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abr.ljun. 1998
I
Vejam-se. a respeito do tema: Paulo Brossard. O impeachment; Humberto Ribeiro Soares,
/mpeachmenr - crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica; Denise Freitas Fabio Guasque,
O "impeachmenr" do Presidente da Repblica (RT 684/400); Ives Gandra da Silva Martins, Aspectos
procedimentais do instituto jurdico do "/mpeachment" e conformao da figura da improbidade
administrativa (RT 685/286); Antnio Cludio de Lima Vieira, Sobre o "/mpeachment" na Cmara dos
Deputados (RT 685/403): Roberto Delmanto e Roberto Delmanto Jnior, A ilegitimidade processual dos
autores do pedido de "/mpeachment" (RT 690/410); Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, A
inrerveno do Judicirio no processo de "/mpeachmenr" (RT 695/262); Paulo Lopo Saraiva, A funo
judicante do Poder Legislativo no Brasil (RILSF 127143); Srgio Srvulo da Cunha, Responsabilidade
poltica e "/mpeaclzment" (RTDP 5/225); Fernando Whitaker da Cunha. O Poder Legislativo e o
"/mpeachmenr" (RILSF 116/31); Barbosa Lima Sobrinho, As sanes do "/mpeachmenr" (RPGE-RJ
46/1). Veja-se. tambm. /mpeachmenr. publicao do Supremo Tribunal Federal com as principais
decises sobre crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica.
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a VII do art. 85, prevendo, ainda, no pargrafo nico do dispositivo: "Esses crimes
sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo e julgamento" .
Embora no seja empregado no texto constitucional ou na legislao, o termo
ingls impeachment utilizado, de forma ampla, para identificar o processo mediante
o qual se promove a apurao e o julgamento dos crimes de responsabilidade. No
obstante remeta a matria legislao ordinria, como visto acima, a Constituio
Federal institui, ela prpria, algumas regras procedimentais a serem seguidas (v. arts.
51, I, 52, I e 11, e 86). A Lei 1.079, de 10/04/50, define os crimes de responsabilidade
e regula o processo respectivo.
No de proveito, nas circunstncias, qualquer esforo de erudio na busca
das razes histricas do instituto e sua evoluo. Basta o registro de que surgiu na
Gr-Bretanha, com contedo poltico e penal, sendo abandonado naquele pas, ao
longo dos anos, substitudo por mecanismos prprios do sistema parlamentar. O
constitucionalismo norte-americano o importou, em 1787, como instrumento prprio
de responsabilizao dos governantes e outros agentes polticos no sistema presidencial, com ndole estritamente poltica.
No Brasil, os mecanismos substantivos e processuais de responsabilizao do
Presidente da Repblica e outros agentes polticos foram introduzidos com a Constituio de 1891, havendo constado de todas as Cartas subseqentes. Em plano
infraconstitucional, trs diplomas trataram do tema: a Lei n2 27, de 7/01/1892; a Lei
n2 30, de 8/0111892; e a Lei n2 1.079, de 10/04/50, ainda em vigor em sua maior
parte, consoante reiterado por deciso do Supremo Tribunal Federal. 2
O processo dos crimes de responsabilidade mereceu tratamento peculiar na
Constituio em vigor, sendo que o tema, por fora das vicissitudes da histria
recente do pas, foi amplamente debatido na doutrina e na jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal. Parece bem, assim, em desfecho destas notas conceituais, abordar,
sempre com a brevidade conveniente, aspectos referentes natureza, s partes, aos
fundamentos e ao objeto do processo de impeachment. 3
Influenciada pela sistemtica norte-americana, parte da doutrina militou na
crena, hoje vencida, de que o processo por crime de responsabilidade teria natureza
integralmente poltica. Como conseqncia de tal ponto de vista, sustentou-se faltar
jurisdio ao Poder Judicirio para conhecer de quaisquer questes afetas ao tema. 4
inegvel que o processo de impeachment tem uma dimenso poltica, tanto pela
natureza dos interesses em jogo e das pessoas envolvidas, como, notadamente, por
duas circunstncias: a) no podem os rgos do Poder Judicirio rever o mrito da
Em seu voto condutor no MS 21.689-DF, consignou o Ministro Carlos Mrio Velloso: "A Lei nl!
1.079, de 1950, editada sob o plio da CF/46, que foi recepcionada em sua grande parte pela CF/88, a
lei referida no pargrafo nico do art. 85".
3 No prpria a traduo literal por impeachment, termo que, na verdade, identifica outra situao: a
impossibilidade temporria para o exerccio do cargo por circunstncias como viagem ou doena.
4 O principal divulgador deste entendimento foi o ex-Senador e ex-Ministro do STF Paulo Srossard,
em sua obra O lmpeachment e em votos sucessivos no STF. No julgamento do MS 20.941-DF, aderiram
a tal ponto de vista os Ministros Seplveda Pertence e Clio Sorja.
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deciso proferida pela Casa Legislativa; b) a deciso no deve reverncia aos rigores
de objetividade e motivao que se impem aos pronunciamentos judiciais (CF, art.
93, IX).
Nada obstante, a despeito de posies minoritrias dissonantes, afirmou-se, com
a chancela da jurisprudncia reiterada do Supremo Tribunal FederaI,5 a tese de
cabimento de controle judicial dos atos praticados no processo por crime de responsabilidade perante rgo legislativo. Por evidente, como assinalado, no caber a
reviso de mrito, mas, sim, se a competncia constitucional foi exercida nos seus
legtimos limites e se no ocorreu violao a direitos subjetivos.
No que diz respeito s partes, de se assinalar, de plano, no ser cabvel uma
analogia rigorosa com o processo judicial tpico, notadamente no que diz respeito
ao plo ativo. No plo passivo, esto sujeitos ao processo por crime de responsabilidade o Presidente da Repblica, os Ministros de Estado, os Ministros do STF, o
Procurador-Geral da Repblica, os Governadores e Secretrios de Estado. 6 Veja-se
que no caso do Presidente e seus Ministros, assim como do Governador e seus
Secretrios (Lei 1.079/50, arts. 14 e 75), o denunciante apresenta mera notitia
criminis, no se tomando parte ativa nem integrando o processo.
Osfundamentos do pedido de impeachment so os fatos tipificados em lei como
crime de responsabilidade, em desenvolvimento do delineamento constitucional
inscrito no art. 85, in verbis:
"Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica
que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra:
I - a existncia da Unio;
11 - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio
Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da Federao;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais.
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer
as normas de processo e julgamento."
Assinale-se, por ora, para desenvolvimento posterior, a circunstncia relevante
de que a Constituio em vigor, tal como a de 1967-69, mas em contraste com a de
1946, no incluiu no elenco de crimes de responsabilidade "a guarda e o legal
emprego dos dinheiros pblicos" , que aquela Carta contemplava no inciso VII do
art. 89, e a Lei 1.059/50 desenvolveu no art. 11. 7
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"Art. 52 ............................................................................................................... .
Pargrafo nico. Nos casos previstos nos incisos I e 11, funcionar como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenao, que somente ser
proferida por dois teros dos votos do Senado Federal, perda do cargo, com
inabilitao, por oito anos, para o exerccio de funo pblica, sem prejuzo das
demais sanes judiciais cabveis" .
O tema foi amplamente discutido no Supremo Tribunal Federal, quando do
julgamento do MS 21.689-DF, restando consignado na ementa do acrdo:
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processo por crime de responsabilidade contra o Senhor Paulo Srgio Gallotti Prisco
Paraso, Secretrio de Estado da Fazenda" .
Naquela altura, todavia, j no era mais possvel a instaurao do processo. A
tese singela e incontroversa.
A Lei 1.079, de 10 de abril de 1950, que, como se deixou assentado, foi
recepcionada em sua maior poro pela Constituio de 1988, fornece o roteiro para
equacionamento e soluo da questo posta. Confiram-se, a propsito, os arts. 15,
76, pargrafo nico, e 79 pargrafo nico do indigitado diploma legal:
"DO PRESIDENTE DA REPBLICA E MINISTROS DE ESTADO
Art. 15. A denncia s poder ser recebida enquanto o denunciado no tiver,
por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo."
DOS GOVERNADORES E SECRETRIOS DOS ESTADOS
"Art. 76 ............................................................................................................... .
Pargrafo nico. No ser recebida a denncia depois que o governador, por
qualquer motivo, houver deixado definitivamente o cargo."
"Art. 79 ............................................................................................................... .
Pargrafo nico. Os secretrios de Estado, nos crimes conexos com os dos
governadores, sero sujeitos ao mesmo processo e julgamento."
As normas em questo estabelecem, de modo uniforme para os agentes polticos
federais - Presidente da Repblica e Ministros de Estado - e estaduais - Governadores e Secretrios de Estado - , uma condio de procedibilidade para a instaurao do processo de impeachment. Com efeito, no admite a lei seja a denncia por
crime dessa natureza recebida caso o agente poltico tenha, por qualquer motivo,
deixado definitivamente o cargo.
Esta a posio da doutrina especializada, como se v, e.g.:
"O art. 15 da Lei n!! 1.079/50 estabelece uma condio objetiva de procedibilidade para a aceitao da denncia, eis que vincula o recebimento da pea acusatria ao fato de o Presidente estar no exerccio do cargo.
(. .. ) Portanto, trata-se de uma condio de procedibilidade e tambm de punibilidade." 9
A matria foi longamente analisada pelo Supremo Tribunal Federal quando do
julgamento do Mandado de Segurana n2 21.564-DF, impetrado pelo ex-Presidente
Collor de Mello. A hiptese ento em discusso estremava-se da que objeto do
presente parecer pelo fato de que o ex-Presidente renunciou ao cargo durante a sesso
de julgamento pelo Senado Federal, muito tempo depois de ter sido tecnicamente
recebida a denncia e instaurado o processo por crime de responsabilidade. Na
hiptese aqui versada, o impetrante deixou o cargo de Secretrio de Estado em data
anterior instaurao do processo.
A posio do Supremo Tribunal Federal inequvoca, e materializou-se na
prpria ementa do acrdo, cujo item IH tem a seguinte dico:
"/lI - Alterao do direito positivo brasileiro: a Lei n!! 27, de J892, art. 3!!,
estabelecia: a) o processo de impeachment somente poderia ser intentado durante
o perodo presidencial; b) intentado, cessaria quando o Presidente, por qualquer
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Art. 21! Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 311 Revogam-se as disposies em contrrio."
vista do que acima se exps e transcreveu, no relevante, nas circunstncias,
o fato de que o Plenrio da Assemblia Legislativa tenha aprovado, com qualquer
quorum, o parecer da Comisso Especial. que somente com a aprovao e a
promulgao do decreto legislativo deve-se considerar recebida a denncia, "para
os efeitos de direito", como explcita o prprio dispositivo. Assim, a aprovao do
parecer da Comisso Especial no Plenrio da Casa Legislativa no supre, por evidente, a necessidade de discusso e votao do projeto de decreto legislativo.
E assim , no apenas por fora da literalidade e do esprito da regra, como por
outras razes que se cumulam. Em primeiro lugar porque o procedimento legislativo
no facultativo, nem fungvel. Bem ao revs, tem ele carter vinculado e sujeito
reserva legal absoluta. Logo, onde a norma de regncia exige decreto legislativo,
no se pode suprir com parecer de comisso.
Segundo, porque da aprovao do parecer da Comisso Especial no Plenrio
no se extrai como conseqncia, a fortiori, a aprovao do projeto de decreto
legislativo que oferece. De fato, nada garante que as foras polticas no se aglutinaro de uma outra forma, provocando uma alterao na votao, ou que aquilo que
obteve aprovao em bloco (parecer) no tenha o mesmo xito em separado (projetos
de decretos legislativos).
.
Em concluso: a instaurao do processo por crime de responsabilidade, por
fora da legislao aplicvel - Lei 1.079/50, Constituio do Estado de Santa
Catarina e Regimento Interno da Assemblia Legislativa - somente se d mediante
aprovao, por dois teros, do Projeto de Decreto Legislativo apresentado pela
Comisso Especial e submetido a Plenrio. Ora bem: este decreto legislativo,
incontroverso, somente foi votado em 2 de julho de 1997, quando o impetrante da
segurana no mais ocupava o cargo de Secretrio de Estado desde o dia 30 de junho
anterior.
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V., por todos, Benjamin Villegas Basavilbaso, Tratado, 1955, vol. I, p. 355.
V., por todos, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo Brasileiro, 1997, p. 384.
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bem de ver, no entanto, que a distino entre as duas figuras, que pode ter
grande relevncia em outras circunstncias, totalmente incua na hiptese sob
exame. Igualam-se uma e outra no efeito que aqui interessa que a vacncia do
cargo. De fato, os artigos 15 e 76 da Lei nll \.079/50 estabelecem que a denncia
por crime de responsabilidade s poder ser recebida enquanto o agente poltico
denunciado, por qualquer motivo, "no houver deixado definitivamente o cargo".
A expresso utilizada pelo legislador propositadamente ampla, servindo para
designar toda e qualquer hiptese de sada do cargo em carter definitivo. Em nenhum
momento a palavra renncia utilizada.
Portanto, configurada a vacncia do cargo, seja por renncia - para os agentes
polticos que detm mandato popular - seja por exonerao ou por qualquer outra
forma para os demais, incide a vedao legal genrica para instaurao de processo
de impeachment. No pode o intrprete fazer uma distino arbitrria, que no tem
fundamento legtimo no relato da norma.
No se afigura pertinente, de outra parte, a invocao da legislao genrica de
regncia do regime jurdico funcional dos servidores pblicos. Em primeiro lugar,
toda evidncia, pela existncia de lei especfica. Em segundo lugar, porque tanto
a lei federal do regime jurdico nico - Lei 8.112, de 11.12.90, art. 172 12 - , como
o Estatuto dos Funcionrios Pblicos de Santa Catarina, no art. 163,13 restringem a
faculdade de requerer exonerao" ao servidor que estiver respondendo a processo
disciplinar". Nem a mais arrebatada das interpretaes livres haveria de considerar
o impeachment um processo disciplinar. De fato, o processo por crime de responsabilidade tem por finalidade, como visto no capitulo introdutrio, a destituio do
agente poltico do cargo e sua inabilitao para o exerccio de funo pblica por
um determinado perodo. Tais penalidades, intuitivamente, no se confundem com
as que resultam do processo administrativo de responsabilizao interna do servidor.
Reitere-se a evidncia: no h como confundir o processo de impeachment, que
versa sobre a prtica de crimes de responsabilidade e tem o objeto acima referido,
com o processo administrativo disciplinar, que tem por fim a aplicao de sanes
administrativas - como a advertncia, a suspenso e a demisso - ao servidor que
tenha violado seus deveres funcionais. Ademais, enquanto o primeiro levado a
efeito pelo Poder Legislativo, o segundo conduzido no mbito interno do Poder a
que pertence o servidor acusado.
Pois bem: nenhum processo administrativo disciplinar fora instaurado contra o
impetrante. A denncia oferecida perante o Presidente da Assemblia Legislativa
lhe imputava a suposta prtica de crime de responsabilidade, previsto na Lei n2
1.079/50. Assim, no tem aplicabilidade ao caso o art. 163 do Estatuto dos Servidores
Pblicos do Estado. Ainda que assim no fosse, isto , ainda que o consulente
estivesse respondendo a processo administrativo disciplinar, o aludido dispositivo
12 O dispositivo tem o seguinte teor: "Art. 172. O servidor que responder a processo disciplinar s poder
ser exonerado a pedido, ou aposentado voluntariamente, aps a concluso do processo e o cumprimento
da penalidade, acaso aplicada" .
13 O dispositivo tem o seguinte teor: "Art. 163. O funcionrio que estiver respondendo a processo
disciplinar no poder, antes de seu trmino, ser exonerado a pedido, nem se afastar do servio, a no
ser em virtude de licena por doena, suspenso preventiva, priso administrativa ou priso em flagrante" .
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roteiro da previso constitucional. Assim, as diversas figuras tpicas e objetos jurdicos elencados nos incisos do art. 85 so, um a um, regulamentados nos arts. 51.! a
12 da Lei.
Nada obstante, em um dispositivo especfico, a Lei 1.079/50 perde a sintonia
com a Lei Maior: o art. 11, inserto no Captulo VII, tipifica como crimes de
responsabilidade condutas que no tm correspondncia na matriz constitucional.
Com efeito, tal preceptivo versa sobre "crimes de responsabilidade contra a guarda
e o legal emprego dos dinheiros pblicos", figura tpica que no consta do elenco
do art. 85 da Constituio.
A existncia do art. 11 da Lei n 1.079/50, no entanto, facilmente explicvel.
que a Constituio de 1946, sob cuja gide a Lei nl.! 1.079 foi editada, estabelecia,
no inciso VII de seu art. 89, precisamente, a figura tpica do crime de responsabilidade contra "a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos", como haviam
feito todas as Constituies at ento. 15 Desse modo, era natural que a lei infraconstitucional destinasse um de seus captulos definio de condutas que configurariam
tal tipo penal. Todavia, esta figura tpica foi suprimida dos textos da Constituio
de 1967 e da Emenda Constitucional n O1/69, no havendo sido reproduzida na
Constituio de 1988.
A supresso de um dos tipos do elenco constitucional de crimes de responsabilidade produz, em ltima anlise, os efeitos de uma abolitio criminis. Com efeito,
todos os fatos anteriormente criminalizados tomam-se, ipso facto, atpicos, no mais
ensejando qualquer conseqncia na esfera da responsabilidade poltica. Coerente
com a premissa de que todas as figuras tpicas dos crimes de responsabilidade
encontram-se sujeitas a regime de reserva constitucional estrita, inarredvel a
concluso de que o art. II da Lei n 1.079/50 no foi recepcionado pela ordem
constitucional vigente.
Segundo relato do ilustre consulente, instrudo com os documentos do processo, a nica imputao que pesa contra seu cliente a de "ordenar despesas no
autorizadas por lei ou sem observncia das prescries legais relativas s mesmas" ,
conduta prevista, precisamente, no art. 11, n 1, da Lei n2 1.079/50, que trata dos
crimes de responsabilidade contra a guarda e o legal emprego dos dinheiros
pblicos.
No resta dvida, portanto, que a acusao atribui ao impetrante a prtica de
fato manifestamente atpico (ao menos do ponto de vista dos crimes de responsabilidade), uma vez que a norma legal incriminadora que lhe dava suporte foi revogada
ainda em 1967, pela Constituio Federal editada naquele ano. 16 Embora irrelevante
para a hiptese aqui examinada, ainda que a revogao se tivesse operado aps a
prtica do fato, o efeito seria idntico, por fora da abolitio criminis.
CF 1989, art. 54, 72; CF 1934, art. 57, g; CF 1937, art. 85, d.
16 A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a nova Constituio revoga as leis
anteriores, quando com ela incompatveis, antiga, havendo sido recentemente ratificada, aps ampla
discusso, no julgamento da ADln n~ 2, da qual foi relator o ento Ministro Paulo Brossard. Sobre o
tema. v. nosso Interpretao e aplicao da Constituio, Ed. Saraiva, 19%, p. 64 e ss.
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fora de dvida, por outro lado, que o Poder Judicirio est autorizado a exercer
o controle da legalidade sobre o processo de impeachment, salvaguardando eventual
direito subjetivo violado, conforme o j mencionado entendimento consolidado na
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. A hiptese em questo enseja, de modo
claro e inequvoco, o judicial review. Confira-se, a propsito, significativo trecho
do voto do Ministro Seplveda Pertence no julgamento do Mandado de Segurana
n2 21.546-DF, in verbis:
"Desse modo, Senhor Presidente, no excluo, por exemplo, que caiba ao Poder
judicirio a verificao da existncia, em tese, da imputao de um crime de responsabilidade, dada a exigncia constitucional, que peculiar ao nosso sistema, de
sua tipificao em lei, ainda que no exclua a ampla discricionariedade e a exclusividade do juzo do Senado na concretizao dos conceitos indeterminados da
definio legal tpica dos crimes de responsabilidade. " (grifos acrescentados).
Como se v, admite o Ministro Seplveda Pertence, como no poderia deixar
de ser, que o Poder Judicirio exera controle sobre a tipicidade dos fatos objetos
de imputao em processo por crime de responsabilidade. A ressalva quanto
margem de discricionariedade das Casas legislativas correta, mas no interfere
minimamente com o caso vertente. que a verificao da atipicidade da imputao
no depende aqui da anlise de fatos ou provas, sendo pura questo de direito.
Tambm no se est diante da concretizao de conceitos legais indeterminados, que
estariam a cargo exclusivo do Poder Legislativo.
A anlise da atipicidade, na hiptese, depende de raciocnio puramente jurdico.
Cuida-se, apenas, de reconhecer que o fato imputado ao impetrante no enseja a
instaurao de processo por crime de responsabilidade, pois o dispositivo legal que
continha tal previso foi revogado. Estabelecida a premissa, a concluso inafastvel: deve o Poder Judicirio determinar o trancamento do processo de impeachment
instaurado contra o impetrante, eis que fundado em imputao de fato manifestamente atpico.
VI. Concluso
Em face do que foi exposto, e ratificando as proposies enunciadas ao incio
do presente estudo, possvel compendiar as idias aqui desenvolvidas nas seguintes
concluses:
1. No legtima a instaurao de processo por crime de responsabilidade contra
acusado que j tenha deixado o cargo pblico que ocupava;
2. vista da legislao aplicvel - Lei 1.079/50, Constituio do Estado de
Santa Catarina e Regimento Interno da Assemblia Legislativa do Estado de Santa
Catarina - , a instaurao do processo por crime de responsabilidade somente se d
pela aprovao do projeto de decreto legislativo apreseO'tado pela Comisso Especial,
cujo objeto especfico , precisamente, a autorizao para deflagrao do impeachment;
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