Municipalistas – La Red

Foro sobre la Descentralización en Uruguay

Documento base
preparado por Rosario Revello

1.- CUESTIONES INTRODUCTORIAS

La ley de Descentralización y Participación Ciudadana (18.567 y modificativas), es un nuevo

paso en el proceso de descentralización en Uruguay, especialmente en sus aspectos político-
administrativos. El 9 de mayo pasado, el país ha elegido por primera vez sus autoridades
municipales (Alcaldes y Concejales), que en un número de 89 asumirán la responsabilidad de
gobernar localidades y territoriales, diseñar y ejecutar políticas y gestionar servicios y
administrar recursos dentro de sus respectivas jurisdicciones.

Como muchos de Uds. saben –y me ha escuchado repetir instancia tras instancia- hasta el
momento en mi país sólo existía un único nivel subnacional: el departamental, nivel intermedio
asimilable a provincias, estados o departamentos, según las denominaciones diversas que
reciben en los diferentes países, circunscripciones territoriales que abarcaban muchas
localidades. Sus órganos son el Intendente y la Junta Departamental.

La reforma constitucional de 1997 habilitó a que por ley se creara un régimen integral, uniforme
y preceptivo de autoridades municipales en todo el territorio del país, delegando en dicha ley la
integración, características y resto de condiciones que deberían cumplir los municipios.

A partir de esa realidad, surgen muchos desafíos, tantos que no pueden ser abordados desde
una sola “cabeza”. Entiendo que vale la pena preguntarse qué implicará en la práctica el nuevo
marco político-administrativo. Cómo se vincula la descentralización con el desarrollo del país, la
mejora de las condiciones de vida de sus habitantes y la calidad de la democracia?

Sólo para disparar el debate:

 Los cambios que operará esta nueva figura democráticamente electa, afectarán
exclusivamente al gobierno de los territorios locales o al país en su conjunto?
 Qué relación debería establecerse entre el desarrollo local y este impulso
municipalista?
 El cambio operado afectará en definitiva al desarrollo nacional?
 Cómo crear las capacidades requeridas para asumir los nuevos derechos y
obligaciones locales (competencias) de las nuevas autoridades?
 Dejando en claro que no fue una transformación institucional producto del clamor
popular, ni “creció desde el pie”, cómo involucrar en esta nueva cultura de “gobierno de
proximidad” a los ciudadanos?

La descentralización se caracteriza por la existencia de autoridades locales electas, distintas de

las autoridades administrativas del Estado y que en el marco de la ley ejercen competencias
propias para las cuales disponen de cierta autonomía bajo el control del Estado.
Así concebida, la descentralización en sentido moderno es indisociable de la idea de
autonomía local y del principio democrático.

Uruguay se caracteriza por un fuerte centralismo expresado en su historia institucional y

anclado en la cultura y mentalidad dominante de todos nosotros. Se puede decir que la
autonomía local no forma parte del sistema de representaciones de los uruguayos.

No obstante, como en cualquier otra sociedad, puede decirse que no habrá una
descentralización genuina si al mismo tiempo no se generan procesos de desarrollo local
impulsados y sustentados en un fuerte sistema de actores a nivel territorial. Seguimos
creyendo que el desarrollo local es, básicamente, la armoniosa articulación de actores.

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1 DESCENTRALIZACIÓN : TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS Y RECURSOS

“MULTINIVEL”

Luego de dictadas las normas, susbsiste la indefinición en el reparto de competencias entre los
niveles de gobierno. La delimitación de competencias entre primer y segundo nivel siempre se
mantuvo confusa, con una alta dosis de competencias compartidas y concurrentes. Agregamos
a ello este tercer nivel.

Está pendiente avanzar en cuáles serán las competencias específicas que asumirán los
nuevos municipios y al mismo tiempo, qué consecuencias tendrá la ley sobre la actual
distribución de competencias entre el nivel nacional y el departamental.

En un marco de descentralización, la delimitación de competencias se basa en el principio de

subsidiariedad, Pero cómo rediseñar el proceso de transferencias de competencias y recursos?

Estimamos que dada la nueva cohabitación pol{itico-partidaria que arrojan los resultados
electorales, así como por razones de ética de gobierno, para la distribución de las transferencias
departamental–local así como para el funcionamiento del Fondo de Incentivos de para la Gestión
de los Municipios, que crea la ley, debe contarse con una batería de indicadores consensuados
que garanticen el criterio de no discrecionalidad y de transparencia.

Cómo navegar en los primeros tiempo sobre el dilema “Autonomía política vs limitaciones
presupuestales y tributarias”????

2 DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCAL

Como he dicho en algún articulo que publicara la UIM “La descentralización en Uruguay deberá
reconfigurar su modelo de gobernanza territorial, superando el estado actual de indefinición, y
avanzando decididamente hacia un modelo de descentralización y de regionalización integrada
y flexible. En este sentido entendemos la descentralización como un proceso de cambio
institucional hacia lo que hoy conocemos como “ gobernanza multinivel” .

La descentralización debe ser una herramienta eficaz para profundizar la democracia política a
través de la elección popular de los gobernantes por la propia comunidad asentada en el
territorio, y para promover el desarrollo económico, social y político de dicha comunidad,
mediante una activa participación de la ciudadanía en la gestión del desarrollo de sus
territorios.

No es lo mismo crear instrumentos desde el nivel central para ser utilizados por los diferentes
territorios, que impulsar el protagonismo y la capacidad de dichos territorios para aprovechar
tanto sus recursos endógenos como las oportunidades que aparecen fuera del territorio. Cómo
establecer un sistema de gobernanza entre los niveles de gobierno que sea útil, eficaz y más
democrático? que mejore la implicación de los ciudadanos y de los actores de toda la sociedad
local?

La idea de la gobernanza multinivel, la idea de gobernar en red y la idea de qué gobernar, ya

no es un asunto que solo compete a los gobiernos, sino que es el resultado de nuevos
acuerdos entre los diferentes gobiernos entre sí, y entre éstos y las organizaciones de la
sociedad civil.

El nivel municipal, el de las pequeñas localidades, es imprescindible para la representación

democrática, la mejor relación ciudadanos-gobernantes, es el gobierno de proximidad y de
cercanía, y puede, además ser una oportunidad para la planificación y la gestión de
determinadas políticas y programas.

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3.- DESARROLLO INSTITUCIONAL Y PLANIFICACION ESTRATEGICA

La descentralización y la aplicación del principio de subsidiariedad y coordinación, exigen en

primer lugar un incremento en la calidad y de la eficacia de las políticas y de los servicios
públicos para los que se requieren capacidades específicas pero las sociedades locales
también requieren de capacidades estratégicas para insertarse competitivamente en lo global.

En el nivel intermedio y local existirá mayor necesidad de capacidades de gobierno y gestión,

pero sobre todo de articulación entre actores y coordinación de acciones que promuevan las
ventajas competitivas del territorio.
Ahora bien, ¿alcanza con nuevas capacidades sólo en el nivel local y departamental?

Qué nivel de conciencia y preparación tienen hoy los órganos del Estado Nacional para el
“gobierno multinivel” y el abordaje simultáneo de políticas generales y diferenciadas, en suma,
para manejarse en un entorno de la complejidad?

La descentralización, en síntesis, requerirá nuevas capacidades no sólo de los tres niveles de

gobierno, nacional, departamental y local, sino de las sociedades de cada uno de estos nuevos
municipios. En esta línea, la relación entre descentralización y desarrollo local puede darnos
buenas pistas para el modelo de descentralización uruguayo.

Finalmente, es imprescindible que la estrategia y la gestión del proceso descentralizador den

lugar a procedimientos eficaces de monitoreo y de evaluación de la implementación de este
proyecto de descentralización, a modo de un “piloto”, como insumo de los caminos a seguir en
el futuro, tanto en sus resultados como en los impactos provocados en las dinámicas del
desarrollo.