UNIVERSIDADE ANHANGUERA UNIDERP

CENTRO DE EDUCAO A DISTNCIA

CURSO SUPERIOR DE TECNOLOGIA EM GESTO PBLICA

PROINTER IV
GESTO URBANA E DE SERVIO E DE SERVIOS PUBLICOS; LICITAES,
CONTRATOS E CONVNIOS; FINANCIAMENTOS PBLICOS; POLTICAS
PBLICAS, ESTADO E PODER LOCAL
TECNOLOGIA EM GESTO PBLICA

Taguatinga/ DF
2015

UNIVERSIDADE ANHANGUERA UNIDERP

CENTRO DE EDUCAO A DISTNCIA

PREVIDNCIA SOCIAL
GESTO URBANA E DE SERVIO E DE SERVIOS PUBLICOS; LICITAES,
CONTRATOS E CONVNIOS; FINANCIAMENTOS PBLICOS; POLTICAS
PBLICAS, ESTADO E PODER LOCAL
TECNOLOGIA EM GESTO PBLICA

Trabalho apresentado para atender s

exigncias curriculares das disciplinas de
GESTO URBANA E DE SERVIO E DE
SERVIOS PUBLICOS; LICITAES,
CONTRATOS E CONVNIOS;
FINANCIAMENTOS PBLICOS;
POLTICAS PBLICAS, ESTADO E
PODER LOCAL, do curso superior de
tecnologia em gesto pblica da Universidade
Anhanguera UNIDERP.

Taguatinga/ DF
2015

SUMRIO

INTRODUO..............................................................................................................4

POLTICAS PUBLICAS DE PREVIDENCIA SOCIAL...................................................5

PRINCIPAIS BENEFCIOS OFERECIDOS AOS BENEFICIRIOS ............................8

ANLISE E INDICAO DAS FRAGILIDADES QUE DO ORIGEM

A BUROCRACIA.........................................................................................................09

SUGESTO DE MELHORIAS QUE MINIMIZEM A BUROCRACIA

NOS PROCESSOS.....................................................................................................11

A BUROCRACIA, POLTICAS PBLICAS, FINANCIAMENTOS PBLICOS E A

PREVIDNCIA...........................................................................................................13

CONSIDERAES FINAIS........................................................................................14

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................................15

INTRODUO

A Previdncia Social Brasileira, a partir da segunda metade da dcada de

1990, passou a enfrentar presses deficitrias em funo da construo do sistema
de proteo social (regime de repartio, na qual as geraes atuais financiam as
geraes passadas), do crescente nmero de aposentadorias (aumento do nmero
de idosos na populao brasileira), das questes demogrficas (diminuio do
crescimento vegetativo das famlias) e das recentes alteraes no mercado de
trabalho (aumento da informalidade), gerou a perda significativa de arrecadao e
elevando o dficit previdencirio 3, que no ano de 2003 atingiu cerca de R$ 31
bilhes.
A Previdncia Social nasceu da necessidade de assegurar os bens materiais
essenciais para o futuro dos indivduos, e resultou de um sentimento de
solidariedade que se manifestou na assistncia populao vulnervel. No entanto,
as mudanas na vida econmica e social ocorridas no contexto das transformaes
maiores do capitalismo fazem com que os sistemas de proteo social enfrentem um
dilema, pois preciso continuar a beneficiar os mais vulnerveis, mas o Estado, que
o grande financiador dos programas sociais, j no consegue atender a todas as
demandas.
O fato que, a despeito da anlise gerencial das reformas discutidas
atualmente, na qual ressaltada a busca da eficincia e resultados financeiros, a
Previdncia Social Brasileira tem sido base de sustentao da economia de muitos
municpios brasileiros de baixa renda. , pois, diante desse contexto, que este
trabalho apresenta-se com o objetivo de evidenciar o papel da Previdncia Social
como poltica pblica de renda.
A partir desta preocupao, formulamos a seguinte pergunta: As perspectivas
favorveis do cenrio econmico e poltico e o surgimento da janela de oportunidade

demogrfica podem contribuir para tornar vivel a realizao da reforma da

previdncia social nos prximos anos?
Os termos desequilbrios, desajustes e distores na previdncia social
so utilizados neste estudo com o mesmo sentido, ou seja, esto relacionados aos
problemas que afetam a previdncia social, como por exemplo, o desequilbrio
financeiro e atuarial do sistema, a questo da transio demogrfica, o desemprego,
burocracia, baixa qualidade dos servios, corrupo, desvio de recursos, entre
outros, que impactam negativamente na situao financeira e atuarial do regime
geral de previdncia social. Como decorrncia desses desajustes observa-se que os
valores dos benefcios pagos pelo Regime Geral de Previdncia Social esto cada
vez menores, o que reflete na qualidade de vida dos beneficirios.

Polticas Pblicas
Ao se referir a institucionalidade da previdncia social brasileira, considera-se
a Lei Eloy Chaves (Decreto-Lei n 4.682, de 24 de janeiro de 1923) o ponto de
partida do sistema previdencirio brasileiro. Essa lei estabeleceu as bases legais e
conceituais da posterior previdncia social, e tambm o precedente do uso da
previdncia como meio de lidar com a questo social.
No decorrer das dcadas de 20 e 30, foi incisiva a interveno do Estado
sobre as instituies previdencirias, no sentido de redirecionar a natureza de seus
objetivos, gesto, organizao e padro de financiamento. A administrao dos
fundos de aposentadorias, porm, era realizada pelos prprios empregadores e
empregados, sem a participao do Estado.
Como o pequeno nmero de segurados proporcionava recursos insuficientes
para o funcionamento das caixas em moldes estveis, foi necessrio imprimir uma
mudana de orientao ao sistema (STEPHANES, 1998). Comeou, ento, uma
nova fase, em que a vinculao passou a ser feita pela categoria profissional. Foram
criados os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) e a cobertura
previdenciria estendida virtual totalidade dos trabalhadores urbanos e a boa parte
dos trabalhadores autnomos. O Estado, que at ento se mantivera afastado da

administrao dos sistemas, assumiu mais estreitamente a gesto das novas

instituies.
Mas em matria de proteo social, a organizao em institutos apresentava
uma srie de problemas. Alm de excluir os trabalhadores rurais e os do setor
informal urbano, no protegia muitos assalariados do prprio mercado formal
urbano, uma vez que no exerciam profisso nos ramos de atividade contemplados
pelos institutos. A existncia desses problemas alimentou a discusso sobre a
necessidade de unificao dos institutos. Com isso, em 1945, tentou-se corrigir esse
tipo de distoro com a criao do Instituto de Servio Social do Brasil (ISSB), rgo
que unificaria as instituies previdencirias existentes e centralizaria o seguro
social de toda a populao ativa no pas.
A primeira medida correta para diminuir a disparidade existente entre as
categorias profissionais e a unificao da previdncia foi a promulgao da Lei
Orgnica da Previdncia Social (LOPS), em 26 de agosto de 1960. Sua grande
importncia residiu no fato de haver uniformizado as contribuies e os planos de
benefcios dos diversos institutos. A Lei Orgnica de 1960 marca o definitivo
abandono das solues diversificadas e da legislao esparsa, excessivamente
abundante e algumas vezes contraditria. (RUSSOMANO, 1983, p. 39).
Em 1967, no mbito das reformas empreendidas pelo regime militar, e
decorridos seis anos da promulgao da LOPS, a unificao institucional foi
efetivada atravs da criao do Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS). Em
1974, por meio do desdobramento do antigo Ministrio do Trabalho e Previdncia
Social, foi criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), que veio a
responder pela elaborao e execuo das polticas de previdncia, assistncia
mdica e social.
Mas o grande momento de estruturao da proteo social brasileira ocorreu
no ano de 1988.
Em primeiro lugar, a previdncia social se tornou direito social, disposto no
artigo 6 do captulo II, Dos direitos Sociais, na Constituio Brasileira; em segundo
lugar, o desenho do sistema atual resultado direto das modificaes introduzidas
pela Constituio promulgada em 1988 e pelas leis e regulamentos que a
complementaram.

A partir da promulgao da nova Constituio, deu-se origem ao conceito de

Seguridade Social, com a introduo do direito assistncia mdica e ao segurodesemprego.
A Constituio de 1988 veio dar forma s propostas que j vinham sendo
discutidas na sociedade desde o final da dcada de 70 e significou o pice do
processo de universalizao. A Constituio vem garantir a ampliao da cobertura
da proteo social para segmentos at ento desprotegidos. A introduo de um
piso de valor igual ao salrio mnimo, a eliminao das diferenas de tipos e valores
dos benefcios previdencirios entre trabalhadores rurais e urbanos [...].
Aspectos Constitucionais e Legais Relevantes da Seguridade e Previdncia
Social
Observa-se que a Constituio de 1988 definiu diversos avanos no que se
refere promoo da cidadania, do bem-estar e da justia social. No seu artigo 194
define que A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de
iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos sade, previdncia e assistncia social.
O artigo 195 da Carta Magna estabelece os seguintes princpios da
seguridade social:
I. Universalidade da cobertura e do atendimento;
II. Uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes
urbanas e rurais;
III. Seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios;
IV. Irredutibilidade do valor dos benefcios e servios;
V. Eqidade na forma de participao no custeio;
VI. Diversidade da base de financiamento;
VII. Gesto quadripartite, democrtica e descentralizada, com participao
dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo em rgos
colegiados.
A Constituio Federal de 1988 estabelece, tambm, nos seus artigos 196,
201 e 2003, que:
. A sade direito de todos e dever do Estado [...] (art.196)

. A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral de carter

contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio
financeiro e atuarial [...] (art.201)
.

assistncia

social

ser

prestada

quem

dela

necessitar,

independentemente de contribuio seguridade social[...] (art.203).

Observa-se que um dos critrios que distingue a previdncia e os demais
elementos integradores da seguridade social, que no sistema da previdncia
social, os participantes pagam para ter acesso aos benefcios, por sua vez, nos
programas de assistncia social e de sade, os benefcios so ofertados sem a
contrapartida das contribuies dos participantes, sendo financiadas com recursos
oriundos do oramento pblico. Por sua vez, nos programas de assistncia social e
de sade fica explicita a idia de transferncia de renda entre os membros da
sociedade.
Principais benefcios aos beneficirios

A previdncia social brasileira est inserida dentro de um conceito mais amplo

de seguridade social, definido na Constituio de 1988. A seguridade social
contempla trs pilares: previdncia, assistncia social e sade.
Um dos objetivos dos sistemas previdencirios garantir a seus segurados
uma velhice tranqila, como tambm resguard-los em caso de eventuais sinistros
como a invalidez, o desemprego, doenas, ou ainda, em caso de morte dos
segurados, garantir o amparo a seus familiares.
Regimes financeiros de previdncia social. As instituies de previdncia
podem funcionar com base nos seguintes regimes financeiros: repartio ou
capitalizao. No regime de repartio, prevalece a lgica de que cada gerao
custeia os benefcios previdencirios da gerao anterior. No regime de
capitalizao (funding), cada pessoa forma um fundo (individual ou coletivo) onde
so investidos peclios destinados exclusivamente sua aposentadoria. Assim, o
regime de repartio simples (prprio do Regime Geral de Previdncia Social) e o
regime de capitalizao (prprio da Previdncia Privada).

Benefcios previdencirios. Os regimes de previdncia buscam oferecer a

seus segurados os melhores benefcios possveis, de maneira que no momento da
aposentadoria ou de eventual sinistro possam continuar percebendo proventos que
no se afastem muito dos seus salrios da atividade. Nesse sentido, o fim da
relao jurdica previdenciria a proteo do trabalhador no seu aspecto
econmico.
Forma de organizao da previdncia social no Brasil. A Constituio Federal
de 1988, no seu art. 201, estabelece que a previdncia social ser organizada sob a
forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados
os critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e atender a: cobertura
dos eventos de doena, invalidez, morte ou idade avanada; proteo a
maternidade, especialmente gestante; proteo ao trabalho em situao de
desemprego involuntrio; salrio-famlia e auxlio recluso para os dependentes de
baixa renda; e, penso por morte.
Regime Geral da Previdncia Social. O regime adotado no Brasil o de
repartio simples, de filiao obrigatria, baseado na lgica de que cada gerao
custeia os benefcios previdencirios da gerao anterior. Registre-se que o regime
de repartio o mais adequado para a previdncia social, visto que est apoiado
no princpio da solidariedade, do coletivo. As contas individuais, por sua vez, so
uma forma de poupana, em que cada participante conta apenas com o produto das
suas prprias contribuies ou depsitos.
Origem dos recursos de custeio. Os recursos para custeio do sistema
previdencirio brasileiro so oriundos das contribuies dos empregadores e dos
trabalhadores e demais segurados, que realizam aportes para o seu regime de
previdncia enquanto esto na ativa, para que, quando se aposentarem, passarem a
receber seus benefcios custeados pelos futuros trabalhadores da ativa. Assim,
adota-se no Brasil o regime de repartio, de benefcios definidos.
Necessidade de Reforma da Previdncia Social

O debate a respeito do tema seguridade social, em particular, do sistema

previdencirio no Brasil, em decorrncia de suas distores, vem sendo discutido,
9

com maior e menor intensidade pela sociedade, nos ltimos vinte anos, em especial,
nos mbitos do parlamento, governo e no meio acadmico. Fenmenos como a
elevao da expectativa de vida da populao, reviso de legislaes que permitem
as aposentadorias precoces, mudanas no perfil demogrfico da populao, entre
outros, surgem no centro desses debates.
a realizao da reforma da previdncia no Brasil, torna-se factvel na fase
atual, pois alm da retomada do crescimento da economia, est havendo uma
rpida mudana na estrutura etria da populao. Isso faz com que se reduzam as
razes de dependncia, visto que se abre para o pas a janela de oportunidade
demogrfica. Nesse sentido, o dividendo demogrfico caracteriza-se pelos
benefcios econmicos para a sociedade, associado de forma direta com a queda da
fecundidade sobre a estrutura etria, ocorrido imediatamente aps a transio
demogrfica (RIOS- NETO, 2005, p. 371-408) .
Estes benefcios demogrficos podem ser traduzidos, como por exemplo,
melhores polticas educacionais, pelo menor percentual de crianas e, crescimento
positivo na mo-de-obra snior, ou seja, dos idosos. Este aspecto traz como desafio
a qualificao desta mo-de-obra. Os idosos devem estar preparados para a
ocorrncia deste fenmeno para que seu trabalho no seja classificado somente
como subemprego.
Ao tratar dos benefcios da janela de oportunidade demogrfica, verifica-se
que a base de financiamento da previdncia social tender a diminuir, visto que a
populao absoluta vai cair e a longevidade aumentando. Com base nesse
fenmeno, o pas ter nesse perodo, menos contribuintes e mais beneficirios. Com
base nesses aspectos que se faz necessrio a intensificao da discusso pela
sociedade brasileira sobre a reforma da previdncia social. Neste estudo, daremos
especial ateno questo do equilbrio financeiro e atuarial no regime de repartio
simples.
O crescimento da longevidade e a prpria maturao dos segurados ativos
que passam a demandar benefcios de inatividade so ameaas solvabilidade
fiscal do sistema. Para o autor, preciso garantir que no longo prazo o estoque de
benefcio de manuteno no ultrapasse a taxa de crescimento do PIB. necessrio
um ajuste que no fira direitos adquiridos, mas que indique que idades mnimas, por
exemplo, sejam maiores no longo prazo, l por 2020. Nesse sentido, defende uma
10

reforma com regras de transio longas que respeitem critrios de demografia.

Ressalta, tambm, que o debate da Reforma da Previdncia pe em lados opostos
um grupo que acha que o setor apenas um apndice da polcia fiscal, e outro que
enxerga nele uma funo econmica e social.
Constata-se, no debate da seguridade social no Brasil, a urgncia de uma
melhor organizao e de gesto do sistema, em particular da destinao das
receitas. Destacam-se nas fontes de receita da seguridade social o COFINS;
Contribuio Sobre o Lucro Lquido das Empresas; Concursos de Prognsticos
(jogos administrados pela CEF), receita prpria do Ministrio da Sade; outras
contribuies sociais (DPVAT, prmios prescritos e bens apreendidos). Os recursos
da seguridade social, por sua vez, so alocados para atender as despesas de
benefcios; Sade; Assistncia Social; custeio e pessoal do INSS; outras aes da
Seguridade (aes prestadas a outros Ministrios); aes do Fundo de Combate
Pobreza.
A sociedade brasileira, na medida em que vem sendo chamada para financiar
- por meio da elevao da carga tributria - os crescentes dficits da previdncia,
tem cobrado dos governantes e polticos que se encontre uma soluo para o
problema. Essas manifestaes de descontentamento surgem num contexto mundial
e nacional complexo, no qual esto presentes os resqucios das crises econmicas,
das reformas do Estado incompletas, mudanas no perfil demogrfico e no mercado
de trabalho.
Observa-se, entretanto, que os debates e negociaes que antecedem cada
votao, pelo parlamento brasileiro, de reajustes das aposentadorias e penses
pagas pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), nas ltimas duas dcadas,
tem como pano de fundo apenas a preocupao resolver questes emergenciais
nessa rea. Nesses debates as lideranas polticas do governo na Cmara e do
Senado utilizam (no processo de negociao dos ndices dos reajustes), com
bastante freqncia, a argumentao da rea econmica da necessidade de manter
os gastos pblicos sob controle.
Essa discusso vai alm das discordncias sobre o percentual a ser aplicado
no reajuste das aposentadorias, baseado na alegao de que eles contribuem para
elevar ainda mais os crescentes dficits da previdncia (estimado pelo governo em
cerca de R$ 47 bilhes em 2010). preciso levar em considerao, nesse debate,
11

tambm, os aspectos que envolvem as finanas pblicas, e que contribuem para

elevar o nvel das dificuldades de governana do pas.
Anlise de possveis Melhorias para desburocratizao

O Brasil vem passando por um fenmeno diferenciado no seu ritmo de

crescimento e na estrutura de sua populao. O processo de transio demogrfica,
para diversos autores, como por exemplo, Alves (2008) , fruto da queda das taxas
de mortalidade e natalidade, tem provocado uma rpida mudana na estrutura etria
brasileira, com uma reduo da proporo jovem da populao, uma elevao
imediata da populao adulta e uma elevao significativa, no longo prazo, da
populao idosa. Esta nova realidade abre vrias janelas de oportunidades para as
polticas pblicas e para a reduo da pobreza. Mas ao mesmo tempo, apresenta
um desafio para as polticas macroeconmicas do pas.
O fenmeno denominado janela de oportunidade demogrfica (IBGE, 2008) ,
ocorre quando o nmero de pessoas com idades potencialmente ativas est em
pleno processo de ascenso. Ao mesmo tempo, h uma reduo do nmero de
crianas, com idades entre 0 e 14 anos, na comparao com o quadro de pessoas
de 15 a 64 anos.
Alm disso, a populao com idades de ingresso no mercado de trabalho (15
a 24 anos) contabiliza cerca de 34 milhes de pessoas. Mas esse contingente que
tende a diminuir nos prximos anos. O lado positivo desta janela demogrfica, que
caracteriza um perodo raro na histria dos pases, que seu aproveitamento
favorece o mercado de trabalho. As empresas tm sua disposio uma mo-deobra mais abundante, se as pessoas em idade potencialmente ativa forem
preparadas e qualificadas para tal.
O quadro preocupante da previdncia social delineado neste estudo, onde
esto presentes diversas distores no modelo atual, que contribui para crescentes
dficits nas contas da previdncia, esto refletindo negativamente nas finanas
pblicas do pas. Esse cenrio nos permite argumentar que preciso adotar aes e
medidas polticas e tcnicas criativas para organizar a previdncia social no Brasil.

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O objetivo precpuo de um sistema previdencirio, conforme evidenciado, no

o de redistribuir renda. A sua finalidade repor, total ou parcialmente, o ganho do
indivduo (e de seu grupo familiar) quando cessa ou se interrompe a capacidade
laborativa em funo de idade, desgaste profissional, doena, invalidez, morte ou
desemprego involuntrio. A previdncia, portanto, um seguro, onde existe uma
forte relao entre os valores pagos e os benefcios recebidos. sobre esse prisma
que os atores mais relevantes para viabilizar uma reforma da previdncia no Brasil
governos, parlamento, empresrios e trabalhadores - deveriam posicionar-se para
resolver, de forma consistente, os desajustes da previdncia social no pas.
O sistema previdencirio brasileiro, conforme revela a literatura, bem como os
relatrios e documentos analisados, revelam a existncia de desajustes e de
diversas inadequaes e injustias de regras pontuais do regime de aposentadorias
e penses. A fixao de uma idade mnima para aposentadoria por tempo de
contribuio, por exemplo, necessita ser debatida com a sociedade, com vista a
viabilizar as mudanas na Constituio Federal. A regra que permite que, aps a
morte de um pensionista, sua penso seja deixada para seus dependentes,
independentemente do tempo que tenha contribudo antes de morrer e tambm
independentemente da renda dos dependentes, tambm necessita ser debatida pela
sociedade.
A Burocracia, Polticas Pblicas e Financiamentos Pblicos focando na
Previdncia Social.
As polticas pblicas so resultados de foras sociais que se opem, o que
faz com que a forma e o contedo das mesmas estejam diretamente associadas a
conjugao de fatores estruturais e conjunturais do processo histrico de um pas.
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu novas diretrizes para a
efetivao das polticas pblicas brasileiras, dentre essas, destaca-se o controle
social por meio de instrumentos normativos e da criao legal de espaos
institucionais que garantem a participao da sociedade civil organizada na
fiscalizao direta do executivo nas trs esferas de governo. No obstante, as
prticas sociais promovidas pelos conselhos de polticas pblicas nesses ltimos
dezoito anos, enquanto rgos de controle social, tm produzido efeitos
13

contraditrios em relao a funo constitucional a eles atribuda. A identificao dos

avanos e dos limites institucionalizao do controle social como exerccio regular
nas polticas pblicas se constitui em objeto de interesse acadmico, poltico e social
uma vez que pode colaborar na instaurao de um Estado efetivamente republicano
em solo brasileiro.
A histria econmica, poltica e social de cada pas desenha o momento em
que as polticas sociais passam a ser adotadas como estratgia de governabilidade.
Assim, as polticas sociais adquirem a colorao especfica das conjunturas
histricas de cada pas. Por isso mesmo, a forma como as polticas sociais foram
implantadas e operacionalizadas no Brasil tem o seu desenho prprio.
por isso que as polticas pblicas em nosso pas j tiveram uma marca
explicitamente repressiva. O Estado atuava junto a sociedade como aquele que
tinha que garantir a ordem e a paz social. A implicao desta conotao de que as
polticas pblicas eram organizadas a partir de uma total desconsiderao das
questes sociais que assolavam a realidade nacional.
Um dos temas mais controvertidos no campo da administrao pblica o
concernente relao entre poltica e administrao. Em geral, as abordagens a
respeito centram-se no estudo dos determinantes macroestruturais das polticas
pblicas, ou bem limitam-se a aspectos descritivos dos processos decisrios e
administrativos a que as polticas do lugar na fase de sua implementao. A
dicotomizao dos enfoques, em torno dessas duas vises, tem levado com
freqncia a que nos diagnsticos institucionais se relegue a segundo plano o fato
de que a administrao um efeito da poltica e que os problemas administrativos
decorrem principalmente da forma como as polticas foram-se configurando e
concretizando ao longo do tempo.
Nesse sentido, a construo dos aparatos institucionais, atravs dos quais se
executam as polticas e programas, nunca segue uma trajetria predefinida. Ao invs
disso, as anlises institucionais pem reiteradamente de manifesto a existncia de
inmeras instncias de diferente hierarquia, dependncia administrativa e tamanho,
que implementam aes superpostas, descontnuas, errticas ou at contraditrias
em torno da consecuo de um mesmo objetivo.
14

Embora essa caracterizao seja vlida para todo o setor pblico, ela parece
de forma muito mais evidente na rea social pois nela o embate entre as classes
dominantes e subordinadas se reflete mais diretamente. De um lado, as polticas
sociais, via de regra, so utilizadas pelo regime como forma de legitimao e
controle social, e, por outro, constituem lugar privilegiado da luta da populao pela
conquista de seus direitos sociais de cidadania.
Um dos enfoques mais comumente utilizados no estudo das organizaes
complexas aquele baseado na verso funcionalista da teoria weberiana. Em geral,
a estrutura e o modus operandi das grandes organizaes, em particular as
governamentais, so analisados em termos do "tipo ideal" de organizao
burocrtica desenvolvido por Max Weber e os problemas detectados so explicados
em termos de "disfunes" passveis de racionalizao comportamental e gerencial.
Nem sempre dada a devida relevncia ao fato de que tais explicaes devem ser
buscadas fundamentalmente na natureza poltica das instituies pblicas, omisso
essa que leva a atribuir quelas uma neutralidade que as colocaria acima dos
conflitos e contradies particulares a cada formao econmico-social especfica.
Porm, em lugar de discutir a questo em termos de burocracia como sujeito
(tanto quanto como instrumento), deveria-se analis-la em termos da teoria
relacional do poder. Nesta tica, a autonomia do Estado e, portanto, de seus
aparelhos, relativa na medida que estes constituem a condensao material e
especfica de uma relao de foras entre classes e fraes de classe. Nesse
sentido, a burocracia no teria poder poltico prprio pois seria, em ltima instncia,
um sistema especfico de organizao e funcionamento interno do aparelho de
Estado que manifesta o efeito especfico da ideologia burguesa, da natureza do
Estado capitalista e, sobretudo, das relaes da luta de classes com esse Estado.
As polticas pblicas visam responder a demandas, principalmente dos
setores marginalizados da sociedade, considerados como vulnerveis. Essas
demandas so interpretadas por aqueles que ocupam o poder, mas influenciadas
por uma agenda que se cria na sociedade civil atravs da presso e mobilizao
social.

15

Temos assim um processo dinmico, com negociaes, presses,

mobilizaes, alianas ou coalizes de interesses. Compreende a formao de uma
agenda que pode refletir ou no os interesses dos setores majoritrios da
populao, a depender do grau de mobilizao da sociedade civil para se fazer ouvir
e do grau de institucionalizao de mecanismos que viabilizem sua participao.
preciso entender composio de classe, mecanismos internos de deciso dos
diversos aparelhos, seus conflitos e alianas internas da estrutura de poder, que no
monoltica ou impermevel s presses sociais, j que nela se refletem os conflitos
da sociedade.

Os objetivos das polticas tm uma referncia valorativa e exprimem as

opes e vises de mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua
legitimao, necessitem contemplar certos interesses de segmentos sociais
dominados, dependendo assim da sua capacidade de organizao e negociao.
Em contra partida, mais da metade do gasto federal social no Brasil com o
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), segundo dados do Ipea. Em segundo
plano, esto os benefcios dos servidores pblicos federais e somente depois
despesas com sade, assistncia social e educao. Por essa razo, todos os dias
o tema da reforma da previdncia social debatido, em especial quando se
vislumbram no horizonte crises financeiras mundiais, como est acontecendo
atualmente.
Pode-se dizer, sem grande radicalismo, que a previdncia nasceu em crise,
simplesmente porque nasceu de forma tortuosa, ou seja, ela na forma prxima que
a conhecemos filha da prpria crise. A previdncia social foi mundialmente
evoluindo, sempre movida por uma crise.
Em todo o mundo, pases esto em transio, j h algum tempo, nos seus
sistemas de previdncia social. Na Amrica Latina a previdncia social pblica vem
sendo paulatinamente reduzida, com a substituio por sistemas de capitalizao
individual, administrados pelo setor privado.

16

Observa-se que ao redor do mundo a maioria dos pases est reavaliando

seus sistemas de previdncia social. Na medida em que a populao envelhece e os
antigos sistemas de previdncia passam a consumir cada vez maior parte das
receitas nacionais, as reformas tornam-se inadiveis. As reformas parecem sempre
caminhar para a implantao de sistemas conjugados de previdncia pblica,
previdncia complementar obrigatria e previdncia complementar voluntria. No
entanto, mesmo aqueles pases que j adotaram essa proposio ainda esto
ajustando seus rumos, pois o envelhecimento da populao mundial inexorvel.
O Brasil, portanto, pode contar com inmeros paradigmas que podem servir
para a implantao de uma reforma previdenciria sria, a qual, no entanto, dever
ser muito mais ampla do que a mera discusso sobre o aumento das fontes de
custeio e, portanto, da carga tributria.

17

RECOMENDAES FINAIS

Para ordenar as questes referentes importncia da Previdncia Social

Brasileira como fator de desenvolvimento scio-econmico, buscou-se, inicialmente,
resgatar a literatura sobre o surgimento, desenvolvimento e crise do Estado do Bem
Estar, pr-condio para a discusso sobre a economia social. A reforma da
previdncia social por tratar-se de uma medida essencial para permitir que o Brasil
continue avanando no seu processo de desenvolvimento socioeconmico e
ambiental necessita ser inserida no atual contexto e na agenda poltica nacional.
possvel especular, por sua vez, que a sua efetivao depende de uma vontade
poltica dos governantes para definir um conjunto coerente de princpios gerais e
estratgias para viabilizar a reforma da previdncia.
As questes normalmente discutidas so os aspectos negativos da
previdncia, sendo o dficit previdencirio colocado como alvo central para os
desajustes fiscais do governo. No h dvida que existem disparidades nos
pagamentos dos benefcios previdencirios, principalmente os do setor pblico.
No entanto, os dados mostram que a presena dessa fonte de renda para
inmeras famlias brasileiras, que a partir da Constituio de 1988, dentro do
conceito de Seguridade Social, passou a ser universal para todos os trabalhadores,
em especial aos trabalhadores rurais, tornou melhores as condies de vida da
populao, amenizando a questo da pobreza no Brasil, principalmente nos
pequenos municpios brasileiros.
A proposta da descentralizao e do controle social, em termos legais, prope
um caminho inovador para as polticas pblicas brasileiras. Permite, em tese, a
maior presena do cidado na fiscalizao dos recursos e da gesto das polticas
setoriais. Uma presena que pode influir significativamente na agenda do governo
18

em relao as prioridades e as metas a serem desenvolvidas nas reas

compreendidas pelas respectivas polticas.
Essa maior presena e influncia na agenda governamental requisita um
exerccio democrtico que prescinde de uma qualificao dos atores que
representam a sociedade civil organizada, como tambm de uma disposio poltica
para a gesto democrtica por parte do atores governamentais.
Esse exerccio, na realidade, est em construo histrica, uma vez que a
sociedade brasileira no tem uma experincia republicana que instituiu a cidadania e
a democracia como prtica social cotidiana nos diferentes espaos sociais em que
os brasileiros atuam.
Quanto a descentralizao das polticas pblicas, importante destacar que a
diversidade geopoltica dos municpios brasileiros tende a no ser considerada na
implantao dos processos de descentralizao das polticas setoriais. A
descentralizao de competncias e responsabilidades para os municpios no
esto sendo acompanhadas por uma correspondente descentralizao de recursos
que financiaria as polticas locais para a construo de propostas efetivamente
pautadas nas caractersticas do territrio local. Essa situao tende a manter os
municpios prisioneiros dos programas federais que, centralizados, se tornam os
meios para acessarem os recursos financeiros existentes para a realizao de aes
setoriais.
Acresce-se tambm um dilema referente a questo socioeconmica: embora
os municpios sejam responsveis pela elaborao e execuo de polticas setoriais
destinadas a garantia de direitos sociais da populao local, at onde se estende a
responsabilidade dessa unidade da federao quando os efeitos sociais sentidos no
local so gerados por decises macro-econmicas em que o municpio no tem
influncia

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