao, con la presencia de los consejeros del ramo y la presidencia y convocatoria del
ministro de turno, regulando as las relaciones intergubernamentales de cooperacin
multilateral entre el Estado y las comunidades autnomas. Tambin establece la forma de los
traspasos de las competencias y funciones del Estado a las comunidades autnomas, a travs
de reales decretos en los que debe constar de manera exacta que funciones le corresponde en
cada materia al Estado central y a la Comunidad autnoma, as como los rganos, el personal y
el coste efectivo de los servicios traspasados.
Entre 1983 y 1992 el ritmo de transferencias lo marcaba el Estado central, as como las
relaciones con cada autonoma. A pesar de la lentitud y de los pocos servicios ejercidos en
comparacin con las comunidades de va rpida, las nuevas comunidades autnomas de va
lenta se hicieron ms familiares para los ciudadanos, se desarrollaron y comenzaron a adquirir
experiencia y mayor capacidad de gestin. En realidad el periodo fue ms bien de freno en el

47
48

Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983.

La L.P.A. establece, por ejemplo, el marco de posibles transferencias y delegaciones del ejercicio de
competencias autonmicas a las diputaciones provinciales por parte de las comunidades autnomas, el
sometimiento al procedimiento administrativo del Estado central y la reforma de esta Administracin central
despus del traspaso de las competencias,

61

proceso descentralizador, respecto a las expectativas creadas en la mayora de las

comunidades de va lenta. En este sentido, el desarrollo de estas comunidades se enfocara
hacia la prestacin de servicios sociales y de las cuestiones territoriales49.
Las previstas reformas estatutarias a partir de los cinco aos no fueron realizadas en el
primer momento, a pesar de que el PSOE contaba con mayora absoluta en los aos 87 y 88 a
nivel nacional, y tambin gobernaba en la mayora de las comunidades afectadas, debido a que
la lnea poltica de la mayora socialista de entonces priorizaba el reequilibrio territorial, y se lo
consideraba incompatible con una intensa y rpida descentralizacin. Otro motivo tambin
pudo ser la ausencia de demanda social de autonoma en aquellos aos. Tambin el profesor
Aja ha considerado que la causa de la falta de impulso eran las dudas sobre el modelo de
Estado a largo plazo. Lo que si existi fue una demanda de los representantes polticos
autonmicos de las comunidades menos desarrolladas de incrementar sus competencias, al
menos al nivel de Canarias y la Comunidad Valenciana. En torno a 1987-1989, tras cumplirse
los cinco aos de la aprobacin de sus Estatutos, algunos CCAA con nivel inferior de
competencias (Aragn, Castilla y Len, Baleares, Asturias,...), comenzaron a exigir la
ampliacin de stas, basndose en el artculo 148.2 de la Constitucin, que permita la
ampliacin competencial tras cinco aos de autonoma, e incluso presentaron proyectos de
reforma de sus Estatutos en el Congreso de los Diputados. Se abri entonces una larga
polmica sobre la conveniencia, el alcance y la va ms adecuada para dicha ampliacin. (AJA,
1999).
En 1991 se lleg a otro acuerdo entre las dos principales fuerzas polticas y el gobierno
central para reformar el sistema electoral de las comunidades de va lenta, y que sus
elecciones autonmicas coincidieran entre si y con la convocatoria de las elecciones locales
por parte del gobierno central (PEA DEZ, 1996). Fue un acuerdo suscrito por representantes
del PSOE y del PP, con un carcter armonizador, al menos para todas las comunidades de va
lenta, incluida Canarias y la Comunidad Valenciana, ya que salvaguardaba una diferencia
importante entre las comunidades de va rpida y las de va lenta.
En 1992, antes de que el PSOE perdiera la mayora absoluta en el Congreso de los
Diputados, el Gobierno impuls la negociacin con el PP, primer partido de la oposicin
entonces, para desarrollar el Estado autonmico. Los representantes de los dos partidos
polticos mayoritarias en el mbito nacional negociaron y llegaron a unos acuerdo en febrero
49

Se encajara esta lnea en la de polticas de bajo coste de implementacin, descrito por Porras Nadales
(PORRAS, 1997), si no fuera porque las polticas territoriales son carsimas y difciles de gestionar.

62

de ese ao, los Acuerdos Autonmicos de Febrero de 1992, firmado por ambos partidos y el
gobierno central. Estos acuerdos pretendan acabar los traspasos pendientes a las autonomas
de va lenta e introducir nuevas competencias en los estatutos. Los Acuerdos Autonmicos de
febrero de 1992 se plasmaron en la en la Ley Orgnica 9/1992, de 23 de diciembre, de
Transferencia de Competencias a las comunidades autnomas que Accedieron a la Autonoma
por la Va del Artculo 143 de la Constitucin. Muchas de las competencias nuevas que se
contemplaban en la Ley tenan que ser traspasadas por la va de la delegacin, mediante Ley
orgnica. Hay que sealar que tambin supusieron la reforma de los estatutos de autonoma
de las comunidades de va lenta a partir de 1994.
Aunque muchas de las competencias que se traspasaban ya estaban contempladas en
los estatutos, al estar en la lista del artculo 148 de la Constitucin, otras provenan del artculo
149, slo asumibles despus de una reforma de los estatutos, transcurridos cinco aos desde
su entrada en vigor. Al final transcurrieron ms de diez aos para estas reformas estatutarias,
para asumir ms competencias. Se traspasaban as todas las competencias pendientes, y
numerosas otras ms, de una sola vez a las comunidades que no las tenan. Con este impulso
se pretenda acercar los niveles competenciales del conjunto de las comunidades autnomas.
La situacin que exista respecto al ejercicio competencial hasta los acuerdos de 1992,
haba configurado dos grupos de comunidades autnomas, unas ordinarias y otras
extraordinarias. Siguiendo el planteamiento del profesor Aja, existan una variedad de
comunidades autnomas que ejercan un nmero de competencias elevado, las cuatro
comunidades que accedieron por el artculo 151 de la Constitucin, ms otras tres que tenan
tambin estatutos con ms competencias, Canarias, la Comunidad Valenciana y Navarra. Junto
a ellas, existan las otras diez comunidades, que mantenan un nivel competencial bajo y que
se desarrollaban a un ritmo mucho ms lento. En este sentido, estas diez comunidades
ordinarias no slo tenan menos competencias, sino menos capacidad legislativa sobre las
mismas y sobre todo mucha menor capacidad administrativa y de gasto (AJA, 1999), con lo que
su incidencia en sus sociedades era menor. Si se hubieran transferido a las diez comunidades
ordinarias competencias ms importantes al principio, hubieran podido aparecer ms ante los
ciudadanos. Sin embargo, estas diez comunidades que se han desarrollado comparativamente
ms lentas, han tenido ms tiempo para crear un marco de recepcin de competencias,
aunque no parece que este traspaso de competencias, sobre todo a Canarias y a la Comunidad
Valenciana, haya generado una mayor identificacin con sus instituciones que en Castilla-La
Mancha o Extremadura (MOTA, 2002).

63

Por otro lado, los Acuerdos Autonmicos de febrero de 1992 se enmarcaban en una
estrategia de modernizacin de la Administracin del Estado (MAP, 1991)50, y en ltima
instancia, las implicaciones que suponan los Acuerdos Autonmicos de febrero de 1992 se
tuvieron en cuenta en la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn. La mayor homogenizacin competencial que se
produjo a partir de 1992, y prcticamente durante los diez aos siguientes, supuso que los
distintos rganos y organismos de la Administracin central no traspasados, pudieran
homogeneizar sus actuaciones. Hasta entonces tenan una capacidad de intervencin sobre
unas materias en unos determinados territorios, pero no en otros, por lo que deba elaborar
reglamentos para unas partes y las leyes deban tener diferentes alcances segn la comunidad
autnoma. Al final sola acabar por intervenir en exceso en las comunidades en las que ya
haba transferido la materia. A partir de entonces la Administracin central ha podido
centrarse cada vez ms a funciones de planificacin y coordinacin frente a las de ejecucin
(AJA, 1999).
Pero adems, la simplificacin competencial que han supuesto los Acuerdos
Autonmicos de febrero de 1992 implican para el profesor Aja que al final, en la prctica,
seran competencias de las comunidades autnomas todas las que no aparecen en el artculo
149.1 CE como reservadas al Estado central: Son competencia del Estado las que tiene
reservada en el artculo 149.1 CE y son de las CCAA todas las dems. Esto supone una cierta
mutacin constitucional, es decir, un cambio del sentido de la Constitucin sin reforma de la
misma, porque ahora ha desaparecido el tope competencial para las CCAA que tenan el nivel
inferior de competencias, fijado en el artculo 148 CE, y todas las CCAA tiene un mismo lmite
competencial, establecido en el artculo 149 CE, que al principio slo serva para las CCAA que
tenan el nivel competencial superior. (AJA, 1999). Esta mutacin constitucional supondra una
inversin de hecho del sentido de la denominada clusula de cierre, el artculo 149.4, CE.
que permite que una competencia no atribuida expresamente al Estado central por la
Constitucin pueda ser de las comunidades autnomas, pero slo si la recogen en sus
estatutos, pasando en caso contrario a ser competencias del Estado central. Adems el artculo
fija que en caso de conflicto, tendr preeminencia la legislacin estatal si la materia en
cuestin no est recogida de manera expresa en los estatutos como competencia autonmica

50

Esta reforma modernizadora de la Administracin slo acab llevndose a cabo de manera muy limitada
en la propia Administracin central, mediante la Ley 30/1992, o la creacin de algunas agencias como la Agencia
Tributara.

64

exclusiva51. An as sta es un interpretacin particular del profesor Aja, aunque sin duda muy
interesante.
En cualquier caso, los traspasos de esas competencias pendientes contempladas en los
Acuerdos Autonmicos de febrero de 1992 se han mantenido durante la segunda mitad de la
dcada de los 90, por ejemplo el INSERSO o en trabajo. Pero antes de acabar el nuevo periodo
de traspasos, ya se empez a considerar otra nueva ampliacin. Sin embargo en esta ocasin
no se ha producido un acuerdo poltico explcito entre los dos principales partidos a nivel
nacional, aunque no cabe duda de que tales acuerdos han existido, aunque de manera ms
informal. Esta vez, los acuerdos se han plasmado directamente en nuevas reformas de los
estatutos de autonoma de las comunidades de va lenta, para poder asumir el mismo nivel
competencial que las comunidades de va rpida, incorporando la posibilidad de tener a nivel
de ejecucin las competencias en sanidad y en administracin de justicia. ... las reformas son
parecidas en todas las CCAA y se estn consensuado en los Parlamentos autonmicos antes de
llegar a las Cortes. (AJA, 1999). Las reformas estatutarias si implican acuerdos polticos
previos, explcitos, entre los grupos polticos, pero en el mbito autonmico. Estos acuerdos
para las reformas estatutarias se han celebrado institucionalmente en los parlamentos
autonmicos, entre los grupos polticos de cada comunidad, en el propio proceso legislativo de
modificacin de los estatutos. sta es en realidad la forma constitucional correcta para
reformar los estatutos, y no tanto la iniciativa de los partidos a nivel nacional, y as viene de
hecho en los estatutos de autonoma de las comunidades de va lenta, a los que la Constitucin
se remite (Art. 147.3 CE)52.
El traspaso de las competencias a nivel de ejecucin y desarrollo legislativo en sanidad
es muy ilustrativa de los problemas que ha conllevado este proceso en el Estado autonmico.
Originalmente no fueron contempladas en los Acuerdos de febrero de 1992 para su traspaso a
las comunidades que no las ejercan hasta entonces, que eran las que accedieron por la va del
artculo 151 CE ms Canarias y la Comunidad Valenciana, que la ejercan por delegacin. Se
haba excluido la sanidad por la complejidad de su financiacin y de su gestin, lo que a su vez
51

A esto habra que aadir que en la prctica muchas competencias que no estn atribuidas a las
comunidades ni al Estado central, pero que son demandas por parte de la sociedad, acaban siendo asumidas a nivel
de ejecucin por los ayuntamientos y dems entes locales.
52

Este artculo establece que la reforma de los estatutos de las comunidades de va lenta debe regirse por
el procedimiento establecido en los mismos y requerir la aprobacin por las Cortes Generales, mediante ley
orgnica. La reforma de los estatutos de las comunidades de va rpida es diferente, como fueron diferentes sus
requisitos de aprobacin, y se requiere, segn el artculo 152.2 adems de la tramitacin de los procedimientos en
los mismos estatutos, un referndum en el territorio autonmico correspondiente. Los estatutos de las
comunidades de va rpida introdujeron la condicin, bastante coherente, de la aprobacin de las reformas de los
estatutos como leyes orgnicas, por las Cortes Generales, antes de ser sometidos a referndum.

65

provocaba que los responsables de las comunidades autnomas que no ejercan esta
competencia, tampoco la quisieran. Sin embargo, los empleados del Ministerio de Sanidad
tenan problemas para encuadrar su papel de gestor directo en unos territorios y de
coordinador en otros, disfunciones que afectaban tanto a las comunidades que ejercan la
competencia como al sistema general del INSALUD53 (ETXEBARRA Y SUBIRTAS, 1998).
Finalmente, la presin de los funcionarios ministeriales ha hecho que la competencia sea
incluida en las reformas de finales de los aos noventa en las comunidades que no la tenan,
aunque en muchos casos no haba demasiado inters en los responsables de estas
comunidades.
Sin embargo, la existencia de esos acuerdos explcitos y formales entre los principales
grupos a nivel nacional nos ilustran sobre el papel real que han tenido los partidos en el
desarrollo de las autonomas, autntico motor y freno del mismo, impulsando o sujetando el
crecimiento de las comunidades autnomas con menos identidad y capacidad, como
inicialmente era el caso de la Comunidad de Madrid. A pesar de que se hubiera
descentralizado el proceso de formacin de consensos para esta fase de descentralizacin de
poderes del Estado, la intencin de este impulso era homogeneizar an ms los niveles
competenciales de todas las comunidades autnomas, teniendo en cuenta adems la madurez
que las comunidades de va lenta haban alcanzado para finales del siglo XX. En cualquier caso
conviene no olvidar una caracterstica de este Estado autonmico, que no contiene una fecha
de cierre del proceso (PEA DEZ, 1996).
En la siguiente parte, la tercera, al tratar la creacin y desarrollo de la Comunidad de
Madrid, explicar con ms detalle y de forma prctica cmo se han operativizado estos
acuerdos en el caso concreto de la Comunidad de Madrid, y los fuertes efectos que han tenido
en su desarrollo e institucionalizacin. En cualquier caso podemos sealar que han sido los dos
partidos polticos mayoritarios a nivel nacional, y tambin madrileo, los que en cada
momento han impulsado el proceso de desarrollo autonmico de las comunidades de va
lenta, como la de Madrid. Otra cuestin es el efecto emulador que en este proceso hayan
tenido los procesos de desarrollo autonmico de las comunidades que accedieron por la va
rpida para las elite poltica que se han ido creando en las comunidades autnomas de va
lenta, y finalmente tambin en sus sociedades. Los nacionalismos perifricos cataln y vasco
puede que hayan aportado ideas y frmulas al conjunto del Estado autonmico (PEA DEZ,
1996), pero para las comunidades de va lenta, el impulso descentralizador ha provenido del

53

El extinto Instituto Nacional de la Salud.

66

centro y se ha articulado de manera homognea y centralizada, aunque con algo menos de

intensidad en la ltima fase.
Los motivos y causas de estos impulsos son diversos. Los Pactos Autonmicos de 1981
inauguraron una concepcin homogeneizadora y armonizadora, tendencia que han mantenido
los dos principales partidos polticos espaoles, y los gobiernos centrales que estos han
formado, en los dems pactos y en los sucesivos impulsos que han dado al Estado autonmico.
Estos primeros pactos estuvieron condicionados por el referndum de iniciativa autonmica
de Andaluca, que elega el artculo 151 como va para constituirse en Comunidad Autnoma
en febrero de 1980, y que marcaba una interpretacin homogeinizadora del derecho a la
autonoma (PREZ ROYO, 1996). Una segunda causa estaba relacionada con los propios
partidos mayoritarios a nivel nacional, que acordaron los pactos. Al formarse las nuevas
comunidades, uno y otro satisfacan los intereses de sus nuevas elites territoriales, que ya
hemos visto que en muchos casos se articularon en entes pre-autonmicos incluso antes de
que se aprobara la Constitucin. La generalizacin de comunidades con plena autonoma
poltica les permita satisfacer las ambiciones polticas de esas elites, reduciendo la presin
sobre las cpulas nacionales a nivel interno, y la presin entre uno y otro grupo poltico, al
configurarse reas de poder que pudieran ocupar, al margen de que no alcanzaran la
capacidad para gobernar el Estado central.

4.3

La financiacin autonmica

El reparto del dinero pblico entre las comunidades autnomas ha sido uno de los
principales temas de debate, negociaciones, pactos, discrepancias, conflictos y agravios
comparativos del Estado autonmico. Ninguna institucin pblica puede funcionar si no tiene
capacidad de gasto, y por tanto de ingreso, pero en el caso de los sistemas federales hay que
pensar que una entidad territorial federada que no tenga capacidad para decidir su gasto,
entonces no puede ejercer sus competencias, y por tanto las clusulas constitucionales se
convierten en intiles e inoperativas. La Constitucin espaola establece la autonoma
financiera de las comunidades autnomas (Art. 156 CE), y tambin la obligacin del Estado
central de atender las necesidades financieras derivadas del ejercicio de las competencias que
transfiera o delegue (Art. 150.2 CE).
Las comunidades de va lenta que se constituyeron a partir del primer pacto autonmico
de 1981, se les aplic una Ley anterior para su sostenimiento presupuestario, promulgada ya

67

para las comunidades que haban accedido a la autonoma por la va del artculo 151, la Ley
Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las comunidades autnomas,
(L.O.F.C.A.). Con esta norma el Estado central asuma el peso econmico y poltico de la
recaudacin, as como la capacidad para hacer corresponsable del mismo a las autonomas,
desarrollando los artculos 157 y 158 de la Constitucin.
Segn estas normativas, y otras ms que han desarrollado y fijado el sistema general, los
recursos de ingresos de las quince comunidades autnomas sujetas a este sistema,
resumiendo el esquema bsico del profesor Aja, son:
Los recursos propios.
La participacin en los ingresos del Estado central.
El Fondo de Compensacin Interterritorial.
Los fondos europeos.
Los recursos propios son la autntica autonoma fiscal, porque dependen de decisiones
propias de las comunidades autnomas. Pueden ser impuestos, recargos, tasas y operaciones
de crdito. En el caso de los impuestos, no pueden gravar hechos imponibles que ya estn
gravados por el Estado central. La mayor libertad impositiva de las comunidades autnomas
est en los recargos sobre los impuestos del Estado central, pero ha sido poco usado54.
Tampoco suponen importantes ingresos los que se obtienen por tasas y sanciones propias, ni
por ventas de patrimonio. En sentido inverso, destacan las operaciones de crdito, porque han
sido han sido muy usadas. En este caso hay que sealar que si el plazo de devolucin de la
deuda es superior al ao, deben destinarse a inversiones y precisan autorizacin del Estado
central cuando se trate de operaciones de crdito en el extranjero o de emisin de deuda
pblica. Por ltimo estn los tributos cedidos, que son impuestos del Estado delegados a las
comunidades autnomas, como sucesiones, donaciones o patrimonio, y desde 1996 incluso
delegada la capacidad normativa sobre los mismos, aunque tampoco se ha usado por las
comunidades para incrementar sus ingresos, en uso de su autonoma.
La participacin en los ingresos del Estado central son transferencias del Estado central y
suponen el principal ingreso de las comunidades autnomas, sobre todo con el incremento

54

La causa es la impopularidad, y la principal muestra de sta la sufri el presidente de la Comunidad de

Madrid Joaqun Leguina, que tuvo que retirar un recargo del 3% sobre el Impuesto sobre la Renta de las Personas
Fsicas (IRPF).

68

competencial. Sobre este concepto es sobre el que giran principalmente las negociaciones
entre el Estado central y las comunidades autnomas en los sucesivos pactos de financiacin.
Se basa en un porcentaje de participacin en los tributos del Estado central con cargo a los
presupuestos generales del Estado y han de ser proporcionales a las competencias ejercidas.
En tercer trmino est el Fondo de Compensacin Interterritorial, que tiene el
importante objetivo poltico, marcado por la Constitucin, de mantener la solidaridad y
cohesin entre las distintas comunidades autnomas. El artculo 158.2 CE tambin fija que el
destino de los ingresos que obtenga una comunidad autnoma por el Fondo de Compensacin
Interterritorial debe ir a gastos de inversin. Para el reparto de este Fondo se utilizan desde
1990 variables como la renta por habitante, el ndice de emigracin, el porcentaje de
desempleo, las incidencias geogrficas, como superficie, insularidad, ultraperiferia, zonas de
montaa, etc. Hasta 2006 las comunidades receptoras coincidan con las regiones espaolas
objetivo 1 de la Unin Europea (menos del 75% de la renta media UE). El origen del Fondo de
Compensacin Interterritorial son los propios presupuestos generales del Estado.
El cuarto tipo de ingresos son los fondos europeos, los Fondos Estructurales, que
reciben precisamente las regiones europeas objetivo 1, y los Fondos de Cohesin, que pueden
percibir todas las comunidades autnomas que consigan que les aprueben proyectos de
mejora de infraestructuras de comunicaciones y transportes o de medio ambiente.
Adems hay que sealar que las competencias de sanidad y de servicios sociales se
financian por vas especiales. Los servicios sociales se financian a partir de una media
ponderada de la poblacin mayor de 60 aos sobre la poblacin total. La sanidad ha pasado,
con la transferencia de la competencia al conjunto de las comunidades autnomas que no la
tenan a principios del siglo XXI, a financiarse convencionalmente junto con el resto de
competencias. Anteriormente se financiaban por un criterio de poblacin protegida
(ETXEBARRA Y SUBIRATS, 1998) en el que las comunidades que ejercan esta competencia,
reciban el dinero a partir de un clculo proporcional a la poblacin residente en la comunidad
sobre la poblacin total en los gastos del Instituto Nacional de la Salud (AJA, 1999).
Son excepciones del sistema de financiacin general los ya comentados sistemas de
financiacin vasco, el concierto econmico, y navarro, el convenio econmico. Estos suponen
que las entidades territoriales forales, la Comunidad Foral de Navarra y las diputaciones forales
vascas en cada caso, regulan y recaudan los impuestos en su mbito, aunque estn limitados
en sus facultades regulatorias por la estructura impositiva fijada por el Estado y por las normas
de coordinacin y armonizacin fiscal que ste elabora, as como estn obligados a recaudar

69

en sus territorios los tributos o exenciones que el Estado central establezca con carcter
excepcional. Tanto el convenio navarro como el concierto vasco establecen las aportaciones
que estas comunidades han de hacer a la Hacienda del Estado central sobre los tributos que
recaudan, en concepto de compensacin por los gastos que ste tiene por los servicios
generales de sus competencias. Las negociaciones entre los responsables estatales y de los
gobiernos vascos y navarros parece que favorecen a estos ltimos en los clculos, lo que
origina agravios con otras comunidades55. Adems, dentro del sistema general, tambin tiene
un sistema especial Canarias respecto a los impuestos que se recaudan en esa comunidad.
La L.O.F.C.A. fue modificada en 1986, tras acuerdo entre el gobierno central y los de las
comunidades autnomas, en el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, se modificaron los
esquemas transitorios que contemplaba la L.O.F.C.A. inicialmente (BIESCAS, 1996). En este
periodo transitorio, anterior a la primera reforma, la fuente de financiacin principal ya
empez siendo la participacin en los ingresos del Estado central. Se aplic para financiar a las
comunidades autnomas en ese periodo un clculo de cada competencia del coste que tenan
los servicios traspasados cuando los gestionaba el Estado central, el denominado coste
efectivo (AJA, 1999). Tambin se introdujeron nuevos indicadores, denominado criterios
objetivos, para calcular la financiacin de los servicios ya transferidos y traspasadas, que
utilizaba variables como la renta por habitante, unidades administrativas traspasadas y
transferidas, el esfuerzo fiscal por habitante, las incidencias geogrficas, como superficie,
insularidad, etc. (PEA DEZ, 1996; AJA, 1999).
Al tiempo que se produca la reforma, los representantes de las comunidades
autnomas y del Gobierno de la nacin, llegaron a un acuerdo de financiacin con estos
parmetros para el periodo entre 1987 y 1991, basado en estas transferencias monetarias del
Estado central a las comunidades autnomas.
En 1992, en el seno del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, rgano
intergubernamental multilateral de mximo nivel poltico, al ser un rgano mixto compuesto

55

Aunque la mayora de loa autores considera que el sistema foral permite una justicia tributaria
equivalente a la del general, en al prctica los recursos de las 15 CCAA son sensiblemente inferiores a los obtenidos
por las dos CCAA forales, l oque ha provocado en los ltimos aos duras crticas o, alternativamente, deseos de
imitacin: el PAR, en Aragn, y Convergencia en Catalua, han defendido en diferentes ocasiones la incorporacin a
sus CCAA de un pacto semejante a los forales. (AJA, 1999). Tambin, y refirindose especficamente al caso vasco:
Una Euskadi independiente perdera las ventajas comparativas que obtiene de su singular sistema de financiacin
en el marco del Estado autonmico, y que hace que sus recursos pblicos per cpita superen en un 63% la media de
las comunidades espaolas. La idea de que sin dependencia de Madrid los vascos se ahorraran el cupo que pagan al
Estado por las competencias no asumidas prescinde de la infravaloracin de esas cargas y de la evidencia de que
una Euskadi independiente tendra que financiar su propia Defensa, Servicio Exterior, Poder Judicial y dems
competencias exclusivas del Estado. (PATXO UNZUETA, EL PAS, 29 de noviembre de 2001).

70

por representantes de los gobiernos de las comunidades autnomas y el Estado central, se

revis este acuerdo y se lleg a uno nuevo por otros cinco aos (BIESCAS, 1996), con los
mismos criterios que existan hasta entonces, pero actualizados y con una mayor autonoma
de gestin (AJA, 1999). En los nuevos acuerdos se creaba un grupo de trabajo en el seno del
Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, de corte tcnico, para estudiar como mejorar la
corresponsabilidad fiscal de las comunidades autnomas. (BIESCAS, 1996). A consecuencia de
los trabajos del grupo tcnico, y coincidiendo con la perdida de la mayora absoluta del PSOE
en 1993 y su necesidad de obtener apoyos parlamentarios en el Congreso de los Diputados,
que consigui de CiU, se plante la participacin del 15% en la recaudacin de la cuota lquida
del IRPF en cada comunidad autnoma. Con ello quedaron dos tramos de participacin en los
ingresos del Estado, la del 15% del IRPF, que dependa del nivel de renta declarado de los
ciudadanos de cada comunidad, y otro calculado por los criterios objetivos (AJA, 1999).
De nuevo en 1996 se modific la L.O.F.C.A. para adecuarla a las nuevas necesidades
financieras autonmicas, posteriores a los traspasos y transferencias de la segunda mitad de la
dcada de los 90. La llegada del Partido Popular al poder en el Estado central con mayora
relativa en el Congreso de los Diputados, requiri de nuevo los apoyos de grupos
parlamentarios nacionalistas, CiU, el PNV y CC. El nuevo acuerdo para el quinquenio entre
1997 y 2001 implic la capacidad normativa de las comunidades autnomas para los
impuestos cedidos y la potencial participacin de la participacin de las cc.aa. de hasta el 30%
de la recaudacin del IRPF en el territorio autonmico correspondiente, segn las
competencias ejercidas. Las haciendas autonmicas podan as decidir sobre la aplicacin de
tarifas complementarias autonmicas y las deducciones correspondientes sobre su tramo,
aunque slo han puesto pocas de estas ltimas56 (AJA, 1999).
El resultado de este acuerdo autonmico ha sido ciertamente un fracaso, por cuanto
tuvo que ser modificado antes de haber finalizado su vigencia. Por un lado, el acuerdo se llev
al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera despus de haberlo acordado bilateralmente entre el
Gobierno central y el de la Generalidad de Catalua, lo que para muchos gobiernos
autonmicos supuso un agravio, llegando algunos a no aceptarlo, por lo que durante varios
aos han existido dos sistemas de financiacin generales de las comunidades autnomas. Por
otro lado, la reforma del IRPF emprendida por el Gobierno central, tanto de tarifas como su
conversin en un impuesto que grava el trabajo en vez de la renta, supuso una bajada
56

Las comunidades de Castilla-La Mancha, Extremadura y Andaluca, gobernadas por le PSOE, se

opusieron a este sistema, poniendo un recurso ante el Tribuna Constitucional y manteniendo el sistema de
financiacin anterior.

71

sustancial de la recaudacin. El estancamiento, e incluso la disminucin de ingresos han

conducido a una contrarreforma de la nueva financiacin autonmica en la ley de presupuestos
de 1998, que asegura a las CCAA un incremento de los ingresos igual al crecimiento del
Producto Interior Bruto (a cargo del gobierno central)... (AJA, 1999).
Esta contrarreforma se consolid en 2001, cuando se estableci un nuevo acuerdo sobre
la financiacin autonmica para otro quinquenio, que se ha basado en la participacin de las
haciendas autonmicas en una variedad de impuestos recaudas por el Estado central,
especialmente los impuestos especiales, sobre tabaco, alcoholes, gasolinas, etc.
Como balance general de todo el periodo, las modificaciones sucesivas del sistema de
financiacin general, han ido fundamentalmente en el sentido de ampliar la participacin de
las haciendas autonmicas en los impuestos recaudados por la Agencia Tributaria (BIESCAS,
1996). A esta va hay que aadir la del endeudamiento, que el Estado central ha permitido que
sea a ms de un ao y en mercados financieros extranjeros, como medio de financiacin de las
cc.aa. Frente a estas vas, se han dejado otras que significan mayor responsabilidad fiscal y
autonoma recaudatoria, como los recargos, tasas, o el uso de la capacidad normativa de los
impuestos cedidos. En definitiva, salvo las comunidades de rgimen especial, las dems han
renunciado al autogobierno fiscal.
Las comunidades autnomas tienen en realidad mucha ms capacidad de autonoma
fiscal de la que aparentan. Sin embargo, no la han usado hasta ahora por la impopularidad que
puede suponer. As, prefieren que el peso recaudatorio le corresponda al Estado central, que
tiene que asegurar la suficiencia financiera para el ejercicio de las competencias traspasadas y
transferidas. A los sucesivos gobiernos del Estado central, este sistema les permite conservar
una posicin de cierto privilegio sobre las comunidades autnomas, ya que a pesar de su
obligacin, mantiene cierto control y capacidad de decisin sobre los recursos pblicos,
aunque esta capacidad vara notablemente si hay o no mayora absoluta en el Congreso de los
Diputados. Por su parte, la capacidad de gasto de las comunidades autnomas es importante,
aunque muchos de sus ingresos ya estn comprometidas por competencias intensivas en gasto
pblico, como educacin, y a pesar de que estos gastos no estn condicionados, como si lo
estn los gastos de sanidad o los que proviene del Fondo de Compensacin Interterritorial. Los
gastos condicionados han tendido a ser cada vez menos y la mayor parte de las transferencias
financieras no estn condicionadas, por lo que las comunidades dispones de este dinero con
gran libertad (AJA, 1999).

72

El sistema de financiacin autonmica ha ido paralelo al de los acuerdos autonmicos,

aunque ha llevado su propia cadencia temporal, los quinquenios. Las sucesivas reformas, que
casi son reinvenciones, han respondido bsicamente a la necesidad de financiar las nuevas
competencias que se iban traspasando en los acuerdos autonmicos, o para incrementar la
autonoma de decisin sin incrementar el riesgo de la responsabilidad fiscal frente al
electorado.
Sin embargo hay ciertas diferencias entre los acuerdos autonmicos y los de
financiacin. Los acuerdos de financiacin se enmarcan dentro de la L.O.F.C.A., de una Ley
bsica, que aunque se pueda modificar, es una referencia previa, mientras que los acuerdos
autonmicos han sido los que han marcado el desarrollo de las leyes bsicas del Estado
autonmico, empezando por los estatutos de las comunidades que accedieron por el artculo
143 de la Constitucin. Una consecuencia de la existencia de un marco previo para la
financiacin autonmica es que tiene un mbito para la negociacin y la coordinacin entre el
Estado central y las comunidades autnomas: el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera. Aunque
tanto en unos como en otros acuerdos han sido los partidos los principales impulsores, en los
primeros han sido slo los dos principales partidos de mbito nacional los que han llevado el
protagonismo, porque esos acuerdos desarrollaban el proceso autonmico de las
comunidades que ms lentamente han ido creciendo en competencias y recursos. Mientras,
los acuerdos de financiacin han afectado a todas las comunidades, excepto el Pas Vasco y
Navarra, con lo que han intervenido partidos de mbito no estatal, con especial protagonismo
de los nacionalistas catalanes de CiU a partir de 1993. Esta intervencin se ha producido, sin
embargo, fuera del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera (AJA, 1999), a travs de
negociaciones bilaterales entre el Gobierno central y la Generalidad de Catalua y remarca una
situacin en la que las negociaciones entre las cpulas de los partidos ha sido el mbito
principal para la toma de las decisiones fundamentales, y en muchos casos son decisiones
coyunturales que responden a intereses particulares y no generales. Sin embargo, los acuerdos
sobre la financiacin, a diferencia de los acuerdos autonmicos generales, son ms flexibles y
en ltimo caso se puede rectificar.

4.4

Tipos de competencias

Como hemos visto, una vez puesto en marcha el proceso de creacin de las
comunidades autnomas, ocupando todo el territorio del Estado, a partir de los Pactos

73

Autonmicos de 1981, los estatutos de autonoma de las comunidades de va lenta

comenzaron a recoger los contenidos constitucionales. Ya he comentado la adopcin de la
estructura institucional, pero adems, la cuestin fundamental de esos estatutos era la
traslacin del artculo 148 de la Constitucin, que marcaba el mximo de las competencias que
podan asumir estas comunidades, al menos en sus primeros cinco aos. Tambin hemos visto
como al final el proceso se impuls sobre todo a partir de los Acuerdos Autonmicos de febrero
de 1992, que incluy la reforma de los estatutos para asumir tambin competencias del
artculo 149, definidas en principio como exclusivas del Estado, se entiende que el central.
Ahora bien, la prctica del Estado autonmico y la propia modernizacin del pas y del papel de
las instituciones pblicas en el mismo, hacan que la definicin y clasificacin de las distintas
materias sobre las que se poda asumir competencias hubiera cambiado. As, voy a tratar de
establecer un marco de referencia respecto a que implica tener competencias sobre una
determinada materia.
Una competencia se compone de materia, funcin y territorio (TORNOS MAS, 1996). El
territorio es obviamente el mbito de aplicacin espacial sobre el que una institucin poltica
es competente. La funcin equivale al grado de ejercicio de la materia de que se trate y
bsicamente las funciones son legislativa, reglamentaria y ejecutiva. La materia es una
conceptualizacin sobre las actividades, funciones e institutos jurdicos relativos a la vida social
(TORNOS MAS, 1996)57.
El elemento del territorio est determinado por el mbito de actuacin de cada poder
territorial, y no hay grandes problemas para reconocerlo. Ya hemos visto que el desarrollo del
Estado autonmico ha estado marcado por la asimetra territorial, esto es, porque las
competencias que ejerce cada comunidad autnoma son diferentes, aunque la tendencia ha
sido a reducir esta diferencia.
La clasificacin de las materias supone un esfuerzo para realizar una divisin vertical de
las competencias, para expresarlo grficamente, mientras que la funcin implica una divisin
horizontal de las competencias. La clasificacin de las materias se detallan en las listas de los
artculos 148 y 149 de la Constitucin espaola, as como los estatutos de autonoma y las
sentencias del Tribunal Constitucional en caso de conflicto. Sin embargo, la prctica del Estado
autonmico ha ido profundizando y perfeccionando la divisin de las materias, siendo cada vez
ms prolija y detallada. A este respecto, en el siguiente bloque de este trabajo explicar el
57

El profesor Tornos Mas basa esta definicin en las sentencias del Tribunal Constitucional, entre ellas la
132/1989, que especifica estos tres elementos configuradores de la competencia (TORNOS MAS, 1996).

74

desarrollo competencial de la Comunidad de Madrid por grandes reas de materias,

agrupando estas segn los fines explicativos y desde el punto de vista del receptor de la
competencia. Por su parte, las funciones se pueden clasificar segn su grado de ejercicio, o
segn el contenido de la competencia (TORNOS MAS, 1996), la cual es una clasificacin
bastante operativa para entender el funcionamiento del propio Estado autonmico:

Exclusivas: si el Estado central o la comunidad autnoma ... posee toda la materia y

todas las funciones. (TORNOS MAS; 1996), esto es, uno de los dos mbitos de poder
territorial tiene potestad sobre la legislacin marco, la legislacin de desarrollo,
reglamentacin y ejecucin.

Concurrentes: si el Estado central tiene la potestad para elaborar la legislacin marco o

de bases sobre una materia, y la comunidad autnoma se encarga de elaborar la
legislacin de desarrollo, as como la reglamentacin y la ejecucin de la misma58.

Compartidas: si el Estado central tiene la potestad de la elaboracin de la legislacin,

tanto marco y bsica, como la legislacin de desarrollo, mientras que la comunidad
autnoma tiene la funcin de la elaboracin de reglamentacin y ejecucin, o slo la de
ejecucin.

Indistintas: si tanto el Estado como la comunidad autnoma ... pueden ejercer las
mismas funciones sobre una misma materia sin que exista preferencia a favor de ninguna
de las dos intervenciones (TORNOS MAS, 1996), situacin que slo se ha dado en la
materia de cultura, en las que tanto Estado central como comunidades autnomas
tienen competencias exclusivas. En realidad se trata en este caso de eso, de una
variedad o una forma de entender la exclusividad, por manera doble. Como es una
excepcin, no voy a desarrollar ms este tipo de funciones que se pueden ejercer sobre
una materia, porque no ha tenido mayor trascendencia.

58

En el modelo del profesor Tornos Mas que estoy siguiendo se seala que el Tribunal Constitucional
denomina a este tipo de competencias como compartidas, mientras que considera que las concurrentes son las que
el profesor Tornos Mas denomina como indistintas (TORNOS MAS, 1996).

75

Cuadro -1: competencias por nivel de ejercicio y potestad legislativa.

76

Estado central

Comunidades
autnomas

Gobiernos locales

Leyes orgnicas

Leyes convencionales
de desarrollo

Reglamentacin y
ejecucin

Fuente: Eliseo Lpez Snchez 2003.

En el cuadro superior podemos ver la relacin entre la potestad legislativa y el ente

territorial encargado sujeto de la misma. Sobre las diferentes casillas he situado unas flechas
que indican el sentido en el que puede ir la competencia sobre una determinada materia. La
exclusividad se da cuando, sobre una materia, el sentido de las flechas es vertical, mientras
que sern concurrentes o compartidas cuando el sentido de las flechas es oblicuo.
En definitiva, una competencia exclusiva es aquella reservada a un determinado nivel de
gobierno, central o autonmico. En este sentido, para entender bien el elemento funcional,
hay que tener en cuanta a los gobiernos locales, que no tienen potestad legislativa. Por ello no
pueden ejercer competencias exclusivas, ni concurrentes, pero si pueden compartir
competencias, porque tienen potestad ejecutiva, y reglamentaria. Las comunidades
autnomas, por su parte, pueden no tener capacidad para elaborar leyes orgnicas, pero
pueden ejercer una competencia en exclusiva si no puede existir una ley orgnica estatal de
rango superior que se imponga a su potestad legislativa59. Un ejemplo es la competencia en
materia de defensa, exclusiva del Estado central, u ordenacin del territorio, urbanismo y
vivienda, exclusiva de las comunidades autnomas, aunque en este ltimo caso habra que
entrar en una profundizacin de la clasificacin por materias para ver que partes son
realmente exclusivas de las comunidades autnomas.

59

Si existiera esta Ley orgnica, ira en contra de los estatutos de autonoma y de la Constitucin.

Las competencias concurrentes son precisamente en las que el Estado central tiene que
elaborar expresamente esa legislacin marco o bsica, mediante leyes orgnicas, y las
comunidades por su parte se encargan de elaborar leyes ordinarias que precisan los detalles o
adaptan las medidas planteadas por la legislacin del Estado central en el territorio
autonmico. En estos casos la reglamentacin y la ejecucin directa le corresponde a las
comunidades autnomas, aunque puede que determinadas funciones ejecutivas y de
prestacin directa de los servicios les sean encomendada por la legislacin marco a los entes
locales, y tambin puede que sea la legislacin autonmica la que otorgue a los entes locales
funciones de reglamentacin y ejecucin. Un ejemplo de competencia concurrente es en
materia de educacin. En concreto adems de la educacin no universitaria, intervienen
adems los entes locales, prestando sus servicios en el mantenimiento de los colegios pblicos
o en actividades extraescolares.
Las competencias compartidas le dejan el papel de mero gestor a las comunidades
autnomas, que se encargan de la reglamentacin y ejecucin de competencias cuya
legislacin es totalmente elaborada por el Estado central. Suelen ser compartidas las
competencias que estando definidas como exclusivas del Estado central en el artculo 149 de la
Constitucin han sido transferidas en alguna de sus partes, como es el caso de la
administracin judicial. Sin embargo, el mejor ejemplo de este tipo de competencia lo define el
propio artculo 149.1, cuando contempla que la competencia del Estado es la legislacin
laboral, pero que la ejecucin puede llevarla a cabo una comunidad autnoma60.
He de sealar que esta clasificacin no se ajusta a los estrictos trminos
constitucionales, ya que este mismo artculo 149, que regula las competencias exclusivas del
Estado, no concibe la divisin de materias de una manera tan dual, y tiene una perspectiva que
limita en muchos casos la potestad estatal de elaboracin de la legislacin de bases o a sta y a
la de desarrollo. Esto se debe a que su divisin de materias es muy genrica. Sin embargo, el
uso comn que se hace del trmino exclusiva aplicado a una competencia, es la funcional,
esto es, que sta es ejercida de forma completa por el Estado central o por las comunidades
autnomas (por ejemplo: AJA, 1999). Tenemos como ejemplos de materias realmente
exclusivas del Estado central las relaciones internacionales o la defensa (Art. 149.1.3 y 4 CE),
mientras que bases y coordinacin general de la sanidad (Art. 149.1.16 CE) acaba
implicando que la competencia de sanidad es compartida porque las comunidades autnomas
tienen competencias en ejecucin y reglamentacin.
60

Artculo 149.1, apartado 7: Legislacin laboral; sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de las
comunidades autnomas.

77

Al final, esta clasificacin funcional, cuya versin del profesor Tornos Mas he elegido, ha
sido el producto de la prctica poltica, de interminables negociaciones y de los pactos polticos
y de sentencias del Tribuna Constitucional, que han realizado el proceso real de traspaso de
competencias y que han desarrollado el adaptable modelo constitucional. Se puede afirmar
que: ... se ha progresado mucho en la resolucin de la dificultad intrnseca de toda distribucin
de competencias, la complejidad de los conceptos competenciales, porque las sentencias del TC
proporcionan en la actualidad un panorama bastante seguro sobre la materia y la funcin que
corresponde al Estado y a las CCAA en cada caso. La jurisprudencia del TC ha contribuido
decisivamente a clarificar los poderes respectivos del Estado y las CCAA. (AJA, 1999). De esta
manera acaba siendo comn que el Estado central puede delegar o transferir mediante ley
orgnica competencias contempladas en el artculo 149 CE. Sin embargo, hay que sealar que
a diferencia de las otras competencias, las delegadas son reversibles y el Estado central puede
recuperar la competencia cuando lo considere necesario, porque la titularidad sigue siendo
suya, aunque no la ejerza, revocando o modificando la ley orgnica de delegacin61.
Tambin es conveniente recordar que la competencia sobre una materia concreta pasa
a lo largo del tiempo por diferentes estadios o etapas en su nivel de ejecucin, esto es, las
funciones que ejerce cada poder territorial sobre cada materia. De hecho, esta visin que
utilizo para describir los tipos de las competencias es bastante esttica, ya que en un proceso
dinmico y todava no concluido, como es el de la formacin del Estado autonmico, el grado
de ejercicio de una competencia vara en el tiempo. Adems, competencias tan importantes
como educacin, no aparecen expresamente como exclusivas de uno u otro mbito en la
Constitucin.
La indefinicin inicial y la ausencia de un modelo territorial definitivo en la Constitucin,
ha provocado que los responsables polticos del Estado central y de las comunidades
autnomas sigan negociando sobre algunas competencias, aunque el marco general est
bsicamente definido. La administracin de justicia, competencia en principio exclusiva del
Estado, est pasando a ser una competencia compartida a principios del siglo XXI, ya que el
Estado central est delegando su funcin de ejecucin a las comunidades autnomas

61

El artculo 150.2 slo ha sido utilizado dos ocasiones: La Ley Orgnica 5/1987, de 30 de julio, de
delegacin de facultades del Estado en las comunidades autnomas en relacin con los transportes por carretera y
cable, cuyo artculo 20 fue adems declarado inconstitucional por la STC 118/96; y sobre todo la ya citada en varias
ocasiones Ley Orgnica 9/1992, de 23 de diciembre, de Transferencia de Competencias a las Comunidades
Autnomas que Accedieron a la Autonoma por la Va del Artculo 143 CE, que sirvi para aplicar los Acuerdos de
febrero de 1992 y que ya coment que delegaba competencias del artculo 149 de la Constitucin. Esta
informacin se la debo a Jorge Fernndez-Miranda.

78

ordinarias, lo cual no estaba contemplado en absoluto en la redaccin original de la

Constitucin. Los defensores de esta flexibilidad a la hora de transferir las competencias
argumentan que tiene la ventaja de la adaptabilidad. Sus detractores argumentan que produce
inseguridad en los empleados pblicos, sobre todo los del Estado central, y en los ciudadanos,
que no saben quien es el responsable de cada servicio y a que administracin deben dirigirse
en cada momento.
Los mecanismos de flexibilizacin empleado, establecido en la propia Constitucin las
leyes-marco, leyes de armonizacin y leyes de transferencia, y que ya se previeron en los casos
que pudieran resultar disfuncionales con el tiempo, y que con el tiempo puede ser ms
conveniente que las regule el Estado, o las comunidades autnomas, cuando inicialmente
estaban asignadas al revs.
Tambin he de sealar, respecto a este punto de las competencias, que la legislacin de
bases, la legislacin armonizadora y legislacin marco tienen un carcter general, es una
potestad del Estado central que debe ejercer mediante leyes orgnicas, que no debe entrar en
detalles y no debe inferir en las competencias de las comunidades. El TC ha fijado algunos
criterios para determinar las leyes bsicas: han de reducirse a regular un mnimo comn
denominador para todos los ciudadanos, en principio deben ser leyes aprobadas por las Cortes
y slo pueden ser reglamentos del gobierno cuando la ley lo autorice, etc. (AJA, 1999). En
principio el Estado central puede intervenir sobre casi todo, pues leyes armonizadoras o marco
pueden ser consideradas necesarias en la mayora de los caso. Esto deja a la mayora de las
competencias exclusivas de las comunidades autnomas en algo meramente formal, pues
estas no pueden elaborar leyes orgnicas y estn sujetas a las mayoras y a las interpretaciones
de los dirigentes nacionales de turno sobre las necesidades armonizadoras. Hay que tener en
cuenta que el artculo 148 seala las competencias asumibles por las comunidades autnomas,
sin especificar el nivel de ejercicio. En sentido contrario, los estatutos de autonoma recogen la
mayora de las competencias del artculo 148 de la Constitucin como exclusivas en su
territorio, y en principio estas deben considerarse como tal formalmente, aunque el Estado
central pueda hacer normas bsicas y leyes armonizadoras sobre estas competencias para
todo el territorio espaol.
En conclusin, la prctica ha hecho que la mayor parte de las materias sean
concurrentes o compartidas. Por este motivo, es vital para entender el funcionamiento del
conjunto del Estado espaol, tanto central como de las comunidades autnomas, comprender
las relaciones intergubernamentales, pues prcticamente todas las materias y polticas

79

publicas que desarrollan las instituciones polticas pasan por los mecanismos de interrelacin
entre gobiernos y administraciones.
He de puntualizar, que aunque en la teora jurdica se separa la potestad de
reglamentacin y ejecucin, desde el punto de vista de este trabajo, politolgico, no es una
distincin til, porque en la prctica son potestades que van unidas. Tambin he de
puntualizar que la potestad de ejecucin incluye tanto la produccin, como la prestacin del
servicio.

4.5

El Senado

Para completar el marco general del Estado autonmico no debemos olvidar al Senado,
ya que la Constitucin define al Senado como la cmara de representacin territorial en su
artculo 69. Este artculo fue tambin objeto de importantes variaciones respecto al proyecto
inicial de Constitucin.
Como en 1978 no se saba cul sera el mapa autonmico, la circunscripcin por la cual
son elegidos los senadores es la provincia, o la isla en su caso, con lo que la representacin no
se corresponde a los territorios de las comunidades en el caso de los senadores elegidos. Esta
representacin si la tienen los senadores designados por los parlamentos de las comunidades,
pero su nmero es muy inferior al de los senadores elegidos: 51 sobre un total de 259. Los
escaos senadores de designacin autonmica se reparten segn criterios de territorialidad y
de proporcionalidad, esto es, un senador mnimo por parlamento autonmico, ms otro
senador por cada milln de habitantes de la comunidad. La designacin est limitada, en la
medida de lo posible, porque las asambleas autonmicas han de respetar la composicin de
cada cmara y repartir los puestos proporcionalmente a los grupos parlamentarios de las
mismas. Estos senadores designados mantienen su mandato como mximo durante la
legislatura autonmica, y permanecen en el cargo a pesar de que se disuelvan las Cortes por la
convocatoria de elecciones generales, ya que son al mismo tiempo diputados autonmicos de
sus respectivos parlamentos. Evidentemente los senadores de designacin autonmica
pertenecen a los mismos partidos polticos que los senadores electos o que los diputados
autonmicos, por lo que se integran en su correspondiente grupo parlamentario en el Senado,
y mantienen la disciplina del grupo. De esta manera, la trascendencia que pueda tener la
forma de reclutamiento desaparece, porque le grupo parlamentario impone su criterio y su
estrategia (AJA, 1999).

80

El resultado final es que el Senado no es percibido ni por los gobiernos autonmicos, ni

por los ciudadanos, como una cmara territorial. No acta como institucin de integracin de
las comunidades autnomas en el Estado. Existe paradjicamente un amplio consenso entre
los diferentes grupos parlamentarios sobre la necesidad de reformar el Senado. Sin embargo,
ninguno de los proyectos de reforma se ha llevado a cabo, porque el consenso desaparece a la
hora de plantear las reformas concretas y el alcance que hay que darle a la reforma (FERRI,
2009). Una notable dificultad es como plasmar las diferencias entre las regiones y las
nacionalidades.
Otro obstculo para reforma del Senado es que cambiar las circunscripciones electorales
requiere una modificacin de la Constitucin y ese es un paso que los gobiernos no han
querido dar hasta ahora, pues ha faltado el consenso necesario para ello, no slo entre los
partidos de mbito nacional y los de mbito exclusivamente autonmico, sino entre los
propios partidos de mbito nacional. En ltima instancia, la principal iniciativa para la reforma
le corresponde a quien ostenta el poder del Estado central, al gobierno, y en este sentido:
Han fracasado los intentos de reforma del Senado desde el propio Senado, lo que
seguramente es lgico. Existen demasiados obstculos para una reforma seria, que afectara a
las relaciones con el gobierno, con el Congreso, con las CCAA... Ningn gobierno reforma de
buena gana una institucin que no le crea problemas para establecer otra mucho ms
potente. (AJA, 1999).
Esto no evita que se hayan acometido reformas de tipo interno, que han afectado al
Reglamento del Senado. En 1994 se cre una Comisin General de las comunidades autnomas
que tenia un carcter excepcional respecto al resto de las comisiones parlamentarias del
Senado. Esta Comisin se caracteriza por:
En primer trmino se caracteriza porque tiene el doble de miembros que las
dems y tambin tiene su propia Junta de Portavoces aparte de la Junta de
Portavoces comn del Pleno.
En segundo trmino informa sobre todos os proyectos y proposiciones de ley
con contenido autonmico que se tramitan en las Cortes Generales, conoce las
relaciones intergubernamentales entre las comunidades autnomas y el Estado,
puede dar criterios sobre la participacin de las comunidades autnomas en la
posicin del gobierno central en la Unin Europea.

81

En tercer trmino, a sus reuniones puede acudir los consejeros y presidentes

autonmicos. Esta comisin parlamentaria, como todas, reproduce la
proporcin de grupos parlamentarios del Pleno del Senado, por lo que en la
prctica, tiene las mismas limitaciones que el conjunto del Senado al que
pertenece para servir como cmara de representacin territorial. Las mismas
CCAA han demostrado un inters escaso en utilizar a fondo las posibilidades que
la Comisin ofrece, quizs porque sta ha nacido lastrada por el desprestigio del
Senado. (AJA, 1999)
El principal problema que se le achaca al Senado es su supuesta falta de funcionalidad.
Cabe pensar que si despus de veinte aos de comunidades autnomas no se ha reformado
profundamente, es posible que en realidad no se necesite reformarlo para que el Estado
autonmico funcione. El Senado funciona como una cmara de segunda lectura convencional,
cumpliendo una funcin en el sistema poltico de foro de conciliacin y de segunda
oportunidad para conseguir el consenso entre los grupos polticos. En este esquema, tambin
sirve para que se logren consensos con aquellos grupos que defienden prioritariamente los
intereses de territorios concretos, como los grupos regionalistas y nacionalistas. El problema
de este modelo es que los intereses de las comunidades que no tienen partidos regionalistas
necesitan de un sobreesfuerzo en el interior de los partidos para conseguir sus fines.
Es importante tener en cuenta que en la mayora de los pases federales en los que
existe una segunda cmara de representacin territorial, la primera cmara suele tener una
representacin conjunta de todo el Estado, proporcional a la poblacin. En el caso espaol, el
Congreso de los Diputados tiene como circunscripciones electorales a las provincias, buscando
la representacin poblacional en la distribucin de escaos, aunque de una manera limitada
por le nmero total. Esta distribucin provincial, unida a una barrera electoral tambin
provincial y muy baja, 3%, favorece a las formaciones polticas que consiguen localizar sus
votos en una o pocas circunscripciones. As, formaciones como CiU, PNV, BNG, CC, etc.
consiguen una representacin en el Congreso de los Diputados superior a la que obtendran si
el total de sus votos se distribuyera por todas las provincias o la circunscripcin electoral fuera
nica. De esta forma, los intereses locales que pretenden representar los partidos
nacionalistas y los regionalistas consiguen una expresin positiva en la principal cmara de la
Cortes Generales, en la que juegan un importante papel. Si se reformara el Senado para
favorecer la representacin de los intereses territoriales, se podra duplicar la representacin
de estos intereses en algunos casos o ponderarlos en exceso, cuando en muchos casos son

82

conflictivos con el inters general. Por eso una reforma del Senado es especialmente delicada
y no parece ser un tema urgente ni para los ciudadanos ni en la agenda poltica.
La mayor parte de la legislacin, como en la mayor parte de los sistemas parlamentarios,
est intervenida por el Gobierno, mediante la legislacin delegada, especialmente los reales
decretos - leyes que posteriormente se convalidan o derogan por el Congreso de los Diputados
exclusivamente; o mediante su intervencin en la tramitacin de proyectos de ley o mediante
proposiciones de ley. Los proyectos y las proposiciones son debatidos y aprobados
inicialmente en el Congreso, se somete a la deliberacin del Senado, que puede introducir
reformas o incluso vetar los proyectos, pero resulta que todas las reformas que haga deben de
ser de nuevo aprobadas de nuevo por el Congreso, en un efecto 'boomerang' del proceso
legislativo. En el Senado sigue rigiendo la tutela gubernamental sobre las enmiendas que
supongan variacin de los crditos presupuestarios al igual que en el Congreso, y tambin la
presentacin de las proposiciones requiere de un dictamen de conformidad del gobierno. Pero
si el Senado veta, por mayora absoluta, un proyecto o una proposicin; este puede ser
revocado por el Congreso si tambin se consigue un voto por mayora absoluta para aprobar el
proyecto. Al final resulta que el veto no existe en la prctica, y no tiene ninguna potestad
legislativa especial en las cuestiones que afecten a las comunidades autnomas.
En este punto tambin podemos recordar la tesis del profesor Ronald Watts, ya
mencionada anteriormente, respecto a que la forma de federalismo cooperativo que adoptan
los sistemas parlamentarios es el que l denomina como federalismo ejecutivo (WATTS, 1989 y
1996)62. El federalismo ejecutivo se caracteriza porque la importancia de los parlamentos es
inferior que la de los gobiernos en el conjunto del funcionamiento del sistema poltico y de las
relaciones intergubernamentales. Esto incluye a las segundas cmaras, sobre las que recae la
representacin territorial en la mayor parte de los estados federales. Incluso en el caso de que
tenga una autntica representacin territorial, como se plante en los primeros momentos de
los borradores constitucionales (PREZ ROYO, 1996), su papel como canalizador de los
intereses de las comunidades autnomas y como foro de integracin de stas en el proceso de
toma de decisiones en el Estado autonmico, estara limitado por las caractersticas ejecutivas
del sistema poltico espaol, tanto en conjunto como los subsistemas autonmicos.

62

En el planteamiento de 1989, cuando surge el trmino, se refiere precisamente al debate de la reforma

del Senado en Canad por aquellas fechas, sosteniendo que tendra un moderado impacto sobre el federalismo
ejecutivo y que no lo eliminara., entre otras cosas porque el foco del federalismo y las relaciones entre las distintas
provincias est en los respectivos poderes ejecutivos (WATTS, 1989).

83

El desplazamiento de la capacidad de tomar decisiones hacia el ejecutivo, incluso hacia

los jefes del ejecutivo, hace que sea por la va de este poder ejecutivo, por la que se podran
articular los intereses y toma de decisiones conjuntas, con un mayor papel de los rganos de
cooperacin multilateral. De hecho ya se hace en buena medida, como veremos en el caso de
la Conferencia de Poltica Fiscal y Financiera, Otra cuestin es que el papel de los parlamentos,
como controladores de las acciones y decisiones gubernamentales debera estar ms
reforzado respecto a las relaciones intergubernamentales y la toma de decisiones en las
mismas. Un Senado con una representacin territorial ms acorde al Estado autonmico
podra desempear esta labor, pero tambin lo puede hacer el Congreso de los Diputados y los
parlamentos autonmicos, que incluso podran crear comisiones conjuntas para estas
misiones. No pretendo hacer propuestas, slo planteo por un lado que pueden existir ms
alternativas a la de reformar el Senado, que no haran variar la naturaleza del Estado
autonmico, y por otro lado, que su reforma puede no reducir los niveles de conflictividad y
conseguir una mayor integracin de las comunidades autnomas en el centro, como
sostendra en profesor Watts.

4.6

El Tribunal Constitucional

Una institucin fundamental para entender el resultado actual del proceso de desarrollo
del Estado autonmico ha sido el Tribunal Constitucional. Puesto que por un lado no estaban
definidas cuales eran las funciones de actuacin de nivel cada gobierno en muchas materias, y
por otro lado existan, y existen, distintas visiones de cmo desarrollar el Estado autonmico
en general y las comunidades autnomas en particular, los conflictos entre los gobiernos
autonmicos y el gobierno central han sido constantes, sobre todo en los primeros aos. Los
primeros motivos, conflictos sobre las funciones, han sido catalogados como estructurales y
los segundos, conflictos sobre las visiones, de subjetivos (LPEZ GUERRA, 1996). Los ltimos
realmente son difciles de resolver y se mueven en el plano del debate ideolgico, aunque no
impide llegar a acuerdos sobre cuestiones bsicas o sobre el marco del debate. Los primeros
sin embargo se pueden solucionar por la va judicial. Los litigios que sean sobre el ejercicio
concreto que alguna de las partes haya hecho de una competencia, se pueden tratar en los
tribunales ordinarios (AJA, 1999). Pero si ciertamente el tema en disputa es sobre las funciones
que tienen el Estado central o las comunidades autnomas, entonces la resolucin, a travs de
la interpretacin de la Constitucin y de los estatutos, tiene que pasar o por la negociacin
entre las partes o por el Tribunal Constitucional.

84

El Tribunal Constitucional nace a partir del Ttulo IX de la Constitucin, y se regula por la

Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Se compone de doce
miembros: cuatro elegidos por el Senado por mayora de tres quintos; cuatro el elegidos por el
Congreso por mayora de cuatro quintos; dos por el Gobierno de la Nacin y dos por el Consejo
General del Poder Judicial. Sus miembros son seleccionados entre fiscales, jueces, profesores
de universidad, funcionarios pblicos y abogados, con reconocido prestigio y al menos quince
aos de experiencia profesional. Su mandato es de nueve aos y se renuevan por tercios cada
tres; por lo que no dependen de la duracin de las legislaturas de las Cortes.
Ante el Tribunal Constitucional se pueden plantear procedimientos constitucionales
diversos: recursos de inconstitucionalidad, conflictos (positivos o negativos) de competencia,
impugnaciones del Ttulo V de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional63 y (posiblemente)
recursos de amparo. (LPEZ GUERRA, 1996), De todos los procedimientos utilizados
normalmente para dirimir las disputas han sido el recurso directo de inconstitucionalidad y el
conflicto positivo de competencias. El primero es utilizado cuando el conflicto competencial
afecta a normas de rango legal, mientras que el segundo cuando el conflicto se produce sobre
actos o normas de carcter inferior a la Ley (LPEZ GUERRA, 1996).
Se ha alegado el Tribunal Constitucional basa la legitimidad de sus sentencias sobre su
... predicada imparcialidad respecto de los protagonistas de los contenciosos. (LPEZ
GUERRA, 1996). Lo cierto es que el Tribunal Constitucional alcanz un nivel de legitimidad
funcional por el prestigio de su argumentaciones y decisiones (AJA, 1999), que han sido bsicas
en la definicin del Estado autonmico actual, pero carece de legitimidad formal directa para
tomar decisiones que afectan al propio diseo de aspectos fundamentales del Estado (LINZ,
1999). La clave de esta frmula, y sus ventajas sobre otras soluciones histricas, estriba en
que la solucin del TC se basa en nicamente en criterios jurdicos, porque la sentencia dar la
razn el Estado o a la CA no por razones polticas sino en virtud de lo que digan la Constitucin
y los Estatutos. De esta forma, se pretende judicializar los conflictos, que pueden tener un
origen muy poltico, pero que se resuelven slo con criterios jurdicos, con la ventaja de que la
solucin servir para el futuro, ya que ante cualquier otro conflicto semejante la solucin, en
principio, ser la misma. (AJA, 1999)
En sus primeros tres aos de funcionamiento, desde principios de 1981, el Tribunal
Constitucional produjo 54 sentencias sobre conflictos autonmicos, que tuvieron un carcter
63

Trata de la capacidad del gobierno central para impugnar las resoluciones y disposiciones sin fuerza de
Ley de cualquier rgano de las comunidades autnomas durante los dos meses siguientes a su publicacin en un
boletn oficial.

85

fundamental. Hasta 1989 el grado de conflictividad ante el Tribunal Constitucional fue en

aumento (PEA DEZ, 1996), especialmente por los ejecutivos de las comunidades vasca y
catalana, que no vieron otra alternativa, o que estas alternativas de acuerdos polticos eran de
utilidad dudosa (LPEZ GUERRA, 1996). Desde ese momento el nmero de conflictos que se
plantearon al Tribunal, fue creciendo hasta llegar a un atasco de ms de cuatrocientos en
1989, ... lo cual tenia al Estado autonmico en una permanente provisionalidad. No se saba
muy bien que iba a pasar con competencias fundamentales que estaban sujetas a sentencia y
por tanto no se poda modular una Administracin, un Ministerio, una Unidad Administrativa
porque no se saba como iba a quedar ese conflicto y eso acab siendo un grave problema.
(PEA DEZ, 1996). El punto lgido de la conflictividad se produjo en 1987, cuando adems se
produjeron varios cambios de mayoras parlamentarias y de color poltico de algunos
gobiernos autonmicos como en Castilla y Len, Canarias y La Rioja, en contra del PSOE, que
segua gobernando el Estado central. Se poda prever un incremento de los conflictos, pero no
fue as como veremos a continuacin. En cualquier caso son indicativas las conclusiones del
profesor Aja al respecto: En este periodo llama la atencin la elevada conflictividad
competencial que enfrent al Estado y a las CCAA ante el TC, lo que indica el descontento o el
desacuerdo, tanto de aqul como de stas, en el desarrollo de las competencias. (AJA, 1999)
A finales de la dcada de los ochenta, los responsables polticos del Estado central y de
las comunidades autnomas implicadas, llegaron al convencimiento de que el Tribunal
Constitucional estaba saturado de disputas competenciales de unos y otros. Entre las
supuestas ventajas de esta forma de resolver las disputas y discrepancias en la interpretacin
del reparto de las competencias se ha argido, precisamente, el que tardaban en resolverse,
ya que reduca el nivel de tensin del conflicto poltico entre las partes con el paso del tiempo
(LPEZ GUERRA, 1996). Sin embargo para los aos sealados, el colapso amenazaba con hacer
los retrasos demasiado grandes, y sin expectativa temporal de resolucin. A partir de 1989 las
negociaciones polticas entre el gobierno central y los gobiernos de las comunidades
autnomas implicadas, fueron llegando a acuerdos para ir retirando litigios que pudieran
renegociar de nuevo, a la luz de una mayor experiencia en el funcionamiento del Estado
autonmico y tambin pautas sobre el sentido en que podran ir las sentencias del Tribunal
Constitucional a partir de las ya emitidas. A consecuencia de estas negociaciones se
empezaron a crear y consolidar algunos rganos mixtos de cooperacin bilateral entre el
Estado y las comunidades autnomas, aunque de forma discreta, por cuanto eran rganos sin
un reconocimiento jurdico en un principio. Estas negociaciones tuvieron muy en cuenta las
resoluciones previas del Tribunal Constitucional, que instaban a ambos niveles de gobierno a

86

implantar mecanismos permanentes de colaboracin y de cooperacin, tanto multilateral,

como bilateral. Desde 1989, y hasta 1999, el nmero de conflictos que se han planteado ante
el Tribunal Constitucional pas a ser menor, y han sido controversias que han tenido tambin
un menor carcter poltico y un menor impacto en la definicin del Estado autonmico,
aunque el Tribunal sigue emitiendo un nmero menor de sentencias de los recursos y
conflictos del que recibe. A partir de 2000, se dio un paso ms, ya que tras la regulacin de las
comisiones bilaterales de cooperacin64 entre el gobierno central y cada uno de los gobiernos
autonmicos, se les dio a estas un nuevo papel en la Ley Orgnica 1/2000 de 7 de enero, de la
Reforma de la Ley 2/1979 del Tribunal Constitucional. Antes de interponer un recurso de
inconstitucionalidad, se pueden reunir y acordar estas comisiones bilaterales, a nivel de
ministros y consejeros de comunidades autnomas, para negociar resoluciones que resuelvan
las discrepancias65.
Si entramos a ver algunos datos sobre la conflictividad ante el Tribunal Constitucional
entre el Estado central y las comunidades autnomas, podemos observar que, en general, hay
un descenso en la utilizacin de esta solucin. Si observamos, por ejemplo, las sentencias que
existen sobre recursos de inconstitucionalidad interpuestos por cada una de las partes a las
leyes promulgadas por la otra parte, tenemos dos lados. En el primer lado, estn las leyes
autonmicas recurridas por el Estado central y sentenciadas por el Tribunal Constitucional
desde 1981 y hasta el 2002. Del total de 3877 leyes contabilizadas por el Ministerio para las
Administraciones Pblicas (MAP), hasta ese ao66, el Estado central ha considerado que
invadan sus competencias y potestades un total de 215. Esto supone un 5,55% de todas las
leyes autonmicas promulgadas, lo que tampoco es una ratio demasiado alta, aunque el
porcentaje subira al 7,14% si sumramos las leyes autonmicas recurridas por el Estado
central, pero que estaban pendientes de sentencia para el ao 2003. En sentido inverso, las
comunidades autnomas han considerado socavadas sus competencias y atributos
constitucionales y estatutarios en mayor medida, recurriendo al Tribunal Constitucional ms
frecuentemente, tanto de forma absoluta, como relativa. De un total de 1258 leyes
promulgadas por las Cortes Generales, las comunidades autnomas han recurrido, y el
Tribunal Constitucional ha sentenciado en uno u otro sentido 298, lo que supone un 23,69%.
64

Mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Reforma de la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
65

La modificacin consiste en ampliar el plazo para la interposicin del recurso a nueve meses para que
en ese tiempo, en su caso, se pueda adoptar un acuerdo en el seno de la Comisin Bilateral de Cooperacin sobre
iniciacin de negociaciones para resolver discrepancias. Este acuerdo se pondr en conocimiento del Tribunal
Constitucional, dentro de los tres meses siguientes a la publicacin de la Ley. (MAP, 2002).
66

Incluyo los datos hasta el 2002, y no hasta 1999, porque algunos datos obtenidos del MAP son
agregados y no vienen por aos, por lo que he de cogerlos en conjunto.

87

Parece pues claro que las comunidades son ms conflictivas, al menos si cogemos como
indicador de los recursos sobre las leyes interpuestos ante el Tribunal Constitucional, Para ello
hay varias causas, desde que las comunidades autnomas son diecisiete, mientras que el
Estado central es slo uno, hasta que el Estado central tiende ms a invadir competencias
autonmicas, considerando en este sentido las inercias de una estado unitario y centralizado.
En sentido inverso tambin se puede pensar que las comunidades autnomas, como
instituciones nuevas, tienden a marcar sus lmites, al principio al menos, de manera ms
contundente. Este factor, la diferenciacin entre las organizaciones, es uno de los que ayuda a
la institucionalizacin, como veremos posteriormente.
Grfico -1: Asuntos impugnados de cualquier carcter entre uno y otro nivel de gobierno ante el TC.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Estado-cc.aa

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
26

30

25

43

44

34

27

28

19

15

10

14

15

14

11

cc.aa.-Estado 23

21

43

58

87

62

74

64

41

17

24

14

11

33

29

15

18

44

33

16

Fuente: Eliseo Lpez (2004) a partir de los datos de la Direccin General de Poltica Autonmica.
Ministerio para las Administraciones Pblicas.

Estas ltimas dos posibilidades cobran mayor verosimilitud tras contemplar el grfico
superior. En el mismo tenemos los todos los asuntos impugnados mutuamente por ambos
niveles de poder, esto es, recurso de inconstitucionalidad, conflictos de competencias e
impugnaciones de resoluciones y disposiciones de los rganos y organismos autonmicos por
parte del gobierno central. En todo el periodo del grfico, que va desde 1981 hasta 2002, los
asuntos planteados para su resolucin por el Tribunal Constitucional ha sido de 1151, de los
que 742 han sido por iniciativa autonmica y 409 por iniciativa del Estado central. Esto

88

corrobora la impresin anterior, sobre que las comunidades autnomas tienden ms a usar
ms la va del Tribunal Constitucional para dirimir sus disputas con el Estado central.
En el grfico aparece con claridad que la conflictividad planteada comenz a disminuir
incluso antes de 1989, probablemente porque las partes se concienciaron del colapso de
asuntos pendientes de resolucin incluso antes de empezar a negociar como desatascar la
situacin, que tan grficamente describi en exsecretario de Estado para las Administraciones
Territoriales, Jos Francisco Pea Dez, citado anteriormente (PEA DEZ, 1996). El punto ms
lgido se produjo en 1985, constituidas y ya funcionando las diecisiete comunidades
autnomas, cuando llegaron a 87, y stas tambin tuvieron un importante mximo en 1987,
con 74. Este tipo de picos en el grafic es una caracterstica de la presentacin de disputas
ante el Tribunal Constitucional por parte de las comunidades autnomas, que se repiti a
menor escala en 1992, cuando pasaron de 8 a 24, en1996, cuando subieron de 11 a 33, y en
2000, que pasaron de 18 a 44. En sentido inverso, los momentos de menores disputas
presentadas fueron los aos 1991, con 8, y 1993 con slo 7. Por su parte, el Estado central no
slo ha presentado menos disputas para ser resueltas por el Tribunal Constitucional, sino que
ha mantenido una tendencia ms constante. Tras alcanzar su mximo en los aos 1984 y 1985,
con 43 y 44 disputas presentadas respectivamente, descendi el nmero sustancialmente
hasta 1994, con tan slo 4, y manteniendo desde 1995 un lnea ms constante, de entre 8 y 15
disputas.
Pese a la disminucin general de la conflictividad, que refleja el grfico, a partir de
finales de la dcada de los ochenta, los retrasos en la emisin de las sentencias y resoluciones
por parte del Tribuna Constitucional ha permanecido durante los noventa y posteriormente:
... en estos momentos la situacin es grave, porque las sentencias del TC se dictan con un
retraso medio de siete-ocho aos y en ocasiones recaen sobre conflictos planteados diez aos
antes. (AJA, 1999)
Tambin hay que sealar que la conflictividad horizontal, entre las propias comunidades
autnomas, es muy baja y el impacto respecto a la conformacin del Estado autonmico ha
sido menor. A finales de los aos noventa han surgido conflictos entre el Pas Vaso y las
comunidades cntabra y riojana por ciertas rebajas fiscales que puede hacer la primera, pero
no las dos ultimas, manifestando as los agravios que pueden generar estas cuestiones fiscales,
como coment en la parte de financiacin autonmica.
En cualquier caso, no hay que olvidar que los conflictos entre los distintos poderes
territoriales sobre la interpretacin de la Constitucin, son una prctica normal de la vida

89

poltica de los estado federales (LINZ, 1999), y dentro de estos, los sistemas que funcionan con
formas de federalismo ejecutivo, como el Estad autonmico, tienen un ms alto grado de
confrontacin intergubernamental (WATTS, 1989).
Pero de entre todos estos tipos de disputas presentadas para su resolucin ante el
Tribunal Constitucional, las que implican un nivel mayor de conflictividad, suponen una mayor
complejidad en su resolucin y han tenido un mayor impacto sobre el Estado autonmico, son
los recursos de inconstitucionalidad.
Grfico -2: recursos de inconstitucionalidad presentado por el Estado central a las leyes autonmicas
entre 1981 y 2002.

Fuente: Direccin General de Poltica Autonmica. Ministerio para las Administraciones Pblicas, 2004

Aunque la informacin del grfico superior es parcial, pues slo hace referencia a los
recursos de inconstitucionalidad presentado por una de las partes, el Estado central, sobre las
leyes autonmicas, y no a otro tipo de impugnaciones, sobre todo los conflictos de
competencia, s permite tener una impresin general de algunos aspectos sobre la
conflictividad entre el Estado y las comunidades autnomas.

90

Las comunidades menos conflictivas para el Estado central, en el sentido de que

presenta menos litigios ante el Tribunal Constitucional, son la de La Rioja, Castilla y Len, la
Regin de Murcia y en cuarto lugar la Comunidad de Madrid, aunque con unos niveles
semejantes a comunidades como Asturias, Cantabria o Castilla-La Mancha. Aunque
posteriormente tratar con ms detalles conflictividad de estas comunidades ante el Tribunal
Constitucional, desde un punto de vista ms madrileo, hay que sealar aqu que el grfico
tambin muestra los recursos pendientes de sentencia, que en principio fueron presentados
en los aos inmediatamente anteriores al 2003 en que fueron recopilados estos datos. Aqu
resalta que el mayor nmero de recursos presentados por le Estado central contra las leyes de
las comunidades autnomas fueron a Extremadura (9), Catalua (9), Andaluca (7), Pas Vasco
(6), Castilla-La Mancha (6) e Islas Baleares (6), ninguna de ellas gobernadas por el Partido
Popular en su ltima legislatura autonmica. Comparados estos datos con los de los recursos
ya sentenciados, las comunidades con ms recursos han sido Catalua (47), el Pas Vasco (28),
Canarias (16), Galicia (14), Andaluca (14). Con ello tenemos que son las cuatro comunidades
que accedieron por la va del artculo 151 de la Constitucin y que tuvieron desde el principio
ms competencias, junto a Canarias, una comunidad que tambin alcanz un techo
competencial elevado a pesar de haber accedido a la autonoma por la va del artculo 143 de
la Constitucin, y con peculiaridades fiscales, de insularidad y de extrema lejana. Parece as
que un importante elemento condicionante para que el Estado central presentara sus recursos
ante el Tribunal Constitucional era, hasta bien avanzado el Estado autonmico, el nivel de
competencias ejercido por la comunidad en cuestin, y por tanto el Estado central tambin
buscaba definir los lmites de la autonoma de las nuevas instituciones.
An as, en trminos absolutos, sumando los recursos sentenciados y los pendientes,
resaltan los casos de Catalua (58) y el Pas Vasco (34) como los ms conflictivos con mucha
diferencia. Sin duda, el haber comenzado antes, y el haber estado gobernados durante todo el
periodo contemplado por partidos nacionalistas de mbito no estatal, que discrepaban de la
interpretacin sobre como deba articularse el Estado autonmico con los partidos que
apoyaban a los gobiernos centrales, convierte a estos casos en los ms ilustrativos para ver la
evolucin de esa conflictividad planteada por el Estado central ante el Tribunal Constitucional.

91

Grfico -3: Disputas ante el TC planteadas por el Estado central a la Comunidad Autnoma del Pas
Vasco

Fuente: Direccin General de Poltica Autonmica. Ministerio para las Administraciones Pblicas, 2004

Grfico -4: Disputas ante el TC planteadas por el Estado central a la Comunidad Autnoma de
Catalua

Fuente: Direccin General de Poltica Autonmica. Ministerio para las Administraciones Pblicas, 2004

Sin duda son las comunidades autnomas catalana y vasca las que han visto sus leyes
ms veces recurridas. En el caso vasco, de las 260 leyes promulgadas por su Parlamento, han
sido recurridas en total 34, un 13,08%, casi el doble de la media nacional, a lo que hay que
aadir los 53 conflictos de competencias planteados por el gobierno central sobre normas y
actos sin rango de Ley publicados por el Gobierno vasco. En el caso cataln, su Parlamento
promulg hasta el 2002 un total de 469 leyes, de las que el Estado central recurri 56, un
12,20%, de nuevo una proporcin mucho ms elevada de la media nacional, y adems el
gobierno central plante al Tribunal Constitucional hasta 68 conflictos de competencias. En

92

ambos casos, el MAP constata que a partir de 1989-1990, el nmero de recursos y de

conflictos de competencias planteados para su resolucin por el Tribunal Constitucional
disminuy notablemente.
He de avanzar, no obstante, que si atendemos slo a los recursos presentados por el
Estado central, la comunidad ms conflictiva para el mismo sera Extremadura, a la que le
recurre el 14,18% de sus leyes. De ellas, ms de la mitad estaban pendientes de sentencia en
2003, porque han sido recurridas poco antes de ese ao. Sin embargo, al Gobierno extremeo
slo le han planteado un conflicto de competencias desde 1983. Desde luego, en trminos
absolutos, Extremadura tiene muchas menos leyes promulgadas a las que presentar recursos,
141, que Catalua o el Pas Vasco, por lo que el nmero absoluto de recursos 20, tambin es
inferior a estas comunidades. As, parece que la conflictividad en los ltimos aos se extiende
ms all de las comunidades gobernadas por partidos nacionalistas de mbito no estatal,
aunque el calado de la conflictividad de los casos cataln y vasco para el modelo del Estado
autonmico sigue siendo mayor en estos casos. Por otro lado, ya hemos visto que las disputas
de los primeros aos tuvieron una mayor trascendencia, as como sus sentencias por parte del
Tribunal Constitucional, ya que se trataba de definir muchas de las reglas del juego de este
Estado autonmico.
Sin embargo en los datos anteriores no consta la conflictividad que cada comunidad
autnoma le ha planteado al Estado, tan slo los nmeros agregados de todas ellas ofrecidas
anteriormente, lo que le resta una visin completa. Sabemos sin embargo, cual ha sido la
evolucin general de todas y que hay ms conflictividad ante el Tribunal Constitucional
cuantas ms competencias ejerce una comunidad, por lo que se puede suponer que, en
principio, son las mismas comunidades que reciben las impugnaciones las que las plantean.
Sobre esto hay una importante excepcin: Desde 1990 el gobierno vasco, molesto por una
sentencia en materia de justicia, mantiene una especie de retraimiento o boicot al TC, que
consiste en no acudir nunca a l, postura que resulta muy grave, si recordamos que la principal
condicin del Tribunal para realizar su funcin pacificadora es su legitimidad y su prestigio.
(AJA, 1999). No hay que olvidar adems que en 1990 el PSOE gobernaba en el Estado central y
era el socio menor de la coalicin con el PNV, principal responsable de la decisin, en el
Gobierno vasco. El resultado de esto es que la conflictividad del gobierno vasco no es medible
a travs de parmetros cuantitativos, como los recursos y conflictos de competencias
planteados ante el Tribunal Constitucional, porque la naturaleza de la conflictividad entre el
Estado autonmico y el nacionalismo vasco es subjetivo, ideolgico, sobre las visiones del
propio Estado y de la nacin. Lo mismo, en menor intensidad, sucede en Catalua, aunque en

93

este caso los partidos nacionalistas catalanes no han renunciado a su capacidad de recurrir
ante el Tribunal Constitucional y si mantienen esta va abierta, aunque con creciente nivel de
crticas (AJA, 1999) respecto al prestigio y credibilidad de sus sentencias y a la forma en la que
se reclutan sus miembros.
Respecto a los impactos de su actividad, el Tribunal Constitucional, en sus sentencias
para resolver las controversias que se le han planteado, ha ido estableciendo con mayor
definicin que la inicial, cul es el modelo autonmico. Comenz entendiendo, mediante la
sentencia TC 37/1981, que la potestad legislativa autonmica poda dar lugar a tratamientos
diferentes a los ciudadanos y que la igualdad entre los mismos se limitaba a los derechos
fundamentales y a las condiciones bsicas para el ejercicio de esos derechos, (AJA, 1999).
Como ya he apuntado anteriormente, el Tribunal Constitucional, con la paralizacin de la
L.O.A.P.A. y su obligada conversin en la L.P.A., consolid que el Estado central no poda
armonizar ni invadir competencias autonmicas sin cambiar la Constitucin. Esta intervencin,
que marc definitivamente la senda que iba a seguir la descentralizacin, fue la sentencia TC
76/1983 sobre la Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico, que ya hemos
comentado como producto del Pacto Autonmico de 1981. Prcticamente dej sin sentido la
ley, siendo adems una victoria poltica de los grupos polticos nacionalistas que gobernaban
las comunidades vasca y catalana. La L.O.A.P.A. interfera, igualando diferentes aspectos
competenciales y organizativos, en los estatutos de autonoma. La sentencia resolvi que
ninguna ley estatal, ni siquiera orgnica, poda modificar los estatutos de autonoma, que son a
su vez leyes orgnicas, sin que se reformara previamente la Constitucin, y de esta manera
produjo una reafirmacin del carcter federal de la propia Constitucin.
Adems defini tambin que, una vez que las diputaciones provinciales ejercitaban la
iniciativa del proceso autonmico, no podan revertirlo y retractarse (sentencia TC 89/1984) y
tampoco poda ser impedido por el Estado central. Tambin estableci que la falta de
autonoma de una parte del territorio poda afectar al resto, por lo que haba que completar el
mapa (sentencia TC 100/1984), sin que ningn territorio del Estado pudiera quedarse sin
conformarse como parte de una comunidad autnoma (PREZ ROYO, 1996). La trascendencia
de estas primeras sentencias es reconocida incluso por quienes no consideran que el Tribunal
Constitucional haya sido una decisivo para la orientacin general del sistema autonmico (AJA,
1999)
En definitiva, el Tribunal Constitucional acab por remarcar en sus sentencias el carcter
federal del Estado y la extensin a todo el territorio espaol de las autonomas. En este sentido

94

se ha sealado que una institucin que no ha sido elegida directamente por los votantes y no
responde ante ellos de sus decisiones, toma importantes decisiones, las cuales, aunque estn
formuladas en trminos jurdicos, han sido frecuentemente polticas (LINZ, 1999). Por otro
lado, pasado ya el primer momento, y definidas ya las reglas del juego en el Estado
autonmico, parece que el Tribunal Constitucional debe ser slo la ltima instancia en la
resolucin de disputas, de carcter ms particular o partidarias, entre el Estado central y las
comunidades autnomas. En este sentido parece que se dirigen los nuevos mecanismos
intermedios de resolucin de estas disputas, a travs de las relaciones intergubernamentales,
especialmente las comisiones bilaterales de cooperacin, que luego detallar. Sin embargo, la
tendencia a emplear tcnicas ya aprendidas, recurrir ante el TC, est muy marcada,
conviertindose en otra senda de dependencia (PIERSON, 2000) en el Estado autonmico.

Las relaciones intergubernamentales del Estado

autonmico
Todo el proceso anteriormente descrito ha acabado por definir un marco bsico de

relaciones intergubernamentales en el Estado autonmico. Estas relaciones estn en continua

expansin, siguiendo el ritmo del constante traspaso de competencias desde el Estado central
a las comunidades autnomas, aunque a partir de los Acuerdos de febrero de 1992 se ha ido
conformando un marco claramente definido.
He de sealar que el marco de relaciones intergubernamentales definido por el Estado
central es bsicamente un marco formal. No obstante, los circuitos de relacin
intergubernamental desbordan la mera formalidad y se desarrollan tanto dentro como fuera
del marco establecido por el Estado central.
Adems, hemos de tener en cuenta que las relaciones entre las diferentes
administraciones, como las relaciones entre los individuos, no son siempre percibidas de la
misma forma por los mismos actores implicados. Cada gobierno, y sus dirigentes, se ven a s
mismos de una forma diferente, y ms favorable, de la que le perciben los dems. El Estado
central tiene una visin de cada una de las comunidades autnomas que no coincide con la
que estas tienen de si mismas. El efecto inmediato de esto es que los mecanismos y formas
adoptadas por el Estado para relacionarse con las autonomas, dentro del marco constitucional
de cooperacin y colaboracin entre ambos niveles de gobierno; no parecen ser suficientes
para algunas comunidades. Se forman as dos lados en las relaciones intergubernamentales

95

entre los niveles autonmico y central en Espaa. En la cara, tenemos las relaciones entre el
Estado y las comunidades autnomas; en la cruz tenemos las relaciones entre las comunidades
autnomas y el Estado.
El Estado central ha diseado un marco de relaciones intergubernamentales a partir de
la dinmica que se estableci en los procesos de traspasos de competencias, la financiacin de
las mismas y la necesaria armonizacin de determinadas polticas entre todas las comunidades
y el Estado. No obstante, la Constitucin establece como figura principal para su relacin con
las autonomas al Delegado del Gobierno que existe en todas ellas, y que tiene como misin
dirigir la administracin perifrica del Estado en cada comunidad autnoma, adems de
coordinar la Administracin Central y la autonmica en caso necesario. El desarrollo posterior
a 1978 del Estado autonmico, condujo a la creacin de un creciente nmero de comisiones,
consejos y comits; de carcter permanente o transitorio; bilaterales o multilaterales; y que se
desarrollan en diferentes niveles de responsabilidad de las administraciones central y
autonmicas, llegando incluso hasta el grado de ministros y consejeros autonmicos. El
crecimiento de estos rganos conjuntos, ms de 1000, puede ser entendido como una forma
de "autonomismo cooperativo", a imitacin del modelo alemn de federalismo cooperativo.
El segundo tipo de relaciones intergubernamentales es el que se produce en el sentido
inverso al anterior. Las distintas comunidades autnomas han adoptado formas de respuesta
que no estaban previstas en las normativas constitucionales para articular la mejor defensa de
lo que los gobiernos regionales consideran sus intereses. Han desarrollado algunos gobiernos
autonmicos Oficinas de Representacin o Delegaciones gubernamentales, radicadas en la
capital de Espaa. No significa esto que renuncien a utilizar estos gobiernos autonmicos las
vas establecidas por el Estado central para relacionarse con ste, sino que crean una va
adicional, la cual sirve adems de apoyo en muchos casos a las estrategias que desarrollan
esos gobiernos en los rganos conjuntos.
La distincin entre las relaciones del Estado con las comunidades autnomas y las
relaciones de las comunidades autnomas con el Estado Central sirve para explicar, en primer
trmino, que no todos los agentes institucionales implicados en el desarrollo del Estado
Autonmico tienen el mismo objetivo de cara a cual debe ser el modelo definitivo.
Adems tambin sirve para explicar el punto de vista autonmico de las relaciones
intergubernamentales. El Estado Central tiende a un modelo nico de relaciones con las
comunidades autnomas, a tratar a casi todas por igual. Digo casi todas, porque el propio
marco constitucional establece diferencias entre ellas, lo que tiene lgicamente efectos sobre

96

las relaciones entre el Estado y las comunidades autnomas, y las que se producen en sentido
inverso. Sin embargo, no todas las comunidades ejercen las mismas competencias y por tanto
no estn todas en todos los organismos conjuntos, o no estn al mismo nivel, o tienen
organismos bilaterales conjuntos durante el periodo de traspaso; incluso puede que tengan
comisiones bilaterales especiales de carcter permanente por sus especiales competencias. La
creacin de las autonomas es de hecho el reconocimiento de la existencia de diferencias entre
las distintas partes del pas y de que estas merecen tener un marco institucional en las que
reflejarse. Las comunidades no slo tienen distintas competencias, sino que tambin tienen
diferencias econmicas, geogrficas, sociales, etc. Estas diferencias significan que tienen
distintas

necesidades, y lgicamente diferentes demandas que hacer al Estado central,

aunque casi todas suelen tener un punto comn: se acaban traduciendo en dinero. Las
diversas demandas implican variadas formas de articularlas, adecundose cada uno a sus
necesidades, para intentar as aprovechar mejor sus oportunidades.
El elemento distintivo principal entre ambos tipos de relaciones es quin toma la
iniciativa de las mismas y ms all, los distintos organismos que han desarrollado tanto el
Estado central como las comunidades autnomas para canalizar sus iniciativas. Estos
organismos pueden ser tambin receptores de las iniciativas de la otra parte, pero han sido
creados para actuar proactivamente ms que reactivamente.

5.1

Las relaciones Estado central cc.aa.

Para intentar explicar la primera forma de relaciones, entre el Estado central y las
comunidades autnomas, dado que se basan en el marco formal de relaciones creado por el
primero, lo mejor es encajarlas dentro del propio marco formal, esto es, al tiempo que se
describe este marco.
Para describir el marco de relaciones voy a usar clasificaciones y divisiones bastante
convencionales y que en buena medida provienen de la propia prctica de estas relaciones, de
las leyes y acuerdos polticos y del seguimiento que de estas relaciones realiza el MAP. La
primera divisin fundamental que se suele hacer es distinguir entre las relaciones
multilaterales y las bilaterales. Las primeras se producen entre rganos del gobierno central y
ms de una comunidad autnoma, aunque no tienen porque estar necesariamente todas. La
inclusin o no de una comunidad autnoma depende de su voluntad de participar en las
relaciones, condicionado, eso si, por el nivel de competencias que ejerza en ese momento la

97

comunidad en cuestin. Las relaciones bilaterales, entre el Estado y una sola comunidad, se
producen tericamente cuando se tratan aspectos especficos que afectan a una nica
comunidad, pero no al conjunto. En realidad, el marco es ms flexible, y existen asuntos
generales que el Estado prefiere tratarlos con cada comunidad particularmente, o lo prefiere la
propia comunidad porque puede tener una posicin mejor de negociacin. En cualquier caso,
es frecuente que asuntos generales sean tratados de forma bilateral, teniendo cada asunto su
propia causa para ello.
La clasificacin que suele utilizar el propio gobierno central en sus relaciones
intergubernamentales, adems de hacer referencia al nmero de actores participantes, es la
funcional, que considera bsicamente su propia estructura administrativa. Utiliza para ello el
concepto de "rea sectorial", haciendo referencia a bloques de competencias. Estas reas
sectoriales estn incluidas a su vez en grupos, que se corresponden aproximadamente con la
estructura ministerial.
Para este trabajo, la clasificacin que ms nos interesa es la que se refiere a la distincin
referente al propio carcter de las relaciones, distinguiendo entre cooperacin, colaboracin y
coordinacin. Sobre estos temas hay una notable confusin y no existe un claro acuerdo en el
significado de estos conceptos cuando se est hablando de relaciones intergubernamentales
en el Estado autonmico.
Si la Constitucin no define cual es la organizacin territorial de Espaa, tampoco puede
definir cual deba ser la relacin que se deba establecer con los diferentes entes autonmicos
que se crearan, aunque curiosamente consider necesario limitar la de estas entre s. No se
estableci en los Estatutos de Autonoma, que acabaron por definir el modelo de organizacin
del Estado, un marco que desarrollara un principio de colaboracin, de cooperacin o de
coordinacin entre el Estado y las comunidades autnomas. A partir de aqu, ha sido el
Tribunal Constitucional el que se ha encargado de empezar a concretarlo, aunque de manera
no siempre clara, ... configurando y delimitando estos conceptos, interpretando su alcance y
contenido; y explicitando en segundo lugar los criterios que, tanto en los acuerdos polticos con
en el ejercicio de la funcin administrativa de dinamizar el desarrollo de las relaciones de
colaboracin, se han seguido. (HERNNDEZ, 1996).
An as, la Constitucin ha establecido que el Estado central tiene competencias
exclusivas de coordinacin. En el artculo 149.1 se le atribuye al Estado central la competencia
exclusiva de "coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica" (Art.
149.1.13 CE); "coordinacin general de la poltica cientfica y tcnica" (149.1.15 CE); y

98

"coordinacin general de la sanidad" (149.1.16 CE). Estas competencias exclusivas de

coordinacin, que tiene el Estado central, son ejercidas a su vez sobre competencias que
tienen las comunidades autnomas en materia de sanidad e higiene (Art.148.1.21 CE);
fomento de la investigacin (Art. 148.1.17 CE); y el fomento del desarrollo econmico de la
Comunidad Autnoma (Art. 148.1.13 CE).
La coordinacin nace por tanto de una competencia estatal sobre una materia que es
normalmente concurrente o compartida, pero la Constitucin no aclara en que sentido debe
entenderse respecto a las relaciones intergubernamentales. El Tribunal Constitucional67 ha
entendido la coordinacin como una competencia del Estado central que se ejerce sobre
competencias de las comunidades autnomas, cuyos mbitos competenciales no puede
invadir (HERNNDEZ, 1996). La coordinacin, como ya aclar en la parte referida al
federalismo y las relaciones intergubernamentales, supone jerarqua, ya que implica un
coordinador, papel que aqu claramente est reservado al gobierno central. Esta funcin
coordinadora puede ejercerse a travs de la creacin de rganos sectoriales especficos, para
la transmisin de informacin mutua y sobre todo para buscar la homogeneidad en la
implementacin de las distintas polticas (HERNNDEZ, 1996). Tambin puede ejercer esta
funcin el Estado central a travs de la promulgacin de normas. En cualquier caso, el Tribunal
Constitucional ha considerado que el Estado central tiene funciones generales de coordinacin
en todas las competencias en las que tiene facultades normativas plenas68, esto es, en
principio el Estado debe coordinar en todas las competencias compartidas, aplicando una
posicin jerrquica a sus relaciones con las comunidades autnomas sobre estas materias con
el fin de que se aplique la legislacin estatal.
Adems, en el artculo 154 de la Constitucin se encomienda a la figura del Delegado del
Gobierno la coordinacin, cuando proceda, con la administracin propia de la Comunidad.
Podramos decir que se define aqu una coordinacin meramente administrativa frente a la
coordinacin de reas sectoriales citadas en el prrafo anterior. Sin embargo esto nos dara
una idea errnea por dos motivos; el primero porque la coordinacin en reas como sanidad o
investigacin se produce tambin en el nivel tcnico y administrativo, adems del poltico o del
jurdico a travs de leyes de armonizacin; el segundo porque los delegados del gobierno han
demostrado con el tiempo que su papel no es meramente administrativo, y de hecho son
figuras polticas del sistema poltico espaol.

67

Fundamentalmente en las sentencias 32/1983, de 28 de abril, y la 42/1983, de 20 de mayo

(HERNNDEZ, 1996).
68
Sentencia Tribunal Constitucional 107/1988, de 8 de junio (HERNNDEZ, 1996).

99

En resumen, aqu distingo la coordinacin intergubernamental en el Estado autonmico

cuando existe una posicin de preeminencia del gobierno central sobre los autonmicos en las
relaciones sobre una determinada materia. Esta relacin de coordinacin la voy a considerar
por un lado cuando de manera formal, cuando tiene reconocida la atribucin el Estado central
sobre una competencia compartida, y por otro lado la voy a tratar posteriormente como
concepto, cuando se da una preeminencia de una de las partes en las relaciones
intergubernamentales, a pesar de que formalmente las relaciones tengan otra etiqueta.
Otra de esas etiquetas es la colaboracin, en la que se produce tambin una importante
confusin conceptual, ya que el trmino ha sido usado con al menos dos significados distintos
dentro del contexto de las relaciones intergubernamentales. El Tribunal Constitucional ha
considerado la colaboracin como un principio general, como un deber de relacionarse entre
los gobiernos y sus administraciones para llevar a cabo las distintas obligaciones del Estado,
una obligacin de apoyo (HERNNDEZ, 1996)69 o un deber mutuo y recproco de lealtad, en el
sentido del concepto alemn de bundestreue, o lealtad federal: De forma esquemtica,
puede decirse que el principio general de colaboracin presenta dos dimensiones diferenciadas,
una negativa y otra positiva. La dimensin negativa obliga a que el Estado y todas las CCAA
respeten en sus respectivas actuaciones, los intereses generales del conjunto y los propios de
los dems gobiernos. La dimensin positiva consiste en que todas las instancias de gobierno
estn obligadas a prestar el auxilio y la asistencia que requieran las dems para el correcto
ejercicio de sus propias competencias. En este segundo sentido, reviste especial importancia el
intercambio mutuo de informacin y la prestacin de asistencia (personal, tcnica y de servicios
e infraestructuras). Pero nuestra asuncin del concepto alemn de lealtad federal, que
podemos llamar lealtad autonmica, est resultando poco til. (AJA, 1999). Aparte de la poca
utilidad que haya tenido la aplicacin de este principio general de colaboracin, lo cierto es
que todas las relaciones intergubernamentales entraran dentro del mismo, puesto que en
todas estas relaciones se debera aplicar esta obligacin de lealtad mutua. De esta manera no
sera demasiado til para aclarar los tipos y maneras de las relaciones intergubernamentales
en el Estado autonmico.
Sin embargo, el trmino colaboracin tiene un sentido ms prctico, en el contexto de
las relaciones intergubernamentales, para referirse a las herramientas y relaciones que no
entran dentro de la coordinacin ni de la coordinacin que veremos a continuacin. Ya que
cualquier relacin que es necesario que se produzca entre los distintos gobiernos para llevar a
69

Sentencias del Tribunal Constitucional: 18/1982, de 4 de mayo; 64/1982 de 4 de noviembre; 80/1986,

de 10 de julio, 95/1984, de octubre; (en HERNNDEZ, 1996).

100

cabo sus competencias es colaboracin, todas las que no entren dentro de las otras dos
categoras, sera simplemente colaboracin entre los gobiernos y sus administraciones. Es as
un concepto pasivo, lo que no se encaja en las dems, aunque el Tribunal Constitucional lo ha
perfilado algo ms70. Estas relaciones se han producido fundamentalmente de manera
bilateral, a travs de convenios, que normalmente se refieren a aspectos muy concretos de
una competencia o que tiene un carcter puntual. Tambin podemos incluir en este tipo de
relaciones otros productos intergubernamentales que no encajan exactamente en lo que
formalmente se ha definido como coordinacin ni como cooperacin.
Tenemos por tanto, dos tipos de significados para la colaboracin: como principio
general por un lado, y como relaciones y productos intergubernamentales por otro lado. En
este trabajo el uso frecuente ser el segundo, ya que para referirme al principio general de
colaboracin prefiero utilizar asistencia y auxilio en el sentido negativo y lealtad mutua en el
positivo, siguiendo al profesor Aja.
Dentro de este esquema, la cooperacin es la aplicacin de mecanismos concretos del
principio bsico de asistencia mutua. Estos mecanismos han de ser definidos y adoptados de
mutuo acuerdo entre los diferentes gobiernos, desde una situacin de igualdad entre ellos,
siguiendo el esquema clsico de las relaciones intergubernamentales de cooperacin. En
Espaa, los mecanismos llamados de cooperacin han sido desarrollados con profusin desde
los acuerdos de 1992 por el gobierno central y por los gobiernos autonmicos, aunque se
venan utilizando desde 1983 con la L.P.A., con las conferencias sectoriales. Sobre sus
diferentes tipos y su carcter realmente cooperativo, volveremos ms adelante, ya que son en
principio el ncleo de las relaciones intergubernamentales.
La cooperacin responde al principio bsico de las relaciones intergubernamentales de
cualquier estado federal moderno, como he explicado anteriormente. Baste recordar que se le
llama federalismo cooperativo, entendiendo la cooperacin como una forma de relaciones no
jerrquico entre los distintos poderes del Estado, donde no hay una preeminencia de unos
sobre otros, y cada parte pone sus recursos para llevar a cabo las distintas polticas pblicas.
En Espaa se ha entendido la cooperacin como un conjunto de tcnicas consustanciales al
Estado autonmico que se orientan a una accin conjunta que ... no debe mermar ni las
competencias que tengan las comunidades autnomas sobre una materia determinada ni las
que el Estado tenga (HERNNDEZ, 1996). La cooperacin se fundamenta en la aceptacin de

70

Sentencias del Tribunal Constitucional 11/1986 de 28 de enero y 112/1996 de 6 de julio (en

HERNNDEZ, 1996).

101

las partes, puesto que es voluntaria, y busca crear un marco de relaciones permanentes que
incluye rganos, organismos, frmulas, reglas, etc. Esta voluntariedad y aceptacin mutua,
unidad a la necesaria lealtad debera implicar una actitud determinada en todos los
participantes de estas relaciones de cooperacin: Estas pautas de comportamiento
introduciran en la cultura poltica dos factores necesarios para el desarrollo del principio de
cooperacin: la progresiva eliminacin de los componentes meramente centrfugos o
centrpetos, que se haban instalado en las primeras etapas de desarrollo autonmico, por un
lado, y la instauracin de elementos de garanta y consenso que influiran de manera positiva
en la aceptacin y necesidad de las relaciones de colaboracin, por otro. (HERNNDEZ, 1996).
Desde un punto de vista ideal, la cooperacin se aplicara preferentemente sobre las
competencias que aqu estamos considerando como concurrentes (TORNOS MAS, 1996),
aunque en la prctica se pretende una mayor flexibilidad en este aspecto, ya que el modelo no
ha sido cerrado y puede que tambin sobre competencias compartidas se instrumenten
relaciones de cooperacin, al menos nominalmente, desde los Acuerdos Autonmicos de
febrero de 1992.
En resumen, las relaciones de cooperacin son aquellas que pretenden ser no
jerrquicas entre las partes, y por tanto se basan no slo en rganos y organismos ms o
menos estables, sino en actitudes y comportamientos cooperativos.
Estos tres tipos de relaciones, colaboracin, cooperacin y coordinacin, componen
varios modos e instrumentos de relaciones, que tiene naturaleza y efectos diversos. Estos
instrumentos los podemos situar no slo por los tipos de relacin que acabo de describir, sino
tambin por el carcter multilateral o bilateral antes comentado y por el nivel poltico de esas
relaciones. Tenemos as el cuadro siguiente, en el que intento sintetizar estos instrumentos
que forman el marco de relaciones intergubernamentales formales del Estado autonmico y
en el que se desenvuelven las relaciones tanto en el sentido Estado central-comunidades
autnomas, como en el sentido inverso, aunque algn instrumento concreto tiene aspectos de
relaciones informales. Ya veremos posteriormente que las relaciones entre las comunidades
autnomas y el Estado central desbordan algunas veces el marco formal o pasan por marcos
no gubernamentales.

102

Cuadro -1: tipos de cooperacin, colaboracin y coordinacin en el Estado autonmico.

Nivel
poltico
Bilateral

Colaboracin
Convenios y
protocolos

Coordinacin
Delegado del
Gobierno

Participacin en el
diseo de planes y
procedimientos
Participacin en la
implementacin de
programas y
acciones
Convenios y
protocolos

Delegados
Territoriales de
cada rea sectorial
Consorcios y
rganos de
gestin conjunta

Intermedio

Comisiones de
segundo nivel

Participacin en el
diseo de planes y
procedimientos

Comisiones
funcionales de
coordinacin

Tcnico

Grupos de
trabajo y apoyo

Participacin en la
implementacin de
programas y
acciones

Grupos de trabajo
y apoyo

Consejos
Gobierno
Intermedio

Tcnico

Multilateral

Consejo
Gobierno

Cooperacin
Comisiones de
cooperacin
bilateral
Comisiones
mixtas
bilaterales
Grupos de
trabajo y apoyo
/organismos
mixtos
Conferencias
Sectoriales

Consejos
Sectoriales de
Coordinacin

Fuente: Eliseo Lpez Snchez 2004.

El cuadro que se presenta arriba plantea los posibles cruces que se pueden dar en las
relaciones entre el Estado y las comunidades autnomas y pretende resumir cual es la actual
situacin. Se han tenido en cuenta el nivel poltico en el se encuadra cada tipo porque es un
aspecto vital para entender su funcionamiento. El nivel de gobiernos encuadra a los ministros y
a los consejeros de las comunidades autnomas. El nivel intermedio a los directores generales
de las distintas administraciones, que son funcionarios nombrados por el poder poltico. Por
ltimo, el nivel tcnico hace referencia a funcionarios profesionales cualificados y por expertos
independientes. Para este trabajo, los elementos ms importantes son los de nivel ms
elevado en los organigramas polticos, entre los miembros de los respectivos gabinetes, pero
no hay que olvidar que los otros elementos influyen en esos rganos, cuando no dependen
directamente de los mismos.
Podemos empezar la descripcin de los distintos elementos del cuadro por la
coordinacin multilateral. En la misma destaca en el nivel poltico los consejos sectoriales de
coordinacin. Estos fueron el primer tipo de rganos multilaterales de relaciones
intergubernamentales, ya que el primero fue el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera creada

103

por la L.O.F.C.A. en 1980. Son por tanto rganos creados por una Ley especfica estatal que
trata la materia y su coordinacin, y tambin regula las normas y procedimientos para alcanzar
acuerdos dentro de estos consejos, teniendo siempre en cuenta que el Estado central tiene
una preeminencia competencial en estos rganos, y probablemente por eso fueron los
primeros que creo, como forma de control de la actividad de las comunidades autnomas en
estas materias. Se distinguen estos rganos porque su composicin es paritaria entre el Estado
central y el conjunto de las comunidades autnomas. Adems, en algunos de estos rganos se
incorporan representantes de otras entidades con carcter consultivo en vez de hacerlo en
comits consultivos separados. El carcter de estos representantes tiene importancia en
teora, porque se supone que los rganos de coordinacin multilateral tienen capacidad
decisoria. A nivel de gabinetes, esto es, de ministros y consejeros autonmicos, se consideran
(AJA, 1989) rganos de coordinacin: el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, el Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, el Consejo General de la Ciencia y la Tecnologa,
el Consejo de Universidades, el Consejo Superior de la Funcin Pblica71, y el Consejo Superior
de Trfico y Seguridad de la Circulacin Vial. De estos rganos dependen orgnicamente
diferentes comisiones, cuyos componentes ocupan cargos de nivel poltico inferior a los
consejos, y tambin diferentes grupos de trabajo, permanentes o temporales, compuestos por
empleados tcnicos de las diferentes administraciones implicadas, as como consejos
consultivos con organizaciones implicadas en las distintas materias.
De todos estos consejos de coordinacin, el ms conocido, y al que ya me he referido en
otras ocasiones, es el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera. Ya anteriormente coment que
formalmente habra sido en su seno en el que se habran tomado importantes decisiones
sobre el sistema de financiacin de las comunidades autnomas y las reformas quinquenales
del mismo hasta el 2001. Su mayor antigedad y experiencia hace que sea un rgano que ha
servido de modelo para otros rganos de cooperacin multilateral, aunque la necesidad de
alcanzar acuerdos que tiene ste, no se da siempre en otros, por lo que hay variaciones. Tanto
su trascendencia como el mayor tiempo que lleva funcionando, le ha llevado a ser un Consejo
muy desarrollado, y por ello sirve de ejemplo ilustrativo como rgano de coordinacin
multilateral. A pesar de esto, destaca de este Consejo que por un lado su funcin es, respecto
al conjunto de la poltica fiscal y financiera, consultiva y deliberante. Por otro lado, su misin
est definida en la Ley como de coordinacin respecto a la poltica presupuestaria, el
endeudamiento y las inversiones pblicas, y de estudio y valoracin respecto al Fondo de
71

Aja atribuye este Consejo a la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, que
regula su funcionamiento, pero el Consejo fue creado por la L.P.A., como uno de los restos que dej el Tribunal
Constitucional en su sentencia 76/1983 sobre la LOAPA.

104

Compensacin Interterritorial, elaboracin de clculo de costos de los servicios transferidos a

las comunidades (BIESCAS, 1996). Ya vimos en la parte de financiacin autonmica que
algunos acuerdos y decisiones sobre la misma tomados en este consejo se han pactado fuera
del mismo, entre partidos o representantes de algunas pocas comunidades, sobre todo en
situaciones en que el gobierno central tenga mayora relativa en el Congreso de los Diputados.
Sin embargo, al final, estos acuerdos de financiacin han debido pasar por el Consejo de
Poltica Fiscal y Financiera.
Quiz previendo esta situacin, el gobierno central se reserv un papel relevante en el
Consejo, ya que sus representantes son los que convocan, elaboran la agenda, hacen las
propuestas y llevan el papel director (BIESCAS, 1996). Esto no significa que el gobierno central
pueda imponer su criterio de forma unilateral, porque las comunidades negocian, tienen
capacidad de respuesta y de contrapropuesta. Por otro lado, si no se llega a un consenso, el
Estado central tiene obligacin de financiar suficientemente los servicios traspasados, y los
gobiernos autonmicos pueden as rechazar la aplicacin de los acuerdos mayoritarios. Pero el
que el Estado central no pueda imponer su criterio en este caso ejemplar, no indica que los
gobiernos de las comunidades autnomas y el gobierno central tengan el mismo papel y que
las relaciones entre ambos estn equilibrados. Uno da y los otros reciben. Esto adems sirve
para la mayora de los rganos tanto de coordinacin como de cooperacin multilateral, en los
que no slo se reproduce la misma situacin, sino que el posible reparto de dinero que se
produzca por los acuerdos que se elaboren, estn condicionados a los acuerdos alcanzados en
el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, no slo en materia de financiacin autonmica, sino
tambin en poltica de inversiones, el Fondo de Compensacin Interterritorial o la capacidad
de endeudamiento.
El balance de estos rganos de coordinacin no parece muy positivo respecto a sus
funciones coordinadoras y decisorias. En el caso, como breve ejemplo, del Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud antes del traspaso generalizado de la sanidad a
todas las comunidades, parece que era ms bien un rgano que serva como mbito de
informacin mutua entre las partes y no como un rgano coordinador, y en este sentido las
posiciones han sido bastante simtricas y no jerarquizadas. Como rgano decisor, no se haba
votado nunca y las decisiones las tomaban por separado, respecto a sus respectivas
competencias por parte de lo responsables de los ministerios y consejeras respectivas, o bien
por consenso (ETXEBARRA Y SUBIRATS, 1998). En una observacin ms general, se puede
destacar que: Lo que no queda claro es la eficacia de esta coordinacin, porque se trata de

105

estructuras y funciones muy diferentes y, sobre todo, estos rganos no acaban de encontrar su
espacio entre las instituciones estatales y autonmicas. (AJA, 1999).
Por su naturaleza, su papel realmente decisorio depende en la prctica de si la cuestin
concreta que tratan se bloquea en el caso de que no tomen una decisin conjunta o lleguen a
un acuerdo, y si ese bloqueo afecta gravemente a los ciudadanos o puede tener un impacto
pblico en los medios de comunicacin por la paralizacin de una poltica concreta. En el caso
de que estas dos condiciones no se cumplan, no existir una razn externa para llegar a
acuerdos, por lo que entran en juego otros factores como la afinidad partidaria. Dado que las
situaciones de bloqueo no son habituales, lo normal es que los acuerdos se tomen por
consenso y que sean escasos. Por su parte, la preeminencia estatal en estos consejos se
manifiesta slo respecto a que las convocatorias de las reuniones y la fijacin formal de las
agendas, no es necesario que haga ms, porque para jerarqua de facto la marca a travs de la
legislacin bsica sobre estas materias y mediante la cooperacin bilateral. El resultado final es
que la coordinacin tiende a funcionar como la cooperacin o viceversa, porque en la practica
funcionan ambas a medio camino entre uno y otro concepto, y de hecho existe una marcada
tendencia por parte del Estado central a considerarlos a los consejos de coordinacin como
rganos de cooperacin, por su funcionamiento (MAP, 2003), lo que lleva a hacer lo mismo a
otros autores (HERNNDEZ, 1996, y MIZ, BERAMENDI Y GRAU, 2002), y esto a su vez genera
confusin y desva la atencin sobre el hecho de que estos rganos de coordinacin
multilateral deberan tener funciones diferentes y el papel del gobierno central debera ser
preeminente a la hora de tomar decisiones, y de hecho su composicin paritaria responde a
este motivo.
Si nos fijamos ahora en la cooperacin multilateral, adonde parecera que se ha
desplazado el centro de las relaciones intergubernamentales en Espaa, entonces el elemento
bsico, por el nivel de los cargos polticos que la componen, son las conferencias sectoriales,
que nacieron a partir de la L.P.A. en 1983, aunque sta ley las contempla de manera genrica,
estos es, no define cuales son. As, estas conferencias sectoriales se crean por la voluntad de
las partes o por alguna ley concreta, y normalmente establecindose dentro de la propia
conferencia sus reglas de funcionamiento y que ratifica el gobierno central mediante decreto,
aunque sus reglas de funcionamiento son similares. Ha sido a partir de los Acuerdos
Autonmicos de febrero de 1992 cuando se ha producido una mayor expansin, porque los
desarroll especficamente como la forma ideal de relaciones multilaterales en el Estado
autonmico. Desde entonces se siguen creando nuevos rganos, especializados por reas, bien
mediante las nuevas leyes estatales, bien mediante la iniciativa ministerial.

106

Respecto a la composicin, las conferencias sectoriales en si se componen de miembros

de ministros y consejeros autonmicos. Generalmente hay un representante por gobierno,
que puede estar acompaado por asesores o personal de su administracin, pero estos no
tienen voto en el caso de que est contemplado tal. En realidad los posibles acuerdos se
suelen tomar por consenso y si alguna comunidad no est de acuerdo con la resolucin
comn, simplemente no aplica el acuerdo en su territorio, porque los rganos de cooperacin
multilateral no tienen realmente carcter decisorio. Sus acuerdos se basan en la aceptacin
voluntaria de las partes y en el consenso, aunque este no sea unnime. Sus funciones se
encaminan adems hacia los informes preceptivos, el impulso de la participacin reglada de
determinados actos, o como simples foros de encuentro donde los responsables de los
gobiernos respectivos tratan cuestiones de inters comn (HERNNDEZ, 1996).
Como en el caso de los consejos de coordinacin, de las conferencias sectoriales
dependen otros rganos de segundo nivel, que son creados por los de primer nivel, para tratar
cuestiones concretas de ejecucin de acuerdos o para preparar los temas a tratar en los
rganos principales. Estn compuestos por los directores generales de las administraciones
autonmicas y estatal. Adems existen grupos de apoyo y de trabajo, tambin creados por los
rganos de primer nivel, compuestos por tcnicos funcionarios o expertos que no proceden de
las administraciones.
En principio, es el gobierno central, cada ministro, el encargado de convocar las
reuniones y establecer el orden del da. En la prctica, se suele acordar por consenso. En
cualquier caso, esto demuestra la misma preeminencia del gobierno central sobre los de las
comunidades autnomas que los rganos de coordinacin, porque es el ministro el que ha de
buscar el consenso y el que finalmente convoca y preside la reunin, lo que supone un papel
coordinador (MIZ, BERAMENDI y GRAU, 2002), aunque el ejercicio del consenso y la
limitacin de la capacidad decisoria por la voluntariedad de la aceptacin hacen que esta
preeminencia sea leve y la jerarqua no est marcada72. Aunque no poseen facultades
decisorias, las Conferencias podran ser un instrumento importante para las relaciones
72

Los detalles de este tipo de conferencias sectoriales, su nmero, el nmero de reuniones, el momento
de su creacin, sus rganos de segundo nivel y grupos de trabajo, han sido estudiados por Mireia Grau en su tesis
doctoral: Grau, M. (2000): The effects of Institutions and Political Parties upon Federalism. The Challenging and
Integration of the comunidades autnomas within the Central-level Policy Proceses in Spain (1983-1996), tesis
doctoral, Instituto Universitario Europeo, Florencia; y de manera esquemtica tambin en: Miz, Ramn,
Beramendi, Pablo y Grau, Mireia (2002): La federalizacin del Estado de las Autonomas: evolucin y dficit
institucionales, en Subirats, Joan, y Gallego, Raquel, (2003) Veinte aos de autonomas en Espaa. Leyes, polticas
pblicas, instituciones y opinin pblica. Madrid. C.I.S. El propio Ministerio de Administraciones Pblicas publica
anualmente desde 1999 un informe sobre la actividad y carcter de las conferencias sectoriales y consejos de
cooperacin bilateral, en el que se puede verla evolucin detallada de las conferencias sectoriales y de los comits,
grupos tcnicos de trabajo y consejos consultivos que dependen de cada una.

107

intergubernamentales, porque la comunicacin entre las administraciones que gestionan un

mismo sector es fundamental, pero su nivel de actividad es muy diversa y apenas estn
institucionalizadas, de forma que su buen o mal funcionamiento depende del impulso que
quiera imprimir cada ministro, dejando a las CCAA en una situacin de precariedad. (AJA,
1999). He de puntualizar que aunque est opinin est fundamentada en los muchos aos que
le profesor Aja lleva estudiando las relaciones intergubernamentales en Espaa, lo cierto es
que en la medida en que se llega a acuerdos dentro de las conferencias sectoriales, que
posteriormente se traducen en convenios y en planificaciones conjuntas, si se toman
decisiones. Al menos se ratifican y adhieren formalmente a decisiones pactadas fuera de la
conferencia en cuestin o en otros foros intergubernamentales. En este sentido, sus resultados
son similares a los de los consejos de coordinacin, a pesar de las diferencias de origen y
composicin. Aqu habra que sealar que si en los consejos de coordinacin el gobierno
central debera tener ms preeminencia, en las conferencias pasa lo contrario. Debido a la
distribucin de competencias sobre las materias que trata, el papel del gobierno central
debera ser menor para que fueran rganos plenamente cooperativos, segn el concepto que
hemos tratado aqu para los sistemas federales. Un aspecto fundamental es que la iniciativa
conjunta de los gobiernos autonmicos depende de la concesin del ministro o del
responsable poltico en quien delegue, pues no est formalizada, como muchos otros aspectos
de estas conferencias sectoriales: De entrada, segn la ley, reformada muy levemente en
1992 y 1999, las Conferencias slo pueden ser convocadas por el ministro del gobierno central,
que siempre las preside y decide los asuntos a tratar. Slo algunas tienen reglamento de
funcionamiento. Ninguna, que yo (el profesor Aja) sepa, tiene una oficina propia, y aunque
algunas cuentan con una instancia de segundo nivel para preparar las reuniones, su efectividad
es difcil de conocer. Pero lo decisivo, y lo ms negativo, de las Conferencias Sectoriales es que
dependen totalmente del talante del ministro de turno. Si ste posee una visin autonomista y
mantiene buenas relaciones con las CCAA, seguramente convocar y har funcionar la
Conferencia: consultar las normas que piensa aprobar, escuchar las opiniones de las CCAA,
intentar fraguar iniciativas conjuntas a travs de convenios verticales... Si por el contrario,
tiene una concepcin del Estado ms jacobina o est enfrentado con las CCAA, simplemente no
convocar la Conferencia. (AJA, 1999)
Tampoco hay que olvidar que existen otros cuatrocientos rganos mixtos de distinto
nivel, incluidos los bilaterales, y alguno de ellos se le podra considerar de cooperacin, aunque
la mayora son de colaboracin. Estos entes tienen entidad diversa e importancia desigual.
Segn los criterios aplicados aqu, seran de cooperacin en la medida que apliquen la

108

asistencia mutua, busquen el acuerdo y tengan carcter de permanencia, si no seran de

simple colaboracin. Muchas leyes estatales crean consejos asesores de comunidades
autnomas, adems de los consejos que integran a asociaciones de la sociedad civil (AJA,
1999). Entre estos ltimos entraran los rganos colegiados de carcter consultivo, que no son
rganos intergubernamentales, sino que son rganos de la Administracin General del Estado
(HERNNDEZ, 1996) que permiten hacer or su voz a diversos agentes sociales y en su caso a
las administraciones autonmicas, lo cual supone equipararas polticamente a estas
organizaciones e ignorar que las comunidades autnomas son parte del Estado.
Otro aspecto importante a resear es que los acuerdos de los rganos de cooperacin
suelen generar en muchos casos convenios de colaboracin. Los convenios de colaboracin, a
su vez, crean en la mayora de las ocasiones comisiones mixtas, con misiones de seguimiento y
evaluacin del cumplimiento de las clusulas comprometidas, de informacin y de asistencia
mutua. Estas comisiones son a su vez rganos de cooperacin bilateral de segundo nivel en la
mayor parte de los casos, aunque en los escasos casos de convenios de colaboracin
multilaterales (AJA, 1999), el rgano creado lo encuadraramos como cooperacin multilateral.
Esto

nos ilustra sobre

la

complejidad

un

tanto

laberntica

de

las

relaciones

intergubernamentales en el Estado autonmico.

Es curioso observar que las relaciones multilaterales de cooperacin han seguido un
esquema emulador en algunos aspectos de la cooperacin multilateral internacional, en el
sentido de que se han basado en conferencias sectoriales, adopcin de acuerdos y convenios,
en forma de tratados, por consenso o unanimidad y grupos de trabajo tcnicos como apoyo, al
tiempo que en realidad se mantiene de forma discrecional contactos bilaterales entre los
participantes. Sin embargo, este paralelismo puede resultar muy engaoso, incluso para
alguno de los participantes de las relaciones intergubernamentales del Estado autonmico,
porque estas ultimas relaciones se desarrollan dentro de un Estado que tiene unos intereses
institucionales comunes, adems de los intereses de las partes, se desarrolla con actores que
tienen funciones diferentes y tienen un carcter vertical. Mientras, las relaciones
internacionales tienen un carcter horizontal y se desarrollan entre estados que tienen las
mismas funciones y cuyos intereses pueden converger, pero no son los mismos intereses
institucionales en ltima instancia. Por otro lado, las relaciones de cooperacin internacional
continuadas han producido con el tiempo un conjunto de organismos internacionales, que en
muchos tienen un carcter sectorial e intentan gestionar problemas definidos como comunes
por varios estados, sin que este aspecto hay tenido un reflejo en las relaciones

109

intergubernamentales del Estado autonmico, en el que no existen organismos de gestin

conjunta multilateral.
Estos organismos de gestin conjunta multilateral entraran en el campo de las
relaciones multilaterales de colaboracin, que ya hemos visto que en la prctica estn
imbricadas con las bilaterales. Las de primer nivel poltico se basan fundamentalmente en los
citados convenios de colaboracin multilateral. Su nivel poltico viene marcado por los
firmantes, que son los ministros y consejeros autonmicos. Los convenios tratan materias
concretas sobre las competencias concurrentes, compartidas o ejecutivas, y de esta manera
tienen caracteres muy diferentes entre si, dependiendo de la materia especfica. An as las
formas de los convenios suelen ser una declaracin de principios y reconocimiento de las
partes y lo que aportan, y una serie de clusulas o compromisos concretos, adquiriendo de
esta manera una forma contractual. Hay que sealar que existen pocos convenios de
colaboracin multilateral, pues en vez de adherirse al mismo, las comunidades autnomas
prefieren firmar uno especfico repitiendo las mismas clusulas, aunque puntualizando algunos
aspectos propios. Adems, en la parte multilateral de la colaboracin hay que incluir los
llamados Acuerdos de Conferencia Sectorial, (MIZ, BERAMENDI Y GRAU, 2002), que son
equiparables a convenios de colaboracin segn la Ley 30/1992 (ALBERT, 1998).
En el caso de algunos de los convenios de colaboracin que existen, Implican el
desarrollo a continuacin planes y programas conjuntos en el nivel de las administraciones
central y autonmicas. Esta planificacin conjunta pretende dar un paso ms que los
denominados procedimientos participados: ... muchas normas, tanto del Estado como de las
CCAA, prevn procedimientos que incluyen la consulta a la otra parte en alguna fase del
proceso de decisin. Esta tcnica resulta muy til cuando el ejercicio de una competencia puede
afectar a las competencias que ejercen otras instancias. (AJA, 1999) En este caso, podemos
entender que la consulta se produce cuando la financiacin e implantacin la realiza el
Gobierno central, pero afecta a varios gobiernos autonmicos (WATTS, 1970). Por su parte, la
planificacin conjunta, es dar un paso ms, y se basa en la intervencin del Estado central y de
las comunidades en la definicin o la implementacin de planes y programas elaborados por la
otra parte, normalmente sobre algn sector socioeconmico (AJA, 1999). Desde el punto de
vista del Estado central, la planificacin conjunta puede clasificarse en seis tipos (MAP, 1996 en
MIZ, BERAMENDI Y GRAU, 2002). Tres de estos seis se basan en la participacin en la
definicin: la participacin entendida como comunicacin en las polticas decididas e
implementadas por el Estado central; y la participacin conjunta propia mente dicha, en las
que la decisin es tomada por ambas partes; y la participacin individualizada, que es bilateral

110

y en la que el Estado central establece criterios generales y las comunidades disean e

implementan bajo estos criterios. Las otras tres son participaciones en la implementacin: la
participacin interesada, es bilateral y se produce cuando una comunidad quiere participar en
alguna medida de un programa estatal ya decidido por ste; la participacin requerida en la
implementacin, que tambin es bilateral, e implica que el Estado central disea y las
comunidades implementan; y por ltimo la participacin en polticas europeas, que estando
diseadas en la Unin Europea tienen que implementarse por el Estado y las comunidades.
Como se puede ver, muchos de estos tipos de participacin y planificacin conjunta se
producen preferentemente de forma bilateral, y es que las relaciones de colaboracin son
fundamentalmente bilaterales, aunque empleando las mimas herramientas y modos descritos
para las multilaterales, como se aprecia en el cuadro. En el caso de los convenios de
colaboracin, ya he indicado que aunque de hecho sean comunes, son firmados uno a uno,
independientemente de que tengan el mismo contenido, implica que la dinmica imperante
en las relaciones intergubernamentales en Espaa es la de las relaciones bilaterales (AJA,
1999). Esta opinin, es compartida por otros autores, que tambin consideran que: Los
convenios son, pues, una forma de financiacin para las comunidades autnomas fuera de los
mecanismos diseados por la Ley Orgnica de Financiacin de las comunidades autnomas y
por los mecanismos de sta derivados. (MAZ, BERAMENDI Y GRAU, 2002). Puesto que es una
va de financiacin adicional a la comn, o general, lo lgico es que intenten tratarla de
manera bilateral y que se firme tambin bilateralmente, aunque el gobierno central tenga la
intencin de que los contenidos de los convenios de colaboracin sean los ms iguales
posibles.
Con lo indicado hasta ahora sobre el desplazamiento de las relaciones
intergubernamentales hacia la parte bilateral, junto a la creciente importancia de la
cooperacin como forma preferente de relacin, la conclusin es que la cooperacin bilateral
al mximo nivel poltico sean las ms trascendentales herramientas de relaciones
intergubernamentales en el Estado autonmico. Los rganos en este campo son las comisiones
de cooperacin bilateral, que se celebran al mximo nivel entre los ministros y los consejeros e
incluso los presidentes de las comunidades autnomas. Ms en concreto, los participantes en
estas reuniones por parte del Gobierno de la nacin son el Ministro para las Administraciones
Pblicas, Secretario de Estado para las Administraciones Territoriales, Delegado del Gobierno
en la comunidad autnoma correspondiente y Director General de Cooperacin Autonmica.
Por parte de las comunidades autnomas son miembros de estas comisiones bilaterales de
cooperacin los consejeros de Presidencia o Gobernacin y los de Economa y Hacienda, como

111

regla general. A ellos se suman consejeros de reas sectoriales que tienen especial importancia
en su comunidad. Tambin participan tcnicos de las consejeras implicadas. Hay que subrayar
que en los casos de Melilla, Ceuta, Murcia, Castilla y Len, Cantabria y Aragn son los
presidentes de sus comunidades los que lideran su delegacin. En las comunidades de
Baleares, Navarra y La Rioja son liderados por sus vice-presidentes. En el caso de Catalua, sus
representantes son elegidos de forma ms flexible, aunque suele liderar el consejero de
Gobernacin y en algn caso ha participado el portavoz del Grupo Parlamentario Cataln en el
Congreso de los Diputados (Convergncia i Uni).
Hay que tener en cuenta estas comisiones no son sectoriales y en ellas se tratan todos
los temas que acuerden las partes de manera conjunta. Estas comisiones son el mecanismo
fundamental de resolucin poltica de conflictos entre las comunidades autnomas y el Estado,
y como ya apunt en el apartado dedicado al Tribunal Constitucional, al reformar esta
institucin, se incluy de manera explcita un nuevo papel para estas comisiones bilaterales,
pasando a ser preceptiva la reunin de la comisin bilateral antes de interponer un recurso de
inconstitucionalidad.
Las comisiones de cooperacin bilateral se han instituido principalmente por uso, y
durante mucho tiempo no han estado reguladas de forma general73. Originariamente se
constituyeron por voluntad de las partes, estableciendo de mutuo acuerdo la forma de
funcionamiento. Aunque en los Acuerdos de febrero de 1992 se reconoci su existencia y su
papel de forma genrica, como complementario de las multilaterales para tratar las
especificidades autonmicas, no fue hasta 199974 en que les dio una reglamentacin ms
especfica y se estableci su existencia en todas las comunidades, ya que la Comunidad de
Madrid no tena comisin de este tipo75.
No existe jerarqua en el formato de estas comisiones, porque no hay presidencia, la
agenda es pactada entre ambos, la solicitud de convocatoria puede partir de ambas partes,
aunque la otra parte tiene que aceptarlo. Son as los rganos realmente ms cooperativos que
existen en el Estado autonmico, y probablemente los ms exitosos por su flexibilidad y su
discrecin de cara a la ciudadana, pero en muchos casos tratan cuestiones comunes a todas
73

Excepto la Comunidad de Navarra, que por su sistema de financiacin y situacin especial en el Estado
autonmico, es la que ms uso hace de esta herramienta y si tena regulada por ley su comisin bilateral con el
Estado desde 1984.
74
En la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
75
En el ltimo informe del MAP (2002), tambin aparece la Comisin de Cooperacin Bilateral de
Comunidad Valenciana creada en ese ao, pero en datos facilitados por la Direccin General de Cooperacin
Autonmica en 1999, la Comisin exista desde 1987, y se haba reunido una vez.

112

las comunidades y que deberan ser tratadas de manera multilateral. Estas comisiones son la
forma favorita de relacin de las comunidades, porque les permite tratar su especificidad,
aunque el caso es que a travs de las mismas se buscan tratos preferentes para la propia
comunidad. Por otro lado, la bilateralidad en si son una muestra de la competencia que existe
entre las comunidades por los recursos que pueda darles el Estado central, lo que es muy
indicativo de cmo funciona realmente el Estado autonmico. Adems es en estas comisiones
en las que se llegan a acuerdos con algunas partes, que luego pasan a las conferencias
sectoriales o a las comisiones de coordinacin.
Posteriormente detallar algunos aspectos ms concretos sobre estas comisiones de
cooperacin bilateral, para situar de manera ms concreta a la Comunidad de Madrid respecto
a las mismas de forma comparada, que como ya he comentado, son el autntico punto
neurlgico de las relaciones intergubernamentales en el Estado autonmico. Pero para dar una
visin de conjunto, se puede resumir que desde mediados de los aos ochenta, en que se
empezaron a crear estas comisiones, los principales temas tratados, de manera general, han
sido las infraestructuras y obras pblicas, vivienda, educacin, anlisis de la conflictividad
existente con el objeto de atenuarla, situacin de los traspasos en negociacin o pendientes y
previsin de convocatorias de comisiones tcnicas o de grupos de trabajo bilaterales,
informacin sobre los convenios de colaboracin celebrados entre ambas administraciones o
la intencin de celebrarlos (MAP, 2002). Estas ltimas cuestiones merecen el tratamiento
bilateral en el ms alto nivel poltico, para tomar la iniciativa e impulso poltico de la labor
tcnica o para desbloquear conflictos que son eminentemente polticos y relacionados con los
hechos diferenciales o con situaciones especficas de cada comunidad autnoma. Sin embargo,
aunque puedan existir ciertas especificidades territoriales en ciertas cuestiones, que se
deberan de plasmar en la planificacin conjunta y en los niveles tcnicos, los temas como
infraestructuras de todo tipo, la vivienda, la educacin, la sanidad o el empleo, son cuestiones
que no slo son comunes a todas las comunidades, sino que su tratamiento diferencial lleva
fcilmente al agravio comparativo de unas comunidades respecto a otras.
Dentro de las relaciones bilaterales de cooperacin nos encontramos tambin en el nivel
tcnico con los organismos de gestin conjunta, que son consorcios, empresas pblicas de
propiedad conjunta o fundaciones, que gestionan un determinado servicio cuya competencia
es compartida. Tambin tenemos a los rganos de cooperacin bilateral con un nivel poltico
medio, que funcionan sobre el territorio de una comunidad autnoma y tiene una finalidad
limitada, como por ejemplo, las Juntas de Seguridad (HERNNDEZ, 1996).

113

Por ltimo, dentro del esquema que estoy tratando, nos queda por ver la coordinacin
bilateral. En el mximo nivel poltico de estas relaciones destaca la figura del Delegado del
Gobierno, que sin embargo no es un rgano mixto, sino un alto cargo de la Administracin
General del Estado.
Los delegados del Gobierno son un cargo que se cre a partir del articulo 154 de la
Constitucin, dentro del mismo Ttulo VIII que trata sobre la organizacin territorial del Estado.
Sus funciones tericas son las de dirigir las sucursales de la Administracin del Estado, la
administracin perifrica, en el territorio de una Comunidad Autnoma. El Estado centralista
anterior a 1978 dispona de gobernadores civiles en cada provincia, que tambin deban
coordinar la accin de la administracin central en cada provincia, al modo de los prefectos
franceses. Sin embargo, como cada ministerio se organizaba de manera autnoma y tena sus
propias delimitaciones territoriales para la prestacin de servicios, lo que en realidad ejerca el
Gobernador Civil de la Provincia era el control poltico de la misma, a travs de los servicios
policiales y del nombramiento de los alcaldes76, con lo que en un sistema dictatorial, se
acababan pareciendo ms a comisarios polticos.
Con el sistema democrtico, los gobernadores civiles no desaparecieron, si no que
quedaron bajo el mando de los delegados del Gobierno, segn la Ley 17/01983, de 16 de
noviembre, que los regula. Esta Ley adems tericamente le otorga poderes de superior
autoridad sobre todos los rganos de la Administracin Civil del Estado en el territorio de la
comunidad autnoma. Pero en la prctica los distintos ministerios han mantenido sus propias
circunscripciones para la prestacin de los servicios, mientras han ejercido la prestacin
directa. Aunque estas se han adaptado a las comunidades autnomas, a causa de la mayor
complejidad tcnica de los temas a resolver, los delegados del Gobierno se siguen encargando,
como autoridad administrativa territorial, de cuestiones de seguridad pblica77. De la
conexin y coordinacin del resto de la administracin perifrica se encargan en realidad los
propios responsables administrativos o los servicios centrales. A partir de 1996, los
subdelegados del Gobierno, sustituyeron a los gobernadores civiles. Estos han perdido
respecto a sus antecesores la capacidad de coordinacin administrativa en la provincia y
tienen slo funciones sobre las fuerzas de seguridad del Estado en la provincia. En definitiva,
ms all del orden pblico y proteccin civil, los delegados del Gobierno son incapaces de
76

Excepto los de las grandes ciudades, que eran nombrados directamente por el Gobierno
El Delegado del Gobierno en cada Comunidad Autnoma preside una comisin de coordinacin en la
que tambin estn incluidos los Subdelegados del Gobierno y los responsables de los distintos ministerios en esa
Comunidad Autnoma, pero estos en realidad siguen las instrucciones de los servicios centrales de sus respectivos
ministerios antes que las instrucciones del Delgado del Gobierno.
77

114

coordinar la accin de los servicios perifricos ministeriales, y por tanto tampoco pueden
coordinar la accin de estos con los servicios administrativos de las comunidades autnomas.
Si se produce algn tipo de coordinacin, es en el mbito poltico.
El papel real que desempean as los delegados del Gobierno es bsicamente poltico, ya
que sirve de enlace entre gobiernos. Se relacionan directamente con los gobiernos regionales,
obtienen informacin sobre lo que ocurre en cada comunidad autnoma y la transmiten al
Gobierno de la Nacin; sirven como interlocutores ante los poderes regionales y representa al
gobierno central en actos pblicos. Este ltimo aspecto es especialmente polmico, porque el
artculo 152 de la Constitucin otorga la representacin del Estado en la Comunidad Autnoma
al presidente de la misma. Su papel de interlocucin viene dado porque los delegados del
Gobierno son nombrados por el Consejo de Ministros a propuesta de su presidente, esto es,
son cargos de confianza del presidente del Gobierno de la nacin, y por tanto sus
interlocutores. Ahora bien, si recordamos de nuevo que la coordinacin implica jerarqua,
entonces tenemos que esos interlocutores se convierten en unas figuras incomodas, que
pretenden intervenir e influir en los subsistemas polticos autonmicos (SMITH, 1985), sobre
todo cuanto ms conflictivos sean estos con el gobierno central.
Y es que la concepcin de la estructura de delegados del Gobierno es la expresin de la
ocupacin del espacio por parte del Estado central, porque supone la implantacin del Estado
en todo el territorio de manera visible para el ciudadano, aunque sea en su lado ms coactivo.
En la medida en que las comunidades autnomas van adquiriendo todas las competencias que
dan servicios directamente a los ciudadanos, es ms importante para el propio Estado las
competencias que le quedan. Los delegados del Gobierno responden as a un modelo
prefectoral, de desconcentracin territorial, tanto poltica como administrativa, dentro del
mismo gobierno central, pero siguiendo un esquema jerrquico. Este representante del centro
situado en las regiones supervisa tanto a los gobierno locales como a la administracin
perifrica (RODHES, 1992). El problema es que este modelo prefectoral no es el que responde
al modelo de Estado autonmico. Los delegados del Gobierno son disfuncionales en las
relaciones intergubernamentales porque pertenecen a otro modelo de relaciones polticas,
pero tambin son disfuncionales en la coordinacin de la administracin perifrica del Estado
central porque pertenecen a otro modelo de administracin. El resultado es que slo operan
de manera efectiva en materias de interior, que es un rea funcional muy especial, ya que
debido a la existencia del fenmeno terrorista durante toda la transicin y posteriormente, no
se ha podido acometer una reestructuracin tan profunda como otras reas funcionales del

115

Estado central y mantiene muchos rasgos estructurales y funcionales de un estado

centralizado que ya no existe.
Es as este modelo prefectoral producto de los modelos histricos del Estado espaol, y
no tanto el resultado de las tendencias centralizadoras del federalismo cooperativo sealadas
por Daniel Elazar como federalismo prefectoral, que carece de instituciones desconcentradas
del poder central en los diversos territorios y que realiza su control mediante preceptos legales
de rango superior o mediante subvenciones (LPEZ-ARANGUREN, 1999).
El modelo prefectoral de desconcentracin responde a la ocupacin del territorio por
parte del poder poltico central, pero basado primariamente en la coercin. Cierto que este
modelo tambin es susceptible de adaptacin a los tiempos y que la coordinacin de la
prestacin de servicios distributivos y re-distributivos de la administracin perifrica permitira
que la funcin de ocupacin del territorio obtuviera rditos legitimadores para el conjunto del
Estado. Pero en el caso espaol actual, sin embargo, el Estado central mantiene pocas
funciones de prestacin directa de los servicios pblicos, y las que mantiene, como Hacienda,
seguridad ciudadana, seguridad social, obras pblicas, etc. pueden funcionar, y cooperar entre
si, sin necesidad de ninguna institucin poltica desconcentrada que las coordine. El Estado
central tiene los medios de comunicacin en la actualidad para hacer ver en todo el territorio
cual es su labor y su actividad. En este sentido, son las comunidades autnomas las que han de
hacerse visibles y las que deben ocupar su territorio (ARENILLA, 1996) pues son instituciones
nuevas por un lado, y por otro sus competencias si incluyen la prestacin directa de los
servicios a los ciudadanos en la mayora de las materias. Esta cuestin la tratar con detalle
ms adelante.
Los delegados del gobierno, en definitiva, no han servido para canalizar las demandas
del Gobierno central a las comunidades autnomas, ni de las comunidades autnomas al
Gobierno central, y su papel en las relaciones intergubernamentales ha sido tan secundario
que apenas se les cita en los estudios de las relaciones intergubernamentales en Espaa.
Como balance del marco general de las relaciones intergubernamentales en Espaa,
tenemos que tienden al bilateralismo vertical. Esto ocurre a pesar de que el impulso de los
sucesivos acuerdos que han desarrollado el Estado autonmico se ha enfocado hacia el
cooperacin multilateral. El profesor Aja alude a algunas causas ms para el bilateralismo,
como el proceso de creacin progresiva hizo que se enfrentaran a los temas unilateralmente, o
la costumbre y extensin de las comisiones mixtas de transferencias. Pero existe an una
razn ms importante para entender la generalizacin del bilateralismo, y es la simultaneidad

116

del nacimiento de los partidos y de las autonomas, como ha subrayado el profesor Pallars.
Esta coincidencia, que tiene otras muchas consecuencias ha provocado una grave confusin
entre las instituciones y los partidos. La falta de tradicin democrtica previa provoc que los
partidos trasladaran a las instituciones su funcionamiento interno, muy centralista, en los
primeros aos del Estado autonmico (...) Existe otra razn para el bilateralismo ms difcil de
explicar, pero realmente importante: consiste en el inters del PNV y de CiU en no aparecer
como iguales con los gobernantes de otras CCAA (...). Pero los problemas no deben achacarse a
los partidos nacionalistas; los propios partidos estatales, cuando estn en el poder, alientan
esta orientacin, buscando la relacin separada con CiU y el PNV y despreciando la
institucionalizacin de las relaciones entre todas las CCAA. (AJA, 1999).
Adems de estas causas del bilateralismo originadas en su mayora en el Estado central
para el profesor Aja, excepto quizs la ltima, en el apartado siguiente veremos que los
gobiernos autonmicos han puesto tambin su especial nfasis, mientras que el Estado central
ha impulsado un marco formal ms multilateral.
Otro aspecto distintivo de las relaciones intergubernamentales en el Estado autonmico,
es que son fundamentalmente verticales. Este rasgo si es responsabilidad nica del Estado
central, que siempre ha intentado controlar este tipo de relaciones, dificultndolas. Esta
dinmica ha sido una de las causas del bilateralismo, porque ayuda a que los gobiernos
autonmicos se perciban como rivales, no como cooperadores. Las conferencias sectoriales en
otros pases pueden ser verticales y horizontales, si slo participan las entidades federadas,
pero en Espaa este tipo no existe (AJA, 1999). Pero lo ms destacado para Aja es que no
exista una Conferencia de presidentes, cuya causa atribuye al bilateralismo y al miedo de los
jefes de gobierno de la nacin de que no aparezcan los presidentes vasco y cataln. La
inexistencia de instituciones y tcnicas eficaces para las relaciones intergubernamentales entre
las CCAA y de estas con el Estado son el punto dbil de toda la estructura autonmica. (AJA,
1999).
Otro aspecto que tambin ha salido a lo largo de esta ltima exposicin es que el
balance de los rganos y organismo intergubernamentales es desigual. En este punto es
importante sealar que para comprender el sistema en cada materia se requiere de
mecanismos, herramientas y tiempos distintos. Una conferencia sectorial o un consejo de
coordinacin puede que no necesite reunirse, porque su materia ya est funcionando
mediante la implantacin de un plan o el cumplimiento de un convenio, en definitiva, porque
no hay un conflicto. En sentido inverso, un rgano intergubernamental puede tener un alto

117

nmero de reuniones porque existe un conflicto. Lo importante es comprender si el

funcionamiento cooperativo de un rgano intergubernamental, o en su caso un organismo
mixto, es imprescindible para una poltica pblica, o el funcionamiento de un programa
concreto, porque si no funciona y se llega a acuerdos, el programa o incluso la poltica
concreta se paraliza78. En este sentido, sabemos que no se paralizan aquellas polticas que sean
sobre competencias exclusivas de una de las partes, ni tampoco en las indistintas. Las
relaciones intergubernamentales slo pueden bloquear en competencias compartidas y
concurrentes, ahora bien, para saber cual se bloquea hay que ir una a una. Podemos ver que, a
modo de ejemplo, el caso explicado brevemente del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera,
cuyas polticas no se paralizaran en caso de bloqueo de relaciones intergubernamentales,
porque el Estado central tiene la obligacin de seguir financiando los servicios prestados por
las comunidades autnomas, aunque no cabe duda que la falta de acuerdo y de cooperacin
entorpece gravemente la financiacin de esos servicios. Por otro lado, los propios informes
sobre la cooperacin entre el Estado y las comunidades autnomas reconoce que existen
conferencias y consejos cuya falta de actividad paralizan ciertas polticas, como por ejemplo la
de apoyo a la pequea y mediana empresa (MAP, 2003).
La evolucin en el tiempo de las relaciones intergubernamentales ha pasado de la
desconfianza inicial a comportamientos ms consensuales con la prctica de las relaciones
intergubernamentales y con la incorporacin de todas las comunidades a los diferentes
mbitos del marco. Pero se mantienen rasgos del momento fundacional de las relaciones
intergubernamentales, en el que muchos elementos de la Administracin del Estado central
consideraban que el proceso de traspaso de competencias y de reivindicacin permanente de
las comunidades autnomas del artculo 151 como una amenaza de desintegracin de la
propia organizacin. Las actuaciones de la Administracin del Estado, donde los
Departamentos Ministeriales continuaban, segn su ritmo de los traspasos y de la ampliacin
de competencias, ejerciendo su actividad originaria completa en alguna parte del territorio, se
vean a veces afectadas por una pretensin de hacer efectiva una posicin jerrquicamente
superior. En este marco, donde se entrecruzan las posiciones derivadas de la concrecin del
desarrollo autonmico con las exigencias de organizar el nuevo Estado, se va a producir un
ambiente de competitividad y ciertas tensiones que se instalaran de manera subyacente en el
funcionamiento del Estado durante un buen periodo de tiempo. (HERNNDEZ, 1996). Esta
situacin de tensin culmin con la L.O.A.P.A. y empez a descender tras su conversin en

78

Esta concepcin es del Doctor Adolfo Hernndez Lafuente, comunicada verbalmente, quien clasifica las
materias sobre las que se produce relaciones intergubernamentales en esenciales, relevantes e irrelevantes.

118

L.P.A., aunque la dinmica de competitividad frente el Estado central por parte de las
comunidades ms reivindicativas, junta a la pretensin de una posicin de preeminencia por
parte de los responsables del Estado central (HERNNDEZ, 1996), aunque disminuyera a partir
de 1989 el grado de conflictividad ante el Tribunal Constitucional.

5.2

Las relaciones cc.aa. Estado central

Las relaciones entre las comunidades autnomas y el Estado central son respuestas a las
relaciones que se producen en sentido contrario, lo que no significa que sean simples
reacciones. Los gobiernos autonmicos, en determinados momentos y en las materias que
consideran estratgicas para sus comunidades, buscan tomar la iniciativa en sus relaciones con
el gobierno central. Esta distincin del sentido en el que se produce las relaciones creo que
puede aportar una perspectiva que ilustre sobre algunas causas adicionales a las argidas
anteriormente para el bilateralismo existente en las relaciones intergubernamentales en
Espaa.
En realidad, la constatacin de que los distintos gobiernos de los estados federales
tienen objetivos diferentes, incluso conflictivos, ya ha sido sealada en el mbito
estadounidense, aunque para sealar la ausencia de estudios en este sentido: ... en los
estudios que se han hecho sobre el federalismo, el nfasis que prevalece evita considerar
suficientemente las diversas maneras en que cada Estado miembro de un sistema federal
puede relacionarse con el conjunto del sistema, con la autoridad central y con cada uno de los
restantes Estados miembros. La relacin federal, en cualquier sentido realista, significa algo
muy diferente prcticamente para cada uno de los participantes en el sistema. Entre los
distintos Estados de una unin federal se combinan factores culturales, econmicos, sociales y
polticos, para producir variaciones en la conexin simblica que existe entre esos Estados y el
sistema. (TARLTON, 1999)79. Para este autor las consecuencias de estas diferencias se deben a
las asimetras existentes en las relaciones entre los distintos gobiernos y van ms all del
mbito del federalismo estadounidense, pudiendo extenderse a un plano general: ... la
calidad y los niveles de federalismo presentes en la relacin entre el gobierno central y cada
uno de los Gobiernos que componen el Estado, considerados por separado, puede presentar
importantes variaciones dentro del sistema. (TARLTON, 1999). Esta concepcin supone que
79

Originalmente el artculo del profesor Tarlton fue publicado en 1965, aunque utilizo la traduccin
publicada por: Fossas, Enric, y Requejo, Ferrn, (eds.), Asimetra Federal y Estado Plurinacional. Madrid, Editorial
Trotta.

119

existen niveles y calidades de federalismo dentro de los sistemas polticos federales, que
varan segn el momento histrico y segn la entidad federada de la que se trate. Esto implica
que existen, no slo materias en las que se produce una coordinacin en vez de cooperacin
federal, si no tambin gobiernos que estn situados en el sistema de manera ms subordinada
que otros respecto al gobierno central.
Aplicando esto a los conceptos empleados en este trabajo, habra comunidades
autnomas que tendran una posicin ms federal, en el sentido de que estaran menos
subordinadas a las decisiones del gobierno central, o habran obtenido ms capacidad para
tomar las decisiones fundamentales sobre ms competencias. En la sucinta descripcin que he
realizado del Estado autonmico, ya hemos visto que existen asimetras recogidas dentro del
marco constitucional, en la forma de acceder a la autonoma, en los tiempos en los que se han
pasado a ejercer las distintas competencias, y en los hechos diferenciales (AJA, 1999), y estas
asimetras se mantienen en la cantidad de competencias que se ejercen las distintas
comunidades autnomas. Esto es as, porque el primer motivo para la creacin de las
comunidades autnomas era el reconocimiento de la existencia de diferencias entre las
distintas partes del pas y de que estas merecen tener un marco institucional en las que
reflejarse. Tambin he sealado el papel determinante de los partidos polticos en el desarrollo
del Estado autonmico y, por tanto, en las relaciones intergubernamentales (AJA, 1999),
aunque en la influencia de los mismos en estas relaciones se produce muchas veces de manera
informal. Pero ms an que estos factores, en Espaa existe una asimetra cultural y sobre
todo una asimetra de identidades comunitarias en las sociedades80, factor que junto a la
presencia

de

partidos

nacionalistas

locales

gobernantes,

cambia

las

relaciones

intergubernamentales al reducir los costes de no cooperacin, genera discriminaciones

positivas a favor de las entidades federadas con identidades diferenciadas, vuelven ms difcil
la cooperacin e incrementan la conflictividad (MIZ, BERAMENDI y GRAU, 2002). Por tanto,
el conflicto federal-estatal se producir probablemente all donde la relacin entre las
autoridades locales y las centrales corresponda a la imagen de la situacin asimtrica, y donde
esa asimetra sea caracterstica solamente de unos cuantos Estados, en su relacin con el
conjunto. (TARLTON, 1999). De esta manera, Tarlton considera que una forma de ver esta
subordinacin mayor o menor al centro es a travs de la conflictividad, que posteriormente
detallar para el caso madrileo formalizada ante el Tribunal Constitucional.

80

Se puede recordar en este sentido la frase del profesor Linz, que sigue siendo vigente: Espaa, hoy, es
un Estado para todos los espaoles; una nacin-Estado, para gran parte de la poblacin, y slo un Estado y no una
nacin, para minoras importantes. (LINZ, 1975, citado en GARCA FERRANDO, LPEZ-ARANGUREN Y BELTRN,
1994).

120

De todos modos, hay que sealar que, en primer lugar, la conflictividad no slo se
formaliza ante el Tribunal Constitucional, como ya seal en su apartado, y, en segundo lugar,
la influencia de esta asimetra en los relaciones intergubernamentales llega ms lejos. El
impacto de estas asimetras identitarias son un ... potente recurso poltico que debilita la
posicin del Estado central en el proceso de conflicto / negociacin. Ello, a su vez, vuelve
previsible una discriminacin positiva en su favor desde el gobierno central a travs de polticas
pblicas, como medio de mantener viable la federacin. De ello se sigue, empero, que existen
incentivos para los partidos nacionalistas de generar, mediante sus estrategias y en su caso
desde el gobierno federado, identidades excluyentes en sus electorados dado que esto se
muestra en extremo til a efectos no slo de movilizacin del propio electorado (pues no debe
olvidarse que los polticos no slo deben maximizar el beneficio, sino que deben sustentarse
polticamente) sino del refuerzo del poder de negociacin con el centro. (MIZ, BERAMENDI y
GRAU, 2002).
Las Comunidades no slo tienen distintas competencias y recursos, sino que estas
diferencias significan que tienen distintas necesidades, y lgicamente diferentes demandas
que hacer al Estado central, aunque casi todas suelen tener un punto comn: se acaban
traduciendo en dinero. Las diversas demandas implican variadas formas de articularlas,
adecundose cada uno a sus necesidades, para intentar as aprovechar mejor sus
oportunidades. Las comunidades autnomas, como entidades polticas creadas por el Estado
central, han desarrollado en primer trmino sus estrategias y la defensa de sus intereses
dentro del marco formal creado por el Estado central y descrito anteriormente. Pero dentro
del mismo, siempre han preferido los mbitos de cooperacin y colaboracin bilateral. Esto no
significa que no participen en los rganos y organismos multilaterales o que tengan carcter de
coordinacin, sino que a la hora de canalizar sus iniciativas hacia el Gobierno u otras
instituciones del Estado central prefieren hacerlo de manera bilateral y en aquellos foros en los
que el Estado central no tenga una posicin jerrquica. De esta manera, si hay que tratar una
cuestin que consideran estratgica en un rgano de coordinacin multilateral, los gobiernos
autonmicos defendern sus intereses antes de que se celebre la reunin en las comisiones de
cooperacin bilateral y en las comisiones mixtas bilaterales de segundo nivel, para conseguir
que los representantes del Gobierno central vayan a esa reunin con una posicin, unas
propuestas o una agenda ms favorables a sus intereses. A veces tambin puede hacerse esto
con posterioridad al acuerdo en el rgano multilateral, ajustando los textos de los convenios
marco de colaboracin a reconocimientos y especificidades autonmicas, y firmndose
convenios de colaboracin bilaterales.

121

Un ejemplo de esto ltimo puede ser el caso de las ventanillas nicas, donde sobre el
Acuerdo Marco para la Implantacin de un sistema intercomunicado de registros entre la
Administracin General del Estado, las Administraciones de las comunidades autnomas y las
Entidades que integran la Administracin Local, se fueron firmando convenios concretos
bilaterales por parte de nueve gobiernos autonmicos, en los que se reconocan
especificidades, fundamentalmente respecto al papel de las administraciones autonmicas
sobre las locales, sobre la aplicacin de sistemas informticos, que no hay que olvidar que
pueden implicar mayor o menor control de la informacin, y sobre la capacidad de las
comisiones de seguimiento y el rango poltico de sus componentes81. Por su parte, un ejemplo
de la primera situacin ya lo describ al tratar los sucesivos sistemas de financiacin
autonmica y el papel del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, especialmente en el de 1996,
en el que el sistema propuesto en el Consejo por el gobierno central fue negociado fuera del
mismo con CiU (AJA, 1999).
Este ltimo caso nos ilustra mucho sobre otro aspecto de las relaciones
intergubernamentales desde el punto de vista autonmico. En 1998 se modific el sistema de
financiacin de 1996 mediante la Ley de Acompaamiento a los Presupuestos Generales del
Estado de ese ao, al no satisfacer las expectativas de los responsables polticos de la
Generalidad de Catalua (AJA, 1999). As, los responsables de esta Comunidad consiguieron
una decisin del Estado central favorable a sus intereses sin necesidad de pasar por el consejo
de coordinacin interesado en la materia. Esto supone que las relaciones entre las
comunidades autnomas y el Estado central desbordan el marco formal de relaciones
intergubernamentales diseado por el ltimo. Estos desbordamientos se caracterizan por:
Primero, si pueden evitar que el tema pase por los rganos multilaterales, lo evitan,
buscando decisiones directas del gobierno central, y pudiendo entrar as en las
competencias del mismo. No hay que olvidar que muchas de estas decisiones
condicionan y limitan la autonoma de los gobiernos autonmicos sobre sus
competencias, por lo que puede verse como un medio de compensacin.
Segundo, utilizan las comisiones de cooperacin bilateral, pero tambin los
contactos entre los dirigentes de los partidos polticos, y la estructura jerrquica de
los mismos para acallar los agravios comparativos que se puedan producir en las
comunidades perjudicadas por las decisiones, pero que son gobernadas por el
81

La informacin sobre estos convenios fue consultada en la pgina web: www.map.es durante el ao
2002, en el curso de un proyecto de investigacin financiado por la UNED: Las relaciones intergubernamentales y las
tecnologas de la informacin y comunicacin en Espaa, dirigido por la profesora Lourdes Lpez Nieto.

122

partido que conforma la mayora de apoyo al gobierno central. Esta relacin

tambin puede funcionar en sentido inverso, presionando los dirigentes
autonmicos de los partidos a sus dirigentes nacionales para conseguir decisiones
favorables a cambio de apoyos en el partido.
Tercero, los gobiernos autonmicos discrepantes de esas decisiones estratgicas,
cuando no pueden eludir la cuestin mediante la no firma de los acuerdos o porque
les afecta directamente las decisin del gobierno central, lo que hacen es ejercer la
presin poltica mediante los medios de comunicacin y mediante las crticas de los
dirigentes de sus partidos a nivel nacional, como ocurri con el caso de este sistema
de financiacin autonmica, desbordando an ms el marco formal de relaciones
intergubernamentales. Esta presin en los medios de comunicacin incluye no slo
las simples declaraciones y acusaciones, sino la elaboracin de informes tcnicos,
celebracin de jornadas con asistencia de expertos, e incluso la elaboracin de
campaas publicitarias en algunos casos82.
Pero estos desbordamientos tienen un lmite en el caso de que la cuestin o tema a
tratar se bloque si no existe cooperacin y colaboracin intergubernamental entre los
gobiernos implicados. En estos casos, para que la poltica no se paralice, se ha de volver al
marco formal y los gobiernos autonmicos debern desarrollar sus iniciativas en el mismo.
El ejemplo de las ventanillas nicas sirve para vislumbrar que una poltica se paraliza
cuando no existe cooperacin intergubernamental, pues no se haban implementado
plenamente los convenios bilaterales entre 1997 y 2002. Los motivos de esta paralizacin
fueron, la falta de iniciativa del gobierno central por diversas causas. En este caso, la
implementacin de los convenios debe ser bilateral, y los gobiernos autonmicos han buscado
impulsar la cooperacin y colaboracin bilateral, pero incluso algunos responsables ejecutivos
autonmicos implicados buscaron el impulso del gobierno central en esta materia en los
rganos de cooperacin multilateral, pues los gobiernos autonmicos salen favorecidos si se
produce tal cooperacin y sta es la nica forma de llevar a cabo esta poltica de forma
completa83. Sin embargo, aunque se deba volver a las relaciones de cooperacin formal, las
82

Por ejemplo, esto lo han hecho las comunidades de Aragn primero, frente al gobierno central del PP, y
Las comunidades murciana y valenciana frente al gobierno central del PSOE respecto al tema del trasvase del Ebro.
83
De nuevo los datos proceden de la investigacin citada, en concreto esta informacin se obtuvo de
entrevistas personales al Sr. Lpez Crespo, responsable tcnico del MAP en esta materia y por los responsables
polticos y administrativos de las comunidades autnomas de Catalua, Comunidad de Madrid, Comunidad
Valenciana, Extremadura, Castilla-La Mancha y Canarias. En concreto, los gobiernos cataln y valenciano fueron de
los que ms iniciativa e inters mostraron en esta materia. Tambin hay que sealar que las comunidades
autnomas desarrollan sus registros intercomunicados con sus gobiernos locales, lo que se paraliza en este caso por

123

relaciones en esta materia tambin se desarrollan de manera informal, con redes horizontales
de contactos en el nivel administrativo, en el que se comparten experiencias, y tambin con
presin en el plano ms poltico, para que el Estado lidere esta poltica en el sentido ms
favorable a sus intereses.
Para desarrollar todas sus iniciativas en las relaciones intergubernamentales, tanto
formales como informales, algunos gobiernos autonmicos han llegado a crear oficinas de
representacin y delegaciones oficiales de sus gobiernos autonmicos84, que desempean
diferentes funciones, segn las estrategias definidas por sus respectivos presidentes en cada
momento y situacin poltica. Los responsables de estas oficinas tienen diferentes rangos
polticos, aunque coinciden las que tienen un carcter ms poltico en que son puestos que
sirven como nexos de comunicacin entre los gobiernos autonmicos y el gobierno central.
Adems, estas oficinas prestan algunos servicios pblicos de sus administraciones en Madrid,
generalmente de informacin administrativa y registro por un lado, y turismo por el otro.
Incluso, en este sentido, tambin existen gobiernos autonmicos que llegan a acuerdos con las
casas regionales de sus respectivas comunidades que existen en Madrid para prestar servicios
pblicos de informacin administrativa o turstica. A partir de este tipo de pequeas oficinas
prestadoras de servicios insertadas en las casas regionales o se pueden desarrollar posteriores
oficinas de representacin o de delegaciones gubernamentales oficiales en Madrid. Son una
muestra de las intenciones, capacidades, necesidades y estrategias de los gobiernos
autonmicos, aunque no son todas las claves de las relaciones entre las comunidades
autnomas y el Estado central.
En principio, para las relaciones entre los gobiernos autonmicos y el central, nos
interesan las delegaciones oficiales de los primeros, aunque posteriormente veremos que
tambin pueden intervenir las que tienen un rango poltico menor. De hecho, la colaboracin
que existe entre algunas casas regionales y los gobiernos autonmicos son formas de hacerse

falta de cooperacin es la intercomunicacin entre los registros dependientes de la Administracin General del
Estado y los de las administraciones autonmicas y la posterior prestacin de servicios conjuntos los ciudadanos.
84
La informacin sobre la representacin de intereses autonmicos en Madrid procede de una
investigacin realizada para la memoria final del VII Curso de Postgrado en Administracin Pblica del Instituto
Universitario Ortega y Gasset - Instituto Nacional de Administracin Pblica (I.N.A.P.), durante los meses de mayo a
septiembre de 1998. Posteriormente la informacin obtenida fue tratada y ampliada por Jos Ramn Laorden y por
mi mismo para la elaboracin un Work paper: El sistema de relaciones entre las comunidades autnomas y el estado
central, del que a su vez se derivaron versiones ms reducidas y analticas que present en diferentes foros. Aqu he
vuelto a tratar la informacin recopilada entonces de forma resumida, que aunque pueda estar desfasada en
algunos aspectos, sirve como referencia. Esta informacin fue recogida a travs de entrevistas personales a todos
los responsables de las oficinas que en 1998 ejercan un cargo oficial de representacin en Madrid, o en su caso de
los encargados de los servicios prestados. Tambin se realiz un anlisis comparado de los servicios prestados, de
las unidades administrativas en su caso, y de diferentes aspectos de imagen de los espacios de representacin que
utilizan.

124

visibles en la capital de Espaa, una forma de proyectar una imagen y unos smbolos de su
comunidad en la capital del Estado central y por tanto ejercer cierta idea de representacin.
La representacin de intereses autonmicos es muy indicativa de diferentes aspectos
que se tratan en este trabajo y van ms all de las relaciones intergubernamentales, aunque
estas sean un factor bsico, pues es en ese mbito fundamentalmente en el que se
representan los intereses autonmicos. Adems, nos da una idea de la importancia de la idea y
el papel que cada gobierno autonmico considera que debe tener en conjunto del Estado, que
imagen quieren proyectar de si mismos, aunque esta proyeccin est en cada caso
mediatizada por muchos otros factores, como los recursos disponibles y la necesidad de
operar de cara a las relaciones intergubernamentales, lo que a veces requiere discrecin. En
tercer trmino tambin nos aporta alguna informacin sobre el papel de los partidos. En
cualquier caso, son una parte visible de algunos aspectos poco visibles y poco tratados de las
relaciones intergubernamentales en Espaa.
La existencia de una representacin permanente de los gobiernos autonmicos ante el
Estado central no tiene un marco constitucional y su papel formalmente tampoco est definido
en el marco de las relaciones intergubernamentales en Espaa. Sin embargo comienzan a jugar
un papel cada vez ms importante porque se han convertido en actores de la poltica nacional.
Como vengo afirmando, la representacin poltica ante el Estado central a travs de
estas oficinas dirigen principalmente su actividad hacia el gobierno nacional, buscando para
obtener de ello recursos diferentes. As, desarrollan importantes funciones:
I.

La primera funcin es la de facilitar informacin a sus respectivos gobiernos

regionales sobre los aspectos cotidianos de poltica nacional y la actividad que
desarrolla el Estado central, y de las intenciones y planes del mismo. Esta actividad
se realiza mediante relaciones informales entre directores de las oficinas y polticos
nacionales, tanto ejecutivos como legislativos, altos funcionarios, periodistas,
empresarios, etc. De esta manera acercan y contactan el centro poltico, y tambin
el financiero, con sus gobiernos. Los responsables polticos de estas oficinas, en caso
de que lleguen a tenerlos, mantienen un estrecho contacto con los responsables de
sus gobiernos. La informacin que aportan permite mejorar las oportunidades de
obtener recursos del gobierno central, y tambin les da informacin de cara a actuar
en negociaciones polticas intergubernamentales.

125

II.

Como segunda funcin fundamental, las oficinas ms desarrolladas tienen la de

servir de apoyo de infraestructura e intendencia de cara a la participacin de los
responsables de los gobiernos y administraciones autonmicas en los rganos de
relaciones intergubernamentales, cuyas reuniones se celebran mayoritariamente en
Madrid, por lo que necesitan despachos y material, adems de informacin, para
trabajar en la capital.

III.

Una tercera funcin de estas oficinas es la de servir como puntos de referencia y de

contacto para la Administracin central de cara a la cooperacin y coordinacin
intergubernamental formal cuando esta ha de iniciarse, o de reiniciarse en caso de
remodelaciones y cambios de gobiernos autonmicos. En este sentido, las
delegaciones con ms rango poltico y ms medios, mantienen cierta memoria
histrica del curso de las relaciones intergubernamentales llevadas hasta entonces,
y permite retomarlas cuando hay remodelaciones intergubernamentales, y estas no
alcanzan a los delegados autonmicos, que son tambin cargos polticos de esos
gobiernos. En cualquier caso, deben tener una informacin sobre su propia
administracin suficientemente actualizada para canalizar las demandas o iniciativas
que les llegue, y no slo de la administracin central, sino tambin por ejemplo a
empresas, representaciones diplomticas extranjeras, etc.

IV.

La cuarta funcin es la de mantener relaciones con los medios de comunicacin de

mbito nacional, radicados fundamentalmente en Madrid, particularmente con sus
mximos responsables, tanto desde el punto de vista empresarial como desde el
funcional. En este sentido los representantes de mximo rango buscan no slo
informacin, sino introducir noticias favorables a sus gobiernos, desfavorables para
los posibles rivales.

V.

Una quinta funcin, y de las ms visibles, es la de actuar como los promotores de

productos de sus comunidades, por ejemplo, del turismo o de actividades de
promocin de productos y servicios, mediante de eventos diversos. Esto incluye la
cultura regional, como actos de presentacin de libros, exposiciones, semanas
culturales, etc. A estas actividades se suele invitar a la prensa. De manera ms
discreta, estas oficinas sirven de apoyo a las empresas o sectores econmicos
estratgicos de sus comunidades, que requieren informacin sobre el Estado central
para defender mejor sus intereses, incluso pueden llegar a ejercer de mediadores de
estos sectores econmicos.

126

VI.

La sexta funcin es la de servir como el punto administrativo de referencia a los

ciudadanos. En este caso, sus clientes pueden ser tanto los ciudadanos de su
comunidad autnoma que residen en Madrid, como los dems residentes
madrileos interesados en diferentes aspectos de esa comunidad. Esto lo hacen
prestando diferentes servicios pblicos de sus administraciones en la capital, como
los de informacin e incluso gestin turstica, la informar sobre convocatorias y
actividades de su administracin o incluso la de disponer de registros de entrada
para tramitar solicitudes y subvenciones, aunque suelen ser servicios bsicos. La
prestacin de estos servicios, aunque sean elementales, no slo es la de satisfacer
las posibles demandas ciudadanas, sino la de tener un escaparate para la prensa y
dems agentes de su entorno con los que tratan, y en los que puedan proyectar la
modernidad de su administracin pblica y su orientacin al ciudadano.

No todas las delegaciones han sido creadas para alcanzar todos los objetivos expuestos.
Existen niveles diferentes de representacin de intereses, segn el grado que gobiernos
regionales desean ejercer su presin poltica al gobierno central. Las delegaciones ms
desarrolladas se convertido claramente oficinas de presin poltica, que usan como
instrumento a la prensa, el acceso privilegiado al gobierno central, relaciones entre y dentro
de los partidos polticos, presentacin informes tcnicos, relaciones pblicas, contactos
personales, etc.
Estas oficinas son un fenmeno tpicamente poltico que han nacido para cubrir algunas
lagunas que el marco formal no previ, pero que responde a las necesidades de un sistema
poltico federal. En este sentido, es curioso contrastar la existencia de esta representacin
autonmica en Madrid frente al papel desarrollado por los delegados del gobierno. Si estos
ltimos han mostrado una disfuncionalidad en las relaciones intergubernamentales debido a la
falta de encaje de su modelo prefectoral en un Estado federal, las delegaciones autonmicas
suponen una adaptacin informal que responde a las necesidades de funcionamiento de un
Estado federal.
An as puede parecer paradjico que un proceso de federalizacin, con la amplia
descentralizacin que ha llevado aparejada, produzca la instalacin de oficinas de
representacin de intereses en la capital. Sin embargo, no es tanto as si pensamos que de la
misma manera que un Estado unitario y centralizado requiere de prefectos para ocupar el
territorio perifrico, en un Estado federal y descentralizado requiere que los territorios
perifricos estn en el centro. De hecho, en otros pases federales existen diferentes formas de

127

representacin permanente de intereses de sus entidades federadas en el centro, como en la

Repblica Federal de Alemania o en Australia.
El modelo de las delegaciones ms desarrolladas es el de las oficinas de representacin
de intereses que casi todas las comunidades autnomas tienen en Bruselas ante las
instituciones de la Unin Europea, y muchas de estas funciones son mimticas con las que
desarrollan estas oficinas europeas, aunque no tiene el mismo alcance en las relaciones
intergubernamentales, porque el marco institucional es diferente.
Un aspecto que ya nos apareci al plantear la distincin de las relaciones
intergubernamentales desde el punto de vista de las comunidades autnomas fue explicar
algunas causas del bilateralismo que caracteriza a estas relaciones en el Estado autonmico,
caracterstica que ya ha aparecido al comentar las relaciones intergubernamentales desde el
punto de vista del Estado central. Diferentes autores comentados, el profesor Aja (1999) por
un lado, y los profesores Miz, Beramendi y Grau (2002) por el otro, han sealado en sus
estudios sobre el funcionamiento del Estado autonmico esta cuestin, y en esta parte
podemos constatar que efectivamente tienden a dirigirse en el mismo sentido.
Independientemente de cual sea la iniciativa y el punto de vista que se adopte, el resultado es
que: La solucin ltima cuando algn problema se complica es, naturalmente, la entrevista
bilateral entre el presidente autonmico y el ministro del gobierno central. El bilateralismo se
extiende a todos los mbitos del Estado autonmico, y no slo a las relaciones puntuales entre
gobiernos. Su dinmica impide la regulacin coherente de las relaciones entre las instituciones
o debilita las pocas existentes. Y tambin: ...las conferencias sectoriales son instancias dbiles
y precarias, que dependen del carcter del ministro de turno. El bilateralismo implica que las
CCAA renuncian al planteamiento colectivo de los problemas comunes y al dilogo entre ellas,
que les podra proporcionar mayor fuerza para negociar con el gobierno central, y, en cambio,
prefieren el encuentro de cada presidente autonmico con el gobierno central. (AJA, 1999)
Sin embargo, se le ha achacado al Estado central la responsabilidad ms importante de
este bilateralismo, aunque no toda como hemos vista antes, por parte de los autores citados, y
aunque sin duda sus responsables polticos y los partidos la han desarrollado a lo largo del
tiempo en la prctica, estos no han sido los nicos. Adems, el bilateralismo puede favorecer al
ministro de turno, porque le permite un control de la informacin y porque la fragmentacin
de las partes y la competicin entre ellas por los recursos escasos del Estado le puede dar
ventajas a corto plazo para sus carreras polticas o para su posicin y la de su familia poltica en
sus partido, que a su vez utilizan estas relaciones bilaterales para consolidar sus redes de

128

intercambio de recursos. En definitiva, les da un mayor poder, informacin y capacidad de

decisin, a las personas o a grupos de elites polticas. Pero esto no significa que favorezca al
Estado central como institucin a largo plazo.
Como institucin, el Estado central tiende a un modelo nico de relaciones con las
comunidades autnomas, a tratar a casi todas por igual y preferentemente al mismo tiempo.
Un Estado central en un sistema federal tiende a centralizar las decisiones, a homogeneizar
criterios y programas, y a armonizar polticas, tendencia que hemos sealado en varios estados
federales al comentar la evolucin del federalismo. Adems, los cargos pblicos del Estado
central, tanto polticos como funcionariales, a la hora de abordar su trabajo, tienden a hacerlo
desde una perspectiva global y para el conjunto, y por tanto multilateral.
Otra cuestin es que lo consiga, pero, en principio, para un Estado central es ms fcil el
multilateralismo, requiere menos costes de trabajo para la elaboracin de la parte que le
corresponde de las polticas, pues lo hace de una sola vez y no tantas como unidades
federadas haya. El multilateralismo requiere, por tanto, menos tiempo y requiere menos
dinero al desaparecer la sobrefinanciacin inflacionaria del bilateralismo y tambin que este
dinero se emplee eficientemente, al no pasar por intereses de los partidos que pueden ser
ajenos a la eficiencia de las polticas.
No hay motivo para pensar que el Estado central de Espaa no tendiera a aprovechar
estas ventajas y a tener estas perspectivas. De hecho, en el diseo del marco formal de
relaciones intergubernamentales, las relaciones multilaterales son las herramientas
fundamentales (HERNNDEZ, 1996), y las relaciones bilaterales son consideradas como un
complemento de las multilaterales (MAP, 2002). Ya vimos como al crearse el marco de
relaciones, los rganos multilaterales de coordinacin aparecieron desde el principio y los de
cooperacin se desarrollaron profusamente a partir de los Acuerdos de febrero de 1992 junto
con el desarrollo del propio desarrollo del Estado autonmico, mientras que le reconocimiento
formal de la cooperacin bilateral ha sido relativamente tarda, a pesar de que ya existan de
manera informal. As pues, desde la perspectiva institucional, del desarrollo del sistema, el
Estado central ha tendido a favorecer las relaciones multilaterales sobre las bilaterales y
prefiere que estas sean el medio principal de las relaciones intergubernamentales. Esto no
quita que, a la hora de la prctica, los mximos responsables polticos del Estado central
desven estas relaciones hacia el bilateralismo y obstruyan el funcionamiento de las
multilaterales.

129

El bilateralismo, en definitiva, ha sido consecuencia de las iniciativas de los sucesivos

gobiernos, pero no slo del central, sino tambin de las comunidades ms fuertes,
especialmente de las comunidades a las que les fueron transferidas las competencias antes, y
dentro de estas, de las que tienen partidos nacionalistas gobernantes, porque favorece a sus
intereses a corto plazo (MIZ, BERAMENDI Y GRAU, 2002). Cierto es que en un principio la
dinmica bilateral e informal tena lgica, porque el sistema no estaba completo y existan una
fuerte asimetra competencial con comunidades que tenan muy pocas competencias en
comparacin con las ms desarrolladas competencialmente, Catalua y el Pas Vasco. Estas
comunidades siempre han tendido a diferenciarse de las dems, a que por sus hechos
diferenciales sean contemplados en todas las materias de manera separada, y esto ha
provocado que las dems emulen este comportamiento, tanto por sus ventajas en la
obtencin de recursos, como para que se reconozcan sus propias especificidades y,
curiosamente, para que sean tratadas igual que las comunidades ms desarrolladas. La
percepcin de la propia particularidad y la asimetra competencial han favorecido el
bilateralismo, y a su vez ste favorece las asimetras reales, sociales, econmicas y polticas, y
tambin refuerza la percepcin de singularidad, de necesidad de un trato especial y de agravio
comparativo, entre los dirigentes polticos autonmicos.
Sin embargo, a las comunidades ms dbiles, las que tienen menos recursos que
intercambiar, y no olvidemos entre estos los recursos de identidad comunitaria, puede no
suponerles tantas ventajas, aunque todos los gobiernos han seguido esta dinmica bilateral:
Los inconvenientes del bilateralismo son mltiples, margina a las dems CC.AA. que pueden
tener un inters en el problema, debilita siempre al gobierno autonmico ante el ministro del
gobierno central y adems acaba planteando la negociacin no tanto entre instituciones como
entre partidos, porque en una negociacin a dos prima el partido poltico al que cada uno
pertenece. Con alguna honrosa excepcin, la experiencia de estos aos es que si el presidente
autonmico es del mismo partido que el gobierno central, le tocar adaptarse y callar. Si es de
diferente partido, depender de su fuerza poltica para que la negociacin se lleve adelante o
no. Por supuesto, este tipo de negociacin puede beneficiar a una CA en una coyuntura
concreta, pero a medio y largo plazo debilita a todas las CC.AA. frente al gobierno central, pero
sobre todo desnaturaliza al Estado autonmico como conjunto. (AJA, 1999). A estos
inconvenientes hay que aadir que las relaciones multilaterales son ms transparentes que las
bilaterales, porque tienen menos discrecionalidad. Las distintas partes han de mostrar su
postura e intereses ante los dems implicados, por lo que son ms fciles de controlar por las
oposiciones parlamentarias, por los medios de comunicacin y por la sociedad civil, al menos

130

por los agentes sociales interesados. Esto no significa que a veces se requiera cierta discrecin
en el mbito poltico, y que incluso se puede afirmar que la ausencia de visibilidad ante la
opinin publica puede favorecer acuerdos en determinados casos, porque disminuye la
competicin de alguna de las partes ante sus respectivas clientelas. Pero lo cierto es que estas
partes, los gobiernos autonmicos y el central, son poderes pblicos, y deben funcionar de
cara al pblico en las decisiones ms trascendentes.
La perspectiva de las relaciones intergubernamentales desde el punto de vista de las
comunidades autnomas tambin pone en evidencia que los mecanismos formales de
incorporacin de los gobiernos autonmicos a las decisiones estatales no siempre han operado
correctamente, y por eso parte de las actividades polticas de las oficinas de representacin
son la presin poltica por diversos medios, o las relaciones informales de partido o incluso
entre administraciones85. No existe una autntica participacin de los gobiernos autonmicos
en decisiones crticas, teniendo en cuenta que son parte del conjunto del Estado. Se ha
sealado entre otras causas, la ausencia de una conferencia de presidentes o la composicin
del Senado en comparacin con otros federalismos ejecutivos (AJA, 1999; y MIZ, BERAMENDI
y GRAU, 2002) como lacras del Estado autonmico, aunque dada la dinmica de existe en
Espaa, la efectividad de cualquier reforma para satisfacer las demandas institucionales a largo
plazo depender mucho de las actitudes y aptitudes personales de las partes. De hecho,
podemos constatar como la creacin de la Conferencia de Presidentes desde 2006 no ha
mejorado las relaciones del Estado central y las Comunidades autonoms, si no que ha
supuesto un foro de constatacin de desencuentros entre el Presidente del Gobierno socialista
Rodrguez Zapatero y las comunidades gobernadas por el PP.
Otra lacra sealada en la estructura de las relaciones intergubernamentales desde el
punto de vista autonmico, consecuencia del bilateralismo, ha sido la debilidad de las
relaciones intergubernamentales horizontales. El profesor Aja ha aducido diversas causas,
como que las pre-autonomas se crearon desde una perspectiva interna, en la que cada
comunidad se relacionaba slo con el Estado central para pedir ms traspasos de servicios o el
aumento de los recursos financieros. Una segunda causa que arguye es la imitacin de
Catalua y el Pas Vasco, que a su vez negaban la visin de conjunto y se centraron en si
mismas. La verdad es que en Espaa no existe un rgano o instancia donde el gobierno central
y los gobiernos autonmicos puedan dialogar y negociar los problemas ms importantes que

85

En el Anexo II aparecen estas actividades detalladas en cada caso, o al menos las que realizaban en
1998. Tambin estas actividades las comentar ms adelante por la peculiaridad que supone la Comunidad de
Madrid en este contexto.

131

les afectan. Cmo discuten entonces los presidentes autonmicos sobre las cuestiones que
legtimamente les diferencian? A travs de los medios de comunicacin, que naturalmente es la
mejor manera de enconar los problemas en vez de negociarlos. (AJA, 1999). El resultado final
de esto es que las relaciones horizontales entre las comunidades autnomas estn poco
desarrolladas y menos institucionalizadas, hasta el punto de considerarse marginales, al menos
las que se formalizan. Los convenios y acuerdos entre comunidades autnomas son escasos e
irrelevantes. En los convenios de colaboracin, estos han de pasar por su comunicacin a las
Cortes Generales, y han de tener un carcter meramente administrativo, esto es, han de servir
para la gestin y prestacin de servicios propios de las comunidades autnomas, sin entrar en
un mbito superior, en cuyo caso seran catalogados de acuerdos de cooperacin y requeriran
la aprobacin expresa de las Cortes (Art. 145.2 CE). Para eludir este control en los acuerdos de
cooperacin, los responsables polticos de los gobiernos autonmicos a veces cambian el
nombre por el de protocolo u otro tipo de nombres (ALBERT, 1998). En cualquier caso, la
mayor parte de las relaciones intergubernamentales de colaboracin o cooperacin de
carcter horizontal en el Estado autonmico son informales y bilaterales, y sin peso hasta
ahora en el funcionamiento del sistema. En ltimo caso, hay ms competicin entre los
gobiernos autonmicos que cooperacin y colaboracin.
Un punto colateral que hay que sealar es que las comunidades autnomas pueden
relacionarse con el Estado central ms all de los gobiernos, a travs de los poderes
legislativos. Estas relaciones son la capacidad de iniciativa legislativa de los parlamentos
autonmicos ante las Cortes Generales en las competencias legislativas del Estado central
(DAZ, 1985), que tiene especial relevancia a la hora de las reformas de los estatutos de
autonoma, ya que estos han de ser aprobados por las Cortes Generales. (Art. 87.2 CE)86. Los
parlamentos autonmicos pueden ejercer esta iniciativa mediante la presentacin en las
proposiciones de ley ante las Cortes, aunque dada la importante intervencin que el gobierno
central tiene en la tramitacin de las proposiciones de ley y las caractersticas parlamentarias
de los subsistemas polticos autonmicos, estas relaciones acaban siendo resultados o
productos de las relaciones intergubernamentales. De hecho la segunda va es que el
parlamento autonmico apele directamente a la iniciativa legislativa del gobierno central ante
las Cortes. Con todo, este tipo de iniciativas permite ver a algunos diputados autonmicos
participando como ponentes en las Cortes Generales. Sin embargo, estos ponentes designados
por los parlamentos autonmicos han tenido muy poco xito en la prosperidad de estas
86

Artculo 87.2: Las Asambleas de las Comunidades Autnomas podrn solicitar del Gobierno la adopcin
de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposicin de ley, delegando ante dicha Cmara un
mximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

132

iniciativas, las Cortes Generales slo han aprobado 17 de 108 iniciativas de los parlamentos
autonmicos entre 1979 y 2002, siendo el Parlamento de Catalua el ms activo a la hora de
presentar estas iniciativas (EL PAS, 11 de febrero de 2002). En cualquier caso, son unas
relaciones poco relevantes para comprender el funcionamiento de un sistema de federalismo
ejecutivo en el que este tipo de iniciativas se suelen canalizar por la va de los partidos
polticos, dentro o negociando entre sus direcciones, o directamente entre gobiernos.
Como vemos, en el Estado autonmico el centro poltico ha cobrado un nuevo papel. Si
antes era el poder central el que se diriga a las periferias, ahora son las periferias las que
acuden e intentan intervenir en el centro.

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