Caracas

Experiencias de accountability
horizontal y social en Amrica Latina
Experiencias de accountability
horizontal y social en Amrica Latina
Estudios de caso comparados en So Paulo,
Mxico DF, Caracas y Bogot
Andrs Hernndez Quiones

Elizabeth Arciniegas Muoz
(compiladores)
CESO
Centro de Estudios
Socioculturales
e Internacionales
Experiencias de accountability horizontal y social en Amrica Latina: estudios de caso comparados

en So Paulo, Mxico DF, Caracas y Bogot / Andrs Hernndez [et al.]. -- Bogot: Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Fundacin Carolina, Universidad de los Andes,
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo, Centro de Estudios Socioculturales e
Internacionales; Ediciones Uniandes, 2011.
324 pp. ; 15 cm. x 21,5 cm.
Otros autores: Elizabeth Arciniegas Muoz, Felipe Hevia de la Jara, Ernesto Isunza Vera, Rosangel
lvarez, Andrs Hernndez Quiones.
ISBN 978-958-695-611-6
1. Democracia -- Amrica Latina 2. Responsabilidad del Estado -- Amrica Latina 3. Administracin
pblica -- Amrica Latina 4. Sistemas polticos -- Amrica Latina 5. Amrica Latina -- Poltica y
gobierno I. Arciniegas Muoz, Elizabeth II. Hevia de la Jara, Felipe III. Isunza Vera, Ernesto IV.
lvarez, Rosangel V. Hernndez Quiones, Andrs VI. Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo VII. Fundacin Carolina VIII. Universidad de los Andes (Colombia). CIDER
CDD 321.8
SBUA
Primera edicin: abril del 2011

Andrs Hernndez y Elizabeth Arciniegas
(compiladores)
PNUD
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)
Fundacin Carolina
Universidad de los Andes,
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (Cider)
Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales (Ceso)
Ediciones Uniandes
Carrera 1a nm. 19-27, edificio AU 6, piso 2
Bogot, D. C., Colombia
Telfonos: 339 49 49 - 339 49 99, ext. 2133
http//:ediciones.uniandes.edu.co
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ISBN: 978-958-695-611-6
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autores
andrs hernndez
Codirector e investigador caso Bogot

Politlogo de la Universidad de los Andes. Ph. D. en Ciencia Poltica y de la Administracin con nfasis en filosofa jurdica
moral y poltica de la Universidad Central de Barcelona. Profesor
asociado del Cider de la Universidad de los Andes. Actualmente
dirige los siguientes proyectos investigacin: a) Accountability
social en Amrica Latina: anlisis de la Red de Ciudades Justas
y Sustentables financiado por la Fundacin Corona, la Fundacin Avina y el programa Bogot Cmo Vamos; y b) Democracia,
accountability y ambientalismo popular en Bogot (1990-2010),
financiado por la Fundacin Carolina. Coodirector del proyecto
de investigacin Accountability multidimensional en acceso al
agua y sanidad: anlisis de cuatro casos en Amrica Latina, Europa del Este y frica, financiado por el Democratic Governance
Group del PNUD-Nueva York. Consultor e investigador del rea
de Gobernabilidad Democrtica de la Escuela Virtual, programa de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
desde el 2005, Investigador del Informe de desarrollo humano
para Bogota 2006-2007, responsabilidad del captulo La ciudad
poltica. Algunas publicaciones: Teora tica de Amartya Sen,

2006, Bogot, Siglo del Hombre Editores-Cider-Ceso; Republicanismo contemporneo: igualdad, democracia deliberativa y ciudadana
(comp.), Siglo del Hombre-Cider, 2002. Profesor de los cursos:
Gobierno y democracia; Instituciones y desarrollo; y Sociedad
civil y desarrollo. reas de trabajo: Accountability social, gobernanza y desarrollo; y tica, justicia y desarrollo.
elizabeth arciniegas
Codirectora
Colombiana. Politloga de la Pontifica Universidad Javeriana. Especialista en Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad de los Andes. Se desempea como responsable del rea de
investigacin de la Escuela Virtual (EV) para Amrica Latina y
el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,
programa al que se encuentra vinculada desde junio de 2005.
Coautora de los cursos de Gobernabilidad Democrtica de la EV,
junto a Hernando Gmez Buenda y Andrs Hernndez. Se ha
desempeado como profesora de sistemas electorales de la Pontificia Universidad Javeriana. Ha escrito artculos sobre sistemas
electorales y sistemas de partidos en Colombia.
felipe hevia
Investigador caso Mxico

Mexicano. Licenciado en Antropologa de la Universidad
de Chile. Mster en Antropologa Social del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (Ciesas),
Mxico. Doctor en Antropologa del Ciesas, Mxico. Posdoctor del Centro Brasileiro de Anlise e Planjeamiento (Cebrap),
So Paulo. Destacado acadmico mexicano, se ha desempeado
como investigador posdoctoral del Centro de Estudos da Metrpole, Cebrap, Brasil y presidente de la Red Social pro Rendicin
de cuentas Rddere en Mxico. Asimismo, ha desarrollado investigaciones en temas de rendicin de cuentas para el Banco Mundial, la Fundacin Hewlett y el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD).
ernesto isunza
Investigador caso So Paulo

Mexicano. Licenciado en Sociologa de la Universidad
Veracruzana. Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa de la Universidad Complutense de Madrid. Posdoctor del Instituto de Filosofa y Ciencias Humanas de la Universidad Estatal de Campinas,
Brasil. Destacado acadmico mexicano adscrito al Centro de

Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social
(Ciesas), en el cual se desempe como director acadmico
en los aos 2004 a 2007. Profesor invitado de las universidades
Veracruzana, Mxico, los Andes, Bogot y Sciences Po, Pars.
Ha sido investigador responsable y coresponsable de mltiples
proyectos para el Banco Mundial, PNUD, la Fundacin Ford
y mltiples entidades acadmicas latinoamericanas. Autor y coautor de mltiples publicaciones sobre rendicin de cuentas, democracia, sociedad civil, participacin, control social, entre los
principales.
rosangel lvarez
Investigadora caso Caracas

Venezolana. Sociloga de la Universidad Central de Venezuela. Mster en Ciencia Poltica de la Universidad Simn Bolvar.
Se desempea como profesora e investigadora de la Universidad
Simn Bolvar, ha sido docente de la Universidad Central de Venezuela. Ha desarrollado diversos proyectos de investigacin en
relacin con temas de participacin, ciudadana, descentralizacin y gestin local.
ndice de contenidos
prefacio
19
Captulo 1
A proximacin
conceptual .
el accountability desde una perspectiva
comparada en amrica latina : estudios de caso
1.1. introduccin
21
21
1.2. D efiniendo y delimitando el concepto

de accountability
24
1.3. Especificidad de las democracias en

Amrica Latina (I): democracias delegativas
caracterizadas por la debilidad
del accountability horizontal
31
1.4. Especificidad de las democracias

latinoamericanas (II): surgimiento y
fortalecimiento de organismos autnomos
de rendicin de cuentas horizontal
y expansion del accountability social
34
1.4.1. Surgimiento y fortalecimiento de organismos autnomos

de rendicion de cuentas horizontal
35
1.4.2. Emergencia y fortalecimiento de ncleos de la sociedad

activa que promueven el accountability social
38
1.5. Renovando la cultura poltica democrtica:
hacia la bsqueda de la rendicin de cuentas

y la transparencia en la regin
39
1.5.1. Nueva institucionalidad y accin colectiva en torno

al accountability
40
1.5.2. Desafos del accountability
43
1.6. Metodologa
45
Captulo 2
E l caso de so paulo
49
2.1. introduccin
49
2.2. contexto general
50
2.2.1. Transicin poltica y reglas del juego despus

de la Constitucin de 1988
50
2.2.2. Los poderes del Estado brasileo
51
2.2.3. El sistema de controles

(accountability horizontal) de la Unin
53
2.2.4. Los mecanismos de accountability social

y transversal brasileos
56
2.3. accountability horizontal

en la ciudad de so paulo
58
2.3.1. Contexto y marco normativo-institucional

en la ciudad de So Paulo
58
2.3.2. Instituciones de control interno
59
2.3.3. Instituciones de control externo
61
2.4. accountability social y transversal

en la ciudad de So Paulo
64
2.4.1. Introduccin
64
2.4.2. Accountability transversal:

los consejos gestores de polticas pblicas
68
2.4.3. Habitacin
72
2.4.3.1. Historia y contexto

2.4.3.2. Consejo Municipal de Habitacin en So Paulo (CMH)
2.4.4. Asistencia social
72
73
76
2.5. consejo municipal de asistencia social

(comas): la institucionalizacin
en so paulo como derecho
77
2.5.1. Accountability social: el Movimiento Nossa So Paulo
80
2.5.2. Accountability social prohorizontal: articulando

dispositivos (societales y estatales) y nuevos actores
85
2.6. retos del accountability en so paulo,

algunas reflexiones
89
2.6.1. Transparencia como sistema
90
2.6.2. Espacios institucionalizados para la cogestin
90
2.6.3. Legitimidad del sistema representativo
91
2.6.4. Articulacin de dispositivos de accountability
92
2.7. propuestas de trabajo a futuro
Captulo 3
E l caso de mxico df
3.1 introduccin
3.2. antecedentes: el largo camino
93
95
95
del accountability en mxico
96
3.2.1. Dificultades del accountability en el rgimen

posrevolucionario mexicano
96
3.3. Reformas proaccountability,

dcada de los noventa
3.3.1. Dificultades para la consolidacin
98
102
en la ciudad de mxico
104
3.4.1. Antecedentes de Mxico DF y el Gobierno

del Distrito Federal
104
3.4.2. Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF)
107
3.4.3. Organismos internos de control: Contralora General del DF 109

3.4.4. Organismos externos de control: Contadura Mayor
de Hacienda
113
3.4.5. Organismos pblicos autnomos: instituto electoral,

derechos humanos y acceso a la informacin
3.4.5.1. Instituto Electoral DF (IEDF)
3.4.5.2. Comisin de Derechos Humanos del DF (CDHDF)
3.4.5.3. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica
del DF (Info-DF)
3.4.6. Conclusiones. Instituciones, experiencias positivas,
experiencias negativas
3.5 accountability social en mxicoDF

3.5.1. Organizaciones civiles
3.5.1.1. Medios de comunicacin
3.5.1.2. Organizaciones y movimientos sociales
3.5.1.3. Contralora ciudadana y otros mecanismos
transversales de accountability social
3.5.1.4. Conclusiones del apartado
3.6. conclusiones: puntos crticos del

accountability en mxicoDF
Captulo 4
E l caso de caracas
4.1. introduccin
4.2. accountability en venezuela:
115
116
119
122
124
126
128
134
137
140
143
146
149
149
antecedentes y evolucin
150
4.2.1. Contexto general
150
4.2.2. Etapas en el desarrollo institucional
153
4.2.2.1. Etapa de la reforma del Estado

y de la descentralizacin (1989-1998)
4.2.2.2. Etapa posconstituyente (2000-2008)
4.2.2.3. Accountability social y transversal
4.3. accountability horizontal en caracas
153
158
161
166
4.3.1. Contexto de la ciudad
166
4.3.2. Tipologa de accountability horizontal
169
4.3.3. Cabildo Metropolitano
171
4.3.3.1. Contralora Metropolitana

4.3.3.2. Procuradura Metropolitana
174
177
4.4. accountability social en caracas

4.4.1. Tipologa de accountability social
4.4.1.1. Organizaciones civiles
4.4.1.2. Movimientos sociales
4.4.1.2.1. El movimiento vecinal
4.4.1.2.2. El movimiento obrero y sindical
4.4.1.2.3. El movimiento de mujeres
4.4.1.2.4. El movimiento estudiantil
transversales de accountability
4.5. balance y perspectiva del accountability
179
180
180
184
184
186
186
187
188
en caracas
193
4.5.1. En relacin con el accountability horizontal
193
4.5.1.1. En relacin con el accountabitliy social y transversal

4.5.2. Puntos crticos del accountability horizontal,
social y transversal
Captulo 5
E l caso de bogot
194
195
197
5.1. resumen
197
5.2. un poco de historia. la constitucin

de 1991 y reformas proaccountability
198
5.2.1. La profundizacin del sistema de pesos y contrapesos
198
5.2.2. El diseo de reglas e incentivos enfocados en modernizar

la administracin pblica
199
5.2.3. Fortalecimiento de las agencias de accountability horizontal 201

5.2.3.1. El Ministerio Pblico
5.2.3.2. La Contralora Nacional
5.2.3.3. El Consejo Nacional Electoral
5.2.4. Mecanismos y espacios para fortalecer la democracia
participativa y el control ciudadano
201
203
206
207
5.3. accountability horizontal en bogot
208
5.3.1. Forma de gobierno: presidencialismo distrital
210
5.3.1.1. Logros del presidencialismo distrital
212
5.3.1.2. Factores institucionales que explican la relativa

efectividad del presidencialismo distrital: receptividad
y responsabilidad
5.3.1.2.1. Los cambios en las reglas institucionales.
La Constitucin de 1991 y el decreto
ley 1421 de 1993
5.3.1.2.2. Los cambios en la cultura poltica y pblica
de la democracia distrital: nuevos liderazgos
polticos y el voto de opinin
5.3.1.2.3. Accountability electoral: accountability
electoral parcialmente efectivo e incentivos
del alcalde para mantener buena imagen
5.3.1.3. Limitaciones en la efectividad del presidencialismo
distrital y retrocesos
5.3.2. El concejo de la ciudad: Agencia de Control Pblico
5.3.2.1. Las facultades constitucionales y legales del concejo
5.3.2.2. Los poderes mediticos y la capacidad de ganar
confianza pblica al ejercer control programtico
5.3.2.3. La ley de bancadas: otro recurso para recuperar
la visibilidad y la legitimidad del concejo en la ciudad
5.3.3. rganos externos de rendicion de cuentas
5.3.3.1. La Contralora Distrital
5.3.3.1.1. Trayectoria histrica de la Contralora
Distrital en los aos noventa y el ao 2000:
fortalecimiento institucional y autonoma
legal y presupuestal
5.3.3.1.2. Transformacin institucional de la Contralora
Distrital: hacia un nuevo modelo de control
fiscal de la mano del ciudadano relativamente
autnomo y efectivo (2004-2007)
5.3.3.1.2.1. La estrategia gerencial: planeacin
estratgica,nuevos criterios
de evaluacin de los costos y beneficios
y renovacin tecnologa
5.3.3.1.2.2. La estrategia de fomento de la participacin
ciudadana y control democrtico

liberativo
5.3.3.1.3. Logros y avances en la defensa de lo pblico
por parte de la Contralora
5.3.3.2. Personera Distrital
5.3.3.2.1. Los aos noventa: el proceso de fortalecimiento
institucional de la Personera
213

213
215
216
219
220
221
222
223
224
224
224
230
231
232
234
237
238
5.3.3.2.2. Transformacin programtica y organizacin

de la Personera entre el 2004-2007
5.3.4. Organismo interno de control: la veedura distrital
241
5.3.5. Obstculos de las agencias de accountability horizontal
247
5.3.5.1. Permanencia de hechos de corrupcin

5.3.5.2. Permanencia de formas de particularismo y clientelismo
5.3.5.3. Permanencia de visiones autoritarias de gobernabilidad
que rechazan el control
5.3.5.4. Permanencia de la debilidad institucional
de los partidos polticos
5.4. Accountability social en bogot

5.4.1. Accountability social de lite
5.4.1.1. La experiencia de Bogot Cmo Vamos
5.4.1.2. La experiencia de Concejo Cmo Vamos
248
252
254
256
259
261
261
263
5.4.2. Control social promovido por movimientos sociales

y por ciudadanos en relacin con problemas urbanos
265
5.4.3. Control social vinculado a las agencias de accountability

horizontal
268
5.4.4. Control social en los medios de comunicacin
271
5.4.5. Algunas debilidades y retos del accountability horizontal

y social en Bogot
274
bibliografa
anexos
240
281
319
prefacio
La investigacin Experiencias de accountability horizontal y social en Amrica

Latina: estudios de caso comparados en So Paulo, Ciudad de Mxico, Caracas
y Bogot, nace del inters del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (Cider) de la Universidad de los Andes y de la Escuela
Virtual para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD)1 por avanzar en el anlisis de la democracia en Amrica Latina y proporcionar marcos tericos y anlisis
de casos para los cursos del rea de gobernabilidad democrtica.
Si bien, como se comenta en la introduccin, no es tarea fcil
establecer una definicin nica sobre lo que es o debera ser el accountability, s es importante avanzar en el establecimiento de un enfoque
analtico sobre esta temtica y sus lneas de accin en Amrica Latina.
La Escuela Virtual es una iniciativa de la Direccin Regional del PNUD para
Amrica Latina y el Caribe que brinda capacitacin en ciencias aplicadas para la transformacin social. Busca promover el debate acadmico introduciendo la perspectiva de
las Naciones Unidas y capacitar a hombres y mujeres, tomadores de decisin, lderes polticos, cvicos y sociales. En especial, busca promover liderazgos juveniles y la presencia
decisiva de la mujer en la vida poltica. Los cursos de la escuela ofrecen herramientas
prcticas para la accin y para el diseo y aplicacin de polticas pblicas a partir de slidos fundamentos conceptuales. La escuela quiere, asimismo, contribuir a la reduccin
de la brecha digital.
20
Experiencias de accountability horizontal y social en Amrica Latina
Este trabajo presenta al lector un estudio comparativo de la trayectoria del accountability horizontal y social en cuatro ciudades de Amrica Latina: Bogot, Caracas, Mxico DF y So Paulo. En este estudio se
analiza, por un lado, el contexto institucional que enmarca las reformas
proaccountability; por otro lado, los cambios institucionales en cada
una de estas ciudades, orientados a fortalecer la rendicin de cuentas y
finalmente, las diferentes expresiones del accountability social.
Este estudio representa la continuacin de una lnea de investigacin sobre democracia que inici la Escuela Virtual en el 2007, en
alianza con el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrrollo
(Cider) de la Universidad de los Andes en Colombia y cont con la
participacin de expertos latinoamericanos residentes en los pases que
abarca esta investigacin.
Este proyecto no hubiera podido llevarse acabo sin la activa y
permanente colaboracin de la Escuela Virtual, en particular, de su
coordinadora Gemma Xarles Jubany y de Hernando Gmez Buenda,
quienes proporcionaron valiosos comentarios y apoyo durante el diseo y desarrollo de la propuesta. Igualmente, sin la ayuda permanente
de Juan Manuel Gonzlez y Mnica Ramos del Cider.
Mencin especial a los colaboradores nacionales, investigadores
que creyeron en el proyecto desde el principio y que lo inyectaron con
optimismo y aportes valiosos de manera permanente durante el desarrollo de la investigacin: Ernesto Isunza, Felipe Hevia y Rosangel lvarez.
Finalmente, un agradecimiento especial a la Fundacin Carolina, por la cofinanciacin del proyecto de investigacin; al Centro de
Estudios Sociales e Internacionales (Ceso), y al vicerrector de Investigaciones, Carl Langebaek, de la Universidad de los Andes, quienes
financiaron la publicacin.
Agradecemos al pintor Manuel Hernndez por ceder los derechos de autor de su obra que aparece en la portada del libro.
Andrs Hernndez
Elizabeth Arciniegas
Captulo 1
A proximacin
conceptual . el accountability
desde una perspectiva comparada en amrica
latina : estudios de caso
1.1. introduccin
Las instituciones y organismos de accountability horizontal y social

constituyen uno de los mecanismos ms importantes de la democracia representativa para controlar a los gobiernos, los representantes y
funcionarios pblicos; buscan garantizar que stos acten en funcin
de criterios y reglas democrticas universales, reduciendo as las posibilidades de un manejo arbitrario y personalizado de las instituciones
pblicas, previniendo la violacin de los derechos de las personas y buscando protegerlos frente al riesgo de arbitrariedad por parte de los
poderes pblicos. De igual manera, entre sus mandatos se encuentra
velar por una clara separacin entre la esfera pblica y la esfera privada
y defender los intereses pblicos, reduciendo los problemas de agencia, entendidos como aquellos donde los representantes polticos persiguen sus propias metas y no los intereses pblicos que se derivan de los
mandatos constitucionales y legales y de la agenda programtica con la
que obtuvieron el apoyo de los electores, o acten en forma ilegal.
La definicin ms reconocida sobre accountability horizontal se
refiere a la existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal
y estn tcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones
que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso
22
impeachment ,2 en relacin con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente ser calificadas como ilcitas (ODonnell, 2001, p. 1). Siguiendo esta corriente
terica, se pueden identificar dos tipos de agencias e instituciones que
practican el accountability horizontal: las primeras, denominadas de
balance, integradas por los tres grandes poderes clsicos del Estado:
ejecutivo, legislativo y judicial; su funcin principal es la de contener las tendencias al abuso del poder y garantizar el imperio de
la ley. Las segundas que se han desarrollado posteriormente, denominadas agencias asignadas, son las fiscalas, auditoras, contraloras,
ministerios pblicos y los ombudsmen, entre otros; la creacin de estas agencias se hace para contrarrestar las deficiencias de las agencias
de balance como instrumentos efectivos de accountability horizontal,
y para prevenir los riesgos ms o menos especficos de trasgresin y
de corrupcin que no son atendidos por dichas instituciones (Banco
Interamericano de Desarrollo [BID], 2006, p. 134).
En este marco, se suele afirmar que uno de los rasgos de las democracias latinoamericanas es la debilidad de las instituciones de accountability horizontal, lo que ha llevado a autores como Guillermo
ODonnell a afirmar que muchos de los regmenes existentes en Amrica Latina no son democracias representativas, sino delegativas,3 en las
cuales los presidentes, junto con su equipo, gobiernan sin restricciones
constitucionales o legales amparados bajo amplios poderes de accin
2
Juicios polticos (trad.).

Este concepto se refiere a aquellos pases en donde se celebran elecciones libres y
limpias, pero en los cuales los gobernantes especialmente presidentes se sienten autorizados a actuar sin restricciones institucionales. En esta concepcin fuertemente mayoritaria
y plesbicitaria del poder poltico, el gobernante no deja de ser democrtico en el sentido
que surge de elecciones libres y limpias y no intenta suprimirlas en el futuro. Pero, por otro
lado, no se siente obligado a aceptar las restricciones y los controles de otras instituciones
constitucionales (parlamento y poder judicial) ni de diversos organismos estatales o sociales
de control; al contrario, suele dedicarse a ignorar, anular o cooptar esas instancias. La idea
bsica de esta concepcin es que los votantes ven al presidente como el depositario exclusivo de la legitimidad democrtica al que en consecuencia delegan el derecho y la obligacin de resolver los problemas del pas a su leal saber y entender (PNUD, 2004, p. 133).
aproximacin conceptual
23
frente a los poderes legislativo y judicial. Los organismos y el sistema

interestatal de contrapesos encargados de controlar las acciones del ejecutivo, o bien no existen, o existen y no estn legalmente facultados ni
cuentan con la debida autonoma poltica y los mecanismos de control
y rendicin de cuentas son vistos como un obstculo a sus gobiernos.
A pesar de este contexto de dficit de contrapesos, en este trabajo
se muestra, mediante estudios de caso en cuatro ciudades, que la evolucin poltica en la ltima dcada en Amrica Latina se caracteriza por
la emergencia de dos fenmenos: el primero es el lento fortalecimiento
de las agencias e instituciones de accountability horizontal (ministerios
pblicos, contraloras nacionales, organos electorales); el segundo, es
la aparicin y desarrollo de una nueva generacin de asociaciones cvicas, ONG, movimientos sociales y organizaciones de medios constituidos alrededor de una poltica de accountability social. Las trayectorias
de estas dos transformaciones en cada una de las ciudades estudiadas
tienen desarrollos desiguales y diferentes.
Estas dos nuevas dinmicas de accountability permiten afirmar
que estamos ante una lenta transformacin en la cultura poltica democrtica de la regin orientada al incremento del control ciudadano
sobre gobernantes y funcionarios pblicos, a la defensa de los intereses
pblicos y la denuncia de las diferentes formas de apropiacin privada
de lo pblico, al fortalecimiento del sistema interestatal de frenos y
contrapesos, a la reduccin del dficit de accountability horizontal,
y a la denuncia del uso arbitrario del poder. Se trata de dinmicas que
implican el lento proceso de redefinicin de los trminos del contrato
democrtico representativo hacia un modelo de rendicin de cuentas
(Peruzzotti et l., 2006).
Desde esta perspectiva analtica centrada en una caracterizacin
de los diferentes tipos de accountability, las preguntas que guiaron la
investigacin fueron: cul ha sido la evolucin en la ltima dcada que
han tenido las agencias de rendicin de cuentas horizontal y las diferentes modalidades de accountability social en cuatro grandes ciudades de
Amrica Latina: Bogot, Ciudad de Mxico, So Paulo y Caracas?, cules
rganos autnomos de rendicin de cuentas horizontal han surgido y
24
cmo han evolucionado institucionalmente?, cules son sus funciones

y su grado de autonoma?, y cules son las diferentes expresiones de
accountability social en la regin?
Para responder estas preguntas, se analizaron las dos transformaciones arriba mencionadas en la cultura poltica democrtica de la
regin: la primera, referida al surgimiento y desarrollo de instituciones
estatales de accountability horizontal y, la segunda, la aparicin y desarrollo de una nueva generacin de asociaciones, ONG, movimientos sociales
y medios constituidos alrededor de una poltica de accountability social.
Este anlisis se realiz en cuatro ciudades de Amrica Latina
que presentan mltiples tendencias: Bogot, Caracas, Mxico DF y
So Paulo. Varias razones justificaron la seleccin de estas ciudades:
1) la existencia de diferentes grados de desarrollo de las tipologas de
accountability; 2) el estudio de las ciudades presenta ventajas por ser
los centros administrativos y polticos ms importantes, lo cual permite conocer ms de cerca el entramado institucional y acceder a mayor
informacin; 3) las ciudades, a pesar de las diferencias, cuentan con
experiencias relevantes de accountability que han creado nuevas oportunidades para involucrar a la ciudadana en los asuntos pblicos y la
toma de decisiones, 4) en un estudio preliminar sobre democracia en
Amrica Latina4 se identificaron trayectorias y diseos institucionales
diferentes en los cuatro pases que albergan a estas ciudades.
1.2. definiendo y delimitando el concepto

de accountability
Desde hace ms de una dcada el trmino accountability que en espaol es traducido como rendicin de cuentas y responsabilizacin ha
experimentado un incremento en su utilizacin por parte de las agencias internacionales de desarrollo y los organismos gubernamentales.
4
Gmez, Hernando Buenda y Henndez Andrs, Desarrollo de la democracia en

Amrica Latina: pluralismo, competencia, elecciones, principio de mayora y constitucionalismo.
25
Mltiples autores y estudios relacionan este concepto con temas referidos a la calidad y el desempeo de la democracia (ODonnell, 1994,
1997; Shedler, 1999; Smulovitz y Peruzzotti 2009). Estos autores reconocen que un desafo importante para mejorar la calidad de la democracia est relacionado con la efectividad de las diferentes formas de
accountability.
Aunque el concepto de accountability tiene diversos significados y encierra diferentes dimensiones, asumiremos como premisa que
dicho concepto se puede traducir como rendicin de cuentas esto
lo haremos por economa expositiva; sin embargo, asumir esta premisa no implica ignorar los matices que separan los dos conceptos.5
La nocin de accountability o rendicin de cuentas est asociada con
dos dimensiones bsicas: el answerability y el enforcement de los agentes y
funcionarios pblicos. El answerability se refiere a la obligacin de polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas en
pblico. Se considera, as, que un buen gobierno y una democracia efectiva requieren como mnimo que los polticos y funcionarios informen
y justifiquen sus decisiones. El answerability hace referencia tanto a la
dimensin informativa informar, dar datos, narrar en pblico
como a la dimensin argumentativa explicar, dialogar, escuchar
de la rendicin de cuentas, y presupone obligacin y responsabilidad de
los funcionarios de acatar y ejercer estas dos funciones. El answerability
nos seala que tanto polticos como funcionarios no son completamente discrecionales; por el contrario, en sistemas democrticos tienen la responsabilidad y la obligacin de informar, justificar y explicar
Desarrollado por la Escuela Virtual para Amrica Latina, del PNUD bajo cofinanciacin
de la Fundacin Carolina, Espaa; en asocio con el Centro Interdisciplinario de Estudios
sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes (Cider), Bogot. Diciembre de 2007.
5

Schedler seala que mientras accountability conlleva un sentido claro de obligacin, la nocin de rendicin de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario en el que el gobernante rinde cuentas por virtud y voluntad propia, no por
necesidad. De esta forma el accountability est asociado a la rendicin obligatoria de
cuentas (Cuadernos de Transparencia, nm. 3).
26
sus decisiones.6 El answerability rechaza la discrecionalidad de polticos y funcionarios para ocultar informacin sobre decisiones pblicas,
establece limitaciones legales para dicho encubrimiento y rechaza el
secretismo burocrtico. Se trata de un principio que intenta contrarrestar los incentivos del poder a ocultar informacin, dada las asimetras informativas con los ciudadanos.
El enforcement quiere decir, en palabras de Schedler, hacer valer la ley, si es necesario por la fuerza (s. f., p.16). Esta autora seala
que lo que importa es el aspecto impositivo, el esfuerzo por asegurar el
cumplimiento con las nomas por medio de la imposicin de sanciones.
La dimensin del enforcement resalta la existencia de una relacin estrecha entre la rendicin de cuentas y la disponibilidad de sanciones.
Se considera de esta manera que para que la democracia sea efectiva y
los gobernantes acten, segn el inters pblico, deben existir agencias
institucionales autnomas y externas con la capacidad de imponer castigos efectivos y oportunos; y polticos y funcionarios dispuestos a acatar
las eventuales sanciones negativas por sus actos ilegales e impropios.
El enforcement hace referencia a la existencia de facultades legales de
sancin y a la efectividad en la implementacin de los castigos. Sin castigos efectivos, la rendicin de cuentas que se desarrolla en las democracias es inocua y se debilita.7 Desde la perspectiva del institucionalismo,
para que las reglas formales sean acatadas deben existir estructuras de
sancin efectivas que desincentiven las conductas impropias e ilegales.
6

Andrea Schedler seala que la nocin de responsabilidad sugiere que la rendicin de cuentas implica la obligacin de responder a preguntas incomodas; y al revs,
exigir cuentas implica la oportunidad de hacer preguntas incomodas. Pero qu clase
de preguntas?, en principio, las agencias de rendicin de cuentas pueden averiguar dos
tipos de cosas. Pueden pedirles a los funcionarios pblicos que informen sobre sus decisiones o les pueden pedir que expliquen sus decisiones (s. f., p. 11).
7

Desde esta perspectiva, el accountability aspira a la transparencia, la publicidad
y la eliminacin del secretismo burocratico. Rechaza la discrecionalidad de polticos y
funcionarios para ocultar informacin sobre decisiones pblicas y su escasa receptividad
a las demandas de acceso a la informacin por parte de los ciudadanos. Exige sanciones
efectivas y oportunas a quien viola la ley, o actua bajo criterios y principios secretos.
27
Pero el enforcement no tiene slo una dimensin de sancin y castigo.

Incluye tambin una dimensin de recompensas y premios a las buenas
conductas de polticos y funcionarios, cuando se acta segn la ley y se
cumple con lo pactado y lo acordado. El enforcement destaca que en
las democracias tambin cabe la posibilidad de premiar las conductas
adecuadas (Mndez, 2008, p. 8). Y esto ltimo, puede constituirse en
un buen incentivo para que los polticos, burcratas y dems funcionarios acepten el auto-control del poder o accountability (Mndez,
2008, p. 8). A estas dos dimensiones se puede agregar una tercera, la de
receptividad (Ackerman, 2002), que hace referencia a la disponibilidad
y capacidad de polticos y funcionarios para considerar y escuchar las
opiniones y voces de los ciudadanos.
Las dimensiones de answerability y de enforcement del accountability son dimensiones legales establecidas en la constitucin y
desarrolladas por la ley orientadas a contener el poder. El poder
tiene la obligacin legal y la responsabilidad de informar sus decisiones, de hacerlas visibles, de publicarlas, de justificarlas y explicarlas.
Cuando se viola o no se acata una ley, el poder debe someterse a las
sanciones impuestas por agencias estatales independientes. Desde la
perspectiva de Schedler, estas dimensiones del accountability denotan
una tcnica legal especfica de domesticacin del poder, Segn el autor, se puede domesticar el poder a travs de tres vas: la amenaza de
sanciones, la exigencia de un ejercicio transparente y la justificacin
de acciones.8 Schedler seala que el accountability en las democracias modernas cumple una funcion de incomodar al poder: los poderosos deben responder preguntas y cuestionamientos incmodos.9
Por su parte la dimensin de receptividad es pblica y no legal, hace
referencia a la voluntad de polticos y funcionarios de autorregularse, de someterse a principios y cdigos de conducta no slo legales,
8
Gabriel Mndez destaca claramente esta interpretacin que da Schedler de las

dimensiones de answerability y de enforcement del accountability, como instrumentos
de control del poder (2008, p. 3).
9
Vase nota 3.
28
sino morales. Denota la voluntad poltica de estos actores de someterse

a la ley en forma voluntaria, por considerarlo un deber y un valor
pblico deseable.
La habilidad de demandar y ejercer accountability implica poder.
El derecho y ejercicio de demandar informacin, justificacion o sanciones a representantes y funcionarios pblicos y la disponibilidad de
responder a estas demandas suponen relaciones de poder. El propsito
del accountability en la democracia es exigir y asegurar a quienes tienen poder (polticos, funcionarios, empresarios) frente a otros respondan por sus conductas; el accountability encierra relaciones de poder
entre actores del Estado, la sociedad civil y el mercado. Las estructuras
y dinmicas de poder siempre encierran una amenaza latente a la rendicin de cuentas.
En las democracias modernas, el accountability legal est vinculado con relaciones formales de vigilancia y sancin sobre polticos
y funcionarios pblicos a cargo de otros actores sociales y estatales. El
concepto de rendicin de cuentas o accountability hace referencia a
relaciones formalizadas entre actores: por un lado, polticos y funcionarios que rinden cuentas y son responsables de sus actos; y por el otro,
agentes pblicos que vigilan y hacen seguimiento en forma horizontal,
y agentes sociales como ciudadanos y electores que exigen informacin y explicaciones en forma vertical. Estas relaciones de rendicin de
cuentas encierran un proceso proactivo en el que, por un lado, polticos y funcionarios informan, justifican y explican las decisiones y polticas pblicas, se someten a la ley y acogen las sanciones cuando sea
necesario; y por otro, agencias estatales vigilan, supervisan y sancionan
las malas conductas.
Segn Guillermo ODonnell (2004), en las democracias contemporneas o polirquicas, los gobernantes estn sometidos a dos tipos de
accountability: el vertical-electoral y el horizontal. La dimensin electoral del accountability vertical se ejerce por medio de elecciones libres y limpias, en las que los ciudadanos pueden castigar o premiar a
los gobernantes votando a favor o en contra de ellos en las prximas
elecciones (ODonnell, 1998, p. 162). Las elecciones proporcionan a
29
los ciudadanos dos modos discernibles para controlar a los gobernantes

o para inducirlos a cumplir las propuestas programticas y actuar en
pro del bienestar general: 1) como mecanismos prospectivos las elecciones definen un mandato para el gobernante. Para quienes identifican
el voto como un mandato, las elecciones sirven para escoger buenas
polticas o a polticos que traen buenas polticas;10 2) como mecanismos retrospectivos o de rendicin de cuentas. Para quienes identifican
las elecciones como rendicin de cuentas, consideran que stas sirven
para reclamarle al gobierno sus acciones del pasado, o exigirle el cumplimiento de promesas realizadas en campaa. En la medida en que el
gobernante anticipa el juicio del electorado, o busca mantener buena
imagen, se siente presionado a cuidar del buen desempeo en el ejercicio de su gobierno para contar as con el juicio favorable de los ciudadanos en las prximas elecciones.
La definicin ms reconocida sobre accountability horizontal
se refiere a la existencia de agencias estatales que tienen autoridad
legal y estn tcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relacin con actos u omisiones de otros agentes
o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente ser
calificadas como ilcitas (ODonnell, 2001, p. 1).
De esta manera, mientras los mecanismos verticales implican la
existencia de controles externos sobre el Estado, el accountability horizontal se relaciona con la operacin de un sistema interestatal de controles. Hace referencia a la existencia de ciertos organismos del Estado
que cumplen la funcin de prevenir, indemnizar o sancionar acciones
o inacciones presumiblemente ilegales de otros organismos. Se trata
de un accountability que se orienta a garantizar que las acciones de
los funcionarios pblicos estn enmarcadas legal y constitucionalmente
10

Los partidos o los candidatos proponen polticas durante las campaas y explican cmo estas polticas afectaran el bienestar de los ciudadanos; los ciudadanos deciden
cul de estas propuestas quieren que se ejecute y a cuales polticos encargar la ejecucin.
De esta forma, las elecciones emulan una asamblea directa y la plataforma ganadora
se convierte en el mandato que el gobierno ejecuta (Przeworski, et l. 1999, p. 230).
30
(Peruzzotti, 2001, p. 26) y se gua por una lgica republicana de rectitud, por cuanto juzga a los actores polticos sobre la base del cumplimiento de leyes y normas, y del respeto de procedimientos considerados
correctos, pues se ajustan a procedimientos legales establecidos.
En las nuevas democracias se pueden identificar dos tipos de
agencias e instituciones que practican el accountability horizontal:
las primeras, denominadas de balance, integradas por los tres grandes
poderes clsicos del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial; su funcin
principal es la de contener las tendencias al abuso del poder y garantizar el imperio de la ley. Las segundas que se han desarrollado posteriormente denominadas agencias con mandato especfico, como
las fiscalas, las auditoras, las contraloras, los ministerios pblicos y los
ombudsmen, entre las ms importantes; la creacin de estas agencias se
hace para contrarrestar las deficiencias de las agencias de balance como
instrumentos efectivos de accountability horizontal y para prevenir los
riesgos ms o menos especficos de trasgresin y de corrupcin que no
son atendidos por dichas instituciones (BID, 2006, p. 134).
El conjunto de estas instituciones y organismos de accountability
horizontal con mandato especfico constituyen uno de los mecanismos
ms importantes de la democracia representativa para controlar a los gobiernos, los representantes y a los funcionarios pblicos; para garantizar
que los gobiernos acten en funcin de criterios y reglas democrticas
universales, para reducir la utilizacin arbitraria de las instituciones pblicas; para prevenir la violacin de los derechos de las personas y protegerlos frente al riesgo de arbitrariedad de los poderes pblicos; y para
velar por una clara separacin entre la esfera pblica y la esfera privada y
por la defensa de los intereses pblicos.
Finalmente, otra modalidad del accountability es el social. Enrique Perruzotti y Catalina Smulovitz lo definen como un mecanismo de
control vertical, no electoral, de las autoridades polticas basado en las
acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimiento ciudadanos, asi como tambin en acciones mediticas (2006, p. 32). Algunas de
las expresiones del accountability social son, entre otras, las siguientes:
a) organizaciones de derechos humanos que exigen a los funcionarios
31
estatales que respeten las libertades y garantas liberales bsicas a la poblacin, en particular a los dbiles y pobres (Perruzotti, 2002, p. 32); b)
organizaciones que actan como guardianes republicanas de la legalidad de las acciones estatales en trminos de sus posibles transgresiones
en contra de otras agencias estatales (2002, p. 32) o que denuncian
sus actos ilcitos y de corrupcin (p. 32); c) organizaciones que supervisan la transparencia de los procesos electorales. A estas exigencias y denuncias contribuyen tambin medios de comunicacin razonablemente
libres que son aliados potenciales de estas expresiones de accountability social. Estas modalidades se diferencian de otras expresiones de la
sociedad civil, pues no son grupos de inters centrados en demandas
corporativas, tampoco son ONG que administran servicios pblicos, y
se diferencian de los nuevos movimientos sociales. Las demandas del accountability social son formuladas en lenguaje de derechos y legalidad
(ODonnell et l., 2002, p. 95).
El accountability social representa una nueva forma de accin y
cultura poltica que se expresa, por un lado, en la presencia de una sociedad civil preocupada por lo pblico que exige rendicin de cuentas
y, por otro, el surgimiento de nuevas modalidades de representacin de
intereses y derechos colectivos que construye una representacin diferente a la ejercida por los partidos polticos.
1.3. especificidad de las democracias en amrica
latina ( i ): democracias delegativas caracterizadas
por la debilidad del accountability horizontal
Uno de los rasgos de las democracias en Amrica Latina es la debilidad
de los mecanismos de accountability vertical y horizontal como herramientas para vigilar y controlar a gobernantes y autoridades pblicas,
para prevenir la violacin de derechos humanos y defender los intereses
pblicos, para contrarrestar el secretismo burocrtico y para exigir acceso a la informacin pblica. Una primera limitacin de las democracias latinoamericanas es la debilidad del accountability electoral; las
32
condiciones de funcionamiento que prevalecen en estas democracias

permiten afirmar una nota escptica respecto a la capacidad de las elecciones de ser un medio eficaz para evitar los problemas de agencia11 y
ser una herramienta en manos de los electores que genere una influencia efectiva sobre los gobernantes, conteniendo las diferentes formas de
favoritismo, corrupcin y ejercicio arbitrario del poder. Sin embargo,
hay que sealar que sta es una limitacin inherente a todas las democracias, en la medida en que se caracterizan por ser escenarios de
relaciones de informacin asimtrica entre electores y elegidos (polticos). En toda democracia existen dificultades para hacer seguimiento y
controlar si los polticos elegidos actan en funcin del inters pblico.
En este escenario de informacin incompleta existen incentivos y condiciones para premiar a los malos polticos y castigar a los buenos.
Una segunda limitacin de las democracias latinoamericanas es
el dficit de accountability horizontal. Estas democracias se caracterizan
por ser democracias presidencialistas, donde el sistema de pesos y contrapesos es dbil y donde la cultura poltica liberal y republicana est poco
arraigada (ODonnell, 1996). En estas democracias, la tradicin liberal
no est consolidada, es decir, la idea de que existen ciertos derechos
que ningn tipo de poder puede invadir an no es acogida por todas las
fuerzas polticas y sociales. La tradicin liberal se opone a la transgresin
o invasin ilegal de un poder o autoridad pblica ejemplo de esto es
la cooptacin del congreso y del poder judicial por el poder ejecutivo,
en cuanto sta representa una amenaza a los derechos y las libertades
que gozan los ciudadanos en las democracias modernas de pases pluralistas. Tampoco se encuentra arraigada la tradicin republicana, que se
caracteriza por la defensa del imperio de la ley y por la conviccin que
los intereses pblicos deben estar siempre por encima de los privados. La
tradicin republicana le asigna un valor superior a la esfera pblica sobre
la privada, considera que la gestin de la burocracia y la poltica pblica
deben estar orientadas a la identificacin y defensa del bien pblico;
11

Los problemas de agencia se presentan cuando los representantes polticos persiguen sus propias metas y no los intereses pblicos ni la agenda programtica con la
que obtuvieron el apoyo de los electores.
33
se opone a la corrupcin y considera que el desempeo de las funciones

pblicas es una actividad dignificante que exige cuidadosa sujecin a la
ley y una entrega devota al servicio del bien pblico, por ms que ello
implique el sacrificio de los intereses privados.
ODonnell afirma que muchos de los regmenes existentes en
Amrica Latina no son democracias representativas, sino democracias
delegativas. Con este concepto se refiere a aquellos pases donde:
[...] se celebran elecciones libres y limpias, pero en los cuales
los gobernantes especialmente presidentes se sienten autorizados a actuar sin restricciones institucionales. En esta concepcin fuertemente
mayoritaria y plesbicitaria del poder poltico el gobernante no deja de
ser democrtico, en el sentido que surge de elecciones libres y limpias
y no intenta suprimirlas en el futuro. Pero, por otro lado, no se siente
obligado a aceptar las restricciones y los controles de otras instituciones
constitucionales (parlamento y Poder Judicial) ni de diversos organismos estatales o sociales de control; al contrario, suele dedicarse a ignorar, anular o cooptar esas instancias. La idea bsica de esta concepcin
es que los votantes ven al presidente como el depositario exclusivo de la
legitimidad democrtica al que en consecuencia delegan el derecho y la
obligacin de resolver los problemas del pas a su leal saber y entender
(Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004, p. 133).
Las democracias delegativas se caracterizan por que los presidentes, junto con su equipo, gobiernan sin restricciones constitucionales o legales amparados bajo amplios poderes de accin frente a los
poderes legislativo y judicial. Los organismos y el sistema interestatal
de contrapesos encargados de controlar las acciones del ejecutivo, o
bien no existen, o existen y no estn legalmente facultados ni cuentan
con la debida autonoma poltica y los mecanismos de control y rendicin de cuentas son vistos como un obstculo a sus gobiernos. Se caracterizan tambin por gobiernos y burocracias que no estn sujetos a
esquemas autnomos y rutinas efectivas de control por parte de agencias de vigilancia, gobiernos que se ven envueltos en numerosos casos
de corrupcin que muestran un incumplimiento generalizado de la
ley, por el uso inapropiado de los recursos pblicos, entre otros.
34
Este modelo de democracia delegativa, en la que el presidente

es el depositario exclusivo de la legitimidad democrtica y en la que las
instituciones y las restricciones constitucionales se devalan y debilitan
frente a dicha legitimidad mayoritaria del ejecutivo, ha estado alimentado y ha crecido debido a la influencia de la tradicin democrtica populista de los aos cincuenta, y de la ola neoliberal de los aos ochenta.
Estas dos tradiciones polticas han incidido en que el constitucionalismo
liberal en las democracias de Amrica Latina en particular, el relacionado con el sistema de frenos y contrapesos, sea un instrumento
dbil a la hora de garantizar el principio de legalidad, representar los
intereses de la ciudadana y defender los derechos humanos de las intervenciones arbitrarias de las autoridades y poderes pblicos (Peruzzotti, 2002). La explicacin de los diferentes fenmenos de corrupcin
es ms difcil y no es el objetivo de esta investigacin.
1.4. especificidad de las democracias
latinoamericanas (ii): surgimiento y fortalecimiento
de organismos autnomos de rendicin de cuentas
horizontal y expansin del accountability social
A pesar del dficit de contrapesos propio de democracias delegativas,
la evolucin poltica en Amrica Latina, en la ltima dcada, se caracteriza por la emergencia de dos fenmenos importantes que permiten
afirmar que estamos ante una lenta transformacin en la cultura poltica
democrtica de la regin que nos lleva a formular las siguientes dos
preguntas: qu tan delegativas son estas democracias?, y cules democracias son ms delegativas? Un primer fenmeno es la ola de creacin
y fortalecimiento de organismos estatales autnomos de rendicin de
cuentas, que ha tenido desarrollos desiguales y diferentes en la regin.
Un segundo fenmeno es el desarrollo de organizaciones, redes e
iniciativas ciudadanas que impulsan estrategias y prcticas de accountability sobre los gobernantes y sobre agentes privados que manejan
recursos pblicos. Uno de los rasgos de la evolucin de la sociedad civil
35
en Amrica Latina es el surgimiento y desarrollo de una nueva generacin de asociaciones cvicas, ONG, movimientos sociales y organizaciones de medios constituidos alrededor de una poltica de accountability
social (Peruzzotti y Smulovitz, 2006, p. 248).
Algunos de los efectos ms relevantes de estos dos cambios en
la cultura poltica democrtica son, entre otros, los siguientes: 1) el
incremento de las demandas de acceso a la informacin pblica y 2)
la defensa de intereses pblicos y denuncia de diferentes formas de
apropiacin privada de lo pblico por parte de organizaciones y ciudadanos; 3) el fortalecimiento de los sistemas interestatales de frenos
y contrapesos, y 4) la redefinicin de los trminos del contrato democrtico representativo como resultado de esfuerzos hacia un modelo de
rendicin de cuentas (Peruzzotti, 2001, p. 246).
1.4.1. Surgimiento y fortalecimiento de organismos autnomos

de rendicion de cuentas horizontal
Una primera transformacin de la cultura poltica democrtica en la
regin est relacionada con la creacin y fortalecimiento de agencias
de accountability horizontal en los ltimos veinte aos (Ackerman, s. f.,
pp. 23-29). Se trata de innovaciones y cambios orientados a fortalecer la estructura institucional de los rganos autnomos de control
y vigilancia, que buscan por esta va fortalecer la proteccin de los
derechos de los ciudadanos frente a los abusos de la autoridad, vigilar el cumplimiento de la ley, defender el inters pblico y exigir la
rendicin de cuentas a las autoridades gubernamentales. Emerge as
una nueva institucionalidad de control de lo pblico y de defensa de
los derechos humanos en las democracias latinoamericanas, prcticamente en todos los pases de la regin, a partir de los aos ochenta y
culminado el proceso en los aos noventa.
Algunos de los organismos ms importantes de esta nueva institucionalidad son, entre otros: 1) instituciones supremas de auditora
y vigilancia de los recursos y de la gestin pblica como las contraloras generales, los tribunales de cuentas, las auditoras generales y los
36
organismos de fiscalizacin superior; 2) organismos de denuncia e investigacin como las procuraduras, el ministerio pblico y la fiscala
general, y 3) organismos creados para la defensa de los derechos de los
ciudadanos como las defensoras del pueblo y las comisiones nacionales
de derechos humanos.
Aunque resulta difcil evaluar los resultados y el impacto de la
nueva y reciente evolucin de los organismos de accountability horizontal de mandato especfico en la regin, o hacer un balance comparativo, es posible identificar los siguientes logros y avances a ttulo de
hiptesis provisionales. Un primer avance est relacionado con el desarrollo de una nueva institucionalidad que cuenta con mayores funciones, capacidades legales y autonoma,12 lo que les ha permitido ejercer
un papel protagnico en el sistema de contrapesos y en algunos casos
convertirse en actores polticos relevantes. En toda la regin, las reformas constitucionales y legales se han orientado al diseo de entidades
de vigilancia con mayor autonoma e independencia. En el pasado no
exista independencia o, si exista formalmente, no se ejerca; por ejemplo, podan existir instituciones de corte de cuentas que disfrutaban de
independencia pero, pese a que disponan de amplios poderes y autoridad judicial, se limitaban a reportar excesos y cursos responsables rara
vez eran llevados a juicio (BID, 2006, p.143).
12

Las funciones del ministerio pblico varan de pas en pas y entre ellas se
encuentran: 1) presentar cargos, formular acusacin contra funcionarios pblicos de
alto rango; 2) dirigir y promover la realizacin de investigaciones penales y procesales;
3) defender la autoridad jurdica y los intereses del Estado; 4) defender los derechos
humanos. El ministerio pblico es una figura central en el nuevo modelo de procedimiento penal. Durante 1990, la mayora de los pases en la regin empezaron a introducir importantes reformas en sus sistemas de justicia penal, respondiendo as a la
necesidad de combatir la impunidad y la delincuencia (BID, 2006, p. 144). Entre estos
pases se encuentran Colombia (1991), Argentina (1992), Guatemala (1994), Costa
Rica (1998), El Salvador (1998), Paraguay (1999), Venezuela (1999), Bolivia, Chile,
Ecuador y Honduras (2000). En este nuevo modelo acusatorio, el Ministerio Pblico es
responsable de la investigacin preliminar y de la acusacin. En el modelo anterior la
presentacin de los hechos estaba a cargo de otros organismos de investigacin criminal, incluso de los denominados jueces de instruccin.
37
Un segundo avance est relacionado con el papel protagnico

en el sistema de contrapesos que vienen ejerciendo las agencias de
control. El Ministerio Pblico, la Procuradura y la Fiscala han encabezado las intervenciones ms importantes sobre casos de corrupcin
y fraude electoral en pases como Brasil, Colombia y Per. Los rganos
de control cuentan hoy con herramientas jurdicas, polticas y mediticas para convertirse en actores polticos relevantes; son instituciones
que estn dotadas de poderes legales para exigir rendicin de cuentas,
proteger derechos, monitorear polticas pblicas y vigilar el comportamiento de los funcionarios.
Un tercer avance, vinculado al anterior, est relacionado con la
emergencia de nuevas personalidades y liderazgos polticos a partir de la creacin y fortalecimiento de las agencias de rendicin de
cuentas horizontal que actan de manera activa e independiente
frente a los poderes clsicos y partidistas, utilizan los nuevos instrumentos creados para demandar mayor transparencia y accountability
del accionar gubernamental y renuevan la lite poltica en la regin. En
muchos pases estos nuevos liderazgos han encabezado denuncias e intervenciones sobre casos de corrupcin, de apropiacin privada de lo pblico, de desconocimiento y transgresin de los derechos humanos y de
discriminacin que se han presentado en la regin en la ltima dcada.
Es el caso del Ministerio Pblico en Brasil, el cual a nivel federal se ha
convertido en un verdadero actor poltico, los fiscales federales han participado activamente en disputas polticas con el ejecutivo, el legislativo o
con grupos de la sociedad civil han entablado acciones legales en contra
de ministerios de gobierno por la malversacin de los fondos pblicos,
entre otros (Batista y Sadek, 2001, p. 76). A pesar de estos avances, hay
que sealar que muchos organismos de control no actan bajo los mandatos constitucionales, tienen problemas de coordinacin y cooperacin,
se mueven bajo enfoques punitivos o guiados por oportunismo poltico,
no promueven el accountability social y no tienen buenos desempeos
dada la falta de continuidad y planeacin estratgica; y aunque stas son
percepciones que pueden ser planteadas como hiptesis es posible demostrarlas con nuevas investigaciones empricas y estudios de casos.
38
1.4.2. Emergencia y fortalecimiento de ncleos de la sociedad

activa que promueven el accountability social
Una segunda transformacin de la cultura poltica democrtica en la
regin est relacionada con el surgimiento y expansin de un amplio
espectro de asociaciones y movimientos sociales, as como con acciones
mediticas que tienen por objeto monitorear el comportamiento de
los funcionarios pblicos, exponer y denunciar actos ilegales de stos
y activar la operacin de las agencias horizontales de control (Peruzzotti, 2001, p. 32). El accountability social emerge en el contexto de la
sociedad civil y engloba una variedad de formas de accin colectiva y
de activismo cvico orientado a exigir a polticos, funcionarios y agentes
privados con funciones pblicas el cumplimiento de la ley y la transparencia en la gestin pblica. Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz
hacen una tipologa de actores que promueven el accountability social:
1) el asociativismo cvico constituido por una red de asociaciones y ONG
ciudadanas altamente profesionalizadas; algunos ejemplos de stas son:
Poder Ciudadano y la Asociacin por los Derechos Civiles en Argentina,
Formacin Jurdica para la Accin en Chile, Comisin Andina de Juristas en Per, la ONG Ncleo Estudios de Violencia y Vida de Ro de
Janeiro en Brasil, Alianza Cvica en Mxico, entre otras. Estos actores
suelen ser integrados por sectores de profesionales y lderes sociales que
tienen estrechos vnculos con la sociedad civil transnacional; 2) movimientos sociales que surgen y se organizan ante demandas puntuales y
concretas relacionadas con violaciones de derechos humanos, fraudes
electorales, casos de corrupcin, entre otros y que estn conformados
por sectores populares; y finalmente, 3) el periodismo de denuncia. Peruzzotti seala que esta nueva poltica de accountability social representa
una de las diversas formas de politizacin con base en la sociedad civil
que tiene lugar en las nuevas democracias (Peruzzotti, 2006, p. 248).
Este conjunto de acciones colectivas que configuran el accountability social operan de forma descentralizada y fragmentada cuanto
responde a demandas puntuales. Esto le permite a la ciudadana concentrar su atencin en aquellas polticas o polticos que quieren controlar
39
y posibilita un control selectivo, ms exigente que otras formas de participacin ciudadana. De acuerdo con Peruzzotti, este accountability social
no slo incorpora nuevos actores, diferentes del ciudadano-elector y de
los partidos polticos al control de lo pblico, sino que establece nuevos
repertorios de accin; a saber:
a) estrategias jurdicas establecidas constitucionalmente (acciones de tutela, acciones populares, denuncias judiciales y pblicas de actos ilegales, entre otros); b) mecanismos legales de quejas y reclamos;
c) uso de estrategias mediticas y d) estrategias de movilizacin orientados a la condena simblica y cultural. Estos nuevos actores y las nuevas estrategias de accin tienen un potencial impacto en la activacin
directa o indirecta de los mecanismos de accountability electoral y horizontal, por ello, es importante analizar las relaciones entre estos mecanismos (Peruzzotti, 2001).
1.5. renovando la cultura poltica democrtica :

hacia la bsqueda de la rendicin de cuentas
y la transparencia en la regin
Para concluir, se puede sealar que estos dos fenmenos nuevos en la

cultura poltica democrtica de la regin han tenido efectos positivos
en el desempeo de gobiernos y en el mejoramiento de la calidad de
las democracias en Amrica Latina, no slo por la defensa de los derechos humanos, sino porque representan un movimiento de defensa de
lo pblico y de redefinicin de los trminos del contrato democrtico
representativo hacia un modelo de rendicin de cuentas (Isunza et l.,
2006, p. 246) que comienza a cumplir un papel preventivo y disuasorio
en los polticos y funcionarios. Esta renovacin de la cultura poltica
y de las tradiciones democrticas se ha traducido en algunos casos en
una activa y permanente supervisin de los representantes por parte
de las instituciones de accountability y de los ciudadanos para asegurar
que las acciones se encuadren dentro de la ley y cumplan los mandatos bajo los cuales fueron elegidos. Se establece as una nueva relacin
40
entre representantes y representados, en la que los primeros no reciben

un cheque en blanco y los segundos no se limitan a cumplir un papel
pasivo limitado a depositar un voto cada cierto perodo.13 Otro efecto
importante es la configuracin de nuevas modalidades de democracias
menos delegativas y la emergencia de un presidencialismo renovado
(Nohlen, 1998) que busca fortalecer la rendicin de cuentas y los esquemas de accountability horizontal, dejando atrs la subvaloracin,
desprecio y debilitamiento de las restricciones constitucionales a favor de
la supremaca del ejecutivo sobre los otros poderes.
1.5.1. Nueva institucionalidad y accin colectiva

en torno al accountability
Los estudios de caso permiten identificar importantes transformaciones en las democracias latinoamericanas estudiadas.
Una primera transformacin, como ya se mencion, est relacionada con la configuracin de una nueva institucionalidad de accountability horizontal, capacidad legal e institucional para ejercer control.
En las cuatro ciudades se observa que, a partir de los aos ochenta y
culminado el proceso en los aos noventa, se producen una reformas
en la arquitectura clsica del Estado que tienen, entre sus principales
objetivos, constituir una normatividad legal e institucional que brinde
nuevos espacios de actuacin y regulacin a las agencias de accountabilty horizontal y social. Se destacan las reformas impulsadas en los aos
ochenta y materializadas en la Constitucin de 1999 en Venezuela; las
incorporadas en la reforma constitucional de Colombia en 1991; o la
reforma constitucional y la reforma gerencial del Estado a mediados de
los aos ochenta y noventa en Brasil, as como las reformas prorrendicin de cuentas en Mxico.
Esta institucionalidad ha venido ejerciendo un papel protagnico
en el sistema de contrapesos, posicionando actores polticos relevantes,
siriviendo de plataforma para la emergencia de nuevas personalidades
y liderazgos polticos que actan de manera independiente frente a los
13
Vase Gmez Buenda y Hernndez (2007).
41
poderes clsicos y partidistas. En muchos casos, estos nuevos liderazgos

han encabezado las intervenciones ms importantes sobre casos de corrupcin, apropiacin privada de lo pblico, violacin de los derechos
humanos, que se han dado en la regin en la ltima dcada. Es el caso
del Ministerio Pblico en Brasil, el cual, en el mbito federal, se ha convertido en un verdadero actor poltico, los fiscales federales han participado activamente en disputas polticas con el ejecutivo, el legislativo
o grupos de la sociedad civil; han entablado acciones legales en contra
de ministerios de gobierno por malversacin de fondos pblicos, entre
otros (Batista, 2001, p. 76).
A pesar de los avances, esta nueva institucionalidad no ha alcanzado una plena autonoma ni independencia poltica, en la mayora
de los pases. La tendencia ha sido crear instituciones dependientes jerrquicamente del poder ejecutivo minando as su autonoma poltica.
En los diseos y trayectorias institucionales siguen primando intentos
de las lites polticas por socavar, manipular, capturar o ignorar dichos
organismos; aunque existen excepciones. Junto con estos obstculos
existen otras limitaciones como: 1) falta de continuidad en las polticas;
2) presencia de problemas de coordinacin y cooperacin, as como
dficits de organizacin y capacidad institucional para actuar en forma
efectiva; 3) dispersin de roles, superposicin de tareas y sobrecarga
de funciones que se ha derivado no slo de la explosin legislativa y
normativa de la ltima dcada, sino de la creciente demanda ciudadana
frente a estas instituciones. Esta institucionalizacin con dispersin ha
terminado por debilitar la rendicin de cuentas; 4) proliferacin de
normas y leyes que duplican funciones y compiten dentro de similares
espacios provocando fallas en los mecanismos institucionales y sociales
del estado; 5) influencia del oportunismo poltico y de enfoques centrados en la judicializacin en la definicin de las acciones prioridades,
planes estratgicos y comportamientos de estas instituciones. Por un
lado, son instituciones que suelen estar capturadas por intereses partidistas, clientelistas y corporativistas; o en la medida en que dependen
del poder ejecutivo han estado sometidas a indebidas interferencias
de este poder pblico. Por el otro, son instituciones que tambin estn
42
afectadas por la interferencia del poder judicial y sus enfoques centrados en la judicializacion. Sin embargo, algunas instituciones han desarrollado enfoques novedosos y autnomos de defensa de lo pblico,
como el caso de la procuradura en Brasil. En dichos casos exitosos
hay que destacar enfoques centrados en la prevencin, en la autorregulacin y en la generacin de compromisos cvicos y lealtades a la
constitucin por parte de los funcionarios; finalmente, otra limitacin
es 6) la crisis de confianza y legitimidad de estas instituciones frente a
la ciudadana.
Una segunda transformacin est relacionada con las sinergias
entre estos rganos autnomos de control y las prcticas de accountability social. Aunque no se trata de un fenmeno consolidado, la investigacin evidencia experiencias de sinergia novedosas en todas las
ciudades estudiadas. Cabe destacar que la participacin social como eje
fundamental del desarrollo de una sociedad civil activa en el control
hacia lo pblico espacios institucionales para su actuacin dentro de las
agencias y organizaciones de accountability horizontal social. De esta
manera, se destaca el papel de las asociaciones y organizaciones de accontability social en Mxico o el Movimiento Nossa So Paulo en Brasil;
las relaciones que ambas organizaciones mantienen con las agencias de
accountability horizontal de sus respectivas ciudades y cmo son tenidas
en cuenta por los organismos oficiales, pues ello demuestra la creciente
vinculacin y relacin establecida entre estos dos entes tradicionalmente
enfrentados.
Una tercera transformacin est relacionada con la confirmacin de las tesis sealadas por Enrique Peruzzotti y Catalin Smulovitz,
en cuanto al surgimiento de una variedad de formas de accin colectiva
y asociativimo cvico que exigen cumplimiento de la ley y transparencia en la gestin pblicas y que impulsan la poltica de accountability
social en estas cuatro ciudades.
Finalmente, se puede concluir que estas tres transformaciones, en
la cultura poltica democrtica de la regin, han tenido efectos positivos
en el mejoramiento de la calidad de las democracias en las cuatro ciudades analizadas, no slo por la defensa de los derechos humanos, sino
43
tambin, porque han implicado un movimiento de defensa de lo pblico y de redefinicin de los trminos del contrato democrtico representativo hacia un modelo de rendicin de cuentas (Isunza y Olvera,
2006, p. 246) que comienza a cumplir un papel preventivo y disuasorio
en los polticos y funcionarios. Esta renovacin de la cultura poltica
y de las tradiciones democrticas se ha traducido, en algunos casos, en
una activa y permanente supervisin de los representantes por parte de
las instituciones de accountability y de los ciudadanos, para asegurar
que sus comportamientos se encuadren dentro de la ley. Se establece
as una nueva relacin entre representantes y representados, en la que
los primeros no reciben un cheque en blanco y los segundos no se
limitan a cumplir un papel pasivo limitado a depositar un voto cada
cierto perodo.14 Otro efecto importante es la configuracin de nuevas
modalidades de democracias menos delegativas y la emergencia de un
presidencialismo renovado (Nohlen, 1998) que busca fortalecer la rendicin de cuentas y los esquemas de accountability horizontal dejando
atrs la subvaloracin, el desprecio y el debilitamiento de las restricciones constitucionales a favor de la supremaca del ejecutivo sobre los
otros poderes.
1.5.2. Desafos del accountability

Esta nueva cultura democrtica expresada en el crecimiento del accountability horizontal y las experiencias de accountability social enfrenta,
sin embargo, mltiples desafos.
Un primer desafo est relacionado con la tensin potencial que
surge entre la necesidad de controlar el poder poltico y la necesidad
de contar con un gobierno efectivo. En algunos casos, se identific que
las medidas de accountability no han podido avanzar porque son vistas
14
Para ampliar, revisar la investigacin Desarrollo de la democracia: pluralismo, com-
petencia, elecciones, principio de mayora y constitucionalismo, cofinanciada por la Fundacin

Carolina (2007).
44
como trabas al desarrollo de actividades dentro de la gestin pblica.

Tener accountability implica un paso ms dentro del ya complejo
entramado burocrtico dejando de lado la efectividad en la administracin pblica. Este desafo es permanente y a la vez creciente en las
administraciones pblicas analizadas.
Un segundo desafo est relacionado con la tensin entre instituciones autnomas e instituciones dependientes. El debate, en el
plano de autonoma que deberan tener las agencias de accountability sigue abierto: por un lado, estn quienes defienden que las agencias cuenten con autonoma poltica y presupuestal y as garantizar su
independencia; por el otro, estn quienes abogan por un mayor control de estas agencias, en el sentido de la pregunta: quin controla al
que controla?
El tercer desafo est relacionado con el tipo de control y el perfil
del accountability horizontal. En este sentido, se plantea la tensin entre,
si estas agencias deben alimentar los escndalos polticos y ser simples
mecanismos mediante los cuales la ambicin controla la ambicin o,
deben ser agencias orientadas a desarrollar los mandatos constitucionales de prevencin y buscar la autorregulacin bajo premisas ticas
y pblicas de los funcionarios y entidades pblicas. En esta direccin
tambin surge la tensin de si se pone el nfasis en enfoques preventivos o punitivos. El control preventivo fortalece la cultura democrtica,
estos tipos de controles estn relacionados con el control posterior y el
previo, pero su adopcin y aplicacin obedecen no slo a la naturaleza
de las instituciones sino, tambin al contexto en el que funcionan.
El cuarto desafo est relacionado con el fortalecimiento de la participacin ciudadana en los espacios de control. Existen esferas de control que siguen vedadas a los ciudadanos debido a que su participacin
podra ir en contra de la discrecionalidad del Estado; sin embargo, esta
discrecionalidad puede entrar en conflicto con los intereses generales,
para esto se aboga por la implementacin de medidas de transparencia como la publicacin de informacin para que pueda existir un
control sobre aquellas acciones en las que los ciudadanos no tienen
injerencia.
45
El quinto desafo est relacionado con los agentes y procedimientos para definir los roles y la jurisdiccin de las agencias, quin
debe definir los roles de las agencias de accountability y sus mbitos de
accin?, hasta dnde deberan ir estas agencias y cmo se debe definir
su misin? La respuesta a este desafo radica en la necesidad de contar
con una coordinacin activa y con procesos democrticos que incluyan a los diferentes actores. Ha existido una tendencia a crear agencias
cuando se presenta una situacin de transgresin al poder, pero estas
agencias deberan ser vistas como herramientas que hacen parte del
sistema y que buscan mantener el equilibrio.
El ltimo desafo est relacionado con la falta de continuidad de
las polticas de accountability y los cambios que se generan como resultado de los procesos electorales: muchos de los nombramientos de las
personas que encabezan las agencias de accountability dependen de los
presidentes o los congresos, esto hace que, con cada cambio de gobierno, haya un cambio en el funcionamiento misional de estas agencias y se
amenace la continuidad de su funcionamiento. Cmo avanzar para que
el mbito electoral no afecte la autonoma y la continuidad de las polticas prorrendicin de cuentas?
1.6. metodologa
Al iniciar la fase de planeacin para el desarrollo de la investigacin, se

identific la necesidad de viajar a los pases para establecer fuentes de
informacin de primera mano, as como el acceso a bibliotecas especializadas, a centros de documentacin de las instituciones pblicas
y entrevistas a funcionarios de las instituciones estatales o miembros
de organizaciones sociales. Debido las limitaciones presupuestales, se
contrat a personas expertas en el tema de accountability con el fin de
que reconstruyeran el estado del accountability horizontal y social en
cada ciudad. Los investigadores seleccionados fueron: en Brasil, Ernesto
Isunza Vera (posdoctor en Ciencia Poltica de la Universidad Estatal de
46
Campinas, So Paulo; doctor en Ciencias Polticas y Sociologa de la Universidad Complutense de Madrid). En Mxico, Felipe Hevia de la Jara
(posdoctor en Anlisis y Planeamiento Urbano; doctor en Antropologa Social, Ciesas, Mxico). En Colombia, Andrs Hernndez Quiones
(doctor en Ciencia Poltica y Administracin de la Universidad Central
de Barcelona). En Venezuela: Rosangel lvarez (mster en Ciencia Poltica de la Universidad Simn Bolivar, Caracas).
Los documentos fueron desarrollados bajo unas categoras de anlisis predefinidas, con el objetivo de que la informacin documentada en
cada uno de los informes se pudiera comparar y a partir de los resultados,
se pudieran establecer tendencias comunes o diferencias en las ciudades.
Asimismo, estas categoras buscaban aterrizar el marco conceptual en
el mbito local y proveer informacin que brindara un marco compartido para el anlisis comparado sobre la evolucin del acountabiluty horizontal y social en las cuatro ciudades objeto de estudio. Las categoras
se agrupan en tres ejes temticos de estudio:
1.
El primer eje de anlisis fue el contexto poltico-institucional. En este

eje se plantea una breve descripcin del marco constitucional y legal
que ha impulsado nacionalmente la existencia de instituciones y mecanismos proaccuntability, con el objetivo de contextualizar las reformas
que fortalecen el sistema de contrapesos, crean los espacios de participacin ciudadana en la gestion pblica y definen los mecanismos y
herramientas para ejercer control social y exigir rendicion de cuentas.
Esta contextualizacin permiti establecer la arquitectura institucional
de accountability en las dos ltimas dcadas, caracterizadas por el retorno a la democracia en la regin y se identifican algunos de sus logros
y las dificultades que los afectan.
2.
El segundo eje temtico fue el anlisis de los tipos de instituciones

de accountability horizontal en las ciudades y sus dinmicas. Los estudios de caso se centraron en la descripcin y anlisis de la estructura
institucional de las agencias de control estatal horizontal en cada una
de las ciudades. Las preguntas que guiaron la investigacin en este tema
fueron las siguientes:
47
Cul es la nueva arquitectura institucional que ha surgido en
las ciudades y cmo ha evolucionado? Las variables que se estudiaron

fueron las siguientes: tipos de agencias, funciones y roles, y criterios
utilizados para la eleccin de los directores de los rganos de control.
Distincin entre agencias externas e internas de control.

Cales son los nuevos mbitos misionales que han concentrado
la atencin de estas agencias y hacia dnde han dirigido sus programas

y polticas?, qu tan transparentes han sido?

Cules son los instrumentos y herramientas que tienen las agen-
cias para cumplir con sus funciones (legales, mediticos, misionales)?

Cules son los mviles de las acciones de las agencias? Para res-
ponder a esta pregunta se realiz la siguiente tipologa: 1) oportunismo

poltico en referencia al uso de las polticas de las agencias con fines
electorales o privados, desplazando las funciones legales y el inters pblico por el cual trabajan, y sometindolas a los dictmenes de poderes
partidistas, clientelistas o corporativos, 2) judicializacin cuando el
papel de las agencias se reduce a las funciones de castigo y sancin,
3) defensa de lo pblico en referencia a la existencia de un enfoque
integral guiado por mandatos constitucionales que enfatiza en la prevencin de la corrupcin y del deterioro del patrimonio pblico y
4) combinacin de mviles, es decir, se identifican varios motivos que
guan las acciones de las agencias.

Cules son o han sido las estrategias, mecanismos y polticas
de las agencias de control para impulsar o involucrar a la sociedad civil

en el control social?

Cules han sido los principales obstculos y problemas que han
enfrentado las agencias? En este mbito se hizo un anlisis de los diferentes tipos de polticos, institucionales, culturales, organizacionales, y
econmicos.
3.
El tercer eje de anlisis fue el estudio de las principales formas de

accountability social en cada una de las ciudades. Las preguntas que
guiaron el anlisis fueron las siguientes:
48
Cules son las principales tipologas de control social y cul ha
sido su evolucin?, cules son las principales herramientas con las que
cuentan las organizaciones y movimientos para llevar a cabo sus acciones?, qu problemas y obstculos enfrenta el control social?
Una vez terminada la redaccin de los estudios de caso por los

distintos expertos se realiz una reunin en Bogot, donde se analizaron de manera conjunta los resultados y caractersticas principales de
las cuatro ciudades y fueron socializados con expertos del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de diecisiete pases,
quienes identificaron puntos de trabajo que han sido incorporados en
la versin final del presente texto.
Captulo 2
El
caso de so paulo
Ernesto Isunza Vera15
2.1. introduccin
El presente captulo apunta a los temas, instituciones y procesos clave

para entender las experiencias de rendicin de cuentas (accountability)
horizontal, social y transversal de la ciudad de So Paulo.16 En el primer
apartado se describen algunas de las principales caractersticas de la arquitectura institucional articulada en los ltimos veinte aos en la Repblica Federativa del Brasil, desde la aprobacin de su Constitucin en
1988 hasta el presente, pasando por el proceso de reforma gerencial del
Estado a mediados de los aos noventa y el ininterrumpido proceso en
la creacin, modificacin y anulacin del mismo texto constitucional,
leyes secundarias y normas en todos los mbitos. En contrapunto a esta
15

Profesor investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en
Antropologa Social (Ciesas), Mxico. Profesor investigador colaborador (posdoctorando) del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Estatal de Campinas (Brasil). Correo electrnico: eisunzav@ciesas.edu.mx.
16

Con la finalidad de no ocupar parte del breve espacio con el que se cuenta
para abordar el caso de So Paulo, se evita hacer una exposicin detallada de la nocin de rendicin de cuentas (accountability). Esto puede hallarse en otros escritos,
como Isunza (2006) y Gurza e Isunza (2008). Cabe una anotacin puntual: el trmino
rendicin de cuentas transversal se refiere a lo que Goetz y Jenkins (2001) denominan
diagonal accountability o hybrids forms of accountability.
50
Ernesto Isunza Vera
perspectiva institucional, acontecieron ricas y variadas experiencias de

movilizacin social que han desembocado en la ampliacin de instrumentos de participacin ciudadana directamente involucradas en polticas de rendicin de cuentas en los mbitos federal, estatal y municipal.
A partir de este marco contextual, en la segunda parte se abordan las instituciones, normas y actores que actan en experiencias de
accountability horizontal en la ciudad de So Paulo, la metrpoli ms importante del pas y capital del Estado del mismo nombre que concentra
cuarenta de los casi 184 millones de habitantes de Brasil y el 31% del PIB
nacional. El municipio y sus once millones de habitantes es tambin una
especie de laboratorio de la poltica y las iniciativas sociales brasileas.
De esta forma, en el tercer apartado se analizan las experiencias de
accountability social y transversal, donde las particularidades del modelo
brasileo se presentan ms claras, esto es, la integracin de varias instituciones de control dentro del aparato estatal que expresamente se remiten a la importancia de la participacin de ciudadanos y organizaciones
sociales para el logro de sus objetivos.
Para la redaccin de este trabajo se parti de una serie de estudios citados en el sexto apartado fuentes de informacin, que van
desde los volmenes especializados, revistas cientficas, tesis de posgrado, ponencias en congresos cientficos, normas legales de diversos
niveles y sitios de Internet de las instituciones estatales y sociales.
2.2. contexto general
2.2.1. Transicin poltica y reglas del juego despus

de la Constitucin de 1988
La transicin poltica en Brasil tuvo un punto de inflexin clave en la
aprobacin de la nueva Constitucin el 5 de octubre de 1988, al cerrar
as un captulo de varias reformas y paulatinas acciones de apertura desde la dictadura militar.
el caso de so paulo
51
El nuevo acuerdo nacional implic un diseo institucional que

reconoca derechos y algunas obligaciones de los ciudadanos, un
sistema representativo bicameral con algunos problemas de sobrerrepresentacin de los estados federados del norte y nordeste, una presidencia fuerte con capacidades legislativas que fueron matizadas
posteriormente, un poder judicial razonablemente armado para
impartir justicia y el control constitucional, as como la institucin del
Ministerio Pblico como poder autnomo del Estado, es decir, no subordinado al poder ejecutivo ni al legislativo (Couto y Arantes, 2006;
De Souza, 2003; Hagopian, 2005, p. 83).17
2.2.2. Los poderes del Estado brasileo

El modelo brasileo acu una visin de articulacin de funciones que
se resume a continuacin. El Congreso, formado por la Cmara de Diputados y la de Senadores, crea las leyes funcin legislativa, anula
vetos presidenciales y veta medidas provisorias del ejecutivo funcin
ejecutiva, propone y realiza procesos de impeachment al tiempo que
forma comisiones parlamentarias de investigacin funcin judicial. Por su parte, el presidente de la Repblica aplica e implementa
las leyes funcin ejecutiva, propone ministros para integrar el poder judicial que deben aprobarse por el Congreso funcin judicial,
pero tambin recomienda y veta leyes junto con la posibilidad de crear
reglamentos y medidas provisorias que tienen fuerza de ley funcin
legislativa. Finalmente, el poder judicial, encabezado por el Supremo
Tribunal Federal, interpreta y juzga la constitucionalidad de las leyes
funcin judicial, revisa las leyes para determinar o juzgar la intencionalidad legislativa funcin legislativa y revisa los actos ejecutivos
al tiempo que restringe acciones ejecutivas a travs de medidas similares funcin ejecutiva (Taylor, 2007, p. 250).
17

Al cumplirse en el 2008 veinte aos de la Constitucin han sido publicados una
enorme cantidad de estudios sobre este evento de la historia contempornea brasilea.
Puede consultarse, por ejemplo, Oliven, Ridenti y Brando (2008).
52
Ernesto Isunza Vera
A reserva de desarrollar una descripcin sobre la importancia

de la participacin ciudadana y su incrustacin institucional en el rgimen poltico, vale la pena destacar algunas caractersticas relevantes
del aparato del Estado brasileo. Por un lado, a partir de la transicin
poltica y con el soporte de la Constitucin de 1988 y la reforma
gerencial de los aos noventa se lleva a cabo un proceso sistemtico
de profesionalizacin del aparato administrativo en todos los mbitos:
desde los ministerios, tribunales y rganos tcnicos del Congreso y el
Ministerio Pblico, hasta los respectivos rganos de los estados y municipios, pasando por las autarquas y agencias reguladoras, el ingreso
por concurso de ttulos y mritos establece las principales reglas de
conformacin del aparato estatal.18
Por otro lado, en los ltimos veinte aos, Brasil ha definido un
sistema federal en el que los municipios no slo cuentan con un reconocimiento, funciones de reas estratgicas y autonoma constitucional, sino que tambin han experimentado de manera indudable la
mayor transferencia de recursos en el equilibrio fiscal con los Estados y
la federacin (De Almeida y Carneiro, 2003, pp. 125-129). Como podr
apreciarse en el caso del municipio de So Paulo, esta responsabilidad,
definida desde el pacto constitucional y afianzada en la distribucin de
derechos y obligaciones en el eje vertical del Estado brasileo, realza
la importancia de conocer las instituciones locales en el mbito municipal y submunicipal para comprender la implementacin de las
polticas pblicas; de esa forma, el sistema de controles internos y
externos se engarza con la potencial participacin ciudadana, en una
escala en la que los individuos viven la materializacin de sus relaciones
con el Estado. Por el arreglo constitucional de 1988, por ejemplo, los
ciudadanos brasileos tienen al municipio como interlocutor cuando
se trata de abordar polticas tan importantes como salud, asistencia social, cultura, educacin, habitacin y saneamiento (Arretche, 2006).19
18

Por supuesto, este proceso de profesionalizacin de la funcin pblica no est
exento de resistencias y caminos tortuosos. Un ejemplo concreto de este fenmeno, los
tribunales de cuentas, puede encontrarse en Loureiro y Teixeira (2008).
19

En el caso brasileo, resulta muy importante comprender el proceso de descentralizacin-federalizacin de las polticas pblicas, particularmente en lo que se refiere
el caso de so paulo
53
2.2.3. El sistema de controles

(accountability horizontal) de la Unin
Adems de esta especial articulacin de los tres poderes, el Estado brasileo cuenta, desde la perspectiva de control de pesos y contrapesos,
con dos instituciones: el Ministerio Pblico y el Tribunal de Cuentas de
la Unin (Von Mettenheim, 2003, p. 8).
Pensado como un sistema general, esta arquitectura institucional
se divide en controles internos y controles externos, segn se trate de
actores del control que forman parte o no de la institucin sujeta a revisin. As, cada poder cuenta con ouvidurias y corregidorias que se encargan del cumplimento de las normas al interior de su propio poder
ejecutivo, legislativo y judicial en los tres niveles de la Unin federacin, estados y municipios. Por ejemplo, en el mbito del control
presupuestario y ejercicio del gasto, se puede destacar la existencia del
Sistema Integrado de Administracin Financiera del Gobierno Federal
(Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
[Siafi]), por el cual la hacienda federal cuenta con informacin confiable y en tiempo real sobre el desempeo del gasto hasta el nivel bsico
de la administracin pblica municipal y las autarquas; al mismo tiempo, a partir de un mecanismo de privilegios de acceso a la informacin, las instituciones del Estado brasileo pueden acceder al sistema y
hacer seguimiento tambin del desempeo de cada unidad administrativa, segn su jerarqua y rea de competencia.20
Otra institucin clave del sistema de controles internos es la Contralora General de la Unin (Controladoria Geral da Unio), la cual revisa los aspectos financieros y la correcta aplicacin del presupuesto por
las unidades administrativas, y tambin cumple la funcin, en el primer
crculo de la presidencia de la Repblica, de articulacin de la lucha
a las experiencias de participacin ciudadana, orientada a la cogestin y el control de
los funcionarios pblicos. Una visin general de estos temas se encuentra en Hochman,
Arretche y Marques (2007).
20
Vase en: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/index.asp.
54
Ernesto Isunza Vera
contra la corrupcin, promocin de la transparencia y coordinacin

del sistema de controles dentro del poder ejecutivo (Horochovski, 2008,
p. 10).21 Por su parte, dentro del poder judicial, es el Consejo Nacional de
Justicia (Conselho Nacional de Justia) el rgano encargado de fiscalizar
la actuacin de los miembros de ese poder (Horochovski, 2008, p. 11).22
Los controles externos a cada poder se materializan con acciones
articuladas de los otros poderes a travs de actos administrativos, legislativos judiciales y de revisin de cuentas (Figueiredo y Garcia, 2002).
La institucin ms peculiar es el Ministerio Pblico (Ministrio Pblico
da Unio),23 un organismo constitucionalmente autnomo que tiene
como funciones: la fiscalizacin de la actuacin de los servidores pblicos como especie de ombudsman (defensor del pueblo) con mayores
herramientas, ya que puede iniciar procesos de responsabilidad judicial
sin remitir sus investigaciones a otra instancia previa a los tribunales,
la proteccin de los derechos de los individuos y colectividades por
ejemplo derechos difusos como el medioambiente, a travs del inicio
de acciones civiles pblicas y acciones de investigacin civil cfr. infra,
los instrumentos de control del poder judicial y la clsica accin penal pblica (Kerche, 2007; Hagopian, 2005, pp. 62-65; Speck, Sadek,
Figueiredo y Felippe, 2002, pp. 261-266).24 En trminos funcionales,
dentro del Ministerio Pblico Federal, es la Procuradura Federal de los
Derechos del Ciudadano (Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado) quien ejerce las veces de ombudsman en Brasil.25
El poder judicial tiene como mxima instancia el Supremo Tribunal Federal.26 Las principales herramientas de control externo que
21
Vase en: http://www.cgu.gov.br.
22
Vase: http://www.cnj.jus.br.
23
Una excepcin a este modelo homogneo institucional estatal y federal es la

existencia de tribunales de cuentas slo en los dos municipios ms poblados y creadores
de la mayor renta del pas: Ro de Janeiro y So Paulo (Fonseca, Antunes y Sanches,
2002). Para una visin de conjunto sobre esta institucin clave en el proceso de democratizacin brasileo, vase Sadek (2000) y Arantes (2002).
24
Vase: http://www.mpu.gov.br.
25
Vase: http://pfdc.pgr.mpf.gov.br
26
Vase: http://www.stf.gov.br.
el caso de so paulo
55
tiene son la Accin Directa de Inconstitucionalidad (Ao Direta de Inconstitucionalidade) que cuenta con un diseo en el cual ciertos actores
civiles pueden iniciarlas, como en el conocido caso de la iniciativa de la
Orden de Abogados de Brasil y las modificaciones a la propuesta de reforma agraria en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (Taylor,
2007, pp. 236-237); otras herramientas son la manifestacin pblica o
privada de pareceres y la Argumentacin de no Cumplimiento de un
Precepto Fundamental (Argio de Descumprimento de Preceito
Fundamental) (Taylor, 2007, pp. 241-242); asimismo, el poder judicial
ejerce control sobre los poderes ejecutivo y legislativo por medio de la
accin civil pblica (ao civil pblica) y la accin popular (ao popular), que es iniciada por el Ministerio Pblico con la potencial participacin de ciudadanos y organizaciones civiles (Hirano, 2006, pp.
144-158 y Kerche, 2007, pp. 274-275); finalmente, otra herramienta
de control externo es el Mandato de Seguridad Colectivo (Mandado de
Segurana Coletivo) (Hirano, 2006, pp. 144-158).
Por otro lado, el poder legislativo tiene tres principales mecanismos para ejercer el control horizontal en el sistema brasileo (Lemos,
2006): las comisiones parlamentarias de investigacin (comisses parlamentares de inqurito [CPI]) (Hagopian, 2005, pp. 62-65; Figueiredo,
2001 y Wanderley Reis, 2006), los tribunales de cuentas (tribunais de
contas [TC]) (Hagopian, 2005, pp. 62-65) y los procesos de impeachment,
cuyo caso emblemtico fue el del presidente Collor de Melo en 1992
(Figuereido y Garcia, 2002). Las CPI y los procesos de investigacin llevados a cabo por las comisiones parlamentarias (ad hoc o permanentes)
son mecanismos extraordinarios de control, mientras que los TC forman
parte de los mecanismos cotidianos, como las decisiones sobre planes
plurianuales, las directrices presupuestales, los presupuestos anuales, entre otros (Pedone et l., 2002).27
27

En el horizonte de los TC (de la Unin, de los estados y de los municipios),
no slo es importante el hito de la Constitucin de 1988, sino tambin la ley de Responsabilidad Fiscal (lei de Responsabilidade Fiscal) aprobada en mayo de 2000, por
la cual se consolidan sus atribuciones de revisin del ejercicio financiero pero tambin de la calidad de la gestin de los recursos pblicos. Al respecto, vase Loureiro y
Teixeira (2008).
56
Ernesto Isunza Vera
2.2.4. Los mecanismos de accountability social

y transversal brasileos
Tal vez la mayor riqueza de experiencias de accountability, en el caso
de Brasil, puede encontrarse en aquellas acciones en las que el sujeto
controlador no es agente del Estado, o por lo menos no es el nico. En
trminos de los mecanismos electorales, como sistema de control de los
ciudadanos sobre los gobernantes, se puede afirmar que los mecanismos
electorales incluyendo el rbitro de las disputas, el Tribunal Superior
Electoral, que forma parte del Supremo Tribunal Federal cuentan
con un razonable grado de profesionalismo y desarrollo tcnico, que
se traduce en el respeto a sus decisiones por los actores polticos y la mayora de la ciudadana. En Brasil el voto es obligatorio y la organizacin
de las elecciones la organiza el Tribunal Superior Electoral gracias a sus
rganos regionales (tribunales regionales electorales) y se materializa a
travs del sistema de urnas electrnicas, que son un referente internacional en trminos de su solidez y cobertura.
Sin embargo, como parte de la herencia de los tiempos previos
a la transicin, el sistema de representacin es ampliamente criticado
por la superrepresentacin de los estados del norte y nordeste menos desarrollados en trminos polticos, sociales y econmicos y la
subrepresentacin de los estados del sur y sureste; la base para esto son
los lmites para el nmero de diputados por estado de la Federacin
mnimo ocho y mximo setenta, lo que permite que un diputado
del estado de So Paulo, el ms subrepresentado en la unin federal
brasilea, puede representar 35 veces el nmero de personas que un
diputado del Estado amaznico de Roraima (Hagopian, 2005, pp. 6667). Finalmente, dos caractersticas del sistema representativo brasileo
son ampliamente debatidos: la reeleccin y el sistema de listas (Da Silva
Bohn, Fleisher y Whitacker, 2002; Taylor, 2006; Anastasia y Nunes, 2006
y Pinheiro, 1996, pp. 11-12).
Las movilizaciones sociales, para exigir la activacin de instrumentos de control horizontal, se han escenificado en el mbito federal,
el caso de so paulo
57
siendo el caso ms emblemtico el impeachment de Collor de Melo en

1992 (Hagopian, 2005, p. 68). En este caso, como en la mayora de las
movilizaciones sociales que han activado o acompaado mecanismos de accountability horizontal, el papel de los medios masivos de
informacin ha sido muy relevante (Arantes, 2000).
Finalmente, la participacin de los ciudadanos brasileos en espacios de control de los actores estatales, sean electos o no, est materializada en mltiples instituciones que se reconocen, tanto en la
Constitucin de 1988 como en diversos ordenamientos surgidos de sta
o en acuerdos realizados en el mbito local. En el marco constitucional
se reconoce la participacin ciudadana con carcter deliberativo, por
medio de los llamados consejos gestores de polticas pblicas, los cuales funcionan en los tres mbitos del Estado brasileo, en las reas de
salud, derechos de nios y adolescentes, asistencia social y, ms recientemente, en las polticas urbanas (Tatagiba, 2002; Lchmann, 2007,
pp. 151-155). Basados en acuerdos locales, los ciudadanos tambin se
involucran en instancias que pueden ser consideradas de accountability
transversal, a partir de su imbricacin en el proceso de planeacin, ejecucin y evaluacin de las polticas municipales; stos son los conocidos
presupuestos participativos (Avritzer, 2006a y 2006b; Lchmann, 2007,
pp. 155-157).
El reto presente en esta arquitectura de participacin orientada
al control de los actores estatales es doble. Por un lado, articular las
energas de las organizaciones sociales involucradas en espacios pblicos basadas en una nocin de control con la red de acuerdos institucionales de rendicin de cuentas horizontal. Por el otro, el dilema
de continuar ejerciendo esas actividades de articulacin con el sistema
poltico, sin vaciar de sentido su participacin con formas irrelevantes
o higienizadas que slo sirven para legitimar ese sistema gracias a la
moderacin de la crtica social. Lo que est en el centro del debate en
las polticas de accountability que reconocen la necesidad de articular las
dimensiones vertical, horizontal, social y transversal, es superar prctica
y polticamente la confluencia perversa que agudamente seal Evelina Dagnino (2006).
58
Ernesto Isunza Vera

en la ciudad de so paulo
2.3.1. Contexto y marco normativo-institucional

en la ciudad de So Paulo28
En la lgica de construccin institucional asentada en la Constitucin
Federal de 1988, cada estado de la Repblica y cada municipio fue desarrollando su andamiaje normativo, el cual es resultado tanto de la correlacin entre las fuerzas polticas al momento de su creacin, como de
las tradiciones polticas e institucionales de cada espacio socioestatal.
En el caso de la ciudad de So Paulo, cabe recordar que, a pesar de
ser el motor econmico de Brasil y la zona metropolitana ms poblada,
no es, ni ha sido (como Ro de Janeiro) la capital federal. So Paulo es
la sede de los poderes del estado del mismo nombre y recientemente
est configurada como una gran metrpoli. Su existencia se debe originalmente a su situacin geogrfica, ubicada entre el importante Puerto
de Santos y el interior del estado de So Paulo, que ya desde el siglo
xix tena una gran importancia en la economa, gracias a las haciendas
cafetaleras y caeras. La actividad econmica actual se basa en cultivos
tecnificados, empresas de alta tecnologa, industria y servicios. El municipio de So Paulo, junto con otros 38, compone la Regin Metropolitana de So Paulo, que forma un conglomerado de casi 19 millones de
habitantes. El municipio se divide en 31 subprefeituras29 y 96 distritos
municipales, en los que viven casi 11 millones de paulistanos.30
28

La mayora de los datos generales de la ciudad de So Paulo proceden del
sistema de informacin de la Prefeitura (la Alcalda), llamado Municipio en datos.
Disponible en: http://www.prefeituras.sp.gov.br.
29

El poder municipal en Brasil est formado por prefeitos (presidente municipal o
alcalde) y la cmara municipal formada por vereadores (equivalentes a sndicos y regidores mexicanos, o concejales). Los municipios grandes se dividen en unidades submunicipales llamadas subprefeituras (que equivaldran a las delegaciones del Distrito Federal
mexicano).
30

Paulistas son los ciudadanos del estado de So Paulo, mientras que paulistanos
son slo los de la ciudad del mismo nombre.
el caso de so paulo
59
En el mbito local y a partir de las normas de la Constitucin

de 1988 y la ley Orgnica de abril de 1990, el Estado se divide en: el
poder ejecutivo, representado en el alcalde (prefeito),31 que se auxilia
de su gabinete de secretarios e incluye tambin una serie de empresas
comprendidas en lo que se conoce como administracin indirecta; y
en el poder legislativo, que recae en la Cmara Municipal formada por
55 ediles (vereadores),32 que se renen en el Plenrio como su mxima
instancia y en comisiones (ordinarias y ad hoc); asimismo, la Cmara
de So Paulo cuenta con un cuerpo tcnico-jurdico profesional que
trabaja en la Procuradura General (Procuradoria Geral da Cmara
Municipal).
2.3.2. Instituciones de control interno

En el mbito del poder ejecutivo existen dos instancias de control interno. En primer trmino, la Procuradura General del Municipio (Procuradoria Geral do Municpio)33 que tiene, entre otras funciones, llevar a
cabo los procedimientos disciplinares en el ejecutivo; la Procuradura
forma parte de la Secretara de Negocios Jurdicos. En segundo lugar,
el municipio de So Paulo cuenta, dentro de la Secretara de Gobierno,
con la recin creada (5 de abril de 2007) Corregidura General (Corregeduria Geral do Municpio), la encargada de realizar estudios sistemticos sobre la gestin y ejercicio de recursos tanto de la administracin
directa como la indirecta, que forman parte de la Alcalda (Municpio
de So Paulo, 2007a). En ambos casos, se trata de controles administrativos que buscan el apego a las normas y el mejor ejercicio de los recursos municipales, en un marco de articulacin que, apenas en el mes de
mayo de 2007 se materializ (Municpio de So Paulo, 2007b).
31
Vase el sitio de la Alcalda. Disponible en: http://www.capital.sp.gov.br.
32
Vase el sitio de la Cmara Municipal. Disponible en: http://www.camara.sp.gov.br.
33

Vaseen:http://www.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/negocios_juridicos/p
gm/0001.
60
Ernesto Isunza Vera
En trminos de mecanismos de control interno, el municipio

de So Paulo cuenta con el sistema de ouvidorias que tienen como
mxima instancia la Ouvidoria Geral do Municpio. Este (Municipio de
So Paulo, 2001 y 2005) es el espacio institucional del poder ejecutivo
municipal que recibe las quejas de los ciudadanos, sobre todo en su
calidad de usuarios de servicios; por esto, la ouvidoria es la indicada
para dar seguimiento a dichas quejas y realizar dos acciones esperadas
por su marco normativo: primero, resolver las denuncias de los ciudadanos y, segundo, sistematizar el conocimiento de gestin para mejorar
la eficacia y eficiencia de las administraciones directa e indirecta de So
Paulo (Municipio de So Paulo, 2006a). Un elemento interesante de
la actuacin de la ouvidoria es el potencial que existe en la ley 14.173
para la transparencia de la gestin de los servicios pblicos (Municipio de So Paulo, 2006b); ah se objetivan los indicadores de gestin
que deben informarse sobre los servicios prestados tanto por la administracin pblica como por aquellas empresas que los prestan de
manera terciarizada. Las interfaces de comunicacin de la ciudadana
con la ouvidoria son por medio del nmero telefnico 156, el Sistema
de Atencin Ciudadana (mediante el sitio de internet en: http://sac.
prefeitura.sp.gov.br) o la entrevista directa en sus oficinas.
Una ltima institucin de control interno del poder ejecutivo es
la Comisin Municipal de Derechos Humanos (CMDH),34 la cual est
ligada al gabinete de la Alcalda y cumple con funciones semejantes al
ombudsman, aunque no cuente con el origen parlamentario que la
mayora de estas instituciones tienen en el mundo. En cierto sentido,
la CMDH es tambin parte del sistema de controles externos del municipio, ya que est facultada para ejercer labores de investigacin y
recomendaciones que tengan que ver con violaciones a los derechos
humanos cometidas en el municipio, ms all de si los agentes violadores de esos derechos son autoridades locales, estatales o federales.
La comunicacin de la CMDH con instancias de otros mbitos de la
Unin es directa, en concordancia con las atribuciones de su norma
34
Vase en:http://portal.prefeitura.sp.gov.br/cidadania/cmdh/0005.
el caso de so paulo
61
base, y con la nocin de autonoma con la que cuentan los municipios

brasileos de acuerdo con la Constitucin de 1988 (Municpio de So
Paulo, 2002).
2.3.3. Instituciones de control externo

Los ediles (vereadores) paulistanos ejercen funciones legislativas, pero
tambin aquellas que competen a la aprobacin del presupuesto, la
aprobacin de cuentas basndose en el parecer tcnico del tribunal
de cuentas municipal y del plan de desarrollo de la ciudad. Asimismo,
la Cmara cuenta con atribuciones expresas de fiscalizacin del poder
ejecutivo el prefeito y las administraciones directa e indirecta las
cuales ejerce mediante las audiencias pblicas, los pedidos de informacin y como en los otros mbitos de la Unin, con CPI (Municpio de
So Paulo, 1990).
Adems de estas funciones fiscalizadoras y legislativas, la Cmara
Municipal dispone de facultades juzgadoras, tanto de los pares (vereadores) como de los prefeitos y los viceprefeitos que encabezan las
unidades administrativas denominadas subprefeituras.
Consecuente con el diseo de la Constitucin, el Tribunal de
Cuentas del Municipio (Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo)
ejerce funciones de control financiero-patrimonial; si bien, es necesario
aclarar que esto slo acontece en los municipios de Ro de Janeiro y So
Paulo, debido a la preexistencia de los respectivos tribunales de cuentas municipales (TCM) que fueron respetados por el artculo 31 de la
Constitucin de 1988. Aunque forma parte del poder legislativo, el TCM
tiene un amplio rango de cualidades que lo dotan de independencia
en su actuacin fiscalizadora del ejercicio presupuestal y es referencia
obligada para el acto clave de la aprobacin anual de las cuentas de la
Prefeitura, por parte de la Cmara que es la instancia que juzga.
Adems de esta misin cotidiana, el TCM puede llevar a cabo
investigaciones especiales por propia motivacin o por una denuncia
realizada por cualquier ciudadano u organizacin social; finalmente,
62
Ernesto Isunza Vera
el TCM puede tambin emitir opiniones y recomendaciones sobre mejoras de gestin. Todas estas funciones se ejercen no slo en el caso de
la Prefeitura sino tambin en el conjunto de la administracin municipal directa e indirecta. En caso de encontrar alguna irregularidad en el
ejercicio del gasto, el TCM impone sanciones administrativas, normalmente consistentes en la reintegracin del monto a las arcas municipales por parte del responsable de la irregularidad; sin embargo, en caso
de incumplimiento o de necesitar el inicio de acciones penales contra
algn funcionario pblico, el TCM requiere la accin de la procuradura de la Cmara, ya que no tiene el poder para ser parte de un litigio
(Speck y Nagel, 2002).35
En sntesis, podemos destacar la trama institucional existente en
el mbito municipal en el caso de So Paulo, la cual abre la posibilidad de ejercer acciones de control horizontal y, en el mejor de los casos,
de articular la participacin ciudadana orientada al control con esta
arquitectura de controles estatales internos y externos. La figura del
municipio, en el diseo institucional federal brasileo, tambin marca
potencialidades y retos para la accin fiscalizadora de la sociedad; no
slo por el marco de posibles activaciones del sistema de rendicin de
cuentas horizontal y vertical, sino, principalmente, por las mltiples
experiencias de instancias deliberativas que cuentan con la participacin de la sociedad como parte estructural de su diseo.
Por esto, para analizar el caso brasileo, es central identificar y
analizar las experiencias de rendicin de cuentas social y transversal, as
como su articulacin con el armazn de pesos y contrapesos existentes
en el mbito del municipio de So Paulo.
Una visin resumida de la constelacin de mecanismos de rendicin de cuentas horizontal controles internos y externos del municipio de So Paulo se encuentra en el siguiente cuadro.
35

Para una visin actualizada sobre el complejo universo de los tribunales de
cuentas brasileos, y del paulistano en particular, vase, Loureiro y Teixeira (2008).
63
el caso de so paulo
Institucin
controladora
Alcalde
(prefeito)
Cmara
Municipal
Mecanismo
o dispositivo
de control
rgano
controlado
Tipo de
control
Herramientas
de control
Procuradura
General
rganos del
poder ejecutivo municipal
Interno
Procedimientos
disciplinarios
Corregidura
General
Administracin pblica
directa e
indirecta
Interno
Estudios de gestin y ejercicio

de recursos
Oidoras (general y de cada

rgano)
directa e
indirecta
Interno (con
comunicacin ciudadana)
Recepcin de
quejas de usuarios, seguimiento
de denuncias y
sistematizacin
de mejoras administrativas
Comisin
Municipal
de Derechos
Humanos
directa e
indirecta
Interno
(capacidad
de actuar
sobre actores
estatales y
federales)
Investigaciones
y recomendaciones
Tribunal de
Cuentas Municipal
Alcalde,
administracin
pblica directa
e indirecta
Externo
Revisin anual
de cuentas,
investigaciones especiales
(motu proprio
o por denuncia
ciudadana), sanciones administrativas, inicio de
procedimientos
para sanciones
penales
Comisiones
Parlamentarias
de investigacin, audiencias pblicas
y pedidos de
informacin
Alcalde,
vicealcaldes
(subprefeitos)
administracin
pblica directa
e indirecta
Externo
Investigacin,
desafuero
(impeachment),
sanciones administrativas, recomendaciones
Cuadro 1. Dispositivos de accountability horizontal en So Paulo

Fuente: elaboracin propia.
64
Ernesto Isunza Vera
2.4. accountability social y transversal

en la ciudad de
S o P aulo
2.4.1. Introduccin
En este tercer apartado se abordan los dispositivos de accountability
que tienen como protagonista del control a los actores sociales.36 Se
destacan tres experiencias que describen algunas de las principales
formas de accin de control social sobre los actores estatales. En primer lugar, los consejos gestores de polticas pblicas, espacios diseados a partir de la Constitucin de 1988 para la cogestin de las
polticas sociales entre el Estado y sociedad civil, de manera descentralizada y articulada en sistemas nicos. Para ilustrar esta experiencia
se describen a continuacin dos tipos de consejos gestores: de habitacin y asistencia social en la escala de su concrecin en la ciudad
de So Paulo.37 En segundo lugar, se presentar la experiencia del
Movimiento Nossa So Paulo, en el que alrededor de cinco centenares de organizaciones, de la ms diversa procedencia, se articulan
desde el 2007 para la definicin de estndares por rea, formulacin
de propuestas y monitoreo de la actuacin de los gobernantes de la
ciudad. Finalmente, en tercer lugar, se researn algunos ejemplos en
los que la ciudadana paulistana, para el avance de sus demandas, utiliza la activacin de ciertas instituciones de control horizontal. As, se
36
Para una mirada ms fina sobre las diferencias de los dispositivos de participa-
cin, representacin y control en el interior de la sociedad paulistana, vase Houtzager,

Gurza y Acharya (2004), y Gurza y Castello (2008).
37
Por cuestiones de espacio no se describen otros tres casos importantes en So
Paulo: los consejos gestores de salud, educacin y derechos de nios y adolescentes. Para
estas tres reas de polticas pblicas cogestionadas en Brasil, y en particular en So Paulo, vase, entre los numerosos estudios existentes, Silva et al. (2004); Santos y Tatagiba
(2007); Kayano, Teixeira y Tatagiba (2007).
el caso de so paulo
65
ilustrar el entramado de los dispositivos de accountability transversal

ciudadanos integrados en instituciones que controlan las polticas
pblicas desde dentro del aparato estatal, social donde actores
se movilizan para pedir la responsabilidad de los actores estatales y
social prohorizontal que se da cuando los ciudadanos activan mecanismos de control horizontal.
Previamente, cabe hacer una precisin. En el caso de la ciudad
de So Paulo, a diferencia de otras ciudades brasileas, la salida del
gobierno municipal del Partido de los Trabajadores (PT) s se tradujo
en el abandono del dispositivo del presupuesto participativo, a partir
de la llegada al poder de Jos Serra en el 2005 y hasta la fecha por su
suplente Gilberto Kassab.38 Por esta razn, al centrarnos en las experiencias actuales de ejercicios de rendicin de cuentas en la ciudad,
no abordamos las ricas experiencias de presupuesto participativo desarrolladas en la ciudad durante el gobierno de Marta Suplicy (20012004).39
Finalmente, para apoyar la orientacin del lector en los diferentes perodos de gobierno en los tres niveles del Estado brasileo, se
presenta el cuadro 2. En el caso de la ciudad de So Paulo, debido a
la necesaria articulacin de las tres instancias para la materializacin
de las polticas sociales y su repercusin en las formas de rendicin de
cuentas social y transversal, se resaltan dos perodos donde la gestin
municipal coincide en signo poltico con los gobiernos federal o estatal: la segunda mitad del mandato de Marta Suplicy (con la primera
presidencia de Luiz Incio Lula da Silva) y la actual administracin de
Serra y Kassab (con la gobernatura del propio Jos Serra).
38
Kassab termina el mandato como suplente el 31 de diciembre de 2008. Sin em-
bargo, inicia un nuevo mandato de cuatro aos a partir del 1 de enero, al ganar en las
recientes votaciones municipales a la candidata del PT Marta Suplicy.
39
Lo ms probable con la victoria de Kassab es que en su mandato 2009-2012 no
se realice presupuesto participativo en So Paulo. Sobre las experiencias del presupuesto

participativo en So Paulo pueden consultarse Wampler (2004) y Vitale (2004).
Ernesto Isunza Vera
66
Brasil
So Paulo (Estado)
So Paulo (Ciudad)
Jos Sarney (PMDB)

15-3-1985
15-3-1990
Orestes Qurcia (PMDB)

15-3-1987
15-3-1991
Jnio Quadros
1o-1-1986
1o-1-1989
Fernando Collor de Mello

(PRN)
15-3-1990
29-12-1992
Luiz Antnio Fleury Filho

(PMDB)
15-3-1991
1o-1-1995
Luiza Erundina (PT)

1o-1-1989
1o-1-1993
Itamar Franco (PRN)

29-12-1992
1o-1-1995
Mario Covas (PSDB)

1o-1-1995
1o-1-1999
Paulo Salim Maluf (PDS)

1o-1-1993
1o-1-1997
Fernando Henrique
Cardoso (PSDB)
1o-1-1995
1o-1-1999
Mario Covas (PSDB)

1o-1-1999
6-3-2001
Celso Pitta (PPB)

1o-1-1997
25-5-2000
Fernando Henrique
Cardoso (PSDB)
1o-1-1999
1o-1-2003
Geraldo Alckmin (PSDB)

6-3-2001
1o-1-2003
Rgis de Oliveira (PFL)

26-5-2000
13-6-2000
Luiz Incio Lula da Silva

(PT)
1o-1-2003
1o-1-2007
Geraldo Alckmin (PSDB)

1o-1-2003
30-3-2006
Celso Pitta (PPB)

14-6-2000
1o-1-2001
Luiz Incio Lula da Silva

(PT)
1o-1-2007
1o-1-2011
Cludio Lembo (DEM)

30-3-2006
1o-1-2007
Marta Suplicy (PT)

1o-1-2001
1o-1-2005
Jos Serra (PSDB)

1o-1-2007
1o-1-2011
Jos Serra (PSDB)

1o-1-2005
31-3-2006
Gilberto Kassab (DEM)
31-3-2006
31-12-2008
Gilberto Kassab (DEM)
1o-1-2009
31-12-2012
Cuadro 2. Titulares del poder ejecutivo federal, estatal

y municipal de la Constitucin de 1988
Fuente: elaboracin propia a partir de revisin de fuentes hemerogrficas
y portales gubernamentales de Internet.
el caso de so paulo
67
Las transformaciones institucionales ocurridas en Brasil en el proceso de transicin poltica de los aos ochenta crearon un marco normativo y un espacio de movilizacin social que, en conjunto, permitieron
la creacin de una arquitectura de participacin ciudadana orientada
al control de los actores estatales (Teixeira, Dagnino y Almeida, 2002).
La arquitectura referida no termin con otros repertorios de accin
de las organizaciones sociales, aunque s modific sustancialmente los
patrones de asociacin, representacin y accin, que mudaron irremediablemente al constituir interfaces socioestatales orientadas en menor o
mayor medida por una nocin de cogestin.
En una escala nacional, la Constitucin de 1988 y las leyes y reglamentos correspondientes, definieron ese marco general que repaut
las relaciones socioestatales, incluidas dos decisiones clave en su diseo,
para entender la arquitectura de la participacin orientada al control
en la escala municipal. Los principales impulsos por rea temtica, que
implican un salto cualitativo en la organizacin social brasilea y relacionados con la cogestin o control de las polticas pblicas, son los
que se centran en la defensa y promocin de los derechos de los nios
y adolescentes, la salud, la asistencia social, la vivienda y la educacin.
En el caso del municipio de So Paulo, la referencia normativa
que tambin es de realineamiento de las fuerzas polticas y sociales
es la aprobacin de la ley Orgnica del Municipio de So Paulo, promulgada en abril de 1990 por la Asamblea Municipal Constituyente. En
ella se reconoce la capacidad ciudadana de participar en la gestin de
polticas pblicas, lo que puede considerarse una herencia de las luchas
populares urbanas de los aos ochenta, en particular los movimientos a
favor de la salud, la vivienda y los derechos de los nios y adolescentes;
el resultado, en la lgica de las enmiendas a la ley Orgnica, como en el
caso federal y las enmiendas populares a la Constitucin, fue el reconocimiento de espacios de cogestin en estas reas de las polticas pblicas
(Caldern, 2000; Tatagiba, 2007a, p. 16).40
40
Tatagiba (2007a, p. 17) remite a las tendencias encontradas dentro del PT en

el gobierno de Luiza Erundina, entre quienes planteaban creacin de consejos deliberativos o consultivos, y ms all, en los movimientos sociales petistas que sostenan la
necesidad de mantener independencia como los cristianos o articulacin con el
gobierno petista de So Paulo.
68
Ernesto Isunza Vera
El impacto de organizacin consejstica (ocho en cuatro aos)

del gobierno de Luiza Erundina (PT) contrasta con el viraje que supusieron los gobiernos de Paulo Maluf (PDS) y Celso Pitta (PPB), quienes
en ocho aos slo crearon seis consejos, cuatro de los cuales eran obligatorios para poder recibir los respectivos recursos federales (Tatagiba,
2007a, p. 18). Durante la administracin petista de Marta Suplicy (perteneciente al PT, 2001-2004) se observan avances y cambios de rumbo,
destacndose el proceso de descentralizacin en subprefeituras, que se
realiz en el 2003, algo que estaba previsto desde 1990 en la ley Orgnica Municipal, as como la incapacidad para profundizar el proyecto
cogestivo ms all de la periferia del sistema poltico (Tatagiba, 2007a,
pp. 18-19).
En el 2004, el PT perdi ante el PSDB el gobierno municipal,
con Jos Serra a la cabeza, quien abandon el gobierno en el ao 2006
para contender por el gobierno del Estado de So Paulo proceso que
gan, dejando al vicepreifecto Gilberto Kassab para concluir el mandato hasta el fin del 2008. En este perodo se abandon el desarrollo de
la descentralizacin y el ejercicio del presupuesto participativo. De los
seis consejos creados, tres fueron como respuesta a impulsos federales y
dos tcnicos (Tatagiba, 2007a, p. 19 y 9).
2.4.2. Accountability transversal: los consejos gestores

de polticas pblicas
Cabe ahora definir de manera general las caractersticas de este entramado participativo que puede considerarse el ncleo de un espacio ms
general de espacios de encuentro entre la sociedad y el Estado en la ciudad de So Paulo. Se analizarn principalmente los datos y conclusiones
realizadas en un reciente estudio indito de Luciana Tatagiba (2007a),
pues partiendo de este estudio, se pueden caracterizar esos espacios de
participacin, que tienen una cobertura municipal, con una definicin
legal permanente y con facultades de cogestin socioestatal; este universo actualmente contiene 35 espacios, entre consejos, comits, frums
y una cmara.
el caso de so paulo
69
En primer lugar, destaca el hecho de que este tipo de espacios

de control social sobre las polticas pblicas impacte el trabajo de buena parte de poder municipal: 14 de 21 secretaras. Sin embargo, este
diseo de la arquitectura de la participacin en sectores implica para
Tatagiba (2007a) la imposibilidad de impactar en el problema de la
desarticulacin de las polticas pblicas, basados en las formas actuales
de participacin de la sociedad civil paulistana.41
Abstrayendo la enorme riqueza de cada caso, tanto de su trayectoria formativa como de su base normativa y alcances efectivos, puede
decirse que la estructura de estos 35 espacios participativos est compuesta por: 1) plenario, 2) coordinacin general y 3) comisiones temticas permanentes; en la mayora de los espacios participativos de control
la presidencia es ocupada por el gestor pblico responsable de la poltica
pblica en cuestin (Tatagiba, 2007a, p. 27).
Estos espacios estn diseados para diferentes funciones, que
van desde la simple consulta hasta la definicin y aprobacin de los
planes rectores de la poltica pblica respectiva. En general, se habla
de espacios deliberativos, aunque algunos de stos tambin realizan
funciones de normativizacin, o de fiscalizacin, entendida como la
posibilidad de impedir que el Estado transgreda las reglas del juego
acordadas. Estos 35 espacios estn formados de manera paritaria entre
los representantes gubernamentales y los sociales, aunque tambin se
da el caso de sobrerrepresentacin de alguno de los sectores.
Los miembros de estos espacios en su mayora consejeros
son nombrados por su respectivo sector gubernamental o social
aunque se dan casos de consejeros civiles designados por el gobierno,
y tambin hay diferencia en la forma que la sociedad nombra sus representantes; desde la eleccin en reuniones de organizaciones de un
sector, hasta la eleccin directa por voto universal en una circunscripcin, incluso utilizando el sistema formal de urnas electrnicas
41

Esta crtica tal vez sera atenuada unicamente por la existencia del Consejo Municipal de Poltica Urbana que en principio cuenta con una ptica ms global, o por la
movilizacin social expresamente orientada a una visin global de la vida pblica paulistana, que form en 2007 el Movimiento Nossa So Paulo.
Ernesto Isunza Vera
70
del Tribunal Electoral.42 Estos espacios participativos realizan una doble funcin de enlace dentro del campo de polticas pblicas. Por un
lado, con oficinas gubernamentales que se encuentran en el seno de
esos espacios y, por el otro, con la sociedad a travs de los frums y
conferencias municipales43 (Tatagiba, 2007a, pp. 32-33 y p. 17).
Para ilustrar mejor cmo se configuran estos espacios de control
social sobre las polticas pblicas, se expondrn las experiencias por
sector, haciendo un resumen de dos casos habitacin y asistencia
social de su configuracin histrica y contexto, para despus abordar al respectivo consejo gestor de poltica pblica terminando con un
breve balance crtico de su funcionamiento actual. Un resumen de las
principales caractersticas de estos consejos gestores se muestra en el
cuadro 3.
Espacio
participativo
Consejo
Municipal
de Salud
(CMS)
Consejo
Municipal de
los Derechos
del Nio y del
Adolescente
(CMDCA)
rea de
poltica
Base
normativa
Social
Ley 12.546
07-01-1998
Derechos/
ciudadana
Ley 11.123
22-11-1991
Fecha de
creacin.
Gobierno
Municipal
Impulso de
creacin44
12-01-1992
Luiza Erundina
(PT)
42
43
Consejo
Municipal de
Asistencia social
(Comas)
Consejo
Municipal
de Habitacin
(CMH)
Social
Urbana
Ley 13.425
02-09-2002
1992
Luiza Erundina
(PT)
Ley 12.524
01-12-1997
Decreto municipal 38.877
21-12-1999
31-03-2000
Celso Pitta
(PPB)
Abajo
Abajo
Abajo
Abajo
Fuera
Fuera
Fuera
25-06-2003
Marta Suplicy
(PT)
En estricto sentido, de los tribunales regionales electorales.
Un dato interesante que anota Tatagiba es el perfil general de quienes forman parte de estos espacios como representantes sociales: blancos, renta media-alta, estudios de nivel superior, insertos en el mercado laboral, un poco ms de mujeres y mayores de 30 aos.
44

Arriba (iniciativa gubernamental municipal), abajo (iniciativa social), dentro
(lucha municipal), fuera (impulso por instancias externas).
71
el caso de so paulo
Espacio
participativo
Tipo incidencia en polticas pblicas45

Impacto
temporal
Tipo de
relacin
socioestatal
Composicin
numrica
Consejo
Municipal
de Salud
(CMS)
Consejo
Municipal de
los Derechos
del Nio y del
Adolescente
(CMDCA)
Consejo
Municipal de
Asistencia social
(Comas)
Consejo
Municipal de
Habitacin
(CMH)
Sectorial
Defensa
Sectorial
Sectorial
Diseo
Diseo
Diseo
Diseo
Implementacin
Implementacin
Implementacin
Implementacin
Evaluacin
Deliberativo
Evaluacin
Deliberativo
Evaluacin
Deliberativo
Evaluacin
Deliberativo
16 representantes de sociedad
civil (usuarios,
movimientos sociales, sindicatos
y empresarios)
Ocho representantes gubernamentales
Nueve sociedad
civil (usuarios,
trabajadores,
organizaciones)
16 gobierno
Ocho representantes de
trabajadores del
sector
Ocho representantes sociales

(actores involucrados en el
sector)
16 pobladores
organizados46
Nueve gobierno
16 organizaciones sociales
Autorizacin
societaria47
Autorizacin
de base
Seis representantes gubernamentales
Eleccin de
representantes sociales
Dos representantes de entidades que ofrecen

servicios
Autorizacin
societaria
Autorizacin
de base
Autorizacin
societaria
Cuadro 3. Cuatro dispositivos de gestin de polticas pblicas
y accountability transversal, en la ciudad de So Paulo48
Fuente: Tatagiba, 2007; Tatagiba y Teixeira, 2007 y datos propios.
45

Sectorial, defensa de derechos, intervencin focalizada, antes (diseo o elaboracin), durante (implementacin), despus (evaluacin).
46
Voto universal, que incluso fue organizado por el Tribunal Regional Electoral.
47
Escogidos en foro propio supervisado por el Ministerio Pblico.
48

Vigentes al inicio del ao 2008. Son aquellos que cumplen con las siguientes caractersticas: cobertura municipal, intersectorial y cogestivos, legalmente permanente, gestor
de polticas descentralizadas y con representantes sociales no designados por el gobierno.
72
Ernesto Isunza Vera
2.4.3. Habitacin
2.4.3.1. Historia y contexto
El entramado institucional de participacin y control, ligado a las polticas urbanas, tiene su fundamento en el artculo 182 de la Constitucin
de 1988 y la enmienda constitucional de 2000, por el cual se construye
la nocin de un sistema de proteccin del derecho a la habitacin (moradia), basados en la lgica de elaboracin de un plan director, el reconocimiento de las atribuciones municipales y la participacin ciudadana
(Amaral, 2002, pp. 9-17). Entre la Constitucin de 1988 y la enmienda
del ao 2000 debe destacarse la iniciativa popular de ley 2710 de 1992,
la cual propuso la creacin del Fondo Nacional de Habitacin Popular
(Cymbalista y Moreira, 2002, pp. 16-21). Despus de la enmienda, en
septiembre de 2001, basada en la medida provisoria 2220, se crea el
Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (Amaral, 2002, p. 61). Finalmente, un nuevo horizonte para el desarrollo urbano se abre con la
aprobacin del estatuto de las ciudades el 10 de julio de 2001, que articula espacios federal, estatales y municipales donde se reconocen la participacin y el control social en la elaboracin de una poltica urbana,
que se materializa en planes directores urbanos, fondos y conferencias.
Un momento clave de esta reforma es la aplicacin previa de un plan
director estratgico, lo que ocurri en la ciudad de So Paulo en el 2003
(Santoro y otros, 2007, pp. 41-42).
Durante el gobierno de Luiza Erundina (1989-1992) la poltica
urbana fue una prioridad que utiliz la gran movilizacin y estructura
organizativa de la sociedad, equilibrando la falta de recursos materiales
y humanos de la maquinaria gubernamental, as como el bloqueo de
la Cmara Municipal a las iniciativas de avanzada enviadas por la presidenta Erundina. Se implementaron apoyos directos de asesora tcnica
y legal a las organizaciones de pobladores, programas de urbanizacin
en asentamientos irregulares y precarios, interfaces de dilogo y concertacin con la sociedad para definir prioridades (cortios y favelas)
(Amaral, 2002, pp. 17-27).
el caso de so paulo
73
De todas las polticas principales del gobierno Erundina, slo los

programas de trabajo comunitario (mutires) se mantuvieron en los perodos de Maluf y Pitta; ya en el primero de stos (1993-1996) se desmantel toda la poltica de desarrollo urbano participativo y de control
(Amaral, 2002, pp. 27-31). Durante estas dos administraciones, los movimientos sociales impulsaron acciones reivindicativas como la toma de
edificios y predios en 1997 y la articulacin de los movimientos urbanos
con actores universitarios en el 2000 (Amaral, 2002, p. 34).49
Fue hasta el perodo de Marta Suplicy (2001-2004) cuando se
retom la poltica de construccin de un sistema de habitacin municipal basado en el reconocimiento del derecho a la ciudad y apoyado
en la participacin y el control social. La nueva coyuntura se inicia en
el ao 2001, con las movilizaciones sociales de la Unin de Movimientos de Habitacin, del frum de vivienda comunitaria (mutires) y del
Proyecto Vivir Cerca (Morar Perto), y tiene su punto climtico con la
celebracin de la Primera Conferencia de Habitacin del Municipio
de So Paulo (Amaral, 2002, pp. 62-69) cerrando con la creacin del
Consejo Municipal de Habitacin en septiembre de 2002.
2.4.3.2. Consejo Municipal de Habitacin en So Paulo (CMH)

La poltica de cogestin, control social y participacin, en el rea de la
habitacin, no inici en el 2002, sino que tuvo como principales antecedentes la existencia, desde 1979, del Fondo de Atencin a la Poblacin
Residente en Vivienda Subnormal (Funaps), y su reformulacin como
poltica pblica pensada en la participacin y descentralizacin en el
gobierno de Luiza Erundina (1989-1992), a pesar del parntesis y congelamiento que significaron las gestiones de Maluf y Pitta (1993-2000)
(Cymbalista y Moreira, 2002, pp. 37-39). Si bien durante el gobierno de
Maluf (en 1996) se constituy un fondo de habitacin y su respectivo
consejo, en realidad su actividad fue muy limitada y poco funcional,
por lo que en el inicio del gobierno Suplicy (2001) el movimiento de
49

Para una visin de conjunto sobre movimientos y conferencias sectoriales en la
ciudad de So Paulo, vase Silva, Wanderley y Paz (2006).
74
Ernesto Isunza Vera
pobladores reaccion fuertemente a la convocatoria a la Primera Conferencia de Habitacin, siguiendo las experiencias de ciudades como
Brasilia, Belo Horizonte y Porto Alegre (Cymbalista y Moreira, 2002,
pp. 39-45). La conferencia fue un xito poltico que desemboc en la
aprobacin, en septiembre de 2002, de la ley 13.425 por la que se constituye el Fondo y el Consejo Municipal de Habitacin (CMH) de la
ciudad de So Paulo (Cymbalista y Moreira, 2002, pp. 37-49).
En la actual administracin (Serra/Kassab) se mantuvo la mayora de las polticas de la gestin Suplicy, aunque se resinti el cambio en
el nfasis de las inversiones, particularmente en la gestin habitacional
del centro, los programas en favelas y Cortios, y los planes de desarrollo urbano aprobados en la administracin anterior (Cymbalista y
Santoro, 2007). Un elemento positivo para la administracin municipal
actual es que, por primera vez, se cont con el gobierno del mismo partido en ambas instancias (el PSDB). Sin embargo, los cambios fundamentales entre la gestin Suplicy y la Serra/Kassab se da en los equipos
municipales que gestionan la poltica urbana, pasando de un grupo
proveniente de las luchas urbanas y constituyente del Primer Congreso
de 2001 y la ley 13.425 a un grupo originado en las empresas del mercado inmobiliario, que present un cambio lgico en la interlocucin
con los actores sociales (Cymbalista y Santoro, 2007, pp. 44-46).
El CMH tiene la facultad de definir las principales polticas de
habitacin de la ciudad de So Paulo, lo que implica principalmente: 1)
la definicin y el control de la implementacin de planes y programas;
2) la fiscalizacin de los recursos financieros provenientes de la federacin, el gobierno del estado, el propio municipio e incluso fuentes
internacionales; 3) la promocin de la participacin popular, lo que
incluye promover congresos, frums y la divulgacin de informacin,
y 4) la supervisin del Fondo Municipal de Habitacin. Estas actividades las realizan 54 miembros del CMH que provienen del siguiente esquema representativo: 18 funcionarios de gobierno, 18 miembros de
organizaciones de pobladores y 18 representantes de instituciones civiles desde organizaciones de profesionistas hasta universidades. El
Consejo trabaja en plenarias y comisiones, y cuenta con una secretara
el caso de so paulo
75
ejecutiva; tanto el CMH como su Comisin Ejecutiva son presididos por

el secretario de Habitacin del Gobierno Municipal (Tatagiba y Teixeira,
2007b, pp. 72-77).
En trminos de las interfaces socioestatales, el CMH tuvo una
alta productividad de acuerdos durante el gobierno de Marta Suplicy
debido a que las relaciones de cogestin contaron con una perspectiva compartida de proyectos. Esto cambi radicalmente en el inicio del
perodo Serra/Kassab, cuando se enfrentaron formas diferentes de concebir la poltica habitacional pero tambin las formas de relacin socioestatal; el resultado fue una segunda etapa de confrontacin que slo
se relaj en la eleccin de nuevos representantes sociales al CMH en el
perodo 2005-2007, cuando la mayora de los consejeros cercanos al PT
quedaron fuera del Consejo y el clima de encuentro en su interior pas
a ser de menor confrontacin (Tatagiba y Teixeira, 2007b, pp. 78-89).
En resumen, el espacio de control que significa el CMH mostr
una fuerte posibilidad de discutir polticas e innovacin de planes y programas durante la primera etapa descrita (gobierno Suplicy), enfrentar
posiciones muy divergentes en momentos de reacomodo institucional,
aunque paralizando sus decisiones durante seis meses inicio del gobierno Serra/Kassab hasta eleccin de nuevos representantes sociales
y aprobacin de decisiones tomadas por el gobierno Kassab, ocupando
entonces un lugar perifrico en el espacio decisorio de la poltica habitacional en la ciudad. Tratndose de un espacio de polticas pblicas
donde no existe todava un sistema integrado en tres niveles como
salud o asistencia social, por ejemplo, adems de ser un espacio de
reciente creacin en la ciudad, su evaluacin crtica seala que el CHM
no ha llegado a ocupar un lugar central en el control social de la poltica, vaciando sus poderes de cogestin a favor de acuerdos bilaterales
con los actores sociales fuera del Consejo (Tatagiba y Teixeira, 2007b,
pp. 89-106). Como resumen Tatagiba y Teixeira (2007a, pp. 108-109):
[...] el Consejo de Habitacin [en la tercera etapa descrita] queda
ms parecido a los otros consejos [municipales de nios y adolescentes, salud, educacin y asistencia social] en el sentido del protagonismo
que el Estado pasa a asumir. Las actas secas, directas y ms formales
76
Ernesto Isunza Vera
muestran la ausencia del debate. El gobierno construye la agenda de la

poltica, informa al consejo sobre programas y proyectos en implementacin y somete, cuando es necesario, a un proceso de aprobacin de
sus propuestas en el cual, normalmente, no encuentra muchas resistencias. Es decir, en esta fase el conflicto se reduce as como la capacidad
de propuesta del consejo.
2.4.4. Asistencia social

La asistencia social, junto con la salud y la previsin social, compone
en Brasil, a partir del entramado institucional forjado en la transicin
poltica, lo que se llama seguridad social, entendida como derecho
(Silva, 2002b, pp. 9-11). A partir de la Constitucin de 1988 se redact la
ley Orgnica de Asistencia Social en 1993, pero no fue sino hasta 20042005 que se cre el sistema nico de asistencia social (Suas) a partir de
la aprobacin de la Poltica Nacional de Asistencia Social y la Norma
Operacional Bsica. En sntesis, el Suas implica la articulacin de los esfuerzos hasta entonces dispersos en una definicin de la asistencia social
en clases de proteccin bsica y especial, esta ltima dividida en grados de complejidad media y alta, en una nocin de cofinanciamiento
federal, estatal y municipal con criterios de particin de recursos y
aplicados en Centros de Referencia de la Asistencia Social (Cras, para la
proteccin bsica), los Centros de Referencia Especializada de Asistencia Social (Creas, para la proteccin especial de complejidad media) y
diversos tipos de programas aplicados para la proteccin especial de alta
complejidad (Arregui y otros, 2007, pp. 13-14).
A diferencia de la educacin y la salud, el reconocimiento de la
asistencia social no tena como antecedente una concepcin desarrollada socialmente sino hasta la Constitucin de 1988 y la aprobacin de
la ley Orgnica de Asistencia Social (LOAS) de 1993 (ley 8742 del 7
de diciembre). La LOAS define un tipo de asistencia social que implica
cubrir las necesidades mnimas de los ciudadanos, entendindola como
un derecho que debe hacerse efectivo mediante la descentralizacin
el caso de so paulo
77
de las polticas pblicas que debern ser ejercidas por el Estado con
mecanismos de cogestin; esto debe materializarse mediante consejos
paritarios sociedad-Estado junto con la celebracin de frums donde el
conjunto de la sociedad pueda participar (Silva, 2002b, pp. 7-15).
Este proceso se llev a cabo con un debate permanente de la
nocin asistencialista, filantrpica y limitada, respecto al texto constitucional que concibe la asistencia social como una tarea de la misma
sociedad donde el Estado, cuando mucho, tiene funciones de coadyuvante. Esta disputa explica por qu, en esta historia de creacin del
Suas, se encuentran acciones de diferentes gobiernos federal, estatales, municipales que desarrollan polticas de asistencia social ajenas
a lo dispuesto en el texto constitucional y la LOAS, respecto a la unicidad de mando y la creacin de consejos y fondos municipales encargados de la asistencia social. En So Paulo esta decisin de no integrar un
mando nico en el rea, como lo marca la LOAS, fue tomada tambin
por los presidentes municipales Maluf y Pitta, entre 1993 y 2000 (Sposati, 2002, pp. 20-21).
2.5. consejo municipal de asistencia

social
( comas ):
la institucionalizacin
en so paulo como derecho
Fue al final de 1993 cuando un amplio movimiento social en la ciudad

organiz, en coordinacin con la Cmara Municipal, un seminario sobre la LOAS. Este seminario dio lugar a la organizacin de un frum
de asistencia social, el cual impuls a partir de entonces la aprobacin
de la ley municipal 12.524 (diciembre de 1997) y el decreto municipal 38.877 (diciembre de 1999). Con estos avances en la creacin de
las normas, en marzo de 2000 fue posible la conformacin del Comas
siete aos despus de la aprobacin de la LOAS y con la oposicin de
los presidentes municipales Maluf y Pitta. Sin embargo, es hasta mayo
78
Ernesto Isunza Vera
de 2001 (en el gobierno de Suplicy) cuando se logra la articulacin de

un mando nico en el rea bajo el Comas, que incluye la gestin del
Fondo Municipal de Asistencia Social, la creacin de un plan municipal
y la ejecucin de las polticas bajo la responsabilidad de la Secretara de
Asistencia Social (Sposati, 2002, pp. 36-47 y Silva, 2002b, pp. 19-27).
En marzo de 2002 la prefeita Suplicy nombr como secretaria de
asistencia social a la concejal y asistente social Aldaza Sposati, quien encar las incoherencias del sector con el Programa de Reordenamiento
de la Poltica de Asistencia Social en So Paulo (Proreas), basndose
en los resolutivos de la IV Conferencia Municipal de Asistencia Social
(julio de 2001). El Proreas tuvo como finalidad la articulacin de la gestin municipal en el Suas, la elaboracin del Plan de Asistencia Social
de la Ciudad y la reorganizacin de los servicios prestados en los 96
distritos y las 31 subprefeituras en las que se organiza la ciudad (Yazbek,
2004, pp. 28-41).
Es en este contexto institucional y de luchas sociales que el Comas
se forma con capacidades deliberativas, que pueden incluso definir el
plan de la poltica en la ciudad y potencialmente fiscalizar la accin de
los diversos actores envueltos en la materializacin de este derecho. La
complejidad del tema, que se agudiza por la enorme pluralidad de actores que, en la escala microlocal, actan como prestadores de servicios,
se suma al clima de ocho aos de rechazo desde el gobierno municipal
a la integracin del sistema de asistencia social desde una perspectiva
de derechos. Pero, por otro lado, este campo de las polticas pblicas
tambin cuenta con la experiencia y la movilizacin social que impuls
las conquistas aqu descritas. El Comas est formado paritariamente por
representantes de la sociedad tres usuarios, tres trabajadores del sector y tres miembros de organizaciones sociales y del Estado, en un
nmero de nueve propietarios y nueve suplentes. Para desarrollar sus
tareas el Consejo cuenta con ocho funcionarios tcnicos y se organiza en
comisiones temticas y grupos de trabajo (Tatagiba, 2007c, pp. 61-63).
Despus de su constitucin formal, durante una segunda etapa
(2003-2004) se centraron los esfuerzos del Comas en la aprobacin de la
regularizacin de convenios realizados con las asociaciones prestadoras
el caso de so paulo
79
de servicios con la finalidad de construir una red socioasistencial en el

municipio. En este mismo sentido de crear institucionalidad del sector
a lo largo del municipio, el consejo dirigi sus principales esfuerzos
en una tercera etapa (2004-2006) para la creacin de subcomisiones
descentralizadas en las subprefeituras y para lograr el proceso de habilitacin desde la gestin inicial a la gestin plena, y as, materializar
en agosto de 2005 la articulacin plena con el Suas. A partir del 2006, el
Comas mantiene una actividad de gestin sobrepasada (vase infra) en
el tema de las entidades colaboradoras y buscando mantener el control
de los procesos en cuanto al financiamiento de la red asistencial (Tatagiba, 2007c, pp. 73-77).
Esta dualidad de trabajo con el gestor presionando para mantener el flujo necesario de recursos financieros, frente al gestor fiscalizando su actividad y frente a la sociedad regulando las entidades
colaboradoras, junto con la carga de trabajo el 85% de sus resoluciones tiene que ver con esta actividad reguladora han provocado
una dinmica en la que los representantes de la sociedad civil acusan una
dinmica que lo sobrepasa; los asuntos centrales del rea pasan por el
consejo aunque muy cerca o en paralelo a los tiempos de implementacin. Las capacidades del Comas se ejercen en un espacio donde
las desigualdades tambin impactan: desigualdad en el acceso a la informacin y formacin tcnica entre los consejeros gubernamentales y los
sociales, y tambin de falta de recursos en estos ltimos, principalmente
en los representantes de usuarios.
Pero el escenario se compensa, a favor del ejercicio de sus facultades de contrapeso y control, cuando los consejeros sociales ejercen su
poder y articulan fuerzas para fiscalizar la actuacin del Estado. As, por
ejemplo, cuando al inicio de la administracin Serra/Kassab se retrasaron los pagos a entidades colaboradoras, el consejo hizo su trabajo,
presionando directamente a la Alcalda, apoyndose en las asociaciones
colaboradoras y los usuarios del servicio, e incluso llamando la atencin
del Ministerio Pblico para la resolucin del conflicto (Tatagiba, 2007c,
pp. 93-105).
80
Ernesto Isunza Vera
Finalmente, un balance crtico de la situacin del Consejo lo resume Tatagiba cuando afirma que el Comas es una institucin que est
integrada en los circuitos de produccin de la poltica, en una posicin
perifrica en relacin a los procesos que envuelven a las decisiones polticas relevantes para el rea (Tatagiba, 2007c, p. 110).
2.5.1. Accountability social: el Movimiento Nossa So Paulo50

En mayo de 2007, ms de 400 organizaciones sociales de la ciudad de
So Paulo fundan el Movimiento Nossa So Paulo (Nuestra So Paulo
[MNSP] con la finalidad de luchar contra la situacin de debilitada
credibilidad de las instituciones pblicas, la democracia y la actividad poltica. Desde su inicio el MNSP ha desarrollado acciones para
comprometer a la sociedad y al gobierno con una agenda y metas que
recogen los valores de desarrollo sostenible, tica y democracia representativa para lograr una ciudad segura, saludable, bonita, solidaria
y realmente democrtica (Quines somos, en pgina de Internet
de MNSP).
En la actualidad (noviembre de 2008), el movimiento cuenta
con 529 organizaciones asociadas, que van desde las filiales de grandes
empresas multinacionales hasta asociaciones de barrio de las subprefeituras ms deprimidas de la ciudad. Si bien, el MNSP no cuenta con
una mesa directiva o una presidencia, las labores de coordinacin de
esta enorme y diversa red las realiza la Secretara Ejecutiva, que est registrada formalmente en la figura del Instituto So Paulo Sostenible.51
50

Debido a la reciente conformacin y enorme despliegue de acciones del movimiento, la mayora de la informacin de este apartado proviene de la prensa, los
diversos materiales producidos por Nossa So Paulo y su pgina de Internet: hasta el
momento an no se cuenta con estudios ms profundos o sistemticos de esta primera
etapa de la experiencia, que tendr sin duda un punto de referencia con la realizacin
de las elecciones municipales del 8 de octubre de 2008 y el inicio del nuevo mandato de
alcalde y concejales el 1 de enero de 2009.
51

Se constituy como una Organizacin de la Sociedad Civil de Inters Pblico
(Oscip) el 22 de enero de 2007.
el caso de so paulo
81
La Secretara Ejecutiva cuenta con un equipo de doce tcnicos que gestionan los recursos financieros, coordinan las actividades de comunicacin interna y externa, organizan la logstica de los eventos, articulan
los grupos de trabajo temticos y regionales y llevan a cabo la colecta
y sistematizacin de datos que conforman el ncleo del Observatorio
Ciudadano.
Nossa So Paulo se identifica como inspirado en movimientos
como Bogot Cmo Vamos, aunque tambin es fundamental para entender su rpida consolidacin como referente de la movilizacin social la enorme experiencia organizativa de varias de las asociaciones
que la componen: organizaciones civiles de apoyo al movimiento popular, asociaciones de empresarios, fundadores de iniciativas como el
Foro Social Mundial, miembros de iglesias, asociaciones locales y municipales, asociaciones profesionales, centros y facultades universitarios
pblicos y privados, especialistas tcnicos de diversas reas, periodistas,
entre otros.
El MNSP no busca sustituir el accionar de las organizaciones y entidades que la conforman, sino articular esfuerzos en un nuevo nivel de
complejidad donde se articulan ejes y acciones que claramente pueden
entenderse como dispositivos de accountability. Los ejes de trabajo
del Movimiento son cuatro: 1) la creacin de indicadores y metas; 2)
el acompaamiento ciudadano de la labor del gobierno municipal a
travs de indicadores submunicipales, es decir, las 31 subprefeituras,
la Cmara Municipal mediante la observacin cotidiana de la actuacin de los vereadores, el presupuesto municipal apoyados tambin
en los indicadores desarrollados las subprefeituras y 96 distritos y la
opinin de la ciudadana con investigaciones anuales de opinin;
3) la educacin ciudadana, y 4) la movilizacin ciudadana, que busca
nuevas incorporaciones al movimiento, la realizacin de frums temticos y por regiones, el mantenimiento de la pgina de Internet y la
constitucin de Nossa So Paulo como referencia reproducible en otras
ciudades. Estos cuatro ejes se materializan gracias a 17 grupos de trabajo que reciben el apoyo de la Secretara Ejecutiva.
82
Ernesto Isunza Vera
Nossa So Paulo sali a la luz el 15 de mayo de 2007, presentando una serie de indicadores submunicipales, con la finalidad de
aportar un mtodo de seguimiento a la gestin municipal, articulando la diversidad de sus asociados, pero tambin impulsando medidas
legislativas para que este seguimiento, basado en indicadores tcnicamente slidos y socialmente legitimados,52 tuviera implicaciones
reconocidas de control sobre los actores del Estado en la ciudad de
So Paulo. De esta forma, en agosto de 2007 el MNSP present a la
Cmara Municipal una iniciativa de ley elaborada por el abogado Paulo Lomar, la cual contaba con el respaldo de ms de 400 organizaciones que, en ese momento, formaban el movimiento. En sntesis, se
trataba de una adicin a la ley Orgnica del Municipio de So Paulo
(LOMSP) por la que los gobernantes deberan elaborar al principio
de su mandato un programa de metas por subprefeitura y distrito, y
con base en ste rendir cuentas cada seis meses. Gracias a la favorable
coyuntura preelectoral, la solidez de la propuesta y la labor de cabildeo, realizada por el movimiento con los jefes de las bancadas de la
Cmara, el 26 de febrero de 2008 se aprob por la totalidad de los
vereadores presentes (54) la enmienda 30 a la LOMSP, que permitira
implementar este mecanismo en el perodo de gobierno que inicia el
1o de enero de 2009.
En esta misma esfera de articulacin de acciones transversales
que implican cambios, tanto en la lgica de gobierno como de la actuacin de la sociedad civil, el MNSP desarroll desde el 2007, en el
grupo de trabajo sobre presupuesto, la sistematizacin de la informacin disponible del presupuesto municipal por subprefeitura y per
cpita, ejerciendo una presin al gobierno municipal para que tuviera
en ese mbito y para los 96 distritos la informacin presupuestal,
52

Compilados y difundidos a partir de enero de 2008 en el Observatorio Ciudadano Nossa So Paulo, el movimiento defini ms de 100 indicadores por rea de
polticas pblicas desde las 31 subprefeituras; asimismo el Observatorio cuenta con informaciones sobre el presupuesto municipal y las actividades del Concejo de la Ciudad.
Vase: http://www.nossasaopaulo.org.br/observatorio/index.php.
el caso de so paulo
83
con la finalidad de que la ciudadana contara con herramientas para

ejercer un control efectivo de la funcin pblica pero tambin para
que tenga insumos para la creacin de alternativas desde el mbito
microlocal.
En otro espacio que impacta demandas de sectores concretos,
pero de inters general, Nossa So Paulo ha desarrollado con xito dos
campaas que han sido seguidas en detalle en los medios de informacin escrita y electrnica. La primera es la movilizacin alrededor del
Da Mundial sin Carro (22 de septiembre), que no slo es una toma de
posicin abstracta a favor del medio ambiente, sino que toca uno de los
temas ms sensibles para la ciudadana paulistana: el transporte en la
ciudad y la falta de alternativas a la crisis de movilidad que sufre la mayora de los ciudadanos;53 la movilizacin impuls el debate pblico y la
presin hacia el gobierno y la Cmara Municipal para proponer salidas
al problema, lo que tambin impact el debate de los candidatos contendientes a la Alcalda y la Cmara Municipal para las elecciones del 5
de octubre de 2008.
El segundo debate en el que tiene un papel importante el MNSP,
es la presin al gobierno municipal pero tambin a la empresa estatal
Petrobras para que se cumpla la resolucin 315/2002 del Consejo
Nacional de Medio Ambiente, por el que, a partir del 1o de enero de
2009, en Brasil debe consumirse un tipo de combustible disel que reduce drsticamente la tasa de azufre que se emite a la atmsfera por el
sector del transporte. Esta iniciativa ha ocupado espacios en los medios
de comunicacin, ha utilizado el mecanismo de desplegado pblico
(abajo-firmantes) y organizado debates tcnicos que, hasta el momento, dejaron poco espacio al gobierno para atrasar la implementacin de medidas para cumplir los plazos establecidos en la resolucin
315/2002.
53

En una investigacin reciente encargada por el MNSP a la empresa Ibope (2008),
destaca el dato que la media de tiempo utilizado por los paulistanos para ir y volver de
casa al trabajo es de una hora y cuarenta minutos; el 12% de los encuestados utiliza entre
dos y tres horas, el 6% entre tres y cuatro horas y el 3% ms de cuatro horas.
84
Ernesto Isunza Vera
Nossa So Paulo se insert en la agenda de las elecciones municipales con un papel cada vez ms protagnico, a travs de dos iniciativas
que tienen que ver con la lgica de compromiso pblico de los candidatos con propuestas concretas de gobierno, con la destacada diferencia
que puede significar la obligacin legal aportada por la enmienda 30 a
la LOMSP, que fue expuesta anteriormente. El MNSP, en primer lugar,
elabor una propuesta de diez puntos (Propuesta para una Ciudad Justa
y Sostenible) que entreg a los once candidatos al gobierno municipal,
junto con 1.500 propuestas sistematizadas por reas de la vida pblica,
las cuales se formularon por grupos de trabajo y ciudadanos en general,
que aportaron propuestas en los llamados debates pre-Frum54 y despus en el Primer Frum Nossa So Paulo-Propuestas para una ciudad
justa y sustentable, realizado entre el 15 y el 18 de mayo de 2008. Cabe
destacar que el primer documento mencionado, de diez propuestas del
MNSP, apunta directamente al problema del cumplimiento de las leyes
en el municipio para lograr la absoluta transparencia de la gestin
pblica municipal y de los procesos de participacin ciudadana en las
diversas instancias poltico-administrativas sectoriales y regionales de la
ciudad, as como aquellas que instituyen la prctica de la consulta popular y de los mecanismos de democracia directa; el segundo grupo
de propuestas se dirige a crear una lista de prioridades de polticas pblicas para concentrarse en el desafo de disminuir sustantivamente las
enormes desigualdades sociales y regionales existentes en So Paulo
(MNSP, 2008).
A partir de estas iniciativas y mtodos de encarar el accountability social, Nossa So Paulo convoc encuentros con los candidatos que
compiten en las elecciones del 5 de octubre. Demostrando su poder
de convocatoria, el MNSP realiz seis encuentros entre el 1o de julio
cuando entreg a los candidatos los documentos de las 10 y las 1.500
54

Los debates fueron sobre la relacin entre la enmienda 30 y el papel del TCM
(13 de marzo de 2008), sobre el papel de las subprefeituras y la democracia participativa, donde se insisti fundamentalmente en la creacin de los consejos de representantes en ese mbito submunicipal como lo marca la normativa desde 2004 (27 de
marzo de 2008), sobre la gestin de residuos, la colecta selectiva y el reciclaje (10 de
abril de 2008) y la salud pblica (25 de abril de 2008).
el caso de so paulo
85
propuestas y el 22 de septiembre, en los cuales se discutieron problemas regionales o temas como el transporte y la educacin, pasando
por la firma de cartas de compromiso de los candidatos a concejal para
conducirse con principios ticos y programticos para lograr la mejora
de la calidad de vida en la ciudad.55
Despus de la segunda vuelta de las elecciones municipales de
So Paulo (26 de octubre), en las que el actual alcalde Gilberto Kassab
le gan a la candidata del PT Marta Suplicy, el MNSP mantuvo sus tareas
de seguimiento a dos reas bsicas de la gestin municipal: la discusin
por grupos temticos del presupuesto 2009 y el seguimiento a la elaboracin del primer plan de gobierno por metas, que tiene que entregar
el alcalde a ms tardar el 31 de marzo de 2009.
2.5.2. Accountability social prohorizontal:

articulando dispositivos (societales y estatales) y nuevos actores
Adems de movimientos estructurados con intenciones de abarcar
el conjunto de la ciudad o diversas reas de polticas pblicas (como el
MNSP), tambin pueden observarse movimientos de protesta que implican la movilizacin para que algn actor estatal modifique su actuacin remitiendo, muchas veces, a padrones pblicamente reconocidos
que funcionan como base para la exigencia de cuentas. Un ejemplo es
el del Frum Centro Vivo, que realiz un movimiento contra las polticas represivas al inicio de la administracin Serra/Kassab contra la
permanencia de personas que viven en las calles y recogedores de material reciclado en el centro de So Paulo (Tatagiba, 2007a, p. 22). Este
Frum Centro Vivo tambin puede interpretarse como una respuesta
del movimiento de pobladores urbanos de So Paulo en contra del
cambio de polticas de la administracin Serra/Kassab, respecto a las
prioridades del gobierno Suplicy de apoyo a la vivienda popular en el
centro de la ciudad. Las protestas, que tambin han involucrado toma
55

Esta carta compromiso la firmaron por 39 candidatos frente a representantes
del MNSP y de las organizaciones Voto Consciente, Instituto gora y Artculo 19.
86
Ernesto Isunza Vera
de predios y negociaciones, han producido repertorios de acciones

que llegan incluso a la sistematizacin de demandas en documentos de
anlisis global de la poltica urbana desde una perspectiva de derechos
(Cymbalista y Santoro, 2007, p. 47).
Sin embargo, se destacan otras movilizaciones donde los ciudadanos asumen una posicin de exigencia de cuentas, articulando dispositivos de movilizacin y protesta con otros de control horizontal dentro
del Estado, en particular aquellos que son denominados dispositivos de
control externo.
Cymbalista y Santoro (2007, pp. 47-49) remiten a la existencia de
nuevos tipos de articulacin entre dispositivos de rendicin de cuentas
en la ciudad de So Paulo. Un ejemplo de inters se da con el actual
gobierno Serra/Kassab, cuando el cambio de poltica en el centro de
la ciudad se enfrenta con movilizaciones sociales que buscan mantener las polticas anteriores de creacin de vivienda para personas de
baja renta en esta zona de la ciudad; al verse cerradas otras opciones, el
Ministerio de las Ciudades presion al Instituto Nacional de la Seguridad Social para que aportara tres inmuebles sin uso en el centro de So
Paulo para el Programa de Arrendamiento Residencial, gestionado por
la Caja Econmica Federal. En este caso, el ejercicio de derechos se realiza por la movilizacin de la sociedad civil, que logra la activacin de
actores estatales en este caso federales que sirven de contrapeso a
otra autoridad en este ejemplo, municipal a travs de movilizacin
de recursos existentes y medidas proactivas.
En el marco de las luchas por el derecho a la ciudad, a partir
del 2006 se observa la participacin de un nuevo actor: la Defensora del Estado de So Paulo, que ha actuado en colaboracin con el
Ministerio Pblico y a peticin de actores sociales, en varias acciones
a favor de los derechos de los moradores de la ciudad de So Paulo.
Ha exigido al poder municipal que existan medidas de reasentamiento
a los desalojados o que se mantenga el programa de Beca-alquiler
(Bolsa-algel) que permite la canalizacin acotada de recursos pblicos
para inquilinos desalojados en vas a su reasentamiento (Cymbalista y
Santoro, 2007, p. 49).
el caso de so paulo
87
El Ministerio Pblico oblig al gobierno municipal de la gestin

Serra/Kassab a cumplir la normatividad sobre regulacin de asentamientos en espacios protegidos por la presencia de cuerpos de agua
(mananiais), a travs del Plan Emergencial para Relocalizar a Moradores en Espacios de Riesgo (Cymbalista y Santoro, 2007, p. 37).
En el marco de las luchas sociales para la institucionalizacin
de la asistencia social como derecho en la ciudad de So Paulo, entre
febrero y junio de 1996 el gobierno de Paulo Maluf y los actores sociales, coordinados en el Forum Municipal de Asistencia Social, se enfrentaron en la disputa para definir la creacin del consejo y el fondo
municipal del rea. Al presentarse ante la Cmara Municipal dos iniciativas, una de Maluf y otra de Foro, que fue resultado del Congreso
Municipal de octubre de 1995, el proceso de aprobacin de la norma
qued en punto muerto. Los miembros del foro decidieron recurrir
al Ministerio Pblico para la proteccin de sus derechos, lo que se tradujo en la medida de representacin civil 189/96 por la que se oblig
a la Cmara Municipal a destrabar el proceso y as dar el primer visto
de dos necesarios de la iniciativa popular el 16 de septiembre de
1997. En el segundo visto se aprob la ley 12.524 (el 1 de diciembre de 1997) que institua el Fondo y el Consejo de Asistencia Social,
aunque con vetos del prefecto Pitta que desdibujaban la propuesta
original. As, una vez ms, los actores civiles del foro se movilizaron
para realizar el Segundo Congreso Municipal de Asistencia Social (octubre de 1997) y paralelamente acudieron al Ministerio Pblico para
lograr la modificacin de la redaccin aprobada. Tuvieron que pasar
dos aos de movilizaciones y presiones sociales e institucionales para
que, finalmente, el 21 de diciembre de 1999, por medio del decreto
38.877, se aprobara lo que haba vetado el prefecto Pitta en diciembre
de 1997 (Silva, 2002b, pp. 19-27).
Estas acciones del Ministerio Pblico muestran su papel cada
vez ms importante en el sistema de accountability en general y, particularmente, las potencialidades de articular diversos dispositivos de
control de diferentes actores sociales y estatales, gracias a su estatus
88
Ernesto Isunza Vera
de institucin independiente de los tres poderes, con funciones de

proteccin de los derechos de los ciudadanos.56
Finalmente, en los ltimos meses se dio la oportunidad de reflexionar pblicamente sobre las posibilidades de articulacin de dispositivos estatales y civiles de control de los funcionarios del Estado,
en el transcurso del cuarto y ltimo debate preforo del MNSP el 13
de marzo de 2008.57 En este espacio, los integrantes del MNSP reflexionaron junto con representantes del TCM sobre las posibilidades que se abren para el control articulado gracias a la enmienda 30
recientemente aprobada. El consejero del Tribunal de Cuentas que
particip en el debate resalt las posibilidades que se abren para su
institucin al contar, si se respeta la nueva reglamentacin, con informacin cuantitativa y cualitativa de la implementacin de polticas
pblicas en la subprefeitura con una periodicidad semestral. Para la
ciudadana presente, el conocimiento de las labores del Tribunal de
Cuentas y de las potencialidades de control basadas en la enmienda
nmero 30 abre un horizonte para la poltica de rendicin de cuentas
en la ciudad de So Paulo.
A partir de la descripcin y anlisis de los casos anteriores, se
presenta el cuadro 4.
56
Un caso clave de impacto en la opinin pblica y en el proceso de legitimacin
del Ministerio Pblico en la ciudad de So Paulo fue el conocido como Mafia de los fiscales. Iniciada en diciembre de 1998 por una denuncia civil de extorsin que era ejercida por un fiscal de la subprefeitura de Pinheiros, la efectiva actuacin del Ministerio
Pblico logr prenderlo en flagrancia, lo que desemboc en una ola de denuncias en
los medios de informacin de otros actos semejantes (por lo que se acu el trmino de
mafia de los fiscales). Esta actuacin desemboc en procesos de investigacin formal
sobre los fiscales, concejales de la Cmara Municipal e incluso del alcalde Celso Pitta
(Arantes, 2000; Arantes, 2002 y Carvalho y Neves, 2005).
57
Puede revisarse un resumen de los debates en el sitio de Internet del MNSP.
Disponible en: http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/node/381.
89
el caso de so paulo
Mecanismo o
dispositivo de
control
rgano
controlado
Tipo de control
Herramientas
de control
Consejos gestores de polticas

pblicas
Administracin
pblica municipal,
sistemas de reas
Transversal
Definicin de planes,
fiscalizacin de
acciones, control
presupuestal de fondos
sectoriales
Movimientos, conferencias y frums

municipales
Administracin
pblica municipal,
sistemas de reas,
consejos gestores
de polticas pblicas
Transversal,
social
Articulacin para el
impulso de consejos
gestores, denuncia y
movilizacin, tematizacin por rea de poltica, seguimiento de
polticas con gobierno
municipal
Movimiento Nossa
So Paulo
Administracin
pblica municipal,
Cmara municipal
Social
Investigacin especializada, debate pblico,

dilogo crtico con
instancias de gobierno,
seguimiento a trabajo
parlamentario
Periodismo de
investigacin
Administracin
pblica municipal,
Cmara municipal
Social
Investigaciones y denuncias pblicas
Cuadro 4. Dispositivos de accountability transversal en el municipio de So Paulo

Fuente: elaboracin propia a partir de los estudios de caso.
2.6. retos del accountability en so paulo ,

algunas reflexiones
A partir de la descripcin y breve anlisis de los mecanismos institucionalizados de rendicin de cuentas (horizontales, sociales y transversales), se pueden esbozar algunas ideas centrales que pueden ser ledas
en clave de puntos crticos; esto es, coyunturas a partir de las cuales es
posible avanzar en la profundizacin de la democracia y el Estado social
de derecho o bien, perder esa oportunidad debido a la falta de acciones
adecuadas.
90
Ernesto Isunza Vera
2.6.1. Transparencia como sistema

Un hecho sorprendente para un observador externo es el dficit enorme
que tiene Brasil, y la ciudad de So Paulo no es la excepcin, en relacin con hacer efectivo el derecho a la transparencia y el acceso a la
informacin pblica gubernamental.
En muchos casos de movilizaciones civiles y luchas judiciales o
mecanismos de activacin de controles administrativos, la materia del
conflicto es la falta de acceso a la informacin estatal. Desde datos sensibles para la lucha contra la corrupcin en todos los mbitos, hasta
informaciones sobre la implementacin de polticas pblicas, se destaca el enorme caudal de esfuerzos invertidos en esta tarea, los cuales
podran ser utilizados en otro mbito de las interfases socioestatales e
incluso intraestatales si se contara con un efectivo sistema de proteccin del derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental.
En la ciudad de So Paulo, el 79% de la ciudadana percibe negativamente la falta de transparencia de la administracin pblica municipal (Ibope, 2008).
2.6.2. Espacios institucionalizados para la cogestin

Es claro que la ampliacin de los espacios diseados para la participacin ciudadana con facultades de cogestin es parte de un proyecto poltico que no es compartido por todas las fuerzas sociales y partidarias.
En los casos abordados en la ciudad de So Paulo destaca el
peso de las gestiones del PT para el avance de este tipo de propuestas.
No slo en el caso de los consejos gestores sino marcadamente el del
presupuesto participativo. Hay datos de la percepcin ciudadana sobre estos espacios que indican su apoyo al proyecto participativo. Por
ejemplo, en la evaluacin sobre la iniciativa de hacer realidad los consejos de representantes en las 31 subprefeituras de la ciudad, el 85%
de los entrevistados en el 2008 se manifestaron a favor, al tiempo que
el 53% expresaron su confianza en los concejos municipales, seis puntos
el caso de so paulo
91
porcentuales ms en relacin con las subprefecturas y once ms que la

alcalda (Iope, 2008).58
Sin embargo, los estudios a profundidad de los consejos gestores
llaman fuertemente la atencin hacia la necesidad de fortalecer estos
mecanismos en varios sentidos: la efectiva facultad de control sobre los
funcionarios pblicos, la necesidad de impactar el ncleo de la concepcin de las polticas pblicas y no quedarse en aspectos perifricos,
la urgencia de repensar el diseo general de los espacios participativos
para evitar la sobreoferta y su consecuente subocupacin de los espacios, la fragilidad de los consejeros usuarios y la posibilidad de dirigir
los esfuerzos participativos hacia aspectos centrales de la definicin de
prioridades, mecanismos de implementacin y ejercicios de evaluacin.
2.6.3. Legitimidad del sistema representativo

La consistente respuesta negativa en evaluaciones del sistema electoral
como mecanismo para resolver los conflictos que afectan a la ciudadana es, sin duda, un dato preocupante. Ante las elecciones para renovar
la Alcalda y la Cmara Municipal, el 33% de los ciudadanos entrevistados manifest tener ningn inters y el 20% poco (Ibope, 2008).59
Actualmente, es un tema abierto en la esfera pblica la necesidad de
una reforma poltica, aunque no existan pasos consolidados en tiempos, alcances y mecanismos para llevarla a cabo.60
58

En otro estudio anterior, Transparencia Brasil (2003) confirm esta percepcin
ciudadana favorable respecto a los consejos cuando se pregunt sobre la eficacia de las
instituciones en el control de la administracin pblica. En esa ocasin, los consejos
obtuvieron una calificacin positiva (4,24 en una escala de 1 a 7, teniendo el 4 como
valor neutro), muy por encima de instituciones como la Cmara Municipal (3,25) o el
Tribunal de Cuentas (3,44), aunque tambin por debajo de los medios de comunicacin (5,20), asociaciones de vecinos (4,55) o sindicatos (4,40).
59

Slo el 25% manifest mucho inters y el 21% un inters medio. Estos datos
normalmente no se traducen en abstenciones en Brasil debido a que el voto es obligatorio y existen mecanismos disuasorios para cumplir esta obligacin.
60

Vase la iniciativa de reforma del Foro Nacional de Participacin Popular. Disponible en: http://www.participacaopopular.org.br/.
92
Ernesto Isunza Vera
En el mbito de la ciudad de So Paulo se nota un escenario

donde las expectativas de mejora en la calidad de vida estn desconectadas tanto del mecanismo electoral como del funcionamiento cotidiano de las instituciones del Estado. As, el 60% de los paulistanos
encuestados en el 2008 opina que las elecciones no tienen relacin
alguna con la calidad de vida en su ciudad, el 7% piensa que empeora
y slo el 27% cree que mejora (Ibope, 2008). Pero, algo tal vez ms
grave, es que, cuando se mira la relacin de ciudadanos insatisfechos
con las instituciones pblicas como prestadoras de servicios (Transparencia Brasil, 2003), no se observa que el descontento se encamine
hacia la queja (73,3% de los encuestados no se quej) y de los pocos
que s lo hicieron una inmensa mayora (el 85,6%) evalu como mala
la solucin dada.61
Una poltica sistemtica de creacin y consolidacin de dispositivos de accountability pueden aportar a la modificacin de esta realidad,
mediante experiencias que busquen articular las prcticas participativas
con el control del sistema representativo, como las propuestas desarrolladas en las elecciones municipales en el 2008 por el MNSP.
2.6.4. Articulacin de dispositivos de accountability

El desarrollo de experiencias de participacin ciudadana orientada al
control de la administracin pblica, a la definicin de polticas pblicas o a la transformacin de los acuerdos normativos permite suponer
un desarrollo imaginativo de articulacin entre los mltiples dispositivos ya existentes, y la creacin de otros nuevos.
El escenario, en trminos de percepcin ciudadana de descomposicin tica de los actores polticos, es muy preocupante. En el ao
2003, Transparencia Brasil informaba que el 84,2% de los paulistanos
entrevistados perciba que la captura del Estado a travs de los sobornos
61

En el mismo estudio se ofrece la respuesta por qu no se presentaba la queja:
63% pens que no hubiera servido, 14% no saba cmo hacerlo y el 15,9% pens que
hubiera tomado demasiado tiempo. En todo caso, se confirma que los canales institucionales no son confiables para este sector de la ciudadana.
el caso de so paulo
93
era alta. Cinco aos despus (Ibope, 2008) el 95% de los ciudadanos
entrevistados opinaba que las inversiones pblicas en el municipio se
haca por la corrupcin poltica o que eran definidas a favor de los ms
ricos (77%) o por intereses polticos (87%).
Adems, la percepcin sobre instituciones clave del sistema de
control intraestatal es tambin muy negativa. En el 2003, entre 18 instituciones municipales evaluadas (Transparencia Brasil, 2003), precisamente las que quedaron en el peor lugar fueron la Cmara Municipal
(2,48 en una escala de 1 a 7 con el 4 como valor neutro) y el TCM(2,42);
y a la hora de evaluar su efectividad en el control de la administracin
pblica, el resultado confirm la nota negativa: 3,44 el Tribunal de
Cuentas y 3,25 la Cmara Municipal. Desafortunadamente, un estudio
ms reciente (Ibope, 2008) confirma que la Cmara Municipal es, de
las instituciones municipales, la que menos confianza despierta en los
encuestados (el 27%) seguido de cerca por el Tribunal de Cuentas
(30%) y un poco ms lejos del Ministerio Pblico (38%) y el poder
judicial (39%).62
El dilema que presenta la falta de credibilidad de las instituciones
estatales de control externo debe resolverse con su fortalecimiento y
compromiso con dispositivos sociales de rendicin de cuentas y participacin ciudadana.
2.7. propuestas de trabajo a futuro
Entre los trabajos futuros de investigacin sobre accountability que se

identificaron como importantes, a partir de la presente investigacin
en el municipio de So Paulo, se pueden destacar los siguientes:
62

Llama la atencin en ese estudio de opinin que las instituciones ms confiables son el cuerpo de bomberos (95%) y el servicio de correos (91%). Justo en el
centro de ambos extremos de confianza-desconfianza, se encuentran los consejos municipales con el 53% de los encuestados que manifestaron su confianza en estos espacios de participacin, que tambin pueden pensarse como dispositivos de rendicin de
cuentas transversal.
Ernesto Isunza Vera
94
1. Realizar un estudio sistemtico sobre el papel de los medios de informacin electrnicos e impresos, desde la perspectiva de la rendicin
de cuentas.
2.
Llevar a cabo una evaluacin de conjunto sobre los consejos gestores

de poltica pblica, entendidos como espacios de control, incluyendo la
gestin municipal que termina en diciembre de 2008.
3.
Elaborar una investigacin exhaustiva de los movimientos, frums y

conferencias, para contar con una visin general sobre su papel en el accountability con especial atencin a la experiencia de los movimientos sociales sectoriales y del MNSP.
4.
Evaluar con mayor profundidad el impacto en resultados de los mecanismos de accountability horizontal internos y externos, en particular la rica experiencia del Ministerio Pblico.
5. Investigar las formas de articulacin de dispositivos de rendicin de

cuentas en su diversidad de actores del control vertical, horizontal,
social, transversal y en los diferentes espacios nacionales federal,
estatal, local.
6.
Prestar atencin a dos fenmenos poco trabajados: el accountability de

los representantes sociales los miembros de la sociedad civil que
hablan en nombre de otros ciudadanos en espacios de control, as
como los mecanismos de transparencia y acceso a la informacin pblica
gubernamental.
7.
Dar seguimiento a dos espacios de participacin ciudadana orientada al

control potencialmente importantes en la ciudad de So Paulo: los consejos de representantes en las subprefeituras y los consejos regionales
de Medio Ambiente, Desarrollo Sostenible y Cultura de Paz (Conselhos
Regionais de Meio Ambiente, Desenvolvimento Sustentvel e Cultura
de Paz-Cades).
8.
En la perspectiva de la comparacin entre experiencias nacionales,

vale la pena realizar estudios que profundicen algunos de los puntos
anteriormente citados, con otras metrpolis o ciudades medias
para contar con elementos de control sobre las conclusiones construidas a partir de los estudios de las grandes metrpolis como So Paulo,
Mxico DF, Caracas y Bogot.
Captulo 3
El
caso de mxico df
Felipe Hevia de la Jara63
3.1 introduccin
En este captulo se analizan los mecanismos horizontales y sociales de

accountability en Mxico DF. Este caso ayuda a entender cmo se articulan estos mecanismos en los mbitos subnacionales como es el
caso del Distrito Federal y pretende aportar insumos para posteriores comparaciones con anlisis similares en otras ciudades de Amrica
Latina.
Para la elaboracin de este trabajo se utilizaron fuentes secundarias, anlisis de los cuerpos legales y normativos, revisin de la prensa
y de sitios de Internet y entrevistas con funcionarios gubernamentales
asesores del gobierno del distrito federal y ex servidores pblicos de
la Administracin Pblica del Distrito Federal y con miembros de organizaciones sociales de Mxico DF.
El captulo se compone de cuatro apartados. En el primero se
desarrollan los antecedentes generales de la rendicin de cuentas en
Mxico. El segundo se concentra en las agencias horizontales de control internas, externas y autnomas. El tercero revisa las principales dimensiones de control social organizaciones civiles y sociales,
63

Profesor e investigador del Ciesas, Universidad Veracruzana.
Correo electrnico: heviadelajara@yahoo.com
96
Felipe Hevia de la Jara
medios de comunicacin y mecanismos transversales de control y el

cuarto discute crticamente cuatro puntos crticos de la rendicin de
cuentas en Mxico DF.
3.2. antecedentes : el largo camino
del accountability en mxico
3.2.1. Dificultades del accountability en el rgimen

posrevolucionario mexicano
El desarrollo de instituciones de accountability es un proceso muy reciente en Mxico.64 Dos de las principales caractersticas del rgimen
poltico mexicano posrevolucionario, que mantuvo cierta estabilidad
desde la dcada de los treinta hasta fines de la dcada de los ochenta,
fueron su presidencialismo centralista y la existencia de un partidoEstado que controlaba los sectores social, privado y gubernamental federal, estatal y municipal. La dictadura perfecta recaa en el poder
absoluto del presidente de la Repblica, quien por medio del partidoEstado controlaba a los poderes judicial y legislativo, y a los gobernadores de las 31 entidades federativas. 65
64

Este trabajo comprende la rendicin de cuentas como aquellos procesos para
hacer a los sujetos responsables por sus acciones, o como lo define Jonathan Fox, para
limitar el uso y sancionar el abuso del poder (Fox, 2006). La rendicin de cuentas se
compone de tres dimensiones informacin, justificacin y sancin. Segn Schedler: A rinde cuentas a B cuando est obligado a informarle sobre sus acciones y
decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente
en caso de mala conducta (Schedler, 2004, p. 19). La discusin conceptual sobre la
mejor traduccin al espaol de accountability est en Isunza (2004, 2006) y Schedler
(2004). En este texto se opta por la traduccin de rendicin de cuentas siguiendo los
argumentos etimolgicos que plantea Isunza (2004). Para mayor discusin al respecto
vase Isunza y Olvera (2006) y Fox (2007).
65

La literatura al respecto es sumamente extensa, vase por ejemplo, Isunza
(2001); Alonso (1982); Aziz (2003) y Adler-Lomnitz (2001).
el caso de mxico df
97
Si bien, la Constitucin de 1917 resultado de la revolucin iniciada en 1910 contemplaba la separacin de poderes autnomos en
ejecutivo, legislativo y judicial (art. 49), fue slo hasta 1994 cuando se
realizaron reformas para disminuir el peso del presidente de la Repblica, con la designacin de los ministros de la Suprema Corte y con la
creacin del Consejo de la Judicatura como instancia colegiada de administracin, vigilancia y disciplina del propio poder judicial.66 Y recin en
1997, por vez primera desde su creacin, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdi la mayora absoluta en las cmaras del Congreso de
la unin, fortalecindose de esta forma la capacidad del poder legislativo
como contrapeso efectivo del poder ejecutivo.67
En trminos regionales, tambin el control centralista del presidente era evidente. Slo a fines de los aos setenta, por primera vez, un
partido de oposicin triunfaba en una eleccin estatal. Si bien se repiti en las urnas en un par de ocasiones, fue recin en el ao 1994, en
Tabasco, cuando un gobernador se impuso a la voluntad del presidente
de la Repblica (Cornelius, 1999).68
La literatura coincide en que el modelo posrevolucionario en
Mxico, que tuvo excepcional estabilidad, comenz a fracturarse en trminos polticos a partir de las protestas estudiantiles de mayo de 1968,
cuando se hizo evidente que el modelo corporativo implementado
por el general Lzaro Crdenas, a fines de 1930, ya no tena capacidad
para representar en el interior del partido-Estado nuevos grupos,
66

La reformas judiciales de 1994 y 1999 tuvieron como una de sus principales caractersticas la disminucin del poder de la presidencia en la nominacin de los magistrados, creando para ello dos poderes de veto: la creacin del Consejo de la Judicatura
Federal, encargado de evaluar el desempeo de jueces y magistrados, y la ratificacin
de 2/3 del Senado para ratificar magistrados. Sin embargo, siguiendo a Ingram (2008)
estas instancias ya venan dibujndose desde la reforma de 1988. Para detalles, vase
Carpizo (1995); Lpez Aylln y Fix-Fierro (2000) y Carbonell (2000).
67

Para un anlisis sobre el cambio en el poder legislativo, vase Casar, (1999); Lujambio (2001) y Nacif (2003).
68

Para un anlisis sobre los cambios en las relaciones entre la federacin y los estados, vase Aziz (1994); Cornelius (1999) y Hernndez (2006).
98
ni para mantener los niveles de distribucin corporativa-clientelar por

va de organizaciones sociales, campesinas y sindicales. As, en la dcada
de los ochenta muchos acontecimientos fueron marcando el fin de la
poca posrevolucionaria. Con una mayor fragmentacin poltica, con
un Estado menos fuerte, implementando reformas neoliberales, con el
reconocimiento de la sociedad civil como actor del espacio pblico
luego del terremoto de 1985 y del fraude electoral de 1994, el rgimen
posrevolucionario fue perdiendo los mecanismos de control necesarios
para su reproduccin social y se fue abonando el espacio pblico para
construir o fortalecer instituciones de rendicin de cuentas.69
3.3. reformas proaccountability ,
dcada de los noventa
Adems de las reformas que permitieran una efectiva divisin de poderes y federalismo, los aos noventa fueron testigos del nacimiento de
diversos rganos para controlar y regular actividades tradicionalmente
llevadas a cabo por el poder ejecutivo. As, en el mbito econmico, se
dio autonoma al Banco de Mxico y se crearon una serie de rganos reguladores de algunas actividades econmicas, como la Comisin Reguladora de Energa o la Comisin Nacional Bancaria y de Valores,70 y en
el mbito poltico, se cre la Comisin Nacional de Derechos Humanos
(CNDH) en 1990 y reformada en 1992, y se renov el Instituto Federal
Electoral (IFE) en 1996, lo que posibilit la transicin del ejecutivo
federal en el 2000. 71
La creacin de estos rganos pblicos autnomos, que adems
sirvieron como base para crear en cada uno de los estados comisiones
69
Una caracterizacin de estos procesos de descomposicin del rgimen se encuentra en Aziz (2003); Luna y Pozas (1992) e Isunza (2001).
70
71
Al respecto, vase Lpez Ayllon y Hauddou (2007).

Como varios autores muestran, el desempeo posterior de estas instituciones
es central para evaluar sus aportes. Al respecto vase Ackerman (2007); Alonso y Aziz
(2006); y programa Atalaya (2007).
el caso de mxico df
99
de derechos humanos e institutos electorales autnomos, donde la

sociedad tiene un lugar en la integracin del consejo consultivo del
primero y en el rgano de mxima decisin del segundo, fueron los
avances ms significativos de la rendicin de cuentas en Mxico en la
ltima dcada del siglo xx (Ackerman, 2007).
De ah que en Mxico fue el dficit democrtico, ms que el
combate a la corrupcin, el principal motor de la rendicin de cuentas. Y no porque no hubiera corrupcin, sino porque sta era menos
visible y cuestionada.72 Como afirman Carbonell y Vzquez:
En el caso de Mxico, durante la etapa fuerte del autoritarismo
la corrupcin fue increblemente mayor que la que ha habido en los
ltimos tiempos. La razn es muy sencilla: el poder gubernamental, en
ese entonces, no tena contrapeso alguno, no haba nadie que pudiera
llamar a cuentas a los funcionarios pblicos, no exista un Poder Judicial
independiente y el ordenamiento jurdico ni siquiera contemplaba los
mecanismos y las institucionales necesarios para hacer efectivas las responsabilidades de los funcionarios. La corrupcin era el rgimen (Carbonell y Vzquez, 2003, p. 9).
En efecto, bajo el rgimen centralista y presidencialista, la corrupcin, el patrimonialismo y la discrecionalidad eran parte del sistema,
pero como el sistema funcionaba, la corrupcin era menos visible.
Las dependencias encargadas de atacarlas tanto los rganos internos
de control, que luego se transformaran en la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (Secodam), como los rganos externos
de control, la Contadura General de Hacienda cumplan funciones
ms de vigilancia y control a los funcionarios que como agencias anticorrupcin. Cuando el sistema comienza a mostrar sus limitaciones, ms
72
Aqu utilizamos la definicin de Garzn: La corrupcin consiste en la violacin
limitada de una obligacin por parte de uno o ms decidores con el objeto de obtener un
beneficio personal extraposicional del agente que lo(s) soborna o a quien extorsiona(n)
a cambio del otorgamiento de beneficios para el sobornante o el extorsionado que superan los costos del soborno o del pago o servicio extorsionado (2003, pp. 31-31).
100
que castigarse, los actos corruptos se comienzan a administrar con fines

polticos: la cooptacin o la represin funcionando no slo para captar
a opositores e intelectuales, sino tambin para controlar a burcratas.
Una vez que el sistema entra en aprietos, y en el contexto de profundas crisis econmicas (1982 y 1994) la corrupcin del rgimen emerge
como algo insostenible e imposible de erradicar.
El combate a la corrupcin, influido por el inters de las agencias de crdito internacionales que prestaron millones de dlares en
la crisis de 1994, implic la modificacin de las dependencias gubernamentales responsables del tema. As, en el ao 1999 la Contadura
Mayor de Hacienda (CMH) tuvo una reforma que la transform en la
Auditora Superior de la Federacin (ASF) y, en el 2000, la Secodam
se transform en la Secretara de la Funcin Pblica (SFP). Estas agencias se orientan a detectar y combatir actos irregulares o corruptos,
pero poseen importantes diferencias. Mientras la ASF fue fortalecida por
medio de la ampliacin de su autonoma, la SFP permaneci dependiendo del ejecutivo federal y sus acciones se usaron ms para el control
interno del gobierno que para el combate efectivo de la corrupcin, al
punto que en el 2009 se discuti la convenencia de seguir contando
con ella.73
En el 2001, en parte como producto de la apertura democrtica
visible en la alternancia del ejecutivo federal, y como impulso al combate a la corrupcin, se dio otro avance significativo hacia la rendicin de cuentas: la promulgacin de la ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y la creacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) en el 2002.
Estos procesos de reformas, tanto los orientados a la democratizacin separacin de poderes, creacin de rganos pblicos autnomos de defensa de derechos como los orientados al combate
a la corrupcin fortalecimiento de agencias fiscalizadoras, y creacin de rganos de transparencia y acceso a la informacin fueron
complementados con una tercera oleada de reformas administrativas
73
Sobre la ASF, vase Figueroa (2007).
el caso de mxico df
101
que, como las anteriores, han tenido un resultado variable: la intencin

de establecer un servicio civil de carrera y el fortalecimiento de la evaluacin de los programas y polticas gubernamentales.
En efecto, en el 2003 se promulg la ley del Servicio Profesional
de Carrera en la Administracin Pblica Federal y en el 2007 se emitieron los lineamientos generales para la evaluacin de los programas
federales de la Administracin Pblica Federal, siendo estos dos avances, ms silenciosos pero potencialmente ms efectivos, para lograr la
informacin y justificacin de los actos de gobierno y combatir el patrimonialismo en la burocracia mexicana.
Hasta aqu se puede afirmar que las instancias de rendicin de
cuentas en Mxico se han generado por medio de cinco tipos de reformas, no necesariamente secuenciales. La primera consisti en el
fortalecimiento efectivo de la separacin de poderes reforma judicial 1994, 1996 y 1999; reformas electorales, desde 1977, culminando
en la reforma de 1996, que llev al gobierno dividido de 1997; reformas relacionadas con los procesos de descentralizacin en 1990 y en
el gobierno de Zedillo; la segunda fue la creacin de organismos
pblicos autnomos encargados de controlar funciones claves originalmente a cargo del ejecutivo federal Comisin Nacional de Derechos Humanos, creada en el ao 1990 y reformada en 1992 y 1999; y
el Instituto Federal Electoral, con autonoma plena y ciudadanizado
en 1996; la tercera fue la creacin de una serie de rganos reguladores para mercados (Cofemer, Consar, entre otros); una cuarta fue
el fortalecimiento y creacin de rganos semiautnomos de acceso
a la informacin y combate a la corrupcinla transformacin de
la Contadura Nacional de Hacienda a Auditora Superior de la Federacin en 1999 y la creacin del Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental en el 2002; y una quinta fue
el establecimiento de reformas administrativas para mejorar la calidad
de la funcin pblica con el servicio civil de carrera en el ao 2003,
y la obligatoriedad de evaluaciones para los programas del gobierno
federal, en 1999 y 2007.
102
3.3.1. Dificultades para la consolidacin

Los efectos de estas reformas en el fortalecimiento de la democracia y
el combate a la corrupcin, si bien han sido positivos en su conjunto,
no han sido los esperados. Sobre la autonoma de los poderes, el poder
judicial no ha logrado disminuir los altos ndices de impunidad a pesar
de sus reformas. La dependencia del Ministerio Pblico al ejecutivo
federal que la sigue usando de forma discrecional, los altos ndices de corrupcin dentro del poder judicial, las dificultades para su
fiscalizacin (Carbonell, 2007) y el desempeo de la justicia en casos
emblemticos (Lydia Cacho, proceso electoral de 2006, Oaxaca) son
determinantes para mantener el clima de impunidad y no logran cambiar la percepcin generalizada, que la justicia sirve a los poderosos y
no hay igualdad ante la ley. Por otro lado, el legislativo ha mostrado un
papel ms activo como contrapeso del poder ejecutivo; sin embargo, los
mecanismos de fiscalizacin utilizados, como las comisiones de investigacin y las comparecencias de los secretarios, slo tienen efectos polticos en la conformacin de las comisiones, no en sus resultados, que
funcionan como tapaderas y ajuste de cuentas en casos emblemticos
de corrupcin.74 Igualmente, el congreso muestra limitaciones serias
de accountability, en parte por la imposibilidad de reeleccin directa de
diputados y senadores y, en parte, por pocos vnculos con sus distritos,
lo cual hace que rindan cuentas a su partido ms que a sus electores.
Los cambios presupuestales y el debilitamiento de los controles centrales han hecho de los estados pequeos feudos donde, como plante
Cornelius (1999), se fortalecen los gobiernos autoritarios y opacos, con
muy dbiles mecanismos de rendicin de cuentas. Casos emblemticos
como Puebla, Oaxaca o Jalisco, donde los gobernadores cometen atropellos que quedan impunes y que, a diferencia del pasado, ni siquiera
tienen el contrapeso del presidente de la Repblica para manejar discrecionalmente sus gobiernos.
74

Algunos casos recientes son el enriquecimiento de los hijos de la ex primera
dama Marta Sahagn de Fox; del ex gobernador del Estado de Mxico, Arturo Montiel,
o del actual secretario de gobernacin, Juan Camilo Mourio.
el caso de mxico df
103
Sobre el segundo tipo de reformas, los organismos pblicos autnomos (CNDH e IFE) han logrado construir instituciones ms o menos
confiables para la ciudadana despus de muchos aos y millones de
pesos. Sin embargo, ambos enfrentan serios problemas de desempeo y
disminucin importante en la confianza ciudadana, en gran parte producto de los sistemas de seleccin de sus autoridades. En el caso de la
CNDH, aun teniendo el presupuesto ms grande de Amrica Latina
para un organismo de proteccin de derechos humanos, su labor ha
sido decepcionante en todos los mbitos (Programa Atalaya, 2007), al
mostrarse incapaz de establecerse como una contraparte al poder ejecutivo. En el caso del IFE, luego de las reformas del ao 1996, de ser
considerado un ejemplo de mecanismo transversal de accountability
(Isunza, 2004 y Ackerman, 2007) y de haber llevado con xito las elecciones del ao 1997 cuando el PRI perdi la mayora en el congreso
y del ao 2000 cuando perdi el ejecutivo federal, la imposicin
partidaria para la seleccin del consejo en el 2003, y la incapacidad
demostrada por los consejeros en procesos clave de las elecciones
de 2006, mostr un retroceso claro sobre la limpieza en las elecciones (Aziz, 2007), al punto que, con la informacin oficial, no puede
determinarse quin gan las elecciones para las presidencia en 2006
(Crespo, 2008).
El tercer tipo de instituciones, los rganos reguladores, han mostrado tambin claroscuros en su desempeo, puesto que, en una buena
proporcin de ellos, han tenido que enfrentarse a monopolios pblicos
o privados, que han limitado su accionar (Lpez Aylln y Haddou, 2007).
El cuarto tipo de reformas es la creacin de agencias semiautnomas de transparencia y combate a la corrupcin, las cuales han logrado
en su conjunto mejores resultados que fortalecen la dimensin de ejecucin del accountability pero limitaciones igualmente importantes para
fortalecer la dimensin de la sancin. En efecto, gracias a las reformas
del ao 1999, la ASF ha logrado transformar sus prcticas, implementando un servicio profesional de carrera, auditoras de desempeo y una
amplia difusin de sus informes, convirtindola as en un actor obligado
para conocer la dimensin de los desvos de recursos e irregularidades
104
en el presupuesto del ejecutivo federal. Sin embargo, hasta el momento

ha tenido serias limitaciones para ejercer acciones penales o administrativas frente a los presuntos responsables de los desvos y problemas
para fiscalizar otros poderes de la unin, como el poder judicial. Por otro
lado, el IFAI gener una expectativa alta sobre la proteccin del derecho
al acceso de la informacin pblica pero problemas y opacidad en los
mecanismos de sucesin de los consejeros han debilitado su accionar.
Finalmente, el quinto tipo de reformas, es el fortalecimiento administrativo por medio del servicio civil de carrera y los sistemas de
evaluacin de la funcin pblica. Estas son apuestas menos aparatosas
en trminos institucionales, pero son ms efectivas para mejorar la poltica pblica, pues hacen que responda a las expectativas ciudadanas y
genere as una mejor democracia.
Ahora bien, en este captulo se analizar que, en los mbitos subnacionales, las cosas son ms o menos similares. Tomando como caso
Mxico DF, administrado por el Gobierno del Distrito Federal (GDF),
se puede ver que estas instituciones, al ser aplicadas en otros contextos polticos, responden de manera diferente y pueden, en algunos casos, superar las limitaciones de sus contrapartes federales. Para mostrar
esto, en la siguiente seccin se analizan los mecanismos de rendicin
de cuentas horizontal existentes en el Distrito Federal. En la quinta
parte se estudian los mecanismos sociales y transversales de rendicin
de cuentas y en la sexta seccin se enuncian las conclusiones finales.
en mxico df
3.4.1. Antecedentes de Mxico DF y el Gobierno

del Distrito Federal
Mxico DF es el centro poltico, econmico, cultural y turstico del pas.
Con cerca de nueve millones de habitantes, aporta la quinta parte del
producto interno bruto de toda la Repblica. Durante largo tiempo
el caso de mxico df
105
catalogada como la ciudad ms poblada del mundo, integra, junto con

municipios del Estado de Mxico, la Zona Metropolitana de Mxico DF,
donde viven cerca de 20 millones de personas. El Distrito Federal (DF)
se organiza administrativamente en 16 delegaciones que cumplen con
tareas similares a los municipios.
Gracias a que en la ciudad se encuentran los poderes de la Unin,
tiene una condicin jurdica administrativa que la diferencia del resto
de los 31 estados federativos. Apenas en 1988 los capitalinos pudieron
elegir una asamblea de representantes,75 que emiti el Estatuto de Gobierno por el que se rige el DF desde el ao 1993 y hasta 1997 el presidente de la Repblica designaba a un regente que ejerca el poder
ejecutivo.
En ese ao, 1997, por primera vez los capitalinos pudieron elegir
a su jefe de Gobierno en elecciones universales y secretas, estando en
poder de la izquierda parlamentaria el gobierno desde esa fecha, con
la eleccin del ingeniero Cuauthmoc Crdenas, y slo hasta el ao
2000 se eligieron a los jefes delegacionales. Considerado el cargo poltico ms importante, despus del presidente de la Repblica, los jefes
de Gobierno del DF son figuras nacionales y han sido candidatos a la
presidencia: Crdenas en el ao 2000 y Manuel Andrs Lpez Obrador
en el 2006. En la administracin 2006-2012 el cargo lo ocupa Marcelo
Ebrard, tambin militante del Partido de la Revolucin Democrtica
(PRD) y tercer gobernante consecutivo de ese partido.
Como los procesos descritos en el mbito nacional, los mecanismos de accountability del DF se han centrado en el proceso de democratizacin de la ciudad, ms que una orientacin al combate de la
corrupcin. En efecto, los mecanismos tradicionales de accountability
son ms recientes que en el resto del pas. Antes se mencion que slo a
partir del ao 1993 hay votaciones para una Asamblea de Representantes; en el ao 1997, para elegir al jefe de Gobierno y en el ao 2000 para
elegir directamente a sus jefes delegacionales. Actualmente, muchas
de las polticas que estn descentralizadas, por medio de los estados,
75
sta pas a ser una Asamblea Legislativa del DF en 1997.
106
dependen del ejecutivo federal, como la administracin de la educacin, la remocin del secretario de seguridad pblica y la capacidad de
endeudamiento, situaciones que han enfrentado a los poderes federales y del DF en los ltimos aos, sobre todo por el contexto poltico que
permite comparar las administraciones federal y del DF.
Son mltiples las instancias y mecanismos de accountability horizontal en la ciudad. Para poder ordenar esta informacin, agrupamos
a los mecanismos en cuatro tipos: 1) separacin de poderes, por medio
de la Asamblea Legislativa del DF y el poder judicial; 2) los rganos
internos de control, principalmente la Contralora General del DF; 3)
el rgano externo de control, la CMH; y 4) organismos pblicos autnomos, donde se incluye a la Comisin de Derechos Humanos del DF
(CDHDF), el Instituto de Acceso a la Informacin (Info-DF) y el Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF)
En los cuatro tipos se analizar su grado de autonoma e independencia, en relacin con el ejecutivo estatal y al partido poltico
en el gobierno; los temas que han guiado su accionar y los recursos
de poder que poseen (Cunill, 2000), as como los enfoques y herramientas legales de estas instancias; la presencia o ausencia de servicio
profesional de carrera, y los vnculos entre estas instituciones y las organizaciones de la sociedad.
Juntando estos elementos, se puede concluir que los instrumentos que mejor han funcionado para la rendicin de cuentas horizontal, en el DF, son los organismos pblicos autnomos, en particular la
CDHDF, puesto que han logrado articular un fortalecimiento institucional que mejora su eficiencia servicio civil de carrera, reglamentos de operacin, estndares de accin, combinacin de enfoques
preventivos y punitivos con acciones que mejoran su legitimidad
autonoma del gobierno, del partido y sus facciones, vnculos con
organizaciones de la sociedad civil y con una orientacin hacia los
problemas que se consideran ms urgentes por la poblacin: seguridad ciudadana y proteccin de derechos. En el otro extremo, los
rganos internos de control no han logrado esta articulacin, debido
a la falta de autonoma de la contralora, a un enfoque orientado
el caso de mxico df
107
a los procesos ms que a los impactos, y a los escasos vnculos con

organizaciones de la sociedad civil, a pesar de la creacin de la Contralora Ciudadana, que analizaremos en profundidad en el siguiente
apartado.
3.4.2. Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF)

Como el resto de los legislativos en la Repblica, la ALDF tiene dentro
de sus funciones y atribuciones, la vigilancia y control de las acciones
del GDF. La asamblea est integrada por 66 diputados (40 por eleccin directa y 26 proporcionales). Para cumplir con sus funciones de
vigilancia y evaluacin, posee cuatro grandes mecanismos: un rgano
tcnico para controlar la cuenta pblica la CMH; aprobacin del
presupuesto de egresos; comisiones parlamentarias, y comparecencias
del jefe de Gobierno y sus secretarios. La CMH est encargada de la
revisin de la cuenta pblica, posee autonoma administrativa y presupuestaria, y se vincula con la comisin de vigilancia de la asamblea. En
segundo lugar, tiene 36 comisiones ordinarias y siete comits, encargados de hacer el seguimiento de la poltica pblica. En caso de ameritarse, pueden crearse comisiones investigadoras especiales, como fue el
caso de la Comisin de Investigacin de los Hechos Ocurridos el 20 de
junio del 2008, en el Establecimiento Mercantil Denominado News Divine, donde murieron ocho jvenes y cuatro policas en un operativo
policial plagado de irregularidades e ilegalidades.76 Por ltimo, tienen
la posibilidad y facultad de que los secretarios y el jefe de gobierno
comparezcan ante la asamblea o comisiones para analizar situaciones
especficas (ley Orgnica de la Asamblea del DF).
Como poder del Estado que se constituye gracias al voto popular
y directo, goza de total autonoma con respecto al ejecutivo estatal. Ms
bien, el principal problema para ejercer sus funciones fiscalizadoras
tiene que ver con la correlacin de fuerzas polticas de la ciudad, pues
el PRD controla el gobierno y la asamblea. En un clima de polarizacin
76
Este caso se analizar ampliamente en el apartado correspondiente a la CDHDF.
108
poltica que vivi la ciudad producto del proceso electoral del ao 2006,
y con los medios de comunicacin ms poderosos en contra del gobierno local, ha sido una constante de la asamblea proteger al gobierno
y evitar que denuncias sobre eventuales problemas o irregularidades en
la gestin del gobierno, ejemplo de la izquierda en Mxico, puedan ser
aprovechadas por el gobierno federal o la prensa, para criticar a la izquierda. Sin embargo, gracias a la especial configuracin del PRD en el
DF, y a la fortaleza de las facciones o tribus en su interior, la coincidencia
partidista no significa ausencia de vigilancia. Esto ha sido evidente en la
relacin entre Ebrard y la iv legislatura, donde son facciones contrarias
las que estn en el ejecutivo y en el legislativo.77 Tambin existe esta
especie de proteccin por las dinmicas de los partidos de oposicin
de la ciudad el PRI y el Partido Accin Nacional (PAN) que suelen
utilizar a diputados locales para hacer denuncias sobre irregularidades,
solicitar renuncias de funcionarios, entre otros.78
Los temas o intereses de la ALDF tienen que ver, ms que nada,
con la asignacin del presupuesto de egresos y la cuenta pblica, en
la asamblea, y con la vigilancia de sectores de poltica especficos, por
medio de las comisiones y comits. As la asamblea tiene capacidad de
revisar no slo al ejecutivo estatal, sino tambin a los rganos pblicos
autnomos, como la CDHDF, que debe comparecer anualmente y entregar un informe para que los asamblestas puedan conocer el quehacer de esta oficina.
Los recursos de poder que la ALDF tiene para el control y la vigilancia son ex antes y ex post. Dentro de los primeros, es central su participacin en la negociacin y aprobacin del presupuesto de egresos.
77

As de los 29 asamblestas del PRD, las facciones Nueva Izquierda y Frente Poltico de Izquierda poseen 15 y 14 diputados, respectivamente, ms 5 independientes.
En el 2008 las elecciones al interior del PRD, entre estos grupos, fueron anuladas por la
cantidad de irregularidades encontradas.
78
Un caso emblemtico fue la solicitud del grupo parlamentario del PAN a que
Ana Gabriela Guevara, responsable de deportes del gobierno y medallista olmpica, renunciara por haber solicitado un permiso para asistir a la Olimpiada de 2008 como
comentarista televisiva.
el caso de mxico df
109
Si bien la lgica poltica es la que domina en este terreno, al menos

exige la informacin y justificacin al determinar las partidas en las
que se usarn los recursos pblicos. Dentro de los segundos, ex post,
adems de la CMH, el principal mecanismo son las comparecencias
de los responsables sectoriales, donde tambin la dimensin de justificacin es importante, al tener que responder los cuestionamientos
de los asamblestas. Sin embargo, son limitadas sus atribuciones de
sancin. Con respecto al ejecutivo slo pueden conocer y calificar la
renuncia del jefe de gobierno del distrito federal, la cual slo podr
aceptarse por motivos graves y conceder, en su caso, las licencias que
ste solicite; as como designar, en caso de falta absoluta por renuncia o por cualquiera otra causa, un sustituto que termine el encargo
(art. 10 fr. x, ley Orgnica ALDF) y tampoco pueden participar en la
remocin de algn secretario de estado, facultad exclusiva del jefe
de gobierno con la excepcin del secretario de Seguridad Pblica,
donde slo es el presidente de la Repblica quien tiene la autoridad
para ello.
En sntesis, la ALDF no es slo un ente fiscalizador, aunque
tiene recursos de poder y atribuciones de fiscalizacin. Sus enfoques
tienen que ver tanto con la dinmica poltica y coyuntural como con
la resolucin de peticiones especficas de la poblacin, de ah que
posean diversos y variados mecanismos de relacin con organizaciones sociales, tanto de tipo corporativo-clientelar muy comunes en la
estructura poltica del PRD capitalino, como organizaciones de taxistas o de vendedores ambulantes como de tipo no gubernamental
proderechos, en temticas especializadas como igualdad de gnero y
medio ambiente.
3.4.3. Organismos internos de control: Contralora General del DF

Dentro de las agencias especficas de control horizontal, es posible establecer instancias de control interno dependientes del propio gobierno.
En este sentido, la principal instancia de control interna en el GDF es
110
la Contralora General. Esta instancia se rige por la ley Orgnica de la

Administracin Pblica del DF. Sus actividades principales son: realizar
auditoras a las unidades de gobierno, hacer seguimiento a las quejas
y denuncias ciudadanas por irregularidades identificadas, y establecer
mecanismos de control interno en las dependencias, es decir, funciona
como una agencia orientada a la eficiencia y control de la gestin gubernamental y a la deteccin y combate de la corrupcin.
La autonoma de la Contralora frente al gobierno es baja, puesto
que la designacin del contralor general depende directamente del jefe
de Gobierno sin participacin de la ALDF. En la administracin 20062012, ejerce el cargo el licenciado RicardoGarcaSinz Lavista, servidor pblico con una extensa carrera, que se ha desempeado como:
diputado federal del PRD en el ao 1997, asesor del gobierno del DF
entre los aos 2000 y 2006, presidente del rgano de fiscalizacin del
PRD, presidente del Consejo de Administracin del grupo que publica
el diario La Jornada, y a partir del 2008 contralor y asesor del actual jefe
de Gobierno. l sustituy a Beatriz Casteln Garca, reconocida investigadora de la UNAM, quien dej el cargo para participar en la campaa
de Alejandro Encinas anterior jefe de Gobierno en sustitucin de Lpez Obrador, a la presidencia del partido.79 Es decir, hay una fuerte
cercana entre el contralor, el jefe de gobierno y el partido poltico en
el gobierno.80
Una posible explicacin sobre esta cercana tiene que ver con las
funciones de control interno que tiene la contralora; desde un enfoque preventivo, pretende detectar con anticipacin los posibles espacios donde se cometen irregularidades; puede ser mejor una persona
identificada con el gobierno, que cuida que las cosas se hagan bien
para asegurar el xito del proyecto. As, se podran pensar en enfoques
79

Disponible en: http://aldergutnews.wordpress.com/2008/02/06/sintesis-informativa-seccion-en-texto-miercoles-06-de-febrero-de-2008/.
80

Esto tambin sucede en el gobierno federal, donde, por ejemplo, Caldern
nombr a Germn Martnez, un prominente miembro de su equipo y posterior presidente de su partido, como secretario de la funcin pblica.
el caso de mxico df
111
que promuevan la eficiencia y la transparencia. Sin embargo, cuando

se analizan las funciones de la contralora, sus recursos de poder y el
enfoque fiscalizador y punitivo con que aparece, la cercana del contralor con el gobierno pareciera limitar, ms que potenciar sus funciones
fiscalizadoras.
En efecto, las principales armas con las que cuenta la contralora
son las clsicas herramientas de fiscalizacin, limitadas a los procesos
y a la bsqueda de irregularidades: auditoras internas financiera y
operacional, sector de obra pblica; auditoras especializadas y de operativos especiales y externas financiera y operacional, que se
complementan con verificaciones a procesos y atencin a la ciudadana, y operativos especiales como identificacin de trmites sensibles
a la corrupcin. As, entre los aos 2001 y 2008 se llevaron a cabo 360
auditoras internas y 363 externas.
Sin duda, las auditoras son centrales para detectar irregularidades. Gracias a stas, se han identificado desvos y han podido mejorarse
programas y procesos. Junto con el seguimiento de las quejas y denuncias ciudadanas que se presentan a los rganos internos de control, la
contralora ha podido fincar responsabilidades a los servidores pblicos
que han cometido ilcitos, su principal recurso de poder. Esto hace de
ella una instancia poderosa y temida en la administracin. Segn fuentes oficiales, en el ao 2007 se atendieron 4317 quejas y denuncias y se
fincaron responsabilidades a 147 funcionarios: tres con destitucin e
inhabilitacin, 38 inhabilitacin, 92 suspendidos y 14 amonestaciones.
Asimismo, 82 sanciones econmicas por un monto de $256.279,127.56
(Contralora General, 2007).
Sin embargo, es necesario no slo fijarse en los procesos contables, sino tambin establecer esquemas preventivos y evaluar los resultados e impactos de los programas, ms que la existencia o no de facturas
que puedan justificar los gastos. Como se ver a continuacin, en los
rganos externos de control tanto en el mbito federal como en el
DF se han generado estndares y metodologas para complementar
las auditoras financieras con auditoras integrales o de desempeo,
112
ausentes en la Contralora General. A pesar que se advierten cambios

potenciales provenientes de enfoques ms preventivos. Un ejemplo de
ello son los lineamientos generales de control en el ao 2007. stos
buscan establecer sistemas de control internos para el adecuado cumplimiento de los objetivos y por cada unidad de gobierno.
Adems de las limitaciones en su enfoque, es la inexistencia de
un servicio profesional de carrera propiamente diseado que opere
en la contralora. Ello hace que a la llegada de un nuevo contralor
cambien tambin los equipos de trabajo, no se genere acumulacin
de experiencia, y que los funcionarios se cuiden de sus acciones para
mantener su trabajo.81
Finalmente, en lo que se refiere a los vnculos con la sociedad,
la contralora privilegia la atencin de ciudadanos en su carcter individual, por medio de la atencin de quejas y sugerencias, y por medio
del programa de Contralora Ciudadana, que integra a ciudadanos
en los rganos de decisin de la administracin para vigilar que las
cosas se hagan adecuadamente. Sin embargo, son prcticamente nulas las relaciones que tiene la contralora con organizaciones sociales
y civiles.
En sntesis, la autonoma de la contralora es baja con respecto
al jefe de Gobierno, a pesar que sus funciones son vitales para detectar
y abatir la corrupcin. As, el mvil poltico de su actuacin pareciera
estar ms en detectar con oportunidad los problemas, que en hacer
las correcciones, aunque sus sistemas de control y recursos de poder la
establecen como una agencia ex post clsica, ms interesada en los procesos que en los resultados de las polticas y programas. Sin embargo, la
cercana entre el jefe de gobierno y pocos resultados en acabar las prcticas de corrupcin, que sitan al DF entre los estados ms corruptos
de Mxico, segn Transparencia Mexicana (2007), entregan elementos suficientes para sospechar de la efectividad de la contralora en su
cometido, y ms bien reafirman el uso tradicional que se ha hecho de
81

Como veremos ms adelante, al parecer esto sucedi con la Contralora Ciudadana, donde todo el equipo fue sustituido con el cambio de administracin.
el caso de mxico df
113
estas instancias en Mxico: controlar a los funcionarios y alimentar expedientes que, ante la coyuntura poltica, pueden salir a la luz pblica.
3.4.4. Organismos externos de control:

Contadura Mayor de Hacienda
Adems de los rganos internos de control, coordinados por la Contralora General, existen instancias externas de control orientadas a la
vigilancia de la gestin gubernamental y al combate a la corrupcin.
Estas instancias especializadas de control sobre todo presupuestal
existen en el ordenamiento jurdico desde el comienzo de la Repblica:
la CMH se cre el 16 de noviembre de 1824 en Mxico, siempre bajo la
responsabilidad del poder legislativo. Desde esa poca, y hasta el presente, su principal funcin ha sido el control de la cuenta pblica, es
decir, saber cmo y dnde se gast el presupuesto.
En la ciudad, producto de las reformas polticas de 1995, la CMH
comenz a operar en 1996 dependiendo, primero de la Asamblea de
Representantes y a partir de 1997, de la ALDF; en 1999 se publica
su reglamento orgnico, que sufri modificaciones en el 2004 y en el
2007. La CMH cuenta con autonoma tcnica y financiera. Su autoridad mxima hasta el 2006 era un rgano colegiado tripartito, pero
con las reformas modificaron la estructura a un mando nico, el contador mayor, quien se auxiliar de un subcontador mayor, responsable
de las direcciones generales de auditora programtica-presupuestal
y de desempeo; auditoras al sector central, a las entidades pblicas y
rganos autnomos, a la obra pblica y equipamiento.
Es facultad de la ALDF nombrar al contralor mayor, sobre la propuesta de una terna que presenta la Comisin de Vigilancia de la Asamblea, quien, a su vez, presenta una convocatoria pblica. Es la Comisin
de Vigilancia quien analiza y selecciona la lista de candidatos inscritos
a la convocatoria, donde se selecciona una veintena, a los que se les
solicita un ensayo y una entrevista, con esto elabora la terna. Se necesita mayora calificada para aprobar al contralor, que dura cinco aos
improrrogables en el cargo.
114
En el 2008, el contralor mayor era el doctor David Vega Vera,

abogado con larga trayectoria en el servicio pblico, siendo anteriormente jefe de la oficina de informacin del Tribunal Superior de Justicia y fiscal para la atencin de delitos cometidos contra periodistas de
la Procuradura General de la Repblica, en el sexenio anterior. En su
seleccin, fuentes periodsticas afirman que hubo dificultad para la seleccin, para evitar que se constituyera una contadura a modo y que
se transformara en una contraparte tcnica de vigilancia y control del
gobierno, pero se logr el consenso necesario para obtener la mayora
calificada.
Las funciones de la CMH tienen que ver con la revisin de la
cuenta pblica, por medio de diverso tipo de auditoras, donde se incluyen auditoras integrales, adems de las financieras operacionales,
y por ello su orientacin como agencia de accountability se acerca
ms al combate de la corrupcin. De hecho, las recientes reformas
como el mando nico tienen que ver con la necesidad de tener
un responsable claro y nico en la principal agencia que combate las
irregularidades.
Como recursos de poder, la CMH posee un amplio rango de herramientas y mecanismos: el principal son las auditoras, tanto financieras-presupuestales y de obra como integrales o de desempeo. stas
permiten la elaboracin de observaciones y seguimientos para ser solventados por las unidades de gobierno. Cuenta con un sistema de seguimiento de recomendaciones, buscando un enfoque preventivo y de
evaluacin de la funcin pblica. La contadura tiene poderosos recursos de sancin, puesto que tiene la facultad de fincar responsabilidades
administrativas, por medio de la remisin de sus resultados a la Contralora General, para que aplique las sanciones previstas en la ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. Pero tambin est facultada para fincar responsabilidades civiles, por medio de la remisin
a la Procuradura de Justicia del DF, y hasta penales, por medio de la
remisin de la informacin a la asamblea, en caso que los servidores
pblicos sean electos y directamente en caso que no sean electos (arts.
37-41). Es decir, en trminos de diseo institucional, la CMH permite
el caso de mxico df
115
una combinacin de enfoques preventivos, por medio de recomendaciones y seguimiento; correctivo, por medio de auditoras integrales, y
punitivo, con la capacidad de fincar responsabilidades administrativas,
civiles y penales. Sin embargo, acceder a la informacin para analizar el
desempeo de este diseo es mucho ms difcil.
Uno de los puntos fuertes de la CMH es su perfil tcnico, que
se refuerza por medio de un servicio civil de carrera, un cdigo de
conducta, guas y procedimientos especficos y estandarizados que profesionalizan su labor. Esto fortalece la visin de un rgano tcnico de
control, alejado de los avatares de la coyuntura poltica y, en contraposicin a la Contralora General, ms autnomo.
A pesar de su cercana con la prensa, producto de su cargo como
fiscal contra los delitos cometidos, la CMH es un rgano de bajo perfil
meditico. En comparacin con la ASF que ha logrado convertirse en
una fuente regular de noticias sobre el manejo de la cuenta pblica
federal, la CMH tiene poca presencia pblica. En esto influyen los escasos vnculos que tiene con organizaciones sociales y con la ciudadana en general. La informacin pblica recolectada no permite saber
si la CMH tiene algn tipo de accin regular con organizaciones, ni
tampoco permite denuncias ciudadanas y, en general, sus mecanismos
de difusin de la informacin son deficientes. Por ejemplo, para esta
investigacin no fue posible acceder a los resultados de los anlisis de
las cuentas pblicas, ni al nmero de auditoras de desempeo que se
llevaron a cabo en estos aos.
3.4.5. Organismos pblicos autnomos: instituto electoral,

derechos humanos y acceso a la informacin
Como sucedi en el mbito federal, las reformas polticas de 1990 fueron centrales para el nacimiento de organismos pblicos autnomos
(OPA), en Mxico DF: el Instituto Electoral del DF y la Comisin de
Derechos Humanos del DF. En el 2003, a estos organismos se sum un
tercer instrumento que, si bien no posee el mismo rango de autonoma
116
constitucional que los otros dos, puede ser considerado dentro de estas
agencias autnomas de control: el Instituto de Transparencia y Acceso
a la Informacin (Info-DF).
A diferencia de los rganos de control (internos y externos)
orientados a la dimensin de combate de la corrupcin, desde una
visin tcnica por medio de auditoras, los OPA surgen como instrumentos de fortalecimiento democrtico, teniendo en general mejores
diseos, desempeos institucionales y vnculos estables con organizaciones sociales y civiles. A continuacin se revisan cada uno de ellos.
3.4.5.1. Instituto Electoral DF (IEDF)

Producto de las reformas electorales de 1996, donde se dio la autonoma plena al Instituto Federal Electoral, en la ciudad se cre el IEDF el 5
de enero de 1999 (Hernndez, 2004), que logr estructurarse como un
rgano autnomo con un cuerpo directivo colegiado y compuesto por
ciudadanos, en oposicin al pasado, donde eran funcionarios pblicos, indicados polticamente, quienes ejercan esas acciones. Con esas
reformas, cuyo fin era lograr establecer procesos electorales limpios y
confiables, la organizacin y control de las elecciones, y la fiscalizacin
de los partidos polticos dej de estar en manos del poder ejecutivo y se
concentr en un organismo autnomo.
Segn el Estatuto de Gobierno del DF y su Cdigo Electoral, el
cuerpo mximo de decisin es un consejo general, compuesto por seis
consejeros y un consejero presidente, quienes son seleccionados por
la ALDF por mayora calificada. Entre los requisitos para ser consejero
electoral se encuentra no haber sido dirigente partidista ni autoridad
pblica, por lo menos con un ao de anterioridad.
Adems de sus funciones de educacin cvica y organizacin de
las elecciones, en trminos de control, al IEDF le corresponde vigilar
el gasto de las prerrogativas y recursos que reciben los partidos y coaliciones polticas, y atender las denuncias sobre delitos electorales. Para
ello, cuenta con una Unidad Tcnica Especializada de Fiscalizacin y
una serie de comisiones permanentes fiscalizacin, normatividad
el caso de mxico df
117
y transparencia, servicio profesional electoral, entre otros compuestas por los consejeros electorales y las acciones de las direcciones generales dependientes de una Secretara Ejecutiva, que conoce el origen,
destino y monto de los ingresos que reciben los partidos polticos, y a
los que se aplican auditoras. En el 2006 ese monto ascendi a casi 245
millones de pesos mexicanos.82
La presidencia del instituto cuenta adems con una secretara
ejecutiva, una administrativa, y con una junta ejecutiva que administran
a su vez las direcciones ejecutivas, compuestas por personal de carrera
que proporcionan informacin al consejo, comisiones y presidencia, y
ejecutan las polticas y programas del instituto. Como se puede advertir,
el diseo institucional es sumamente complejo; sin embargo la autoridad de mando es clara: el Consejo General, y dentro de l, el consejero
presidente.
Entre 2005 y 2013 la presidencia del instituto corresponda a Isidro H. Cisneros, un acadmico que reemplaz en el 2005 al licenciado
Javier Santiago Castillo, ocupante del cargo entre 1999 y 2004. Cisneros perteneca a una serie de cuadros poltico-acadmicos no explcitamente partidistas, pero con fuertes vnculos en el mundo poltico,
transitando por varios de los organismos autnomos.83 Sin embargo,
en octubre de 2008 present su renuncia luego que sus pares intentaron destituirlo con maniobras polticas que resultaron ser ilegales
segn la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por no asegurar
la parcialidad en las elecciones, debido a su presunta cercana con
82

Esta informacin se obtuvo del sitio Internet del instituto. Disponible en:
http://www.iedf.org.mx. El dictamen analizando los gastos de los partidos, de 4345 pginas, donde se reportan detalladamente los resultados de las auditoras practicadas.
83

Antes de ser consejero del instituto, particip como consejero ciudadano en la
CDHDF y tambin particip un tiempo como consejero en Info-DF. Casos parecidos son
los de los ex consejeros del IEDF Emilio lvarez Icaza, quien presidente de la CDFDH,
y Leonardo Valds Zurita, actual consejero presidente del IFE, quienes anteriormente
se desempeaban como consejeros en OPA. En el mbito federal pueden sealarse los
casos de Alfonso Lujambio y Jacqueline Peschard, ambos ex consejeros del IFE y luego
consejeros del IFAI.
118
el GDF, despus que el instituto apoy una consulta ciudadana sobre

una reforma energtica que se discuti en el ao 2008, y qued en su
lugar Claudia Zavala.
En trminos de desempeo institucional, a pesar del impasse del
ao 2008, puede considerarse aceptable, puesto que las elecciones y
procesos de participacin donde ha participado el IEDF han sucedido
sin mayores problemas, ha colaborado con la implementacin de ejercicios de democracia directa como la organizacin de la consulta en
el ao 2003 por la construccin del segundo piso del perifrico y en el
2008 la consulta sobre las reformas petroleras a pesar de que en las
elecciones del ao 2006 se documentaron casos de campaas que rebasaron el financiamiento permitido, y que no fueron suficientemente
amonestadas.
El IEDF tambin ha demostrado su autoridad aplicando multas a
los partidos polticos por las irregularidades cometidas y manteniendo
el respeto institucional de todos los partidos polticos. Este desempeo
aceptable tiene que ver tambin con que buena parte de los consejeros
electorales provienen del mismo servicio profesional de carrera.84
En efecto, adems de la autonoma de la que ha gozado el instituto, clave en su desempeo, es el servicio profesional de carrera, que
existe desde 1999; junto con la intencin de profesionalizar la labor de
vigilancia y fiscalizacin, adems de la organizacin de las elecciones y
la promocin de la educacin cvica, el servicio profesional de carrera
ha generado la creacin de una nueva camada de funcionarios que
conocen bien el funcionamiento de la institucin y que han ascendido
a los puestos directivos.
Sobre sus vnculos con la sociedad, adems de la relacin que
lleva con los propios partidos polticos, se presentan por medio de las
denominadas agrupaciones polticas locales, que sumaban 34 organiza84

Cuatro de los siete consejeros (Anzaldo, Daz Naranjo, Len y Vargas) antes
de serlo eran miembros del servicio profesional electoral. A esto se suma la consejera
Humphrey, que particip en el IFE, y el consejero Daz Ortiz, quien se desempeaba en
cargos relacionados con la justicia electoral.
el caso de mxico df
119
ciones activas en el 2006. Estas agrupaciones se rigen por el cdigo

electoral del DF y se reconocen como entidades de inters pblico,
con personalidad jurdica y patrimonio propios. Estas agrupaciones
reciben para su ejercicio recursos pblicos y son tambin fiscalizadas
por el IEDF.
En sntesis, el IEDF ha funcionado como un mecanismo autnomo encargado de un rea fundamental: la organizacin de las elecciones. La seleccin de su consejo, si bien depende de la ALDF ha sabido
mantener un perfil menos dependiente de los partidos, a pesar de poseer vnculos ms implcitos. Esto sumado a la existencia de un servicio profesional de carrera ha logrado un sistema de fiscalizacin a los
partidos polticos que, sin funcionar del todo bien, pone cierto control
a uno de los puntos ms oscuros del espacio pblico. Sin embargo, a
diferencia de los dems OPA, sus vnculos con la sociedad son limitados
a las agrupaciones polticas locales, que tampoco tienen visibilidad en
la esfera pblica.
3.4.5.2. Comisin de Derechos Humanos del DF (CDHDF )85

De todos los organismos para la rendicin de cuentas en Mxico DF, la
CDHDF, tanto por diseo como por desempeo, representa la mejor
experiencia. Se cre el 30 de septiembre de 1993, siendo la ltima comisin estatal en implementarse. A lo largo del tiempo, la comisin ha
logrado consolidar su legitimidad como organismo pblico y autnomo
del gobierno capitalino, mostrando eficiencia e independencia en su accionar. Esto se ha logrado por una serie de elementos que han actuado
simultneamente.
En primer lugar, por la autonoma que han demostrado sus rganos de direccin: el consejo y el presidente de la comisin. El consejo
funciona con diez consejeros, quienes estn a ttulo honorario y posee
innovaciones como evitar que ms de tres consejeros sean funcionarios
pblicos, evitar que haya ms de 60% de presencia del mismo gnero,
y un recambio y salida escalonada. Estos consejeros son electos por
85
Parte importante de este anlisis se basa en Monsivais (2007).
120
mayora simple en la ALDF y sus funciones son: establecer los lineamientos generales para las actividades de la comisin, aprobar el reglamento y las normas internas de la comisin, y vigilar la actuacin del
presidente de la comisin por medio de la peticin de informacin,
el ejercicio presupuestal, aprobar el proyecto anual, etc. Por otro
lado, el presidente de la comisin es electo por la ALDF por mayora
calificada (ley de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2005).
Desde el momento de su creacin, ha tenido tres presidentes:
Luis de la Barreda, Emilio lvarez Icaza y Luis Armando Gonzlez Plascencia. lvarez Icasa provena del mundo civil fue director ejecutivo
de CENCOS AC con experiencia en el Instituto Electoral del DF;
mientras que Gonzlez Plascencia proviene del mundo acadmico (fue
investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana). Los tres presidentes han mostrado independencia y autonoma con respecto al gobierno capitalino, enfrentndose, no pocas veces, de manera pblica, y
justificando tcnicamente su actuar.
En los procesos de seleccin de los consejeros y del presidente se
han logrado procesos relativamente autnomos, en gran parte por el
inters de las organizaciones sociales de derechos humanos, que han
actuado activamente y han presionado a la asamblea para que acte
transparentemente. Esto influy en la calidad de los consejeros, pasados y presentes de la comisin, que son, adems de acadmicos de
prestigio intachable, periodistas y comunicadores que tambin permiten visualizar el accionar de la comisin. Tambin desde la asamblea
controlada por el PRD, en los ltimos aos se pretenda un ejercicio
de contraste con los procesos de seleccin de la Comisin Nacional de
Derechos Humanos, ampliamente descalificada por organizaciones sociales y civiles.
Adems de la autonoma en la seleccin de sus autoridades, y en
el desempeo de estas, la comisin ha logrado una legitimidad pblica
por medio de fortalecer la eficiencia de su actuacin. Para ello, ha hecho un esfuerzo enorme por estandarizar sus procesos y los procedimientos de sus visitaduras y relatoras, y fortalecer un servicio civil de
el caso de mxico df
121
carrera, quiz el ms avanzado de los casos estudiados. La comisin se

rige por estndares internacionales validados y certificados, con servidores pblicos capacitados y protegidos. De esto resulta que su desempeo sea eficiente y eficaz, no slo en el nmero de quejas y denuncias
que atienden, sino tambin en su calidad.
En tercer lugar, la comisin ha hecho grandes inversiones para
complementar su enfoque punitivo investigar y sancionar abusos de
poder con enfoques integrales basados en el diagnstico y planificacin de planes especiales de derechos humanos como: no discriminacin, medio ambiente, derechos de la mujer; e informes especiales
sobre temticas especficas: derechos de los indgenas que habitan en
la ciudad, calidad del aire en el DF, salud, procuracin de justicia,
entre otros.
En cuarto lugar, la comisin ha mantenido, desde sus orgenes,
vnculos permanentes con organizaciones sociales y civiles, al punto
que varios de sus funcionarios sobre todo en la presidencia de lvarez Icasa donde l mismo, su secretario tcnico, de formacin y capacitacin entre otros tienen orgenes cvicos, habindose formado en
ONG. Esta vinculacin se expresa en el programa de coinversin social
que fomenta la accin de las organizaciones, con la implementacin y
capacitacin de los derechos humanos, que lleva funcionando ya ocho
aos consecutivos, con la generacin de un directorio de organizaciones con las que tienen vinculacin y con la firma de convenios de colaboracin especficos.
As, autonoma, eficiencia, enfoques integrales y vinculacin
con la sociedad han resultado en una combinacin exitosa para que
la comisin sea en la actualidad, un mecanismo de rendicin de cuentas en la ciudad, a pesar que sus recursos de poder sean comparativamente menos efectivos que otras instancias, puesto que slo puede
emitir recomendaciones sin vinculacin jurdica, aunque con amplio
reconocimiento.
Un ejemplo de ello fue la actuacin de la Comisin en los trgicos hechos acontecidos en la discoteca News Divine donde, en un
operativo irregular, ocho jvenes y cuatro policas perdieron la vida, y
122
se cometieron serias violaciones a los derechos de los jvenes. En este

caso, el gobierno acudi a la comisin para que investigara los hechos
y, segn sus recomendaciones, se aplicaran las responsabilidades correspondientes. En un hecho indito, gracias a su investigacin profesional, que concluy imputando la responsabilidad a la polica del
DF, fueron separados de sus cargos dos secretarios seguridad pblica
y procuracin de justicia, el delegado de la zona donde ocurrieron
los hechos y varios cargos intermedios ms; adems, fue obligado el jefe
de gobierno a entregar disculpas oficiales y formas de reparacin del
dao, todos puntos que la autoridad acat. Es decir, slo el prestigio y
legitimidad de la comisin pudo activar la dimensin de sancin de la
rendicin de cuentas.
3.4.5.3. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del DF (Info-DF)

De ms reciente creacin, el Info-DF es resultado de las reformas del
2005 a la ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del DF,
publicada en el 2003 y reformada posteriormente en el 2008. Tanto el
instituto como la ley muestran uno de los puntos dbiles del gobierno
capitalino: su transparencia.
En efecto, a ms de dos aos de promulgada la ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, y de que varios estados publicaran sus respectivas leyes, en el DF la ley de transparencia
fue muy difcil de aprobar. Luego de defectos en su diseo, que parecan intencionales para que no pudiera funcionar adecuadamente
como prever un consejo ejecutivo de ms de treinta personas en
el 2003 logr aprobarse la ley de Transparencia y la creacin de un
Consejo Informacin Pblica del DF (Consi), compuesto por tres
consejeros.
En el 2003, la asamblea design a Leoncio Lara, como primer
presidente. A los pocos meses, present su renuncia irrevocable al consejo por falta de condiciones materiales y polticas para operar. Esto
fue resultado de una fuerte disputa producto de la impugnacin del
entonces jefe de gobierno ante la Corte Suprema de Justicia por la
el caso de mxico df
123
seleccin de los tres consejeros. Las otras consejeras, Odette Rivas y

Mara Elena Prez-Jan, fueron destituidas del cargo al intentar desaparecer el Consi por el Info-DF, pero Prez-Jan se ampar y fue restituida en el cargo hasta el 2009.
En el 2004, a Leoncio Lara le sigui en el cargo de presidente
del Consi Gustavo Velsquez, indicado como cercano a la entonces contralora Bertha Lujn, quien pudo expedir el reglamento interno del
consejo, no sin fuertes presiones y disputas con Odette Rivas, ligada a
su vez al PAN. Producto de estas disputas, la siguiente legislatura de la
ALDF opt por modificar sustancialmente la ley en el 2005, cambiando
para ello el Consi por un Instituto de Informacin Pblica, que pas a
tener cinco consejeros, designados por mayora calificada en la ALDF
y nombrados por cinco aos, removiendo as a los antiguos consejeros,
con la excepcin de Prez-Lujn, quien recurri al amparo para mantenerse en su puesto. En el 2006 la ALDF eligi como presidente del
instituto al economista de la UNAM scar Guerra Ford.
La ley se reform en el 2008, para ajustarse a los cambios constitucionales realizados en el 2007. stos los elige la ALDF por medio
de la organizacin de un sistema de seleccin a cargo de la Comisin
de Administracin Pblica Local. Dentro de las obligaciones para los
comisionados, est no haber sido dirigente partidista en al menos cinco
aos, ni funcionario pblico en el ao anterior, adems de tener reconocido prestigio en el mbito de sus funciones.
En trminos de diseo institucional, las funciones del instituto
son: vigilar que los entes obligados la administracin centralizada,
los rganos desconcentrados y autnomos cumplan con las obligaciones de transparencia publicar en sus respectivos sitios de Internet la informacin de sus unidades, respondan adecuadamente la
solicitudes de informacin y resolver los recursos de revisin que los
ciudadanos pueden presentar en caso que no estn conformes con la
informacin proporcionada. Tanto las solicitudes de informacin como
las solicitudes de revisin han ido en aumento desde el ao 2004, pasando de 2665 en ese ao a 4359 en el ao 2005, 6621 en el ao 2006
124
y dando un salto cualitativo a 19.044 en el ao 2007. De igual forma,

los recursos de revisin pasaron de 116 en el ao 2006 a 358 en el 2007
(Info-DF, 2007).
Sus recursos de poder, en este sentido, son directos, puesto que
tienen la posibilidad de fincar responsabilidades administrativas a quienes incumplan con las resoluciones que determinen. En caso que no
se entregue la informacin solicitada, los ciudadanos pueden presentar
un recurso de revisin que se ve en el pleno del consejo, quien emite
una resolucin que debe ser acatada por los sujetos obligados.
Adems de los recursos de revisin y de la vigilancia a los entes
obligados, el Info-DF ha buscado dos instrumentos que han resultado
muy positivos en la gestin de la CDHDF: la estandarizacin de sus procedimientos y la bsqueda de vnculos institucionales y constantes con
las OSC.
Dentro del primer punto est en proceso de generacin de reglamentos, manuales y procedimientos claros de tareas, con el objetivo de estandarizar las acciones del instituto, sin llegar an a establecer
un servicio civil de carrera en regla. Sobre el segundo, el Info-DF ha
establecido el programa de participacin social por la transparencia
del DF, que consiste en un concurso pblico para financiar proyectos
elaborados por OSC que tengan como objetivo principal habilitar a
grupos especficos en el derecho a la informacin pblica. Esto por
medio de dos ejes de trabajo: ejercicio del derecho a la informacin,
y evaluacin de polticas pblicas desde la perspectiva de la transparencia.
3.4.6. Conclusiones. Instituciones, experiencias positivas,

experiencias negativas
De lo visto hasta el momento, se puede establecer un cuadro comparativo que permite ordenar a las instituciones de rendicin de cuentas
horizontal en Mxico DF.
Alta respecto
al gobierno y
al partido
Media.
Problemas
para asegurar
autonoma
Mayora del
PRD, baja
con respecto
al partido
Alta respecto
al gobierno
Baja respecto
al gobierno
y al partido
Info-DF
ALDF
CMH
Contralora
General del
DF
Alta respecto
al gobierno y
al partido
CDHDF
IEDF
Autonoma
Instituciones
Cuadro 5. Comparacin entre instituciones

de accountability horizontal de la Ciudad de Mxico
Designacin
jefe de Estado
Pblica,
ALDF
Pblica,
elecciones
Pblica ALDF
Pblica ALDF
Pblica ALDF
Seleccin
autoridades
Fincar responsababilidades,
administrativas
Fincar responsabilidades
administrativas, civiles,
penales
Aprobacin
presupuesto,
comisiones y
comparecencias,
juicio poltico
Recursos de
revisin
Validacin
elecciones
Recomendaciones
Recursos de
poder
Auditoras
operativas, de
obras, financieras
Auditoras
Auditoras
integrales
Comisiones,
comparencias
Solicitudes
y recursos
revisin
Vigilancia
campaas
Visitadores,
atencin
a casos,
seguimiento
especial a
casos
Mecanismos
Punitivo
Punitivo
preventivo
Poltico
Preventivo
Punitivo
Preventivo
Proactivo
Integral
Enfoques
No
S, en consolidacin
No
No
S, funcionando bien
S, funcionando bien
Servicio
civil de
carrera
Bajo/ Slo
ciudadana
individual
Nulo
Medio
Clientelares
Medio
Medio-bajo
Alto
Vnculos
OSC
el caso de mxico df
125
126
Analizando siete indicadores autonoma, seleccin de autoridades, recursos de poder, mecanismos de control, enfoques, servicio
civil de carrera y vnculos con la sociedad en general se establece
una jerarqua de estos mecanismos, donde la CDHDF sobresale por
su diseo y desempeo. En efecto, como se analiz arriba, la comisin
logra un equilibrio entre sus acciones de legitimidad que construye
defendiendo su autonoma, estableciendo sus recomendaciones de manera imparcial, vinculndose con la sociedad civil y constituyendo un
cuerpo de servidores comprometidos y tcnicos y su eficiencia por
medio de la estandarizacin de sus mecanismos, la integracin de enfoques integrales y preventivos, y por el fortalecimiento del servicio civil
de carrera. Esto permite aprovechar al mximo su diseo institucional
y asegurar que su desempeo no depende de coyunturas polticas, problema central de la rendicin de cuentas en Mxico.
En el otro extremo, los rganos internos de control, en particular la Contralora General, an estn lejos de constituir un mecanismo
que obligue a los gobernantes a responder y ser responsables por sus
actos. La falta de autonoma, de enfoques integrales, de servicio civil
de carrera y de vnculos estables con las OSC, hace de la contralora un
ente deslegitimado por la sociedad, y adems ineficiente. Considerando
que es una de las principales agencias anticorrupcin de la ciudad, los
resultados que muestra no tienen relacin con las encuestas de corrupcin y la percepcin ciudadana.
En el siguiente apartado, revisaremos los mecanismos de rendicin de cuentas social y transversal que pueden identificarse en
Mxico DF.
3.5 accountability social en mxico df
Para analizar la rendicin social de cuentas, en este trabajo se distinguen cuatro dimensiones analticas, donde los ciudadanos, por diferentes medios, buscan que las autoridades sean responsables por sus
el caso de mxico df
127
acciones y vigilan el quehacer gubernamental. Las dos primeras se incluyen en la definicin clsica de accountability social propuesta por
Peruzzotti y Smulovitz (2002).86 En primer lugar, la existencia de organizaciones civiles que ejercen la investigacin tcnica independiente,
la concertacin y la denuncia sobre temticas especficas de polticas
pblicas; como el medio ambiente, la situacin de las mujeres, el desarrollo social o la seguridad pblica. La segunda dimensin remite al rol
que desempea la prensa en especial periodismo de investigacin
en el control, utilizando capital simblico y afectando la reputacin de
las autoridades imputadas.
Sin embargo, las dinmicas propias de las relaciones sociedadEstado, en Mxico DF, obligan a distinguir al menos dos dimensiones
ms de rendicin de cuentas social. As, una tercera dimensin analtica se compone de movimientos sociales y vecinales, que si bien son
grupos organizados de ciudadanos, difieren de las organizaciones civiles
por su organizacin, objetivos, mtodos, composicin y demandas. Aqu
se incluye a una heterognea gama de organizaciones que se basan en
demandas concretas, especficas y coyunturales, y en complejas cadenas
de intermediarios que, utilizando sus funciones de gestin de demandas,
establecen muchas veces relaciones corporativas y clientelares.
Finalmente, se incorporan instancias transversales de rendicin
de cuentas (Isunza, 2006) o de contralora social, en el sentido de mecanismos institucionales para la participacin ciudadana en la rendicin
de cuentas (Hevia, 2007), es decir, aquellas instancias generadas desde
86

Segn estos autores, el accountability social es un mecanismo de control vertical,
no electoral, de las autoridades polticas basado en las acciones de un amplio espectro
de asociaciones y movimientos ciudadanos, as como tambin en operaciones mediticas. Las iniciativas de estos actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de
los funcionarios pblicos, exponer y denunciar actos ilegales de stos y activar la operacin de agencias horizontales de control. El accountability social puede canalizarse tanto
por vas institucionales como no institucionales. Mientras que las acciones legales o los
reclamos ante los organismos de supervisin son ejemplos de las primeras, las movilizaciones sociales y las denuncias mediticas, orientadas usualmente a imponer sanciones
simblicas, son representativas de las segundas (Peruzzotti y Smulovitz, 2002, p. 32).
128
los gobiernos para incluir a la ciudadana en acciones de vigilancia,

monitoreo y control. En los apartados siguientes se analizan cada una
de estas dimensiones para, en la conclusin general, entregar un panorama general de la rendicin social de cuentas en Mxico DF.
3.5.1. Organizaciones civiles87

Si bien las organizaciones civiles o no gubernamentales existan en
Mxico DF desde mediados de la dcada de los sesenta, la visibilidad
de la existencia de una sociedad civil independiente al gobierno y relativamente estable slo se alcanz plenamente despus del terremoto
que sacudi a la ciudad en 1985 (Canto, 2000; Olvera, 2003; lvarez,
2002; Espinosa, 2004). A este proceso de fortalecimiento se sumaron
los cambios polticos de los aos noventa, tanto en la ciudad como en el
pas, y el acceso al poder del ingeniero Cuauthmoc Crdenas en 1997,
del PRD, que coron un crculo virtuoso de fortalecimiento de las organizaciones sociales y civiles, refrendado por la alternancia poltica en el
ejecutivo federal en el 2000.88
Con la llegada de la alternancia, comenz un proceso de desarticulacin (Olvera, 2001) propio de las transiciones. A pesar de
ello, en el sexenio de Fox se dieron dos cambios fundamentales en las
87

Aqu se utiliza la definicin de organizacin civil siguiendo la argumentacin de
Canto (2000 y 2004) y la distincin que realizan al respecto Gurza, Acharya y Houtzager (2005). Canto define a las organizaciones civiles como: organizacin libre, en este
sentido voluntaria, de ciudadanos, que a partir de la identificacin sobre campos especficos de la vida social realizan acciones tendientes al bienestar colectivo, para lo cual
pretenden influir en las decisiones pblicas y en su normatividad. Son agrupamientos
estables, organizados, con una estructura de relaciones, con reglas de funcionamiento, con objetivos relativamente estables, que tienden a profesionalizar las acciones que
realizan y que, en la mayora de los casos, cuentan con personalidad jurdica (Canto,
2004, p. 61).
88

Este proceso fue acompaado muy de cerca por la academia, para referencias
vanse San Juan (2001); Reygadas (1998); Canto (2000); Olvera (1999); lvarez (2002),
entre otros.
el caso de mxico df
129
relaciones entre OSC y el gobierno: la promulgacin de la ley Federal

de Fomento a las OSC, en el 2004, y el fortalecimiento de fondos de
inversin transparentes por parte del Instituto Nacional de Desarrollo
Social (Indesol) a partir de la gestin de Cecilia Lora entre los aos
2001 y 2005. Sin embargo, las organizaciones civiles no pudieron escapar al proceso de polarizacin poltica, resultado de las elecciones del
ao 2006, siendo uno de los campos donde ms claramente pueden
observarse las luchas y diferencias profundas dentro de la sociedad civil.
Este proceso poltico de polarizacin del pas se evidencia cuando se
analiza el panorama de las organizaciones civiles nacionales. Siguiendo
a Reygadas (2007), luego de las elecciones del 2006 existan cinco grandes tipos de organizaciones: organizaciones civiles que cabildean con
actores polticos altamente profesionales especies de think thank y de
las ONG temticas altamente tcnicas; organizaciones relacionadas
con movimientos sociales y sindicales de resistencia al gobierno establecido; organizaciones temticas que se vinculan en acciones como la ley
Federal de Fomento; organismos de tipo empresarial partidarios abiertamente del gobierno de Caldern, y organismos de extrema derecha,
encargados de articular la guerra sucia contra el proyecto de Lpez
Obrador.89
Dentro de este contexto nacional, en Mxico DF, a pesar que
es donde se encuentra la mayora de OSC del pas, slo en algunas
reas temticas existen organizaciones sociales capaces de incidir y
controlar la poltica pblica del gobierno local.90 En este sentido,
pueden distinguirse dos tipos: en primer lugar, estn organizaciones
civiles proderechos que inciden en poltica pblica, cuyos lderes tienen experiencia gubernamental de alto rango, en reas como derechos humanos, desarrollo social, medio ambiente y mujeres, siendo
89
90
Para mayor anlisis sobre el proceso electoral del2006, vase Aziz (2007).

Segn el Centro Mexicano para la Filantropa, en su directorio de organizaciones, en el DF se encuentran 2864 organizaciones de un total de 10.679 registros.
(Disponible en: http://www.cemefi.org/directorio/buscasl.php). Segn el directorio
de organizaciones civiles de la Universidad Autnoma Metropolitana, en el DF entre
1998 y 2000 existan 4471 organizaciones (Calvillo y Favela, 2004, p. 88).
130
organizaciones paradigmticas de este tipo Alianza Cvica, Cencos,

Equipo Pueblo, Presencia Ciudadana, Fundar o Incide Social. Estas
organizaciones, ideolgicamente ligadas a la izquierda social, se interesan ms por la incidencia en la planeacin de polticas desde
una perspectiva de derechos, que por realizar acciones de control
especfico.
Sus tcnicas de incidencia se basan en la generacin de investigacin de alto nivel tcnico producto de cuadros bien capacitados,
muchas veces en formas de observatorios especficos de poltica o mecanismos de seguimiento tcnico. Con la generacin de informacin,
estas organizaciones buscan la concertacin y cabildeo en diferentes
instancias con el ejecutivo y el legislativo local, aunque no se descartan las denuncias en la prensa. As, utilizan sistemas ms formalizados
de relacin y trabajo con los gobiernos federales y estatales, como la
firma de convenios para la ejecucin de proyectos especficos de capacitacin, monitoreo o implementacin de proyectos, participacin en
consejos e instancias consultivas, cabildeo parlamentario para temticas de inters de las organizaciones. Para su financiamiento, recurren
tanto a fuentes gubernamentales va convenios de colaboracin y
participacin en fondos de cogestin, como el que tiene la Secretara
de Desarrollo Social como a financiamiento internacional va agencias de cooperacin.
En trminos temticos, podemos ubicar las experiencias ms
slidas de control social en las reas de derechos humanos, medio ambiente, asociaciones de mujeres, en derechos sexuales y reproductivos,
y desarrollo social.91 En estas reas se realizan acciones de incidencia
91
Un ejemplo de organizaciones de derechos humanos que ejercen control social

es la Academia Mexicana de Derechos Humanos quienes participan, entre otros, en los
observatorios de derechos indgenas y derechos de las mujeres. Tambin aqu puede
encontrarse a Deca Equipo Pueblo con diagnsticos sobre los derechos humanos en
la ciudad. En un sentido similar se encuentran organizaciones ligadas con derechos
polticos y de transparencia, aqu podemos encontrar a Alianza Cvica y Fundar. En relacin con las organizaciones ambientales, ejemplos al respecto son: Presencia Ciudadana y el Centro Mexicano de Cultura Ambiental. Sobre organizaciones relacionadas
el caso de mxico df
131
en la creacin de la agenda y, en menor medida, la implementacin

de las polticas. Y en lo que respecta a la vigilancia y control, se centran en las secretaras del ramo, vigilando la poltica federal, pero tambin, en pocos casos, la poltica local. As, por ejemplo, la Academia
Mexicana de Derechos Humanos participa en los observatorios de derechos indgenas y derechos de la mujer. Fundar hace seguimiento de la
poltica petrolera nacional, de las negociaciones presupuestarias y,
recientemente, un monitoreo de medios de comunicacin, siempre
a nivel nacional. Tambin existe un colectivo por la transparencia
que rene una buena cantidad de organizaciones civiles que trabajan
promoviendo la transparencia y el acceso a la informacin, haciendo
seguimiento a los cambios estatales sobre las reformas constitucionales que maximizan el acceso a la informacin pblica.
Todos estos ejemplos, a pesar de su diversidad temtica, renen
las caractersticas antes sealadas: importante capacidad tcnica de los
cuadros profesionales de las organizaciones, generacin de documentos tcnicos de seguimiento y anlisis, posibilidad de generar mecanismos de incidencia poltica en instancias formales de participacin
consejos consultivos, convenios de colaboracin, entre otros, un
fuerte inters en la incidencia en la toma de decisiones, tanto o ms
que en el control de las acciones de gobierno, y una presencia que va
ms all de Mxico DF.
Estas organizaciones tambin se caracterizan por mantener relaciones fluidas con actores polticos; en muchos de los casos analizados,
los lderes de estas organizaciones fueron funcionarios de alto rango
con mujeres y derechos sexuales, un ejemplo es Catlicas por el Derecho a Decidir,
el comit para la eliminacin de la discriminacin contra la mujer o el referido observatorio ciudadano de los derechos de las mujeres. Tambin se encuentra aqu la
organizacin Consorcio para la Equidad de Gnero Parlamentario. Finalmente, en los
temas de desarrollo social vase por ejemplo, el observatorio de poltica social y derechos humanos de Incide Social, o el seguimiento de Alternativas y Capacidades a
los fondos del Instituto Nacional de Desarrollo Social. Varias de estas organizaciones se
renen en el Colectivo por la Transparencia.
132
de la administracin capitalina o de la administracin federal en la alternancia.92 Esto, particularmente en la administracin de Crdenas,

fue central, puesto que se logr incorporar en varias instancias consultivas las voces de las organizaciones civiles (San Juan, 2000; lvarez, 2002
y 2004), cambiando as la dinmica de relacin Estado-sociedad de cooptacin y represin, vigente en el rgimen posrevolucionario (Isunza,
2001), y dando como resultado mejores niveles de control social sobre
el ejecutivo capitalino en estas reas de poltica pblica.
El segundo tipo de organizaciones civiles que ejercen acciones
de control social estn temticamente articuladas sobre temas de seguridad ciudadana. Estas organizaciones tambin son altamente profesionalizadas, pero se diferencian de las primeras por poseer mayor
presencia meditica, por estar ideolgicamente identificadas con la
derecha empresarial y con las clases media y alta, y por alejarse discursivamente de una lgica integral de derechos, limitndose a reclamar
por los problemas de delincuencia en las calles. Los ejemplos paradigmticos de este tipo de organizaciones son: Mxico Unido contra la
Delincuencia y el Consejo Ciudadano contra la Delincuencia.
En efecto, estas organizaciones estn abocadas a controlar la
accin de la polica y las procuraduras; por un lado, por medio de captacin de denuncias ciudadanas y orientacin a vctimas y, por el otro,
con participacin en las instancias de seguridad y organizacin de
campaas mediticas de sensibilizacin y denuncia sobre la situacin
de inseguridad ciudadana. Estas organizaciones cuentan con muy alta
presencia meditica y en los ltimos aos han organizado dos grandes marchas para denunciar la inseguridad en la ciudad y el pas (en
los aos 2004 y 2008), con amplia cobertura. Tambin estn presentes como representantes de la sociedad civil en los principales actos
92

Son los casos de Clara Jusidman (Incide Social), quien fue secretaria de desarrollo social del GDF; Martha Delgado (Presencia Ciudadana), actual secretaria del medio ambiente del GDF. Elio Villaseor (Deca EquipoPueblo), quien fue delegado por
una delegacin de la ciudad (Iztapalapa) entre 1997 y 2000; Rogelio Gmez Hermosillo
(Alianza Cvica); quien fue coordinador nacional del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, el programa de combate a la pobreza ms importante del pas.
el caso de mxico df
133
gubernamentales relacionados con este tema. Por ejemplo, estas instituciones participan en los consejos federal y estatales de seguridad,
en las reuniones de comisiones, como testigos sociales para acciones
policiales, y en la reunin inaugural del Acuerdo Nacional para la Seguridad, la Justicia y la Legalidad.93 Su control se centra especialmente
en los poderes ejecutivos, de quien depende el control de la polica
a cargo de la Secretara de Seguridad Pblica y la procuracin de
justicia a cargo de la Procuradura de Justicia del Distrito Federal,
siendo importante notar que sus crticas y objeto de control, pocas
veces incluyen al poder judicial, limitndose sus reclamos a la presencia policial en las calles y la resolucin de casos paradigmticos. Sus
recursos provienen tanto de financiamiento privado ligado con los
sectores empresariales como de convenios de colaboracin por parte
de los gobiernos federal y estatal.
En trminos temporales, el control de las organizaciones civiles es permanente, aunque se activa intermitentemente segn la coyuntura. El caso de las organizaciones relacionadas con la seguridad
pblica, es evidente su intermitencia en el espacio pblico, siendo la
muerte del hijo de un empresario la situacin que activ la presencia de
estas organizaciones en el 2008.
Para finalizar, cabe sealar que las organizaciones civiles pocas
veces usan la activacin de las instancias horizontales, especialmente
del poder judicial, como herramienta de control. A diferencia de lo
que pasa en otros pases, el litigio y la denuncia penal o civil contra
las autoridades, por parte de organizaciones, es poco frecuente y, con la
excepcin de algunas organizaciones de derechos humanos, no suele
93

La firma de este acuerdo reuni al presidente de la Repblica y a todos los gobernadores en un acto que marc a la lucha contra la delincuencia como la prioridad
nmero uno del pas. En este acto los nicos asistentes no gubernamentales fueron
Alejandro Mart, el padre de un adolescente asesinado tras un frustrado secuestro que
pronunci la frase si no pueden, renuncien que despus sera utilizada en las marchas
contra la inseguridad, y Mara Elena Morera, presidenta nacional de Mxico Unido contra la Delincuencia. Para mayor informacin sobre ese acuerdo, vase: http://www.eluniversal.com.mx/notas/532069.html
134
considerarse un mecanismo alterno que obligue la respuesta de las

autoridades ante irregularidades. Tampoco es frecuente la denuncia
por parte de las organizaciones civiles a las contraloras o los rganos
de control en caso de encontrar irregularidades. Como se analiz, la
limitacin de la autonoma de estas instancias, la poca confianza en los
resultados que pueden tener y el condicionamiento de una relacin
histrica marcada por la cooptacin y la represin a las organizaciones civiles, por parte de las autoridades, limitan drsticamente el uso
de estas herramientas. Esto es central porque estas experiencias, si
bien importantes en reas temticas especficas, no logran generar
sistemas de control social ms sustentables en el tiempo, y tampoco se
ve una articulacin vertical de estas organizaciones sobre temas que
logren aglutinar sus acciones y mejorar la correlacin de fuerzas con
la sociedad poltica. Histricamente, los intentos de agrupar organizaciones ms all de redes altamente horizontales y espordicas no han
tenido xito y por tanto no existe una agrupacin de organizaciones
civiles con suficiente representatividad para mejorar sus posiciones de
poder.94
3.5.1.1. Medios de comunicacin

Siguiendo con la definicin de Peruzzotti y Smulovitz, la RdC social
tiene tambin en la prensa y los medios de comunicacin un poderoso
recurso de poder: los costos reputacionales de los escndalos mediticos, producto de periodismo de investigacin, sirven como contrapeso
ciudadano a los eventuales abusos de poder.
Para el caso de Mxico, cabe hacer dos sealamientos previos
que sin duda afectan la capacidad de estos mecanismos. En primer lugar, segn la Sociedad Internacional de Prensa, Mxico es uno de los
pases ms peligrosos para ejercer la funcin periodstica, producto de
la violencia del narcotrfico, lo que ha dado lugar a una autocensura sobre estos temas cada vez ms importante (El Universal, 5 octubre, 2008).
94

Caso que difiere de Brasil donde est la Asociacin Brasilea de ONG (ABONG)
o de Chile donde existe Accin (Asociacin Chilena de ONG).
el caso de mxico df
135
En segundo lugar, al igual que para el resto de Amrica Latina, en trminos analticos conviene diferenciar los medios escritos y electrnicos
radio y televisin, puesto que tienen un desempeo en trminos de
rendicin de cuentas muy desigual.
Sobre los primeros, en la Ciudad de Mxico se concentran la
totalidad de los medios nacionales de prensa escrita de cobertura nacional principalmente El Universal, Reforma, La Jornada, El Financiero,
la revista Proceso. Estos medios tienen secciones especficas sobre
Mxico DF. De ah que el control, por parte de estos medios sobre
la ciudad, tenga una repercusin nacional. Lo anterior se suma al
inters periodstico de comparar administraciones de diferente partido poltico, el PAN en el pas y del PRD en la ciudad. Esta atencin
genera reportajes, notas, editoriales y columnistas que tienen como
objeto monitorear al gobierno capitalino. El caso de la discoteca News
Divine reseado anteriormente o el seguimiento de las marchas contra
la seguridad pblica en la ciudad reflejan el pendiente de la prensa
por denunciar las irregularidades del gobierno capitalino.
En este sentido, los medios escritos tienen mayores capacidades
y vocacin de periodismo de investigacin, y varias veces han destapado casos de corrupcin entre las autoridades federales y estatales; sin
embargo, sus efectos han sido limitados. En los ltimos aos se han
documentado diferentes casos de enriquecimiento ilcito de gobernantes, pero estas denuncias no han devenido en procesos legales ni
han implicado la renuncia de los funcionarios imputados.95 El caso
paradigmtico nacional es el de Lydia Cacho, periodista quien document la proteccin de autoridades a una red de pederastia y que,
por esto, fue perseguida hasta ser encarcelada en el estado de Puebla
95

Por ejemplo, en el 2005 el peridico Reforma document cmo el gobernador
del estado de Mxico y precandidato presidencial Arturo Montiel se haba enriquecido
ilcitamente. Tambin el semanario Proceso ha documentado varios casos de enriquecimiento ilcito en varias administraciones, como el de los hijos de la ex primera dama
Marta Sahagn. El diario La Jornada tambin ha denunciado varios abusos de poder en
el caso del gobernador de Oaxaca, Ulises Ruiz, o de Puebla, Mario Marn.
136
por rdenes del gobernador, quien no tuvo por ello sancin alguna.96
Es decir, el poder que han demostrado estas denuncias, tanto en el
contexto nacional como en el local, siguen siendo limitadas. En esto
influye la percepcin de muchos ciudadanos sobre que la vergenza
y los costos reputacionales son cada vez menos efectivos como mecanismos de control. Esto se refleja en la reduccin significativa de
menciones que tiene escribir una carta a un diario como un posible
mecanismo de participacin registrado en la encuesta nacional de
cultura poltica (Encup), donde esta mencin baj del 20%, en el
2003, al 7% en el 2005 (Segob-Inegi, 2003; Segob, 2005).
Sobre los medios electrnicos, principalmente en la televisin,
en Mxico existe un duopolio televisivo Televisa y TV Azteca que
concentra poder pero que no se ha constituido como contrapeso vertical de control social, sino ms bien representa uno de los poderes fcticos que limitan el desarrollo democrtico.97 Varios de los gobernantes
estatales compran espacios periodsticos o incluso de gneros como
telenovelas o programas de farndula para aparecer positivamente en
los medios.98 En los ltimos aos, cuando el poder pblico afecta sus
intereses econmicos, activan su capacidad de denuncia. En los aos
recientes, esto ha sucedido con la denominada ley Televisa (ley Federal
de Telecomunicaciones y ley Federal de Radio y Comunicacin) o con
las reformas electorales que limitan la compra de espacios televisivos
a los partidos polticos. Su poder es tal que muchas veces la sociedad
96

Para mayores detalles de este caso, vase: http://www.lydiacacho.net/. Aunque
el caso adquiri presencia nacional gracias a la denuncia en la radio W en el noticiario
de Carmen Aristegui.
97

Al respecto vanse las discusiones sobre la llamada ley Televisa. Para detalles:
http://www.cencos.org.mx . Tambin se pueden consultar los artculos del senador Javier Corral en http://es.wordpress.com/tag/javier-corral/. Por razones de espacio no
abordamos a la radio en este anlisis.
98

Es el caso del gobernador de Jalisco, Gonzlez Marques, quien subvencion a
Televisa para que hiciera una telenovela en Guadalajara, y el caso de Pea Nieto, gobernador del estado de Mxico, que aparece tanto en los noticieros como en los programas
de chismes constantemente.
el caso de mxico df
137
poltica termina cediendo ante las condiciones de este poder.99 Por ello,
la televisin abierta no slo no ayuda al proceso de control social, sino
que es un actor que ampla el rango de discrecionalidad y abusos de
poder. Esto sin duda limita uno de los principales mecanismos de rendicin de cuentas social con los que cuenta la ciudadana. En este contexto, el gobierno de la ciudad no escapa a esta dinmica, intentando
mantener buenas relaciones con los medios de comunicacin, quienes
a su vez utilizan su influencia para activar denuncias en los temas relacionados con seguridad pblica.
Cabe sealar que, en la televisin por cable existe un mecanismo
importante de transparencia que puede considerarse un poderoso instrumento de rendicin social de cuentas y son los canales de televisin
de los poderes legislativo y judicial, donde se pueden seguir en vivo las
deliberaciones de estos poderes y que son usados para seguir decisiones
socialmente importantes.100
Finalmente, en trminos temporales, estos medios slo activan
sus mecanismos ocasionalmente, tanto en la prensa escrita como en la
televisin.
3.5.1.2. Organizaciones y movimientos sociales

Como se mencion, adems de los mecanismos tradicionales de rendicin de cuentas social, al hablar Mxico DF es necesario introducir
por lo menos dos dimensiones analticas ms: en primer lugar, las organizaciones sociales, que se diferencian de las organizaciones civiles
por su composicin, formas de organizacin, composicin, objetivos
99
Por ejemplo, el argumento que utiliz el presidente del PAN para cambiar su
jefe de bancada en el Senado, Santiago Creel, fue la mala relacin que tena con la
prensa, luego de su apoyo a la reforma de la ley de Televisin y a la ley Electoral, que
lleg al punto de difuminar al entonces presidente del Senado en un noticiero.
100
Fueron los casos de la demanda ciudadana colectiva de millones de trabajadores
por las reformas del seguro social de los trabajadores del Estado, y la demanda por la
inconstitucionalidad de la despenalizacin del aborto en Mxico DF.
138
y mtodos.101 Estas organizaciones responden a los pactos corporativos

posrevolucionarios, teniendo una identidad definida desde el mundo
del trabajo sindicatos, asociaciones de taxistas, ambulantes, entre
otros o territoriales comits territoriales, organizaciones barriales
y otras, donde sus intereses y objetivos son semipblicos o privados
ms que la bsqueda del bien comn y se caracterizan por la importancia de varios tipos de intermediarios que adquieren su poder por sus
funciones de gestin y negociacin de las demandas de estos grupos.
As, estas organizaciones generan entre lderes y bases una dinmica de
clientelismo y corporativismo.102
La llegada del PRD a la jefatura de gobierno en 1997, la alternancia poltica del 2000 en el mbito federal y los cambios polticos
de la dcada de los noventa debilitaron estas estructuras; sin embargo, no lograron terminar con la centralidad de estos mecanismos
corporativo-clientelares en amplias reas de relaciones entre ciudadanos y gobierno. El ejemplo ms evidente de esto es la alianza de
facto entre las cpulas del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin (SNTE) y el gobierno de Felipe Caldern, donde us, en
las elecciones del 2006, el control corporativo clientelar del sindicato
para ganar elecciones a cambio de carteras y presupuestos pblicos
(Raphael, 2007).
En la ciudad, estos mecanismos corporativos-clientelares, donde
la funcin de los lderes intermediarios es central, siguen funcionando
ampliamente. As, grandes sectores como los taxistas y ambulantes negocian por medio de sus lderes con el gobierno local espacios en la
101
Para una discusin sobre las diferencias conceptuales en Mxico, vanse: Canto
(2004) y lvarez (2004).

102
La antropologa poltica mexicana ha estudiado ampliamente este tipo de or-
ganizaciones, con el desarrollo de conceptos como cacique o intermediario. Para un

anlisis al respecto: Bartra (1975), Salmern (1984), De la Pea (1986) y Adler Lomnitz
(1994). Para un anlisis sobre la importancia de los lderes de la participacin ciudadana en ciudades, Tanaka (2001).
el caso de mxico df
139
va pblica, reubicaciones, y dems beneficios. Estas organizaciones

buscan, por medio de la gestin de negociaciones de los lderes con
funcionarios, en el interior de los gobiernos, resolver problemas puntuales. Tambin, en este tipo de relacin pueden ubicarse a los comits
vecinales y barriales, reconocidos formalmente luego de la ley de Participacin Ciudadana de 1997 reformada entre 2000 y 2002 (lvarez, 2004).
Estos grupos son sumamente extensos y fuertes, y establecen lo
que se puede definir como una especie de control atomizado ante
el gobierno. Este control se caracteriza por situarse en un paradigma
inmediatista, opaco y autoritario, alejado de prcticas proderechos,
transparentes y democrticas. La idea aqu es solucionar un problema
especfico o lograr que la autoridad cumpla con funciones especficas
que no est haciendo. Como recursos de poder, utilizan la gestin de
intermediarios ante las autoridades reuniones, peticiones escritas,
firmas de vecinos, entre otros junto con la movilizacin y presin
social en caso que la autoridad no responda adecuadamente plantones, movilizaciones, tomas de oficinas. As entoces, slo en el primer semestre del 2008, hubo un total de 900 concentraciones, 232
marchas, 318 bloqueos, 30 mtines y 30 plantones, siendo que el 62%
del total de estas movilizaciones fueron dirigidas al gobierno federal
y 28% a la autoridad local (El Universal, 7 septiembre, 2008).
En estos movimientos son centrales los lderes, que muchas veces
usan estos mecanismos para controlar clientelas electorales o territoriales, y se caracterizan tambin por su plasticidad y libertad para articularse
frente a un problema y, una vez resuelto, volver a desarticularse. As, a
cambio de resolver el problema especfico o denunciar el abuso de poder de las autoridades, se les puede pedir apoyo electoral para cierto
candidato o se dan a conocer los intermediarios como eficientes y
capaces de solucionar los problemas ciudadanos.
Evidentemente, las capacidades de control de estas organizaciones estn limitadas a temticas puntuales, pero pueden ser sumamente
eficientes, puesto que mezclan en sus acciones la movilizacin directa
140
con la activacin de intermediarios que, por medio de su eficiencia

en la solucin de los problemas, se van legitimando como lderes u
operadores polticos.
Por esta atomizacin, la temporalidad de estos controles son ms
bien ocasionales y coyunturales, en tanto que depende de la existencia
de un problema especfico el seguimiento que las organizaciones realizan a las negociaciones con las autoridades.
3.5.1.3. Contralora ciudadana y otros mecanismos transversales

de accountability social
En los ltimos aos, en el gobierno del DF se han creado una serie de figuras legales para asegurar la participacin de los ciudadanos en acciones de vigilancia y control. Como con otras polticas pblicas, es posible
advertir en este campo diferencias importantes segn la administracin
que est a cargo, incluso siendo del mismo partido poltico.
As, es posible advertir dos estrategias diferentes, una denominada contralora ciudadana, desarrollada en la administracin de Lpez Obrador, y otra de observatorio ciudadano con una tendencia a la
profesionalizacin y fuerte presencia de la academia en los mecanismos
de participacin ciudadana.
En la administracin de Lpez Obrador (2000-2006), en Mxico
DF se desarroll una de las innovaciones ms interesantes de control social de tipo transversal: el programa de Contralora Ciudadana.103 Este
programa constituye el paradigma de rendicin de cuentas transversal,
puesto que, siguiendo a Isunza (2004), incorpora a ciudadanos, en calidad de tales, a las estructuras de decisin colegiada precisamente para
vigilar y monitorear que las decisiones ah tomadas se apeguen a las reglas de operacin y se inhiban actos de corrupcin. Entre los aos 2001
y 2004 se incluyeron ciudadanos en ms de 120 rganos colegiados de
decisin.
103
Este apartado se basa en Hevia (2006).
el caso de mxico df
141
Como fue originalmente diseado y operado, hasta el 2006, en

este programa, los actores del control eran ciudadanos interesados en
participar en el programa, de carcter honorfico, con dos aos de
duracin, y slo tenan que llenar una solicitud para integrarse a l.
Reciban capacitacin por medio de diplomados y sesiones de capacitacin especfica para poder realizar su trabajo, y se articulaban bajo
la coordinacin especial de contralora ciudadana, dependiente de la
Contralora General del DF. De manera aleatoria, y siguiendo con los
intereses de los ciudadanos, estos contralores participaban, con voz y
voto, en rganos colegiados de por lo menos 58 dependencias del
GDF. Los rganos colegiados eran los comits y subcomits de obras
y de adquisiciones, as como consejos directivos, de administracin,
de financiacin y consultivos. As, participaban en reas del sector
central, delegaciones y rganos paraestatales. En cada rgano colegiado participaban dos ciudadanos con derecho de voz y voto. Esto
significa que controlaban y vigilaban directamente todos los procesos
de adquisiciones, contrataciones y licitaciones de la estructura de gobierno, por medio no slo de su presencia, sino tambin de su voz
y voto en dichos rganos, controlando as a los responsables polticos y a los tcnicos de las decisiones que acten en el desembolso
de recursos por parte del gobierno, tanto en situaciones cotidianas
como reparacin del parque vehicular como mayores adquisicin de nuevos vagones del metro o construccin del segundo piso
del perifrico.104 Hasta el 2005, los contralores ciudadanos haban
participado en 354 licitaciones, adjudicaciones directas que en total
suman ms de 12.000 millones de pesos. Adems de esto, los contralores participaban en 52 comits de control y evaluacin que revisaban
visitas de control y seguimiento.
104

Segn la informacin de la direccin ejecutiva de la Contralora Ciudadana, en
el segundo caso se logr ahorrar ms de 3200 millones de pesos en la adquisicin de
varillas de acero, gracias a la participacin de contralores ciudadanos en los rganos
encargados de realizar dichas adquisiciones.
142
Las acciones de control que desarrollaban no slo se limitan a

presentar objeciones o aclaraciones que obligatoriamente deben tomarse en cuenta en los concejos y quedar en actas, tambin podan
solicitar informacin especfica y participar en operativos de vigilancia. Hasta el 2005 participaron contralores en 449 visitas de control
a obras como escuelas, reparacin de banquetas, unidades mdicas,
entre otros y en operativos anticorrupcin como venta ilegal de
gasolina o documentacin falsa del registro civil. La elaboracin
de esta estrategia implic tambin cambios legales para asegurar la
presencia y funciones de los contralores ciudadanos.105 En trminos
temporales, la accin ejercida por ellos era constante, puesto que los
rganos donde participaban tienen reuniones regulares mensual o
bimensualmente donde se les invita y se les entrega una carpeta informativa con los detalles de las reuniones para que puedan estudiarla
con anticipacin.
Con el cambio de administracin, la Contralora Ciudadana sufri serias modificaciones, al punto que su ex coordinador, Andrs Pealoza, afirma que esta estrategia se aniquil. Segn Monroy (2008)
hasta abril del 2007 se haban acreditado 548 contralores, de los cuales
participaban 126 en 166 rganos colegiados y 55 entidades gubernamentales, nmero que se redujo a 107 en septiembre del 2007. Los requisitos para ser contralor ciudadano tambin cambiaron, para el 2008
se requera ser mayor de 25 aos y haber concluido una licenciatura,
pasar por una entrevista de la Direccin de Enlace de Contralora
105

As, se modificaron las siguientes leyes incluyendo apartados especficos de
contralora ciudadana: ley de Adquisiciones, de Obras, de Austeridad para el Gobierno
del Distrito Federal, de Transparencia y de Participacin Ciudadana. Adems se han
modificado reglamentos de los comits tcnicos de rganos como Red de Transporte
Pblico y se han promovido cambios en los decretos de creacin de rganos como el
metro o el heroico cuerpo de bomberos, entre otros. Tambin se incluyen cambios en
reglamentos de los consejos de verificacin administrativa en organismos como proteccin civil, preservacin del medio ambiente, construcciones y edificaciones, entre
otros (Hevia, 2006).
el caso de mxico df
143
Ciudadana y acreditar un programa de capacitacin, excluyendo a ex

servidores pblicos inhabilitados, contratistas, proveedores o representantes legales que estn en litigio contra el gobierno y ciudadanos
que durante los ltimos cinco aos hayan tenido cargos en la administracin pblica estatal.
As, la administracin de Ebrard implement dos figuras ms
de control ciudadano que, en ciertos casos, se duplican con la Contralora Ciudadana, estas son: el Observatorio Ciudadano, organismo
colegiado de evaluacin y diseo de polticas pblicas, conformado
principalmente por acadmicos de diversas universidades, siendo su
primera tarea la relajacin de la Consulta Verde. Y tambin se cre la
figura de visitador ciudadano presentado en la Gaceta Oficial del DF
el 7 de septiembre de 2007 en coordinacin con la Procuradura
General de Justicia del DF, principalmente para vigilar la transparencia
en la gestin de las agencias del ministerio pblico, ambos rechazados
por la red de contralores ciudadanos (Monroy, 2008).
Estos cambios sugieren una tendencia a la profesionalizacin y
elitizacin de la participacin ciudadana para el control social, en el
sentido de buscar una participacin ms tcnica, acadmica y profesional, que, sin duda, tiene ventajas en trminos de capacidades, pero
riesgos evidentes, que Cunill (1997) resume como una sobrerrepresentacin de algunos grupos en desmedro de una subrepresentacin de
otros, sobre todo los ms vulnerables.
3.5.1.4. Conclusiones del apartado

Reuniendo nuevamente las piezas de este rompecabezas, en el siguiente
cuadro comparativo pueden apreciarse las principales caractersticas
de la rendicin social de cuentas en Mxico DF. En primer lugar, su
amplitud de formatos. En efecto, el control social en el DF es un espacio de innovacin ciudadana constante, donde, por diversos medios, se
intenta limitar el uso del poder gubernamental, lo que tiene relacin
con la diversidad de actores colectivos que participan en el control,
144
y que atraviesan el amplio rango poltico, social y econmico. La diversidad que caracteriza a la sociedad civil de la ciudad se expresa al analizar
el control social.
Actores sociales
Recursos
de poder
Relaciones
con instancias
horizontales
Relaciones
con partidos
polticos
OC proderechos
Generacin de informacin tcnica,

convenios, concertacin con el
ejecutivo
Bajas
Baja, ms con personalidades y con alta

direccin ejecutivo
estatal
OC seguridad
pblica
Generacin de informacin tcnica,

convenios, concertacin con el
ejecutivo,
seguimiento casos,
movilizacin directa
Bajas
Baja formalmente,
influencia meditica
mejora sus posiciones con los partidos
en el poder federal
y estatal
Medios de
comunicacin
Investigaciones
periodsticas,
denuncia pblica
Bajas
Baja, medios expresan tendencias, no

son rganos oficiales de los partidos
Organizaciones
y movimientos
sociales
Gestin atomizada
de peticiones y demandas concretas,
negociacin poltica
intermediarios
Bajas
Alta, con las mquinas operativas de los

partidos.
Sistemas clientelares,
corporativos
Contralora
Ciudadana y RdC
transversal
Voz y voto en rganos de decisin,

inspeccin y visita
de obras
Alta
Baja en trminos
normativos
Cuadro 6. Mecanismos de accountability social en Mxico DF

En segundo lugar, el accountability social se caracteriza por

poseer recursos de poder que han demostrado poca efectividad para
controlar al poder gubernamental, a pesar de la existencia de la Contralora Ciudadana, que cuenta con recursos directos de poder. Reflejo
de lo anterior es que el DF se mantiene desde el 2001 como uno de los
el caso de mxico df
145
Estados ms corruptos del pas (Transparencia Mexicana, 2007) y las

denuncias pblicas, los costos reputacionales y la concertacin y capacitacin no han logrado modificar la posicin del DF al respecto. Pero
esta limitacin tiene tambin que ver con la debilidad que demuestran
todos los instrumentos de control analizados, con las instancias horizontales de control.
En efecto, como vimos en el cuadro 5, con la excepcin de la CDHDF y con los intentos recientes de Info-DF las relaciones entre las
OSC y los rganos de control horizontal son sumamente dbiles (tercera caracterstica). Como hiptesis de trabajo puede afirmarse que,
desde las OSC adems de la desconfianza sobre la efectividad y eficiencia
de estos rganos, influye tambin el inters de las organizaciones en la
incidencia en el diseo y ejecucin de las polticas, ms que en el control y monitoreo. Las etapas de monitoreo y evaluacin se consideran
en las organizaciones sobre todo en las civiles proderechos como
instancias accesorias o secundarias, ms que como una de las funciones
centrales para garantizar los derechos por medio de la ejecucin de polticas pblicas. Y en el caso de la reducida Contralora Ciudadana, los
cambios recientes de elitizacin tienden a debilitar ms estos vnculos
estables y sistemticos entre rganos de control y sociedad en general.
Finalmente, el cuarto punto que caracteriza al control social en
el DF, y que diferencia mucho las dimensiones analizadas, son sus relaciones con los partidos polticos. Debido a su importancia en la organizacin de la vida poltica mexicana, muchas veces, de este vnculo
depende el xito o fracaso del control social. En este sentido, tambin
se expresa una fuerte diversidad, que delimita las potencialidades de
estos mecanismos. Por un lado, las organizaciones civiles proderechos
mantienen relaciones con los partidos de izquierda que han accedido
al gobierno estatal, pero stas se limitan a carteras especficas y a la alta
direccin secretarios o delegados, y mantienen menos inters en
relacionarse con los poderes legislativos locales, o en las burocracias
medias de la administracin. En el caso de las organizaciones civiles de
seguridad pblica, stas tienen menos relaciones formales con partidos
polticos, aunque por su influencia meditica tienen acceso directo a las
146
cabezas de la seguridad estatal y federal. Por otro lado, las organizaciones sociales poseen, gracias a los intermediarios, fuertes vnculos con
los partidos polticos y sus mquinas operativas. Justamente, la capacidad de gestin de estos lderes depende de sus vnculos partidarios y
estos vnculos son los que aumentan o no su capital poltico. La Contralora Ciudadana, si bien normativamente no puede tener vnculos partidistas, en la administracin 2000-2006 era posible observar claramente
que los contralores ciudadanos eran activos partidarios del jefe de Gobierno, y estaban ah para cuidar a los subalternos y evitar potenciales
escndalos que daaran la reputacin de Lpez Obrador.106 Por ltimo,
los medios de comunicacin representan tendencias polticas ms que
partidos especficos por lo que tienen cierta autonoma al respecto,107
pero esta relacin se escapa de las pretensiones de este trabajo.
3.6. conclusiones : puntos crticos
del accountability en mxico df
De lo revisado hasta aqu pueden distinguirse cuatro puntos crticos

para analizar potencialidades y debilidades de la rendicin de cuentas
en Mxico DF.
En primer lugar, la rendicin de cuentas en la ciudad responde al modelo mexicano, al desarrollarse como instrumentos de fortalecimiento democrtico ms que para combatir la corrupcin. Esto
significa que la presencia de estos mecanismos han logrado hacer ms
responsables a las autoridades en el ejercicio del poder siendo el
caso News Divine el caso ms paradigmtico al respecto, con la separacin del cargo de dos secretarios y un jefe delegacional pero no
han logrado disminuir los actos de corrupcin, sobre todo en reas
106

Estas percepciones son personales y responden a notas del trabajo de campo
realizado en el 2005 sobre la Contralora Ciudadana, cuyos resultados estn en Hevia
(2006).
107
Quiz la excepcin sea el diario La Jornada que puede ser identificado con el PRD.
el caso de mxico df
147
sensibles de poca eficiencia como la polica, la procuracin de justicia

o la apropiacin privada del espacio pblico. Este modelo se expresa
tambin en el inters de las organizaciones civiles para incidir ms
en el diseo y operacin de los programas nacionales, ms que en la
vigilancia, evaluacin y control de los programas locales. En todo caso,
con los dficits democrticos de Mxico y con problemas regulares
de credibilidad en las elecciones y altos niveles de abstencionismo,
encontrar en la rendicin de cuentas un camino al fortalecimiento de
la democracia es un hecho positivo que tiene que ser destacado.
En parte por este modelo, en parte por el diseo de las agencias
horizontales, y en parte por la dinmica de relacin entre gobierno y
sociedad civil, el segundo punto crtico es la dificultad de articulacin
entre las experiencias horizontales y verticales. En efecto, con excepciones, no hay relaciones entre estas experiencias y cuando existen, se
limitan a relaciones ms personales entre organizaciones civiles y puestos especficos, o entre contralores ciudadanos y reas ms sensibles del
gobierno. Las consecuencias de esta difcil articulacin afectan tanto
a las agencias horizontales, que no aprovechan las capacidades ciudadanas para vigilar y controlar al poder pblico, como a las agencias sociales, cuyos esfuerzos de seguimiento, investigacin y control muchas
veces no logran consecuencias administrativas, legales o penales por no
poder activar estas instancias horizontales.
El tercer punto es constatar que la justicia no aparece como un
actor de RdC, lo que, sin lugar a dudas, se refleja en la debilidad de la
dimensin exigitiva o de sancin. En efecto, la dbil articulacin entre instancias horizontales y sociales responde mucho a la falta de consecuencias legales y a la impunidad que los gobernantes demuestran
tener. De ah que la ausencia del poder judicial, como actor de la rendicin de cuentas, sea un problema estructural, acaso el ms importante
en el Mxico contemporneo. La impunidad judicial afecta todos los
ejercicios de rendicin de cuentas y transparencia, tanto sociales como
horizontales, el ministerio pblico y el poder judicial aparecen ms
como el problema que como la solucin de la falta de responsabilidad
de nuestros gobernantes.
148
Y el cuarto punto crtico es que, en la medida en que no mejore

la calidad de la ciudadana en Mxico, las posibilidades de modificar
este panorama son reducidas. En efecto, mientras que los ciudadanos
no transformen a la corrupcin o la impunidad en uno de los problemas centrales del pas y se conviertan en actos inaceptables, difcilmente los principales beneficiarios de la opacidad, la sociedad poltica y los
poderes fcticos harn algo por modificar los diseos y desempeos
institucionales que cambien esta situacin.
Captulo 4
El
caso de caracas
Rosangel lvarez108
4.1. introduccin
El presente captulo tiene por objeto examinar el accountability horizontal y social, as como los mecanismos transversales que se estn impulsando en la ciudad de Caracas. El objetivo es poner en perspectiva
el impacto que tiene este proceso en la cultura poltica y en la profundizacin de la democracia, tanto en la ciudad de estudio como para el
resto del pas.
Para su elaboracin se consultaron distintas fuentes de informacin como son materiales bibliogrficos y hemerogrficos, se visitaron
sitios en Internet especializados en las reas de ciencias polticas y sociales; se revisaron las constituciones de 1961 y 1999 y un conjunto de
leyes orgnicas y otros instrumentos jurdicos. Para el estudio de caso
fue necesario consultar a funcionarios de la Alcalda Metropolitana y a
ciudadanos que participan como contralores sociales en la gestin de
la ciudad.
El captulo est estructurado en cuatro apartados. El primero
refiere a los antecedentes y evolucin de la accountability horizontal
y social en Venezuela, con nfasis en el desarrollo institucional. En segundo lugar, se analiza el caso de la ciudad de Caracas estableciendo
108

Profesora e investigadora de la Universidad Simn Bolvar, Venezuela.
Correo electrnico: rosalvarez@usb.ve.
150
Rosangel lvarez
la tipologa, caracterizacin e interaccin de las instituciones de accountability horizontal y cmo funcionan en relacin con los otros mbitos
de gobierno. El tercer aspecto comprende las prcticas de accountability social que existen en la ciudad de Caracas; se establece una tipologa y se definen estrategias de movilizacin, tipos de control que
ejercen en la gestin pblica municipal, su grado de formalizacin,
las modalidades de control social que practican y dilemas u obstculos que enfrentan. Finalmente, se realiza un balance general sobre la
situacin de accountability horizontal y social en la ciudad de Caracas
y las perspectivas del tema para investigaciones comparativas con otras
experiencias similares en la regin y para determinar reas de investigacin futuras.
4.2. accountability en venezuela :
antecedentes y evolucin
4.2.1. Contexto general

La democracia venezolana, desde su instalacin en 1958, plante como
reto a los actores polticos de la poca y a la sociedad venezolana en
general su permanencia como rgimen poltico, tras un pasado de gobiernos dirigidos por militares. Con miras a lograr este propsito, se establecieron acuerdos o pactos entre los actores hegemnicos, los cuales
portaban un proyecto de sociedad que se cristaliz con la Constitucin
de 1961 y donde, dado el contexto poltico de la poca, quedaron establecidos como mecanismo exclusivo de mediacin entre el Estado y la
sociedad a los partidos polticos. Se estableci entonces una democracia representativa, donde el nico mecanismo de legitimacin de esa
representatividad reposaba en el sufragio universal, directo y secreto.
Bajo este esquema cobraron fuerza dos grandes partidos polticos, a
saber: Accin Democrtica (AD) y el Comit de Organizacin Poltica
Electoral Independiente (Copei), quienes se turnaron en el poder durante tres dcadas.
el caso de caracas
151
Los programas de gobierno de estos partidos se fundaron en los

cuantiosos recursos que manejaba el Estado, producto de la renta petrolera. Venezuela es un Estado rentista, que distribuye sus recursos a
travs del gasto pblico. Producto de la inequidad en dicha distribucin, se fue creando una deuda social y se fue atrofiando el sistema
productivo del pas. Los efectos de este progresivo deterioro econmico y social, rpidamente se extendieron hacia el sistema poltico, que
fue deslegitimndose y perdiendo credibilidad frente a los ciudadanos.
Desde el punto de vista institucional, en la dcada de los ochenta se
fueron desarrollando una serie de procesos de cambio institucional
que carecieron de voluntad poltica para que se materializaran; estos
cambios eran demandados por algunos sectores de la vida poltica nacional y por organizaciones sociales que clamaban por ampliar las bases
de participacin de la democracia venezolana, a travs de mecanismos
como la descentralizacin; a la vez que reclamaban el reconocimiento
de nuevos derechos ciudadanos y la ampliacin de otros.
Es de destacar que el desarrollo de la crisis ampliada pues
afectaba todas las dimensiones de la vida nacional que emergi en
Venezuela, a comienzos de los aos ochenta, fue acompaada de un
enriquecimiento y complejizacin del entramado social que presion a
los gobernantes para que impulsaran cambios polticos e institucionales
que urgan en el pas. Uno de estos cambios fue la reforma del Estado y
la descentralizacin poltico-administrativa, que fue dirigida por la extinta
Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (Copre), instalada en
en 1984 bajo el gobierno de Jaime Lusinchi. Pese a todos los aportes que
sobre el tema hizo la Copre y las acciones emprendidas por los actores
sociales que se aglutinaron alrededor de un objetivo comn en el plano
poltico: democratizar y descentralizar las instituciones pblicas, no fue
sino hasta 1989 cuando se sancionaron algunas leyes descentralizadoras109 con miras a las elecciones de 1989, fecha en la que aconteci el
109

Las leyes descentralizadoras fueron la ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia del Poder Pblico (Congreso Nacional, 1989), la ley Orgnica
de Eleccin y Remocin de Gobernadores (Congreso Nacional, 1989) y la reforma a la
ley Orgnica de Rgimen Municipal (Congreso Nacional, 1989).
152
Rosangel lvarez
llamado Caracazo,110 que revel el deterioro profundo de la calidad de

vida de los venezolanos y alert a la lite poltica que su permanencia
en el poder estaba comprometida si no se avizoraban cambios de envergadura.
En 1992 se cre una Comisin Bicameral en el Congreso Nacional ahora llamada Asamblea Nacional, presidida por el entonces
senador Rafael Caldera, que tena la tarea de emprender una reforma
constitucional donde se incorporaron las demandas que estaban formulando los sectores de la sociedad civil. Pese a todos los esfuerzos y el
respaldo que la poblacin brindaba a esta propuesta, fue rpidamente
rechazada y enfrentada por los partidos mayoritarios en el Congreso,
que parecieron temer ser desplazados del escenario poltico; en definitiva, este proyecto no prosper. En 1992 hubo dos fallidos golpes de
Estado, el del 4 de febrero y el del 27 de noviembre, los cuales conmocionaron al pas, pues alertaban que ante la incapacidad de los gobernantes para responder a la crisis, se estaban fraguando soluciones y
acciones desde los cuarteles. Esta dcada estuvo marcada por el conflicto
social y poltico (Lpez Maya, 2002) pero sin propuestas contundentes
desde la lite poltica tradicional. La nica opcin de cambio que se
present fue la propuesta del presidente Chvez en su campaa electoral de 1998, la cual consista en impulsar una Asamblea Nacional Constituyente (ANC), que tuviese un carcter originario a fin de legitimar,
una vez aprobada la Constitucin, todos los poderes pblicos (Chvez,
1998). Tras el triunfo electoral de Chvez, se activaron los mecanismos
para que se convocara e instalara la ANC, la cual sesion durante cuatro meses, elaborando una nueva constitucin que fue aprobada por
los ciudadanos a travs de un referndum consultivo realizado el 15
diciembre de 1999.
110

El 27 de febrero de 1989, apenas a veinticinco das de haber asumido su segunda presidencia Carlos Andrs Prez, se produce una explosin social en Caracas y
otras ciudades de Venezuela, como consecuencia de las medidas que vena tomando el
nuevo gobierno, como las de liberacin de las tasas de inters en todas las operaciones
activas y pasivas, y la entrada en vigencia, el da anterior, de los nuevos precios de la gasolina, que incidi de inmediato en el aumento de las tarifas del transporte colectivo.
Esta explosin social se le conoce con el nombre de Caracazo.
el caso de caracas
153
Desde el punto de vista sociopoltico, podemos decir que se inaugur una nueva etapa en la vida poltica venezolana. La Constitucin de
1999 fue el resultado de una amplia movilizacin de los actores sociales
que hicieron propuestas sobre distintas materias derechos humanos,
ambiente, minoras tnicas, empresarios, entre otros a los constituyentes, logrando xito, unos mas que otros, al ver incorporadas en el
texto constitucional sus demandas. Tras la etapa constituyente se inaugura otra, con nuevas reglas de juego constitucional y, desde luego, un
proyecto de sociedad impulsado por una nueva lite poltica.
Frente a esta dinmica que revela cambios sustantivos en las reglas de juego poltico e institucional del pas, consideramos importante
precisar dos etapas que permiten dar cuenta de las prcticas de accountability horizontal y social que se dan en el pas, fijando el contexto del
cual deriva o surge el entramado institucional que existe actualmente
en el Distrito Metropolitano de Caracas (DMC).
4.2.2. Etapas en el desarrollo institucional

En Venezuela, la creacin de mecanismos de accountability horizontal
y social han estado vinculados a dos procesos en particular: la reforma
del Estado y la descentralizacin poltico-administrativa, que se inici
en 1989, y el proceso constituyente del cual se deriv una nueva constitucin para el pas. Se analizar cada uno con el inters puesto en la
aparicin de las agencias de accountability y de las regulaciones de ley
que le acompaan.
4.2.2.1. Etapa de la reforma del Estado y de la descentralizacin

(1989-1998)
A finales de los aos ochenta, en Venezuela se impulsa la modernizacin poltico-administrativa del Estado, paralelo a la promocin de la
economa de mercado. La respuesta a la crisis del modelo burocrtico
populista centralizado en Venezuela fue la construccin de un Estado
moderno descentralizado, sobre la base de la eficiencia, es decir, de la
154
Rosangel lvarez
gerencia pblica. As, se inserta el modelo tecnocrtico en el proyecto

para la reforma del Estado en Venezuela. Se trata de la adecuacin del
Estado venezolano y de su aparato administrativo a las nuevas corrientes del pensamiento gerencial y econmico. Estos cambios de diseo y
funcionamiento apuntan hacia la eficiencia orgnica institucional bajo
una visin gerencial empresarial de las funciones del Estado para el
mejoramiento sustancial en la prestacin de ciertos servicios.
El desafo para la administracin pblica venezolana radic en
introducir mejoras en su funcionamiento normativas, organizaciones, disposiciones, procedimientos; es decir, en aumentar su capacidad de facilitar que los cambios econmicos puedan transitar y hallar
canales para su desarrollo adecuado. Sin embargo, a pesar de lo sealado, a la reforma administrativa la precedi el establecimiento de un
piso poltico que consideramos positivo y de singular importancia en el
desarrollo de la democracia venezolana, como lo fue la eleccin de los
gobernadores de estados, la creacin y eleccin de la figura de alcalde
en los municipios, lo que permiti la posibilidad, por lo menos en el
plano de las formalidades, del nacimiento de liderazgos regionales y
locales vinculados a las comunidades.
Distinguimos tres aspectos principales en la aplicacin de la
gerencia pblica para la transformacin administrativa del sector
pblico, la cual se ha llevado a cabo mediante la descentralizacin
como lnea maestra del proceso de reforma del Estado en Venezuela,
acompaado con procesos de privatizacin de diversa modalidad: 1)
creacin de nuevas instancias organizacionales, ello ha pasado por la
fusin, eliminacin, y creacin de instancias descentralizadas como
los servicios autnomos y otros, para dar celeridad y colaborar con la
eficiencia; 2) la participacin ciudadana: es propuesta como un mecanismo de modernizacin y democratizacin. Dentro de este contexto,
la participacin ciudadana ha estado operando dentro de los procesos
de reestructuracin administrativa, ms como un elemento para el
logro de la eficiencia y control poltico, que para la profundizacin
democrtica. Es decir, la participacin ha sido concebida dentro de
el caso de caracas
155
estos esquemas de transformacin o modernizacin, ms como un

instrumento de eficiencia y de traslado de ciertas funciones que le
son propias al Estado a la sociedad organizada, ms en tareas de ejecucin y consulta, que en el campo de la definicin de prioridades;
3) flexibilizacin laboral: la flexibilizacin es una estrategia destinada,
por un lado, a contribuir a elevar la competitividad del sector pblico,
reducir la carga presupuestaria asumida por el Estado a travs de las
contrataciones colectivas y el crecimiento anual de la deuda interna
proveniente de los pasivos que le generan al Estado su burocracia y,
por el otro, se propone como un medio ideal para enfrentar el problema del desempleo. Esta ha sido una estrategia aplicada en aquellas
estructuras que fueron descentralizadas y modernizadas, sobre todo
en reas asociadas a la economa, ello dentro del desarrollo alcanzado
en Venezuela en cuanto a la descentralizacin de puertos, aeropuertos, puentes y otros.
Es importante destacar que en Venezuela, y durante esta etapa de
reformas, no se contemplan consideraciones constitucionales en materia de accountability, lo cual plantea un reto a las administraciones
estadales y locales, a introducir nuevas estrategias administrativas en
bsqueda de la eficiencia de la gestin pblica. De acuerdo con la ley
Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencia del Poder Pblico (1989), en el artculo 23, se estableci que
los gobernadores deban rendir informes al presidente de la Repblica,
directamente o por intermedio del ministro correspondiente, cada vez
que lo soliciten. Se contempla un contralor estadal que, por credenciales, es seleccionado por el Consejo Legislativo.
En cuanto a los municipios, la ley Orgnica de Rgimen Municipal (1989)111 estableca el mecanismo de rendicin de cuentas. En su
artculo 74, numeral 12, seala que el alcalde debe presentar su memoria y cuenta de gestin al cabildo o Concejo Municipal, al mes siguiente
111

Esta ley fue derogada por la ley Orgnica del Poder Pblico Municipal sancionada por la Asamblea Nacional el 17 de mayo de 2005 y publicada en Gaceta Oficial
38.204 del 08 de junio del mismo ao.
156
Rosangel lvarez
de la finalizacin de su perodo legal, mientras que no se contempla la

rendicin de cuentas por parte de los concejales. Como mecanismo de
control interno de gestin est la Contralora Municipal que, de acuerdo
con el artculo 91 de la Ley Orgnica, tiene como funcin el control,
la vigilancia y la fiscalizacin de los ingresos, gastos y bienes pblicos.
Este es nombrado por concurso de credenciales y es aprobado por el
Concejo Municipal y su perodo ser igual al de la gestin de gobierno,
es decir, por cinco aos.
A la idea de modernizar el Estado venezolano se sum otra vertiente que planteaba la necesidad de vincular a los ciudadanos con la
gestin pblica, a travs del impulso de mecanismos para la participacin en las distintas etapas de elaboracin de las polticas pblicas. En
este sentido, la descentralizacin, especialmente la referida al mbito
local, fue justificada reiteradamente como una estrategia poltica e institucional para impulsar dicha participacin. En esta etapa, la participacin ciudadana es formulada como un instrumento de eficiencia y
democracia, con la cualidad que en ambos casos se requiere la descentralizacin.
Esta visin impuso la necesidad de disear un conjunto de reformas normativas, tanto constitucionales como legales, que respondieran
a la exigencia de incorporar a los ciudadanos a este proceso.
En el mbito estatal las asambleas legislativas dan inicio, desde
el ao 1990 en casi todos los estados federales, a la renovacin de sus
constituciones, a la luz de las leyes que haban dado lugar a la descentralizacin. Se fue generalizando un clima en el cual las constituciones estatales ponan un claro empeo en incorporar dentro de su
articulado mecanismos de democracia participativa, como forma de
incorporar al ciudadano en el ejercicio del poder pblico.112
112

El carcter federal del Estado venezolano y las leyes descentralizadoras que a
partir de 1989 entraron en vigencia otorgan a los estados de la repblica la potestad
de elaborar sus propias constituciones. Como ejemplo de estas constituciones que en
la etapa de la descentralizacin que definen al rgimen poltico del estado como participativo destacan las de Amazonas, Anzotegui, Apure, Aragua, Barinas, Carabobo,
Cojedes, Delta Amacuro, Gurico, Mrida, Nueva Esparta, Tchira, Trujillo y Yaracuy.
el caso de caracas
157
En relacin con los municipios, se sancion el Reglamento Parcial

num. 1 de la ley Orgnica de Rgimen Municipal sobre la participacin
de la comunidad (Congreso Nacional, 1990) el cual regula la materia
participativa local de las asociaciones de vecinos y de otras organizaciones representativas de la comunidad. Hubo iniciativas de ordenanzas que
apuntaban a promover la participacin ciudadana en el mbito local.113
Con esto, se puede decir que la descentralizacin se convirti en uno de
los vehculos fundamentales para la expansin de la participacin y para
que la demanda, por parte de los ciudadanos por ampliar sus mecanismos, fuese mayor.
En sntesis, podemos sealar que en esta etapa, en la cual se establecieron gobiernos estatales y municipales con eleccin popular, se
mantuvo vigente el esquema tradicional de presentacin de memoria
y cuenta del poder ejecutivo en cada ente del gobierno, mas no tena
rango constitucional ni mucho menos se contempl ser objeto de rendicin de cuentas a los electores y ciudadanos, pese al discurso que
alentaba una mayor participacin ciudadana a partir del funcionamiento
de gobiernos descentralizados. En cuanto a la reforma de la administracin pblica, los avatares polticos de la dcada de los noventa no le
dieron el empuje y la fuerza que necesitaba, tal vez porque no crean
en el proceso o porque no fue prioridad en las polticas implementadas
por los gobiernos de esa poca. En cuanto a la participacin ciudadana,
hubo esfuerzos significativos por reglamentarla y apuntalar una ampliacin de estas prcticas, pero el no tener una reglamentacin de carcter
nacional dej en manos de cada gobernante la iniciativa de impulsarla.
Los logros obtenidos en materia de participacin se pueden calificar
de manera positiva, siendo experiencias exitosas o que motorizaron los
cambios que dieron lugar a que a sta se le otorgara rango constitucional en la Constitucin de 1999.
113

Destaca la propuesta hecha por el ex alcalde Aristbulo Istriz (municipio Libertador de Caracas) y de Clemente Scotto (municipio Carona, Edo. Bolvar) de crear
bajo una ordenanza los gobiernos parroquiales, cuyo propsito era apuntalar presupuestos participativos.
158
Rosangel lvarez
4.2.2.2. Etapa posconstituyente (2000-2008)

En 1999, en Venezuela se promulga la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela (CRBV) (ANC, 1999), a partir de la cual se
disean y aprueban un conjunto de leyes, con el propsito formal de
profundizar la democracia y refundar la Repblica. Al respecto, el
artculo 141 seala que la Administracin Pblica est al servicio de los
ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica,
con sometimiento pleno a la ley y al derecho, as que todas las ramas
que forman parte de la administracin pblica estn obligadas a acatar
el referido mandato constitucional. Para hacer efectivo este mandato
dos hechos son importantes. El primero tiene que ver con la creacin
de dos nuevos poderes pblicos (poder ciudadano y poder electoral)
que se suman a los tradicionales (poder ejecutivo, poder legislativo y
poder judicial).114
Corresponde al poder ciudadano garantizar el cumplimiento
del accountability y la transparencia de los gobernantes y organismos
pblicos; en tanto que el poder electoral asume competencias propias
del sistema electoral y es ejercido por el Consejo Nacional Electoral
como ente rector. La eleccin de los representantes de ambos poderes,
al igual que el judicial y electoral, se lleva a cabo a travs de los comits
de postulaciones.115
114

La Asamblea Nacional Constituyente decret un Rgimen de Transicin del Poder Pblico, para realizar los cambios pertinentes de la pasada Constitucin Nacional
a la aprobada en referendo del 15 de diciembre de 1999. De esta manera, nombr
una Comisin Legislativa Nacional, integrada por 21 personas, que se encarg de las
funciones de la Asamblea Nacional, hasta tanto se eligiera el nuevo cuerpo legislativo.
Asimismo, design a los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, el fiscal general
de la Repblica, el contralor general de la Repblica y el defensor del pueblo.
115

El Comit de Postulaciones para los distintos poderes estar integrado por representantes de diversos sectores de la sociedad; adelantar un proceso pblico de cuyo
resultado se obtendr una terna por cada rgano, la cual ser sometida a la consideracin de la Asamblea Nacional. sta, mediante el voto favorable de las dos terceras partes
el caso de caracas
159
En Venezuela existen cinco poderes pblicos que estn en el deber de rendir cuentas. Sin embargo, en una revisin al texto constitucional (vase anexo 1). Se desprende que, de todos los poderes pblicos, el
que no contempla de manera expresa la Rendicin de Cuentas (RdC)
es el poder judicial, ni tampoco expresa cmo debe controlar ste a los
otros poderes. Tambin la figura del vicepresidente de la Repblica,
que se constitucionaliza por vez primera, no se incluye en sus funciones
la rendicin de cuentas.116
Tambin destaca la existencia de dos grupos a quienes el aparato pblico debe rendir cuentas, estos son: 1) los electores y ciudadanos y 2) la Asamblea Nacional (poder legislativo) y la Contralora
General de la Repblica (poder ciudadano). Es vlido acotar que tanto
los poderes judicial y electoral como el poder ciudadano son de carcter nacional; es decir, no forman parte de los poderes pblicos
estatales y municipales.
En cuanto a los aspectos sobre los que se rinde cuenta, bsicamente estn relacionadas con las acciones ejecutadas, uso de recursos
financieros y bienes pblicos. No se especifica en la Constitucin de
1999 si, para el caso de los gobernantes, su rendicin de cuentas debe
estar en funcin del programa electoral que presentaron al postularse
al cargo en eleccin popular o si se trata del programa de gobierno
diseado al ser electos.
Finalmente, el instrumento expedito que se utiliza para rendir
cuentas suelen ser informes, memorias y cuentas, ya que as lo contemplan un conjunto de leyes y resoluciones. Igualmente, se plantea el uso
de medios pblicos que sean de acceso a los ciudadanos para tal fin.
de sus integrantes, escoger en un lapso no mayor de treinta das continuos, al titular
del rgano del poder que est en consideracin. Si concluido este lapso no hay acuerdo
en la Asamblea Nacional, el poder electoral someter la terna a consulta popular. En
caso de no haber sido convocado el Comit de Evaluacin de Postulaciones para los
poderes, la Asamblea Nacional proceder, dentro del plazo que determine la ley, a la
designacin del titular o la titular del rgano del poder ciudadano correspondiente.
116

Es importante destacar que estos vacos constitucionales son suplidos con otras
leyes que rigen a estos actores y que veremos ms adelante.
160
Rosangel lvarez
Como consecuencia de la constitucionalizacin de la RdC se han

sancionado un conjunto de leyes orgnicas que regulan sobre estos
preceptos constitucionales (vase anexo 2). A partir del texto constitucional, la legislacin venezolana se ha venido adecuando a los nuevos
preceptos constitucionales en materia de RdC. Varias leyes orgnicas
han sido reformadas para responder a estas nuevas exigencias en administracin pblica. Otras leyes se han creado en el espritu de buscar
mayor transparencia en la gestin de los recursos del Estado, tal es el
caso de la ley contra la corrupcin, la cual se sancion en el 2003 a
propsito de la firma por parte de Venezuela de la Convencin de las
Naciones Unidas contra la Corrupcin. Destaca que toda esta base legal ha estado en funcin de responder a la estructura de organizacin
territorial descentralizada que existe en el pas.
Este entramado legal desarrolla los planteamientos plasmados en
la Constitucin Nacional, incluso llena algunos vacos que quedaron en
el texto constitucional en materia de rendicin de cuentas. Se definen
los sujetos, los receptores, objeto y medios de dicha rendicin (vase
anexo 3).
En sntesis, de acuerdo con la base jurdica en materia de accountability en los distintos niveles de gobierno en Venezuela, las actuaciones
de los gobernantes y de los funcionarios pblicos, en general, suponen
etapas que incluyen el seguimiento, control y evaluacin de sus acciones y utilizacin de bienes y recursos pblicos. Todo esto conlleva la
activacin de los controles internos, a los cuales se suman los controles
externos que se realizan desde rganos correspondientes a otras ramas
del poder pblico distintas al ejecutivo nacional, estatales y municipales, segn sea el caso; as, por ejemplo: 1) control legislativo, 2)
control judicial, 3) control del Consejo Moral Republicano, 4) control
de la Defensora del Pueblo, 5) control fiscal o de la Contralora General de la Repblica, as como de las contraloras de los estados y de
los municipios. Dichas actuaciones se refieren al control y vigilancia de
los ingresos, gastos y bienes pblicos, en materia administrativa, vinculada al control sobre las polticas pblicas y los resultados pblicos y,
finalmente, en materia legislativa se refiere al control parlamentario
161
el caso de caracas
mediante interpelaciones e informes de los funcionarios pblicos y los

mecanismos de consulta pblica o de participacin durante la elaboracin de anteproyectos de normas legales.
4.2.2.3. Accountability social y transversal

El tema del control ciudadano sobre la gestin pblica adquiere una
fisonoma propia a partir de las disposiciones constitucionales que,
indirectamente, en razn de los principios de participacin y transparencia, sientan las bases de un mecanismo de participacin ciudadana
como una alternativa para el seguimiento y la evaluacin de la gestin de
los funcionarios y una garanta para el manejo honesto y eficiente de los
recursos pblicos, tomando como referencia el conjunto de leyes aprobadas con posterioridad al texto constitucional de 1999.
El control de los ciudadanos hacia la administracin pblica es
incluido de manera general en la CRVB, sin identificar la forma de
ejercerlo en los distintos mbitos de gobierno. De hecho, no hay mencin expresa del control social, sin embargo, se identifica en la nocin
general del control ciudadano o comunitario, en el contexto de los
distintos aspectos de la planificacin pblica y las manifestaciones de
la participacin ciudadana (vase anexo 4). No obstante, se evidencian
esfuerzos para la promocin del ejercicio de la intervencin de los
ciudadanos en los asuntos pblicos. Se destacan como recursos para
el control social expresos en la Constitucin Nacional y en otras leyes
orgnicas los siguientes:
Recursos
Accin
Tipo de
regulacin
Sujeto de control
Poder de veto
Revocatoria de
mandato y
remocin de autoridades
Constitucional (artculo 72)
Autoridades electas
por voto popular en
todos los entes del
gobierno
Control de
gestin
Exigencia de rendicin de cuentas
Constitucional (art. 66)

y orgnica (LOPPM,
LOCLPP y LCC)
Representantes o
gobernantes en
todos los mbitos
del gobierno
Rosangel lvarez
162
Recursos
Accin
Tipo de
regulacin
Sujeto de control
Judiciales
Derecho de peticin y respuesta
Titulares de rganos
o dependencias
pblicas
Accin de amparo
Asambleas ciudadanas

Constitucional (art. 70) y
orgnica (LOPPM, LOCLPP y LCC)
Jueces
autoridades
Control ciudadano
Constitucional y orgnica
(LOPPM, LOCLPP y LCC)
Autoridades y funcionarios
Poder de
deliberacin
Poder de
transparencia
Cuadro 7. Recursos de control ciudadano sobre la gestin pblica en Venezuela

Estos recursos han dado lugar a una mayor politizacin de los

ciudadanos, que ahora cuentan con herramientas legales para afectar
los procesos de toma de decisiones y las acciones de los gobernantes.
Destaca como caso emblemtico de promocin del control ciudadano, la experiencia que se lleva a cabo desde la vicepresidencia de la
Repblica, la cual cre el sistema de control social llamado Poder 21, el
cual permite a los ciudadanos y comunidades organizadas en funcin de
contralores sociales hacer sugerencias y denuncias sobre los asuntos que
tiene inters (Poder 21, 2005). Este esfuerzo solamente est dirigido
al ejercicio del control social en los programas sociales denominados
misiones bolivarianas117 que lleva a cabo el Gobierno nacional y donde
existe escasa participacin de las gobernaciones, ya que de 23 slo cuatro se han incorporado.
Cabe destacar que la fuente del control ciudadano sobre la gestin
pblica encuentra su mayor desarrollo en las leyes fundamentales del
rgimen municipal, elaboradas a partir del texto de la CRBV, con nfasis en materias de planificacin y desarrollo municipal o comunitario y,
117

Las misiones bolivarianas son iniciativas sociales del gobierno de Venezuela que
se realizan en todo el territorio nacional destinadas a todos los ciudadanos, en particular a los sectores populares. En la actualidad existen cerca de veinte misiones y cada
una atiende a un rea particular, sea educacin, salud, trabajo, entre otras.
el caso de caracas
163
en consecuencia, se desprende de la ley Orgnica del Poder Pblico

Municipal (LOPPM); la ley de los Consejos Locales de Planificacin
Pblica (LCLPP) y de la ley de los Consejos Comunales (LCC). Esto
se percibe como una integracin, complemento o cooperacin entre
las modalidades de control institucional y social, para satisfacer la vigilancia y fiscalizacin sobre los recursos pblicos, la gestin gubernamental, el comportamiento y las acciones de funcionarios pblicos
o personas y organizaciones sociales, que cumplen funciones pblicas,
mediante el manejo de los recursos y el patrimonio proveniente de
las instituciones pblicas, a fin de ejecutar programas o proyectos en las
comunidades.
En el control institucional y social se destacan los elementos de
participacin ciudadana, all se seala expresamente la figura de las
contraloras sociales y el control social, relacionado con el ejercicio del
derecho a la participacin y promovida desde las parroquias o la propia
Contralora Municipal. En general, estamos ante un medio de participacin ciudadana que se fundamenta en la informacin administrativa
y la rendicin de cuentas que la ciudadana y las comunidades pueden
exigir a los funcionarios municipales; igualmente, tiene un conjunto
de condiciones y acciones que se desarrollan a partir del control social
o ciudadano, mediante las actuaciones que desarrollan las contraloras
sociales, tomando como referencia normas especficas de la LOPPM y
otras leyes. Precisamente en la LOPPM se encuentran pautas para la definicin y organizacin del control ciudadano, que se alimentan de las
informaciones derivadas de los planes y del presupuesto municipal, de
all la referencia a los concejos locales de planificacin pblica (CLPP)
y los consejos comunales (CC), especficamente por la determinacin
de las unidades de contralora social con funciones propias determinadas en la ley.
De acuerdo con la LOPPM (vase anexo 5), las contraloras sociales se definen como organizaciones de la ciudadana para el ejercicio de
la participacin ciudadana en el control del gobierno local y la gestin
pblica municipal; adems, son una modalidad de asociacin vecinal
164
Rosangel lvarez
o comunitaria, para contribuir con el ejercicio del control sobre la

actividad de los funcionarios y los particulares que cumplen funciones
pblicas. Vienen a constituir un medio de participacin ciudadana o
mecanismo a travs del cual todo ciudadano y ciudadana, individual
o colectivamente, participa en la vigilancia y el control de la gestin
pblica municipal, en la ejecucin de planes, programas y proyectos,
en la prestacin de los servicios pblicos municipales y en la conducta
de los funcionarios pblicos.
Desde la perspectiva de los derechos, la LOPPM destaca igualmente participacin y asociacin, y agrega la cooperacin de los funcionarios de la Contralora Municipal, la existencia de un registro
sistematizado municipal, rendicin de cuentas, publicidad, informacin y documentacin administrativa.
Entre las obligaciones y deberes se destacan cuatro aspectos relacionados con la participacin en el control, a fin de establecer la
documentacin de las actividades de control social o comunitario en
los municipios, que se refieren a: 1) comunicacin con la ciudadana
sobre sus avances y resultados en el proceso de control realizado, 2)
presentacin de informes y recomendaciones a las entidades ejecutoras
de los elementos sometidos a control, 3) remisin de sus informes a los
organismos de control fiscal y otros competentes y 4) la elaboracin de
las denuncias con las presuntas irregularidades encontradas.
Las experiencias de contralora social, en el mbito local, tienen
una variada extensin y aplicacin, considerando las materias en las
cuales se desarrollan. A los efectos de la extensin se puede generalizar
toda la gestin del gobierno local o la gestin pblica municipal o particular, en un determinado organismo, y sus resultados o en las actuaciones participativas que desarrollan los vecinos de cada municipio.
En relacin con la aplicacin se puede establecer, desde la perspectiva de los planes, programas y proyectos, la prestacin de los servicios pblicos y la conducta de los funcionarios pblicos municipales.
Igualmente, en el ejercicio de las competencias y el manejo de los recursos pblicos.
el caso de caracas
165
A los efectos de la aplicacin del control social la legislacin

determina la existencia de diferentes tipos de control, que corresponden a instancias gubernamentales o a diferentes modalidades de participacin social. Entre los tipos de control social se pueden ubicar los
siguientes:

El control de gestin, que se corresponde con la participacin en la

definicin, ejecucin, control y evaluacin de los resultados.
El control social, que expresa la posibilidad de supervisin y evaluacin del cumplimiento de las acciones planificadas.
El control presupuestario, que se corresponde con el derecho a participar en la formulacin, ejecucin y evaluacin presupuestaria de
acuerdo con las diferentes instancias poltico-territoriales.
A los efectos de la aplicacin se han establecido un conjunto de

etapas y acciones caractersticas para el efectivo ejercicio del control
social, que se identifican de la siguiente forma: 1) planificacin, se define el objeto del control, se seleccionan los contralores, se obtiene la
informacin preliminar y se elabora el cronograma de trabajo; 2) capacitacin, es el entrenamiento necesario para entender la naturaleza y
el funcionamiento de la institucin, el plan o el proyecto a controlar,
referencias legales, mtodos y procedimientos de control y cualquier
otro elemento necesario para la eficacia en las actividades de los contralores; 3) observacin y registro, se corresponde con la revisin de la
documentacin, la visita al lugar de los hechos, entrevistas con funcionarios responsables, los ejecutores y los beneficiarios y en general todas
las actividades que permitan el monitoreo y la recoleccin de datos,
cifras, impresiones o elementos de juicio sobre la actividad del control;
4) informes, representan la versin escrita y resumida de todos los elementos observados y las conclusiones de las actividades de contralora,
generalmente se trata de responder a un conjunto de preguntas previamente determinadas sobre: quin?, qu?, cmo?, dnde?, cundo?,
cunto?, para qu?, y 5) denuncias, representan las acciones, peticiones, reclamos o demandas, emprendidas por los contralores para
lograr constatar los hechos investigados y la bsqueda de las sanciones
166
Rosangel lvarez
correspondientes a los responsables o relacionados. El procedimiento

de las denuncias se expresa en las normas aplicables y normalmente
requiere la intervencin de uno o ms funcionarios pblicos.
En sntesis, existen, en materia de control ciudadano sobre la
gestin pblica, unas prescripciones constitucionales que han dado lugar a un amplio desarrollo jurdico pero en la esfera municipal, esto en
vista que el germen del desarrollo de distintas formas de participacin
ciudadana tuvo lugar con el impulso que dio la descentralizacin a los
gobiernos locales. En este contexto, lo interesante es que ms adelante
se desarrolla la ley de los consejos comunales (AN, 2006), la cual otorga
un reconocimiento legal a esta forma organizativa ciudadana, en desmedro de otras organizaciones que desde hace muchas dcadas vienen
participando en el pas. Tal es el caso de las asociaciones de vecinos o
grupos culturales y deportivos, que ahora deben articularse con el Consejo Comunal para poder ser reconocidos como interlocutores vlidos
por parte del Estado.118
A continuacin nos aproximaremos al caso de la ciudad de Caracas, intentando explicar, en un primer apartado, cmo funciona la rendicin de cuentas horizontal y, ms adelante, la rendicin de cuentas social,
tomando en cuenta los elementos enunciados del contexto general.
4.3. accountability horizontal en caracas
4.3.1. Contexto de la ciudad

A raz de los cambios constitucionales en Venezuela se han presentado
cambios en la configuracin institucional del gobierno de la ciudad de
Caracas, capital del pas. Destaca el surgimiento legal y formal de un
118

El Ministerio del Poder Popular para la Participacin y el Desarrollo Social, as
como otras instancias institucionales, ha diseado un ABC que es divulgado a la ciudadana para que les sirva de gua a la hora de constituir sus consejos comunales.
el caso de caracas
167
distrito metropolitano como nivel intermedio de gobierno. El marco

institucional del gobierno de Caracas es el ms complicado del pas y en
l actan simultneamente los gobiernos central, regional y municipal.
En la actualidad, la gestin urbana es ejercida por cinco municipios,
dos gobiernos regionales y las empresas pblicas y privadas que participan en el suministro de los servicios urbanos cuyo territorio de accin
es el rea metropolitana.
En el contexto de la descentralizacin (1989-1992) se fragment
la ciudad al pasar de tres municipios (Libertador, Sucre y Vargas) a
seis (Libertador, Sucre, Baruta, El Hatillo, Chacao y Vargas).119 Como
resultado de esta fragmentacin, se exacerbaron los problemas de
transferencias de responsabilidades y coordinacin, y su configuracin
poltica, desde el inicio de la descentralizacin en 1989, fue predominantemente de oposicin al gobierno central y esto gener dificultades
de gobernabilidad en la ciudad.
El cambio poltico y la nueva constitucin tuvieron un impacto
directo en la estructura del gobierno urbano de Caracas. Por un lado,
la posicin de los nuevos grupos de poder, en cuanto a la descentralizacin, inclinados a un mayor control del gobierno central, produce tensiones intergubernamentales. Por otro lado, se cambi la estructura de
gobierno a la forma de un distrito metropolitano o alcalda mayor. Se
puede decir que si antes segundo gobierno de Rafael Caldera hubo
resistencia en cuanto al avance de la descentralizacin, en la actualidad
esta reaccin es mayor, sobre todo cuando se identifica un gobierno
regional o municipal de un partido distinto al de gobierno.
En Caracas existe una instancia de gobierno que recoge y ampla las atribuciones de la antigua gobernacin del Distrito Federal,
institucin que ejerca el ente intermedio o regional de gobierno, en
parte de la ciudad capital. La alcalda tambin recibe todos los activos
y pasivos de la antigua gobernacin, al igual que al personal tcnico y
obrero. A esta complejidad se suman las competencias que coinciden
con las del gobierno municipal (LEDMC, cap. vii). Lo que ha resultado,
119
El municipio de Vargas adquiri en 1998 la categora de Estado.
Rosangel lvarez
168
en estos ocho aos de existencia, ha sido conflictos de competencias

e insuficiencias presupuestarias120 para atender los problemas de la
ciudad.
En la actualidad, la Alcalda Metropolitana de Caracas est conformada por los municipios: Libertador del Distrito Capital y Chacao,
Baruta, Sucre y El Hatillo pertenecientes al estado Miranda.
Por ser sede de los poderes pblicos nacionales, mientras estuvo
vigente el Distrito Federal, su figura ejecutiva, la de gobernador, era
nombrada por el presidente de la Repblica. En la actualidad, con el
DMC se elige, a travs del sufragio, al alcalde metropolitano que tiene
un perodo de ejercicio de cuatro aos con una sola reeleccin inmediata y el poder legislativo lo conforman trece concejales elegidos en la
misma condicin que la figura ejecutiva.
Entidad
Municipio
Distrito
capital
Libertador
433 km
2.085.488
4816,36
hab./km
22
Baruta
93,9 km
309.106
3291,86
hab./km
Henrique
Capriles
13 km
71.325
5486,53
hab./km
Leopoldo
Lpez
El Hatillo
114 km
67.353
590,81
hab./km
Alfredo
Cataln
Sucre
164 km
640.762
3907,08
hab./km
Jos V.
Rangel A.
810 km
3.174.034
Estado
Miranda
Distrito
Metropolitano de
Caracas
Chacao
Superficie Poblacin
Densidad
3.918,5
hab./km
Parroquias Alcalde
municipal
32
Freddy
Bernal
Juan
Barreto
Cuadro 8. Conformacin poltico-territorial del Distrito Metropolitano de Caracas

Fuente: elaboracin propia. Instituto Nacional de Estadsticas (2007).
120

Los ingresos del DMC dependen casi en su totalidad del ejecutivo nacional; sus
recursos provienen del Situado Constitucional, el Fondo Intergubernamental para la
Descentralizacin (Fides) y la ley de Asignaciones Econmicas Especiales (LAEE), esta
ltima en funcin slo de la poblacin del distrito capital (DC) y no del DMC. Adems,
el caso de caracas
169
Proyecciones de poblacin.
Desde el punto de vista poltico-territorial, dos gobiernos municipales son de partidos de oposicin al gobiermo metropolitano (Chacao
y Baruta) con las consecuentes dificultades para coordinar acciones para
la ciudad. Adems, los municipios de Libertador y Sucre concentran el
mayor nmero de poblacin y son los municipios ms pobres de la ciudad, con poco mas de 30% de hogares en calidad de pobres, debido a
que en estos municipios no ha existido control para estos asentamientos
informales y los intereses polticos de los mandatarios no precisan la disminucin de la pobreza. El municipio Chacao es el que concentra menor cantidad porcentual de hogares pobres con un 12,33% (INE, 2001).
Desde toda perspectiva, la situacin de la ciudad de Caracas es
compleja y la instrumentacin de los mecanismos de rendicin de cuentas y de control ciudadano que se han sealando se encuentran con tropiezos ante esta realidad. A continuacin se analizar la forma como se
ha instituido y est funcionando la RdC en la ciudad de Caracas.
4.3.2. Tipologa de accountability horizontal

Los mecanismos de accountability en el DMC se han creado con el propsito de cumplir con el artculo 141 de la CRBV, que establece el mandato a la administracin pblica de estar al servicio de los ciudadanos
siguiendo los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad
en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley
y al derecho. Como se seal, el DMC es de reciente creacin (1999)
e intenta suplir, con muchas dificultades, a la extinta gobernacin del
Distrito Federal, que tuvo una autoridad ejecutiva nombrada por el presidente de la Repblica y que, pese a que se haba descentralizado el
poder poltico-territorial (1989), por ser sede de los poderes pblicos y
capital de la repblica, no obtuvo autonoma.
un subsidio de capitalidad que se calcula en la asignacin de 1 y unidad tributaria por
habitante del DC, cuando los servicios son consumidos por residentes de los cinco municipios que la conforman y residentes de otras regiones.
170
Rosangel lvarez
A partir del 2000, por primera vez los ciudadanos eligieron a sus
autoridades ejecutivas y legislativas de la ciudad. El poder pblico de
esta instancia de gobierno est conformado por el ejecutivo (alcalde
metropolitano), el legislativo (concejales), la Contralora Municipal
(contralor) y por la Procuradura Metropolitana.
El gobierno metropolitano ha tenido, hasta ahora, a dos alcaldes. Alfredo Pea,121 elegido en los comicios del 2000, postulado por el
Movimiento Quinta Repblica (MVR) y con el apoyo directo del presidente Chvez. Su gestin de gobierno se inici bajo un rgimen de
transitoriedad (Comisin Legislativa Nacional, 2000), para adecuar la
estructura de la extinta gobernacin a la alcalda metropolitana; por
otra parte, su gestin no fue bien aceptada por los ciudadanos, que
no vieron respuestas efectivas a los problemas de seguridad, economa
informal y otros problemas que afectaban a la ciudad, aunado a los
escndalos de corrupcin que se ventilaban a la luz pblica.122 A este
hecho se sum su vinculacin con los sucesos del 11 de abril de 2002.123
Estos eventos le restaron el apoyo del presidente Chvez y del partido
121

Alfredo Pea se dedicaba a ejercer el periodismo de denuncia en el pas. Brind
apoyo a la gestin de Chvez desde sus inicios hasta que fue postulado como alcalde
metropolitano y obtuvo el triunfo. A solicitud del Ministerio Pblico, el Tribunal 17o
de Control de Caracas acord una orden de aprehensin contra el ex alcalde mayor,
imputado por el delito de malversacin en virtud de la firma de un contrato colectivo
con la directiva del Colegio de Mdicos del Distrito Metropolitano sin existir la debida
previsin presupuestaria. Con estas acusaciones Pea huy del pas y el gobierno solicit a Interpol su captura, hecho que no se ha logrado hasta ahora.
122

Pea fue acusado, entre otros hechos que se le imputan, de haber dispuesto
de los recursos de los efectivos de la Polica Metropolitana que estaban depositados en
Fundapol, lo cual provoc una huelga de efectivos policiales en el 2002. La huelga fue
abortada y los oficiales que se unieron a ella fueron despedidos o jubilados.
123

En esta fecha los grupos de oposicin al gobierno de Chvez convocaron una
marcha masiva hacia el Palacio de Miraflores, con la intencin de solicitar la renuncia
del presidente. Esto culmin con un enfrentamiento armado entre civiles y la Polica
Metropolitana, que estaba bajo la direccin del alcalde Pea, con un saldo de 17 civiles
muertos y efectivos policiales heridos.
el caso de caracas
171
de gobierno, pasando a la oposicin y cuestionando las acciones del gobierno; declin a su reeleccin acusando de fraudulenta y farsa (Pea,
2004) a la contienda electoral del 2004.
El segundo perodo de gobierno metropolitano se inici en octubre, bajo la gestin de Juan Barreto; su triunfo electoral se debi,
nuevamente, al apoyo del presidente Chvez y del MVR. Al igual que
el alcalde anterior, ha tenido que sortear mltiples dificultades en su
gestin, escndalos de corrupcin, ineficiencia y conflictos con las autoridades municipales; estos problemas le han restado apoyo y no fue
postulado por el partido de gobierno para su reeleccin en los comicios
del venidero mes de noviembre del ao en curso.
4.3.3. Cabildo Metropolitano

Es el rgano legislativo que est conformado por trece concejales con
un perodo de gestin de cuatros aos y la opcin de reeleccin inmediata, por una sola vez. Internamente est organizada por trece comisiones, entre ellas, la Comisin de Contralora que tendr a su cargo
el control, la vigilancia y fiscalizacin sobre la inversin y utilizacin de
los fondos pblicos en todos los sectores y niveles de la administracin
publica metropolitana, as como la transparencia a que estn obligados
los entes financieros y pblicos con la sola limitaciones que establece la
Constitucin, las Leyes, y las Ordenanzas y los Reglamentos (Cabildo
Metropolitano, 2008). Entre las recientes actuaciones de esta comisin
se destacan la investigacin abierta por presuntas irregularidades administrativas cometidas por el vicepresidente de la Corporacin de Servicios Municipales, Florentino Rodrguez, en la compra de computadoras
con un sobreprecio del 500%. As como por la compra irregular de productos alimenticios con sobreprecio.
El presidente de la Comisin de Contralora dijo no poder entender cmo es que ante esta denuncia tan grave, temeraria y peligrosa,
el alcalde Juan Barreto no haya suspendido o removido del cargo a este
funcionario; por cuanto esto evidencia que estamos en presencia de
172
Rosangel lvarez
una macrocorrupcin en los servicios municipales (A travs de Venezuela, 2008). Esta denuncia se elev a la Fiscala General de la Repblica
para que inicie averiguacin.
Otro caso que est siguiendo la Comisin de Contralora del Cabildo Metropolitano de Caracas y es el de las denuncias formuladas por
dueos de comercios de la capital, sobre la presunta extorsin cometida por parte de inspectores del Distrito Sanitario contra estos comercios. Para hacerle seguimiento se conform una comisin, con el fin de
conocer la verdad del caso (El Universal, 2008).
Entre las funciones que tiene el Cabildo Metropolitano se encuentran: recibir el informe de la gestin anual del alcalde metropolitano; aprobar o rechazar los contratos que someta a su consideracin el
alcalde metropolitano, cuando lo exija la legislacin aplicable; designar
al contralor metropolitano de acuerdo con el procedimiento establecido en el artculo 176 de la Constitucin, y considerar el proyecto de
Presupuesto de Ingresos y Gastos del Distrito Metropolitano de Caracas, que deber presentar el alcalde metropolitano, y pronunciarse sobre ste en la oportunidad y forma prevista en la legislacin aplicable
(LEDMC, 2000, art. 12). Estas funciones de vigilancia y control externo
de las acciones de DMC son las propias de los rganos legislativos de los
dems entes del gobierno del pas.
El alcalde rinde cuentas al legislativo a travs de la presentacin de
su memoria y cuenta, la cual debe consignar al mes siguiente de vencido
el ao de gestin. Sobre este particular, el alcalde Alfredo Pea present
su memoria en los dos primeros aos de gestin pero no lo hizo en el
ltimo ya que se march fuera del pas. Juan Barreto, el actual alcalde,
ha presentado sus memorias fuera de lapso; de hecho, el 19 de enero de
este ao present la memoria y cuenta de los aos 2005 y 2006. A la fecha
no ha rendido cuentas del ao 2007. Estas irregularidades no han sido
cuestionadas por el cabildo metropolitano ni por la ciudadana.
Un elemento importante es que en el cuerpo de la LERDMC no
aparece consagrada la posibilidad de control del cabildo, mediante el
mecanismo de interpelaciones, investigaciones o preguntas, de lo que
el caso de caracas
173
eventualmente pueda resultar la imputacin de responsabilidad poltica

del alcalde o de cualquier otro funcionario metropolitano; el reglamento
interno vigente tambin omite la accin punitiva del legislativo.
Los recursos que utiliza el cabildo metropolitano para el control
y la vigilancia de las acciones del DMC se suscriben a la revisin del
proyecto de presupuesto presentado por el alcalde y la revisin de contratos antes de su firma. Otra accin es aprobar u objetar la memoria y
cuenta presentada por el alcalde. Hasta ahora, ninguna de stas ha sido
reprobada.124
Se puede observar que las acciones de control ex ante son limitadas y las ex post sencillamente no existen en la ley. A esto podemos agregar que, pese a que la eleccin popular de las autoridades legislativas
supone autonoma respecto de los dems poderes en todos los estamentos del gobierno en el DMC, el 85% de los concejales metropolitanos
siguen la lnea partidista del alcalde y sus acciones terminan apoyando
al ejecutivo. Esto se exacerba ms, si se toma en cuenta que todos los
gobiernos metropolitanos han gobernado bajo el signo de la polarizacin poltica. En este contexto, las fracciones minoritarias de oposicin
no tienen capacidad de afectar las decisiones que se toman en el foro
legislativo, mientras que los concejales del partido que apoyan al alcalde actan en funcin de lealtades polticas y no con los criterios que la
ley les exige.
Las acciones del cabildo metropolitano estn orientadas a ser una
instancia de atencin a las demandas presentadas por los ciudadanos,
de escuchar sus peticiones para integrarlas en el cuerpo de ordenanzas
124

Cabe destacar, que en enero del 2002, un concejal metropolitano (Baudilio Jimnez) introdujo un recurso ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia solicitando la nulidad del artculo 69 de la LORM, relacionado con la aprobacin
de la memoria y cuenta de un alcalde por parte del concejo o cabildo. El argumento
expuesto es que, segn el demandante, vulnera la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y que a juicio generalmente en muchas ocasiones se ha utilizado
como medio de chantaje y de presin indebida a los alcaldes, de modo que si no cumplen con determinadas exigencias, los concejales le desaprueban la Memoria y Cuenta
lo que podra traer como consecuencia la revocatoria del mandato. No hubo pronunciamiento por parte de la Sala Constitucional (TSJ, 2002).
174
Rosangel lvarez
que aprueba para la ciudad, pero no cuenta con recursos de poder que
le permitan ejercer una accin ms contundente para el control de la
gestin del alcalde.
4.3.3.1. Contralora Metropolitana

La Contralora Metropolitana es un organismo de control externo,
ya que es autnoma del ejecutivo, y cumple funciones de vigilancia y
fiscalizacin de los bienes, ingresos y gastos del gobierno. Su titular
es designado mediante concurso pblico, lo cual se supone garantiza
la idoneidad y capacidad de quien ocupar el cargo. Este funcionario
dura cuatro aos en sus funciones, pero puede ser destituido antes de
la conclusin de su perodo por faltas graves calificadas por el poder
ciudadano nacional. La LERDMC no establece cundo se nombrar el
contralor, por lo que puede repetirse la prctica municipal de nombramientos sucesivos de contralores interinos, cuestin sumamente grave,
mxime cuando es frente a este funcionario que el alcalde metropolitano debe rendir cuenta anual de su gestin. En efecto, tanto en el caso
de los municipios como de los estados, e incluso en el plano nacional, la
Constitucin ha introducido la norma por la cual, ya no es competencia
del rgano plural legislativo que es el que autoriza el presupuesto
sino ante ellos, donde la autoridad ejecutiva debe rendir cuentas de su
gestin anual, pasando dicha facultad a manos del contralor respectivo,
consagracin constitucional que contradice el principio general, segn
el cual, quien faculta para actuar tambin est para controlar.
Actualmente, el contralor municipal es Jos Ramn Hernndez
y su nombramiento, por parte del cabildo metropolitano, origin la
intervencin de la CGR a travs de una comisin interventora. Esta
medida de intervencin se origin porque el cabildo metropolitano de
Caracas design y jurament a Jos Ramn Hernndez, quien, si bien
era aspirante en el concurso pblico para la designacin del titular de
ese rgano de control fiscal, haba clasificado en el sptimo lugar de la
lista por orden de mritos al obtener una puntuacin de 75,20.
el caso de caracas
175
El resultado del concurso pblico fue presentado por los miembros del jurado calificador al presidente y dems miembros del cabildo
metropolitano, en el que se calificaba como ganador al ciudadano scar Antonio Rojas Hernndez, con una puntuacin de 137,95; esto
de conformidad con el baremo previsto en el Reglamento sobre los
Concursos Pblicos para la Designacin de los Contralores Distritales
y Municipales, y los Titulares de las Unidades de Auditora Interna de
los rganos del Poder Pblico Nacional, Estadal, Distrital y Municipal
y sus Entes Descentralizados, vigente (GORBV 38.386 de 23 de febrero
de 2006).
La flagrante violacin de los reglamentos antes citados motiv a
que se interpusiera un recurso contencioso administrativo de nulidad,
conjuntamente con un recurso de amparo constitucional. El caso fue
conocido por el Tribunal Superior Dcimo de lo Contencioso Administrativo de la Regin Capital (exp. 0347-07), el cual se declar incompetente para conocer este recurso y aun la Contralora Municipal sigue
intervenida pero sin ninguna decisin.
En su actuacin, la Contralora Municipal cuenta con los siguientes mecanismos: inspecciones, auditoras, verificaciones, evaluaciones,
fiscalizaciones, examen de cuenta y comisiones de trabajo. Para el ao
2001 no se tuvo acceso a las actuaciones de la CMDMC, se revis el
Informe de Gestin de la CGR (2001) y destaca que, en inspeccin
que realizara al cabildo metropolitano, establecieron remuneraciones y
dietas por montos superiores a los previstos en la ley, as como presentan un alto costo legislativo, en relacin con su productividad o gestin
(p. 27). Entre las fallas generales que se han determinado en la gestin
contralora municipal se encuentran: ausencia de reglamento interno
o debilidades en los que existen; falta de autonoma presupuestaria y
financiera, elaboracin, presentacin y ejecucin presupuestaria que
no se ajusta a la normativa vigente; ausencia de registro de personal y
de indicadores de gestin; inobservancia de normas generales de auditora de Estado; carencia de evidencias documentales a actuaciones
realizadas; entre otras anomalas y fallas.
176
Rosangel lvarez
De acuerdo con las actuaciones que la Contralora Municipal

del DMC inform a la CGR, stas consistieron en evaluar administrativamente obras ejecutadas; pagos efectuados; inspeccin fsica y verificacin selectiva de activos y aplicacin de la normativa vigente. Se
concluy que existe ausencia de control previo y perceptivo oportunos;
falta de procedimientos para la adquisicin de bienes y servicios; compras improvisadas y fallas administrativas y operativas en el manejo de
fondos pblicos (Contralora Municipal del DMC, 2001 y 2004).
Estas intervenciones realizadas por la Contralora han contribuido al gobierno metropolitano a introducir mejoras en los procesos. En
la memoria y cuenta del 2002 se expresa:
En el presente ejercicio fiscal ante el hecho que la Alcalda Metropolitana se ha abocado a evaluar su sistema de control interno con el
propsito de adecuarlo a las normas bsicas que dicte el mximo rgano
de control fiscal que le permitan la reingeniera de normas, manuales de
procedimientos existentes y de implementar los que sean necesarios,
as como establecer indicadores de gestin, ndices de rendimiento y
dems instrumentos o mtodos especficos (p. 111).
Sin embargo, han persistido fallas, tal como se manifiesta en la

memoria y cuenta del 2003, [...] los resultados de las auditoras, inspecciones y fiscalizaciones programadas y ejecutadas permitieron constatar
fallas en los procedimientos administrativos y fiscales (p. 97).
Como se puede observar, sus actuaciones tienen un enfoque preventivo a travs de la vigilancia y fiscalizacin que realiza; y punitivo,
ya que puede establecer responsabilidades administrativas y penales en
casos en que existan evidencias de actuaciones al margen de la ley.
Los mecanismos de las auditoras, inspecciones, asesoras son los
que se han aplicado en los tres ltimos aos de gestin. Es importante
sealar que su actuacin no se puede suscribir slo a la revisin de cuentas, al control de legalidad y a la evaluacin del control interno, sino
que debe extenderse a fomentar valores de honestidad, transparencia e
integridad en las actuaciones de los funcionarios y gobernantes.
el caso de caracas
177
4.3.3.2. Procuradura Metropolitana

Esta instancia de control interno del gobierno metropolitano de Caracas
tiene que, entre otras funciones, advertir a los funcionarios y empleados
metropolitanos sobre las faltas que observe en el desempeo de sus funciones y solicitar su destitucin en caso de reincidencia (LOPPM, art.
17). Su accin se enmarca en impartir directrices para las acciones judiciales y extrajudiciales del municipio. Es propuesto por el alcalde al
cabildo metropolitano, quien lo designa por la aprobacin de la mayora
absoluta de sus miembros, en los primeros treinta das posteriores a su
instalacin, al iniciarse el perodo constitucional. La destitucin del procurador metropolitano ser propuesta por el alcalde, previa elaboracin
del expediente respectivo, por fallas graves en el ejercicio de sus funciones. Dicha destitucin deber ser aprobada por la mayora absoluta
de los miembros del cabildo metropolitano (LOPPM, arts. 115 y 116).
En un balance de su actuacin ha correspondido a la Procuradura Metropolitana atender 407 juicios en el 2001, 750 en el 2002 y
908 en el 2003 (Memoria y Cuenta, 2002 y 2003). Los casos que ms le
ocupan son las querellas funcionariales y, aunque para el 2001 se registra un antejuicio de mritos, no se arroja descripcin ni resultados del
caso. La actuacin de este rgano podr contribuir a una mayor transparencia y probidad por parte de los funcionarios de la administracin
municipal.
Cabe destacar que el servicio civil de carrera es dbil, ya que
no se ha reglamentado sobre la ley del Estatuto de la Funcin Pblica
(LEFP) sancionada en el 2002. La situacin no es distinta de la realidad
nacional, en la cual el criterio del mrito para el acceso a la carrera
administrativa es muy endeble, hay un dficit en los procedimientos
disciplinarios, entre otras debilidades.125
A partir la revisin se muestra en el siguiente cuadro como est
configurado el accountability horizontal en el DMC.
125
Un informe detallado del servicio civil de carrera en Venezuela se puede ver en

Longo Martnez (2005).
Baja respecto
del alcalde
Media
Ingerencia
poltica en su
eleccin
Baja
Nombramiento
por el ejecutivo
Contralora
Metropolitano
Procuradura Metropolitana
Autonoma
Cabildo
Metropolitano
Organismo
Designacin
del alcalde
Concurso
pblico de
credencial
Eleccin
popular
Seleccin
de autoridad
Tutela de derechos e intereses

del DMC, asesora
jurdica al ejecutivo y legislativo
metropolitano,
inspeccin fiscal
de la hacienda
pblica municipal, solicitud de
apertura de juicios
por denuncias
interpuestas por
particulares
Control en el uso
de los recursos y
bienes del municipio, establecer
responsabilidades
administrativas
Aprobacin de
presupuesto.
Aprobacin de
memoria y cuenta
Recursos
de poder
Auditora legal
de los juicios,
asistencia jurdica, asesoras
legales, acciones judiciales y
extrajudiciales
Inspecciones,
auditoras,
fiscalizaciones,
asesoras, examen de cuenta,
reunin de
trabajo
Comisiones
Mecanismos
Preventivo
y punitivo
Preventivo
y punitivo
Preventivo
Enfoque
No aplica
Aplica con
limitaciones
No aplica
Bajo
Slo proporciona
informacin
sobre hechos
irregulares
que afecten
al DMC
Alto
A travs de
las contraloras de
los consejos
comunales
Medio
A travs de
denuncias
ciudadanas
Servicio civil Vnculos

de carrera
con las organizaciones
sociales
178
Rosangel lvarez
Cuadro 9. Estructura institucional del accountability horizontal en Caracas
el caso de caracas
179
Para finalizar, se puede destacar sobre la estructura del accountability que existe en el DMC, que sta se corresponde con las formas
tradicionales de control horizontal que existen en los poderes pblicos, con la observacin que, por mandato constitucional, corresponde al recin creado poder ciudadano y sus rganos garantizar bajo el
principio de autonoma y de equilibrio respecto de los dems poderes, una gestin transparente y con apego a las leyes. El objetivo de
este accountability se orienta ms a los resultados, pero enfocndolo
en demandas satisfechas y problemas solucionados, justificando as el
gasto pblico municipal. Destaca, del caso de estudio, que se abre la
posibilidad, porque as lo permiten las leyes, de impulsar una transformacin de la administracin pblica municipal con miras a lograr
los propsitos de honestidad, participacin, eficiencia, transparencia
y rendicin de cuentas en el ejercicio de la funcin pblica. Sin embargo, el resultado es que coexiste todo un potencial jurdico pero
con viejas prcticas de gestin. A diferencia de otras ciudades, como
Bogot o Mxico DF, en el DMC no existen rganos autnomos distintos a los poderes pblicos que ejerzan control sobre la gestin
municipal.
4.4. accountability social en caracas
La condicin de ciudad capital y sede del poder pblico nacional,

convierten a Caracas en el espacio indicado para ser escenario de reclamos y movilizaciones por parte de ciudadanos provenientes de todas
partes del pas. Pese a esta condicin, es una ciudad que tiene tambin
su propia historia organizativa y participativa. En el marco del control ciudadano sobre la gestin pblica que se viene adelantando en
el pas han adquirido particular relevancia las organizaciones civiles,
los movimientos sociales y las contraloras ciudadanas. En la reciente
coyuntura, estas formas de organizacin social presentan como rasgo
180
Rosangel lvarez
caracterstico el actuar en un contexto poltico altamente polarizado

que dio lugar a organizaciones catalogadas como de oposicin al gobierno y las progobierno.126
4.4.1. Tipologa de accountability social

4.4.1.1. Organizaciones civiles
Estas formas de organizacin social tienen una gran trayectoria en el
pas. En los aos recientes, la prdida de legitimidad de los partidos
polticos y la intensidad del conflicto sociopoltico dio lugar a la ocupacin de estos espacios por parte de organizaciones civiles. Su activismo social se ha hecho presente en la ciudad de Caracas; destacan las
organizaciones en derechos humanos, las ambientalistas y las llamadas
organizaciones liberales,127 ya que se han mantenido en conflicto con
el gobierno en esta coyuntura poltica, al diferir en aspectos fundamentales en la agenda que lleva ste en materia de derechos. Sus acciones se enfocan fundamentalmente en la movilizacin, denuncia y
126

Es claro que el universo de las organizaciones sociales en Venezuela es absolutamente heterogneo, diversificado y plural, pero al mismo tiempo critican la simplificacin en la que han incurrido los medios al colocar en agenda pblica la temtica
y hablar de la sociedad civil como si sta fuese nica, y adems identificarla exclusivamente con los sectores que se oponen al gobierno de Hugo Chvez. En Venezuela,
en los ltimos aos se ha presentado una reapropiacin de lo poltico, por sectores
bastante diversos, socialmente. Esto ha constituido un cambio de primer orden, ya que
la partidizacin excesiva y asfixiante termin cerrando canales legtimos de participacin
social y reforz una apata participativa que se evidenci durante largos aos. Hoy se
vive un proceso que parece ir en sentido contrario, pero todava est lejos de poder desgranarse totalmente los nuevos y complejos elementos sociopolticos presentes, entre
ellos se cuentan a las organizaciones de la sociedad civil y la dimensin meditica de su
actuacin para intervenir en lo pblico.
127

A estas organizaciones se les denomina as ya que son los actores que reivindican
ms activamente la identidad como sociedad civil, son percibidas como pertenecientes a las clases medias y altas, y se les seala de tener una concepcin liberal porque
recalcan la defensa de los derechos civiles y polticos.
el caso de caracas
181
presin sobre los rganos correspondientes. Las estrategias que han

empleado han sido variadas, dependiendo del tema que las moviliza.
Actualmente, en Caracas se mantienen activas unas cuarenta organizaciones en derechos humanos, las cuales se encuentran formalizadas y
permanecen vigilantes de las acciones del Estado y las polticas pblicas que afectan los derechos de los ciudadanos, as como el seguimiento a las acciones policiales y dems cuerpos de seguridad del Estado. Su
identidad se enmarca en la defensa de derechos y mantienen una alta
autonoma respecto del Estado.
En cuanto a las organizaciones ambientalistas, su identidad y acciones son mucho ms variadas. Adems de las acciones de seguimiento
y propuestas en materia ambiental, tambin desempean acciones de
capacitacin y toma de conciencia sobre esta materia. De acuerdo con
la Red de Organizaciones Ambientales (Red Ara), en Venezuela existen
ms de cuatrocientas organizaciones civiles ambientalistas y en Caracas
se registran unas 57. Ellas se han ido consolidando con el tiempo ya que
en dcadas recientes (de 1981 a 1999) se crearon 92 nuevas organizaciones civiles ambientalistas (2000).
Las organizaciones civiles abocadas a la defensa de los derechos
civiles y ciudadanos son las que han tenido un mayor activismo en
la transicin poltica que vive Venezuela desde 1999. La coyuntura
poltica reciente ha dado lugar a una multiplicidad de organizaciones que surgen o desaparecen, segn la dinmica del proceso. Efectivamente, luego del triunfo de Hugo Chvez en 1998, se ha visto la
mayor confrontacin entre las organizaciones sociales y el gobierno,
pese al discurso a favor de la participacin que este ltimo promueve.
Son varios los episodios que han motivado a la confrontacin del
gobierno con sectores de la sociedad civil128 y que han afectado, en
128

A propsito del activismo ciudadano el gobierno desat una controversia respecto al rol de la sociedad civil, que dio lugar a que el Tribunal Supremo de Justicia en
la sentencia 656 definiera a la sociedad civil y en una nueva sentencia, 1395 (TSJ, 2000),
ampliara tal definicin refirindose a un actor unitario y no como un espacio variado,
heterogneo y conflictivo como lo es en realidad. De esta argumentacin legal se desprende que el Estado maneja un concepto de sociedad civil deliberadamente ambiguo
para ajustarlo a los propsitos polticos del momento.
182
Rosangel lvarez
algunos casos positiva y en otros negativamente, el poder de convocatoria y las estrategias de movilizacin de las organizaciones sociales de
corte liberal.
stas se mantuvieron activas durante el proceso constituyente
de 1999 y aspiraron participar de dos maneras: postulando candidatos
propios y presentando propuestas para su incorporacin en el texto
constitucional. En la primera estrategia fracasaron, ya que el 95% de
los constituyentes fueron del oficialismo pero con las propuestas tuvieron un mayor xito, pues gran parte de ellas fueron inscritas en la Constitucin. Con las llamadas megaelecciones, convocadas por la ANC
para relegitimar todos los poderes pblicos una vez aprobada la Constitucin, se generaron fuertes dudas en cuanto a la capacidad tcnica del
CNE para llevar a cabo el proceso. Las organizaciones Queremos Elegir y
Cofavic interpusieron un recurso de amparo constitucional ante el TSJ y
el fallo fue a favor de estas organizaciones; por lo tanto, se suspendieron
las elecciones hasta tanto se garantizara la transparencia del proceso.
Otro tema que las moviliz fue la defensa de la participacin
poltica en la conformacin de los llamados comits de postulaciones,
designados para elegir a los miembros del poder ciudadano en el 2001.
Rechazaron la intencin del ejecutivo y el legislativo de designar a los
integrantes del poder ciudadano y a los magistrados, sin cumplir los
supuestos que establece la Constitucin.
Otros eventos se suman a los que hemos enunciado: la sentencia
1013 del TSJ sobre la libertad de expresin (2001); el proyecto educativo nacional, el decreto 1011 y otras polticas en materia educativa,
generaron controversia y una abierta oposicin de parte de la sociedad civil, que advers estas propuestas con xito aunque el conflicto se
ha reactivado en distintos momentos pero no se ha arribado a ningn
acuerdo; los decretos leyes aprobados en el marco de la ley Habilitante
en los aos 2001 (49 leyes) y 2008 (26 leyes); el conflicto de PDVSA y el
paro nacional que dio lugar a la coordinadora democrtica en relacin
con la cual se articularon distintas organizaciones sociales, gremiales,
sindicales y empresariales, incluso con intereses dismiles, pero que
compartan en comn el deseo de que el presidente Chvez saliera del
el caso de caracas
183
poder. sta fue una etapa de amplia movilizacin y las estrategias fueron variadas: marchas, protestas de calle, cierre de rutas, cacerolazos,
pitazos, vigilias, entre otras. El resultado fue la convocatoria al referndum revocatorio de diciembre del 2004, cuyos resultados favorecieron
al presidente de la Repblica.
En sntesis, podemos observar que la demanda por el respeto a los
derechos humanos, los derechos ambientales y la ampliacin de los derechos polticos y, en particular, por una mayor participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones ha sido una constante en las movilizaciones
de las organizaciones sociales de la ciudad. Pero tambin, el reclamo por
los derechos econmicos, sociales y culturales sigue estando presente.
Las reivindicaciones laborales y el acceso a los servicios bsicos como
vivienda, salud, canasta alimentaria han dado lugar a nuevas formas
organizativas articuladas en torno a estas demandas. Como ejemplo se
puede destacar la Red Metropolitana de Inquilinos o las Organizaciones Comunitarias de Vivienda (OCV), que han surgido a propsito del
dficit de vivienda que existe en la ciudad (Provea, 2008b).
En contraste con este tejido social organizativo descrito, las iniciativas del gobierno se han orientado a demoler viejas estructuras
organizativas, rescatar algunas de ellas y construir nuevos espacios de
participacin popular que permitan fortalecer las bases del proceso
poltico.
Inicialmente, apel al movimiento MBR-200, aquellos ncleos
militares que le permitieron organizar el intento de golpe de Estado de
1992, como un mecanismo cvico-militar de respaldo al proceso revolucionario que comenz con la toma del poder en 1999. Posteriormente,
se crearon los crculos bolivarianos que incorporaron la necesidad de
la formacin, el debate y la accin propositiva de quienes apoyaran el
proceso en su medio local.
Luego, se constituy en una poltica de Estado la creacin de
pequeas estructuras que acompaaran el desarrollo de las polticas
pblicas. Es as como surgen los Comits de Tierra Urbana y Rural en el
marco de las polticas de vivienda; los Comits de Salud en el marco del
programa Barrio Adentro; los Comits de Alimentacin en el marco
184
Rosangel lvarez
de Mercal, los Comits de Proteccin Social, para apoyar la Misin Negra Hiplita y otros ms en diversos programas, hasta tal punto que se
solapaban unos programas con otros, amn de la accin que intentaban otras estructuras ya existentes, como las juntas parroquiales y los
centros municipales de atencin integral. Ya existan las mesas tcnicas
de agua, y actualmente se empiezan a conformar las mesas tcnicas de
energa, comunicaciones y desechos slidos.
En algunos momentos, tom fuerza una poltica de conformacin de frentes. As, surgieron: la Fuerza Bolivariana de Trabajadores, la
Fuerza Bolivariana de Mujeres, el Frente Estudiantil Bolivariano, Frente
Francisco Miranda, entre otros.
La mayora de estas iniciativas, an estn lejos de constituir organizaciones civiles autnomas y con identidad propia. En la mayora de
los casos slo proveen un importante voluntariado para la ejecucin
de los programas sociales del gobierno y actan en funcin de los intereses polticos de quienes las promueven. En cuanto a las organizaciones civiles consideradas de oposicin al gobierno, stas an siguen sus
luchas pese a todos los obstculos que han tenido, pues las razones que
las han movilizado an siguen vigentes, aunque es importante decir
que, en la actualidad, se encuentran de bajo perfil, con poca presencia
meditica y teniendo que organizarse en redes y movimientos para lograr mayor eficacia en sus acciones.
4.4.1.2. Movimientos sociales

4.4.1.2.1. El movimiento vecinal. Los movimientos sociales han
mostrado un gran dinamismo en la ciudad de Caracas. Tal es el caso
del movimiento vecinal, que se fue articulando en los sectores de clase
media que habitaban las urbanizaciones del este y sureste de Caracas. En
los aos setenta el movimiento vecinal se encontr con grandes dificultades para influir en las autoridades locales, lo cual motiv a fortalecer
su carcter autnomo y a formular propuestas de reforma poltica e institucional que les permitiera influir en el poder local (Gmez Calcao,
1997). Lograron con xito la promulgacin de la ley Orgnica de Rgimen Municipal y la reforma del sistema electoral. Con el tiempo, esta
el caso de caracas
185
forma organizativa fue penetrada por formas tradicionales de control

partidista y fueron perdiendo credibilidad en la poblacin. A pesar de
esto, las demandas por ampliar los derechos polticos va descentralizacin de las instituciones pblicas reactiv la movilizacin vecinal. Organizaciones como Queremos Elegir y la Escuela de Vecinos elevaron
propuestas a la Copre, durante el perodo de 1885 a 1989, las cuales
consistieron en una reforma a la ley del Sufragio, que inclua la ampliacin del voto uninominal, la automatizacin del proceso electoral, la
rendicin de cuentas y consulta a los electores por parte de sus representantes, la reforma de los organismos electorales y la revocatoria del mandato para todo cargo de eleccin popular; y a pesar del enorme esfuerzo
y movilizacin se logra la reforma en 1997 (Gmez Calcao, 2000).
En la coyuntura poltica actual, el movimiento vecinal en Caracas
se ha debilitado frente al surgimiento de nuevas estructuras organizativas promovidas por el Estado y amparadas en algunas leyes del poder
pblico municipal. Han sido fundamentalmente por las organizaciones
de base territorial que el actual gobierno metropolitano ha logrado
incidir, siguiendo los lineamientos que en materia de organizacin social dicta el gobierno central. Aunque no existen cifras sobre Caracas,
entre las estructuras que se han promovido se encuentran los Crculos
Bolivarianos, agrupados desde el 2000 y que en el 2004 pasaron a ser
sustituidos por las unidades de batalla electoral y las patrullas electorales, conformadas a propsito del referndum revocatorio presidencial
de ese ao. Una vez superado el proceso refrendario aparecieron las
Unidades de Batalla Endgena, cuyo propsito era integrar a grupos
organizados en estructuras ms permanentes. En la actualidad, se promueven los concejos comunales. En sntesis, podemos sealar que el
movimiento vecinal en Caracas se ha ido desmovilizando, en la medida
que el gobierno metropolitano ha incentivado nuevas formas organizativas que son a las que reconoce como interlocutores vlidos para atender las demandas y las organizaciones que han surgido del movimiento
vecinal, como es la Escuela de Vecinos que se ha vinculado con otras
organizaciones civiles para unir fuerzas en pro de mantener su identidad como movimiento ciudadano.
186
Rosangel lvarez
4.4.1.2.2. El movimiento obrero y sindical. Si bien en varias ocasiones el presidente Chvez lo ha convocado para que asuma papeles
de vanguardia en el proceso revolucionario, en este caso, se observa la
clsica situacin del paralelismo sindical como estrategia que ha generado una situacin indefinida: ni se ha construido una central sindical
fuerte, alineada con el proceso de cambio, ni se ha fortalecido la unidad sindical entre las propias fuerzas que apoyan al gobierno. En el
2000 se convoc a un referndum sindical para exigir elecciones democrticas en la principal central del pas, la Central de Trabajadores
de Venezuela (CTV), donde convergan varios partidos del estatus, con
el liderazgo de Accin Democrtica. Una vez que gan el s, posteriormente, en medio de denuncias de fraude, no fue posible derrotar a la
dirigencia de la CTV y, unos aos ms tarde, un grupo de sindicatos y
sindicalistas fundaron la Unin de Trabajadores de Venezuela (Unete).
Aun con la creacin de la Unete, los trabajadores del pas siguen fragmentados en dos o ms agrupaciones, por sector que reivindican los
mismos derechos y se disputan la interlocucin con las empresas e
instituciones pblicas. La mayora de ellos estn concentrados en resolver la situacin de los contratos colectivos como una manera de
asegurar beneficios salariales en medio del boom petrolero. En tal sentido, dejan a un lado temas como la precarizacin del empleo, que
amenaza a algunos sectores a travs de la contratacin de cooperativas
que disminuyen los beneficios sociales de los trabajadores. Sin embargo, en otros temas de la agenda laboral que estn vinculados con el
nuevo modelo econmico, los trabajadores estn rezagados respecto
a la iniciativa gubernamental. Temas como la cogestin, las empresas
recuperadas y el control obrero de algunas industrias quedan para el
discurso o la lucha por el protagonismo entre las corrientes que conviven en esta central.
4.4.1.2.3. El movimiento de mujeres. ste ha sido el movimiento
que ms se ha institucionalizado. Despus de las luchas de los aos
ochenta, cuando las organizaciones de mujeres formaron un solo bloque para luchar por un nuevo cdigo civil y luego de una accin poltica muy importante a travs de la Coordinadora no Gubernamental
el caso de caracas
187
de Mujeres, este sector es reconocido como el de mayor avance en las

conquistas sociales. La creacin del Instituto Nacional de la Mujer, la
lucha por la participacin paritaria en la Asamblea Nacional y otras
entidades polticas y del Estado y la ley contra la Violencia Domstica,
ya son realidades palpables. Incluso, en este ltimo caso, la infraestructura de la Fiscala General de la Repblica no es suficiente para
dar respuesta a las demandas de las mujeres. De los cinco poderes del
Estado, tres estn encabezados por mujeres.
4.4.1.2.4. El movimiento estudiantil. Producto de las movilizaciones estudiantiles del 2007,129 este sector ha cobrado cierta relevancia o
al menos inters de parte de los actores polticos. Principalmente, se
trata de jvenes estudiantes que provienen de las universidades autnomas y privadas, cuyos lderes se han identificado con partidos opositores. Pero como la polarizacin ha tenido su efecto tambin en este
sector, a una dirigencia estudiantil claramente opositora le ha salido al
paso otra dirigencia estudiantil plenamente progobierno que obtiene
un reconocimiento especial a travs de una Comisin Presidencia Estudiantil donde participa directamente el vicepresidente de la Repblica.
Sin embargo, este sector fue permeado por la disputa del liderazgo
entre gobierno y oposicin. Algunos de estos lderes se han alineado
129

De acuerdo con el Informe Anual de Provea (2008a), durante el perodo, el
sector ms reprimido fue el de los estudiantes (32,65% del total), seguido de los vecinos
(16,32%) y de los trabajadores. La entidad federal con ms violaciones fue el distrito
capital (16), seguido por Aragua (12). Por 5 ao consecutivo, la GN fue el organismo
que present mayor nmero de violaciones (23 reprimidas y 5 impedidas). En 7 de esas
28 intervenciones, la GN actu en conjunto con otro cuerpo de seguridad regional o
local. La modalidad de protesta ms reprimida fue el cierre de calle, pues de 613 fueron
reprimidos y 2 impedidos, lo que representa 1 de cada 13 cierres, un importante aumento en comparacin con el perodo anterior cuando se reprima 1 de cada 23 cierres
de calle. Otra modalidad utilizada durante el perodo para cercenar el derecho a manifestar ha sido la exigencia discriminada de solicitudes o permisos previos para manifestar. Por otra parte, tal como se vino denunciando en el Informe anterior, se evidenci
una fuerte tendencia del uso del MP para procesar judicialmente a quienes ejercieron
su derecho a manifestar. Durante el perodo se aplicaron medidas judiciales a al menos
150 personas, reconociendo Provea que se trata de un subregistro (pp. 37-38).
188
Rosangel lvarez
polticamente y en la actualidad son opciones electorales para la prxima contienda electoral del 23 de noviembre lo cual pone en tela de
juicio su autonoma como actor social.
Como se observa, el tejido organizativo que ha tenido presencia
en Caracas ha estado respondiendo, desde 1999 a la coyuntura poltica
de cada momento, llevando a su activacin y estableciendo la agenda
y formas de luchas. Las distintas estrategias que asume el gobierno
metropolitano para impedir las movilizaciones y protestas de las organizaciones civiles de oposicin ha llevado a que se sumen fuerzas y se
creen estos movimientos, los cuales buscan impactar la agenda gubernamental que con la accin individual de cada organizacin civil no
sera posible.

transversales de accountability
Al inicio de su gestin, el alcalde Juan Barreto promovi la figura de
la Contralora Social e incorpor un voluntariado a las distintas dependencias de la Alcalda Metropolitana, como son los hospitales, mercales, ambulatorios, escuelas, casas de alimentacin, entre otros, adscritos
a la Direccin de Contralora Social y Participacin Ciudadana,130 que
se encarga de capacitarlos a travs de la facilitacin de talleres que versan sobre las funciones de Contralora Social y el marco legal que lo
regula. En la actualidad, ese voluntariado est conformado por cerca
de 945 contralores, los cuales desarrollan funciones de supervisin de
130

Esta direccin se cre en el 2007 y actualmente se encuentra en un proceso de
incorporacin y actualizacin de datos. Por lo que se pudo conocer a lo interno de la
alcalda los procesos de transferencia de informacin de una unidad a otra es lenta,
ya que la Direccin de Contralora Social y Participacin Ciudadana est a la espera
de datos actualizados respecto de la cantidad de consejos comunales y dems formas
participativas que se dan en Caracas y la antigua unidad que llevaba esta informacin,
la Direccin de Gabinete ha procedido con lentitud ante esta peticin. Incluso para
efectos de esta investigacin se pudo constatar este hecho, ya que a la fecha y a pesar de
mltiples gestiones no se han obtenido datos oficiales sobre esta modalidad de organizacin llamada Consejo Comunal.
el caso de caracas
189
las actividades propias de cada uno de los organismos a los que estn
adscritos; actan en las 32 parroquias de Caracas y no tienen vnculos
directos con los consejos comunales sino con los habitantes de las parroquias y usuarios de los servicios que presta la Alcalda Mayor y con
los funcionarios de la Direccin de Contralora Social, a quienes reportan las irregularidades o faltas graves en las instancias que supervisan
(Castillo, 2008; Villafranca, 2008).
Entre los logros alcanzados con la Contralora Social, promovida
por la Alcalda Metropolitana, se encuentran: cerca del 95% de xito en
garantizar los suministros en los hospitales; garanta en la distribucin
de los alimentos a travs de la red de mercal en las comunidades; cumplimiento de horarios en las escuelas. Esto ha sido el resultado de la articulacin de la comunidad con la gestin municipal (Castillo, 2008).
Esta modalidad de contralora ciudadana sobre la gestin municipal se caracteriza por estar impulsada y coordinada directamente
por la propia gestin; se trata de un mecanismo transversal de accountability cuya funcin debe estar orientada a la bsqueda de una mayor
transparencia en la gestin y en el manejo de los recursos pblicos. Por
depender directamente del gobierno metropolitano, su autonoma en
la accin contralora de los ciudadanos queda comprometida, especialmente en el actual proceso poltico que se vive en el pas, en el cual se
incorporan y se crean espacios para aquellos grupos sociales que tengan
identidad partidista con el Gobierno y, a los que se diferencian de ste,
se les excluye o se les colocan obstculos para evitar su participacin en
los espacios creados para tal fin.
Cabe destacar que la accin contralora de los ciudadanos hacia
la gestin pblica tiene una segunda modalidad a travs de los consejos comunales. Esta organizacin para la participacin comprende
en su estructura una unidad de Contralora Social que es conformada
y nombrada por miembros de la propia comunidad. Su funcin es
actuar en defensa de los intereses de la comunidad beneficiaria de los
recursos otorgados por el gobierno. Las modalidades de intervencin
en la gestin metropolitana que utilizan los contralores ciudadanos
son diversas; entre ellas, se encuentran las quejas y denuncias sobre
Rosangel lvarez
190
hechos irregulares en sus comunidades; control y fiscalizacin sobre

los programas que se ejecutan en su comunidad, las condiciones en
la prestacin de los servicios pblicos, y el seguimiento y evaluacin
social de programas, servicios y obras que se ejecutan en su espacio
territorial. En el Distrito Metropolitano de Caracas, actualmente se
encuentran registrados cerca de 2000 consejos comunales, de los cuales 240 aproximadamente han recibido recursos de la alcalda para
financiar proyectos referidos a obras y servicios.
Pese a que los consejos comunales han recibido un gran impulso
desde las instancias gubernamentales, a partir del 2006 con la promulgacin de la ley de los contralores ciudadanos, sobre esta figura se ciernen muchos interrogantes, como son su capacidad para descentralizar
el poder, para impulsar una mayor democratizacin y convertirse en un
espacio para los movimientos sociales.131
En sntesis, las organizaciones ciudadanas que ejercen control
sobre la gestin del gobierno metropolitano de Caracas son heterogneas, dinmicas y estn afectadas por la polarizacin poltica, pues existen organizaciones en conflicto con el gobierno y otras progobierno.
Actores
sociales
Recursos
de control
Mecanismos de
control
Relacin con
instancias
horizontales
Autonoma
respecto del
gobierno
Organizaciones
civiles y movimientos sociales
de oposicin
Control de gestin; judiciales;

deliberacin y
transparencia
Peticin de
informacin
a rganos del
gobierno; recursos de amparo
ante los rganos
jurisdiccionales;
asambleas ciudadanas para evaluar estrategias a
seguir; peticin
de informacin
al gobierno
Alta, mantienen
una vigilancia
permanente de
las actuaciones
de cada una de
estas instancias
Alta, no dependen ni de
directrices ni
de recursos del
gobierno
131

Para ampliar detalles sobre este tema, vase: Garca-Guadilla (2008); Lovera
(2008) y Machado (2008).
191
el caso de caracas
Actores
sociales
Recursos
de control
Mecanismos de
control
Relacin con
instancias
horizontales
Autonoma
respecto del
gobierno
Organizaciones
civiles progobierno
Poder de veto;
poder de deliberacin
Revocatoria de
mandato de
alcaldes de oposicin; asambleas
ciudadanas para
apoyar la gestin
del gobierno
Baja, su marco
de accin est
en relacin
con el alcalde y
no los rganos
que regulan su
gestin
Baja, siguen
lineamientos
del gobierno
y reciben recursos de ste.
La relacin es
clientelar
Contralora Social Ciudadana
Control
de gestin;
deliberacin y
transparencia
Solicitud de
informacin
a los rganos
del gobierno
metropolitano
y a autoridades;
reuniones permanentes con las
mesas de trabajo
y las autoridades; solicitud de
cabildo abierto
con participacin del alcalde
y otras autoridades; inspecciones de obras y
servicios de su
comunidad
Media, establecen vnculos

con la contralora municipal
y la Comisin
de Contralora
del Cabildo
Metropolitano haciendo
denuncias mas
no hay seguimiento de estas
acciones
Media, son
coordinados
por la vicepresidencia de la
Repblica
Contralora Social Transversal
Control de gestin y poder de

transparencia
Informes con
quejas y denuncias; solicitud
de informes a
los rganos que
controlan en su
comunidad
Baja, se vinculan institucionalmente slo

con la Direccin de Contralora Social
y Participacin
Ciudadana
Baja, son incorporados por

el gobierno
con criterios
partidistas
Cuadro 10. Estructura del accountability social y transversal en Caracas

Rosangel lvarez
192
Las organizaciones y movimientos sociales de oposicin apelan a

casi todos los recursos de control que les permite la ley en bsqueda de
transparencia,132 eficacia y eficiencia en la gestin metropolitana, manteniendo una vigilancia permanente de sta. Las organizaciones progobierno, por su parte, vienen actuando ms en funcin de los intereses
del gobierno metropolitano que de la ciudadana, ejemplo de ello es la
activacin del mecanismo de la revocatoria de mandato para alcaldes
de oposicin en los municipios que conforman el DMC.133
La Contralora Social es una experiencia incipiente como forma
de control ciudadano y se ha tropezado con muchas dificultades para
su ptimo funcionamiento; sin embargo, est intentando cumplir su
tarea en la bsqueda de una gestin ms eficiente, una participacin
en la toma de decisiones y manejo de recursos econmicos y mayor
transparencia. Tanto a esta experiencia como a la Contralora Social
Transversal hay que darles tiempo para poder evaluar su verdadero
alcance.
132
Es importante destacar que el libre acceso de los ciudadanos a la informacin
gubernamental tiene rango constitucional. Sin embargo, en la prctica esto no es generalizado. Sobre el Distrito Metropolitano no se tienen cifras en materia de transparencia,
pero el estudio de Transparencia Venezuela (2008) revela datos interesantes en cuanto
a los municipios que conforman el DMC; Chacao ocupa por segundo ao consecutivo el primer lugar; le sigue Baruta en la sptima posicin; Sucre ocupa la casilla
46; El Hatillo la casilla 48 y Libertador la casilla 59. Los municipios gobernados por
la oposicin han sido los ms transparentes, de lo cual pudiramos desprender que
el gobierno del DMC posiblemente est actuando en materia de transparencia en la
misma direccin de los municipios gobernados por el chavismo. Otro dato que puede
dar luz sobre la situacin de la transparencia en Venezuela es que durante el 2007 de
46 peticiones de informacin presentada por ciudadanos e instituciones privadas ante
organismos de los cinco poderes pblicos, 87% de stas fueron negadas (Organizacin Espacio Pblico, 2008).
133
Tal es el caso de la solicitud hecha por la agrupacin Ciudadanos por Baruta
contra el alcalde Enrique Capriles Radonsky, del municipio Baruta. A pesar de haber
sido aceptada por el CNE, no se llev a cabo por razones de tiempo y falta de recursos
del ente comicial.
el caso de caracas
193
4.5. balance y perspectiva

del accountability en caracas
A partir de la revisin de los mecanismos de accountability horizontal,

social y transversal, respectivamente, podemos destacar algunos hallazgos significativos, as como unos puntos crticos que sern necesarios
atender para poder avanzar en este proceso. Una de las premisas de la
que se partieron, es que las condiciones en las que se instituy la Alcalda Metropolitana Caracas ya representa un obstculo para avanzar en
el proceso de accountability en la ciudad.
4.5.1. En relacin con el accountability horizontal

En Caracas existen los rganos de control intraburocrtico, como lo es
la Direccin de Auditora Interna, as como de control interno (Procuradura Municipal) y externos (Concejo Municipal y Contralora Municipal). Las actuaciones de estos rganos de accountability horizontal se
enfocan en los resultados de la gestin pero en trminos de demandas
satisfechas y problemas solucionados, con miras a justificar el gasto pblico municipal. Tienen un enfoque de accin fundamentalmente preventivo, pues vigilan y hacen seguimiento a las acciones emprendidas
por el alcalde y otros funcionarios. Aun cuando la Contralora y la Procuradura Municipal pueden ejercer acciones punitivas, estableciendo
responsabilidades administrativas y judiciales, los problemas de eficiencia y la impunidad que caracterizan al sistema judicial limitan este tipo
de acciones.
No se ha logrado avanzar en aspectos necesarios como la creacin de indicadores para evaluar la gestin, ni en la creacin de un
sistema de informacin interno que permita monitorear las acciones
llevadas a cabo por las distintas dependencias de la Alcalda Metropolitana. Menos an existe un sistema de informacin para los ciudadanos.
Esta falta de transparencia limita la capacidad de accin de los rganos
194
Rosangel lvarez
de control horizontal que hasta ahora existen. Otro elemento clave es

la falta de autonoma con respecto al alcalde y la intromisin de este ltimo en las funciones que desempean los rganos de control. Adems
de las distorsiones que introduce en el funcionamiento de dichos rganos, tiene otro efecto y es que debilita los vnculos entre las instancias
de accountability horizontal y las organizaciones civiles, salvo con aquellas que mantienen vnculos clientelares con el gobierno municipal.
Como corolario, a diferencia de otras ciudades de Latinoamrica, en
Caracas no existen rganos autnomos distintos a los poderes pblicos
que ejerzan control sobre la gestin municipal.
4.5.1.1. En relacin con el accountabitliy social y transversal

El tejido asociativo y organizativo que tiene Caracas desde hace dcadas
es significativo con respecto al resto del pas. En la etapa posconstituyente, la dinmica de las organizaciones y movimientos sociales ha
estado marcada por la coyuntura poltica. Es un hecho notorio que la
polarizacin y confrontacin poltica que ha acompaado al actual gobierno desde el 2001, ha dividido a este tejido organizativo en organizaciones identificadas con el proyecto que apuntala el gobierno y las que
lo adversan. La agenda por la que se han movilizado estas organizaciones tiene que ver en lo fundamental con el reclamo por el respeto a los
derechos polticos inscritos en la Constitucin nacional.
Se destaca que las organizaciones y movimientos sociales de oposicin apelan a casi todos los recursos de control que les permite la
ley, en la bsqueda de transparencia, eficacia y eficiencia en la gestin
metropolitana, manteniendo una vigilancia permanente de sta. Las
organizaciones progobierno y las de control transversal, por su parte,
vienen actuando ms en funcin de los intereses del gobierno metropolitano que de la ciudadana, su relacin con el gobierno es ms
clientelar que de otra naturaleza. La variedad de recursos de control
ciudadano que existen se aplican de acuerdo con la relacin que las organizaciones y movimientos mantengan con el gobierno y es claro que
la eficiencia y eficacia de estos controles no depende tanto de la accin
el caso de caracas
195
ciudadana sino de las instancias comprometidas en el funcionamiento

de cada recurso de control. Es decir, la peticin de informacin, los
recursos de amparo constitucional, la revocatoria de mandato y el procesamiento de las demandas, que surjan de las deliberaciones de los
ciudadanos, los hacen efectivos algunos rganos del municipio y otras
instancias supramunicipales. Es importante decir que si las instancias
de control horizontal de la gestin metropolitana son dbiles, se convierten en un obstculo para que se avance en el control ciudadano.
4.5.2. Puntos crticos del accountability horizontal,

social y transversal
1.
En la prctica no queda claro a qu objetivo responde el accountability,

si es a la bsqueda de una mayor democratizacin poltica y social, o si
es a contrarrestar la corrupcin y apuntalar una mayor transparencia.
Especialmente, si se considera que, en el propsito de imponer el llamado proyecto socialista, el gobierno empaa la posibilidad de lograr
cualquiera de estos objetivos.
2.
La polarizacin poltica ha dado lugar a la exclusin de sectores que

adversan las polticas del gobierno y como resultado, la relacin Estadosociedad civil se ha apoyado ms en lealtades y en clientelismo. En este
escenario, las organizaciones sociales autnomas enfrentan problemas
de identidad y legitimidad y se hacen cada vez ms borrosos los lmites
entre la accin social y la poltica. Como corolario, tenemos un tejido
social muy fragmentado y que debe ensayar cada vez nuevas estrategias
para poder afectar las decisiones del gobierno.
3.
La falta de probidad y autonoma de los poderes pblicos introduce

limitaciones importantes en el ejercicio del control de la gestin gubernamental en sus distintas formas. El hecho ms grave lo constituye
el vaco que existe del Poder Judicial en la estructura de RdC. En esta
complejidad se afectan los vnculos entre los rganos de accountability
horizontal y los sociales y transversales que existen.
Rosangel lvarez
196
4.
Si bien, se maneja un discurso poltico en pro de la participacin ciudadana, el Estado est definiendo al sujeto de la participacin y su mbito
de accin, facilitando, de esta manera, su cooptacin. Por esta va se
puede lograr la desmovilizacin de la sociedad frente a hechos que lo
ameriten.
Captulo 5
El
caso de bogot
Andrs Hernndez134
5.1. resumen
Este texto analiza los mecanismos horizontales y sociales de accountability en la ciudad de Bogot. En la primera seccin se exponen algunas
de las principales implicaciones de la Constitucin de 1991 en la configuracin de una nueva arquitectura institucional en materia de agencias
de control y accountability horizontal que ha permitido fortalecer el
sistema de contrapesos en la democracia colombiana al otorgarles autonoma institucional, nuevas funciones, instrumentos y herramientas
para una accin ms efectiva de control.
En la segunda seccin se describen y analizan las principales instituciones, normas y actores que configuran el llamado accountability
horizontal en la ciudad de Bogot. Se procede en dos pasos: en primer
lugar, se hace una descripcin y caracterizacin del modelo capitalino
de gobierno y de las principales agencias estatales que ejercen control
sobre las polticas y decisiones pblicas del gobierno distrital en particular el concejo, la contralora y la personera distrital. En segundo lugar,
se identifican y analizan los avances y obstculos que estas agencias han
experimentado en la ltima dcada.
134

Profesor asociado del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo
(Cider) de la Universidad de los Andes, Colombia. Asistentes de investigacin: Sara
Hincapi, abogada de la Universidad de los Andes, y Mara Victoria Londoo, politloga de la Universidad de los Andes.
198
Andrs Hernndez
Finalmente, en la tercera seccin se analizan las experiencias

de accountability social impulsadas por la ciudadana en Bogot. Se
identifican y caracterizan cuatro tipos diferentes de experiencias que
describen las principales formas de control social sobre los actores
estatales y agentes privados o comunitarios que manejan recursos y
servicios pblicos.
5.2. un poco de historia . la constitucin
de 1991 y reformas proaccountability
La Constitucin de 1991 gener cuatro grandes cambios institucionales en el pas, que sientan las bases para configurar un sistema de
accountability en Colombia. El primero est relacionado con la profundizacin del sistema de los mecanismos de pesos y contrapesos entre los tres poderes. El segundo fue el diseo de reglas e incentivos
enfocados a modernizar la administracin pblica mediante esquemas de meritocracia y transparencia en las reglas de juego de la contratacin de los servidores pblicos, as como en la introduccin de
mecanismos de mercado en la gestin pblica. El tercero se refiere al
fortalecimiento de la autonoma, las funciones y la capacidad institucional de las agencias de control (Contralora General de la Nacin,
el Ministerio Pblico, el Consejo Nacional Electoral). Y el cuarto lo
constituyen el conjunto de instrumentos orientados a fortalecer la democracia participativa y el control ciudadano. Estos cuatro aspectos se
analizan en forma breve y general a continuacin.
5.2.1. La profundizacin del sistema de pesos y contrapesos

Un primer cambio institucional generado por la Constitucin Poltica
de 1991 fue la profundizacin del sistema de pesos y contrapesos. Este
incluy cambios orientados a limitar el poder presidencial por una
doble va: la primera fue la de otorgar ms poderes de contrapeso al
el caso de bogot
199
poder judicial y al poder legislativo. En cuanto al de poder judicial,

la reforma se orient a la creacin de un nuevo tribunal constitucional (CPC, art. 241, 1991) con atribuciones para salvaguardar los
derechos civiles, polticos, econmicos, sociales culturales y para velar
por la concordancia entre las leyes de la repblica y la Constitucin.
Respecto al poder legislativo, la reforma introdujo la mocin de censura (CPC, art. 135, 1991) por parte de los parlamentarios a los altos
funcionarios del ejecutivo y fortaleci los poderes de investigacin al
presidente de la Repblica por actos que se consideren por fuera de
la ley (CPC, art. 174, 1991). La segunda va para moderar y controlar
el presidencialismo y fortalecer los contrapesos est relacionado con el
conjunto de normas y leyes que fortalecieron los rganos autnomos
de accountability horizontal ampliando y modificando sus funciones,
fortaleciendo su autonoma institucional y administrativa, y definindoles mandatos y roles especficos. Las tres agencias de acountability
horizontal con mandatos especficos en Colombia son: la Contralora
General de la Nacin, el Ministerio Pblico y el Consejo Nacional
Electoral.
5.2.2. El diseo de reglas e incentivos enfocados en modernizar

la administracin pblica
Un segundo eje de reformas que impulsa la Constitucin de 1991 est
relacionado con las normas orientadas a consolidar aparatos administrativos gubernamentales que sean eficientes y transparentes, y con las
normas orientadas a garantizar el acceso a la informacion. En cuanto
al primer campo, la Constitucin fortaleci los principios de la funcin
pblica que enfatizan en la necesidad de crear el servicio civil de carrera como herramienta para combatir la corrupcin, el clientelismo y la
captura del Estado. El artculo 125 de la Carta Magna seala que los empleos en los rganos y entidades del Estado son de carrera, exceptuando
los cargos de libre nombramiento y remocin y los de eleccin popular; igualmente, estableci el ingreso a los cargos de la administracin
200
Andrs Hernndez
mediante concurso pblico. Por su parte, el artculo 138 cre una Comisin Nacional de Servicio Civil responsable de la administracin y
vigilancia de los servidores pblicos.
Estos cambios constitucionales fueron complementados en los
aos noventa por un conjunto de reformas y estrategias de gestin pblica orientadas a fortalecer la lucha contra la corrupcin mediante
mecanismos de control jerrquico de corte weberiano, entre los que se
encuentran bsicamente tres: la primera, el Programa de Lucha contra
la Corrupcin creado mediante decreto 2405 de 1998,135 durante el perodo del presidente Andrs Pastrana Arango. Las principales funciones
establecidas por el programa fueron las siguientes: disear polticas de
lucha contra la corrupcin, realizar estudios sobre las causas de la corrupcin y la ineficiencia en materia administrativa; presentar proyectos
de ley y decretos para fomentar la tica y la eficiencia en la administracin pblica, recibir denuncias en contra de funcionarios pblicos,
darle trmite ante la autoridad competente y hacerles seguimiento; desarrollar mecanismos para fortalecer la veedura cvica en los diferentes
rdenes; y finalmente crear instrumentos de evaluacin, seguimiento y
control a los procesos contractuales adelantados por las entidades estatales de cualquier orden, entre otros. Si bien esta poltica gener amplias
expectativas, stas han sido cotrarrestadas por los escasos logros alcanzados, dada la falta de autonoma del programa frente al poder ejecutivo.
La segunda estrategia se centr en las polticas de modernizacin
del servicio civil de carrera administrativa. La legislacin se orient a
establecer como criterios de seleccin de personal, el mrito y la capacidad profesional. Asimismo, estableci nuevos criterios para evaluar la
efectividad en la prestacin de servicios y en la proteccin de los intereses generales por parte de los funcionarios pblicos. Dichos criterios
son: 1) niveles de profesionalizacin, 2) capacidad de adaptacin a
las necesidades de cambio de las oficinas pblicas, 3) responsabilidad
de los funcionarios por las funciones desempeadas y 4) capacitacin
para aumentar la eficacia. Finalmente, la tercera estrategia de control
135
Derogado por el decreto 127 de 2001 y modificado por el decreto 519 de 2005.
el caso de bogot
201
jerrquico de tipo weberiano ha sido la de crear controles internos

en las oficinas pblicas; en esta ltima cabe destacar la creacin de las
oficinas de control interno.
Con estas tres reformas de corte weberiano se esperaba alcanzar el fortalecimiento de las atribuciones gubernamentales de mando y
control y el desarrollo de estrategias de supervisin jerrquica a partir
de mecanismos para luchar contra la corrupcin.
5.2.3. Fortalecimiento de las agencias de accountability horizontal

Un tercer eje de transformaciones institucionales impulsadas por la
Constitucion de 1991 son las relacionadas con el fortalecimiento de
la autonoma y la capacidad institucional de las agencias de control:
el Ministerio Pblico, la Contralora Nacional y el Consejo Nacional
Electoral.
5.2.3.1. El Ministerio Pblico

Una primera agencia de accountability horizontal es el Ministerio Pblico, facultado constitucionalmente para la guarda y la promocin
de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas (CPC, art. 118, 1991).136 El Ministerio Pblico est compuesto, en
el mbito nacional, por la Procuradura General de la Nacin, por las
Procuraduras Delegadas, por los agentes del Ministerio Pblico ante
las autoridades jurisdiccionales y por la Defensora del Pueblo y, en el
mbito territorial, por las personeras distritales o municipales.
El procurador general de la nacin ha sido delegado como jefe
o autoridad mxima del Ministerio Pblico. En este sentido, le corresponde, por s mismo o por medio de sus delegados o agentes, proteger
136

Estas funciones sern ejercidas por el procurador general, los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Pblico, ante las autoridades jurisdiccionales, por
los personeros municipales, el defensor del pueblo y por los dems funcionarios que
determine la ley.
202
Andrs Hernndez
los derechos humanos, vigilar el cumplimiento de la Constitucin, de las

normas y disposiciones judiciales, defender los intereses de la sociedad y
del medio ambiente, vigilar la conducta oficial de quienes desempean
funciones pblicas, defender el patrimonio pblico y el orden jurdico e
intervenir en los procesos judiciales y administrativos. Adicionalmente,
rinde concepto en los procesos de control de constitucionalidad adelantados por la Corte Constitucional. Para el ejercicio de estas funciones,
el procurador general de la Nacin cuenta con atribuciones de polica
judicial y est facultado para exigir a los funcionarios pblicos y los particulares la informacin que considere necesaria sin que stos puedan
oponer reserva alguna.
La procuradura es una institucin que desarrolla funciones de
tipo disciplinario, de intervencin y de prevencin. En cuanto a disciplina, es la institucin encargada de iniciar, adelantar y fallar las
investigaciones que por faltas disciplinarias se adelanten contra los servidores pblicos y contra los particulares que ejercen funciones pblicas o manejan dineros del Estado, de conformidad con lo establecido
en el Cdigo nico Disciplinarioo en Ley 734 de 2002.137 Respecto a
intervencin, la Procuradura General de la Nacin interviene ante
las jurisdicciones Contencioso Administrativa, Constitucional y ante las
diferentes instancias de las jurisdicciones penal, penal militar, civil, ambiental y agraria, de familia, laboral, ante el Consejo Superior de la
Judicatura y las autoridades administrativas y de polica. Su facultad de
intervencin no es facultativa sino imperativa y se desarrolla de forma
selectiva cuando el procurador general de la nacin lo considere necesario y cobra trascendencia siempre que se desarrolle en defensa de los
derechos y las garantas fundamentales.138 Finalmente, la procuradura
cumple funciones de prevencin y no slo de sancin. En este sentido,
vigila el actuar de los servidores pblicos y advierte sobre cualquier
137

Disponible en: http://www.procuraduria.gov.co/html/infoinstitucional/infoin
st_quehacemos.html.
138

Disponible en: http://www.procuraduria.gov.co/html/infoinstitucional/infoin
st_quehacemos.html.
el caso de bogot
203
hecho que pueda ser violatorio de las normas vigentes, sin que ello
implique coadministracin o intromisin en la gestin de las entidades
estatales.
La Defensoria del Pueblo es la institucin encargada de tutelar
los derechos humanos en las esferas nacional y distrital. En Colombia, las recomendaciones del defensor del pueblo han merecido escasa
atencin del gobierno nacional (2003, p. 96). Los derechos ms violados y desconocidos en Colombia, segn los informes de la defensora,
son los derechos a la salud, a la proteccin humanitaria, a la vida y los
derechos de peticin.139
La forma como se designa al procurador general de la nacin
y al defensor del pueblo ha facilitado la injerencia de los vigilados en
las tareas del vigilante. El procurador es elegido por el Senado por un
perodo de cuatro aos, de una terna integrada por candidatos presentados por el presidente, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo del
Estado. Los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Pblico
ante las autoridades jurisdiccionales no son cargos de carrera administrativa sino que son funcionarios de libre nombramiento y remocin
designados por el procurador; en este contexto, suelen ser funcionarios
asignados con criterio poltico y por ende poco autnomos. En el caso
del defensor del pueblo, la falta de independencia es an mayor, ya que
es elegido por la Cmara para un perodo de cuatro aos de una terna
presentada por el presidente.
5.2.3.2. La Contralora Nacional

Una segunda agencia de accountability es la Contralora General de la
Nacin, que es la institucin encargada de vigilar la gestin fiscal de la
administracin y de los particulares o entidades que manejan fondos
o bienes de la nacin. El contralor acta como representante de los
contribuyentes y ciudadanos a travs del Congreso, que debe utilizar
139
Informe del defensor del pueblo al Congreso de la Repblica correspondiente

al perodo 1999-2000.
204
Andrs Hernndez
o basarse en sus investigaciones para garantizar la transparencia de las

cuentas estatales y la defensa del patrimonio pblico (Transparencia
por Colombia, 2003). Entre las funciones asignadas a la Contralora
Nacional por la Constitucin de 1991, se encuentran las siguientes:
exigir informes sobre la gestin fiscal a responsables del manejo de
fondos o bienes de la nacin; prescribir cmo stos deben rendir
cuentas; fijar responsabilidades por la gestin fiscal que realicen e
imponer sanciones pecuniarias, cuando sea el caso, y ejercer la jurisdiccin coactiva; conceptuar sobre la calidad y la eficiencia del control fiscal interno; promover investigaciones penales o disciplinarias
contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales
del Estado y exigir, cuando sea del caso, la suspensin inmediata del
funcionario mientras que culminan las investigaciones; y dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de las entidades pblicas de las rdenes nacional y territorial (CPC, arts. 267 y
268, 1991). Las contraloras departamentales, distritales y municipales
tienen las mismas funciones en relacin con el control de la gestin
fiscal en sus jurisdicciones.
La Constitucin de 1991 modific el tipo de control fiscal y ampli el enfoque que debe guiar a dicho control. Por un lado, el control
fiscal a la gestin pblica pas de ser previo y perceptivo, a posterior y
selectivo. La Corte Constitucional en la sentencia C-113 del 24 de febrero de 1999, refirindose al control previo seal que:
[...]las posibilidades de co-gestin por parte de los delegados de
los entes fiscalizadores, no solamente resultaban ineficaces para lograr
una verdadera transparencia de los procesos administrativos, en especial los de contratacin sino que se haban constituido en oportunidad
y motivo de corrupcin, en cuanto se prestaban para pactos ilcitos entre funcionarios administrativos y los encargados de su vigilancia; eso
adems de la injustificada dilacin que en los trmites correspondientes
implicaba la permanente consulta de las decisiones con los rganos de
control, especialmente las auditoras.
el caso de bogot
205
El control fiscal posterior se instaur con el propsito de superar

estas limitaciones; sin embargo, pronto evidenciara sus propias fallas.
Esta nueva modalidad de control representa en palabras del ex contralor Gonzlez Arana, un incentivo para los pillos,140 dado que da un
tiempo prudencial para que stos, en caso de ser descubiertos, transfieran sus bienes, se declaren insubsistentes o desaparezcan para evitar
un control jurdico. Hay que sealar que la normatividad contempla
una forma de control previo diferente al que exista antes del marco
normativo de 1991: los controles de advertencia o de prevencin, para
que el administrador pblico conozca en tiempo real las situaciones de
riesgo y las inconsistencias detectadas por la contralora. Por otro lado,
la Constitucin ampli los mbitos del control al establecer que la contralora puede hacer una valoracin de los costos ambientales.
Las normas constitucionales establecieron un sistema de nombramiento complejo de eleccin del contralor, con el fin de garantizar
su independencia;141 sin embargo, este diseo institucional no ha garantizado dicha autonoma. Por el contrario, ha generado incentivos
para que existan fuertes vnculos entre funcionarios de alto rango con
los sectores polticos mayoritarios en el Congreso. La prctica tradicional ha sido que el candidato a contralor busque respaldos y favores de
parlamentarios para poder llegar al poder, lo que ha condicionado su
independencia. Igualmente, siempre se ha existido una influencia del
presidente quien da el guio a favor del candidato de su preferencia
(2003, p. 88).
En el ao 2000, la Contralora General asume el mandato constitucional de impulsar la participacin ciudadana en el control fiscal,
creando la Contralora Delegada para la Participacin Ciudadana.
140

Entrevistas en la Contralora Distrital con un grupo de trabajo de la Contralora
Auxiliar sobre el impacto real del control posterior.
141

El contralor es elegido por el Congreso en pleno para un perodo igual al del
presidente de terna integrada por candidatos presentados por la Corte Constitucional,
la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Artculo 267 inciso 4, Constitucin
Poltica de 1991.
206
Andrs Hernndez
sta, actualmente, cuenta con dos direcciones, una dedicada a la atencin ciudadana y la otra a la promocin y desarrollo del control ciudadano. Estas direcciones implementan el sistema de control fiscal
participativo, que se configura como un engranaje compuesto por cinco
grandes estrategias: 1) la estrategia de proveer informacin a la ciudadana, que abre las puertas de acceso a la gestin pblica, cumpliendo
con ello el principio de publicidad de los actos como condicin de
transparencia; 2) la estrategia de formacin, que se concibe como una
accin educativa bajo principios ticos que buscan desarrollar habilidades y destrezas en los ciudadanos para el ejercicio del control fiscal;
3) la estrategia de atencin a las denuncias quejas y dems solicitudes
de origen ciudadano; 4) la estrategia de configurar una red activa de
ciudadanos; 5) la estrategia de desarrollar auditoras articuladas con las
organizaciones de la sociedad civil (Plan Nacional de Formacin para
el Control Social a la Gestin Pblica, s. f., pp. 9-10).
5.2.3.3. El Consejo Nacional Electoral

La tercera agencia de control es el Consejo Nacional Electoral, cuya
misin es regular y vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la
constitucin y la ley en materia electoral y de participacin democrtica y velar por la transparencia del proceso electoral. Se encarga de
realizar la vigilancia e inspeccin de la organizacin electoral, velar
por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos polticos, en particular el cumplimiento de los topes en la financiacin
de las campaas y el cumplimiento en el uso de la publicidad, velar
por los derechos de las minoras y de los partidos de oposicin (CPC,
art. 265, 1991).
Las nuevas reglas constitucionales y legales han permitido un
proceso de institucionalizacin del control horizontal y la definicin
de un amplio espectro de nuevas funciones relacionadas con la defensa de los intereses pblicos. Algunas de estas funciones son: 1) velar por el cumplimiento de la constitucin, las leyes, los acuerdos y
las sentencias, por parte de los gobernantes y funcionarios pblicos;
el caso de bogot
207
2) prevenir y controlar las amenazas y abusos del poder por parte de

ellos, y reducir la utilizacin arbitraria de las instituciones pblicas; 3)
defender el orden jurdico, los derechos humanos y los derechos colectivos; 4) ejercer vigilancia de la gestin fiscal; 5) prevenir el dao y el
detrimento del patrimonio pblico y ambiental; 6) evaluar la gestin
pblica y velar su transparencia; 7) garantizar una clara separacin entre la esfera pblica y la esfera privada, y 8) reducir los problemas de
agencia que se definen como la posibilidad de que los representantes
polticos persigan sus propias metas y no los intereses pblicos que se
derivan de los mandatos constitucionales y legales y de la agenda programtica con la que obtuvieron el apoyo de los electores, o acten en
forma ilegal.
5.2.4. Mecanismos y espacios para fortalecer la democracia

participativa y el control ciudadano
El cuarto cambio institucional introducido por la Constitucin de
1991 est relacionado con la consagracin constitucional y legal de
mecanismos de participacin ciudadana que se han convertido en instrumentos en manos de los ciudadanos para ejercer control social y
para proteger los intereses pblicos. Se pueden identificar cuatro tipos
de instrumentos legales e institucionales: 1) las acciones en manos de
los ciudadanos que les permiten acceder a la autoridad judicial para
defender derechos, proteger y vigilar los intereses pblicos y la legalidad. Las figuras ms importantes son la accin popular y de grupo,
la accin de tutela, la accin de cumplimiento, y la denuncia; 2) las
herramientas de participacin ciudadana para exigir rendicin de
cuentas a los funcionarios y a la administracin pblica. Aqu podemos mencionar los derechos de peticin, las audiencias pblicas, las
quejas y reclamos, las consultas de las comunidades indgenas; 3) las
nuevas formas de participacin ciudadana que les permiten a beneficiarios y ciudadanos ejercer control social sobre programas y servicios
pblicos, y vigilar el cumplimiento de los fines y la calidad, oportunidad
208
Andrs Hernndez
y efectividad de las intervenciones pblicas. Las herramientas ms importantes son las veeduras, las contraloras sociales, los espacios de
consulta, entre otros, y, finalmente, estn 4) los instrumentos de participacin directa como son la revocatoria del mandato, el referndum,
la consulta popular, el cabildo abierto, la consulta popular y el voto
programtico como herramientas para definir mandatos sobre los representantes.
Estos instrumentos legales y constitucionales constituyen un recurso directo de poder en manos de los ciudadanos para proteger el
inters pblico. Son instrumentos que han servido para el fortalecimiento del control social y han incentivado la configuracin de una
ciudadana que vigila y controla la administracin pblica. Estos instrumentos tienen la ventaja de estar a disposicin permanente de los
sujetos sociales, independientemente de sus niveles de organizacin y
sin mayores costos.
5.3. accountability horizontal en bogot
En esta seccin se describe, en primer lugar, la forma de gobierno que

ha dominado la ciudad y se sealan en trminos generales algunos de
sus xitos y principales limitaciones. Se trata de un esquema de gobierno en el que el alcalde concentra amplios poderes y funciones, y
por ello se puede hablar de un esquema presidencialista distrital. En
segundo lugar, se analizan los cambios institucionales que afectaron a
la institucin de control poltico de la ciudad (el concejo distrital) y se
identifican los principales mecanismos con que cuenta para hacer control poltico-programtico. En tercer lugar, se presentan las agencias
accountability horizontal (Contralora y Personera Distrital) y se analizan las funciones y facultades que stas tienen y los principales cambios
institucionales que han redefinido sus roles en la ltima decada. En
cuarto lugar, se analiza a la Veedura Distrital, como una expresin de
el caso de bogot
209
lo que algunos autores califican accountability transversal para referirse

a aquellos esquemas o reglas que vinculan las instituciones con la sociedad civil para incentivar, tanto el control social sobre la administracin,
como el control interno a la burocracia (Ackerman, 2006). Finalmente,
se presenta una tipologa de obstculos y limitaciones institucionales,
polticas y organizacionales que enfrentan las agencias de control poltico y las agencias de accountability horizontal de mandato especfico
(contralora y personera).
La tesis que se expone en esta seccin sostiene que la democracia distrital a pesar de caracterizarse por un modelo de gobierno
fuertemente presidencialista, que concentra el poder de gobernar
la ciudad en cabeza del alcalde, ha venido desarrollando un sistema
de contrapesos con resultados positivos en la defensa de los intereses
pblicos por parte de las agencias que lo configuran. A pesar de xitos parciales, ni el concejo de la ciudad logra consolidarse como una
agencia de control poltico programtico con amplio reconocimiento
y legitimidad en la opinin pblica; ni los rganos de control como la
Contralora y la Personera Distrital logran desarrollar polticas pblicas estables y efectivas que les permitan mostrar buenos desempeos, y
siguen vindose afectadas por denuncias contra sus directivos y escndalos de corrupcin.
Un rasgo importante de la trayectoria de la democracia distrital, en los ltimos quince aos, ha sido el fortalecimiento institucional de los organismos de control, vigilancia y rendicin de cuentas
horizontal en Bogot. Durante las dos ltimas dcadas tanto la cantidad de organismos independientes pro rendicin de cuentas como
su poder y capacidad institucional se ha acrecentado. La contralora
y la personera adquirieron nuevas facultades y nuevas herramientas
para ejercer el control horizontal; y apareci en el distrito la Defensora del Pueblo.
El fortalecimiento y surgimiento de estas agencias de accountability horizontal se da en el contexto de la consolidacin del
presidencialismo distrital y de reformas a la administracin
210
Andrs Hernndez
pblica.142 En este contexto, las funciones de vigilancia y control se ejercen sobre las agencias y entidades de la administracin distrital y sobre
los agentes privados que manejan y administran recursos pblicos.
5.3.1. Forma de gobierno en Bogot: presidencialismo distrital

A partir de la Constitucin de 1991, la ciudad de Bogot adquiri el
estatus de Distrito Capital y, con ello, autonoma e independencia para
definir el modelo de gestin pblica y para orientar la transformacin
econmica, poltica y administrativa en el interior de la ciudad, siempre y cuando acogiera los lineamientos constitucionales. Para aplicar
el mandato constitucional, el entonces presidente de la repblica Csar Gaviria expidi el decreto ley 1421 de 1993, con el cual defini
a Bogot como una entidad territorial sujeta a un rgimen poltico,
administrativo y fiscal propio e independiente. Estas reformas fueron
precedidas por la eleccin popular de alcaldes en 1988. En este ao
por primera vez los capitalinos tuvieron la opcin de votar por alcalde
distrital en elecciones universales y secretas y se eligi al candidato del
partido conservador Andrs Pastrana Arango.
En la dcada de los noventa se configura en la ciudad una nueva
modalidad de gobernar que llamaremos presidencialismo distrital,
entendido ste como la forma de gobierno que pone fin a la coadministracin del concejo y concentra amplios poderes en cabeza del
alcalde mayor, quien a partir de ese momento es elegido popularmente. Esta nueva forma de gobierno fue establecida por la Constitucin
de 1991 y desarrollada por el Estatuto Orgnico de Bogot, decreto
142

Los rasgos del nuevo modelo de gestin pblica son, entre otros, los siguientes:
el primero, la privatizacin de servicios pblicos en el campo de los servicios acueducto y
alcantarillado, de telefona y energa; de salud, y en el trmite y otorgamiento de licencias
de construccin urbanstica, entre otros; el segundo, el impulso de nuevas modalidades
de contratacin con el sector privado, con el tercer sector ONG, organizaciones comunitarias, entre otras y con personas naturales el Estado dej de ser el nico responsable del suministro de bienes pblicos; el tercer rasgo fue el traslado de principios y
procedimientos del sector privado y el mercado en la administracin pblica.
el caso de bogot
211
ley 1421 de 1993. Se trata de un esquema que mostr buenos resultados

en materia de transformacin urbana, movilidad, seguridad, cultura
ciudadana, indicadores sociales entre 1991 y 1997 durante las administraciones de Mockus, Pealosa y Garzn, y que en la actual administracin ha evidenciado sus fragilidades en tanto depende en gran medida
de la calidad del alcalde y su equipo de gobierno. Se trata, en palabras de
Nohlen, de un caso de presidencialismo exitoso.143
En las siguientes lneas se presenta un breve anlisis de los rasgos y la trayectoria del presidencialismo distrital en Bogot. En primer lugar, se describen algunos de los cambios y transformaciones
alcanzadas gracias a la nueva modalidad de forma de gobierno que
puso fin a la coadministracin, estableci que el desarrollo de la
ciudad queda en manos del alcalde mayor y le asigno al concejo
la funcion de ejercer el control poltico sobre el Plan de Desarrollo.
En segundo lugar, se exponen lo que consideramos son los factores
institucionales y culturales que explican el xito de este esquema de gobierno hasta el 2007. En tercer lugar, se identifican algunas de las fallas
y problemas que ha experimentado este presidencialismo distrital y
los retrocesos en varios campos.
143

Dieter Nohlen seala dos importantes tesis: la primera, que los presidencialismos como forma de gobierno no son necesariamente inefectivos, sistemas polticos que
derivan en efectos perversos. Hay que distinguir casos positivos entre los que el presidencialismo dio buenos resultados, y no impidi la gobernabilidad democrtica, y casos
negativos, es decir, casos en los que el presidencialismo sigui causando serios problemas de gobernabilidad (Nohlen, 2007, p. 86). Nohlen seala entonces que existe una
variedad de presidencialismos. Desde esta perspectiva, Bogot puede ser considerada un
caso de presidencialismo exitoso, por tanto ha mostrado renovacin poltica y tiene
buenos desempeos en varios campos. Una segunda tesis sostenida por Dieter Nohlen
es la existencia de una diversidad y variedad de presidencialismos, y que los factores que
inciden en su configuracin no slo son las reglas institucionales y los poderes que stas
asignen, sino que estn vinculados a otras variables como el sistema de partidos y la cultura poltica. Nohlen sostiene que el tipo de rgimen presidencial y su funcionamiento
dependen de tres tipos variables: a) el tipo de relaciones que se da entre el alcalde y el
concejo y el comportamiento de estos dos agentes polticos; b) el sistema de partido, su
estructura y dinmica; c) la relacin entre el Estado y sociedad y en particular la efectividad de los mecanismos que tiene la sociedad para exigir rendicin cuentas y responsabilidad a los gobernantes (Nohlen, 2007, pp. 85 y 90).
212
Andrs Hernndez
5.3.1.1. Logros del presidencialismo distrital

Varias son las transformaciones urbanas en los aos noventa que permiten hablar de un presidencialismo distrital relativamente efectivo y
de gobiernos distritales exitosos y con buenos desempeos. Sin pretender profundizar en estos cambios, se puede describir la situacin antes
y despus de 1991 para tener una idea de dichos cambios. La situacin
urbana y socioeconmica de la ciudad antes de 1991 se puede caracterizar por los siguiente rasgos: insolvencia del fisco distrital, caos en el
espacio pblico, ilegalidad urbana, problemas graves en el transporte
pblico, inseguridad, ingobernabilidad, crisis de las cuatro empresas de
servicios pblicos domiciliarios energa, telfono, acueducto, alcantarillado y aseo, escepticismo generalizado, ciudad de nadie y poca identidad y sentido de pertenencia de los habitantes de Bogot con la ciudad.
La situacin despus de las administraciones de Jaime Castro
(1991-1993), Antanas Mockus (1993-1997) y Enrique Pealosa (19972000), quienes gobernaron bajo las nuevas reglas institucionales se caracterizaron por los siguientes factores: supervit fiscal, servicios pblicos
domiciliarios que se prestan con alta calidad y empresas de servicios
que generan ganancias para el fisco local,144 mejoras en los indicadores
de seguridad,145 ampliacin de las coberturas en salud, cobertura de
educacin a ms del 90% de la poblacin,146 nuevo sistema de transporte
y movilidad en la ciudad Transmilenio, nuevo modelo de movilidad
que privilegia lo pblico, disminuy los tiempos de viaje, redujo accidentalidad, redujo contaminacin entre otros.
144

Las empresas de servicios pblicos domiciliarios pasaron de tener serios problemas financieros y de gestin a proveer sus servicios al casi 100% de los hogares bogotanos ubicados en asentamientos legales.
145

La tasa de homicidios pasa de 80 por cada 100.000 en el ao 1991 a 18 por cada
100.0000 en el ao 2007. Vase: Serie Nacional (base de datos Polica Nacional), Centro de Investigaciones Criminolgicas.
146

Se supera las visiones de asistencia pblica y se entienden como un derecho garantizado por el Estado. La escolaridad promedio supera los diez aos con una relativa
igualdad entre las tasas masculina y femenina.
el caso de bogot
213
Estos cambios urbanos muestran el buen desempeo de las alcaldas y la efectividad del presidencialismo distrital para disear e implementar polticas pblicas exitosas, polticas que adems han mostrado
un alto grado de continuidad, flexibilidad y relevancia pblica.
5.3.1.2. Factores institucionales que explican la relativa efectividad

del presidencialismo distrital: receptividad y responsabilidad
El buen desempeo y la efectividad de este sistema se puede explicar
por tres condiciones poltico-institucionales y culturales: la primera,
vinculada a las nuevas reglas institucionales. De esta forma, la estructura institucional establecida por el Estatuto Orgnico de Bogot y la
Constitucin de 1991, explica el salto cualitativo de la ciudad en materia de desarrollo urbano y humano. La segunda est relacionada con
los cambios en la cultura poltica y pblica de la ciudad y en particular,
con la derrota de los partidos polticos tradicionales, el liberal y el conservador, y con ello de las prcticas clientelares en los equipos directivos
de la administracin distrital, y la llegada a la alcalda de nuevas figuras
independientes. La tercera condicin est relacionada con la relativa
efectividad de los mecanismos verticales de control ciudadano sobre el
alcalde mayor: el voto programtico y las modalidades de accountability
social. En las siguientes lneas se exponen cada uno de estos factores.
5.3.1.2.1. Los cambios en las reglas institucionales. La Constitucin

de 1991 y el decreto ley 1421 de 1993. La Constitucin de 1991 y el Estatuto
Orgnico de Bogot introducen dos transformaciones institucionales:
la primera, es la asignacin de amplias funciones y poderes al alcalde mayor de Bogot y la eliminacin de la figura de coadministracin.
El nuevo estatuto orgnico de la ciudad establece que el alcalde mayor
es el nico jefe de gobierno en la ciudad y de la administracin distrital; de esta forma se elimina la coadministracin del Concejo Distrital
(1993, decreto ley 1421, art. 35). El Estatuto Orgnico estableci un
amplio nmero de funciones en cabeza del alcalde, entre ellas: 1) elaborar el presupuesto distrital, el plan de desarrollo econmico, social y
de obras pblicas para la ciudad, y el plan de ordenamiento territorial;
214
Andrs Hernndez
2) conservar el orden pblico en el distrito y fijar las polticas de seguridad ciudadana; 3) dirigir la accin administrativa; 4) crear, suprimir
y fusionar los empleos de la administracin distrital y las entidades
distritales cuando sea necesario; 5) nombrar y remover libremente
los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo
y los gerentes de las entidades descentralizadas; 6) expedir decretos,
orientar la inversin del gasto pblico y velar por el espacio pblico.
Algunos han calificado al alcalde mayor como un monarca por
tempore147 en un sistema democrtico, aunque la idea es incoherente,
s deja ver el enorme poder del alcalde en la ciudad. Por ello, resulta
ms apropiado sealar que el resultado de las reformas institucionales
fue la configuracin de un presidencialismo distrital fortalecido. Esta
nueva forma de gobierno ha transformado la figura del alcalde en las
dos ltimas dcadas en el eje de la estabilidad poltica y en la figura que
le da unidad y coherencia a la poltica distrital y opaca al Concejo Distrital y a otras instituciones representativas de la ciudad. El alcalde mayor
y su equipo se han convertido en los agentes que dirigen y coordinan
el proceso de gobierno en la ciudad (Bromberg, 2003, p. 234; Guzmn,
2003, p. 152).
El segundo cambio institucional es la redefinicin de la nueva
estructura administrativa y de gestin pblica en la ciudad y el sistema
de recaudacin de las finanzas pblicas. Se establecieron las bases para
una gestin pblica eficiente, transparente y sostenible en la ciudad,
las reformas ms importantes fueron: 1) el otorgamiento de autonoma al alcalde mayor frente al Concejo Distrital para dirigir la administracin de la ciudad, nombrar su planta administrativa y elaborar
el plan de desarrollo, el plan de reordenamiento territorial y el presupuesto; 2) la creacin de la Veedura Distrital como mecanismo para
garantizar la vigencia de la moral pblica en la gestin administrativa;
3) el fortalecimiento de las agencias de control horizontal (la contraloria y la personera); 4) la creacin de herramientas para luchar contra
147

Afirmacin de Paul Bromberg en un seminario sobre democracia distrital (junio del 2008).
el caso de bogot
215
la corrupcin; y finalmente, 5) la modificacin del sistema de recaudacin del impuesto predial estableciendo el autoavalo, lo que permiti
generar una situacin de supervit (1993, decreto ley 1421).
5.3.1.2.2. Los cambios en la cultura poltica y pblica de la democracia distrital: nuevos liderazgos polticos y el voto de opinin. Junto con las
transformaciones institucionales, la ciudad experiment cambios profundos en su cultura poltica, entre ellos se pueden mencionar dos: el
primero, la emergencia y victoria en las elecciones para la alcalda de
nuevos lderes por fuera de los partidos tradicionales que se presentaron defendiendo proyectos de ciudad; la segunda, la emergencia de un
voto de opinin sin filiacin partidista, que respald las nuevas figuras y
sus proyectos de ciudad. Estos dos fenmenos incidieron en la derrota
del bipartidismo y permitieron el proceso de renovacin en la administracin y en el gobierno distrital.
Una primera expresin de la renovacin de la cultura poltica
fue la victoria en las elecciones para alcalda de lderes independientes
como Antanas Mockus, filsofo y profesor de matemticas y ex rector
de la Universidad Nacional en los perodos 1994-1997 y 2000-2003; y de
Enrique Pealosa, experto urbanista, entre 1997-2000, anterior miembros del Partido Liberal. La presencia de estos lderes gener cambios
importantes en la manera de hacer poltica en la ciudad, en la forma de
orientar la gestin pblica basada en resultados, cultura de alto rendimiento, defensa de la probidad y orientacin en torno a valores pblicos compartidos y en la defensa de lo pblico. Su victoria implic
no slo el desplazamiento de la vieja poltica, representada en los partidos Liberal y Conservador, de los cargos de la administracin distrital;
sino el desarrollo de un discurso contra el clientelismo partidista y el
rechazo a la utilizacin de la administracin distrital como mecanismo
de reparticin de prebendas, cargos y contratos a los concejales. Adicionalmente, permiti el impulso de proyectos de ciudad por encima de
proyectos de clientela. Esta tendencia se mantuvo en la administracin
de Luis Eduardo Garzn, con su poltica de lucha contra la indiferencia
en el perodo comprendido entre 2003 y 2007.
216
Andrs Hernndez
La segunda manifestacin de renovacin poltica en la ciudad

es la presencia de lo que se denomin voto de opinin, que no da
su respaldo en funcin de intercambios clientelistas o de la compraventa de votos y que est ms interesado por informarse sobre algunos
temas de los programas, por las figuras que muestren relativo conocimiento de la ciudad o por liderazgos y personalidades independientes. El voto de opinin constituye uno de los avances ms importantes
en la cultura poltica en Bogot, en el sentido de que no es un voto
cautivo. A pesar de este avance, es importante reconocer las dificultades
que tienen los habitantes para formarse una opinin independiente:
en el caso de la eleccin a alcalde, si bien existen debates televisados,
resultan insuficientes para formar opiniones polticas coherentes y juicios bien informados. A pesar de que los ciudadanos conocen los diferentes candidatos, no estn en capacidad de juzgar los contenidos de
las diferentes propuestas, y tampoco sus consecuencias y efectos. Por
otra parte, hay que sealar que la decisin de los ciudadanos suele estar condicionada por la influencia de los medios y por la imagen que
logren proyectar los candidatos, ms que por los programas especficos. De esta forma, a pesar de los cambios faborales que ha generado,
la opinin pblica puede verse afectada por el marketing electoral y la
orientacin de los medios, aunque vale recordar que en las dos ltimas
elecciones para alcalda no ganaron los candidatos de los medios.
5.3.1.2.3. Accountability electoral: parcialmente efectivo e incentivos del alcalde para mantener buena imagen. Un tercer avance en la
democracia representativa distrital ha sido la relativa efectividad de las
elecciones como mecanismo de control y de accountability electoral,
en particular sobre el comportamiento del alcalde. Los alcaldes se han
preocupado por mantener un contacto directo con la ciudadana y
buenos ndices de aprobacin a su gestin. La dimensin del accountability electoral hace referencia a que, por medio de elecciones razonablemente libres y regulares, los ciudadanos pueden castigar o premiar
a los gobernantes votando a favor o en contra de ellos en la prxima
eleccin (ODonnell, 1996, p. 162). Las elecciones proporcionan dos
el caso de bogot
217
modos discernibles para que los ciudadanos controlen a los gobernantes, o para inducirlos a actuar en pro del bienestar general. Por un lado,
las elecciones definen un mandato programtico para el gobierno, pues los ciudadanos escogen el programa que consideran que los
representa y con el que se identifican. De esta manera, el programa
vencedor se convierte en mandato, en un compromiso del representante para con la ciudadana (Przeworski, 1997, p. 7). Por otro
lado, las elecciones funcionan como rendimiento de cuentas, sirven
para reclamarle al gobierno sus acciones del pasado. En la medida en
que el gobierno anticipa el juicio del electorado, se siente presionado
a escoger polticas que sern legtimas para los ciudadanos y podrn
contar as con el juicio favorable de los ciudadanos en las prximas
elecciones. La responsabilidad funciona a travs de la previsin del
gobierno respecto a los juicios retrospectivos de los ciudadanos y a
travs del voto retrospectivo de stos (Przeworski, 1997, p. 6). Pero la
accountability tambin se da durante el mandato.
A diferencia de lo que sucede en muchas democracias presidencialistas en la regin, y en muchas de los municipios y capitales del pas,
el funcionamiento del accountability electoral en la democracia distrital ha demostrado ser relativamente efectivo. Los factores que explican
la efectividad parcial del accountability electoral y que permiten que
las elecciones funcionen como un mecanismo prospectivo de fijacin
de un mandato programtico en la ciudad son los siguientes:
1.
La regla constitucional que exige a los alcaldes gobernar de acuerdo con

el programa presentado en la campaa electoral. Los ltimos cuatro alcaldes elegidos en la ciudad (Mockus, Pealosa, Garzn y Moreno148) se
han preocupado por plasmar en el plan de desarrollo las promesas de la
campaa electoral, expresando una lealtad al mandato constitucional.
2.
La exigencia constitucional y legal, a los candidatos ganadores, de

presentar como programa de gobierno y plan de desarrollo el programa que se present en las elecciones y que obtuvo el respaldo de las
148

Samuel Moreno, actual alcalde de la ciudad. Elegido en octubre de 2008. Pertenece al partido poltico Polo Democrtico Alternativo.
Andrs Hernndez
218
mayoras. Este factor se ha convertido en un mecanismo de efectivizacin de la representacin prospectiva en la ciudad. Todos se han comprometido con impulsar los proyectos de ciudad que defendieron en
la campaa electoral.
De esta forma los alcaldes en la ciudad, con excepcin de la actual administracin de Samuel Moreno, si bien han podido gobernar
en forma autnoma y sin acudir al apoyo de las mayoras partidistas
en el Concejo Distrital,149 dado el enorme poder que les da el estatuto
orgnico de la ciudad y la Constitucin de 1991, han estado restringidos por el compromiso programtico que adquirieron en el proceso
electoral y deben gobernar segn dicho compromiso, cumpliendo as
la exigencia constitucional. Las ltimas administraciones distritales han
seguido las directrices del artculo 259 de la Constitucin de 1991, que
establece que el programa de gobierno debe ser el resultado del voto
programtico. En este esquema, si bien la ciudadana no es la que formula el plan de gobierno, s influye a travs de su voto en la eleccin
entre las diferentes propuestas programticas presentadas por los candidatos que compiten por la alcalda. A diferencia de la mayora de las
ciudades en el pas, el voto en Bogot ha demostrado efectividad como
mecanismo para fijar mandatos programticos y exigir accountability.
Esto se explica porque el cargo de la alcalda de Bogot es un trampoln para presentarse como figura nacional a elecciones presidenciales,
lo que genera fuertes incentivos para que los alcaldes sean receptivos a
las encuestas de opinin sobre la calificacin de su mandato, y a las diferentes voces de protesta o a los reclamos frente a fallas en la gestin pblica presentados por la ciudadana, por el concejo, por los organismos
de control horizontal y ventilados en los medios de comunicacin. Los
alcaldes son conscientes de que su futuro poltico est vinculado con la
capacidad de presentar buenos resultados y tener buen desempeo,
porque estos dos factores son condiciones necesarias para obtener respaldo electoral en el futuro.
149

Esta afirmacin todava no se puede hacer extensiva al gobierno de Samuel Moreno, debido a su reciente inicio.
el caso de bogot
219
A pesar de los avances sealados, es importante identificar los

principales obstculos que impiden que el accountability electoral sea
ms efectivo. El primero es la persistencia de fuertes exclusiones polticas en la ciudad. Si bien hay sectores que participan en espacios pblicos y estn organizados en la ciudad, la poblacin en la mayora de
las localidades se encuentra marginada, en condiciones de pobreza y
exclusin social, desorganizada, y en situacin de abandono y orfandad. Los datos sobre el bajo grado de conocimiento de las instancias
de participacin que tiene la ciudadana en Bogot son una expresin
indirecta de esta exclusin poltica que sufren amplios sectores sociales
y territoriales de la ciudad. Segn la encuesta de cultura urbana del
Instituto Distrital de Cultura y Turismo del 2003, en promedio el 77%
de la poblacin no conoce ninguno de los espacios de participacin
creados en la ltima dcada. Este desconocimiento se acenta en los
estratos bajos, donde el 88% de la poblacin no conoce dichos espacios. En este contexto es difcil que los ciudadanos tengan opiniones
pblicas, coherentes y bien informadas.
Un segundo obstculo es la persistencia de altos ndices de desinters por la poltica en la mayora de la poblacin, que se agudizan en
los estratos bajos de la poblacin. De acuerdo con la encuesta del Instituto Distrital de Cultura y Turismo mencionada, el 90% de los encuestados manifest que tiene un inters muy bajo por la poltica; y el 41%
rara vez habla con sus amigos de temas polticos cuando se renen.
Finalmente, los electores siempre estn en una situacin de asimetra
informativa que les impide elegir con informacin completa.
5.3.1.3. Limitaciones en la efectividad del presidencialismo

distrital y retrocesos
A pesar de los avances, el presidencialismo distrital ha demostrado ser
una modalidad de gobierno que enfrenta serias limitaciones y fallas que
reducen su capacidad para enfrentar diversos problemas urbanos, como
lo muestran las innumerables denuncias de corrupcin en que se han
visto envueltos funcionarios de la administracin de Samuel Moreno y
220
Andrs Hernndez
las actuales investigaciones que vienen realizando el Ministerio Pblico

y la fiscala al alcalde. Las fallas ms protuberantes que se derivan del
esquema institucional presidencialista en la esfera distrital son, entre
otras, las siguientes: 1) pocos incentivos para buscar consensos en el
ejercicio de gobierno. Las reglas institucionales generan la creencia de
que el alcalde es el principal y casi nico representante de los intereses
de la ciudad. Las alianzas que se buscan con los concejales son personales o de clientela, en particular en los dos ltimos perodos de gobierno
del Polo Democrtico; 2) falta de continuidad en las polticas pblicas,
lo que ha afectado su calidad y desempeo; 3) excesiva concentracin
del poder en cabeza del alcalde, lo que le da una enorme discrecionalidad en las principales decisiones pblicas de la ciudad planeacin,
presupuesto, inversin, reordenamiento territorial y nombramientos
que en caso de errores, mala gestin o de actuaciones con criterio corporativo tienen efectos perversos en la ciudad. El buen desempeo de
la gestin pblica en la ciudad depende del perfil del alcalde: uno malo
puede conducir a una mala gestion distrital como se ha evidenciado con
el actual alcalde del Polo Democrtico Samuel Moreno.
Por otro lado, hay que sealar que los alcaldes y sus gobiernos
de corte presidencial no han logrado frenar las diferentes formas de
apropiacin privada de lo pblico, han fracasado en el diseo de estrategias institucionales para contener la degradacin del medio ambiente
en Bogot, siguen vindose desbordados por el creciente proceso de
segregacin de la ciudad, no han mostrado voluntad para impulsar
un proceso de descentralizacin y una democracia participativa que
reduzca las enormes asimetras de poder que hay en la ciudad y active
el protagonismo de la ciudadana.
5.3.2. El concejo de la ciudad: Agencia de Control Poltico

El Concejo Distrital en el nuevo esquema institucional, a pesar de ver
reducido su poder sigue contando con instrumentos legales que le proporcionan poder de vigilancia y de control poltico sobre la gestin de
el caso de bogot
221
la administracin distrital. Esta corporacion est integrada por 45 concejales de eleccin popular cada cuatro aos. A pesar de la reduccin
de funciones del Concejo Distrital a partir de la expedicin del decreto
1421 de 1993, dicha corporacin pblica cuenta con mecanismos importantes para hacer un control poltico de carcter programtico y
estructurar fuerzas de oposicin. Estos mecanismos son tres: 1) facultades legales, 2) poderes mediticos y 3) la ley de bancadas, que abre la
posibilidad de transitar hacia un rgimen que sirve de base para recuperar el protagonismo y el poder de contrapeso y balance de poder del
concejo. Cada una de estos mecanismos se expone a continuacin.
5.3.2.1. Las facultades constitucionales y legales del concejo

Un primer grupo de facultades con las que cuenta el Concejo Distrital
son aquellas que estn relacionadas con el ejercicio de control poltico.
El concejo, como rgano de representacin popular, cuenta con la facultad de solicitar y exigir rendicion de cuentas (informacion y justificaciones) al gobierno distrital por las decisiones adoptadas. El concejo
tiene la funcin de ejercer este control poltico sobre las actividades del
alcalde, de los secretarios de despacho, de los jefes de departamento
administrativo y de los representantes legales de entidades descentralizadas; dicho control se ejerce mediante proposiciones, pronunciamientos, preguntas o declaraciones, citaciones a funcionarios, peticiones
de informacin y debates (decreto ley 1421, 1993). Los secretarios
y funcionarios jefes de las entidades estn obligados a atender las
citaciones. Los concejales tienen derecho a obtener informacin y
respuestas oportunas a los cuestionarios enviados con anterioridad a
la realizacin de los debates y durante stos, la administracin puede
hacer uso de la palabra una vez que los concejales han planteado sus
inquietudes en la sesin pblica programada para tal efecto (Guzmn,
2005, p. 92). Los temas sobre los que se ejerce el control poltico son: el
Plan Distrital de Desarrollo, el Plan de Ordenamiento Territorial y los
planes sectoriales o locales; el presupuesto, los tributos y gastos, la proteccin de derechos humanos, la estructura de inversin, los procesos
222
Andrs Hernndez
de contratacin y el funcionamiento de la administracin distrital. En

la actualidad, la legislacin contempla la posibilidad que la exigencia de accountability y de responsabilidad a la administracin pblica,
puede tener consecuencias cuando no sea atendida por sta, en tanto
el concejo cuenta con la capacidad de establecer la mocin de censura
a secretarios de la alcalda o proponer una mocin de observaciones,
la cual consiste en que el concejo presenta sus observaciones a las decisiones del funcionario citado (decreto ley 1421, art. 15, 1993).
Un segundo grupo de facultades legales en manos del concejo
estn referidas a la funcin de aprobar o vetar los cupos de endeudamiento de la ciudad y los proyectos de reforma administrativa presentados por la administracin distrital. Finalmente, un tercer grupo,
son las facultades relacionadas con la designacin del contralor y del
personero en la ciudad, que son las agencias externas de control y
accountability horizontal.
5.3.2.2. Los poderes mediticos y la capacidad de ganar confianza pblica

al ejercer control programtico
Un segundo dispositivo de poder con que cuenta el concejo de la ciudad
es la posibilidad de utilizar los medios de comunicacin para presentar sus denuncias y dar a conocer los debates, y ganar audiencia en
la opinin pblica. La eficacia del control poltico se incrementa si
el concejo logra ganar el respaldo y la confianza de la opinin pblica en relacin con la informacin que presenta, los debates que
impulsa, las apreciaciones que realiza frente a las diferentes actividades
del ejecutivo y la administracin distrital y local. Finalmente, los medios
deben informar y socializar el trabajo de control poltico realizado por
el concejo con el fin de que los ciudadanos, como sus representantes,
estn controlando la gestin pblica de la administracin distrital. El
reto es dejar de informar con criterio sensacionalista o con criterio de
desprestigiar la corporacin; y pasar a informar con el propsito de empoderar al concejo como institucin encargada del control poltico y
rescatar el papel de los partidos polticos.
el caso de bogot
223
5.3.2.3. La ley de bancadas: otro recurso para recuperar la visibilidad

y la legitimidad del concejo en la ciudad
Una tercera herramienta para recuperar el poder y la legitimidad del
Concejo Distrital es la ley 975 de bancadas expedida en el 2005. Esta
ley representa un cambio en las reglas de funcionamiento de los partidos en las corporaciones pblicas. La trayectoria de los dos ltimos
concejos muestra que se puede hablar de un trnsito parcial o de primeros pasos hacia un rgimen de bancadas en la ciudad. En el perodo
2003 -2007 se cont con una experiencia de funcionamiento por bancadas importante, la del partido Por la Bogot que Queremos, liderado
por el ex alcalde Enrique Pealosa. Este grupo gan una visibilidad
importante en la ciudad.
En este mismo perodo, segn un estudio realizado por Concejo Cmo Vamos,150 entre febrero y septiembre del 2004, de 70 debates de control poltico que fueron tramitados en el concejo de un
total de 438 proposiciones radicadas,15 fueron planteados oficialmente como citaciones de bancadas; asimismo, la nueva ley de bancadas ya fue incorporada por los reglamentos internos de los partidos y
por el reglamento interno del concejo de la ciudad. La actual mesa directiva y los diferentes grupos polticos el Partido Liberal, el Polo Democrtico Alternativo y Cambio Radical han dado un nuevo impulso
a las bancadas, al privilegiarlas en la presentacin de las proposiciones
de control poltico.
El conjunto de estos tres recursos, en manos del Concejo Distrital, han permitido mejorar la imagen de la corporacin en la ciudad.
Segn las encuestas realizadas a la ciudadana y que presenta Concejo
Cmo Vamos, la imagen favorable del concejo subi de un 21% en el
ao 2001 a un 51% en el ao 2008.
150
Iniciativa de la Fundacin Corona, la Cmara de Comercio de Bogot y la Casa

Editorial El Tiempo, para evaluar el desempeo de los concejales de Bogot. Hace un
seguimiento sistemtico mediante la aplicacin de un modelo de indicadores para evaluar el desempeo de cada concejal, las bancadas y la corporacin en su totalidad.
224
Andrs Hernndez
5.3.3. Organos externos de rendicion de cuentas

En las siguientes lneas se analiza: dos organismos externos de control y
rendicin de cuentas horizontal en Bogot: la contralora y la personera. Los aspectos que se examinan son: 1) la trayectoria institucional de
la contralora y la personera como rganos autnomos y externos de
control y rendicin de cuentas a partir de la Constitucin de 1991 y del
decreto ley 1421 de 1993; 2) la forma en que son designados los cargos
directivos de estas entidades; 3) los cambios institucionales, programticos y organizacionales experimentados por estas entidades en los ltimos cuatro aos; y 4) algunos de los principales logros y resultados en
defensa del inters pblico.
5.3.3.1. La Contralora Distrital

La Contralora Distrital es una institucin externa encargada de la vigilancia y el control de la gestin fiscal de la administracin y de los
particulares o entidades que manejan fondos o bienes del distrito.
En este sentido, la Contralora Distrital es un organismo de carcter tcnico, dotado de autonoma administrativa y presupuestaria,
que promueve el mejoramiento de la gestin pblica y procura evitar el
dao al patrimonio pblico fsico, cultural y ambiental.
En la siguiente seccin se realiza un anlisis de la trayectoria
institucional de la contralora desde 1991, centrado en dos aspectos: el
primero, las reformas y normas legales que fortalecieron la autonoma
y la capacidad institucional de la Contralora Distrital como rgano de
control y vigilancia en los aos noventa; y el segundo, las principales
innovaciones y logros institucionales y organizacionales implementados durante el perodo del contralor scar Gonzlez Arana entre los
aos 2004 y 2007.
5.3.3.1.1. Trayectoria histrica de la Contralora Distrital en los aos

noventa y el ao 2000: fortalecimiento institucional y autonoma legal y
presupuestal. La historia de la evolucin normativa, en los aos noventa,
el caso de bogot
225
que regula el control fiscal en Colombia, se caracteriza por ser una legislacin orientada a fortalecer la autonoma administrativa y gerencial
de las contraloras, su autonoma poltica, legal y administrativa y sus
herramientas de accin, como resultado del mandato de la Constitucin de 1991.
La reforma constitucional de 1991 ampli el referente misional de
las contraloras, fortaleci su autonoma poltica y legal y les otorg poderes institucionales importantes. Durante la dcada de los noventa, y por
mandato constitucional, se impulsaron cuatro tipos de cambios y transformaciones institucionales que aspiraban a fortalecer la autonoma, el
poder y la capacidad institucional de las contraloras incluidas la Contralora Distrital como rgano de control y vigilancia en el distrito. El
primero, la transformacin de las contraloras como agencias autnomas
de control externo con nuevas y amplias funciones de control fiscal; el
segundo, la ampliacin de los referentes y de las funciones de las contraloras, siendo una de las ms importantes el de la proteccin de los derechos colectivos y del medio ambiente; el tercero, la eliminacin del control
preventivo de autorizacin del gasto, la adopcin de una modalidad de
control posterior o de fenecimiento y de nuevos instrumentos para el
ejercicio de control, y el cuarto, la definicin de nuevas responsabilidades
y obligaciones en materia de promocin de participacin ciudadana,
en particular el estmulo del control fiscal participativo. Un proceso simultneo a estas transformaciones fueron los cambios en la estructura
organizativa de la institucin, en particular la configuracin de oficinas
misionales para hacer efectivas las acciones, estrategias y polticas de control; y las diferentes certificaciones que recibi.
Los constantes esfuerzos normativos e institucionales, orientados a
fortalecer el papel de las contraloras, se vieron amenazados, no slo por
la ineficiencia y los casos de corrupcin en muchas contraloras departamentales y municipales en los aos noventa, sino por la propuesta de abolirlas presentada por el gobierno de lvaro Uribe mediante referndum
en el ao 2002. Se justific dicha propuesta por los malos indicadores de
desempeo de las contraloras y los numerosos casos de corrupcin; esta
propuesta finalmente no cont con la mayora electoral.
226
Andrs Hernndez
La contralora como agencia autnoma de control fiscal y sus funciones. Una primera transformacin institucional en los aos noventa fue la
configuracin de la contralora como un organismo externo de control
de carcter tcnico con amplias facultades legales, dotado de autonoma administrativa y presupuestal. La Constitucin de 1991 y el Estatuto Orgnico de la ciudad definen a la Contralora Distrital como un
organismo autnomo de control y vigilancia fiscal con las siguientes
funciones: a) ejercer la vigilancia de la gestin fiscal del Sector Pblico
Distrital y los particulares que manejen bienes o fondos del Distrito
Capital a travs, entre otros, de un control financiero, de gestin y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales (art. 4); b) establecer responsabilidades por la gestin fiscal e imponer sanciones pecuniarias para lo cual
podr ejercer la jurisdiccin coactiva (art. 5); c) presentar anualmente al Concejo informes evaluativos de la gestin de las entidades descentralizadas y las localidades del distrito (art. 8); d) evaluar la ejecucin
de las obras pblicas y desarrollar auditoras a los estados financieros
del distrito (arts. 11 y 12), y e) promover investigaciones penales y
disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales al Distrito (art. 13). La contralora puede tambin exigir
la suspensin inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones y los procesos penales y disciplinarios (art. 13).
En este contexto, la misin de la contralora es vigilar con oportunidad, eficiencia y eficacia la gestin fiscal de los responsables del manejo de la hacienda pblica distrital y de sus recursos pblicos, con el fin
de promover el mejoramiento de la gestin pblica y de los recursos del
distrito y evitar el dao al patrimonio ambiental.
Por su parte, el contralor es elegido por el Concejo Distrital para
un perodo igual al del alcalde mayor, de una terna integrada con dos
candidatos presentados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogot, y uno por el Tribunal Administrativo con jurisdiccin en la
ciudad. Este mtodo de eleccin se plante con el propsito de garantizar la autonoma frente al poder del ejecutivo y hacer depender su
el caso de bogot
227
nombramiento de la rama jurisdiccional y de las corporaciones de

eleccin popular. Aunque el mtodo de eleccin establece cierta autonoma frente al poder ejecutivo, en la prctica, el proceso de designacin de los contralores distritales en la ltima dcada ha estado
condicionado por acuerdos polticos entre concejales y presiones de
los alcaldes. En este contexto, la trayectoria de la autonoma de los
contralores en la ciudad, en la ltima dcada, se caracteriza por un
comportamiento pendular: en algunos momentos, los contralores han
mostrado altos grados de autonoma y, en otros, una gran dependencia
de intereses partidistas, clientelistas o corporativos, lo que ha influido
negativamente en el desempeo de la entidad.
En este trabajo se plantea la tesis que, durante la administracin
de scar Gonzlez Arana, se pueden identificar varias condiciones e
indicadores que muestran que la contralora avanz en autonoma
frente a las fuerzas polticas. Primero, la estructura pluralista del concejo que lo eligi, impidi que el alcalde impusiera el candidato de
su preferencia; el segundo, la voluntad poltica del contralor de desarrollar una contralora autnoma, uno de los puntos que trat el
contralor en su discurso fue la aspiracin a garantizar una contralora
autnoma del alcalde; y el tercero, el crecimiento en el uso de las
herramientas de control y prevencin durante su gestin, como se
analizar ms adelante. A pesar de este avance, el proceso se vio afectado por la denuncia y posterior condena al contralor distrital scar
Gonzlez Arana por enriquecimiento ilcito, lo que plantea una contradiccin sobre su comportamiento: por un lado, el haber impulsado
un modelo efectivo de control fiscal comprometido con el fomento
de una activa participacin ciudadana en el control fiscal y la exigencia de rendicion de cuentas; y por el otro, el haberse involucrado en
conductas ilegales.
La Contralora Distrital y los nuevos referentes: la defensa de los derechos colectivos y del derecho al medio ambiente. Una segunda transformacin
institucional en los aos noventa est relacionada con la ampliacin de
los referentes de las contraloras. La Constitucin de 1991 defini un
228
Andrs Hernndez
conjunto de derechos colectivos y les asign a los entes de control la

vigilancia en su cumplimiento. Estos derechos son: el derecho a una
buena calidad de bienes y servicios, el derecho al adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios, el derecho al ambiente sano, el
derecho a la conservacin de los recursos naturales, y el derecho a la
integridad y uso comn del espacio pblico (CPC; 1991, c. 3, t. 1). De
esta forma, una de las ms importantes y trascendentales prioridades
en la agenda de la Contralora Distrital, a partir de 1991, es velar por el
eficaz cumplimiento y garanta del derecho a un ambiente sano y a la
conservacin de los recursos naturales. Son muchas las normas que en
los aos noventa obligan a la contralora a ocuparse de la vigilancia del
patrimonio ambiental.151
El concepto de patrimonio ambiental se concibe baja las directrices de la Constitucin de 1991 como un patrimonio comn o colectivo que debe ser vigilado por las contraloras. Este concepto incluye
los recursos naturales renovables y no renovables (minerales, tierras,
bosques, aguas, entre otros). Por otro lado, la titularidad del patrimonio ambiental no recae en cabeza de una propiedad privada, sino que
hace referencia a una pertenencia de carcter plural de la nacin o la
sociedad (Amaya, s. f., p. 272). El dao al patrimonio pblico es irreparable. Esta premisa supone que se cambia el significado del dao patrimonial, el cual no slo se refiere a daos cuantificables sobre recursos
pecuniarios, sino tambin a la afectacin del medio ambiente, que hace
referencia a un dao irreparable. En este escenario adquiere mayor
importancia las estrategias de prevencin de dao patrimonial. Los recursos pblicos trascienden lo tangible. En la misma lnea de la premisa
anterior, esta ampla la definicin de recursos pblicos para incluir en
ellos a los conocimientos, el aire, las instituciones, la experiencia de sus
servidores y el espacio pblico no fsico, entre otros.
La Contralora Distrital, por mandato constitucional, ejerce vigilancia y control fiscal ambiental en tres frentes: fiscalizacin de las
autoridades ambientales del orden distrital, institutos de investigacin
151

Para un anlisis completo de la legislacin vase: Control social ambiental
(pp. 123-128).
el caso de bogot
229
y dems organismos del Sistema Ambiental de Bogot; fiscalizacin

a los particulares que manejan fondos distritales y que utilicen en su
actividad econmica los recursos naturales; y fiscalizacin de todas las
instituciones distritales y el actuar de los servidores pblicos, para que
respeten la normatividad ambiental en el quehacer diario de sus responsabilidades (Control social ambiental, pp. 118-119).
El control posterior y la definicin de instrumentos para la efectividad

del control fiscal. Una tercera modificacin institucional est relacionada
con la eliminacin del control preventivo de autorizacin del gasto, la
adopcin, del control posterior o de fenecimiento, y la formulacin de
una modalidad diferente de control preventivo centrado en la identificacin de riesgos de detrimento patrimonial a travs de controles de
advertencia.
En lo relativo al carcter del control, los cambios ms importantes fueron, en primer lugar, el rechazo al control previo y la adopcin
del control posterior y selectivo. El control previo se llevaba a cabo durante el proceso de contratacin y pagos, lo que se prestaba para que
las contraloras coadministraran, y en muchos casos se convirtieran en
instrumento de prcticas corruptas por parte de los auditores. Con el
fin de eliminar esta modalidad de coadministracin, se adopt el control posterior y selectivo. Para algunos, esta nueva modalidad de control
posterior establecido por la Constitucin de 1991, al ser un control de
carcter resarcitorio, ha terminado por ser un sistema que incentiva al
pillo, porque no slo no puede prevenir el robo, sino que resulta frgil
en la capacidad de imponer sanciones prontas y efectivas, en tanto que,
quienes cometen el delito, en caso de ser juzgados, tendrn el tiempo y la
posibilidad de declararse ilquidos y de esta forma evitar responder ante
la sociedad.
A pesar de esta debilidad del control posterior, la contralora de
Bogot cuenta con varios instrumentos que existen por disposicin
normativa para todas las contraloras y que han sido activados
en los dos ltimos perodos con el fin de darle efectividad al control fiscal. Los instrumentos ms importantes son: los controles de
230
Andrs Hernndez
advertencia,152 los planes de mejoramiento, las medidas cautelares, las

funciones de polica judicial,153 las citaciones a las juntas directivas de
las empresas pblicas, y por ltimo, la promocin del control fiscal
participativo.
Control fiscal participativo. Finalmente, la cuarta modificacin institucional que ha permitido el fortalecimiento de la contralora es la
obligacin, por mandato constitucional, de promover la participacin
ciudadana en el ejercicio de control fiscal y control ambiental. En la
siguiente seccin se analiza la poltica de promocin del control fiscal
participativo en la ciudad entre el ao 2004 y el ao 2007.
5.3.3.1.2. Transformacin institucional de la Contralora Distrital:
hacia un nuevo modelo de control fiscal de la mano del ciudadano relativamente autnomo y efectivo (2004-2007). Durante la gestin del contralor scar Arana, comprendida entre los aos 2004 y 2007, se dise e
implement un nuevo modelo de control fiscal denominado control
fiscal de la mano del ciudadano. Se trata de un modelo basado en la integracin equilibrada de dos grandes estrategias para avanzar en la eficacia y eficiencia del control fiscal y la defensa de lo pblico: la primera,
152

En cuanto al control de advertencia, es una modalidad de control que busca
prevenir, precaver, avisar con anticipacin, sobre hechos, circunstancias, omisiones
y conductas que encierren un riesgo de detrimento del patrimonio y el erario pblico,
con el fin de que se tomen las medidas necesarias para mitigar o hacer desaparecer
dicho riesgo. El control de advertencia, por un lado, instaura un tipo de control
preventivo diferente al control previo, que fue eliminado por la Constitucin de
1991, y el cual tena por objeto estudiar y aprobar el gasto con anterioridad a su
ejecucin y le daba la facultad a la contralora de refrendar o rechazar los giros que
hicieran los ordenadores con cargo al presupuesto. El ejercicio del control de advertencia como se analiza ms adelante ha mostrado ser eficaz no slo en la identificacin de las alertas, sino en la toma de las medidas que permitan corregir en algunos
casos las situaciones anmalas y mitigar los riesgos; sin tener que esperar al ejercicio
del control posterior (Contralora de Bogot, 2007, p. 39).
153

El proceso de responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva que es el encargado
de tramitar y fallar los procesos relacionados con los detrimentos patrimoniales causados a los fondos y bienes pblicos.
el caso de bogot
231
una estrategia gerencial basada en la identificacin clara de planes estratgicos de nuevos criterios de evaluacin de desempeo y en la renovacin tecnolgica de la institucin; y la segunda, una estrategia de
fortalecimiento de la democracia participativa y deliberativa basada en la
organizacin, movilizacin y formacin ciudadana en torno al control
fiscal (Contralora de Bogot, 2004 y 2007).
5.3.3.1.2.1. La estrategia gerencial: planeacin estratgica,nuevos

criterios de evaluacin de los costos y beneficios y renovacin tecnologa. La
planeacin estratgica incluy bsicamente tres grandes componentes
orientados a elevar la eficacia y eficiencia del control fiscal: el primero,
fue la identificacin clara de las prioridades estratgicas dentro del
conjunto de funciones asignadas a la contralora. Se estableci que los
programas Mandato Verde, Lucha contra la Corrupcin y Promocin
de la Participacin Ciudadana, como los componentes principales de
la planeacin estratgica. El Mandato Verde acogi el mandato constitucional de proteccin de los recursos naturales, el medio ambiente, y
la defensa de la funcin social y ecolgica de la propiedad. Algunos de
los desafos del Mandato Verde fueron: frenar el desarrollo urbanstico
ilegal y su impacto en la estructura ecolgica principal, proteger los
humedales, proteger los cerros orientales y frenar las licencias de construccin y urbanismo en esta rea, controlar las explotaciones mineras,
velar por el manejo integral de residuos slidos, entre otros (Manrique,
2003, pp. 203-287).
El segundo componente de la estrategia gerencial fue modificar
los mecanismos de medicin de los impactos y beneficios derivados de la
gestin fiscalizadora, tarea que se realiz mediante la resolucin 018 del
2006. En dicha metodologa se estableci como beneficio de la gestin
fiscalizadora el valor cuantificado y soportado, de los ahorros y recuperaciones logrados por la entidad, como consecuencia de la observacin
o actuacin de la contralora.154 En la nueva metodologa, el factor
154
Los ahorros son aquellos recursos no erogados por la entidad controladora,

producto de las acciones correctivas (actividades adelantadas para subsanar o corregir
en determinado tiempo, la observacin planteada por la contralora). El beneficio est
232
Andrs Hernndez
determinante en la medicin de la efectividad del control fiscal y en

el desempeo de la contralora se centr en la prevencin. Esta modificacin de la metodologa de medicin se basa en la premisa que el
dao al patrimonio pblico es esencialmente irreparable; por ello, la
prioridad se orient en la tarea de prevencin del dao, sobre la de
garantizar la recuperacin o resarcimiento del dao causado.
El tercer componente de la estrategia gerencial fue el de la actualizacin de la plataforma tecnolgica, que permiti agilizar el proceso
de denuncias, quejas y reclamos por parte de la ciudadana, modernizar
los procesos de accountability con las otras instituciones del distrito y
mejorar los procesos de comunicacin interna entre las diferentes dependencias de la contralora.
En este contexto, la contralora, durante el perodo de Gonzlez
Arana, fortaleci las medidas preventivas, es decir, los esfuerzos orientados al mejoramiento de la calidad y oportunidad de los controles de
advertencia, a la suscripcin de planes de mejoramiento de gestin fiscal y administrativa; y a la generacin de pronunciamientos de impacto
frente a la alcalda y la opinin, sobre las polticas y la gestin pblica.
Respecto a las funciones de advertencia durante el perodo 2004-2007
la cifra se triplic al registrar 152, frente a 44 controles en la administracin del 2001-2003.
5.3.3.1.2.2. La estrategia de fomento de la participacin ciudadana y

control democrtico deliberativo. El segundo eje estratgico en el perodo
de Gonzlez Arana, fue el de fortalecimiento del control democrtico
deliberativo y participativo. Esta estrategia se formul sobre la base de
tres premisas: la primera, que la efectividad del control fiscal depende del
compromiso activo del ciudadano en dicho control. Sin una ciudadana
dado por el monto de la erogacin evitada [] Las recuperaciones, segn la metodologa, se registran cuando el sujeto de control reincorpora bienes o derechos por
devolucin, restitucin, reintegro o cancela, suprime o reduce obligaciones existentes,
como consecuencia de la observacin comunicada por la contralora. Se traduce en
un aumento patrimonial, sin erogacin de fondos, producto de un incremento en los
activos o disminucin de pasivos. Incluye el cobro persuasivo y coactivo generado por el
Proceso de Responsabilidad Fiscal (Contralora de Bogot, pp. 42-43).
el caso de bogot
233
organizada, activa y vigilante, el control fiscal es incompleto y dbil. En

la formulacin del plan estratgico control fiscal de la mano del ciudadano en el ao 2004, el comit directivo de la contralora asume la
participacin ciudadana como principio y accin sustantiva, y como eje
articulador de todo su ejercicio fiscalizador (Manrique, s. f., p. 313). Se
estableci, como estrategia, vincular al ciudadano y a las organizaciones
al ejercicio del control social. La eficacia del control fiscal sobre lo pblico queda condicionada a la eficacia de la presencia de una ciudadana
activa y vigilante.
La segunda premisa es que el nuevo modelo de control fiscal
requiere un espacio pblico institucional para fomentar la participacin y deliberacin ciudadana. Se ampla as el concepto de espacio
pblico, y se asocia no slo a un asunto de desarrollo urbano, sino al
impulso de escenarios pblicos de deliberacin donde personas, con
diversos intereses, coincidan para dialogar sobre el uso adecuado de los
recursos. Se estableci como estrategia promover audiencias pblicas.
La tercera premisa seala que la ciudadana activa requiere informacin, organizacin y conciencia de los problemas pblicos.
En este contexto, las principales lneas de accin de la contralora orientadas a fortalecer la democracia participativa fueron: 1) la reestructuracin de los veinte comits locales de control social en el ao
2003, con la funcin no slo de atender denuncias, quejas y reclamos,
sino de incentivar la formacin de veeduras ciudadanas y redes sociales distritales de defensa del medio ambiente; 2) el impulso de instrumentos y herramientas de participacin ciudadana como las audiencias
pblicas, mesas de trabajo, foros, conversatorios, reuniones ciudadanas,
inspecciones en terreno, entre otros; 3) el desarrollo de programas de
capacitacin a jvenes y de una nueva poltica de comunicacin orientada a crear conciencia ambiental, y conciencia a favor de la defensa de
los recursos y espacios pblicos.
La configuracin de este nuevo modelo hbrido de control fiscal
de la mano del ciudadano, y las polticas implementadas, se basaron en
seis grandes principios que implicaron una nueva filosofa y un nuevo
234
Andrs Hernndez
enfoque de gestin fiscal: el ciudadano es dueo de los recursos pblicos; el ciudadano activo e informado decide sobre el destino de los
recursos pblicos; el dao al patrimonio pblico es irreparable; los recursos pblicos trascienden lo tangible; el concepto de espacio pblico
trasciende lo institucional y el fin del control fiscal es mejorar la calidad
de vida de los ciudadanos.155
5.3.3.1.3. Logros y avances en la defensa de lo pblico por parte de
la contralora. Varios son los logros de la contralora desde el 2003,
fecha en la que se inici la gestin de scar Gonzlez Arana. Un primer logro fue la formulacin e implementacin de la poltica pblica
155

1) El ciudadano es dueo de los recursos pblicos: segn esta premisa, el ciudadano ms que un cliente que compra bienes y servicios, es el dueo legtimo de los
recursos pblicos; y por ende el papel de las instituciones pblicas, y en este caso el de
la contralora, es ofrecerle todas las garantas para que el ciudadano ejerza un poder
fiscalizador en el uso de los mismos; 2) El ciudadano activo e informado decide sobre el
destino de los recursos pblicos. En este sentido, para que el ciudadano decida no basta
con ejercer el derecho de elegir a los gobernantes sino que debe ejercer de forma
activa control sobre los mismos. Este control no es posible sin un ciudadano informado. Lo que requiere de una gestin honesta y proaabierta al pblico, publicitando
sus decisiones y permitiendo a los interesados revisar sus actuaciones. En esta direccin
la contralora debe desarrollar nuevos recursos tecnolgicos que garanticen que la informacin permanezca a disposicin del pblico; 3) El dao al patrimonio pblico es
irreparable. Esta premisa supone que se cambia el significado del dao patrimonial, el
cual, no slo se refiere a daos cuantificables sobre recursos pecuniarios sino tambin
a la afectacin del medio ambiente, que hace referencia a un dao irreparable. En este
escenario adquiere mayor importancia las estrategias de prevencin de dao patrimonial; 4) Los recursos pblicos trascienden lo tangible. En la misma lnea de la premisa
anterior, sta ampla la definicin de recursos pblicos para incluir en ellos a los conocimientos, el aire, las instituciones, la experiencia de sus servidores y el espacio pblico
no fsico entre otros; 5) El concepto de espacio pblico trasciende lo institucional. El
espacio pblico incluye no las instituciones pblicas, sino las calles y avenidas, los parques, los andenes, el medio ambiente. Aspectos sobre los cuales puede pronunciarse y
exigir accountability pues le pertenecen a los ciudadanos; 6) El fin del control fiscal es
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Lo anterior hace referencia a que un efectivo desempeo de la contralora debe influir en el mejoramiento de la gestin de los
recursos y de las polticas pblicas y con ello en el mejoramiento de la calidad de vida
de los ciudadanos. Un plan de desarrollo adecuadamente controlado y evaluado debe
contribuir en esta direccin (Contralora de Bogot).
el caso de bogot
235
denominada Mandato Verde, promovida por esta institucin, siguiendo

el mandato constitucional que exige a los rganos de rendicin de cuentas la proteccin del medio ambiente. Los resultados son evidentes: en
la actualidad est prohibido el otorgamiento de licencias de urbanismo y
construccin en los cerros orientales,156 existen claras definiciones jurdicas y administrativas que protegen la zona de reserva forestal; y por ltimo, existe una conciencia en la administracin pblica distrital sobre la
necesidad de repensar la poltica pblica de freno al progresivo deterioro
ambiental causado por la expansin urbana en la ciudad.157 Asimismo,
se fortaleci la participacin ciudadana en defensa y proteccin de los
humedales de la ciudad de Bogot. Finalmente, la contralora cuenta con
una poltica pblica de Mandato Verde, donde se definen claramente las
grandes lneas y ejes de accin que deben concentrar los esfuerzos de
vigilancia (Manrique, 2006).
Un segundo logro fue alcanzar el proceso de inclusin de los curadores urbanos de la capital como sujetos de control fiscal. Decisin
que desencaden nuevas acciones en la persecucin de conductas lesivas al patrimonio pblico y contrarias al ordenamiento urbano, como
la expedicin de licencias de urbanismo y construccin que eluden disposiciones normativas orientadas a proteger el patrimonio ecolgico
de la ciudad (Contralora Distrital, 2007, p. 10). En la actualidad,
las licencias son revocables en caso de que quienes las expidan eludan las normas. Igualmente, en materia de control fiscal se alcanz la
revocatoria de las resoluciones que actualizaron el avalo catastral en
la vigencia del 2007. Con ello se demostr con ello el ejercicio de un
control fiscal oportuno y efectivo.
156

Los cerros orientales hacen parte del sistema montaoso de Bogot y de la regin, integrados a los cerros de Suba, Ciudad Bolvar, Usme y Sumapaz y configura la
estructura ecolgica principal de Bogot. Los cerros estn articulados a la dinmica
regional de los cerros de Cha, La Calera, Ubaque y Choach.
157

Entrevista al concejal Roberto Senz, elegido por el apoyo de las redes de
ambientalistas populares en Bogot; y entrevista a Herman Gmez, ex director de la
Oficina de Participacin de la Secretara de Medio Ambiente, hoy director del Jardn
Botnico.
236
Andrs Hernndez
Un tercer logro fue el de fortalecer los vnculos entre el control

fiscal ejercido por la contralora y el control poltico detentado por el
Concejo de Bogot, que se manifiesta en el ejercicio de importantes
debates de inters general para la ciudad con el apoyo tcnico de los
informes de la contralora, tales como: las denuncias en torno a la proteccin de los cerros orientales, las denuncias de incumplimiento por
parte de los trasportadores de la ciudad de chatarrizar los vehculos
que requieren tal proceso, a pesar de haber recibido los recursos y las
denuncias sobre otorgamiento de licencias de urbanismo y construccin que incumplen normas legales (Contralora Distrital de Bogot,
2007, p. 10).
Finalmente, entre los xitos de la contralora se cuenta la amplia
movilizacin ciudadana y la articulacin del control social al control
fiscal. Amplios sectores de la sociedad civil, como los estudiantes de las
instituciones educativas distritales, los grupos ecologistas, la juventud
universitaria, profesores, investigadores y expertos, lderes comunitarios y veeduras ciudadanas, atendieron el llamado a hacer uso de las
herramientas de control social (Contralora Distrital de Bogot, 2007,
p. 11). Las auditoras contaron entonces con la participacin de la ciudadana, tanto en su inicio como en su direccionamiento, en la entrega
de resultados y en los planes de mejoramiento.
A pesar de los avances, se trata de logros que no fueron sostenidos y apoyados por el siguiente contralor Miguel ngel Morales Russi
nombrado para el perodo 2008-2010, quien modific las prioridades
de la contralora. El actual contralor, que inici su mandato en el 2008,
cambi la estrategia de organizacin, movilizacin y participacin ciudadana en torno al Mandato Verde y se concentr en el apoyo a la participacin ciudadana a nivel local y en el apoyo al Consejo Territorial
de Planeacin, que es una institucin altamente burocratizada. Por
otro lado, se abandon la estrategia de vincular las herramientas de
control preventivo con el poder meditico, en tanto se dejaron de utilizar los controles de advertencia para exigir respuesta por parte de la
administracin distrital en aquellos casos donde hay riesgo de prdida
del patrimonio de la ciudad.
el caso de bogot
237
Hay que sealar adems que la contralora sigue enfrentando

varios obstculos y amenazas que se profundizarn ms adelante: sus
propias falencias y escasa capacidad de modernizacin institucional;
las medidas de ajuste y saneamiento fiscal impuesto por la ley 617 del
2000 a las finanzas de departamentos y municipios, que impusieron
ambiente de escasez de recursos como resultado de las medidas, y
la propuesta de referndum nacional del 2003, que planteaba, entre
otras medidas, la eliminacin de las contraloras territoriales, municipales y distritales. Para ser aprobadas las preguntas, el umbral nacional era de 6.267.443. Los artculos 9 y 10, que planteaban eliminacin
de las contraloras fueron votados favorablemente por 5.557.950 de
electores (90,57%)en todo el pas; mientras que por el no votaron
460.94. En Bogot, por el s votaron 1.036.622 (89,45%), y por el no,
106.463.
A pesar del enorme respaldo que tuvo la propuesta de eliminar
las contraloras, comprensible debido a que se han convertido en escenarios de clientelismo y politiquera, o como instrumento de las alcaldas para pagar favores a quienes aprueben proyectos del ejecutivo; no
logr salir avante dado que no alcanz a superar el umbral exigido. Esta
derrota represent una ventaja, por un lado, porque lanz un mensaje
a todas las contraloras, en el sentido de la importancia de un cambio
o su posible eliminacin en caso contrario; y por el otro, porque la
solucin habra podido ser peor que la enfermedad. En aquellas ciudades donde s han mostrado un buen desempeo, la democracia local
cuenta con un contrapeso importante en defensa de intereses pblicos,
y el ciudadano cuenta con un instrumento para presentar sus quejas,
denuncias y defender derechos, y en estas condiciones es un error eliminar las contraloras.
5.3.3.2. Personera Distrital

Segn el estatuto orgnico de Bogot, es la institucin encargada de
la defensa de los derechos humanos y de los intereses de la ciudad;
asimismo, ejerce la veedura, el ministerio pblico, vigila la aplicacin
238
Andrs Hernndez
de las normas y la conducta de los servidores pblicos distritales.158

En la siguiente seccin se analizan dos temas: el primero, las funciones
y herramientas adquiridas por la personera en los aos noventa, y el
segundo, el proceso de transformacin programtica y organizacional
experimentado durante el perodo 2004-2007.
5.3.3.2.1. Los aos noventa: el proceso de fortalecimiento institucional
de la personera. Antes de la expedicin de la Constitucin de 1991, la personera era representante judicial del distrito, con la facultad de conocer
asuntos de carcter civil, administrativo y penal, que se adelantaban por
las denuncias presentadas contra la actuacin de los empleados y trabajadores oficiales. Por lo tanto, era una agencia interna de control de la alcalda.159 Con la promulgacin de la Constitucin de 1991, las funciones
de la personera fueron ampliadas y fortalecidas, convirtiendo a la institucin en un rgano de accountability externo a la administracin distrital
y que acta en defensa de los derechos humanos, los derechos civiles y los
derechos de medio ambiente como agente del Ministerio Pblico. Adicionalmente, asumi tareas de control urbanstico. En 1993 el gobierno
nacional expide el Estatuto Orgnico de Bogot, decreto ley 1421, que
158
Tomado de: http://www.personeriabogota.gov.co/. Ella misma se define como

una institucin humanista, solidaria, incluyente, eficiente, eficaz y transparente, comprometida con la moralidad administrativa, la paz y la reconciliacin. Reconocida como
promotora y garante de los derechos humanos, la equidad de gnero, la diversidad tnica, sexual, cultural, el medio ambiente y los principios democrticos del Estado social
de derecho.
159

La figura del personero es una de las ms antiguas en Colombia. Durante el
perodo colonial surge la figura del personero, que se encontraba a cargo de la divisin general de los procuradores. Su funcin era similar a la que an desempea
hoy en da: investigar la conducta de los funcionarios pblicos como voceros de los
ciudadanos. Si bien es cierto que la figura parece haber estado siempre presente, sus
funciones se han venido modificando. En tiempos ms recientes, desde el ao 1990,
se ha venido dando un complejo y acelerado cambio alrededor de las funciones que
deben ser otorgadas a los personeros. Para el caso especfico de Bogot, el personero
pas a ejercer la labor de defender los derechos ambientales, los derechos humanos y
civiles, adems de desplegar el control urbanstico de la ciudad. Sin embargo, tena un
propsito muy distinto al que se le otorg en el ao 1991: funcionaba como un representante judicial del distrito.
el caso de bogot
239
convirti a la personera en un organismo autnomo e independiente

de la administracin distrital. El Estatuto facult a la personera para defender al consumidor, y mantuvo sus funciones de vigilancia de los funcionarios del distrito, veedor ciudadano, agente del Ministerio Pblico y
defensor de los derechos humanos.
Su primera labor es entonces, funcionar como agente del Ministerio Pblico, esto significa que tiene a su cargo el deber de garantizar que
se cumpla el ordenamiento jurdico vigente y la prevalencia del bien comn en el actuar de todos los servidores pblicos de la ciudad (Personera, 2008, p. 15). Una segunda labor es operar como veedor ciudadano;
es decir, monitorear el desarrollo y la ejecucin de las polticas pblicas
distritales. Finalmente, una tercera funcin es velar por la defensa de los
derechos humanos y civiles de los ciudadanos y ciudadanas, sobre todo
de aquellos que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. Cabe
sealar que, a partir de la Constitucin de 1991, la personera adquiere
la funcin de presentar tutelas en nombre de los ciudadanos, lo que la
convierte en un recurso de poder indirecto en mano de la ciudadana.
Adicionalmente, se le entreg la tarea de acoger denuncias por
las arbitrariedades que se presentan en los centros de reclusin de la
ciudad. Posteriormente, la ley de Contratacin Pblica, ley 80 de 1993,
estableci la no participacin del rgano de control en la contratacin
que realiza la administracin y reafirm la tarea institucional de la personera de hacer control preventivo y posterior (disponible en: http://
www.personeriabogota.gov.co).
En 1995 fue aprobado el acuerdo 04, que cre el Comit Distrital
de Defensa, Proteccin y Promocin de Derechos Humanos, dirigido y
presidido por el personero distrital, quien adems tiene la competencia
de nombrar los miembros del comit.
Tal como lo establece el Estatuto Orgnico de Bogot, el personero es elegido por el Concejo de Bogot.160 No podr ser elegido
como personero quien haya sido concejal en el ltimo ao o quien
haya desempeado cargo pblico en la administracin distrital.
160
La eleccin se efecta de acuerdo con el artculo 105 del acuerdo 095 de 2003.
240
Andrs Hernndez
5.3.3.2.2. Transformacin programtica y organizacin de la personera. Entre el ao 2004 y el ao 2007, la personera sufre un proceso de transformacin programtica y organizacional, liderado por
Herman Arias Gaviria, personero distrital, que sienta las bases para
convertirla en una agencia de atencin al ciudadano que pretende
acercarse ms a sus demandas. Los componentes de esta transformacin programtica y organizacional, orientados especialmente a alcanzar una proteccin ms efectiva a los derechos humanos, son: 1)
el mejoramiento en la atencin ciudadana; 2) la transformacin del
enfoque y del modelo de funcin disciplinaria; 3) el fortalecimiento
del enfoque y acciones de prevencin de la personera en la vigilancia
de la gestin pblica y en la defensa de los derechos ciudadanos, y 4) la
modernizacin de las estrategias de comunicacin.
En el mbito de mejoramiento en la atencin ciudadana, las acciones ms importantes se dieron en trminos de: modernizacin de
los centros de atencin ciudadana, apertura de once sedes de centros
de conciliacin orientadas a la superacin de conflictos y controversias
sin acudir a procesos contenciosos ni a autoridades jurisdiccionales;
fortalecimiento de las veinte personeras locales;161 e impulso de los
procesos de capacitacin sobre las funciones de la personera y los instrumentos jurdicos en manos de los ciudadanos.
En el terreno de la funcin disciplinaria se dieron cambios importantes en el enfoque y las prcticas del ejercicio disciplinario. Se
desarrollaron cambios organizacionales como la descongestin en los
procesos desarrollados por la personera, lo que permiti concentrar
las funciones en el anlisis y atencin de las peticiones, quejas y demandas de la ciudadana. Se redujeron de trece a seis las delegaciones
que ejercen la labor disciplinaria y las siete restantes se concentraron
en labores de veedura encargadas en la atencin especializada al ciudadano y al monitoreo permanente y evaluacin de polticas distritales
(Personera de Bogot, 2008, p. 16).
161
Bogot tiene una divisin poltico administrativa de veinte localidades.
el caso de bogot
241
En cuanto al enfoque de accin de la personera, su reorganizacin programtica enfatiz en la importancia de las estrategias y acciones de prevencin. Una de las transformaciones ms importantes est
relacionada con el nuevo papel asignado a la personera. Se pas as,
de una perspectiva de ejercicio de veedura como apertura y tramitacin de procesos disciplinarios, cuya bsqueda final era el establecimiento de sanciones a los funcionarios que haban actuado de manera
incorrecta, a un enfoque de veedura centrado en el monitoreo, seguimiento, evaluacin a programas y polticas pblicas, desarrolladas por
la administracin distrital y local (Arias, 2007).
5.3.4. Organismo interno de control: la veedura distrital162
Las veeduras ciudadanas en Colombia estn fundadas en el mandato
de la Constitucin Poltica de 1991 que expresamente estableci: la
ley organizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que
permitan vigilar la gestin pblica que se cumpla en los diversos niveles
administrativos y sus resultados (art. 270). Desde la perspectiva de
Nuria Cunill, las veeduras ciudadanas en Colombia se caracterizan
por ser un modelo de control social abierto y con baja formalizacin,
dado que existe una amplia flexibilidad, en cuanto a su constitucin,
composicin, funciones y mbitos de accin (Cunill, 2000). La legislacin posterior mantuvo este modelo abierto de veedura, la ley 850
del 2003 estableci que las veeduras ciudadanas son el mecanismo
democrtico de representacin que les permite a los ciudadanos o a
las diferentes organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la
gestin pblica, respecto a las autoridades administrativas, polticas,
162

La Constitucin de 1991 cre las veeduras ciudadanas como una forma autnoma
de control social sobre la gestin pblica. El mandato constitucional no quiso establecer
un modelo formalizado de veedura ciudadana. Est fundada en el mandato de la Constitucin Poltica de 1991, que estableci expresamente que la ley organizar las formas
y los sistemas de participacin ciudadana que permitan vigilar la gestin pblica que se
cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados (art. 270). La legislacin
posterior ha mantenido este modelo abierto de veedura.
242
Andrs Hernndez
judiciales, electorales, legislativas y rganos de control, as como sobre

las entidades pblicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de
carcter nacional o internacional que operen en el pas, encargadas de la
ejecucin de un programa, proyecto, contrato o de la prestacin de un
servicio pblico.163
Este modelo abierto y poco formalizado de veedura ciudadana
ha dado lugar a diversas modalidades de veedura: por un lado, las
impulsadas por diferentes entidades instancias gubernamentales
nacionales, organismos de vigilancia y accountability departamental y
municipal, y administraciones locales; por el otro, las que surgen por
iniciativa de la sociedad civil. La flexibilidad que caracteriza al modelo de accountability mediante veeduras ciudadanas ha llevado a que
surjan, o bien veeduras completamente instrumentales y dependientes
del gobernante o funcionario de turno, con escasa efectividad; o bien,
veeduras ms autnomas y eficaces.
En el caso de la ciudad de Bogot, el estatuto orgnico opt por
un modelo de veedura altamente formalizado se define desde el estado quines, cmo, con qu y dnde puede ser desplegado el control
social y con poca autonoma, ya que el nombramiento del veedor
depende del alcalde distrital; estos dos aspectos reducen su efectividad.
Bajo esta orientacin, el estatuto orgnico estableci una normatividad
sobre veedura ciudadana que no acogi el espritu de la Constitucin
de 1991, la cual estableci un modelo ms abierto y flexible de veedura
ciudadana, en el que se da la posibilidad a la ciudadana de configurar
las autnomamente y definir las estrategias y los mbitos de control.
Por el contrario, institucionaliz la veedura distrital como un modelo
de accountability que opera ms como agencia de control interno de
la alcalda que vela por la probidad y la transparencia de la gestin
pblica distrital, que como una agencia autnoma en manos de la
sociedad civil, es decir, un espacio de accountability transversal.
163

La ley 134 de 1994 de mecanismos de participacin ciudadana establece, en su
artculo 100, que las organizaciones civiles podrn constituir veeduras ciudadanas o
juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales con el fin de vigilar la gestin pblica, los resultados de la misma y la prestacin de los servicios.
el caso de bogot
243
La Veedura Distrital de Bogot fue creada en 1993 por el Estatuto Orgnico que la defini como una entidad encargada de apoyar
a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral pblica en la gestin administrativa, as como a los funcionarios de control
interno (art. 118). Las funciones que le asign el decreto ley 1421 de
1993 a la veedura fueron, entre otras: a) examinar e investigar las quejas
y reclamos que presenten los ciudadanos por hechos de corrupcin o de
violacin de la ley por parte de funcionarios o de agencias privadas que
desempeen funciones pblicas; b) intervenir en asuntos que tengan
que ver con la moral pblica antes los tribunales, con el fin de defender
los intereses distritales y denunciar los hechos que consideren delictivos;
c) solicitar a los funcionarios pblicos documentos, informes y explicaciones sobre situaciones irregulares en sus dependencias; d) solicitar a
las autoridades competentes la adopcin de medidas que consideren
necesarias con el fin de impedir la utilizacin indebida de los bienes y
recursos distritales; e) solicitar el retiro de funcionarios que no estn
amparados por el estatuto de la carrera administrativa; f) solicitar la apertura de procesos disciplinarios contra funcionarios pblicos y las sanciones correspondientes, y g) solicitar al alcalde y al concejo las medidas
necesarias para corregir irregularidades (art. 119 y 121, decreto ley 1421
de 1992). En la ltima dcada, los alcaldes de Bogot han privilegiado,
bajo diferentes enfoques, este modelo formalizado y poco autnomo de
veedura distrital establecido por el Estatuto Orgnico de la ciudad.
Otros factores, adicionales a las restricciones establecidas por el
Estatuto Orgnico, que explican la escasa efectividad y legitimidad de
la veedura son: 1) la carencia de mecanismos de sancin legal; 2) la
falta de continuidad entre una administracin y otra, de los enfoques y
programas de lucha contra la corrupcin y fomento del control social
y 3) la debilidad frente a las entidades distritales a la hora de exigirles
accountability.
La carencia de mecanismos de sancin legal. La Veedura Distrital

no cuenta con mecanismos de sancin legal, las investigaciones que
adelanta no son de carcter disciplinario, correccional o penal. Las
244
Andrs Hernndez
herramientas con que cuenta enfatizan en la labor preventiva de accountability. La Veedura Distrital realiza la poltica de prevencin
mediante cuatro delegaciones: eficiencia administrativa, participacin
ciudadana y programas especiales, atencin de quejas y reclamos y contratacin administrativa. Bajo este modelo preventivo se busca activar
el control social a travs del trabajo con las entidades pblicas.
La falta de continuidad de las polticas de prevencin de los riesgos de
corrupcin entre una administracin y otra. Esta debilidad est relacionada
con la falta de continuidad en los enfoques, en la planeacin estratgica, en las prioridades que se les asignan a las diferentes acciones, y
en los vnculos que se establecen con la sociedad. Las evidencias son
muchas, una de ellas es el cambio introducido por la alcalda de Luis
Eduardo Garzn, donde se abandon la poltica de lucha contra la corrupcin que implemento la Veedura Distrital desde el perodo de Antanas Mockus.
En el ao 2003, el gobierno de Mockus formul la poltica
pblica de Bogot Transparente, implementada bajo la direccin de
la Veedura Distrital. Esta poltica se concibi como una estrategia para
promover la cultura de probidad en las entidades pblicas, para promover el control social responsable y generar alianzas con el sector privado, empresarial y la academia, a favor de la vigilancia de lo pblico
y la exigencia de buenas prcticas en la gestin pblica (Garcs, 2006,
pp. 473-476). Los principios que guiaron esta poltica fueron, entre
otros, los siguientes: los dineros pblicos son sagrados, cambio cultural voluntario para la transparencia, autorregulacion moral por
parte de los funcionarios y cero negociacin con los concejales.
Los cuatro componentes de esta poltica fueron: el fomento de
liderazgo tico, que se busc generar a partir de la construccin de reglas compartidas en torno a la probidad y la integridad. Este liderazgo se
intent desarrollar mediante la realizacin de acuerdos de transparencia
entre las diferentes entidades y sus directivos; el segundo componente
fue el desarrollo de herramientas para garantizar integridad y transparencia en las compras y en la contratacin, mediante el mejoramiento
de la gestin contractual; el tercero, fue el impulso de procesos de in-
el caso de bogot
245
tegridad en los procesos de contratacin.164 Entre los aos 2000 y 2003,

la Veedura Distrital asesor y apoy el desarrollo de 37 procesos de integridad en las licitaciones y concursos ms importantes de la ciudad, al
tiempo que comprometi recursos del orden de los 1.190 millones de
dlares que, en su momento, representaron el 80% de los recursos licitados por el distrito; finalmente, el cuarto componente fue el proceso de
formacin del control social (Garcs, 2006, pp. 476-483). En este mbito
se desarrollaron varias acciones: creacin de tres observatorios ciudadanos a programas sociales, se impulsaron tertulias con los periodistas sobre temas relevantes de la ciudad, se emitieron programas de televisin
jugando de locales, producidos por jvenes pertenecientes a colectivos
locales de comunicacin con el fin de ejercer control social a temas del
desarrollo local, entre otras (Garcs, 2006, pp. 479-480).
Durante la administracin de Garzn, la Veedura Distrital abandon la poltica de lucha contra la corrupcin diseada durante la
administracin Mockus, y dej de lado las estrategias que vena impulsando y los principios que guiaban la poltica de probidad. A partir del
ao 2004 si bien se mantuvieron las cuatro reas misionales no se dio
continuidad a la poltica. En materia de contratacin se suspendieron
los pactos de integridad y se inici un trabajo de apoyo y sensibilizacin
a grupos de ciudadanos interesados en hacer seguimiento a procesos
contractuales prioritarios, y se impuls el control social nicamente en
cinco procesos contractuales (Veedura Distrital, 2004, p. 3).
La debilidad frente a las entidades distritales a la hora de exigirles
accountability. Adems de la falta de continuidad en la planeacin estratgica, en los principios y en las polticas de lucha contra la corrupcin
y fomento del control social, la Veedura Distrital, como agencia hbrida
164

Los procesos de integridad consisten en un conjunto de acuerdos o pactos
pblicos voluntarios de contenido tico en el desarrollo de procesos contractuales, e
involucran la participacin de los actores estratgicos (proponentes, funcionarios, ciudadana), para evitar la ocurrencia de los principales riesgos de corrupcin en materia
de contratacin administrativa y asegurar la vigencia prctica de los principios de transparencia, igualdad y equidad (Garces, 2006, p. 478).
246
Andrs Hernndez
de control social, tiene otra limitacin relacionada con la poca efectividad para exigir accountability a los funcionarios, tcnicos y directivos
de la administracin distrital.165
En sntesis, se puede sealar como hiptesis que la Veedura
Distrital no cuenta con la autonoma, ni con la capacidad institucional, ni con las herramientas organizacionales necesarias para activar
un proceso colectivo autnomo de control social en la ciudad. En
este sentido no logra configurarse en un espacio de accountability
transversal.
A pesar de las limitaciones de esta agencia, es importante rescatar el enfoque que se implement en el perodo del alcalde Antanas
Mockus, que concibi la veedura como una expresin de autoconciencia y autorregulacin institucional y moral de los funcionarios
y de la alcalda. Este enfoque acenta la necesidad de crear una cultura de legalidad y un nuevo espritu de defensa de lo pblico en el
165
Un caso que evidencia la escasa influencia de la Veedura Distrital en las ac-
ciones y programas de las entidades distritales es la poca receptividad que tuvieron

las veeduras ciudadanas en el programa de desmarginalizacin. En informe presentado por la Veedura Distrital sobre los resultados del control social impulsados entre los aos 1991 y 2001 al proyecto de desmarginalizacin implementado durante la
administracin del alcalde Enrique Pealosa, se sealan varias limitaciones que enfrentaron las veeduras ciudadanas impulsadas por los catorce grupos de ciudadanos
conformados en diferentes localidades para ejercer control sobre las obras, entre ellas
las siguientes: a) las instituciones no proporcionan la informacin y los ingenieros,
contratistas, y tcnicos se mostraron reacios a dialogar con la comunidad. En algunas
ocasiones los ingenieros de las compaas que adelantaron las obras sacaban a los
veedores de las reuniones, no aceptaron su vocera; b) las veeduras se desintegraron
cuando terminaron las obras; c) los veedores manifestaron malestar por el rechazo a
la entrega de informacin por parte de las instituciones y tuvieron que acudir a derechos de peticin; d) las experiencias de control social no logran romper la desconfianza mutua entre funcionarios y veedores, la cual slo se reduce con las audiencias
pblicas de accountability. Slo cuando hubo facilitadores por parte de las instituciones se pudo reducir la desconfianza y generar condiciones para el dilogo; ver el
informe de gestin con recursos asignados para la participacin ciudadana presentado por la Veedura Distrital en el ao 2004 (p. 3).
el caso de bogot
247
funcionario pblico y en el agente privado que maneja recursos pblicos. Este discurso busca fomentar una tica pblica a partir de la
lealtad a la ley. El papel de autorregulacin busca estabilizar y premiar
los buenos comportamientos de los funcionarios pblicos y generar
reconocimiento social. El aprendizaje del modelo de autorregulacin
institucional y moral evidencia que el accountability horizontal es
fuerte, si existen disposiciones positivas, convicciones ticas y motivaciones favorables por parte de los funcionarios y de las organizaciones
a cumplir la ley y rendir cuentas. Sin una lealtad a la constitucin y a
las normas, sin una cultura arraigada de cumplimiento de la ley no es
posible transformar los comportamientos ilegales, ni lidiar con quienes son activamente corruptos.
En este contexto, para convertir a la Veedura Distrital en una
agencia hbrida efectiva y legtima de control transversal, se requiere
avanzar en varios aspectos: fortalecer el enfoque y los instrumentos
de autorregulacin institucional y moral; innovar en mecanismos de
prevencin, vigilancia y control, donde la ciudadana asuma un papel
protagnico; modificar el mecanismo de nombramiento del veedor
distrital, con el fin de garantizar autonoma frente a la administracin distrital, y ampliar sus poderes de investigacin y seguimiento a
los funcionarios distritales.
5.3.5. Obstculos de las agencias de accountability horizontal
A pesar de los avances en la institucionalizacin de los nuevos roles del
concejo distrital y de las agencias externas de accountability horizontal
en la ciudad y de la configuracin parcial de un sistema de contrapesos
y de vigilancia de los intereses pblicos y del patrimonio pblico, el conjunto de las instituciones externas de accountability horizontal siguen
siendo dbiles y poco efectivas en diferentes aspectos como: a) la lucha contra la corrupcin y la exigencia de rendicin de cuentas a la
administracin distrital y a las empresas privadas que manejan recursos
pblicos; b) la prevencin y sancin de las diferentes modalidades de
248
Andrs Hernndez
apropiacin de lo pblico; c) la defensa del medio ambiente; d) el

abuso de las autoridades y la prevencin de diferentes modalidades de
violacin de los derechos humanos; e) el ejercicio de diferentes formas de discriminacin; f) la tarea de movilizacin ciudadana en torno
al ejercicio de control sobre los actos del alcalde y del conjunto de
funcionarios del gobierno distrital y local, y g) la escasa continuidad
de las estrategias y polticas pblicas exitosas de las agencias.
Varios factores explican la debilidad de estas agencias estatales
externas de accountability horizontal: en primer lugar, los hechos de
corrupcin en que se ven envueltos los jefes de las agencias de vigilancia y control. En segundo lugar, la permanencia de diferentes formas
de particularismo que desdibujan los lmites de la esfera pblica y
privada y que debilitan la capacidad del Concejo Distrital para ejercer
el control poltico; y la autonoma y efectividad de las agencias de accountability para vigilar y proteger los intereses pblicos en la ciudad.
En tercer lugar, la persistencia de enfoques que ven en las agencias de
control un obstculo o un impedimento para su gestin y, en algunos
casos, desarrollan acciones orientadas a limitar y debilitar su funcionamiento. En cuarto lugar, la falta de continuidad de las estrategias y
polticas desarrolladas por la contralora, la personera y la defensora,
y la persistencia de inercias burocrticas en el seno de estas agencias.
En quinto lugar, el bajo grado de institucionalizacin de los partidos
polticos en la ciudad y el escaso desarrollo de las bancadas. Por ltimo,
la debilidad de la sociedad civil a pesar del auge del accountability social en los ltimos aos.
5.3.5.1. Permanencia de hechos de corrupcin
La democracia en Bogot se ha visto afectada por hechos de corrupcin
que afectan las cabezas de los organismos de control. Los avances en las
reglas institucionales y en la gestin de las agencias de mandato especfico, se han visto afectados negativamente por la persistencia de hechos
de corrupcin. Los hechos de mayor impacto han sido las denuncias
contra el ex contralor de Bogot scar Gonzlez Arana, por evasin de
el caso de bogot
249
impuestos e incremento patrimonial injustificado; contra el personero

Francisco Rojas Birry, por recibir dineros ilcitos e indebido manejo de
recursos pblicos, y contra el actual contralor distrital Miguel ngel Morales Russi, quien fue destituido por el procurador general tras ser hallado culpable del delito de concusin (funcionario pblico que exige
dineros) y de incremento injustificado en su patrimonio. El contralor
fue, adems, inhabilitado por veinte aos para ejercer cargos pblicos.
El escndalo que afect al ex contralor Gonzlez Arana se inicia
el 8 de septiembre del 2006, cuando La W Radio denuncia un aumento
injustificado de su patrimonio mediante la compra de tres apartamentos en Estados Unidos. Dicho incremento patrimonial fue estimado en
USD 1.750.000. Luego, la procuradura y la fiscala inician un proceso
de investigacin por evasin de impuestos en contra de scar Gonzlez
Arana y su esposa Beatriz Alicia Noguera, al no haber declarado ante
las autoridades colombianas el aumento de patrimonio anteriormente
mencionado. Igualmente, se investigan las ausencias que tuvieron en
sus cargos de funcin pblica, ya que al parecer, realizaron 14 viajes a
Miami entre 2004 y 2006 124 das de permanencia o sea cuatro meses y los 18 de su esposa a la misma ciudad y durante el mismo lapso
[...] La Procuradura encontr que la mayora de los viajes no fueron
autorizados por el Concejo de Bogot, en el caso del contralor, ni por
el Congreso en el caso de su esposa.166
166

En su defensa, el contralor de Bogot dijo que no tena por qu reportar este
incremento de su patrimonio, pues la compra de los apartamentos no fue hecha con
dinero colombiano, ya que los fondos que Gonzlez Arana utiliz para comprar los
apartamentos provienen de una hipoteca sobre los inmuebles comprados, y como
toda la transaccin fue hecha con dinero estadounidense y en Estados Unidos, l no
consider necesario reportar su inversin a las autoridades colombianas. Al mismo
tiempo, sostiene que no tiene por qu pagar impuestos al Estado colombiano, y que
su inversin est reportada de manera legal en Estados Unidos, pas donde ha pagado
todos los impuestos y las cuotas del prstamo. Sobre los viajes, el matrimonio dice
que sus hijos viven all, y que, por tanto, no son viajes sospechosos (Cambio, 2008, 2
denoviembre).Disponibleen:http://www.elespectador.com/noticias/judicial/articu
lo98056-inhabilitan-15-anos-ex-contralor-de-bogota-y-ex-asesora-del-congreso.
Andrs Hernndez
250
Finalmente, entre el 11 y el 12 de diciembre del 2008, los medios

de comunicacin publicaron la decisin final que toma la procuradura
respecto a todo el proceso, dando a conocer los resultados de esta segunda investigacin: el matrimonio Gonzlez Arana y Noguera Pardey,
para el perodo comprendido entre el 12 de febrero del 2004 y el 30 de
septiembre del 2006, no lograron justificar un incremento patrimonial
acumulado, valorizado en $1.783.588.858. Lo que llev a la procuradura a destituir del cargo al contralor de Bogot, scar Gonzlez Arana,
y, adems, inhabilitarlo por quince aos para ejercer cargos en la funcin pblica. Por su parte, su esposa Beatriz Alicia Noguera tambin fue
sancionada con el mismo tipo de inhabiildad y por el mismo perodo.167
Varios defensores han argumentado que esta acusacin encuentra razn tambin en una cuenta de cobro que le han pasado los representantes de los intereses afectados por las decisiones del contralor.
El segundo caso es la denuncia contra el personero de Bogot
Francisco Rojas Birry, en enero del 2008, quien fue elegido con el respaldo del alcalde Samuel Moreno y provena de la campaa. Esta denuncia es presentada el 16 de enero por la revista Cambio, por haber
recibido USD 84.000 de la comercializadora DMG, empresa que fue cerrada por captacin ilegal de dinero y que es investigada por lavado de
activos.168 Rojas Birry no slo es el centro de atencin por sus supuestos
167

El cubrimiento a esta noticia fue hecho de manera especial por La W Radio, medio de comunicacin radial que desat el escndalo. La revista Cambio tuvo en su portada esta noticia en su edicin de la primera semana de noviembre del 2008. Al mismo
tiempo, la noticia fue seguida regularmente por el diario El Tiempo, medio que hizo un
cubrimiento cercano a la noticia.
168
El escndalo se desat luego de que la revista Cambio diera a conocer los siguien-
tes hechos:
El 16 de enero del 2008 una conversacin entre Sandra Daza, asistente de
David Murcia Guzmn (cerebro de DMG), y Giovanny Rojas, hombre de confianza de Murcia, menciona al personero de Bogot, Francisco Rojas Birry. Segn Cambio, la conversacin es la siguiente: Hay que ir alistando 200 puntos
(200 millones) para el seor Francisco Rojas Virrey (Birry) dice Giovanny en
la conversacin interceptada por las autoridades. Ese es nuevo. Transversal
el caso de bogot
251
nexos con DMG, tambin se le acusa de malos manejos de recursos pblicos, ya que desde que el asumi el cargo de personero, la personera
ha generado gastos excesivos en rubros que, aparentemente, no son
necesarios para la funcin pblica. Segn la revista Cambio:
Entre los ms de 50 contratos celebrados por la Personera en
2008 y cuyos montos suman ms de 2.000 millones de pesos, Cambio
conoci algunos que llaman especialmente la atencin. Tres de ellos
tienen que ver con la compra de dos toneladas de caf, 200.000 vasos
desechables y 9.000 rollos de papel higinico. Tambin plantea interrogantes el No. 146, firmado el 28 de junio del ao pasado, mediante
el cual la Personera adquiere un bus de dos pisos para fortalecer un
proyecto de derechos humanos denominado Personera a la calle. El
vehculo, comprado la firma Carroceras El Sol Ltda., cost 922 millones de pesos.
El No. 234 es un contrato con la Lonja de Bogot por 13,9 millones para que avale del edificio donde funciona la Personera, en la
carrera 7 con calle 21. El concejal liberal Jorge Durn Silva se pregunta
si dentro de los planes de Rojas Birry est vender un bien fiscal, si es
necesario hacerlo, cosa que l no cree, y si tiene autorizacin para ello.
59B No. 127D-06, casa uno. 200 puntos. Ese tenlo en stand by porque me toca
hablar con Santamara. Eso toca llevarlo con bajo perfil. Esta conversacin fue
interceptada por la Fiscala bajo orden judicial.
El 30 de enero Francisco Rojas Birry logr evitar el embargo de su casa, ubicada en la transversal 58B con calle 127D. Para recuperarla, pag una deuda
en la que su casa haba sido la garanta. En das anteriores al pago de la deuda,
compr una camioneta Hyunday Santafe por un valor de $88 millones y, la
puso a nombre de su ex esposa. De igual manera, tuvo algunos gastos suntuosos durante ese lapso. Lo paradjico respecto a estos pagos y compras, es
que al parecer Rojas Birry estaba en una apretada situacin econmica. Dado
lo anterior, la fiscala ha iniciado una investigacin en contra de Rojas Birry,
donde se le acusa de enriquecimiento ilcito. Cambio. Contra las cuerdas. Disponible en: http://www.cambio.com.co/portadacambio/819/ARTICULOWEB-NOTA_INTERIOR_CAMBIO-4871115.html.
252
Andrs Hernndez
Tampoco est libre de dudas el contrato No. 332, firmado con la empresa Blinsecurity de Colombia S. A., por la compra de una camioneta
Toyota Prado 4x4, modelo 2009, automtica y con blindaje nivel tres,
por valor de 149 millones de pesos. Sus crticos consideran que la Ford
Explorer que usaba el Personero que lo antecedi estaba en buenas
condiciones y era adecuada para la movilizacin de Rojas, y que la nueva
adquisicin contradice su promesa de austeridad en el funcionamiento
de su despacho. El contrato No. 261 tampoco parece tener presentacin. Se refiere a la adquisicin de 900 agendas por un valor de 20,5
millones de pesos (Cambio, s. f.).169
5.3.5.2. Permanencia de formas de particularismo y clientelismo

En la democracia representativa distrital, el clientelismo y en general
otras formas de particularismo y corporativismo, constituyen un segundo
obstculo para la autonoma y la efectividad de las agencias de accountability horizontal y una fuente para la expansin de los problemas de
agencia y corrupcin. El particularismo se refiere no slo al clientelismo, sino al amiguismo, a diversos tipos de relaciones no universales,
y abarcan, como seala ODonnell, desde transacciones particularistas
jerrquicas, patronazgo, nepotismo, hasta el corporativismo, y acciones
que segn las reglas formales del complejo institucional de la democracia son consideradas corruptas (ODonnell, 1996, pp. 17-18).
Las formas de particularismo presentes en la ciudad no son exclusivamente las de las redes de empresas microelectorales, los intereses
de los gremios tambin entran en la pugna corporativa cuando ello lo
169
Adicionalmente RCN y El Espectador sacaron a luz otra acusacin, esta vez es alias
Popeye ex jefe de seguridad de Pablo Escobar. Popeye dijo que cuando Rojas Birry
particip en la Constituyente de 1991 como representante de las comunidades indgenas, recibi 100 mildlares del ex jefe del cartel de Medelln para que votara en contra
de la aprobacin de la extradicin de narcos a Estados Unidos. Semana. Rojas Birry
no renunciar a la personera. Disponible en linea: http://www.semana.com/noticiaspolitica/rojas-birry-no-renunciara-personeria/121915.aspx.
el caso de bogot
253
amerita. Como seala Juan Carlos Flrez, ex candidato independiente

a la alcalda de Bogot en el 2008:
[...]sectores de la sociedad acuden a un gremialismo muy mezquino cuando hay una pugna que les afecta, es el caso de los gremios
de la ciudad y la discusin de la reforma tributaria. Ellos salen a pasear
en bus con el alcalde y admiran las obras, concluyendo que se requiere
de recursos; pero luego se dirigen al Concejo de la ciudad y le piden
que cobre alumbrado, que es para todos, plusvala, porque eso lo paga
todo el que resulte beneficiado con obras pblicas, pero le piden que
por ningn motivo incremente los cobros de Predial y de Industria y
Comercio (Flrez, 2002, p. 70).
De esta forma, las reglas visibles e invisibles del juego poltico

y electoral incentivan el predominio y la influencia de las diferentes
formas de particularismo en el concejo de Bogot, lo que disminuye
las posibilidades de los debates ideolgicos y el ejercicio del control
poltico. Estas reglas excluyen de manera permanente actores polticos
como los partidos en trance de hacerse relevantes y que puedan
adquirir la capacidad de jugar distinto en el concejo de Bogot.
Pero el concejo de la ciudad no es el nico escenario donde estn
presentes los intereses particulares y corporativos; stos extienden sus
tentculos hasta las agencias de accountability horizontal, incidiendo
en los nombramientos de los cargos y exigiendo cuotas para el pago de
favores. Se trata de agencias que, a pesar de estar autorizadas y de poseer no slo la autoridad legal para actuar sino la capacidad institucional, organizativa y tcnica como resultado de las reformas del noventa;
no han logrado la autonoma deseada porque an estn sometidas a
fuertes presiones polticas.170
170

En las democracias representativas, donde las diferentes formas de particularismo estn ampliamente difundidas, se agudiza la brecha entre las reglas formales y el
comportamiento de los agentes pblicos. Como seala ODonnell, no se trata nica
y exclusivamente, como sealan muchos liberales y tecncratas, de la presencia de polticos clientelistas y canallas que no tienen la ms mnima intencin de servir algn
aspecto del bien comn; sino del desconocimiento generalizado por parte de polticos y sectores dirigentes de las restricciones impuestas por las reglas republicanas, por
254
Andrs Hernndez
La nica forma de particularismo que debilita los contrapesos y

el accountability horizontal en el distrito y desdibuja los lmites entre
la esfera de lo pblico y la esfera de lo privado no es, entonces, exclusivamente la presencia del clientelismo, sino la presencia e influencia de
las diferentes formas de particularismo en la ciudad promovida desde
los gremios.
5.3.5.3. Permanencia de visiones autoritarias de gobernabilidad
que rechazan el control
Un tercer factor que explica la debilidad del control poltico ejercido
por el concejo distrital y la escasa autonoma y debilidad de las agencias de accountability horizontal en la ciudad se puede encontrar en lo
que ODonnell ha llamado la consolidacin de visiones plebiscitarias o
ejemplo, aquella que exige dar prioridad a los intereses pblicos sobre los privados,
o la no violacin de los derechos de las personas o la que exige el imperio de la ley
(ODonnell, 1996, p. 175). Frente a esta ltima, son generalizados los comportamientos
caracterizados por la arbitrariedad, la discrecionalidad, el incumplimiento de la legalidad y una gran brecha entre el aparente respeto ritual por las reglas formales y su cnica
vulneracin informal (Calvo, 2000, p. 13). Existe en las democracias liberales una cultura de apropiacin privada de lo pblico lo que evidencia la debilidad de la tradicin
republicana y liberal. Para muchos representantes y dirigentes las restricciones republicanas slo se respetan de boca para fuera (ODonnell, 1996, p. 175). ODonnell nos
recuerda que muchos funcionarios y agentes pblicos se hacen la siguiente pregunta:
Por qu reconocer poderes distintos de los propios o contrapropuestos a ellos cuando
uno est, supuestamente, tratando de lograr las metas conducentes a cierto aspecto del
bien pblico?, por qu no obtener beneficios personales (o para la familia, la camarilla
o los socios) mientras se ejerce un cargo pblico, si al mismo tiempo uno est, al menos
supuestamente, intentando concretar cierto aspecto del bien pblico? (ODonnell,
1996, p. 175). Funcionarios y autoridades que as piensan, sostiene ODonnell, no eran
malhechores o no respondan como si lo fueran. Eran funcionarios que al mismo tiempo en que intentaban contribuir a cierto tipo de bien pblico, violaban la ley en beneficio de intereses particulares. Y en este ejercicio no estaban solos, los miembros de la
familia, el partido, la camarilla y/o los socios daban por descontado que los funcionarios procederan de esa forma (O'Donnell, 1996, p. 175). Para todos estos actores, las
reglas informales prevalecen sobre las formales como un hecho, sin mala conciencia
detectable (ODonnell, 1996, p. 175).
el caso de bogot
255
cesaristas del ejercicio de la autoridad pblica y de la gobernabilidad en

las democracias (ODonnell, 1996, p. 177). De acuerdo con este autor,
estas visiones defienden una visin elitista y monoltica de la democracia la idea de democracia se identifica y se reduce slo a un proceso
de elecciones competitivas que tiene como propsito elegir a las lites
ms capacitadas para gobernar; asumen una concepcin de la autoridad pblica, segn la cual gobernar se identifica con la accin del
ejecutivo que posee el derecho y el deber de velar por el bien del pas
en la forma como l y su equipo lo consideren conveniente.171
Uno de los rasgos de la cultura poltica en Bogot es la consolidacin, en las ltimas administraciones, de algo similar a estas visiones delegativas y cesaristas de la democracia y del gobierno en muchos
funcionarios y polticos del distrito. Este enfoque se ha reforzado en
los aos noventa por el estatuto orgnico de Bogot, al darle poderes tan amplios al alcalde y por ende reducir los incentivos a buscar
consensos. Ha sido defendido en forma explcita o implcitamente por
los alcaldes, incluyendo los del Polo Democrtico, por los medios de
comunicacin y por los gremios de la ciudad como la Cmara de
Comercio que de una u otra forma consideran que el alcalde es el
principal representante de los intereses pblicos de la ciudad. Para estas visiones, la democracia representativa es un sistema que debe garantizar la eleccin de los gobernantes tcnicos, virtuosos y preparados,
y la responsabilidad de gobernar la ciudad debe recaer en la alcalda
171
ODonnell seala que para esta perspectiva, antes que una accountability horizontal fuerte y activa, se requiere la existencia de poderes suficientemente autnomos, en tanto los controles de la tradicin liberal y republicana son vistos como
un estorbo vano. El poder ejecutivo y su equipo consideran que la responsabilidad de
gobernar se le ha encargado en forma exclusiva. En el corto plazo su opinin y estrategia es ignorar las agencias y las prcticas de control, y en el mediano plazo la idea es
cooptarlas, eliminarlas y neutralizarlas. Estas visiones desarrollan e imponen una forma
de gobernar presidencialista, autoritaria o plebiscitaria que intenta maximizar su poder
eliminando o negando la validez de otros poderes del Estado que pueden ejercer un
control y un accountability horizontal. Bajo esquemas presidencialistas delegativos se
incrementa el riesgo que el poder ejecutivo manipule los poderes a su favor y debilite
el accountability horizontal.
256
Andrs Hernndez
y su equipo de tcnicos. Desde esta perspectiva se concibe la democracia

como un sistema de competencia electoral por la alcalda bajo la regla
del que gana se queda con todo y donde se defiende el principio de
discrecionalidad de la alcalda legitimada por la victoria del voto programtico (Bromberg, 2002, p. 18).
Como seala Paul Bromberg, las tres ltimas alcaldas le han
apostado al fortalecimiento del ejecutivo distrital, en el marco de un rgimen presidencialista, y a debilitar al concejo. Las reformas institucionales y las reglas formales han estado orientadas a fortalecer el poder y
las funciones de la alcalda y de la administracin distrital y a debilitar
el papel del concejo. La filosofa de las reformas institucionales ha sido,
tambin, la de no jugarle al clientelismo como nica opcin de llevar
a cabo un programa de gobierno (Bromberg, 2002, p. 18).
Lo que se pone en cuestin es que si esta visin de gobernabilidad
y democracia triunfa en la ciudad, cul es la pertinencia misma de los
cuerpos colegiados que son la encarnacin de la democracia en el mbito distrital? (Bromberg, 2002, p. 18). Atenta contra la democracia el
que lites de gobierno, tecnocrticas o no, en sus expectativas y en sus acciones manifiesten un desprecio por las instituciones de representacin
popular ante una crisis de stas (Bromberg, 2002, p. 18) y por la agencia de control. En lugar de buscar remedios y reformas que intenten
debilitar su papel de representacin y de control poltico; estas visiones
promueven un discurso de la antipoltica, que desprestigia la accin de
los partidos polticos, de las corporaciones pblicas y de las agencias
de control y vigilancia, y aspiran a la consolidacin de un modelo de
democracia con un ejecutivo local fuerte.
5.3.5.4. Permanencia de la debilidad institucional
de los partidos polticos
Un cuarto factor que puede afectar los problemas de agencia y que
incide en el desempeo del accountability horizontal es la fortaleza
de los partidos polticos (Banco Interamericano de Desarrollo, 2000,
el caso de bogot
257
p. 198). El xito del accountability horizontal y electoral depende de la existencia de una oposicin que siga de cerca la actuacin
del gobierno, informe a los ciudadanos y promueva ejercicios de
control poltico. Los ciudadanos tienen dos agentes: el gobierno en
el poder, que formula e implementa las polticas pblicas, y la oposicin, que quiere convertirse en gobierno (Przeworski, 1997, p. 8).
La oposicin cumple un papel de agente de los ciudadanos porque
aspira al poder y para conseguirlo tiene que prever los juicios retrospectivos que harn los votantes sobre el gobierno en el momento de
las elecciones. La oposicin tiene incentivos para vigilar al gobierno
e informar a los ciudadanos con veracidad o no sobre toda mala
actuacin; puede ganar las elecciones si convence a los ciudadanosvotantes de que el gobierno no ha sido receptivo o ha gobernado
mal. Los partidos pueden reducir los problemas de agencia promoviendo acciones de control poltico sobre las decisiones y acciones
del gobernante de turno.
Al mismo tiempo, si los partidos son razonablemente cohesivos
y disciplinados y tienen races profundas en la sociedad, pueden contribuir a la eficacia de controlar la delegacin democrtica y a reducir
la brecha entre representantes y representados. Partidos fuertes, con
estructuras democrticas internas, reducirn el costo de informacin
de los votantes y facilitarn la participacin poltica de los ciudadanos
que tienen poco tiempo y escasa informacin poltica (Banco interamericano de Desarrollo, 2000, p. 198). Pero si los partidos polticos son
dbiles y funcionan como empresas exclusivamente de fines electorales
los votantes no les tendrn confianza como transmisores de informacin poltica.
En sntesis, los partidos son importantes porque transmiten informacin acerca de complejos aspectos polticos y porque promueven
la oposicin vigilan y ejercen control sobre los polticos elegidos
y sobre las acciones y decisiones de los gobiernos de turno. Un rasgo
de la democracia representativa distrital es la debilidad de los partidos
polticos y la ausencia de oposicin.
Andrs Hernndez
258
Para finalizar se presenta un cuadro donde se recogen las agencias de control y vigilancia externa e interna.
Instituciones Autonoma
Seleccin
autoridades
Recursos de
poder
Funciones
Tipo de
control
Concejo
de Bogot
Alta con
respecto
a la administracin
distrital
Pblica,
elecciones
populares
Facultades
constitucionales,
poderes mediticos y ley
de bancadas
Citaciones
a funcionarios, mocin
de cesura y
mocin de
observacin
Control
poltico
Contralora
Distrital
Media por
mandato
constitucional. Sin
embargo
puede ser
relativa dependiendo
de la figura
a cargo de
la identidad
Elegido por
el Concejo
Distrital
Puede exigir
la suspensin
inmediata de
funcionarios
Auditoras,
controles de
advertencia,
planes de
mejoramiento,
mecanismos
coactivos,
sanciones
disciplinarias
y fiscales
Preventivo
y punitivo
Personera
Distrital
Media por
mandato
consitucional
Elegido por
el Concejo
Distrital
Presentar
tutelas en
nombre de
los ciudadanos, apertura
y tramitacin
de procesos
disciplinarios
Atencin al
ciudadano,
instancias de
conciliacin
Preventivo
posterior y
sancionatorio
Veedura
Distrital
Muy baja
en relacin
con la
administracin
Distrital
Designado por el
alcalde
Solicitar a
funcionarios
documentos
e informes sobre
situaciones
consideradas
irregulares
Trabajo conjunto con

las entidades
distritales
Preventivo
Puede
solicitar
resarcimiento del dao
patrimonial
Cuadro 11. Tipologa de instituciones de accountability horizontal en la ciudad de Bogot
259
el caso de bogot
5.4. accountability social en bogot

En este apartado se analizarn las experiencias de accountability social
impulsadas por la ciudadana en Bogot, para ello se hace una tipologa
sobre la base de dos criterios: el primero, los actores que promueven el
control social; y el segundo, sobre que programa y agencia se ejerce el
control, seguimiento y vigilancia o se le exige rendicion de cuentas. Tomando como base estos criterios se pueden identificar dos grandes tipologas de accountability social: las que son promovidas desde el Estado y las
que son promovidas desde la sociedad civil, tal y como se describen en el
siguiente cuadro:
Quin
promueve?
Agentes que promueven el accountability
A corporaciones
pblicas
A programas y polticas pblicas distritales y locales
Iniciativas
desde el
Estado
Secretaras o entidades distritales
Veeduras espordicas a programas y

polticas
rganos
de control
Mandato Verde (C)
Contralora y personera distrital

Descentralizacin
Iniciativas de la
sociedad
civil
Iniciativas de lite
empresarial, de
medios de comunicacin y universidades
Iniciativas de movimientos sociales
Instrumentos
Acciones populares, tutelas, derechos de peticin,

denuncias, quejas
Concejos locales de
planeacin y encuentros ciudadanos
Concejo
Cmo
Vamos
Bogot Cmo Vamos
Hacer
pblico
lo pblico
Movimiento
ambientalista
Iniciativas ciudadanas
Cuadro 12. Tipologas de accountability social

Fuente: elaboracin en el Cider.

denuncias, quejas
denuncias, quejas
260
Andrs Hernndez
De esta matriz destacamos los siguientes tipos de control y accountability social en la ciudad:
Una primera forma de accountability social promovida desde la
sociedad civil est configurada por organizaciones de lite, es decir, minoras selectas y destacadas en el mbito social que orientan sus esfuerzos
a exigir rendicin de cuentas a la administracin estatal. Siguiendo a Peruzzotti y Smulovitzse, se trata de organizaciones que implican un grado
superior de la organizacin de la sociedad civil y de profesionalizacin
de sus miembros [...] exigen, un conocimiento tcnico elaborado que
no est al alcance de toda la poblacin (2001, pp. 23-53). En la ciudad,
algunas de las experiencias que expresan esta forma de control social
son, entre otras: Bogot Cmo Vamos, Concejo Cmo Vamos y las veeduras al programa de movilidad que impulsa la Cmara de Comercio.
Una segunda forma de control social promovida desde la sociedad
civil se expresa en las acciones colectivas y movimientos sociales de carcter coyuntural que realizan demandas especficas y exigencias de rendicin de cuentas y sanciones en diferentes mbitos y temticas de la
problemtica urbana. Una de las expresiones ms importantes de este
nuevo abanico de movimientos sociales y acciones colectivas es el ambientalismo social o popular relacionado con una nueva ola de movilizacin que se ha venido presentando en la ciudad de Bogot en la
ltima dcada por parte de comunidades, pobladores, barrios, veredas
y redes de organizaciones populares locales y territoriales en defensa de
espacios y territorios ambientales, exigiendo la reconfiguracin de la
poltica ambiental en la ciudad, el freno a su deterioro y la rendicion de
cuentas de las autoridades por las polticas ambientales.
Una tercera modalidad de control desde la sociedad civil es la
promovida por iniciativas propias de ciudadanos o por iniciativa de
los rganos de control. La ciudadana bogotana utiliza o activa las instituciones de control horizontal personera, contralora, defensora como recursos indirectos de poder o espacios para presentar sus
quejas peticiones, denuncias y reclamos. Y, por otro lado, la Contralora Distrital ha apoyado procesos de control social que han servido
para fortalecer dinmicas de accin colectiva.
el caso de bogot
261
Finalmente, una cuarta modalidad de control desde la sociedad

civil se remite al papel que han venido desempeando los diferentes
medios de comunicacin como la radio, la prensa y la televisin. Estos medios utilizan diversas estrategias de accin que buscan llamar
la atencin sobre problemas puntuales y problemticas de la ciudad,
tanto en las autoridades pblicas como en la audiencia. Las diferentes
denuncias y casos que se plantean a travs de estos medios, por parte
de los ciudadanos, buscan transformarse en una agenda ms general y
pblica y esperan la receptividad de la administracin y la implementacin de correctivos.
5.4.1. Accountability social de lite
Un importante actor del accountablity social est constituido por una
red de organizaciones y agencias altamente profesionalizadas, ONG y
alianzas de sectores empresariales que forman parte de los sectores de
lite de la sociedad civil bogotana. Los programas, iniciativas y propuestas que han venido impulsando estos agentes estn guiados por una
visin sistmica que apunta a generar respuestas para problemas que
son percibidos como estructurales o de vieja data. En la ltima dcada
se han venido desarrollando una serie de iniciativas de control social,
de seguimiento y monitoreo, y de exigencia de accountability relacionadas con una diversidad de problemticas en este terreno. Se pueden
destacar tres experiencias: Bogot Cmo Vamos, Concejo Cmo Vamos
y la Misin de Observacin Electoral (MOE).
5.4.1.1. La experiencia de Bogot Cmo Vamos
En un escenario poltico caracterizado por dbiles experiencias de
control social y escasos ejercicios de accountability que verifiquen el
cumplimiento de las promesas electorales del alcalde; surge en la campaa electoral del ao 1997 el proyecto Bogot Cmo Vamos, como
resultado de la Alianza Interinstitucional entre la Casa Editorial El
Tiempo, la Fundacin Corona y la Cmara de Comercio de Bogot.
262
Andrs Hernndez
En un primer momento surgi con el inters de hacer seguimiento al

cumplimiento del Plan de Desarrollo formulado por la administracin
distrital, en cabeza del entonces alcalde Enrique Pealosa, y verificar la
destinacin de los recursos que se invertiran para la conformacin de
megaproyectos en la ciudad, como el proyecto de Transmilenio.172
Con el desarrollo del proyecto, los propsitos iniciales se fueron
ampliando. En la actualidad, los principales objetivos de Bogot Cmo
Vamos son, entre otros: exigir accountability a la administracin distrital; construir conocimiento sobre Bogot; constituirse como un espacio
permanente para el anlisis y el debate de los problemas de la ciudad, y
promover que la ciudadana est informada.
Bogot Cmo Vamos tiene como estrategias la evaluacin y la
divulgacin de la informacin, con el propsito de hacer cumplir sus
objetivos. La estrategia de evaluacin se orienta a capturar la percepcin de los ciudadanos sobre el impacto de los programas y polticas de
la administracin distrital en su calidad de vida. Esta estrategia hace seguimiento a temas y problemticas importantes de la ciudad, mediante
una encuesta de resultado y percepcin en diferentes reas como educacin, salud, servicios pblicos domiciliarios, vivienda y medio ambiente. Esta encuesta de percepcin se viene realizando desde 1998 y es
representativa para la zona urbana de Bogot, en cuanto se aplica por
zonas, estratos y gnero. La existencia de esta informacin ha permitido que el proyecto, en sus evaluaciones, haga anlisis de las tendencias
en la calificacin y provisin de bienes bsicos.173 Por otra parte, la estrategia de divulgacin se encuentra orientada a brindar informacin
peridica de calidad sobre la ciudad, sus avances, sus problemas y las
propuestas de solucin. El objetivo de este proceso es contribuir a cualificar las decisiones de la ciudadana en general y brindar herramientas
de anlisis a los expertos, formadores de opinin y a la administracin
172

Disponibleen:http://www.bogotacomovamos.org/scripts/contenido.php?
idCnt=2.
173

Disponibleen:http://www.bogotacomovamos.org/scripts/contenido.php?
idCnt=17.
el caso de bogot
263
local. Para ello, Bogot Cmo Vamos desarrolla mesas de trabajo, foros
y eventos con la administracin distrital para hacer seguimiento al diseo y ejecucin del Plan de Desarrollo de Bogot.
5.4.1.2. La experiencia de Concejo Cmo Vamos
Concejo Cmo Vamos es un programa de control ciudadano que nace
de la experiencia de Bogot Cmo Vamos y de la iniciativa de la Casa
Editorial El Tiempo, la Fundacin Corona y la Cmara de Comercio
de Bogot, las cuales concluyeron que, para hacer un seguimiento
efectivo de la ciudad, era indispensable incluir al concejo como corporacin de control poltico. Su finalidad es evaluar el desempeo
institucional del concejo y de los concejales, para establecer el impacto que tiene esta corporacin en la calidad de vida de la ciudad y
hacer visible este tipo de espacios democrticos. En este sentido Su
principal aporte consiste en brindar elementos de juicio a los electores para evaluar el papel desempeado por sus representantes y por el
concejo como corporacin, en el desarrollo de un proyecto compartido de ciudad.174
Los objetivos generales de este proyecto se pueden puntualizar
as: realizar un seguimiento al desempeo del concejo y los concejales
de Bogot, esto segn sus atribuciones normativas y de control poltico;
informar a la ciudadana y brindar elementos para tomar decisin con
ms elementos a la hora de votar; registrar, de manera peridica y sistemtica, la percepcin y opinin ciudadana sobre el concejo y hacer
seguimiento individual a cada uno de los concejales en relacin con el
numero y la calidad de los proyectos radicados.
El seguimiento sistemtico que hace Concejo Cmo Vamos se
realiza aplicando un modelo de indicadores para evaluar el desempeo
de cada concejal. El modelo tiene en cuenta el impacto esperado de
los proyectos, de acuerdo con la autora de cada concejal, que se han
discutido en las sesiones de la corporacin, los debates de control
174

Disponible en: http://www.concejocomovamos.org/concejocv/scripts/contenido.php?men=29&con=6.
264
Andrs Hernndez
poltico realizados, la entrega oportuna de ponencias, la asistencia y

permanencia en las sesiones, la profesionalizacin de las unidades de
apoyo de cada concejal y los resultados de una encuesta respondida
por los propios concejales acerca del desempeo de sus colegas. Tales
indicadores son complementados a partir de anlisis sobre la pertinencia de los temas y el estado de las relaciones entre el concejo y la
administracin de la ciudad, en cabeza de la alcalda mayor.
El proyecto publica informes semestrales sobre el desempeo de
la corporacin y complementa esta actividad, al igual que en el caso
de Bogot Cmo Vamos, con foros y mesas de trabajo en los que participan expertos, funcionarios de la administracin distrital y ciudadanos
interesados. Gran parte de los materiales producidos por el Concejo
Cmo Vamos se divulgan a travs de la Seccin Bogot del peridico El
Tiempo y del canal local City TV.175
Como un medio para conocer la evolucin de la opinin ciudadana, a partir del 2002 el proyecto realiza una encuesta de percepcin
para establecer el conocimiento, la imagen y la valoracin que los ciudadanos hacen de las actividades del concejo y sus concejales. La encuesta
se aplica a cerca de 1500 personas, representativas de la poblacin de la
ciudad, as como de las distintas zonas y grupos de estratos.
Adems de las propuestas anteriores, en la ciudad de Bogot, en
la ltima dcada, se han desarrollado diversas iniciativas promovidas por
algunos sectores de lite de la sociedad civil. Entre las ms destacadas se
encuentran el programa Ojo con Bogot, promovido por la Cmara
de Comercio de la ciudad. Este programa hace seguimiento, entre otros,
a los planes y proyectos en materia de movilidad y en materia de servicios
pblicos, con el fin de mejorar la calidad en la prestacin de estos servicios.176 Igualmente, se puede destacar la experiencia de control social y
vigilancia de la transparencia en los procesos electorales. En este mbito
resulta importante el surgimiento de la Misin de Observacin Electoral
175

Disponible en: http://www.concejocomovamos.org/concejocv/scripts/contenido.php?men=29&con=6.
176

Presentacin del proyecto Ojo con Bogot y la regin Vicepresidencia de Gestin Cvica y Social. Cmara de Comercio de Bogot.
265
el caso de bogot
(MOE), esta es una amplia plataforma o red social que surge en el 2006
como iniciativa de un grupo de ONG, organizaciones sociales, sindicales
y gremiales y prensa, que buscan monitorear todas las etapas del proceso
electoral para velar por unas elecciones libres, limpias y transparentes en
la ciudad y en el pas. La MOE denunci la presencia de diferentes irregularidades en las elecciones del 2007 en Bogot. Estas experiencias de
accountability social configuran un modelo que cuenta con una amplia
autonoma frente a las autoridades gubernamentales.177
5.4.2. Control social promovido por movimientos sociales
y por ciudadanos en relacin con problemas urbanos
Paralelo a las modalidades de control social de lite, es importante
destacar el surgimiento de un abanico de movimientos sociales y acciones colectivas especficas, que surgen a causa de los conflictos urbanos
generados por el modelo de desarrollo de la ciudad y sus efectos
perversos en el aumento del deterioro ambiental, la segregacin
territorial, la persistencia de los problemas de movilidad y de calidad
de la educacin pblica, entre otros; y por los efectos del conflicto
armado.
Una expresin de los movimientos sociales en Bogot est relacionada con las acciones que plantean reivindicaciones ambientalistas
por parte de sectores populares y medios en la ciudad que aspiran a
contener, denunciar y corregir las formas de relacin destructivas entre las modalidades de desarrollo urbano y el entorno natural. Estos
sectores vienen presentando quejas y reclamos y exigiendo informacin y accountability ante las entidades con mayor responsabilidad
ambiental, en especial el Departamento Administrativo del Medio ambiente (DAMA) como autoridad ambiental y ante entidades como el
Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogot (EAAB), como generadores de obras con
impacto ambiental.
177
Disponible en: http://www.moe.org.co/home/index.html.
266
Andrs Hernndez
El denominado ambientalismo social o popular est relacionado con una nueva ola de movilizacin que se ha venido dando
en Bogot en la ltima dcada, por parte de comunidades, pobladores, barrios, veredas y redes de organizaciones populares locales y
territoriales en defensa de espacios y territorios ambientales,178 que exigen informes peridicos de accountability con relacin a los programas
y polticas ambientales. Esta ola de movilizacin se configura mediante
iniciativas ciudadanas y acciones colectivas de pobladores que giran sobre temas como los territorios ambientales, que encierran acciones
de defensa de los espacios que habitan y en los que el deterioro ambiental los afecta directamente. Los procesos organizativos, respecto a las
demandas ambientales, se vienen dando por la defensa y proteccin de
los siguientes territorios: los humedales, los cerros orientales, la cuenca
del ro Bogot, el ro Fucha, borde norte, la cuenca del ro Tunjuelo, los
pramos y la ruralidad, como componentes de la estructura ecolgica
de la ciudad y patrimonio de la humanidad.
178

El concepto de territorios es entendido no como unidades poltico-administrativas sino como espacios dinmicos, geogrficos y sociales que comparten ecosistemas,
historias compartidas, luchas y una cultura a travs de diversas localidades del distrito
capital. En la pgina del Observatorio Ambiental de Bogot de la alcalda distrital
se utiliza tambin el concepto de territorios de gestin ambiental participativa. Se
seala en esta pgina que los territorios es una construccin social, resultado de las
mltiples relaciones que construimos individual y colectivamente, en dilogo o no con
la naturaleza, y que hacen visibles formas de pensamiento o cosmovisiones desde las
que se construyen significados y formas de apropiacin de los espacios y tiempos que
les conforman, definiendo adems las maneras de afectar, influenciar o regir a las personas, los fenmenos y las relaciones; delimitando y controlando una rea geogrfica.
Por ello el territorio, adems de ser una construccin social, es un instrumento
poltico. El territorio debe ser comprendido y analizado con una visin histrica,
dado que en l se plasman las acciones del pasado, se vislumbran las tendencias y se
expresa la realidad concreta en que nos movemos. Asimismo, sobre el territorio ha de
construirse un futuro comn, lo que requiere visiones prospectivas compartidas de
mediano y largo alcance. La dimensin ambiental se hace mucho ms aprehensible si
la entendemos desde su perspectiva territorial, porque no slo da cuenta del soporte
fsico donde transcurre la vida sino la trama cultural desde la que se tejen futuros deseable (disponible en: http://observatorio.dama.gov.co/index).
el caso de bogot
267
A pesar de la diversidad de procesos y movilizaciones locales en

defensa de los territorios ambientales, se puede plantear como hiptesis que todos comparten lemas en comun: no al deterioro ambiental
en mi localidad, por la defensa de habitar en ella y mejorar la calidad
de vida. Todos, de una u otra forma, ejercen control social sobre las
polticas ambientales y las decisiones pblicas que los afectan desarrolladas por la administracin distrital. Unas organizaciones y las ONG,
ms que otras, comparten el lema de modificar el modelo de desarrollo urbano en la ciudad. De esta forma, se enlazan de forma directa las
preocupaciones inmediatas con los temas ms amplios del deterioro
ambiental. Aunque las movilizaciones son locales y territoriales, no es
un movimiento necesariamente localista ya que se suele afirmar los
derechos de los pobladores a una calidad de vida, en oposicin a las
dinmicas destructivas del crecimiento y el desarrollo urbano en la
ciudad. Igualmente, hay que sealar que la nueva ola de movilizacin
no slo lucha por la defensa de estos territorios y del ecosistema de la
ciudad, por sus derechos a no ser desterrados y expulsados de dichos
territorios y a no ser afectados por su destruccin y contaminacin;
sino que tambin lo hacen por su derecho a participar en la toma de
decisiones sobre el uso del suelo y a ejercer control social. Demandan
la extensin y profundizacin de la democracia participativa y deliberativa como condicin necesaria para: la proteccin y recuperacin de
dichos territorios, el trnsito hacia una planificacin urbana responsable, el logro de una equidad en la distribucin de las cargas del desarrollo urbano, la configuracin de una institucionalidad de gestin
ambiental con autonoma y para poder para regular a las empresas y a
los consumidores y con capacidad de rendir cuentas al pblico y no a los
agentes con intereses privados (Hernndez, 2008).
Aunque no existe todava un estudio sobre el numero de organizaciones y las ONG ambientales en Bogot, s se han hecho esfuerzos
por construir bases de datos sobre stas, y se han realizado estudios
especficos sobre las acciones desarrolladas por organizaciones comunitarias y las ONG ambientales. Respecto al nmero de organizaciones,
268
Andrs Hernndez
el DAMA present en el ao 2002 un listado de 275 ONG en Bogot

(DAMA, 2002). En cuanto al tipo de acciones desarrolladas por el ambientalismo popular, una de las ms recurrentes son la utilizacin de
tutelas y acciones populares. La Universidad del Rosario realiz una
encuesta en el ao 2001 sobre acciones populares y derechos colectivos en Bogot, que muestra que stas se interponen para defender los
humedales, denunciar la vulneracin de derechos e intereses colectivos
al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecolgico y al manejo y aprovechamiento racional del ecosistema como
resultado de construccin de obras urbanas contratadas por la EAAB,
entre otras. La encuesta mostr que el 72% de las acciones populares
las han interpuesto personas naturales en el 51% de los casos no
son abogados, y el 19,6% han sido interpuestas por organizaciones
cvicas y ONG, siendo las de mayor representacin las juntas de accin
comunal y, en menor proporcin, las veeduras ciudadanas y las ONG;
el Ministerio Pblico slo represent el 8,2% (Contralora de Bogot,
2008, pp. 7-8).
5.4.3. Control social vinculado a las agencias
de accountability horizontal
Un segundo tipo de accountability social est relacionado con las veeduras ciudadanas y los ejercicios de control social que son apoyadas
o impulsadas por las instituciones de control horizontal en la ciudad,
como la contralora y la personera, o por la veedura distrital, con el fin
exigir accountability, proteger el patrimonio pblico y defender derechos individuales y colectivos en la ciudad, entre otras.
En este campo se han desarrollado dos modalidades. Por un lado,
las experiencias e iniciativas que provienen de demandas de la ciudadana o de comunidades organizadas y son apoyadas por estas agencias;
en estos casos, son experiencias que cuentan con mayor autonoma. Se
trata de veeduras que se instauran a partir de demandas colectivas que
surgen como iniciativa de asociaciones o grupos de ciudadanos de la
el caso de bogot
269
sociedad civil pero que se apoyan en las instituciones estatales como

la contralora, la personera y la defensora, para presentar sus demandas y sus quejas. Por otro lado, los ejercicios y experiencias de veedura
promovidos desde estas instituciones, que usualmente cuentan con menos autonoma e impacto.
Una de las experiencias novedosas en la dcada del 2000 fue
el diseo e implementacin de la estrategia de fomento de control fiscal
participativo en la ciudad, impulsada por la gestin del contralor scar
Gonzlez Arana, entre 2004 y 2007. El control fiscal participativo se
concibi como el fortalecimiento del papel de la sociedad civil organizaciones, redes, movimientos sociales y de las iniciativas ciudadanas
en la proteccin de los recursos pblicos distritales, la vigilancia de la
transparencia la ejecucin de recursos y programas pblicos distritales
y locales, la prevencin de deterioros patrimoniales de la ciudad y en
la proteccin ciudadana del patrimonio natural-ambiental, mediante el
cuidado de los ecosistemas naturales en la ciudad.
En las siguientes lneas presento algunos de los resultados de la
estrategia de respaldo a la democracia participativa y deliberativa de
la Contralora entre 2004 y 2007: el primero, la configuracin de ms
de ochenta veeduras ciudadanas incentivadas por los veinte comits
locales de control social reactivados por la Contralora; el segundo, el
desarrollo de ms de cuarenta audiencias pblicas que involucraron
cerca de 14.000 habitantes, activando de esta forma la democracia
deliberativa en diversos territorios del distrito (Contralora, 2008, p.
143 y entrev. Bonilla, s. f.); el tercero, el mejoramiento de situaciones
problemticas como resultado de la presin ciudadana y la receptividad de la administracin. La Direccin de Desarrollo Local y Participacin Ciudadana de la contralora distrital realiz una aproximacin
al clculo del impacto econmico, que corresponde al valor de los
bienes y servicios que la administracin distrital suministr como resultado del control social y la mediacin de la contralora. Los resultados se pueden ver en el cuadro 13 del control social segn el mbito
sectorial entre 2005 y 2007.
Andrs Hernndez
270
mbito
sectorial
Acciones
ciudadanas
Ambiental
Habitantes
involucrados
Barrios
Impacto
econmico ($)
16
187.126
65
58.532.139.485
Bienestar social
Sin determinar
20.000.000
Educacin
17.700
69
18.541.810.862
Espacio pblico
32.900
11
12.497.993.699
Malla vial
52
562.500
114
66.782.245.841
Movilidad
Sin determinar
20
1.508.000.000
Prevencin de desastres
8.700
26
2.392.431.360
Recreacin
7.500
75
2.008.138.659
28
862.782
184
99.442.821.773
Sin determinar
8.200.000
132
1.679.208
568
261.733.781.679
Servicios pblicos
Vivienda
Total
Cuadro 13. Control social en Bogot

Fuente: Subdireccin de Participacin Ciudadana, bases de datos.
La Direccin de Desarrollo Local de la contralora define como

acciones ciudadanas a:
Los espacios de participacin ciudadana para el control social en
la que la ciudadana y sus lderes, con el apoyo tcnico e institucional
de la Contralora de Bogot y en el marco de las actividades de los Comits de Control Social, Nodos Temticos Locales y/o Redes de Accin
Participativa, ponen en evidencia una posible falla o irregularidad de la
Administracin Distrital en la prestacin de un bien o un servicio social,
con el propsito definir compromisos de mejora por parte de las entidades distritales competentes (Contralora Distrital, 2002).
De esta forma, una de las polticas ms novedosas y exitosas en

materia de impulso del control social es el mandato verde de la Contralora Distrital.
el caso de bogot
271
5.4.4. Control social en los medios de comunicacin

En Bogot se pueden identificar dos tipos de periodismo con funciones
de control social. Por un lado, el que se ha venido desempeado por
medios de comunicacin tradicionales y de divulgacin masiva (Caracol,
RCN, La Casa Editorial El Tiempo y El Espectador); y por el otro, el de medios de comunicacin comunitarios y alternativos con una difusin que
abarca sectores barriales y localidades. Esta distincin es importante, ya
que permite preguntarse por el grado de autonoma que tienen los dos
tipos de enfoque periodstico. En el primer caso, los seguimientos y los
procesos de control social desarrollados responden en muchas ocasiones a intereses de sectores de la lite econmica y poltica de la ciudad.
Por su parte, los medios locales, comunitarios y alternativos parecen
responder a otro tipo de intereses sociales y centrarse en problemticas
particulares de las distintas localidades de Bogot. Se podra considerar
que los medios de comunicacin comunitarios tienen una mayor autonoma en compracin a los medios tradicionales, ya que no responden
a intereses de lites.
Las estrategias que emplean estos enfoques periodsticos en Bogot para realizar control social son distintas. Por un lado, los medios de
comunicacin tradicionales se centran, tal como lo sealan Peruzzotti y
Smulovitz, en ejercicios de periodismo investigativo y en la generacion
de escndalos mediticos que buscan generar costos reputacionales.
Una expresin de esta estrategia es utilizada por medios como el Canal
CityTv o la seccin de Bogot del peridico El Tiempo, los cuales apelan
a la investigacin o la utilizacin de noticias relacionadas con escndalos que pretende impactar a la audiencia. Este tipo de mecanismos, a
pesar de tener en ocasiones efectos perversos sobre la reputacin de las
personas e instituciones involucradas, han logrado descubrir irregularidades en la ciudad.
Este tipo de periodismo de lite tambin ha utilizado como estrategia de control social el uso de campaas enfocadas en formar a los ciudadanos con el objetivo de mejorar el acceso a la informacin sobre temas de
272
Andrs Hernndez
inters pblico. Un ejemplo de ello es el proyecto que realiz el peridico

El Tiempo en las elecciones del ao 2007 para elegir canditatos al Concejo
de Bogot, en el cual se divulgaron las hojas de vida y los programas de
todos los candidatos con el fin de cualificar el voto de los ciudadanos.
Por otra parte, las estrategias empleadas por los medios comunitarios y alternativos son: aquellas que encienden las alarmas y
advierten sobre problemas de inters pblico y aquellas que buscan
transformar a los medios en actores activos que intervienen en el seguimiento y la evaluacin a polticas pblicas y programas del distrito.
Algunos de estos medios de comunicacin desligados de las grandes
cadenas de noticias nacionales (RCN, Caracol, Casa Editorial El Tiempo)
podran verse enmarcados en lo que Ana Mara Miralles denomina
como periodismo pblico. Al respecto, la autora seala que es un ejercicio de tipo poltico que se ocupa de la manera en que se construye lo
pblico en una democracia.179
Estos distintos medios han logrado crear redes que sobrepasan
sectores barriales y alcanzan a tener una difusin por localidades. Hay
varios casos que llaman la atencin, uno de ellos es el de la Red de Comunicacin Comunitaria de Kennedy,180 que se ha orientado, entre otras
actividades, a la formacin de ciudadanos en defensa de lo pblico y al
seguimiento a la contratacin de funcionarios en dicha localidad, con la
finalidad de velar por la transparencia dicho proceso y denunciar las irregularidades. Otro proyecto clave que ha venido realizando esta misma
red de medios comunitarios es el de la participacin activa en la elaboracin del Plan de Desarrollo de la localidad de Kennedy; si bien es cierto
que este proceso cuenta con la presencia de ms sectores sociales de la
localidad, llama la atencin que este grupo de medios haya logrado organizarse de tal modo que alcance a tener un gran peso en la toma de decisiones para el direccionamiento de las polticas pblicas de la localidad.
179

Disponible en: http://www.informarn.nl/analisis-y-opinion/act081020periodismo-ciudadano.
180

Kennedy es una de las veinte localidades de Bogot, est ubicada al sur de la
ciudad con una poblacin cercana a los dos millones de habitantes.
273
el caso de bogot
Ahora bien, tal como lo seala Mara Teresa Herrn, los medios
de comunicacin deben tener como objetivos el nfasis en La interactividad colectiva entre medios, ciudadanos y autoridades locales, as
como en pasar de lo discursivo al cmo. En este sentido, los medios
comunitarios son aquellos llamados a desarrollar estos dos objetivos. Inicialmente, porque su cercana a la ciudadana es mas estrecha y sus intereses estn centrados en localidades o grupos poblacionales especficos.
Pero adems, porque por medio de la creacin de redes como Redsocial
en la esfera distrital y no slo local como la del caso de Kennedy se
logra articular el control social local con el distrital.
De lo visto hasta el momento se puede disear un cuadro comparativo que permite clarificar los tipos de accountability social.
Actores sociales
Recursos de poder
Relaciones
con instancias
horizontales
Relaciones con
partidos polticos
Control social
de lites
Exigencia de accountability.
Denuncia pblica
Generacin de informacin tcnica
Media
Media y en ocasiones
alta
Movimientos
sociales y ciudadanos
Denuncia pblica
Movilizaciones
Exigencia de demanadas a
la administracin distrital
con miras a llegar a una
concertacin
Seguimiento de casos
Media
Baja y media en algunos casos
Control social
vinculado a las
agencias de
accountability
horizontal
Audiencias pblicas
Mesas de trabajo
Visitas tcnicas
Verificacin en terreno
Alta
Baja
Control social
de los medios de
comunicacin
Denuncia pblica
Intervencin en elaboracin, direccionamiento
y evaluacin de polticas
pblicas y programas
distritales y locales
Seguimiento de casos
Bajas
Baja formalmente, en
algunos casos tienden
a verse influenciadas
por partidos de acuerdo a las tendencia
ideolgicas del medio
de comunicacin
Cuadro 14. Mecanismos de accountability social en Bogot

274
Andrs Hernndez
5.4.5. Algunas debilidades y retos del accountability

horizontal y social en Bogot
A pesar de los avances en el desarrollo de instituciones de control poltico y de accountability horizontal en la ciudad, y de algunas experiencias exitosas de control social en la ltima dcada, el conjunto de las
instituciones que ejercen accountability horizontal y las experiencias de
accountability social siguen siendo dbiles y poco efectivas en la lucha
contra la corrupcin, en la prevencin de diferentes modalidades de
apropiacin de lo pblico, en la defensa de derechos y en la prevencin de diferentes formas de discriminacin presentes en la ciudad. En
muchas ocasiones no cumplen sus funciones de control y son dbiles
en la tarea de movilizacin ciudadana en torno al ejercicio de control
sobre los actos del alcalde y del conjunto de funcionarios del gobierno
distrital y local y sobre la diversidad de agentes privados que manejan
recursos pblicos.
Se pueden identificar varios factores que explican la escasa efectividad del accountability horizontal y social para evitar el comportamiento irregular de los funcionarios pblicos, para combatir y reducir
los casos de corrupcion y para denunciar la influencia y presin ilegal
de intereses particulares sobre la gestin pblica en la ciudad
Ya se han mencionado algunas de las razones que explican la
escasa efectividad de los rganos de control (la contralora y personera distrital) que ejercen el accountability horizontal son: 1) la dbil
autonoma poltica de la contralora y la personera distrital y la persistencia de casos de corrupcin que siguen involucrando a los contralores y personeros en la ciudad. 2) La persistencia de mviles de
oportunismo poltico en el comportamiento de contralores y personeros que enfatizan en proporcionar informacin con el inters de
generar escndalos, o en utilizar las vas punitivas aplicadas en forma
selectiva y que no fortalecen las estrategias preventivas, de autorregulacin y de estmulo a la participacin ciudadana. 3) La duplicidad de
funciones y la sobrecarga, que genera incentivos a no cooperar y estimula conflictos entre las agencias. 4) La falta de continuidad de las
el caso de bogot
275
polticas de estas agencias que se modifican en cada perodo de contralores y personeros. 5) La escasa consolidacin de un burocracia
profesional moderna y autnoma en estas instituciones. Y 6)la persistencia de dbiles vnculos con la sociedad civil y debilidad para cambiar
la cultura ciudadana, a pesar de las estrategias de apoyo a la participacin ciudadana.
En las siguientes lneas se exponen algunas de las principales
debilidades y limitaciones que afectan en las diferentes iniciativas de
control ciudadano que se han desarrollado en la ciudad: en primer
lugar, las iniciativas promovidas por sectores de lite como: Consejo
Cmo Vamos, Bogot Cmo Vamos y Hacer Pblico lo Pblico son
dbiles en su capacidad preventiva y disuasoria porque no cuentan con
mecanismos efectivos de sancin. No han definido un esquema claro
del tipo de sancin social o simblica que desean generar cuando hay
comportamientos irregulares de funcionarios pblicos y privados. Las
encuestas y los instrumentos de medicin del desempeo de las entidades pblicas, si bien proporcionan informacin, no son an instrumentos efectivos para movilizar la opinin pblica y la ciudadana; no
generan identidad colectiva y la informacin que proporcionan es espordica y no necesariamente queda en la memoria colectiva. En segundo lugar, las innovaciones y polticas pblicas de fomento del control
social promovidos por la contralora y la personera distrital aunque han
logrado momentos de sinergia y empoderamiento mutuo importantes,
se trata de experiencias espordicas sin continuidad alguna. La poltica
de fomento al control social promovida durante la gestin del contralor Gonzlez Arana entre los aos 2004 y 2007 no es an una poltica
de estado sostenible, confiable y legtima; las estrategias se cambian
cuando cambian los contralores y los personeros. Finalmente, las acciones judiciales interpuestas por los ciudadanos, aunque tienen efectos
positivos porque obligan a funcionarios y entidades a pronunciarse y
adoptar polticas, se trata de un proceso de judicializacin de la poltica
que tiene efectos perversos como la suspensin de dinmicas deliberativas en torno a polticas publicas y el traslado a los jueces de decisiones
que requieren procesos de negociacin y deliberacin.
276
Andrs Hernndez
Este conjunto de debilidades y obstculos que enfrenta las agencias de accountability horizontal y las experiencias de control social
definen, a su vez los grandes retos que se deben enfrentar para consolidar las agencias de accountability horizontal como un contrapeso
en la defensa de los intereses pblicos, en un escenario de fuerte
presidencialismo distrital y de consolidacin de un nuevo modelo de
gestin pblica que tiende a trasladar al sector privado y comunitario
funciones pblicas.
Para avanzar en el fortalecimiento de las instituciones de accountability horizontal (la contralora, la personera y la veedura) se plantean, entonces, seis grandes retos y desafos: el primero, garantizar que
estas instituciones y organismos sean independientes polticamente,
tanto de la alcalda como del concejo y de los partidos polticos. Es
preciso que estas instituciones no sean manipuladas, ni capturadas por
intereses partidistas, clientelistas o corporativos; no sean utilizadas con
fines polticos ni electorales y no sean socavadas ni ignoradas por los
gobiernos distritales. Igualmente, es preciso evitar que las instituciones
dependan jerrquicamente de la alcalda distrital porque esto termina
minando su autonoma. Para avanzar en la independencia poltica se
requieren, tambin, frmulas para garantizar la autonoma financiera
de las instituciones de accountability. A pesar de los avances que, en
este campo, se han dado en la ciudad, no se puede desconocer la poca
independencia que ha tenido la contralora en dos de los tres ltimos
perodos, as como la veedura y la personera en ms de una ocasin.
Un segundo reto es establecer enfoques amplios de accountability, que eviten reducir el papel de las instituciones de accountability
horizontal a un ejercicio de sancin y de persecucin y enfaticen en dos
funciones diferentes, e igualmente importantes: el papel de prevencin
advertencia de riesgos que ejercen dichas instituciones como base
para reducir situaciones de ilegalidad; y el papel de autorregulacin
que busca estabilizar y fortalecer la lealtad a la ley y las disposiciones
cumplidoras y positivas de los funcionarios y de las agencias pblicas.
Para avanzar en la tarea de ampliar los enfoques y el papel de la accountability se requieren dos tipos de estrategias: la primera, fortalecer la
el caso de bogot
277
estrategia de prevencin y advertencia, y no slo los mecanismos de sancin, como una condicin institucional necesaria para disuadir las conductas ilegales; la segunda, promover la estrategia de autorregulacin
cultural y moral que fortalezcan las conductas republicanas en los funcionarios. Se trata de reconocer que el accountability horizontal es
fuerte, si existen disposiciones positivas, convicciones ticas y motivaciones favorables por parte de los funcionarios y de las organizaciones,
a cumplir la ley y a rendir cuentas. Sin una lealtad a la Constitucin y a
las normas y sin una cultura arraigada de cumplimiento de la ley, no es
posible transformar los comportamientos ilegales, ni lidiar con quienes
son activamente corruptos. De esta manera, hay que fortalecer los modelos de prevencin y los modelos de autorregulacin en el seno de los
rganos de control que encierra la lealtad a la ley y a la constitucin; y
reducir el papel de sancin a las sanciones administrativas, fiscales, civiles y polticas, dejando las sanciones penales al sistema de justicia. De
esta manera se evitar que las instancias de accountability se conviertan
en instancias de judicializacin con criterios polticos.
Un tercer reto es el de evitar o minimizar la dispersin de
roles, la colusin o superposicin de tareas y la sobrecarga de funciones que se deriva de la explosin legislativa y normativa de la ltima
dcada, que ha servido para reglamentar estas instituciones. El cmulo
de normas, si bien se ha orientado a crear organismos e instituciones de accountabiliy horizontal con facultades legales amplias y se ha
preocupado por fortalecer las capacidades organizativas para vigilar,
investigar y sancionar los abusos del poder o las violaciones de los derechos humanos, ha producido, tambin, efectos perversos. En otras
palabras, se ha avanzado en institucionalizacin pero paralelamente
se ha producido dispersin, colusin, superposicin y sobrecarga de
funciones en estas instituciones. Instituciones como la contralora, la
personera y la veedura se ven afectadas por la dispersin y la sobrecarga de funciones, lo que ha debilitado el accountability. Entonces, se
requiere impulsar esfuerzos y pactos de colaboracin y coordinacin
entre las instituciones encargadas de ste en la ciudad; as como de
278
Andrs Hernndez
esfuerzos por armonizar los sistemas de control nacional y territorial,

es el caso de las relaciones entre la contralora distrital y la contralora
nacional.
Un cuarto reto es avanzar en la continuidad de las polticas de
estas agencias y evitar los cambios en cada perodo. El quinto reto es
emprender la consolidacin de burocracia profesional moderna y autnoma en estas instituciones.
Y el sexto desafo es aquel que pretende impulsar procesos de
empoderamiento mutuo y mltiples sinergias entre las instituciones
del Estado, en particular entre las agencias de accountability horizontal
(procuradura, contralora, personera, entre otras) y el control social.
La nueva literatura del control social muestra que no es posible un control social efectivo en la lucha contra la corrupcin y la defensa de lo
pblico sin un Estado y unas instituciones democrticas fuertes y receptivas; e igualmente, que no es posible un Estado fuerte sin la expansin
de nuevas formas de control social. En este campo, tanto la contralora, la personera y la veedura distrital han venido realizando acciones
que deben ser apoyadas y unificadas. Lo importante en esta estrategia
es evitar tres tipos de problemas: el primero, crear rganos especficos
para el control social que impliquen la apertura y convocatoria a ciertas
organizaciones y la exclusin de otras. Hay que evitar crear modelos cerrados de accountability que convocan slo a cierto tipo de organizaciones sociales y ciudadanos y excluyen a otros; modelos sin ningn tipo
de representatividad. Esto no significa que todos los modelos deban
cumplir con el criterio de representatividad, ya que pueden responder
a demandas especficas. El segundo problema est relacionado con la
posibilidad y el riesgo de que la convocatoria y la apertura de espacios,
para que la ciudadana ejerza control social, terminen por fragmentar
o lesionar el tejido social preexistente; y el tercer tipo de problema que
hay que evitar es la generacin de falsas expectativas y el desarrollo de
ejercicios de control poco efectivos.
Finalmente, para fortalecer la cultura de control social, es importante concebir las instituciones pblicas de accountability horizontal
como organismos que fortalecen y alimentan, tanto el accountability
el caso de bogot
279
electoral como el accountability y control poltico que ejerce el concejo de la ciudad. Es importante que la contralora, la personera, y
la veedura se vean a s mismas como instituciones adicionales al voto
y al control poltico ejercido por el concejo para supervisar y controlar
la administracin distrital, para la defensa de los derechos humanos y
para exigir la responsabilidad de los polticos. Estas instituciones deben
reducir las asimetras informativas entre ciudadanos y gobernantes; deben proporcionar herramientas para que, los primeros, evalen la gestin de los segundos y de esta manera el voto de opinin se cualifique.
Por otro lado, deben proporcionar informacin para que el control
poltico gane en calidad y se fortalezcan las posibilidades de construir
acuerdos programticos y las posibilidades de dar herramientas para
una oposicin tcnicamente preparada.
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legislacin
Acuerdo 34 de 1993.
Constitucin Poltica de 1991.
Decreto ley 1421 de 1993.
Ley 734 de 2002
Ley 617 de 2000.
Ley 80 de 1993
Ley 850 del 2003.
anexos
anexo
estructura institucional del accountability

horizontal en venezuela ( 2008 )
Quin?
Poder
ejecutivo
A quin?
Qu?
Cmo?
Presidente de
la Repblica
Elector
Gestin programada**
Medios pblicos
Asamblea
Nacional
Recursos ejecutados
Mensaje
Banco Central
de Venezuela
Asamblea
Nacional
Recursos, actuaciones,
metas y resultados de
su poltica
Informe
Administracin Pblica
Ciudadanos
Bienes y gastos
Informe detallado
Ministros
Asamblea
Nacional
Recursos ejecutados
Memoria y
Cuenta
Presidente de
la Repblica
Funcionamiento del
ministerio, ejecucin
y resultado de las
polticas pblicas
a su cargo
No especifica
Vicepresidente de la
Repblica
Funciones de sus
ministerios
320
Quin?
A quin?
Qu?
Cmo?
Viceministros
Asamblea
Nacional
Recursos ejecutados;
polticas, estrategias,
objetivos, metas,
resultados, impactos y
obstculos a su gestin
Informe; memoria y cuenta
Gobernadores
Elector
Gestin programada
Medios pblicos
Alcaldes
Contralora
del Estado
Medios pblicos
Consejo
legislativo
Informe
Consejo de
planificacin
y coordinacin de
polticas
pblicas
Informe
Elector
Gestin Programada
Medios pblicos
Concejo
municipal
Poder
legislativo
Entes descentralizados
Ministros u
rganos de
adscripcin
nacional,
estadal, distritos metropolitanos o
municipal
Gestin y participacin accionaria
Informe y
cuentas
Organizaciones financiadas por el

Estado
Ciudadanos
Bienes y recursos
pblicos
Informe pblico de acceso a

cualquier ciudadano
Diputados
Asamblea
Nacional
Elector
Gestin programada
Junta Directiva
Pblica
Gestin anual
Medios pblicos
presidente de
la Asamblea
Nacional
Pblica
Gestin anual
Medios pblicos
Diputados
Asamblea
Legislativa
Elector
Gestin programada
Medios pblicos
Concejales metropolitanos
Elector
Gestin programada
Medios pblicos
321
anexos
Quin?
A quin?
Qu?
Cmo?
Concejales
municipales
Elector
Gestin programada
Medios pblicos
Juntas
Parroquiales*
Elector
Gestin programada
Medios pblicos
Balance de la ejecucin presupuestaria
No especifica
Poder
judicial
No precisa
Poder
electoral
Consejo Nacional Electoral
Asamblea
Nacional
Poder
ciudadano
Contralor
General de la
Repblica
Asamblea
Nacional
Consejo Moral
Republicano
Asamblea
Nacional
Gestin del ao
anterior
Memoria y
cuenta razonada
Presidente del
Consejo Moral
Republicano
Asamblea
Nacional
No especifica
Informe anual
Defensor del
Pueblo
Asamblea
Nacional
Situacin de los
derechos humanos,
de la administracin
pblica y de los servicios pblicos
Informe anual
Fiscal General
de la Repblica
Asamblea
Nacional
Actuacin
Informe anual
ao anterior
Informe anual

*Aunque la Constitucin no exige de manera expresa la rendicin de cuentas queda
establecida en la generalidad del art. 66, que consagra los derechos de los electores.
**No queda claro si la gestin programada es sobre el programa electoral
o el programa de gobierno.
322
anexo
leyes que regulan el accountability

horizontal en venezuela ( 2008 )
Leyes
Artculos
Alcance de la Ley
Constitucin nacional (CRBV)
66, ,141, 162, ,197,

237, 244, 315, 319
Nacional, estadal y municipal
Ley Orgnica de administracin

Pblica (LOAP)
11,21, 66, 69, 76,77,

79, 80, 81, 121
Ley Contra la Corrupcin (LCC)
9 Y 20
Ley Orgnica del Poder Ciudadano LOPC)
16 Y 65
Nacional
Ley Orgnica de la Contralora

General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal
(LOCGR y SNCF)
14, 48, 51 y 52
Ley Orgnica de la Defensora

del Pueblo (LODP)
30
Nacional
Ley Orgnica del Poder Electoral
16
Nacional
Ley Orgnica del Ministerio

Pblico (LOMP)
20 y 21
Nacional
Reglamento Interior y de Debate de la Asamblea Nacional

(RIDAN)
13, 26, 28
Nacional
Ley Especial sobre el Rgimen

del Distrito Metropolitano de
Caracas (LERDMC)
8, 12, 13
Distrito Metropolitano
de Caracas
Ley Orgnica del Poder Pblico

Municipal (LOPPM)
8, 35, 88, 91, 95
Municipal
Fuente: elaboracin propia a partir de la CRBV (AN, 1999) y las leyes orgnicas y especiales (LOAP, 2001; LCC, 2003; LOPC, 2001; LOCGR y del SNCF, 2001; LODP, 2004;
LOMP, 1998; LOPE, 2002; RIDAN, 2005; LERDMC, 2000; LOPPM, 2006).

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Experiencias de accountability

horizontal y social en Amrica Latina

Andrs Hernndez Quiones

Experiencias de accountability horizontal y social en Amrica Latina: estudios de caso comparados

Primera edicin: abril del 2011

Impreso en Colombia - Printed in Colombia

Codirector e investigador caso Bogot

poltica. Algunas publicaciones: Teora tica de Amartya Sen,

Investigador caso Mxico

Investigador caso So Paulo

Brasil. Destacado acadmico mexicano adscrito al Centro de

Investigadora caso Caracas

el accountability desde una perspectiva

comparada en amrica latina : estudios de caso

1.2. D efiniendo y delimitando el concepto

1.3. Especificidad de las democracias en

1.4. Especificidad de las democracias

1.4.1. Surgimiento y fortalecimiento de organismos autnomos

1.4.2. Emergencia y fortalecimiento de ncleos de la sociedad

1.5. Renovando la cultura poltica democrtica:

hacia la bsqueda de la rendicin de cuentas

1.5.1. Nueva institucionalidad y accin colectiva en torno

1.5.2. Desafos del accountability

2.2. contexto general

2.2.1. Transicin poltica y reglas del juego despus

2.2.2. Los poderes del Estado brasileo

2.2.3. El sistema de controles

2.2.4. Los mecanismos de accountability social

2.3. accountability horizontal

2.3.1. Contexto y marco normativo-institucional

2.3.2. Instituciones de control interno

2.3.3. Instituciones de control externo

2.4. accountability social y transversal

2.4.2. Accountability transversal:

2.4.3.1. Historia y contexto

2.5. consejo municipal de asistencia social

2.5.1. Accountability social: el Movimiento Nossa So Paulo

2.5.2. Accountability social prohorizontal: articulando

2.6. retos del accountability en so paulo,

2.6.1. Transparencia como sistema

2.6.2. Espacios institucionalizados para la cogestin

2.6.3. Legitimidad del sistema representativo

2.6.4. Articulacin de dispositivos de accountability

2.7. propuestas de trabajo a futuro 

del accountability en mxico

3.2.1. Dificultades del accountability en el rgimen

3.3. Reformas proaccountability,

3.3.1. Dificultades para la consolidacin

3.4. accountability horizontal

3.4.1. Antecedentes de Mxico DF y el Gobierno

3.4.2. Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF)

3.4.3. Organismos internos de control: Contralora General del DF 109

3.4.5. Organismos pblicos autnomos: instituto electoral,

3.5 accountability social en mxicoDF

3.6. conclusiones: puntos crticos del

4.2.1. Contexto general

4.2.2. Etapas en el desarrollo institucional 

4.2.2.1. Etapa de la reforma del Estado

4.3. accountability horizontal en caracas

4.3.1. Contexto de la ciudad

4.3.2. Tipologa de accountability horizontal

4.3.3. Cabildo Metropolitano

4.3.3.1. Contralora Metropolitana

4.4. accountability social en caracas 

1.5.2. Desafos del accountability

2.2. contexto general

2.2.2. Los poderes del Estado brasileo

2.3.2. Instituciones de control interno

2.3.3. Instituciones de control externo

2.4.3.1. Historia y contexto

2.5.1. Accountability social: el Movimiento Nossa So Paulo

2.6.1. Transparencia como sistema

2.6.2. Espacios institucionalizados para la cogestin

2.6.3. Legitimidad del sistema representativo

2.6.4. Articulacin de dispositivos de accountability

2.7. propuestas de trabajo a futuro

del accountability en mxico

3.3.1. Dificultades para la consolidacin

3.4.2. Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF)

3.4.3. Organismos internos de control: Contralora General del DF 109

3.5 accountability social en mxicoDF

4.2.1. Contexto general

4.2.2. Etapas en el desarrollo institucional

4.3. accountability horizontal en caracas

4.3.1. Contexto de la ciudad

4.3.2. Tipologa de accountability horizontal

4.3.3. Cabildo Metropolitano

4.3.3.1. Contralora Metropolitana

4.4. accountability social en caracas

4.5.1. En relacin con el accountability horizontal

4.5.1.1. En relacin con el accountabitliy social y transversal

5.2.1. La profundizacin del sistema de pesos y contrapesos

5.2.3. Fortalecimiento de las agencias de accountability horizontal 201

5.3. accountability horizontal en bogot

5.3.1. Forma de gobierno: presidencialismo distrital

5.3.1.1. Logros del presidencialismo distrital

5.3.5. Obstculos de las agencias de accountability horizontal

5.3.5.1. Permanencia de hechos de corrupcin

5.4. Accountability social en bogot

5.4.4. Control social en los medios de comunicacin