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Resumo: Este artigo tenta efetuar uma avaliao da eficincia e eficcia do PRONAF (Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar) em gerar renda e melhoria de condies de vida para os agricultores familiares nos ltimos dez anos da seguinte forma: comparamse para isto as liberaes de crdito com o custo das mesmas para
o Tesouro (abrangncia versus custo), estuda-se a focalizao do
PRONAF e resumem-se 13 avaliaes realizadas ao longo destes 10
anos por diversas instituies acadmicas e por autores de diferente
extrao ideolgica.
Palavras-chave: economia agrcola, avaliao de custos e eficincia,
agricultura familiar
Classificao JEL: Q14, Q15, Q18
Abstract: The main goal of this article is to evaluate efficiency and efficacy of PRONAF (Program for the Strengthening of Family Farming) with
respect to income generation and melioration of quality of life in the last
* Professor Adjunto da Universidade Federal Fluminense, Faculdade de Economia. PhD
em Economia pela University College London (UCL). Ps PhD pela University of Califrnia, Santa Cruz. 2002, Ex Consultor FAO. guanzi@ism.com.br
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1. Introduo
O PRONAF surge numa poca (1995) na qual o elevado custo e
a escassez de crdito eram apontados como os problemas principais
enfrentados pelos agricultores, em particular os familiares. Aps 10
anos de execuo no cabe nenhuma dvida que o programa se
estendeu de forma considervel por todo o territrio nacional, ampliou o montante financiado, desenvolveu programas especiais para
atender diversas categorias, assumiu a assistncia tcnica e reforou
a infraestrutura tanto dos prprios agricultores como dos municpios
em que se encontra.
A quase totalidade dos subprogramas do PRONAF adotou, desde o
incio, uma poltica de remunerao bastante branda e com alto percentual de subsdio. A fixao da taxa de juros preferencial, subsidiada
ou no, bem como o estabelecimento de outras condies especiais de
pagamento e operao do crdito, tem vrias justificativas e aspectos
que merecem ser considerados.
O argumento central era que os produtores familiares, descapitalizados e com baixa produtividade, no estariam em condies de tomar
recursos a taxas de mercado para realizar os investimentos em modernizao e elevao da produtividade. Pelo menos na etapa inicial do
processo de acumulao, seus investimentos no seriam rentveis nem
viveis se avaliados pela taxa de juros de mercado; seus rendimentos
tambm no seriam compatveis nem suficientes para reembolsar emprstimos tomados em condies comerciais.
As condies de pagamento e de cobrana de juros so, portanto,
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N Contratos (a)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
TOTAL
969.000
910,000
953.000
1.138.000
1.611.000
1.800.000
7.381.000
Montante Crdito
Equalizaes (c ) C/b %
(R$milho) (b)
2.189
1.191
54,4
2.153
1.268
58,8
2.405
1.447
60,1
3.807
1.594
41,8
5.747
2.794
48,6
6.300
1.782
28,2
22.601
10.076
44,5
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verdade, a propriedade familiar eficiente em detrimento dos mais fragilizados: pelos dados disponveis no teriam sido os agricultores do
estrato B do projeto FAO/INCRA os mais privilegiados com recursos e
sim os do estrato A.
Ao analisar o conjunto ter-se-ia de um lado um PRONAF-Infraestrutura que no apresentaria uma expanso consistente na liberao de recursos, mas que atinge as necessidades dos agricultores familiares mais
carentes e, de outro, o PRONAF-Crdito que expandiria seus beneficirios potenciais, mas que no consegue mudar sua lgica de liberao.
Segundo Schneider (2004) A especializao produtiva gerada pelo
PRONAF a situao em que o agricultor familiar levado, pela poltica pblica, a plantar o que esta financia. Ou seja, o que mais fcil e
historicamente as instituies bancrias tem tradio de financiamento
e de operacionalizao (pg 6). Ou seja, o programa continuaria a fazer mais do mesmo, o que significa continuar financiando o padro de
desenvolvimento vigente.
Lauro Mattei (2006) em trabalho recente encomendado pela SAF
fornece informaes importantes que revelam que no houve mudana significativa na tendncia concentradora descrita antes por
Petrelli. Segundo Mattei Em termos do montante de recursos disponvel para cada regio geogrfica do pas, nota-se que, na safra
de 1999, quase 50% dos recursos do programa se concentravam na
regio Sul, enquanto que a regio Nordeste respondia por 26%; a
Sudeste, por 16%; a Centro-Oeste, 5%; e a regio Norte, por apenas
3% do total. Teriam ocorrido algumas alteraes, na safra de 2004,
porm sem as mudanas necessrias na rota do programa para que
efetivamente se transforme em uma poltica de apoio ao desenvolvimento rural em todas as regies do pas. Assim, percebe-se que,
mesmo havendo uma reduo dos contratos na regio Sul, ela continua concentrando 47% do total dos recursos do programa, enquanto
que a regio Nordeste diminuiu sua participao de 26%, em 1999,
para 18% na ltima safra agrcola, mesmo que um maior nmero de
agricultores tenha tido acesso ao crdito rural. As regies Sudeste e
Centro-Oeste aumentaram a participao em um ponto percentual e
a regio Norte aumentou sua participao no volume total dos recursos para 12%, (pg.18).
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Regio
Norte
Nordeste
Centro- Oeste
Sul
Sudeste
3
26
5
50
16
Percentual de
Recursos 2004
12
18
6
47
17
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309
Percentual 1999
21
1
22
48
(Outros)
Percentual 2004
13
7
25
37
12
Estab.
Total
406.291
993.751
823.547
1.915.780
4.139.369
% Estab.
s/ total
8,4
20,4
16,9
39,4
85,1
RM / Estab.
(Em R$/ano)
11.898
2.172
714
(104)
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Estab.
% Estab.
% rea
% VBP
RT / Estab. RT / Ha
476.806
1.217.412
1.825.994
526.420
11,5
29,4
44,1
12,7
8,7
31,5
44,7
12,4
9,6
44,5
36,8
9,1
2.113
3.885
2.379
2.331
108
139
90
92
799.911
1.422.675
1.824.046
19,3
34,4
44,1
21,6
37,4
38,2
38,8
37,2
24,0
4.604
3.058
1.795
158
108
80
FAMILIAR
Muito especializado
Especializado
Diversificado
Muito diversificado
FAMILIAR
Muito integrado
Integrado
Pouco integrado
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teoria que apregoa a diversificao como a mais eficiente e critica a especializao por ser mais fragilizadora. O perfil tpico de um agricultor familiar eficiente aquele que destina 70% da rea para produzir no
mximo dois produtos e o restante para uma agricultura diversificada.
Em suma, a maior destinao de recursos do PRONAF aos agricultores mais especializados e de rendas mais altas (entre os agricultores
familiares) coerente com a realidade da agricultura familiar e com a
demanda de crdito existente entre as diferentes categorias. Essa demanda, uma vez atendida, logicamente acabou sendo investida preferencialmente em produtos da monocultura como soja, milho e fumo
em regies desenvolvidas do pas (Sul e Centro Oeste) como se viu nas
tabelas anteriormente expostas. A concentrao aconteceu de forma natural, na medida em que no houve nenhum direcionamento do crdito
para atender cadeias produtivas especficas diferentes das demandantes.
Houve uma captura do PRONAF por setores de renda mais alta ligados
monocultura que tambm se aproveitaram do seguro de safra, como
acontecera na safra de 2005/06, em valores bastante significativos.
A viso de cadeias produtivas (ou sistemas) pretende que o crdito
atenda cadeias selecionadas a priori em regies determinadas tambm
em funo de uma ordem de prioridades definida de forma conjunta
entre a sociedade e o governo, em funo da necessidade e interesse do
governo em desenvolv-las e fortalec-las. Estas cadeias no necessariamente deveriam coincidir com os setores que mais demandam crdito.
A alocao espontnea deixa em aberto o interrogante sobre o efeito que o crdito recebido pelas camadas de renda mais alta possa ter
(efeito spill over) sobre outras categorias. Na melhor das hipteses pode
se supor que tenha aumentado a demanda por emprego para ser atendido pelos perifricos, e espera-se tambm que outras polticas sociais
e agrrias (educao, sade, fome zero, atividades rurais no agrcolas
e reforma agrria) tenham conseguido integrar uma parte dos agricultores perifricos no sistema agroindustrial.
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Amostra
Resultados
Problemas e Soluoes
Propostas
(41,2%) responderam
ter obtido aumento
550 questionna produo; (20,6%)
rios na Zona
aumentaram a renda;
Sul da Mata de
(14,7%) aumentaram a
MG. 110 com
produtividade e (5,9%)
beneficirios.
afirmaram ter obtido
regularidade no plantio.
So agricultores mais
bem informados, mais
abastados e com maior
grau de associativismo
que a mdia regional.
2- Instituto
de Pesquisa
Econmica
Aplicada - IPEA
Abramovay e
Veiga (1998)
Operacionalizao do
programa por um fundo
de aval, com a participao de agricultores.
Liberao dos recursos
que passe diretamente
da instncia federal para
a municipal.
3- FAVERO, Luiz
e Fbio Jos
Alves (2002) Pesquisa do Frum
Nacional de Sc
Agric. (1999)
15 entrevistas Regio
do Agreste
Pernambu
cano
Crdito investimento
que ainda tem que
dar retornos para
ser avaliado melhor.
Baixa compreenso da
formao dos custos de
produo, e um baixo
interesse no gerenciamento. Necessidade de
capacitao para gesto
do agronegcio da agricultura familiar.
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4-MAGA
LHES Andr
Matos; Filizzola
Mrio (2005)
com base em
pesquisa de
(2001)
Controlando pelas
caractersticas dos
participantes (OLS)
6.100 agriculd impacto positivo
tores, 2/3 que
de R$ 437 no valor
receberam e
de produo e de R$
1/3 que no
80 per capita. Com
receberam
mtodo de Propensity
PRONAF em
Score d negativo de
133 municpios
R$ 1.820 e de 42 per
do Paran.
capita. S da positivo
no D de R$ 2647
e R$ 852 na per capita.
5- MAGALHES
Andr Matos et
al. (2005) pesquisa de (2001)
4.500 quest.
em PE, com
pequenos agricultores, 2/3
beneficirios
do PRONAF
1/3 no
beneficirio
Pesquisa
de campo
realizada pela
FADE-UFPE.
Dados
secundrios de
6- Feij Ricardo IBGE (PAM),
L.C. (2001)
PRONAF, FGV
tcnicas de
pareamento
Tornqvist-Theil
7- FECAMP
(2002)
O impacto do PRONAF
na renda e na produtividade seria modesto.
A baixa integrao nos
mercados seria um dos
fatores. Estaria atingindo
seus objetivos s em
algumas reas do pas
(Sul principalmente e
entre os integrados).
Favorecidos pelo
PRONAF tm baixo
crescimento de produtividade de 2,03%, o
grupo de controle tem
desempenho superior:
3,61% .
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8-SACCO DOS
ANJOS Flavio
(FECAMP 2002)
9-PEREIRA
Sebastio, dos
Santos, E Loureiro (2004)
10- GASQUES,
Jos Garcia et al
(2005)
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200 questio
nrios em Rio
Grande do Sul
O subgrupo D dos
PRONAFianos possuem
ndice mais elevado entre todos os subtipos. H
uma clara diferenciao
social entre os PRONAFianos. Dever-se-ia
reforar o grupo A e B.
PNADs 1992
e 2001 com
dummys para
crdito e
modelo de
regresso de
efeitos fixos.
43.000 produtores
O efeito do crdito
negativo ou residual
na renda do produtor.
(-0,11 e com OLS : - 0,
2). que pode ser desviada para o consumo.
Mesmo
na regio sul.
a) Negociao atravs
de empresas e cooperativas agrega maior valor.
Importncia da existncia
de crdito para a comercializao. b)Cada ano
adicional de educao
incrementa em mdia 6%
a renda do trabalhador.
Dados IBGE
e PRONAF de
crdito em
municpios
Pesquisa de
11- NUNES, Side- Campo com
mar et al (2004) Conselhos de
Desenv. Rural
PRONAF Infra: Na
maioria dos casos, os
recursos financeiros
do programa foram
aplicados de forma
inadequada, e no
conseguiram fazer
com que os Conselhos
articulassem processos
de desenvolvimento
rural.
Tende a representar
um novo rearranjo nas
relaes de
poder, por representar
uma nova disputa por
espaos.
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12- OLALDE,
Alicia Ruiz
(2005)
13- MATTEI, L
(2006)
Assistncia Tcnica
Tradicional (monocultura).
Falta de estrutura de
comercializao. Precisa-se de Planejamento
do desenvolvimento regional, comercializao
e agregao de valor.
Em 69 municpios
ocorreu aumento do
PIB agropecurio.
A produo total au100 municpios mentou em 86 %.
que mais
Em 72 deles, a rea
receberam
colhida aumentou.
PRONAF entre Em 81% dos mu2000 e 2004
nicpios, as contrataes superaram as
demisses.
Elevao da arrecadao em 83 municpios.
45 sistemas
agroflorestais
do Sul da
Bahia
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Percentual com
Atraso Risco FNO
5
15
3
48
33
-
No foi possvel conseguir dados sobre atrasos e renegociaes para as demais regies
do pas, apesar dos insistentes pedidos realizados ao BB e ao BNB.
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a compra dos pacotes tecnolgicos recomendados. Muitas vezes a produo e a produtividade aumenta, mas os preos caem. O ganho de produtividade assim captado pelos intermedirios financeiros e comerciais. Na
realidade, os agricultores devem olhar primeiramente para os mercados,
ver seus sinais e produzir aquilo que tem demanda e perspectivas de integrao agroindustrial. Depois, pensar-se-ia na tecnologia e finalmente no
crdito que porventura for necessrio para adotar essa tecnologia. A motivao principal para esta virada de olhares a necessidade de garantir o
mximo de apropriao de renda e de valor pelos agricultores familiares,
mas para isso necessrio compreender bem a dinmica dos mercados e
no se deixar iludir por promessas de crdito barato e preos bons.
Apesar disso existem evidncias concretas que os recursos do PRONAF, embora tenham propiciado pequena ou nula melhora na renda
monetria dos agricultores familiares (dependendo da pesquisa de que
se trate), teriam contribudo na ampliao da capacidade produtiva dos
agricultores familiares propiciando aumento de rea com culturas de
subsistncia que significam menor dependncia de alimentos vindos de
fora da unidade produtiva.
O prximo Censo Agropecurio do IBGE (2006), ao permitir a comparao com o de 1996, provavelmente mostrar esta tendncia e permitir comprovar de forma definitiva o impacto do PRONAF na renda e
na produo dos agricultores familiares.
As polticas pblicas, quando massificam suas metas, geralmente
afrouxam o controle de qualidade e a eficincia diminui. Isto estaria
acontecendo com o Bolsa Famlia, por exemplo, que afrouxou o controle sobre o condicionamento de assistncia a escola para receber a bolsa,
em funo das dificuldades cadastrais surgidas quando se aumentou a
escala do programa.
No caso do PRONAF abandonou-se a viso de sistemas que originalmente era defendida por parte dos tcnicos e assessores, e que implicava em relacionar uma tipologia de produtores com uma tipologia
de sistemas produtivos. O refinamento dessa classificao permitiria
definir melhor os produtos dentro dos sistemas que precisariam de reforo com crdito, terra ou tecnologia. Procurava-se avaliar uma regio
e diagnosticar quais seriam as necessidades de apoio diferenciadas por
tipo de produtor e por tipo de sistemas; num plano de desenvolvimento
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6. Concluses
O PRONAF causou um impacto considervel na agricultura brasileira na dcada de 1990 e tambm entre 2000 e 2005. Por esse motivo
e por se tratar tambm de um programa caro (em termos financeiros)
para a sociedade, ele deve ser permanentemente revisto, avaliado e
aperfeioado de forma a que no perca sua caracterstica original de
proteger de forma eficiente um segmento da populao rural que tem
uma importante participao na vida nacional.
Um dos principais impactos foi o de permitir que os agricultores familiares investissem em sua atividade e ampliassem as reas plantadas.
As avaliaes realizadas at o presente momento no so conclusivas,
entretanto, no que diz respeito ao impacto na renda e a melhoria do
padro de vida da populao rural beneficiada. O prximo Censo Agropecurio do IBGE (2006) permitir comparar os resultados atuais com
os indicadores calculados em 1996 (FAO/INCRA), trazendo dessa forma
elementos de juzo objetivos para avaliar o desempenho dos agricultores familiares na ltima dcada.
Um dos pontos crticos do programa diz respeito capacidade de
pagamento de crdito por parte dos beneficiados, que no parece ter
sido assegurada convenientemente pelas autoridades, j que precisaRER, Rio de Janeiro, vol. 45, n 02, p. 301-328, abr/jun 2007 Impressa em abril 2007
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7. Referncias bibliogrficas
ABRAMOVAY, Ricardo & VEIGA, Eli da (1998): Novas Instituies para
o Desenvolvimento Rural: o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Braslia: IPEA: abril, 1998.
51p. (Texto para Discusso n.641)
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ABRAMOVAY, R. (2002) O peso da intermediao bancria no PRONAF Gazeta Mercantil 17/04/02 p. A3.
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Ribeiro Preto SP
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