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FCE - CID

Documento Escuela de Economa

N 45

ISSN 2011-6322 Agosto 2012

La innovacin en la poltica nacional de CTI y en la

poltica nacional de competitividad y
productividad
Innovation in National STI Policy and
National Competitiveness and
Productivity Policy

Mnica Mara Pardo Tabares

Documento FCE CID Escuela de Economa N 45

Agosto 2012

LA INNOVACIN EN LA POLTICA NACIONAL DE CTI Y EN LA

POLTICA NACIONAL DE COMPETITIVIDAD Y PRODUCTIVIDAD*
Mnica Mara Pardo Tabares**

Resumen
Este ensayo parte del hecho que la innovacin es uno de los componentes para lograr mayor
progreso econmico, social y ambiental para toda la poblacin. Por ello, en los ltimos aos, los
hacedores de poltica han dirigido su atencin a los problemas de ciencia y tecnologa, y su rol en la
economa. En Colombia, las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin y las polticas de
competitividad y productividad pretenden dar lineamientos para el desarrollo de estrategias que
potencien dicho progreso. Por ello resulta fundamental que entre ellas exista coherencia entre
objetivos, planes, programas y actuaciones. Sin embargo todava se detectan limitaciones importantes
para lograr la requerida compatibilidad.

Palabras clave: innovacin, polticas, competitividad; ciencia, tecnologa e innovacin (CTI),

Colombia.

Clasificacin JEL: O25, O32, O38.

INNOVATION IN NATIONAL STI POLICY AND NATIONAL
COMPETITIVENESS AND PRODUCTIVITY POLICY
Abstract
This essay is based on the fact that innovation is one of the components to achieve greater
economic, social and environmental for the entire population. Therefore, in recent years,
policymakers have turned their attention to the problems of science and technology and its role in
the economy. In Colombia the science, technology and innovation policies and Competitiveness and
productivity policies intended to provide guidelines for the development of strategies that promote
such progress. It is essential for between them there are coherence in goals, plans, programs and
actions. However we still detected significant constraints to achieve the required compatibility.

Keywords: Innovation, policies, competitiveness, Science, Technology and Innovation (STI),

Colombia.

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JEL Classification: O25, O32, O38.

*Este artculo hace parte del trabajo elaborado en el Seminario de Innovacin Tecnolgica y Desarrollo Industrial de la
Maestra en Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia.
**Economista y estudiante de la Maestra en Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot,
Colombia. Correo electrnico: mpardot@unal.edu.co

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot - Facultad de Ciencias Econmicas

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Mnica Mara Pardo Tabares

Introduccin
En la ltima dcada, la Poltica Nacional de Competitividad y Productividad se ha formulado como
uno de los principales instrumentos de las estrategias de crecimiento y desarrollo planteadas en los
planes de desarrollo nacional y regional. Esta Poltica establece cinco pilares centrales: desarrollo de
sectores o clusters de clase mundial, salto en la productividad y el empleo, formalizacin empresarial
y laboral, fomento a la ciencia, la tecnologa y la innovacin, y estrategias transversales de promocin
de la competencia y la inversin.
En cuanto al fomento de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin (CTI) se busca que el
conocimiento se convierta en un instrumento clave de desarrollo, para ello se han planteado polticas
en torno al apoyo a la formacin de recurso humano , la consolidacin de capacidades en CTI, la
transformacin productiva mediante el fomento de la innovacin y el desarrollo tecnolgico del
sector productivo, la consolidacin de la institucionalidad en CTI, el fomento a la apropiacin social
de la CTI y el desarrollo de la dimensin regional e internacional de la CTI.
Lo anterior muestra el estrecho vinculo existente entre ambas polticas. El desarrollo de las polticas
cientfico-tecnolgicas y de las polticas de competitividad, incluso en los pases ms desarrollados,
deben ir de la mano de las polticas pblicas de apoyo a la innovacin. Por ello resulta fundamental
que entre ellas exista coherencia entre objetivos, planes, programas y actuaciones. Sin embargo,
todava se detectan limitaciones importantes para lograr una requerida compatibilidad.
Este documento pretende hacer un paralelo entre la poltica de CTI y la poltica de competitividad,
especficamente en el tema de innovacin, para observar la coherencia, complementariedad o
afinidad entre ellas. Es importante precisar que no se entrar a discutir las serias dificultades de
articulacin entre polticas y acciones.
En primera medida, este ensayo expone brevemente el marco de anlisis el cual est basado en que
los procesos de innovacin generan crecimiento econmico. Luego, entra a describir como ha sido la
promocin de la innovacin en Colombia desde la ptica de la configuracin de su marco normativo.
Por ltimo, utilizando el enfoque de poltica comparada, se establecer que tan lejos se
encuentran las polticas nacionales de innovacin, en relacin a objetivos, problemas, configuracin
de actores, entre otros.

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El anlisis del proceso de cambio tecnolgico ha sido un tema de importante atencin entre los
economistas. Bsicamente, su inters se ha centrado en como el avance del conocimiento tecnolgico
aporta al crecimiento econmico y al bienestar de la sociedad. A lo largo de la historia, las
transformaciones basadas en el uso de nuevas tecnologas impactaron la industria en diferentes
pases. Tanto as que se les considera de gran influencia en el cambio de trayectorias tecnolgica de

La innovacin: fuente de crecimiento econmico

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determinados productos y procesos, y en la modificacin de estructuras de costos, condiciones de

produccin y distribucin de todo el sistema econmico (Freeman y Prez, 1988).
Algunos tericos de la economa como Smith en su libro La Riqueza de las Naciones (1776) y Marx en
su libro El Capital (1867) haban afirmado como el avance tecnolgico era el factor explicativo de la
evolucin socioeconmica.
Ms adelante, Schumpeter (1912) retom el tema y es considerado uno de los principales
contribuidores al enfoque evolucionario del cambio tecnolgico. Para l la innovacin es el motor
que dinamiza la economa en su trayectoria hacia el progreso constante. Introduce el concepto de
innovacin tecnolgica definida como aquellos cambios cualitativos que implican alteraciones en la
tcnica de produccin y en la organizacin productiva, es decir, es un proceso en el que se ponen en
prctica nuevas combinaciones de las cuales pueden surgir nuevos productos o el mejoramiento de
su calidad, nuevos mtodos de produccin, nuevos mercados, nuevas fuentes de materias primas o
una nueva organizacin en la industria (Benavides, 2008). En trminos ms modernos podra decirse
que Schumpeter da una gran importancia a las innovaciones radicales como ingredientes del
desarrollo econmico (Saviotti, 1997).
Bajo el enfoque neoclsico, Robert Solow (1957) realiz un aporte importante a la teora del
crecimiento econmico, en respuesta al modelo planteado por Harrod- Domar (1946). El modelo
propuesto por Solow afirma que la tasa de crecimiento es determinada fundamentalmente por la
oferta y la eficiencia de los factores. Es decir, que la tasa de crecimiento de la produccin agregada
depende de la tasa de crecimiento de la poblacin y de la tasa de progreso tecnolgico. Para Solow el
factor nivel tecnolgico, cuya importancia se considera crucial para explicar el crecimiento, tiene
carcter exgeno (no depende del comportamiento del ahorro y de la poltica econmica) y viene
incorporado al capital, la demanda se ajusta pasivamente a la oferta y los procesos productivos estn
ceidos por retornos constantes a escala (Mattos, 1999: 22).

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Ms adelante nacen las nuevas teoras del crecimiento (en los aos ochenta) como producto de la
profunda crisis fiscal, las cuales dejan de lado los supuestos de cambio tecnolgico y capital humano
exgeno, denominndoseles modelos de crecimiento endgeno. Estos modelos buscaban dar
respuesta a aquellos interrogantes y limitaciones que tenan los modelos de crecimiento exgeno pero
que en general, buscaban el mismo reto que los modelos exgenos: entender los factores que limitan
o promueven el crecimiento en los pases. La tasa de crecimiento de estos modelos depende
bsicamente de tres factores: capital humano, capital fsico y el conocimiento; factores objeto de
acumulacin y que generan externalidades.
Entre los modelos pertenecientes a esta vertiente se encuentran las contribuciones realizadas por
Romer (1986), Lucas (1988), Barro (1990), Aghion y Howitt (1998), entre otros. Uno de los
principales supuestos de estos modelos es la ausencia de competencia perfecta, es decir, la tecnologa
se produce y transmite en mercados que no son perfectamente competitivos (dando lugar a los
sistemas de derechos de propiedad intelectual).

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En la actualidad, la apertura mundial y la tendencia a establecer la relacin entre la innovacin

tecnolgica y el proceso econmico, condujo a la estructuracin de un sistema nuevo de
organizacin de la produccin basado en el desarrollo de tecnologas avanzadas y en un proceso que
involucra la disminucin de costos de produccin y el incremento de la productividad y la
competitividad (Romero, 2006, p. 2).
El Conpes 3527 de 2008, aclara que la competitividad es un complemento a las condiciones de
entorno para el crecimiento refirindose al entorno macroeconmico y de seguridad fsica y jurdica.
Aclara que el objetivo de largo plazo de una poltica de competitividad debe ser reducir la
proteccin y promover la competencia en el aparato productivo, por ello afirma que uno de los
papeles del Estado debe girar en torno a mejorar la productividad.
De todo lo anterior, se desprende el hecho de reconocer que el conocimiento es el factor clave del
crecimiento y del desarrollo econmico (Solow, 1957; Machlup, 1962; Denison, 1967; Fischer, 1990;
Porter, 1990; David & Foray, 2001). La utilizacin del conocimiento para obtener productos,
procesos o servicios mejorados que compitan ventajosamente en los mercados globales, constituye
hoy la fuente de riqueza fundamental de las economas. Este conocimiento se hace visible en la I+D,
las tecnologas, la informacin, la innovacin y la mano de obra calificada. Segn Saviotti (1997) los
sistemas de innovacin son muy intensivos en conocimiento, aunque el conocimiento que es usado
no necesariamente es solo conocimiento cientfico, bastante a menudo puede ser llamado
conocimiento aplicado, tecnolgico u organizacional. Por ello la innovacin no solo contempla el
desarrollo de nuevos componentes y productos, sino tambin servicios, estndares tcnicos, procesos
y modelos de negocios.
Machlup (1962), Dasgupta & David (1986) y David & Foray (1995) afirman que el conocimiento
debe ser transmitido a otros para que se reproduzca, otorgndole carcter pblico: un sistema
eficiente de distribucin y acceso al conocimiento es una condicin sine qua non para incrementar la
cantidad de oportunidades de innovacin (David & Foray, 1995, pp.40).

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Los documentos de poltica nacional de la ltima dcada reconocen que el conocimiento y sus
mltiples aplicaciones son elementos centrales para el desarrollo econmico y social de las sociedades
contemporneas.() Colombia requiere que de manera sistemtica, articulada y eficiente, el
conocimiento se convierta en elemento que sirva, no solamente para responder al entendimiento de
la realidad y su entorno, sino tambin y fundamentalmente, para que se convierta en motor de
desarrollo y en factor dinamizador del cambio social. (Conpes 3080, 2000).

De aqu que, actualmente, se use el concepto Economa del conocimiento o Economa basada en
el conocimiento para describir a las economas que muestren un mayor dinamismo y crecimiento
generado por la interaccin entre educacin, conocimiento, ciencia y tecnologa, innovacin,
difusin; y que desemboca en una alta capacidad de desempeo competitivo con el fin de lograr
mayor progreso econmico, social y ambiental para toda la poblacin. (Foray & Lundvall, 1996)

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Promocin de la innovacin en Colombia

Con el objetivo de crear un entorno adecuado en la promocin de la innovacin en el pas se han
generado varios marcos normativos e institucionales. Un primer acercamiento, en la dcada de los
noventa, se dio con la aprobacin de la ley 29 de 1990. Esta ley fundamenta el SNCyT, que fue
creado formalmente mediante el decreto 585 de 1991, a travs del cual se le defini como un
sistema abierto, no excluyente, del cual forman parte todos los programas, estrategias y actividades
de ciencia y tecnologa, independientemente de la institucin pblica o privada o de la persona que
los desarrolle.
En este mismo ao se estableci que las Polticas de Desarrollo Tecnolgico Industrial quedaran a
cargo de la Direccin General de Tecnologa Industrial del Ministerio de Desarrollo Econmico1,
dando va libre para que dicho Ministerio formulara diferentes Polticas, como la de Desarrollo para
la Apertura o la de Desarrollo Tecnolgico para la Industria.
En 1993, se conform la Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo, conocida como la Misin de
Sabios, la cual elabor un diagnstico sobre la situacin de la educacin, la ciencia y el desarrollo
tecnolgico en Colombia y gener recomendaciones
En ese mismo ao, el Instituto de fomento Industrial (IFI) contrat la firma consultora Monitor de
Michael Porter, para realizar estudios de competitividad de varios sectores, entre otros el
petroqumico, flores, cuero, textiles, jugos de frutas, artes grficas y metalmecnica. Este trabajo
inspiro el captulo Competitividad par la internacionalizacin del plan de desarrollo de Ernesto
Samper El Salto Social (1994-1998).

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Con recursos del programa BID III, en 1994, se disearon y ejecutaron programas de fomento a la
innovacin, la investigacin y el desarrollo tecnolgico. Sin embargo, estas iniciativas tuvieron poca
acogida entre los empresarios colombianos, por desconocimiento de los programas y la poca
investigacin del sector industrial.
En 1995, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa CNCyT decide crear el Sistema Nacional de
Innovacin (SNI) y los Sistemas Regionales de Innovacin de forma explcita como parte del
SNCyT, con el objetivo de dar respuesta a los retos de la sociedad y de darle un espacio claro a la
interaccin del sector productivo del pas frente a la internacionalizacin, la globalizacin y los
nuevos desarrollos de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin TICs (CNCyT, 1995).
Esta poltica define el SNI como un modelo iterativo de creacin y aplicacin del conocimiento, en el que
intervienen los diversos agentes ligados con el desarrollo tecnolgico y con su vinculacin a la produccin, dentro de un
proceso de bsqueda permanente de la competitividad sostenible y del mejoramiento en la calidad de vida de la
poblacin. Los principales agentes que intervienen en el son empresas innovadoras, universidades, centros tecnolgicos,
firmas de ingeniera y consultora, proveedores, laboratorios de control de calidad, centros de diseo y entidades de
financiacin, que generan redes de cooperacin entre s en el proceso de cambio tecnolgico.
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Ministerio que en el 2002 sera fusionado con el Ministerio de Comercio Exterior Bancario para as dar paso al Ministerio de
Comercio Industria y Turismo actual.

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La creacin del SNI cambi la forma organizacional de Colciencias. Los programas de CyT se
dividieron en dos grupos: uno orientado a la investigacin cientfica en ciencias bsicas y otro
orientado a la innovacin. Sin embargo, ambos sistemas han estado entrelazados aunque la gente
hablaba de ellos por separado. Se cree entonces que la diferencia entre ambos sistemas radica en el
tipo de institucin que juegan el rol principal: el centro del SNI son las empresas y el centro del
SNCyT son las universidades y los centros de investigacin (Salazar, 2010).
De esta forma, varias entidades empezaron a jugar un papel importante en ambos sistemas. La
DIAN, el SENA, el Consejo Superior de la Judicatura, Agencia Presidencial para la Accin Social y la
Cooperacin Internacional, Superintendencia de Industria y Comercio, ICETEX, Bancoldex, etc.,
fueron haciendo parte de los Sistemas en la medida que iban siendo necesarias para su correcto
funcionamiento e impulso. De este grupo de instituciones se destaca el SENA por jugar un papel
central en el SNI, no solo por tener a cargo el desarrollo de la formacin tcnica en todo el pas, sino
porque por ley deba destinar un 20% de sus ingresos a innovacin2, desarrollo tecnolgico y
competitividad (Bitran, Benavente y Maggi, 2011).
Finalizando los noventa, el Ministerio de Comercio Exterior puso en marcha una nueva poltica de
productividad y competitividad centrada en sectores exportadores. Adems, el presupuesto de
Colciencias alcanz su pico (superado solo en 2009) gracias al BID III, cuyo objetivo fue similar al
segundo crdito: incrementar el apoyo a los componentes de promocin de la innovacin y
formacin doctoral. De igual forma es importante sealar la realizacin de la primera Encuesta de
Desarrollo Tecnolgico en el Establecimiento Industrial Colombiano la cual permiti marcar la
pauta en el mbito iberoamericano en trminos de medicin de los procesos de innovacin. Sus
resultados mostraron principalmente escasa innovacin radical, mediana innovacin incremental y
bastante prctica de adaptacin y desarrollo en las empresas colombianas.
Al iniciar el nuevo siglo, Colciencias enfrentaba dos grandes problemticas: i) cuenta con poca
capacidad de interaccin entre los actores tanto del SNCyT como del SNI y, ii) cuenta con muy
pocos recursos financieros (DNP, 2002). Esto sumado a que no posea autoridad legal para proponer
leyes y no poda administrar su propio presupuesto. En el ao 2004, se logr que Colciencias
participara como invitado en el Conpes. Pero fue solo hasta la ley 1286 de 2009 que se estableci que
una de las funciones principales de Colciencias es la formulacin e impulso de las polticas de CTI
para consolidar una sociedad basada en el conocimiento, la innovacin y la competitividad.
En el Conpes 3297 de 2004, se retoma la poltica pblica sobre competitividad con la definicin de
una Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad (AI), en la cual uno de los temas a
tratar era Innovacin y Desarrollo Tecnolgico.

Con la ley 344 de 1996 se decidi que el 20% de los recursos iban a innovacin, sin embargo luego con la ley 812 de
2003 se decide que el 25% de ese 20% deba ser entregado a Colciencias. Actualmente esta ley fue derogada por la ley
1450 de 2011 donde ya no existe tal obligacin.
2

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En el ao 2005 se crea la Alta Consejera Presidencial Para la Competitividad y la Productividad, con

el objetivo de asesorar y apoyar al Gobierno Nacional en los temas relacionados con la cooperacin

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multilateral y en el diseo de programas para hacer competitivo al pas, en coordinacin con la

Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional, la Agencia Colombiana de Promocin de
Exportaciones Proexport y dems entidades competentes. Actualmente se conoce como la Alta
Consejera Presidencial para la Gestin Pblica y Privada. De igual forma se crea el Consejo Privado
de Competitividad cuyo objeto es contribuir de manera directa en la articulacin de estrategias, que
en el corto, mediano y largo plazo, permitan lograr mejoras significativas en el nivel de
competitividad de Colombia.
Con el Acuerdo 9 de 2006, en el cual se adoptan definiciones, criterios y procedimientos para la
calificacin de los Proyectos de carcter cientfico, tecnolgico o de innovacin, para acceder a las
deducciones tributarias, se logra motivar a los grandes empresarios en la realizacin de proyectos de
I+D. Ese mismo ao, el Decreto 2828 de 2006 crea el Sistema nacional de Competitividad (SNC) y
define la Comisin Nacional de Competitividad (que reemplaza al Consejo Nacional de
Competitividad creado en 1994), su composicin y funciones, con el fin de integrar formal y
coherentemente los esfuerzos de las instituciones y dems actores relacionados con la formulacin,
ejecucin y seguimiento de las polticas que afectan la competitividad del pas.
En los ltimos aos, documentos de poltica como la Visin 2019 (2006) y Colombia Construye y
Siembra Futuro (2008) fueron elaborados con el objetivo de hacer de Colombia un pas basado en el
conocimiento. Luego, la ley 1286 de 2009 realiz algunos cambios al SNCyT y a Colciencias.
Primero, agreg los dos sistemas (el SNCyT y el SNI) en uno. La ley define al SNCTI como un
sistema abierto del cual forman parte las polticas, estrategias, programas, metodologas y
mecanismos para la gestin, promocin, financiacin, proteccin y divulgacin de la investigacin
cientfica y la innovacin tecnolgica, as como las organizaciones pblicas, privadas o mixtas que
realicen o promuevan el desarrollo de actividades cientficas, tecnolgicas y de innovacin. El
Sistema como tal no cambi, las funciones e instituciones fueron las mismas, a excepcin del CNCyT
que desaparece y se instaura el Consejo Asesor de CTI. Segundo, Colciencias fue transformado en
Departamento Administrativo otorgndole, de esta forma, mayor preponderancia como entidad
pblica.

En general, el objetivo de las polticas pblicas es dar lineamientos para la solucin de problemas que
se consideren prioritarios. Segn Bulcourf y Cardozo (2008) las polticas pblicas representan por
excelencia las acciones de los Estados, consisten en acciones de hacer y de no hacer que el aparato
estatal adopta e implementa para mantener su dominacin intentado solucionar los diferentes y
complejos problemas que los propios actores sociales, y tambin las burocracias estatales, le
demandan. Por ello, su estudio y anlisis facilita la comprensin de las relaciones que el Estado
entabla con la sociedad. En este caso, las polticas de innovacin han estado, generalmente, dirigidas

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Articulacin de las polticas nacionales de innovacin

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a aumentar la intensidad y calidad de las actividades innovadoras con el objetivo de fortalecer el

sector empresarial3 y as llegar a obtener crecimiento econmico y social.
Como se explic anteriormente, las polticas de innovacin en la ltima dcada se han establecido,
principalmente, con las polticas de ciencia y tecnologa. Sin embargo, tambin han sido tema de la
agenda poltica del SNC, toda vez que se establece su fomento en la Poltica de Competitividad y
Productividad.
De esta forma, se hace interesante hacer un paralelo entre la Poltica de CTI y la Poltica de
Competitividad y Productividad, especficamente en el tema de innovacin, para observar la
coherencia, complementariedad o afinidad entre ellas4. La misma poltica de competitividad y
productividad (Conpes 3527, 2008, p. 5) afirma Una caracterstica fundamental de este documento
es su propsito articulador, que trata de incorporar dentro del marco comn de la competitividad
una gran variedad de polticas gubernamentales, algunas de las cuales, por derecho propio, pueden
conducir a un documento Conpes.
Para comprobar lo anterior, se utiliza el enfoque de poltica comparada desarrollado por Almond y
Powell (1978). Esta metodologa puede ser considerada bajo dos aspectos: como campo o como
mtodo. El primero es el conjunto de observaciones y estudios realizados por politlogos sobre
fenmenos similares. Abarca desde la simple compilacin de inventarios paralelos, hasta el
establecimiento de mbitos de validez de las generalizaciones referidas a conjuntos de fenmenos
polticos.
El segundo aspecto significa la utilizacin de un mtodo de control (la comparacin) en la
confrontacin emprica de conceptos. En ciencias sociales existen cuatro procedimientos bsicos de
control: experimental, estadstico, comparativo e histrico. El mtodo comparativo es el
procedimiento al que la Ciencia Poltica puede ms fcilmente recurrir. El experimental es costoso, el
estadstico tiene falta de cuantificacin de variables y el histrico es congruente con la generalidad y
no con la restauracin individual.
Entonces, el mtodo comparado es el elegido para anlisis de polticas pblicas. Sin embargo, se debe
tener claridad que este mtodo fue elaborado como procedimiento de confrontacin emprica de
conceptos (comparacin como mtodo de control de resultados) y que por tanto, para efecto de este
anlisis, se tomarn algunos aspectos que sigue este procedimiento y que son tiles para observar la
coherencia, complementariedad o afinidad.

Aunque existe un importante relacionamiento de las actividades de CTI con el sector acadmico, desde los inicios la
innovacin ha estado mejor relacionada con el sector empresarial.
4 Es importante precisar que no se entrar a discutir las serias dificultades de articulacin entre polticas y acciones.
3

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Entre esos aspectos se consideraran las siguientes dimensiones del estudio de polticas pblicas
comparadas: objetivo central, existencia de problemas sealados, proceso o ciclo de las polticas
pblicas, actor e institucin principal implicados en la elaboracin y puesta en marcha de la poltica,
configuracin de la red de actores y financiacin.

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Objetivo central
El objetivo central de poltica de CTI es crear las condiciones para que el conocimiento sea un
instrumento del desarrollo econmico y social. Su visin estratgica es En 2019 Colombia tendr un
desarrollo humano, social y econmico cimentado en la produccin, difusin y uso del conocimiento
que ser un elemento fundamental para la productividad y la competitividad internacional y la
prevencin y solucin de problemas nacionales y regionales. (Visin 2019, 2006, p.37).
Por otro lado el objetivo central de la poltica de competitividad y productividad es mejorar la
productividad de las empresas y aumentar la competitividad de bienes y servicios en los mercados
externos, fortaleciendo el sector productivo y generando un mayor valor agregado, incluyendo el
concepto de transformacin productiva como uno de sus ejes centrales. (Conpes 3668, 2010, p. 15).
La visin estratgica de esta poltica es en el 2032 Colombia ser uno de los tres pases ms
competitivos de Amrica Latina y tendr un nivel de ingreso por persona equivalente al de un pas de
ingresos medios altos, a travs de una economa exportadora de bienes y servicios de alto valor
agregado e innovacin, con un ambiente de negocios que incentive la inversin local y extranjera,
propicie la convergencia regional, mejore las oportunidades de empleo formal, eleve la calidad de
vida y reduzca sustancialmente los niveles de pobreza (Colombia construye y siembra futuro, 2008,
p. 31).
De lo anterior puede observarse la divergencia entre objetivos y estrategias de largo plazo, en donde
la primera apunta a una sociedad con desarrollo humano, social y econmico basado en el
conocimiento, mientras que la segunda a punta a una sociedad con desarrollo econmico basado en
una economa exportadora de bienes y servicios con alto valor agregado. Por tanto se puede decir
que existe una falta de visin compartida para la innovacin, en donde se involucra un objetivo ms
grande y ambicioso desde el punto de vista de la CTI, y un objetivo meramente econmico desde la
visin de la productividad y la competitividad.

Existencia de problemas sealados

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Desde el punto de vista de la CTI el principal problema de la innovacin es la falta de integracin de

las entidades que conforman el sistema: se percibe un sector acadmico aislado y alejado de las
necesidades reales del empresariado y un sector empresarial que es poco financiador de proyectos de
investigacin y desarrollo. Para la poltica de competitividad y productividad el principal problema de
la innovacin es su poco fomento y los bajos niveles de absorcin de tecnologas.

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Procesos o ciclos de las polticas

En los inicios de la dcada la poltica de competitividad y productividad no incorporaba temas
relacionados con innovacin empresarial. Hacia el 2006 reconoci que la innovacin y el desarrollo
tecnolgico es un factor determinante para el impulso de la competitividad del sector empresarial, sin
embargo, no formulaba propuestas ni estrategias sobre el tema. Ya en el 2008, el Conpes 3527 define
unos planes de accin, entre los que se encuentra el de CTI. Este plan es totalmente concordante con
las estrategias planteadas en la Poltica Nacional de Fomento a la investigacin y la innovacin. An
as, es importante precisar que, Colciencias no impulsa la elaboracin de la poltica de competitividad
y productividad, ni es nombrada dentro del plan de accin de fortalecimiento institucional de la
competitividad. Lo cual es muestra que esta ltima se desentiende totalmente del tema de innovacin
y se lo delega a Colciencias, originndose una gran desarticulacin, puesto que no existe dilogo entre
las partes para conocer las necesidades en materia de innovacin de los empresarios que ayuden a
fomentar la competitividad del pas.
Lo anterior muestra la poca claridad y coherencia de la estrategia de competitividad y productividad
del pas, al igual que la carencia de continuidad de las polticas a lo largo de los aos, situacin que ya
han puesto en entredicho algunos autores (Melendez y Perry, 2010; Salazar, 2010; Zerda, 2010).

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La evolucin del fomento a la innovacin en la poltica de CTI ha sido ms bien estable (aunque con
diferentes matices segn se observa en la Tabla 1) y ha incorporado los conceptos de productividad,
competitividad y transformacin productiva. En el Conpes 3080 de 2000 se hablaba de generar una
mayor capacidad de innovacin tecnolgica con estrategias estrechamente ligadas a los temas de
competitividad y productividad. Luego, la Visin 2019 establece como una de sus metas fomentar la
innovacin para la competitividad para mejorar las condiciones de su mercado interno y diversificar
su oferta exportadora. Colombia Construye y siembre futuro tiene como una de sus estrategias la
Transformacin productiva mediante el fomento de la innovacin y el desarrollo productivo. El
Conpes 3582 de 2009 tiene entre sus estrategias fomentar la innovacin en los sistemas
productivos para impulsar la realizacin de actividades de investigacin e innovacin en el sector
productivo para conseguir mejoramientos en la competitividad. La tabla 1 muestra los diferentes
planes de accin establecidos en las polticas de CTI de la ltima dcada. De all se resalta la
continuidad que ha tenido la accin de formacin y capacitacin y de apoyo a la transferencia
tecnolgica.

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Tabla 1. Planes de accin establecidos en las polticas de CTI referentes a la innovacin

Poltica de CTI

Estrategia

Conpes 3080 (2000)

Visin Colombia 2019 (2006)

Colombia construye y siembra futuro

(2008)

Conpes 3582 de 2009

Generacin de una mayor capacidad de Fomentar la innovacin para la

innovacin tecnolgica
competitividad

Transformacin productiva, mediante

Fomentar la innovacin en los
el fomento de la innovacin y el
sistemas productivos.
desarrollo productivo

Puesta en marcha del Fondo Nacional

de Productividad y Competitividad FNPC

Fortalecimiento de la articulacin
entre universidades y sector
productivo.

Apoyar y consolidar las alianzas

entidades del conocimiento
Desarrollar y promover un portafolio
empresas y las redes de innovacin y de incentivos para la innovacin
sistemas regionales de innovacin

Integracin del SENA al Sistema

Nacional de Innovacin

Promocin del desarrollo

institucional de las organizaciones
prestadoras de servicios de CT+I al
sector productivo

Incrementar los esfuerzos en

educacin y capacitacin

Formar lderes para la innovacin

empresarial

Inversiones de Capital de Riesgo en

Empresas de Base Tecnolgica

Creacin de fondos de capital de

riesgo para empresas de base
tecnolgica.

Apoyar a las empresas en sus

actividades de bsqueda, evaluacin,
negociacin y apropiacin de
tecnologa

Programa que apoye a las empresas

en procesos de bsqueda,
negociacin, adquisicin y
transferencia de tecnologa

Apoyar al desarrollo de clusters y

otras formas de aglomeraciones
empresariales

Promover la creacin y
fortalecimiento de unidades de
investigacin aplicada

Consolidacin de la Red de Centros de Fomento de la transferencia de

Desarrollo Tecnolgico
tecnologa.
Acciones
Apoyo a Estrategias Regionales de
Innovacin

Apoyo directo a la innovacin y el

desarrollo tecnolgico en empresas y Apoyo a sectores de talla mundial
en arreglos productivos locales.

Apoyo a procesos innovadores que

Programas Nacionales de Innovacin y
generen transformaciones sociales,
Desarrollo Tecnolgico
organizacionales y empresariales.
Especializacin y articulacin de las
Fuentes de Financiacin de la
Innovacin
Incentivos Fiscales para la
investigacin y la innovacin
Sistemas de Normalizacin,
Acreditacin Certificacin y Metrologa
(SNACM), y el Sistema de Propiedad
Industrial (SPI)

Consolidar el sistema de propiedad

intelectual

Salto en la productividad y el empleo

Formalizacin laboral y empresarial

Fuente: elaboracin propia basado en polticas de CTI

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12

Actor e institucin principal implicada en la elaboracin de la poltica

La poltica de CTI tiene como principal institucin encargada de la elaboracin de poltica pblica a
Colciencias. Mientras que de la elaboracin de la poltica de Competitividad y productividad se ha
encargado principalmente la Comisin Nacional de Competitividad. En cuanto al tema de
Innovacin, la poltica de CTI reconoce al sector productivo como el principal actor dinamizador de
la innovacin, sin embargo, no lo concibe separado del sector acadmico. Por otro lado, para la
poltica de Competitividad y productividad el sector productivo es el nico actor beneficiado de las
estrategias y planes de accin planteados.

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Mnica Mara Pardo Tabares

An as, ambas polticas han tenido un actor principal en su elaboracin y puesta en marcha: el
Presidente de turno. El Consejo Asesor de Ciencia, Tecnologa e Innovacin est compuesto por 15
miembros los cuales son nombrados por el Presidente. De igual forma, la Comisin Nacional de
Competitividad est encabezada por el Presidente de la Repblica y su Comit Ejecutivo. Con esta
conformacin, el principio de participacin queda viciado, pues el sector acadmico y de la
produccin no tiene la capacidad para escoger directamente a sus representantes, como tampoco las
regiones del pas ni sus respectivas comunidades (Zerda, 2010).
Configuracin de la red de actores
La red del SNCTI est constituida por las universidades, los centros de investigacin y desarrollo
tecnolgico, y las empresas. As mismo participan entidades del gobierno y entidades que dan
soporte a todas estas actividades tales como el sistema financiero, el de propiedad intelectual, el de
calidad, entre otros. (Colciencias, 2008: 10-11). El SNC cuenta con la participacin de la academia,
las empresas, los trabajadores, las regiones, y las autoridades pblicas, sin embargo, es el sector
empresarial el que juega el papel ms importante en el SNC
La proliferacin de instancias de coordinacin pblica-privada, en reas como la ciencia, la
tecnologa, la innovacin y la competitividad, le resta eficacia a estos mecanismos de dialogo pblicoprivado. No existe clara diferenciacin ni complementariedad de funciones. La institucionalidad
colombiana tanto al nivel estratgico, como poltico y de agencias ejecutoras, tiende a aproximar la
innovacin ms bien hacia la vertiente de ciencia y tecnologa, que a la agenda de desarrollo
productivo y competitividad. Esto no es slo una cuestin de forma, por cuanto tiene consecuencias
en materia de institucionalidad y efectividad de las polticas e instrumentos de apoyo al esfuerzo
innovador por parte de las empresas.
De igual forma al hacer la revisin de las polticas, se observa la ausencia de una clara definicin del
papel de las entidades en el desarrollo de la poltica. Articular y coordinar el trabajo de un gran
nmero de entidades involucradas y garantizar su participacin no es tarea fcil y menos entre niveles
de gobierno iguales.

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En 1999, la Poltica para la Productividad y Competitividad 1999-2009 hablaba de la creacin del

Fondo Nacional de Productividad y Competitividad (FNPC) cuyo objetivo era potenciar los
instrumentos y la capacidad institucional desarrollada en el pas con el fin de elevar la productividad y
competitividad empresarial exportadora o potencialmente exportadora directa o indirecta, al igual
que contribuir al desarrollo de las estrategias contempladas en el SNCyT y en el SNI. Este
instrumento de poltica fue de igual forma contemplado como fuente de financiacin de la
innovacin en la Poltica de Ciencia y Tecnologa 2000-2002, con el objetivo de estimular la demanda
empresarial de proyectos de innovacin, desarrollo tecnolgico y modernizacin empresarial. Sin

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Financiacin

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Agosto 2012

embargo, el FNPC no tuvo continuidad en la poltica de competitividad y productividad, refirindose

ahora a financiacin con fondos de capital de riesgo. Por tanto se evidencia la falta de una propuesta
estructural de financiacin de los programas de competitividad al interior del Estado colombiano.
La ley 1286 de 2009 crea el Fondo Francisco Jos de Caldas el cual est sujeto a las normas de
contratacin del derecho privado (Artculo 23). Tambin determina la ley que cada ao se deber
elaborar un marco de inversin, conjuntamente con el DNP y Ministerio de Hacienda, lo que
introduce un interesante instrumento de planeacin a corto y mediano plazo del gasto pblico hacia
las actividades relacionadas (Artculo 21). Sin embargo, no establece fuentes precisas de
financiamiento, que bien podran provenir de la participacin en recursos captados por el Estado en
el nivel nacional o regional (Zerda, 2010).
El documento de poltica de la visin 2019 establece un plan de inversiones equivalentes a
$84.566.532 millones de pesos de 2006, de los cuales el 63% debern ser generados por el sector
privado5. Especficamente para el tema de innovacin, se estima una inversin de $7.864.687
millones de pesos de 2006 para fomentar la innovacin y el desarrollo productivo para la
competitividad. El compromiso del Estado se evade y queda sujeto a los aportes del sector privado,
lo cual es muy incierto cuando no existen los incentivos adecuados.
Actualmente, se espera que la financiacin de la CTI para todos los departamentos de Colombia
provenga de recursos de las regalas. Para ello, el Consejo Asesor de Regalas con el Acuerdo 029 de
2010 provee los lineamientos generales al SNCTI y al SNC para alcanzar este objetivo. Luego, con el
Acto Legislativo 5 de 2011 se crea el Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin con ingresos del
Sistema General de Regalas (SGR). Este ltimo Acuerdo junto con el Decreto-Ley 49236 y el
Decreto 49507 de 2011, busca obtener recursos pblicos para financiar proyectos de inversin de
CTI a travs del Fondo Nacional de Regalas. La nueva distribucin del SGR para 2012 muestra que
el monto total de regalas a distribuir pas de $6,4 billones (en promedio entre 2007 y 2011) a $9,1
billones este ao. En el desagregado, dichos recursos se repartirn de la siguiente forma: $6,08
billones se destinarn para inversin, de los cuales $3 billones son para regalas directas, $778.697
millones para el Fondo de Desarrollo Regional, $1,43 billones para el Fondo de Compensacin
Regional y $869.007 millones para el Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (DNP, 2012).

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La distribucin de estos recursos ha generado disgustos entre los investigadores, debido a que varios
departamentos no cuentan con capacidad cientfica para poder sacar buen provecho de estos dineros.
Tal es el caso de Arauca, Putumayo, Guaina, Vaups y Vichada, en los que no existe ni un solo
grupo de investigacin registrado ante Colciencias y que recibirn alrededor de 10 mil millones de
pesos cada uno por concepto de regalas para fomento de la CTI. Por tanto las decisiones de
distribucin no se estn pensando segn criterios de calidad, trayectoria o excelencia acadmica. Otro
de los disgustos que ha generado es el poco tiempo que han tenido los departamentos para armar
Los recursos del sector pblico comprenden: recursos pblicos, recursos propios, parafiscales, fondos especiales,
adems de los provenientes de Regalas, del Sistema General de Participaciones, del Sector Descentralizado, de las
entidades territoriales.
6 Decreto Ley 4923 de 2001 por la cual se garantiza la operacin del Sistema General de Regalas.
7 Decreto 4950 por el cual se expide el presupuesto del Sistema General de Regalas para la vigencia fiscal de 2012.
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megaproyectos coherentes que generen conocimiento, los cuales deben ser acordados con polticos
regionales.

Conclusiones
El gobierno nacional ha visto la ciencia, la tecnologa y la innovacin como fuente de desarrollo
econmico y social para el pas. Es por ello que los procesos de CTI han estado presentes en la
agenda poltica de los ltimos gobiernos con estrategias que incrementen la capacidad para generar y
usar conocimiento cientfico y tecnolgico. Adems, se ha hecho evidente la alta relacin entre
innovacin y competitividad, tal como lo seala Melendez et al. (2010) incrementos en la
productividad provienen en su mayora del desarrollo de nuevos productos y exportaciones.
En las dos ltimas dcadas se destacan como hechos representativos: el diseo e implementacin de
mecanismos para fortalecer los procesos de desarrollo tecnolgico e innovacin en el sector
productivo desde el modelo mixto de orientacin exportadora hasta los relacionados con las
deducciones por inversiones o donaciones en proyectos de investigacin, innovacin y desarrollo
tecnolgico; los prstamos del BID para el impulso y crecimiento de la CTI en el pas no han sido
suficientes para potenciar el crecimiento econmico y competitivo; relacin universidad-empresaestado con dificultades para consolidarse pese a los esfuerzos de Colciencias, entre otros.
El desarrollo de las polticas cientfico-tecnolgicas y de las polticas de competitividad, incluso en los
pases ms desarrollados, deben ir de la mano de las polticas pblicas de apoyo a la innovacin. Por
ello resulta fundamental que entre ellas exista coherencia entre objetivos, planes, programas y
actuaciones. Sin embargo todava se detectan limitaciones importantes para lograr una requerida
compatibilidad como las siguientes:
Se encuentra una gran desarticulacin puesto que en la ltima dcada las polticas nacionales de
innovacin han estado atadas en mayor medida a las polticas de CTI y en menor (o muy poca)
medida a las polticas de competitividad y productividad.
Falta de visin compartida para la innovacin, en donde se involucra un objetivo ms grande y
ambicioso desde el punto de vista de la CTI, y un objetivo meramente econmico desde la
visin de la productividad y la competitividad.

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El SNC deja en manos de Colciencias la responsabilidad del fomento a la innovacin

originndose una gran desarticulacin, puesto que no existe dilogo entre las partes para conocer
las necesidades en materia de innovacin de los empresarios que ayuden a fomentar la
competitividad del pas.

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Concepciones diferentes del problema que se debe atacar para impulso de la innovacin.

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El actor principal en la elaboracin y puesta en marcha de ambas poltica es el Presidente de

turno. Con esta conformacin, el principio de participacin queda viciado, pues el sector
acadmico y de la produccin no tiene la capacidad para escoger directamente a sus
representantes.
La proliferacin de instancias de coordinacin pblica-privada, en reas como la ciencia, la
tecnologa, la innovacin y la competitividad, le resta eficacia a estos mecanismos de dialogo
pblico-privado.
Se evade el compromiso del estado como financiador del SNCTI, quedando sujeto a los aportes
del sector privado, lo cual es muy incierto cuando no existen los incentivos adecuados.
Carencia de continuidad de las polticas a lo largo de los aos.

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