La gerencia Social y el Valor Pblico

Karen M. Mokate
Jos Jorge Saavedra
INDES/BID

La esencia de la gerencia social radica en la generacin de valor pblico (Moore, 1995) a travs
de las polticas, programas y proyectos sociales. El enfoque en valor pblico brinda a la gerencia
social un enfoque estratgico que prioriza la respuesta a los ciudadanos y el mantenimiento de
confianza y legitimidad a travs de la buena entrega de productos o servicios. (Kelly y Muers,
2002)
Este enfoque implica que importan los resultados de las intervenciones, pero tambin importan
los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las relaciones y los procesos que se
establecen entre las organizaciones responsables por una creacin de valor pblico y los
ciudadanos generan valor en si mismo.
Tambien implica que el ejercicio de la gerencia social tiene que contemplar acciones que ayudan
a discernir y definir lo que el pblico prefiere y, por ende, lo que genera valor para el pblico.
Obliga a los que ejercen la gerencia social a estar pendiente de las percepciones y reacciones del
pblico, para mantener dialogos sobre lo que resulta valioso y lo que hay que repensar.
En qu consiste el valor pblico?
Valor se relaciona con la capacidad de generar gozo, deleite o bienestar; brota del calce entre
necesidades y/o deseos y las oportunidades que se abren o los servicios que se entregan. El valor
pblico se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la ciudadana colectiva, o el
conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva.
El valor pblico surge de respuestas eficaces a problemas relevantes para los ciudadanos/
usuarios; la apertura de nuevas oportunidades para generaciones actuales y/o futuras; la
construccin de comunidad, ciudadana, democracia y capital social; y la misma realizacin de
procesos pblicos que demuestran el buen uso de recursos pblicos. Brota del bienestar creado
por la simple buena y eficiente entrega de servicios, como tambin de los impactos de los
servicios y otras estrategias para la promocin del desarrollo, como tambin del fortalecimiento
del Estado democrtico, la construccin de ciudadana y la ampliacin de oportunidades para los
ciudadanos.
Las preferencias pblicas necesariamente estn en el corazn del valor pblico. (Kelly y Muers,
p. 6). No obstante, lo pblico no se trata de una mera agregacin de preferencias individuales,
sino de una decisin colectiva con respecto a lo que es valioso y prioritario (y lo que debe ser
producido) para el conjunto social. Se trata de identificar lo que se necesita para avanzar hacia
la sociedad que queremos. Alford (2002) seala:
Los ciudadanos tienen deseos y aspiraciones para el conjunto de la sociedad, es decir,
concepciones acerca de cmo deberan ordenarse las cosas, de qu debera recibir quien
o de qu nuevos valores deberan promoverse, que se fundan en motivaciones o fines
sociales y normativos. En su forma ms extrema, algunos ciudadanos podran apoyar
una poltica particular an cuando ellos, personalmente, perdieran como resultado de su
implementacin, porque la consideran inherentemente valiosa o beneficiosa para la
sociedad en su conjunto... (p. 6)

Este concepto nos obliga a preguntar Cmo se expresa o se determina el valor pblico?
Tratndose de una decisin colectiva, los mecanismos de expresin y decisin con respecto a lo
que es valioso siempre van a ser imperfectos: representacin poltica, espacios pblicos de
deliberacin y concertacin. La nocin de valor pblico propone la necesaria utilizacin de
dichos mecanismos con todas sus imperfecciones para determinar lo que se considera
valioso. Por lo tanto, la gerencia social es necesariamente participativa; la toma de decisiones
sobre lo pblico requiere de consulta, dialogo y deliberacin.
La Gerencia: de la Administracin Burocrtica a la Creacin de Valor Pblico
Si partimos de una definicin genrica de la gerencia como el proceso de asumir y cumplir
responsabilidades por el comportamiento de un sistema (Metcalfe y Richards, 1990) resulta
evidente que el juicio con respecto al desempeo gerencial va a ser estrechamente vinculado con
los resultados generados por dicho sistema. La gerencia pblica durante las ltimas dcadas en
Amrica Latina ha sido juzgado a la luz de los crnicos problemas de pobreza, desigualdad y
desconfianza. As, ha surgido la exigencia por parte de la ciudadana respecto a una mejor
gerencia de las intervenciones que proponen mejorar las condiciones de vida de nuestra sociedad
y facilitar una transicin hacia un futuro mejor la demanda por una gerencia social eficaz y
eficiente. Esta demanda no slo se relaciona con un uso ms eficiente de recursos pblicos e
intervenciones ms efectivas en la mejora de la calidad de vida y las oportunidades, sino tambin
ms y mejores polticas y servicios pblicos bajo un criterio de participacin y rendicin de
cuentas ante la sociedad civil.
Estas demandas han generado un continuo desarrollo respecto a la concepcin de la
responsabilidad de los gerentes pblicos. A continuacin se exponen tres distintos enfoques
desarrollados en esta materia, con el fin de reflexionar sobre los posibles aportes de cada uno a la
construccin de un marco conceptual para la gerencia social.
El Enfoque Tradicional de la Administracin Pblica

La administracin pblica tradicional se basa en unas responsabilidades por

trabajo
administrativo limitado al cumplimiento de lo legalmente asignado, es decir el mandato. En este
enfoque, los mandatos, representados por requerimientos formales, leyes, ordenanzas, artculos de
constitucin, decretos, estatutos y otros similares, guan la conduccin de las responsabilidades
por el comportamiento del sistema (Bryson, 1995). Estos mandatos son formales y definen los
propsitos, las responsabilidades y el alcance de la organizacin mediante un conjunto de normas
promulgadas por el poder legislativo y firmadas por cargos electos.
Con este enfoque, el propsito de la gerencia consiste en implementar leyes aprobadas por la
legislatura como representantes del pueblo. Los administradores pblicos son legalmente
responsables por cumplir con los procedimientos legales as como con ciudadanos y empleados
segn los trminos y estndares fijados por su mandato. La rendicin pblica de cuentas requiere
que las funciones del gobierno se desempeen con legalidad y tica.
La responsabilidad en el enfoque administrativo tradicional est definida y delimitada por lo que
diga el mandato, independientemente de cambios en la coyuntura, en las demandas ciudadanas o
en los propsitos gubernamentales y la rendicin de cuentas es principalmente hacia los
1 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Moore (1995) Y Kettl (2000).

mandantes. Los directivos pblicos deben imaginar que los mandatos polticos les llegan de
manera coherente en polticas bien definidas. Como productos de intensos procesos polticos, las
polticas gozaran de toda legitimidad moral que el proceso democrtico puede otorgarles.
Sin embargo, esta concepcin tradicional no consider lo que podra suceder si la realidad
poltica no obedece al ideal descrito. A menudo los mandatos polticos llegan cargados de
ambigedades, intereses difciles de reconciliar, mandatos incoherentes, e incluso se produce
incertidumbre respecto a qu objetivos son prioritarios en el caso que surjan conflictos.
En la prctica, frente a situaciones complejas, los administradores pblicos buscan en los
mandatos formales una gua y direccin para la toma de decisiones. No obstante, lo que
usualmente encuentran son mandatos genricos, abstractos, desactualizados u obsoletos. Los
mandatos suelen expresarse en una jerga ambigua, llena de frases llamativas que se prestan a
mltiples interpretaciones. Sin embargo, en vez de interpretar el espritu del mandato o de
utilizarlo como un documento que estipula el objeto de la organizacin como punto de partida, los
administradores guiados por el enfoque administrativo lo interpretan como una camisa de fuerza,
lo que les impide ser creativos, imaginativos y los limita a cumplir con lo estrictamente normado.
Entendiendo que la nocin de un trabajo administrativo limitado al cumplimiento de lo
legalmente asignado era insuficiente frente a los desafos de la gerencia pblica, se suscitaron
varias reformas llevadas adelante durante la dcada de los 80 y 90 desembocando en una nueva
concepcin denominada la Nueva Gerencia Pblica (NGP).
La Nueva Gerencia Pblica

Este enfoque basa su propuesta en el entendido de que la responsabilidad de la gerencia pblica

est ligada a la eficacia y eficiencia de su gestin, y no slo al cumplimiento de sus mandatos. La
Nueva Gerencia Pblica (NGP) busca reducir los costos del gobierno, hacer del gobierno un socio
amigable para los ciudadanos como tambin para las empresas, mejorar la capacidad de
administrar de los gestores pblicos y por ltimo, mejorar la productividad. Bajo un nuevo
precepto de mecanismos de mercado que incrementan la eficacia y eficiencia del desempeo de
los servicios pblicos, diversos pases llevaron adelante importantes reformas hacia la
modernizacin del Estado.
Este movimiento ha girado en torno a seis ideas centrales: a) la bsqueda de mayor
productividad, b) ms confianza del pblico en los mercados privados, c) una slida orientacin
hacia el servicio, d) una mayor descentralizacin de gobiernos nacionales a subnacionales, e) una
capacidad incrementada para disear y realizar un adecuado seguimiento de las polticas pblicas,
y finalmente f) tcticas para mejorar la responsabilidad sobre los resultados.
El abordaje de la NGP busca reemplazar procesos basados en reglas y autoridad con tcticas
basadas en el mercado e impulsadas por la competencia, as como desarrollar herramientas
similares a las utilizadas por el sector privado. Parte central de la reforma supone que los gerentes
pblicos sean responsables de la generacin de resultados de su gestin. Para ello, los gerentes
necesitan flexibilidad en el diseo y gasto de sus presupuestos, posibilidad de seleccionar y
contratar los mejores empleados, y cierta holgura en la compra y provisin de los equipos
necesarios para realizar las tareas en cuestin.

2 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Kettl (2000).

La NGP propone separar el diseo de polticas pblicas de su administracin, reemplazar la

burocracia y autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos impulsados por el
mercado, lograr metas y resultados transparentes, y por ltimo dar la suficiente flexibilidad a los
administradores del gobierno para determinar cmo alcanzar estas metas. De esta manera el
movimiento de la reforma se concentra en herramientas administrativas tipo sector privado,
donde la principal preocupacin es la mejora de la gestin, productividad y eficiencia.
Bajo esta perspectiva la solucin a todos los problemas pblicos es quitarle al Estado la
responsabilidad de la gestin pblica y entregarla al sector privado o por lo menos a mecanismos
del sector privado, donde el sistema de rendicin de cuentas est enfocado principalmente en los
clientes que reciben los bienes y servicios pblicos.
Ms all de los resultados y alcances que las reformas lograron en los distintos pases, la nueva
gerencia pblica dej un nuevo marco conceptual sobre la responsabilidad de los funcionarios
pblicos. Estos deben dejar de comportarse como simples administradores de oficinas pblicas y
convertirse en gerentes responsables por los resultados de sus organizaciones.
La NGP no contempla temas de valores sociales, equidad, capacidad de respuesta
(responsiveness), polticas pblicas, leyes, ciencias polticas o sociologa, siendo que todas ellas
se constituyen en premisas para la viabilidad poltica de las reformas. (Jones y Thompson,1999)
Tanto el enfoque de la administracin tradicional como el de la NGP fueron criticados por sus
limitaciones; en el primer caso, por restringir la gerencia pblica al cumplimiento del mandato; y
en el segundo, por centrarse en propuestas de mejora de productividad y herramientas adoptadas
del sector privado.
Frente a este contexto naci un enfoque mucho ms desafiante, sosteniendo que en sistemas
democrticos, la responsabilidad de los gerentes pblicos es la creacin de valor para la sociedad
y no slo as el logro de productividad en sus organizaciones. Es decir, no basta con dar
cumplimiento a los mandatos impuestos, ni tampoco con demostrar gran efectividad y eficiencia
en la administracin de servicios pblicos. Lo verdaderamente importante es la pertinencia de lo
que se hace y los beneficios reales para la sociedad; es esta nocin la que est en el corazn de la
propuesta del valor pblico como marco conceptual.
La Creacin de Valor Pblico

El enfoque gerencial basado en la creacin de valor pblico toma los mandatos como puntos de
partida, y no como fines por s mismos. De igual manera, toma de la nueva gestin pblica (NGP)
la importancia de la gestin enfocada en resultados, pero no simplemente de los resultados
operativos, su productividad, efectividad y eficiencia, sino tambin desde la importancia y
pertinencia del impacto.
El enfoque de valor pblico ampla la forma en la que se mide el desempeo del gobierno y gua
las decisiones sobre polticas pblicas. Esta aproximacin holstica, mirando la totalidad de los
impactos de las acciones del gobierno, puede fortalecer la formacin de mejores polticas pblicas
y las relaciones entre diversos involucrados de las polticas pblicas (ciudadanos, gobierno,
organizaciones no gubernamentales, organizaciones de sociedad civil, entre otros).
3 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Kelly y Muers (2002) y Moore (1995).

En este caso, importan no slo los resultados de las intervenciones sino tambin los procesos
aplicados para generar dichos resultados, ya que la interaccin entre las organizaciones
responsables por una creacin de valor pblico y los ciudadanos genera valor en s mismo.
Una Comparacin de los Tres Enfoques

El Cuadro 1 resume algunas de las diferentes dimensiones del enfoque de administracin

tradicional, la nueva gerencia pblica (NGP) y el enfoque gerencial basado en la generacin de
valor pblico.
Cuadro 1: Diferentes Enfoques sobre la Responsabilidad del Gestor Pblico
(Adaptado de Kelly y Muers)
Administracin Pblica
Nue va Ge re ncia Pblica
Tradicional

Inte r s Pblico

Definido por polticos o

expertos

O bje tivo Principal

Gestin de insumos

Mode lo Dominante de
Accountability

Hacia arriba, formal,

jerrquico

Siste ma de Entre ga Pre fe rido Jerrquico

Valor Pblico

Agregacin de preferencias
Preferencias pblicas
individuales, evidenciadas
evidenciadas en
por elecciones en el
deliberacin pblica
mercado
Gestin de: servicios,
Gestin de insumos y
satisfaccin, resultados,
productos
confianza y legitimidad del
gobierno
Hacia arriba, por medio de
Mltiple, interactivo
contratos de desempeo
Privado o pblico con
Mltiple
gestin distante

Ethos de Se rvicio Pblico

Monopolio pblico en el
ethos del servicio

Escepticismo con respeto al Socializacin del ethos del

ethos del servicio pblico
servicio

Rol de la Participacin

Voto por representantes

gubernamentales

Voto por representantes

gubernamentales, uso de
encuestas de satisfaccin

Multi-factica

Metas de desempeo

Respuesta a
losciudadanos/usuarios.
Mantener confianza y
legitimidad por buena
enterga de servicios

Me tas Ge re nciale s

Respuesta a autoridades
polticas

Con el enfoque tradicional de administracin pblica, el inters pblico estaba definido por
polticos y expertos, posteriormente y en el marco de la Nueva Gerencia Pblica (NGP) ste fue
entendido como la agregacin de demandas individuales, para finalmente desde la perspectiva de
generacin de valor pblico pasar a ser definido por la propia sociedad por diversos mecanismos
colectivos
Si bien bajo el enfoque tradicional el objetivo principal del gestor pblico estaba concentrado en
una simple gestin de insumos de acuerdo al mandato, bajo la nueva gerencia pblica este
concepto se ampli a la eficiencia en la administracin de los recursos. El enfoque de valor
4 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Kelly y Muers (2002), Moore (1995) y Alfford (2002)

pblico, por su parte, no se limita a contemplar los criterios de eficacia y eficiencia, sino que
incorpora la satisfaccin de las necesidades de la ciudadana como elemento central.
En lo que respecta a los modelos de gestin tanto en la administracin pblica tradicional como
en la nueva gerencia pblica stos son de carcter formal siguiendo rutas jerrquicas de abajo
hacia arriba. La perspectiva de generacin de valor pblico, por su parte, abre una mayor
flexibilidad en la gestin constituyndose en un modelo mltiple e interactivo, es decir, supone
que los gestores no slo responden y rinden cuentas a su inmediato superior sino que de manera
genrica deben responder a todos los actores involucrados.
En otras palabras, conduce a esfuerzos que pasan de limitarse al mandato de escuchar a las voces
de la autoridad formal, para escuchar a la voz ciudadana donde sta ltima no slo est
compuesta por los grupos con representacin formal, sino tambin contempla a los diversos
grupos de inters que componen a la sociedad. Enfoca a los gerentes en una exploracin continua
de las necesidades y expectativas de los ciudadanos, y define los beneficios de la gestin pblica
como lo que efectivamente es percibido en las diversas dimensiones del bienestar de los
ciudadanos.
Los diferentes enfoques anteriormente expuestos muestran diversos esfuerzos por incorporar bajo
un nico esquema el alcance y complejidad de la gestin pblica. Cada uno de ellos tiene su sitio,
y se constituye en un valioso aporte en el desarrollo del conocimiento en este mbito. De hecho,
cada uno de ellos ha influenciado de alguna manera en los dems. En este sentido, el uso del
marco conceptual de la gerencia enfocada en la generacin de valor pblico nos trae los
beneficios de los aprendizajes de los dems enfoques y los aportes propios del concepto de valor
pblico, que se presentan de manera breve a continuacin.
Qu aporta el enfoque en valor pblico a la gerencia social?
El concepto de valor pblico aporta varios elementos que apoyan el desarrollo y manejo de una
gerencia estratgicamente enfocada en la generacin de resultados sociales, a saber:
un punto de referencia que ayuda a los gerentes sociales a mantener una direccin
estratgica para guiar sus acciones. Permite orientar las decisiones con base en una
reflexin sencilla: lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la
sociedad? estamos logrando algo que la sociedad misma ha identificado como valioso?
algo que la sociedad estara dispuesta a sacrificar algo para poderlo lograr?
Preguntas de esta naturaleza fortalecen la base del pensamiento estratgico de la gerencia
social.
una obligacin de abandonar el cmodo espacio burocrtico o tecnocrtico de un
entender abstracto de lo que constituye el bien comn y ejercer procesos
iterativos e interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el pblico prefiere y,
por ende, lo que genera valor para el pblico. En otras palabras, conduce a esfuerzos
por escuchar la voz ciudadana no slo representados por los grupos que tienen mayor
acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a diversos grupos e intereses que
componen la sociedad. Enfoca a los gerentes en una exploracin continua de las
necesidades y expectativas de los ciudadanos y define los beneficios del ejercicio de la
gerencia social como lo que efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del
bienestar de los ciudadanos.

una claridad conceptual asociada con la lgica de una cadena de valor, tal como la
que se presenta en la Figura 2. En este esquema, las actividades, inversiones, o lneas de
trabajo que conforman el trabajo cotidiano de los equipos responsables por las polticas,
programas y proyectos sociales se entienden como medios para facilitar el logro de los
fines ltimos de la gerencia: la generacin de servicios, impactos y procesos que son
valiosos para la ciudadana. Esta cadena ayuda a enfocar el equipo gerencial de manera
estratgica y ordena el pensamiento estratgico que gua las prcticas gerenciales. En

Figura 2: una cadena de valor

este esquema, las actividades, productos y servicios no pierden importancia: mantienen

gran importancia, en su rol de vehculos para crear cambios sociales, a travs de efectos e
impactos en la poblacin objetivo. Los procesos, aunque invisibles en el esquema, tienen
importancia en la medida que sean los medios que aseguran que se logra lo representado
en cada cuadro y que fluja la cadena representada por las flechas. El esquema, sin
embargo, no dara lugar a un enfoque exclusivamente enfocado en actividades o
productos, pues stos apenas conforman una parte del mismo. Asimismo, obligan a
abandonar un sobre-enfoque en funciones o normas, pues el valor (y, por ende, la
justificacin) de las mismas tendra que asociarse con los elementos de la cadena, de
donde surja valor.
un foco central para el rol del gerente en responsabilizarse (con otros) por procesos
que efectivamente generen resultados, habiendo reemplazado el concepto que la
obligacin del gerente consiste en cumplir con su funcin. Esto, a su vez, implica que los
que ejercen gerencia social:
dejan de instalarse exclusivamente en la responsabilidad funcional (vertical) y
desarrollar responsabilidades transversales por los procesos de produccin
dejan de verificar exclusivamente el cumplimiento de responsabilidades
funcionales (normas) y verificar resultados intermedios y finales
promueven que los miembros de la organizacin perciban la relacin entre su
trabajo y los resultados.

Caractersticas de la gerencia social

El enfoque en la generacin de valor pblico es determinante en moldear la naturaleza de la
gerencia social. Esta naturaleza tambin es afectada por la complejidad de las problemticas
sociales y por el compromiso en los objetivos sociales de reducir la inequidad y la pobreza,
fortalecer el Estado democrtico y contribuir al desarrollo de la ciudadana. Como consecuencia,
la gerencia social tiene adems las siguientes caractersticas:

Es adaptativa, ajustndose a los cambios en el entorno o en la situacin a enfrentar, en

las visiones de los actores y al mejor conocimiento de los problemas (aprendizaje). Se

orienta hacia los usuarios-ciudadanos, habiendo reemplazado una mirada burocrtica

hacia adentro (normas y funciones) y superando la impersonalidad de las normas, lo que
le brinda flexibilidad para atender a situaciones especficas.
Se gua por criterios fundamentales de eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad.
Se basa en y promueve una perspectiva tica centrada en los valores de
responsabilidad, solidaridad y compromiso con la equidad.
Es integral, capaz de considerar la complejidad e interrelacin de los problemas sociales
(expresada en objetivos mltiples) y conciente de la importancia de articulacin con las
polticas econmicas y de las necesidades de mobilizar apoyo a favor de polticas
econmicas complementarias.
Es intraorganizacional y, a la vez, interorganizacional.
Promueve la participacin y la concertacin de objetivos y prioridades entre actores
con distinto poder y distintas visiones del problema y de las soluciones. Promueve redes,
foros y espacios pblicos para el debate democrtico y promueve interaccin con
autoridades polticas, con el fin de dialogar y monitorear lo que resulta valioso para la
sociedad. Asume la deliberacin poltica sobre valores e intereses como parte integral
del rol gerencial.
Propone proactivamente dar respuesta a las demandas, percepciones y reacciones de la
ciudadana (responsiveness)
Asume un compromiso con la responsabilizacin (accountability)
Promueve aprendizaje y ajuste, en la medida que vaya reconociendo procesos y
prcticas apropiadas para promover el desarrollo social y fortalecer las organizaciones

Competencias de la gerencia social

Las competencias son los comportamientos que el gerente social debe adoptar para desempear
adecuadamente las tareas y las misiones propias del rol que ocupa (Levy-Leboyer 1996). Las
competencias habilitan al gerente social (o no) a poner en uso buenas prcticas gerenciales, es
decir, a comportarse como un buen gerente.
Las competencias del gerente social incluyen un buen manejo conceptual, que le facilita entender
el entorno complejo en que se desenvuelve; un buen conocimiento o conciencia con respecto a la
gama ampliada de alternativas que podra contemplar para dar solucin a problemas
identificados; la capacidad para el anlisis crtico para analizar diversas alternativas propuestas y
tomar decisiones; las convicciones para ejercer una gerencia comprometida con la generacin de
cambio social; las capacidades y habilidades para manejar procesos participativos, democrticos,
interorganizacionales y estratgicos y el manejo de herramientas que le permiten coordinar de
manera efectiva, eficiente, equitativa, tica y sostenible el entorno que contextualiza la iniciativa
para la cual es responsable, la organizacin que est a servicio de esa iniciativa y las polticas que
se proponen para generar el valor social.
Algunas habilidades que apoyan estos comportamientos incluyen:
El Pensamiento estratgico
La Capacidad de plantear buenas preguntas de manera oportuna
Manejo de la ambiguedad
Manejo de conflictos
Comprensin del entorno social, poltica e institucional
Compromiso con el desarrollo equitativo

 Apertura a aprendizaje y ajuste

Liderazgo estratgico
Persuasin
Capacidad tcnica
Estas competencias y habilidades, a su vez, comparten varios elementos con los comportamientos
asociados con el ejercicio de liderazgo. De hecho, la gerencia social claramente requiere del
ejercicio de liderazgo. Como consecuencia, durante el curso que estamos iniciando, estaremos
analizando prcticas, habilidades y compromisos del ejercicio de liderazgo que apoya las
prcticas y procesos de la gerencia social.