Revista de Administrao e Negcios da Amaznia, v.6, n.2, mai/ago. 2014.

MUDANAS INSTITUCIONAIS RECENTES NA

PRODUO DE LEITE BRASILEIRA: IN 51 versus IN
62
Pascoal Jos Marion Filho
Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) - pascoaljmarion@yahoo.com.br

Henrique Reichert
Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) - henrique_rt@ymail.com

RESUMO
A qualidade do leite brasileiro se encontra muito aqum dos padres internacionais, o que
dificulta o aumento da comercializao externa. Para enfrentar o problema, em 2002, foi
elaborada a Instruo Normativa 51 (IN 51), a qual exigia padres mnimos de qualidade para a
produo leiteira, dentre outras instrues. Em 2012, tem-se a Instruo Normativa 62 (IN 62), a
qual apresenta um afrouxamento de algumas exigncias. Tendo como base a Teoria
Institucionalista, o artigo tem como objetivo avaliar e comparar a nova normativa com a
anterior, identificando pontos onde houve avano ou retrocesso para a atividade leiteira no
Brasil. Faz-se uma anlise descritiva com base em pesquisa bibliogrfica. Conclui-se que a
Instruo Normativa 51 foi eficaz na poltica de incentivos modernizao do setor, ainda que
tenha reforado o movimento de excluso de parte dos produtores. Em relao a Instruo
Normativa 62, considera-se que esta no contribui para o aumento da especializao na
atividade e para o ganho de credibilidade do produto. No entanto, dada a dificuldade de
adaptao s normas, pode-se considerar que houve um avano na relao entre o governo e os
produtores, no sentido de entender as suas dificuldades e buscar novas solues para os
problemas encontrados.
Palavras-chave: Instruo Normativa 62. Instruo Normativa 51. Produo de leite. Teoria
Institucionalista.
ABSTRACT
The quality of Brazilian milk is far short of international standards, which hinders the increase
in foreign commercialization. To address the problem, in 2002, was drawn the Normative
Instruction 51 (NI 51 ), which required minimum quality standards for milk production, among
other instructions. In 2012, one gets the Normative Instruction 62 (NI 62 ), which presents a
relaxation of some requirements. Based on the Institutionalist Theory, the article aims to
evaluate and compare the new rules with the previous rules, identifying points where there was
advance or backward for the dairy industry in Brazil. It is a descriptive analysis based on
literature search. We conclude that Instruction 51 was effective in policy to encourage the
modernization of the sector, although it has strengthened the movement to exclude the
producers. Compared to Normative Instruction 62, it is considered that this does not contribute

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to increased specialization in the activity and to gain product credibility. However, given the
difficulty of meeting the standards, can be considered that there was an improvement in the
relationship between government and producers in order to understand their difficulties and seek
new solutions to problems encountered.
Key words: Normative Instruction 62. Normative Instruction 51. Milk production. Institutional
approach.

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1 INTRODUO
Durante as ltimas dcadas, o Brasil enfrentou diversas mudanas de carter
econmico, social e poltico. Na dcada de 1990, logo aps a formulao de uma nova
constituio, houve uma onda de ideias liberalizantes, desregulamentaes e
privatizaes, alm das diversas polticas atuantes no controle da inflao. J os anos
seguintes foram marcados por um ambiente econmico mais estvel e com um
crescimento econmico contnuo, apesar da grande crise internacional nos anos de 2008
e 2009.
Esse cenrio de intensas mudanas capaz de afetar a produtividade das
indstrias por diversas maneiras. Porter (1996) argumenta que polticas de governo
podem influenciar diretamente ou indiretamente a concorrncia da indstria. Direta, por
meio de compras ou fornecimento de certos produtos; e indireta, por meio atos
regulatrios que podem colocar limites no comportamento das empresas.
Para North (1990), as organizaes so importantes para dar sustentao s
interaes humanas, mas so as instituies que definem as regras do jogo (enquanto
que as organizaes representam os jogadores). As tais regras tm o propsito de definir
a forma que se deve jogar, ou seja, elas restringem o comportamento humano,
estruturando, por consequncia, incentivos e possibilidades de comportamentos dos
agentes econmicos. As instituies podem ser informais ou formais, sendo a primeira
definida como convenes e cdigos de conduta e a segunda representada por regras
formalizadas, tais como as leis e a constituio. Pond (1999) comenta que as
instituies no devem ser tomadas somente como mecanismos que restringem o livre
comportamento dos indivduos, j que elas so capazes de moldar aes, decises e,
tambm, de influenciar as percepes que os agentes possuem da realidade.
Visto que as instituies, formais ou informais, causam efeitos variados sobre as
organizaes e sobre o comportamento dos agentes, possvel analisar os efeitos
especficos destas sobre determinada indstria ou setor produtivo. Dessa forma, Marion
Filho e Matte (2006) destacam o papel das instituies sobre o desempenho da cadeia
produtiva do leite. Para os autores, a caracterstica institucional mais marcante
vivenciada pela indstria de lacticnios encontra-se na regulamentao da cadeia
produtiva do leite, que resultou em um atraso tecnolgico de todo o setor. Este ambiente
s comeou a mudar na dcada de 1990, com o decreto que deu fim ao tabelamento dos
preos e com a estabilizao da economia brasileira. Estes fatores contriburam para
aumentar o consumo e estimular a indstria.
Passada a fase acerca da regulao dos preos do leite, inicia-se a de
formulaes e de revises de normas sobre a cadeia produtiva do leite, englobando
fatores como qualidade, armazenamento e distribuio do produto. Casali e Marion
Filho (2012) analisam estas mudanas recentes, destacando a Instruo Normativa 51
(IN51), que exigiu novos padres de higiene e qualidade para o ano de 2005 e, por outro
lado, excluiu parte dos produtores que no conseguiram atender as exigncias,
normalmente os menores. Esta instruo ainda elaborou metas de melhorias nos padres
de qualidade do produto para os anos futuros. Entretanto, a presso e os problemas
sociais decorrentes da excluso levou a agncia reguladora a revisar os padres
exigidos, afrouxando as metas de qualidade com a Instruo Normativa 62, alando
novamente metas para a adequao dos produtores nos anos que seguem.

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Assim, como ocorreu no passado, de se esperar que as recentes alteraes no
aparato legal da cadeia produtiva do leite gere efeitos para produtores e consumidores.
Ainda, para um maior desenvolvimento do pas, deve ser crescente o rigor nos
processos de produo e comercializao de bens. Neste sentido, a pesquisa tem como
objetivo avaliar e comparar a nova normativa com a anterior, identificando pontos onde
houve avano ou retrocesso para a atividade leiteira no Brasil.
Alm desta seo introdutria, o trabalho conta com mais trs sees, sendo a
prxima uma reviso terica sobre a abordagem institucionalista. A terceira seo traz
uma reviso sobre as caractersticas recentes da cadeia produtiva do leite e destaca os
principais pontos das instrues normativas IN 51 e IN 62. Por fim, na quarta seo,
apresentam-se algumas consideraes finais.
2 A ABORDAGEM INSTITUCIONALISTA
Para North (1990), as instituies so as regras do jogo em uma sociedade, so
normas e convenes existentes que restringem as interaes humanas. Elas podem ser
criadas diretamente (formal) por policy makers ou simplesmente evoluir de forma
indireta (informal) com o tempo.
As instituies formais incluem regras, polticas econmicas e contratos,
podendo tambm ser definidas como normas ou leis escritas e aceitas formalmente.
Normalmente, elas tm como objetivo complementar a efetividade das restries
informais, mas pode haver ocasies em que o objetivo seja de revisar, modificar ou
substituir as instituies informais. As instituies informais representam as
informaes que so socialmente transmitidas atravs das geraes, da cultura. Definese cultura como sendo a transmisso de uma gerao para outra, via ensinamentos e
imitao de conhecimentos, de valores e outros fatores que influenciem o
comportamento individual (NORTH, 1990). Segundo o autor, h de se distinguir as
organizaes das instituies, ou seja, separar as regras dos jogadores. Ainda que as
organizaes tambm tenham potencial para estruturar as interaes humanas, elas
seguem condutas j estabelecidas pela sociedade.
O principal objetivo das instituies o de reduzir a incerteza, formando padres
mais estveis de conduta que aumentem a previsibilidade do comportamento humano,
ainda que isso no signifique que elas sejam eficientes. Estas incertezas so
consequncias da complexidade de problemas a serem resolvidos pelos indivduos
(NORTH, 1990).
Segundo North (1990), as mudanas institucionais decorrem das percepes de
empresrios, polticos e organizaes econmicas sobre possveis melhorias na
alterao de alguma instituio. Estas percepes so dependentes da maneira com que
os agentes recebem as informaes e o modo com que as processam. Ainda que as
mudanas possam ser descontnuas, elas geralmente tm carter incremental.
Pond (1999) argumenta que um elemento essencial na definio de instituies
est na identificao de algum tipo de regularidade dos comportamentos. Estas
regularidades tm o papel de canalizar, padronizar e coordenar as interaes dos
agentes. Sendo assim, as instituies funcionam como um tipo de contexto de
racionalidade, que emerge das interaes humanas e simultaneamente as governa. Dessa
forma, o autor aborda uma definio mais abrangente, afirmando que as instituies no
apenas definem e delimitam o conjunto de aes disponveis para os indivduos, como

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tambm, simultaneamente, moldam e so moldadas por eles.
Segundo Pond (1999), podem ser definidos trs pilares das instituies, o
regulativo, o normativo e o cognitivo. O primeiro envolve os processos sociais pelos
quais so estabelecidas regras de comportamento na forma de recompensas e punies.
Este pilar envolve tanto mecanismos informais como mecanismos altamente
formalizados. Pressupe-se aqui alguma forma de racionalidade nas decises dos atores.
O pilar normativo est constitudo de regras relacionadas a prescries, avaliaes e
obrigaes na vida social, baseando-se por meio de valores e normas. Este segundo pilar
no se vincula a comportamentos que emergem da busca do interesse prprio dos atores,
mas sim de condutas dos indivduos que buscam agir de acordo com o que esperado
deles, se conformando ao que socialmente adequado na situao. Por ltimo, o pilar
cognitivo das instituies tem sua representao nas estruturas atravs das quais os
significados so produzidos, ou seja, nos sistemas de smbolos, representaes, crenas
e categorias que formam as maneiras pelas quais os agentes percebem e interpretam o
mundo natural e social.
Ainda segundo Pond (1999), tambm possvel definir alguns nveis de anlise
das instituies por meio de seu posicionamento em uma hierarquia, ordenando-as de
acordo com a abrangncia de seus componentes. No topo estariam instituies bsicas,
que constituem os padres comportamentais e formas de organizao da vida social, tais
como o capitalismo e as economias de mercado, que incluem elementos como a
propriedade privada e o incentivo ao lucro, enquanto comportamento individual. Estas
instituies bsicas so consideradas como dadas.
Alm das instituies bsicas possvel distinguir mais trs nveis de anlise,
sendo o primeiro o ambiente institucional, definido como o conjunto de regras
econmicas, polticas, sociais, morais e legais que firmam as bases de produo, troca e
distribuio nas economias capitalistas. O segundo nvel abrange os subsistemas de
organizaes e mercados, ou seja, respectivamente, refere-se a entidades institucionais e
espaos institucionais, nos quais se processam as interaes humanas, como compra e
venda. J o terceiro nvel pode ser delineado pelos padres, regras ou disposies
comportamentais que pertencem a indivduos que no formam uma organizao e nem
se articulam em uma estrutura que possa ser considerada ambiente institucional.
Para Farina (1997), no necessrio assumir que as instituies tenham somente
a finalidade de restringir as interaes humanas. Entretanto, fundamental reconhecer
que este o papel desempenhado por elas. O autor tambm reconhece que as
instituies possam diferir em nveis analticos, umas em nvel mais macro e outras em
nvel micro. Esta diferenciao fica clara quando se compara as duas correntes da Nova
Economia Institucional (NEI), o Ambiente Institucional e Instituies de Governana. A
primeira privilegia a anlise das macroinstituies, tal como a legislao que regula um
pas, e a segunda foca no cenrio das microinstituies, como os regimentos internos de
uma empresa.
Um exemplo de anlise institucional de segundo nvel, segundo Pond (1999), e
micro, tal como exposto por Farina (1997), est na obra de Williamson (2012), onde
desenvolve a economia dos custos de transao e o estudo das relaes contratuais.
Ainda que se tenha em mente a importncia dos nveis mais microanalticos para se
entender a performance de um setor, o presente trabalho tem como objetivo uma anlise
mais focada nas mudanas do ambiente institucional sobre a cadeia produtiva do leite.
Antes, porm, na prxima seo, apresentam-se as principais caractersticas desta cadeia

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produtiva e sua evoluo recente.
3 A PRODUO DE LEITE E O AMBIENTE INSTITUCIONAL
Nessa sesso, busca-se revisar os principais aspectos do quadro institucional da
produo de leite, suas mudanas e seus impactos sobre a atividade.
3.1 As mudanas institucionais na produo de leite: uma breve reviso
No que tange ao ambiente institucional vivenciado pela indstria de lacticnios,
Marion Filho e Matte (2006) afirmam que a caracterstica mais marcante para este setor
produtivo encontra-se na regulamentao dos preos, que durou mais de quarenta anos,
tendo fim na dcada de 1990. O rgo responsvel pelo controle dos preos era o
Conselho Interministerial de Preos (CIP) e a interveno ocorria de diferentes
maneiras, dependendo do produto lcteo. O Leite do tipo C, por exemplo, devido sua
importncia para a cesta bsica da populao, era totalmente tabelado, desde os
produtores at a comercializao, enquanto que os leites pasteurizados dos tipos A e
B tinham seus preos liberados.
Farina (1997) argumenta que o objetivo do controle de preos era proteger o
produtor contra o oligopsnio da indstria, ao mesmo tempo em que se buscava
abastecer o mercado de leite a preos considerados sociais. Alm do controle de preos,
existia tambm um rgido controle sobre os produtos lcteos importados, a fim de conter
a evaso de divisas e proteger o produtor nacional.
Segundo Marion Filho e Matte (2006), recorrente na literatura a opinio de que
este tabelamento dos preos do leite e o controle das importaes acabaram por gerar
uma acomodao em todo o setor e, consequentemente, um atraso tecnolgico. Neste
cenrio, o leite passou a desempenhar papel secundrio na renda dos produtores, no
despertando interesse na especializao e atrasando a modernizao da indstria. Os
autores ainda destacam que, no longo prazo, esta falta de aprimoramento da cadeia
causou um aumento de preos, j que no havia estmulo para a implantao de novas
tecnologias, as quais poderiam melhorar a produtividade e alavancar a competitividade.
Este cenrio de baixo dinamismo na indstria do leite comea a mudar somente
no incio da dcada de 1990. Figueira e Belik (1999) sinalizam trs mudanas
institucionais importantes para a cadeia produtiva do leite neste perodo. A primeira
delas foi a liberalizao dos preos de todos os produtos lcteos. A segunda, refere-se a
abertura comercial, reduzindo as restries no-tarifrias e quantitativas s importaes
de derivados do leite. Por ltimo, a implantao do Mercosul1, que estipulou uma tarifa
comum para o comrcio entre os pases integrantes, facilitando as importao de
produtos lcteos. Em 1997, no que se refere a estes produtos importados, 71,6%
pertenciam a pases do Mercosul.
No entanto, como pode ser visto no grfico 1, as mudanas provocaram um
aumento na produo de leite no Brasil e na sua produtividade, uma vez que a produo
cresceu mais rapidamente do que o nmero de vacas ordenhadas.

Mercado Comum do Cone Sul, oficializada pelo tratado de Assuno em 1991, integrando
inicialmente quatro pases: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.

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35000000
30000000
25000000
20000000
Leite (mil litros)

15000000
10000000

Vacas ordenhadas

5000000
0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Grfico 1 Produo de leite e nmero de vacas ordenhadas no Brasil de 1990 a 2012

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do IBGE (2013).

Outro fator importante de mudanas no setor de laticnios brasileiro foi a

estabilizao da economia, que ocorreu a partir de 1993, como argumentam Marion
Filho e Matte (2006). Com a manuteno do poder de compra da moeda, muitos
alimentos puderam ser incrementados na cesta de consumo das famlias mais populares,
o que estimulou ainda mais indstria.
Alm das mudanas na legislao e econmicas, outros fatores que alteraram
significativamente a indstria de laticnios foram o processo de granelizao do leite,
dando fim coleta de leite no-resfriado, e o surgimento do leite tipo Longa Vida, ou
Ultra High Temperature (UHT). A granelizao foi responsvel pelo desaparecimento
da figura do freteiro, que detinha as informaes sobre o produtor e, por isso, possua
alto poder de barganha na indstria. J a introduo do leite UHT permitiu o aumento
do ciclo de vida do produto e flexibilizou o seu consumo, abrindo espao para o
armazenamento e o comrcio em supermercados, em detrimento das padarias
(CARVALHO, 2010).
Com todas estas mudanas, Castro et al. (1998) j afirmava que, no fim da
dcada de 1990, a indstria de laticnios vinha incentivando o aumento da escala, a
produtividade e a qualidade da matria-prima, dando incio a um processo de
concentrao setorial. Neste processo, as empresas passam a buscar maior poder de
mercado, reduo dos custos de transao e uma escala de produo que possibilite
maior competitividade internacional. Nesta linha, Carvalho (2010) constata que no ano
de 2000, os dez maiores laticnios do Brasil eram responsveis por 34% da produo de
leite sob inspeo, enquanto que em 2009 esta participao somava 42%.
Na virada do sculo XX, Martins (2004) destaca que tanto a produo de leite
como a sua qualidade estavam em um processo favorvel de melhorias, principalmente
a partir de 2001. Estas condies positivas facilitaram a implementao do Programa de
Melhoria da Qualidade do Leite, na forma de Instruo Normativa n 51 (de 18 de
setembro de 2002), que estabelece critrios para a produo, identidade e qualidade do
leite, alm de metas de melhorias para os prximos anos, apresentada na prxima seo.

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3.2 As Instrues Normativas 51 e 62
A Instruo Normativa 51 (IN 51) entrou em vigor no dia 01 de julho de 2005,
para as Regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, regulamentando a produo, identidade,
qualidade, coleta e transporte do leite A, B, C, Pasteurizado e Cru Refrigerado, com o
objetivo de adequar a produo nacional s exigncias mnimas do padro internacional.
Casali e Marion Filho (2012) argumentam que as mudanas no ambiente
institucional, da Instruo Normativa 51, somadas ao aumento do poder de mercado de
poucas empresas, especialmente nos segmentos de processamento e distribuio, afetam
de forma mais intensa os produtores rurais, pois aumentam as exigncias de produo
em alta escala, de adoo de tecnologias, melhoria de qualidade e de regularidade na
oferta.
Sem dvida, os padres exigidos para o leite e as novas tecnologias de
armazenamento e transporte, representadas pela granelizao da coleta do leite, trazem
benefcios para a sociedade. Entretanto, estes padres potencializam a excluso de
produtores, uma vez que nem todos so capazes de atender e se adaptar as novas
exigncias nos prazos estabelecidos. Em um estudo de caso sobre os produtores de leite
de Cruz Alta, no Rio Grande do Sul, Casali e Marion Filho (2012) constataram que
65,2% dos produtores so capazes de coletar o leite em at 48 horas, prazo mximo
estipulado pela normativa, outros 13% informaram conseguir a coleta em prazos mais
longos, entre trs e quatro dias. Dessa forma, fica claro que os padres exigidos pela
normativa induzem a excluso de alguns produtores, mas tambm contribui para a
especializao na produo do leite.
Tambm nesta linha, Padilha (2003) argumenta que as exigncias de padro
mnimo de qualidade pressionam os produtores a se tornarem especialistas na atividade
de produo leiteira. Como h a necessidade de investimento na aquisio do rebanho e
na compra de equipamentos, parte dos produtores, com menores condies de acesso
financeiro, ficam sujeitos perda de competio no setor. Todavia, ressalta-se que
funo da organizao leiteira ter conhecimento do mercado e das tecnologias
disponveis para a produo e, a partir disso, estimular a modernizao, necessria e
indispensvel para a competitividade do produto e para a satisfao dos consumidores
finais. Dessa forma, imprescindvel que os produtores tenham capacidade de leitura e
interpretao das exigncias do ambiente externo e interno.
Ainda em anlise a IN 51, Sluszz et al. (2006) traa um paralelo entre o cenrio
antes e depois da normativa, com base na Eleg Alimentos S/A e na Cooperativa
Languiru Ltda., ambas no Estado do Rio Grande Sul. Na viso da Eleg, faltava na
atividade de produo primria de leite uma forma de estabelecer padres mnimos de
qualidade, no s para satisfao do mercado interno, mas tambm como oportunidade
de alcanar o mercado externo. Dessa forma, a normativa gerou uma produo 'puxada'
pela indstria, j que estimulou investimentos na atividade. Como principal entrave para
o produtor, a Eleg considerou a dificuldade de acesso a financiamento, necessrio para
modernizar sua estrutura de acondicionamento do produto.
A Languiru, por sua vez, identificava, antes da normativa, a falta de
comprometimento dos produtores em relao qualidade, o que resultava em
dificuldade de conquista dos mercados externos e recorrentes fraudes na produo e
captao do leite. Com a IN 51, os produtores foram forados a se comprometer com a
qualidade e, em contrapartida, permitiu s indstrias exigirem qualidade de seus

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fornecedores, aumentando a credibilidade dos produtos lcteos. A cooperativa ainda
destaca que os padres exigidos estariam muito aqum dos limites estabelecidos pelos
pases desenvolvidos, estando ao alcance dos produtores se adequarem s normas
(SLUSZZ et al., 2006).
no padro mnimo de qualidade do leite que se encontra a maior diferena
entre a IN 51 e a IN 62. Desde 2002 havia um processo de implantao gradativa dos
padres de qualidade e esta ltima instruo (IN 62), que passa a vigorar a partir de
2012, prev, entre outras modificaes, novos parmetros para Contagem Bacteriana
Total (CBT), indicativo da higiene de ordenha, e Contagem de Clulas Somticas
(CCS), indicativo de sanidade na glndula mamria (Quadro 1). Alm disso, a nova
instruo suprime os Regulamentos Tcnicos de Identidade e Qualidade dos leites tipos
"B" e C, uma vez que esta classificao por letra no leva em conta o teor de gordura
do produto, o que feito por outra nomenclatura (integral, semi desnatado e desnatado).
Quadro 1 Limites de controle de qualidade das Instrues Normativas 51 e 62
IN 51
ndice

Contagem Bacteriana
Total (CBT), expressa
em UFC/ml

IN 62

01.07.2005
(S/SE/CO)

01.07.2008
(S/SE/CO)

01.07.2011
(S/SE/CO)

01.01.2012
(S/SE/CO)

01.07.2014
(S/SE/CO)

01.07.2016
(S/SE/CO)

01.07.2007
(N/NE)

01.07.2010
(N/NE)

01.07.2012
(N/NE)

01.01.2013
(N/NE)

01.07.2015
(N/NE)

01.07.2017
(N/NE)

Mximo
1.000.000

Mximo de
750.000

Mximo de
300.000

Mximo de
600.000

Mximo de
300.000

Mximo de
100.000

Contagem de Clulas
Mximo
Mximo de
Mximo de Mximo de Mximo de Mximo de
Somticas (CCS),
1.000.000
750.000
400.000
600.000
500.000
400.000
expressa em CS/ml
A partir do mtodo de Contagem Padro em Placas (CPP), como expressa na Instruo.
Fonte: Elaborado pelos autores a partir das Instrues Normativas 51 e 62, do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento.

Percebe-se no quadro 1 que antes da IN 62 os ndices de CBT e CCS deveriam

alcanar uma contagem mxima de 300 e 400 mil/ml, respectivamente, a partir de 2011,
para as Regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Com a atualizao, os limites caram para
o mximo de 600 mil/ml, alm de estender o prazo para o ano seguinte, 2012. Ressaltase que nos padres atuais o valor de 300 mil/ml para a CBT entrar em vigor em 2014,
enquanto que a CCS alcanar a exigncia de 400 mil/ml somente a partir de 2016.
Portanto, pode-se dizer que houve um afrouxamento das exigncias num prazo de at 5
anos.
Castro et al. (1998) destacam que a qualidade do leite depende da sanidade do
rebanho e das condies de higiene na ordenha, no armazenamento e transporte do
produto. Usualmente, segundo o autor, estes problemas referentes qualidade tm
origem na precariedade das instalaes, nos equipamentos utilizados e no descuido com
a higiene.
A dificuldade de enquadrar os produtores nas normas de qualidade,
principalmente no que se refere a CBT, j eram percebidas por Vallin et al. (2009),
quando destaca que 45% das amostras analisadas em sua pesquisa estavam fora do
padro regulativo da poca do estudo, que era de 1 milho/ml. Os autores ainda

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apresentam trs outras pesquisas da qualidade do leite, englobando municpios do Rio
Grande do Sul, Paran, So Paulo e Minas Gerais, e em todas encontraram percentuais
acima ou prximos de 50% dos produtores atuando em padres abaixo do esperado.
Carvalho (2010) confronta a qualidade do leite brasileiro com os padres
exigidos em outros pases e confirma a precariedade do produto nacional. Para o autor, a
diferena mais marcante encontra-se na Contagem Bacteriana Total, que reflexo da
pouca higiene na ordenha. Para fins de comparao, o autor apresentou indicadores
encontrados por duas pesquisas sobre a qualidade do leite brasileiro e compara com
indicadores de qualidade mdia do leite de pases selecionados (Tabela 1).
Tabela 1 - Qualidade do leite no Brasil e em pases selecionados
BRASIL
Indicadores
EUA NZ
Clnica do Leite Embrapa Gado de Leite

ARG UK

Gordura (%)

3,63

3,71

3,7

4,68

3,62 4,06

Protena (%)

3,21

3,27

3,4

3,7

3,29 3,28

CBT (mil UFC/mL)

283

648

25

18

67

30

CCS (mil cls/mL)

343

393

290

246

330

196

12.266 produtores DelvoTest; CBT e CCS mdia geomtrica.

189.229 amostras para Gordura, Protena e CCS; 189.310 amostras para CBT. Mdia geomtrica para
todos os indicadores.
Fonte: Adaptado de Carvalho (2010).

A partir destes dados apresentados por Carvalho (2010), tambm possvel

destacar que os quatro pases utilizados no comparativo (Estados Unidos EUA, Nova
Zelndia NZ, Argentina ARG e Reino Unido UK) j se enquadrariam no cenrio
mais rigoroso da norma brasileira da CBT, que entra em vigor no ano de 2016, quando
estabelece o mximo de 100 mil/ml. Infere-se, portanto, que a medida estipulada
previamente pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA)
possvel de ser alcanada.
Neste ponto, Vallin et al. (2009) mostram que no so necessrios altos
investimentos para se reduzir os nveis de contagem bacteriana. No trabalho, os autores
estimularam produtores para a aplicao de boas prticas de produo, que englobam
medidas simples, tais como o desprezo dos trs primeiros jatos de leite e a higienizao
manual vigorosa de baldes, lates e refrigeradores com o uso de detergentes. Os
resultados apontaram uma reduo mdia de 87% dos nveis de CBT e 55% de CCS.
Portanto, pode-se constatar que as boas prticas de produo melhoram em
muito a qualidade do leite, mas exigem maior vigilncia e trabalho dos produtores, o
que gera resistncia e barganha para o afrouxamento na implementao gradativa dos
padres mnimos de qualidade. Dessa forma, a maior permissibilidade ameniza a
tendncia de concentrao produtiva, segurando na atividade os produtores
marginalizados. Todavia, essa falta de rigor prejudica o prprio consumidor final, j que
continuaro nas prateleiras produtos com qualidade inferior. Tambm pode se destacar
que esta norma torna mais lento o processo de ganho de competitividade do produto
brasileiro no mercado externo, uma vez que a qualidade do leite continua sem
credibilidade aos nveis internacionais, prejudicando a indstria de maneira geral.

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Neste ponto, pode-se verificar que o saldo da balana comercial brasileira,
referente a produtos lcteos, teve perodos de altos e baixos nos ltimos 15 anos.
Percebe-se no grfico 2 que o comportamento das importaes tem dois movimentos
distintos, uma expressiva queda de 1998 a 2004 e, subsequentemente, uma alta das
importaes nos anos seguintes at 2012. No que tange s exportaes, o produto
brasileiro conseguiu ganhar espao nas prateleiras internacionais at o ano de 2008, a
partir disto, no ano seguinte, ocorre uma brusca queda e sequentes perdas de
participao no mercado externo.
800
600
400
200
0
-200

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

-400
-600
Exportaes

Importaes

Saldo

Grfico 2 Saldo da balana comercial de produtos lcteos (em US$ milhes)

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados da MDIC.

A partir das informaes do grfico 2 possvel afirmar que a Instruo

Normativa 62 representa um retrocesso para os agentes envolvidos na cadeia produtiva,
uma vez que no se caminha para um aumento na credibilidade do produto, fator
fundamental para que se eleve a satisfao do consumo interno e a competitividade no
mercado externo. Os altos e baixos no saldo comercial de produtos lcteos tambm
refletem o fato de o Brasil ainda no possuir uma posio consolidada no mercado
mundial, o que significa que h perspectivas de lucro para produtores.
Ainda que prejudicial em alguns aspectos, cabe lembrar que esse afrouxamento
nas normas s ocorreu em funo da dificuldade de adequao dos produtores s novas
exigncias de qualidade, capazes de serem solucionadas com a aplicao de medidas
simples e de baixo custo, tal como mostram Vallin et al. (2009). Pode-se argumentar,
portanto, que um dos principais entraves a especializao na produo de leite no se
encontra no lado financeiro, mas sim na falta de mo de obra qualificada. Dessa forma,
possvel afirmar que a implementao gradativa do controle de qualidade, pela IN 51,
foi falha por no contar com uma difuso de conhecimentos e informaes que
estimulasse eficientemente os produtores.
4 CONSIDERAES FINAIS
A pesquisa deixa claro que as instituies limitam o comportamento humano e
que elas, ao mesmo tempo, abrem possibilidades e oportunidades para as organizaes.
Na indstria de lacticnios, as restries formais do poder pblico causaram diversos
efeitos sobre o seu desenvolvimento, principalmente com a regulao e o tabelamento

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de preos dos produtos por cerca de 45 anos. No entanto, com as mudanas
institucionais no setor a partir do incio dos anos 1990, a cadeia produtiva do leite entra
em uma nova fase, onde tem incio a especializao e a modernizao da produo.
Ainda que os efeitos institucionais da desregulamentao tenham sido positivos
para a especializao da produo lctea, esta reforou o movimento de concentrao da
atividade leiteira e manteve a falta de competitividade externa do produto brasileiro.
Com este ambiente, a Instruo Normativa 51, de 2002, representou um avano na
poltica de incentivos modernizao do setor, baseado na elaborao de padres
mnimos de qualidade para a produo e conservao do leite. Por outro lado, a
normativa reforou o movimento de excluso dos produtores com maiores dificuldades
para se adequarem s exigncias.
Os efeitos econmicos e sociais gerados pelas dificuldades de adequao s
normas de qualidade resultaram em nova regulao, a Instruo Normativa 62, tendo
como principal mudana o afrouxamento e alongamento nos prazos para os padres de
qualidade exigidos. Tambm possvel afirmar que as dificuldades encontradas pelos
produtores, assinalada pelo rgo regulador ao adotar padres mais flexveis, reflexo
antes da falta de mo de obra qualificada ou resistncia a mudanas do que falta de
condies financeiras, uma vez que h prticas de higiene de produo eficazes na
melhoria da qualidade que so simples e de baixo custo.
Assim, considera-se que a IN 62 representa um retrocesso no que diz respeito
especializao da atividade leiteira e para o ganho de credibilidade do produto, tanto no
mercado nacional como no internacional. Por outro lado, ela pode ser considerada um
avano no tangente a comunicao e flexibilizao de normas com os produtores, uma
vez que a dificuldade de adaptao se encontrava presente em parcela significativa
destes.
Por fim, admitido que um percentual significativo dos produtores no se
encontrava dentro das normas mais brandas iniciais, com padres significativamente
inferiores aos critrios internacionais, pode-se destacar que no houve, por parte dos
rgos interessados, um processo eficiente de divulgao e incentivo de boas prticas de
produo. Por outro lado, tambm no aparenta haver grande interesse por parte dos
produtores no ganho de credibilidade externa e interna do produto. Dessa forma,
importante que se reflita acerca das novas metas gradativas de melhoria na qualidade do
leite, uma vez que a primeira tentativa mostrou-se falha. Espera-se, assim, uma nova
postura dos agentes desta indstria para que se consiga encontrar solues para as
dificuldades.
5 REFERNCIAS

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