EL DESARROLLO TERRITORIAL: ENFOQUE, CONTENIDO Y POLTICAS

Francisco Alburquerque y Sergio Prez Rozzi

1. Qu es Desarrollo Territorial?
No existe una definicin nica acerca de lo que suele entenderse por Desarrollo
Territorial, ms all de sealar que se trata, naturalmente, del proceso que intenta
lograr una mejora del ingreso y de las condiciones y calidad de vida de la gente que
vive en un determinado mbito territorial.
De todos modos, hay que hacer una primera aclaracin sobre este intento de
definicin genrica ya que Desarrollo Territorial no es la simple aplicacin de polticas
nacionales en los mbitos provincial o municipal. El Desarrollo Territorial requiere que
las estrategias sean elaboradas a partir de la movilizacin y participacin activa de los
actores territoriales. Por ello se subraya que se trata de una accin surgida desde
abajo, no elaborada desde arriba por las instancias centrales del Estado o de la
Provincia.
Sin embargo, puede calificarse de Desarrollo Territorial una estrategia impulsada por
un gobierno provincial, en colaboracin con actores clave de la provincia (afincados en
ella y con incidencia en la misma, como empresarios, centros de capacitacin y
asistencia tcnica, universidades, programas nacionales de aplicacin territorial,
entidades financieras, asociaciones civiles, etc.), que se concreta en una serie de
lneas de actuacin para aprovechar los recursos endgenos existentes o
infrautilizados, as como las oportunidades derivadas de su situacin en el entorno
econmico general.
El enfoque territorial se diferencia claramente de la mirada sectorial sobre la realidad,
dotndose de una visin sistmica, esto es, que integra las diferentes dimensiones del
desarrollo en un determinado mbito territorial especfico.
En el diseo de los programas de apoyo al desarrollo productivo y la competitividad
empresarial impulsados por el FOMIN/BID y otros organismos de cooperacin al
desarrollo en Amrica Latina y el Caribe durante las dos ltimas dcadas, se aprecia
una evolucin que se intenta mostrar en el Grfico 1, desde los programas de
desarrollo empresarial, cuyo foco principal se sita en el acceso a los servicios de
desarrollo empresarial y los servicios financieros desde diferentes mbitos territoriales,
a los programas de fomento de la integracin productiva (redes empresariales,
cadenas productivas y clsteres), hasta llegar a un diseo integrado de programas de
desarrollo econmico territorial (o local), en los cuales resulta clave el despliegue de
alianzas pblico privadas y mecanismos de gobernanza institucional en los diferentes
territorios.

Este documento ha sido elaborado a partir de un primer borrador de F. Alburquerque con observaciones
posteriores de Sergio Prez Rozzi, Mijal Saz, Noem Saltarelli y Rodolfo Games.

Grfico 1

2. El concepto de territorio y las dimensiones del desarrollo territorial

En todo caso, el concepto de territorio al que nos referimos no es solamente el espacio
geogrfico en el que tienen lugar las actividades econmicas o sociales. El territorio es
el conjunto de actores y agentes que lo habitan, con su organizacin social y poltica,
su cultura e instituciones, as como el medio fsico o medioambiente del mismo. Se
trata de un sujeto (o actor) fundamental del desarrollo, al incorporar las distintas
dimensiones de ste, es decir, el desarrollo institucional, cultural y poltico, el
desarrollo econmico, el desarrollo sustentable ambientalmente, y el desarrollo social y
humano.
Como se trata de mostrar en el Grfico 2, el punto de partida de cualquier estrategia
de desarrollo territorial radica en el esfuerzo de movilizacin y participacin de los
actores locales que hay que lograr impulsar en un determinado territorio, a fin de
fortalecer el capital social en el mismo, lo cual requiere actividades de fortalecimiento
de los gobiernos locales, impulso de la cooperacin pblico privada 2 y de la
coordinacin eficiente de las diferentes instituciones pblicas de los niveles central,
provincial y municipal, as como entre los distintos departamentos sectoriales
2

Respecto de los actores institucionales ms ligados a la sociedad civil, esta cuestin es una realidad
muy dismil en la Argentina actual, segn la provincia donde se acte. Incluso hay asimetras profundas
en una misma provincia. Muchos actores institucionales tienen importancia sustantiva, ms all de la
formalidad jurdica de la entidad en cuestin (ONG) e incluso, muchos ostentan el reconocimiento de
liderazgos fuertes en los procesos de desarrollo territorial, sin ser siquiera una institucin formalmente
constituida (comunidades indgenas; religiosas; movimientos ecologistas; etc.). Y al revs, hay
instituciones formalmente constituidas, que carecen de representatividad alguna, o es bien escasa.

(Economa, Industria, Agricultura, Trabajo, Turismo, Interior, etc.), y fomento de la

cultura emprendedora local, con el fin de sentar bases slidas para los procesos de
innovacin social y cultural que se plantean de forma integrada en la estrategia que se
busca3.

Grfico 2: Dimensiones del desarrollo territorial

Sobre esa slida base del desarrollo institucional y cultural, hay que discutir y
desplegar actividades orientadas a lograr la diversificacin y mejora (o transformacin)
del sistema productivo territorial, segn criterios basados en la calidad, la
sustentabilidad (ambiental, social y econmica) y la diferenciacin productiva.
Ello requiere acondicionar o completar la dotacin de infraestructuras y equipamientos
bsicos para el desarrollo en el territorio, organizar adecuadamente la oferta de
servicios avanzados de apoyo a la produccin (servicios de desarrollo empresarial y
servicios financieros), sobre todo para la amplia mayora de microempresas y Pymes
que componen el tejido empresarial local, involucrar a las entidades financieras con
presencia en el territorio, y a los diversos fondos que distintos programas nacionales y
provinciales posibilitan y amplan esta alternativa, con objeto de orientar la oferta de
conocimiento existente en las entidades universitarias y de investigacin y desarrollo,
segn las necesidades identificadas en el sistema productivo local y el conjunto de
3

Despus de la ltima gran crisis de 2001 en Argentina, distintos actores desarrollaron estrategias no
slo de supervivencia sino de cambio y mantenimiento del sistema socio productivo, incluso a pesar de
la frgil institucionalidad del momento, lo cual permiti el sostenimiento social, cultural, aletargado
durante los aos noventa, permitiendo la generacin de nuevas pautas de nucleamiento y reivindicacin
polticas, sociales, y econmicas.

instituciones pblicas y asociaciones territoriales de la sociedad civil, as como insistir

en la necesidad de lograr un marco regulatorio, jurdico, fiscal y legal favorables al
desarrollo econmico en el territorio.
Todo esto debe tener en cuenta que las opciones elegidas deben incorporar,
igualmente, el criterio de sostenibilidad ambiental, el cual debe constituir una apuesta
de futuro por un tipo de competitividad empresarial y territorial duradera y dinmica.
Ello requiere la valorizacin del patrimonio natural y cultural local como activos
importantes del desarrollo territorial, el fomento de las energas renovables, el uso
eficiente de los recursos naturales, entre ellos el agua y la utilizacin de los materiales,
el fomento de la produccin ecolgica y de la ecoeficiencia productiva (ecologa
industrial, produccin limpia, etc.), as como el impulso de la produccin local, las
distintas formas de consumo sostenible, la eficiente gestin de los residuos urbanos y
rurales, y el fomento de la educacin sobre la sostenibilidad ambiental entre la
ciudadana, las empresas y los hogares en dicho territorio.
Para todo ello ser necesario realizar actividades de mejora en el acceso a la
educacin, la formacin, la nutricin y la salud, tratando de incidir igualmente en la
mejora de la distribucin del ingreso para la inclusin social y el fortalecimiento del
mercado interno, y mejorar la calidad de las relaciones de trabajo, fortaleciendo el
papel de la mujer en la sociedad, as como otros colectivos vulnerables, y tratando de
fomentar las formas de Economa Social y Solidaria o Cooperativa como parte de las
estrategias de desarrollo territorial, las cuales no pueden limitarse nicamente a la
parte formal de las economas.
Como se aprecia, existe una relacin mutua entre todos estos aspectos o dimensiones
del desarrollo territorial, aunque es claro que el punto de partida es el desarrollo y
movilizacin poltica, cultural e institucional en el territorio4, y que la base de
sustentacin para garantizar la obtencin de un excedente econmico (capaz de
sufragar los gastos sociales y bienes pblicos necesarios) radica en el tndem bsico
del desarrollo econmico sustentable en el territorio, a fin de lograr mantener las
inversiones sociales y mejoras laborales e institucionales que requiere el desarrollo, el
cual no se limita, como sabemos, a un mero crecimiento econmico cuantitativo.
3. Ms all del anlisis macroeconmico
Como vemos, el anlisis de la realidad no puede reducirse nicamente a la habitual
visin basada en agregados macroeconmicos, la cual constituye una visin superficial
y simplificada de la realidad socioeconmica. Es preciso incorporar un enfoque que
tenga en cuenta la diversidad y la heterogeneidad de la economa y la sociedad desde
sus diferentes mbitos territoriales y dimensiones del desarrollo.
Asimismo, la eficacia de las polticas pblicas obliga a una adecuacin de las mismas
a los diferentes contextos o situaciones territoriales ya que las polticas de carcter
centralista y genrico son insuficientes. Se requiere un planteamiento transversal y un
enfoque integral, capaz de superar las limitaciones de los enfoques sectoriales. Todas
las actividades econmicas en la prctica, incorporan insumos procedentes de
diferentes ramas o sectores productivos y son, por consiguiente, multisectoriales.
4

Movilizacin que pugne por un proceso sustentable, y que propenda a elevar las competencias de los
actores territoriales.

La produccin de soja, por ejemplo, requiere semillas, tierra, agua y otros insumos
primarios, as como maquinaria y medios de transporte procedentes del sector
industrial, y servicios de transporte, distribucin y servicios financieros, entre otros. No
resulta posible comprender la magnitud de dicha actividad de forma parcelaria o
sectorial. Se requiere un anlisis en trminos de cadenas productivas, clster, o
sistema productivo, el cual posee una dimensin territorial concreta junto a las
vinculaciones econmicas (productivas, tecnolgicas, comerciales, sociales,
financieras) existentes entre los diferentes actores que forman parte de dicho proceso
productivo.
Las estadsticas sectoriales no incorporan, pues, la interconexin existente en las
actividades econmicas reales, las cuales poseen una vinculacin territorial y otra
econmica. Se requiere identificar los sistemas productivos territoriales, los cuales
estn compuestos de diferentes redes empresariales, cadenas productivas o clsteres,
en determinados entornos territoriales e institucionales, con una dotacin de
infraestructuras, equipamientos, servicios, y contexto social y cultural favorable (o no)
al desarrollo territorial.
4. Una visin amplia de las cadenas productivas
El Grfico 3 trata de representar los diferentes componentes de una cadena productiva
genrica, entre los cuales destaca el conjunto de factores productivos utilizados
(recursos naturales, recursos humanos, recursos tecnolgicos, recursos financieros, y
la propia organizacin de la produccin en el territorio).
Grfico 3: Una visin amplia de la cadena productiva

Todo ello hace posible la actividad productiva, para lo cual se requiere tambin de
determinados insumos (materias primas, maquinaria y equipos, servicios de apoyo y
servicios complementarios) a fin de avanzar en las diferentes fases de la
transformacin del producto, incluyendo posteriormente la distribucin, consumo final
del producto, y el reciclaje y reutilizacin de los residuos producidos a lo largo de todos
los eslabonamientos de dicha cadena productiva.
Ntese que hemos incluido la organizacin territorial de la produccin como un factor
productivo, siguiendo en este caso la indicacin de Alfred Marshall (1890) que criticaba
as el limitado enfoque sobre este particular de los economistas clsicos (Adam Smith
y David Ricardo, fundamentalmente), los cuales se referan nicamente al conjunto de
tierra, trabajo y capital. Por el contrario, la incorporacin de los elementos territoriales
(actores, agentes, instituciones) ayuda a explicar en gran medida el alcance de la
actividad productiva en el mismo.
5. Entorno sectorial y territorial de empresas
De este modo, junto al entorno sectorial de las empresas, esto es, el conjunto de sus
relaciones especficamente productivas entre las mismas (proveedores, competidores
y clientes), hay que incorporar siempre los elementos del entorno territorial, ya que no
existe ninguna actividad productiva en el vaco. Entre esos elementos del entorno
territorial cabe destacar la base de recursos naturales, agua, energa y materiales (que
proporciona el medioambiente local en gran medida), la formacin de recursos
humanos y el mercado de trabajo local, el marco jurdico y regulatorio, los aspectos
sociales e institucionales territoriales, la investigacin y desarrollo para la innovacin,
las infraestructuras bsicas y el sistema financiero (Grfico 4).
De esta forma, las empresas, en el entorno competitivo se ven condicionadas tanto por
la forma como organizan su red o relaciones en el conjunto del sistema productivo
local, as como por la dotacin y las caractersticas del entorno territorial (Grfico 5).
En efecto, la pugna competitiva empresarial aparece apoyada por el carcter de
aspectos tales como la naturaleza del mercado de trabajo, a su vez, influenciado por el
sistema educativo y de formacin de los recursos humanos, el sistema de salud, y la
creacin de una cultura emprendedora territorial.

Grfico 4: Entorno territorial de las empresas

Grfico 5

Del mismo modo, otros aspectos del entorno territorial que influyen en la
competitividad territorial de forma determinante son la existencia de un sistema
territorial de servicios de desarrollo empresarial, la dotacin de infraestructuras bsicas
y medioambientales, el involucramiento del sistema financiero formal e informal5 para
asegurar el acceso al crdito para las microempresas y Pymes, un sistema fiscal
favorable para el funcionamiento de este tipo de empresas, y la vinculacin entre
productores y sistema de conocimiento territorial para conformar un sistema territorial
de innovacin (I+D+i).
6. Factores que impulsan la productividad y la competitividad
Como es bien sabido, la productividad es la eficiencia en la utilizacin de los factores
productivos, mientras que la competitividad se refiere al logro o mantenimiento de
posiciones en los mercados a fin de realizar la venta de los productos. Como se
expone en el Grfico 6, la productividad depende de un conjunto de elementos entre
los cuales se citan un buen sistema educativo y de formacin de recursos humanos, la
dotacin de infraestructuras y equipamientos bsicos (agua, energa, saneamiento,
transportes, telecomunicaciones, etc.), la eleccin de tecnologas adecuadas, la
organizacin productiva, la calidad de relaciones laborales que asegure el
involucramiento de las personas que trabajan en dicha actividad productiva, el acceso
al crdito, la cooperacin empresarial y la inclusin de la sostenibilidad ambiental
como elemento de innovacin de producto y proceso.
En suma, la buena vinculacin entre los sistema productivo y educativo o de formacin
profesional y tcnica, la cualificacin de los recursos humanos, la mejora de la
organizacin productiva territorial y la capacidad territorial innovadora, incluyendo en
ello la incorporacin de la sostenibilidad ambiental de los procesos productivos y
productos, son los principales factores de los que depende la productividad.
Por su parte, la competitividad se basa en estos elementos explicativos de la
productividad, aunque adicionalmente se requiere una buena estrategia de
diferenciacin de productos basada en la calidad, el diseo y la informacin de los
mercados, la certificacin, normalizacin y marca territorial en los productos, la
incorporacin de la sostenibilidad ambiental en el proceso de comercializacin,
transporte y consumo de productos, la entrega a tiempo y la naturaleza y calidad de
los servicios posventa, y entre stos, la gestin del reciclaje y reutilizacin de los
residuos tras el final de la vida til de los productos.

En Argentina, tras la crisis de 2001 han evolucionado distintas formas de financiamiento informal, o
pseudoformal a emprendedores y a microempresarios (microcrditos; pequeos crditos; banca social;
etc.), que tienen una presencia importante a lo largo y a lo ancho del pas pero, principalmente, en
algunos sectores del conurbano de Buenos Aires, Rosario y Crdoba, y en las Provincias del Norte
Argentino. El Estado nacional dispone de partidas importantes de recursos para fomentar este tipo de
iniciativas.

Grfico 6

7. El anlisis de cadenas productivas y sus ventajas

Como se ha sealado, las empresas no son entes aislados, sino que desarrollan sus
actividades formando parte de un entramado ms complejo, a travs de cadenas de
relaciones (o eslabonamientos) de proveedores y clientes que van desde la utilizacin
de materias primas bsicas hasta la produccin de bienes o servicios finales
destinados a los mercados. Asimismo, acabamos de insistir en que la productividad y
la competitividad dependen de la calidad de las relaciones de la cadena productiva y
de las caractersticas del entorno territorial donde se localizan sus elementos.
Esta visin en trminos de cadenas productivas ofrece ventajas sustantivas, ya que:
a)

b)
c)

Permite identificar los eslabonamientos productivos susceptibles de

innovacin y la necesidad de atender nuevas actividades y empleos para
incorporar elementos de diferenciacin en la cadena productiva.
Hace posible el seguimiento y control de calidad a lo largo de la cadena
productiva.
Incorpora una visin estratgica e integrada, que facilita la toma de
decisiones de poltica de desarrollo econmico y empleo local.

Asimismo, este enfoque sugiere el trnsito desde las estrategias empresariales

basadas en la reduccin de costes y ampliacin de escala hacia las estrategias
basadas en la mejora de la calidad, la diferenciacin y la sostenibilidad ambiental de
los productos.

Estas ltimas requieren una gestin empresarial orientada por la cooperacin y la

bsqueda de alianzas estratgicas con los dems actores clave en el territorio6. Esto
conlleva el despliegue de estrategias de coordinacin a travs de convenios entre
diferentes actores situados en los distintos eslabones de la cadena productiva y las
instituciones que la integran desde la visin amplia que se ha sugerido de la misma.
La proximidad y la identidad territorial facilitan estas estrategias de articulacin o
coordinacin de actores relacionados en las cadenas productivas y mbitos
territoriales. De este modo, en las iniciativas ms exitosas de desarrollo territorial en
los pases nrdicos, se subraya la importancia de los procesos de cudruple hlice,
esto es, con participacin del Sector Pblico, Sector privado empresarial, Sector de
Conocimiento y Ciudadana.

8. El anlisis territorial es algo ms que el anlisis de clsteres

Como se aprecia en el Grfico 7, el diamante competitivo de Michael Porter (1991)
resume un conjunto de aspectos determinantes bsicos de la competitividad
(estrategia, estructura y rivalidad de las empresas, condiciones de los factores,
condiciones de la demanda, y sectores conexos y de apoyo), a los cuales aade el
gobierno (administraciones pblicas) y la casualidad7.
Junto a estos factores explicativos, el enfoque del desarrollo territorial incorpora,
adems, el sistema poltico e institucional del territorio, la movilizacin y participacin
de los actores territoriales, el sistema territorial de formacin de recursos humanos, el
sistema territorial de innovacin, y el medioambiente y la sostenibilidad, todos ellos
aspectos sustantivos que inciden en la formacin de condiciones de eficiencia
productiva y de competitividad en un determinado territorio.

El fortalecimiento de los procesos de cooperacin, articulacin y establecimiento de alianzas

estratgicas entre los actores, tanto del territorio como de los dems niveles superiores, debera
plantearse como uno de los puntos centrales en la ejecucin de las polticas, propiciando la articulacin
de los actores y estableciendo lazos de intercambio, correspondencia, reciprocidad, e involucramiento
con la dinmica integral del territorio.
7

En el grfico he sustituido el trmino Gobierno por el de Administraciones Pblicas, y el trmino

Casualidad por el de Prospectiva, ya que su ausencia explica en muchas ocasiones la existencia de
fenmenos casuales.

10

Grfico 7

9. El concepto de competitividad sistmica territorial

Ello nos lleva de la mano al concepto de competitividad sistmica elaborado por el
Instituto Alemn de Desarrollo y que ofrece una explicacin bastante ms completa del
trmino, alcance y objetivos de la competitividad. El Grfico 7 ofrece una visin
sistmica de la competitividad y el desarrollo econmico y social.
La idea principal del Grfico 8 es que el logro de la competitividad es resultado de la
interaccin de cuatro niveles bsicos: meta, micro, meso y macro.
El nivel meta se refiere al impulso de la capacidad de animacin social y la
concertacin de actores locales, a fin de incorporar una estrategia territorial
consensuada. Para ello se requiere impulsar el asociativismo y la participacin efectiva
de la ciudadana en el territorio, avanzar en la modernizacin de las administraciones
pblicas locales e incorporar una gestin pblica innovadora, y promover la cultura
creativa y emprendedora local, entre otros aspectos sustantivos.

11

Grfico 8

El nivel micro se refiere a las actividades encaminadas a garantizar la incorporacin de

innovaciones tecnolgicas, organizativas y de gestin en las actividades productivas y
tejido de empresas locales. Entre estas actividades se cuentan la gestin empresarial,
la gestin de la innovacin, la creacin de redes de cooperacin empresarial y
tecnolgica, la constitucin de un sistema territorial de formacin de recursos
humanos, y la vinculacin entre sistema productivo empresarial, sistema pblico
institucional y sector de conocimiento, para conformar un sistema territorial de
innovacin.
Por su parte, el nivel meso se refiere a la necesidad de intermediar para crear un
entorno territorial favorable a las innovaciones, integrando de ese modo las polticas
sectoriales segn las directrices de las correspondientes estrategias territoriales.
Figuran entre las actividades de este nivel meso el aliento de la cooperacin pblico
privada, la coordinacin institucional eficiente entre los diferentes niveles de las
administraciones pblicas y entre los distintos departamentos de las mismas, el
fomento de redes de cooperacin empresarial, y la creacin de instituciones
compartidas para la gestin y gobernanza de las estrategias territoriales (agencias de
desarrollo econmico local, agencias de empleo, pactos y acuerdos territoriales por el
desarrollo, el empleo y el medioambiente local, entre otras).
Finalmente, el nivel macro se refiere al aseguramiento de las condiciones generales de
estabilidad de la economa y la adecuacin de normas y marco regulatorio general
apropiado para el desarrollo en los diferentes territorios de un pas. Cabe citar en este
caso, el desarrollo del proceso de descentralizacin (que puede y debe ayudar a
eliminar niveles de centralismo burocrtico excesivo desde la cspide del nivel de la
Administracin central), el conjunto de polticas pblicas como las polticas monetaria,

12

fiscal, presupuestaria, comercial y de competencia, laboral, y medioambiental, adems

del acceso al crdito (banca de desarrollo regional y territorial), o la poltica de igualdad
de gnero, entre otras.
Como se aprecia, desde este enfoque sistmico la competitividad slo tiene sentido
dentro de una estrategia de transformacin social. Y como tal, la poltica de desarrollo
nacional debe incorporar una poltica de fomento del desarrollo territorial, lo que
implica un esfuerzo importante de coordinacin interinstitucional entre los diferentes
niveles (vertical y horizontal) de las administraciones pblicas (Central, Provincial y
Municipal), as como una cooperacin entre actores pblicos y privados desde cada
territorio, tratando de seguir la orientacin citada en el modelo de cudruple hlice en
los territorios.
10. El enfoque interactivo de la innovacin
La mejora de la coordinacin institucional entre los distintos niveles territoriales de las
administraciones pblicas es una condicin necesaria para avanzar en el enfoque del
desarrollo territorial. Sin embargo, no es condicin suficiente. Se precisa impulsar una
movilizacin territorial de actores, a fin de avanzar en la elaboracin de iniciativas o
estrategias de desarrollo innovador en el territorio.
El enfoque tradicional del desarrollo suele hacer depender ste de la existencia de
recursos financieros. Sin embargo, la disponibilidad de los recursos financieros no es
suficiente. A veces estos recursos se destinan a aplicaciones especulativas o no
productivas. La orientacin de los recursos financieros a la inversin productiva y el
empleo depende de otros factores bsicos, entre los que destaca la capacidad para
introducir innovaciones productivas tanto al interior del tejido empresarial territorial
como dentro de las administraciones pblicas.
Cuando utilizamos la expresin de innovaciones productivas nos referimos no
nicamente a las innovaciones tecnolgicas de producto o proceso. Se incluyen
tambin
segn
el
enfoque
sistmico
incorporadolas
innovaciones
medioambientales, as como las innovaciones de gestin y organizacin y las
innovaciones sociales, laborales e institucionales (Grfico 9).
Igualmente, es necesario superar una cierta tradicin de anlisis en el cual los
fenmenos urbanos no siempre se tratan de forma vinculada a los fenmenos y
circunstancias rurales. Es indudable que existen circunstancias especficas que
caracterizan a la poblacin rural y la poblacin urbana, sin embargo, a la hora de
pensar en las estrategias de desarrollo territorial es preciso insistir en que no es
posible tratar el funcionamiento de las ciudades o ncleos urbanos sin las aportaciones
(insumos, recursos, servicios, etc.) que realiza el medio rural circundante, del mismo
modo que carece de sentido tratar el desarrollo rural sin considerar el papel importante
que desempean las ciudades de su entorno, de las cuales se dotan de insumos,
maquinaria, y servicios, entre otros factores (Grfico 10).

13

Grfico 9

Grfico 10

14

11. Un desarrollo desde abajo

Por otra parte es necesario insistir en que el Desarrollo Territorial toma como unidad
de actuacin el territorio y no la empresa o el sector. Esta aproximacin territorial es
necesaria para contemplar temas relevantes del desarrollo como son:
(a) El fortalecimiento del tejido productivo local, y la incorporacin de innovaciones
tecnolgicas, organizativas, institucionales y medioambientales en el tejido
empresarial y en el contexto social, institucional, cultural y poltico del territorio.
(b) La valorizacin del medio natural y patrimonio cultural local como elementos
fundamentales de diferenciacin e identidad territorial.
(c) La formacin de recursos humanos segn las necesidades de las diferentes
estrategias territoriales (provinciales o municipales) consensuadas por los
actores.
(d) La importancia del enfoque basado en la Investigacin Accin Participativa
(IAP) a partir de los problemas concretos de los actores locales y territorios.
(e) La racionalizacin del modelo energtico actual, a fin de impulsar desde los
distintos territorios, las energas renovables, el ahorro de energa, agua,
recursos y materiales.
De este modo, la incorporacin de innovaciones productivas no depende
exclusivamente del resultado de la investigacin y desarrollo (I+D) de las grandes
empresas, ni del avance de la Ciencia y Tecnologa (C&T) bsicas. Para asegurar la
incorporacin de innovaciones es necesario lograr la vinculacin entre el sector de
conocimiento codificado y el sector productivo territorial (y con los encargados de
suministrar los bienes y servicios bsicos), los cuales poseen conocimiento tcito. De
ah la importancia de la intermediacin para alcanzar estas vinculaciones entre el
sector de conocimiento y los actores productivos territoriales. Esto es lo que se quiere
simbolizar con la expresin I+D+i. En este sentido actores territoriales como las
universidades, las agencias de desarrollo local u otros, colaboran y ayudan a generar
componentes de conocimiento e investigacin.
El desarrollo territorial no puede, por tanto, implantarse desde arriba, ni desde una
instancia externa, aunque es muy importante que desde arriba se comprenda la
importancia de potenciar este tipo de estrategias basadas en la movilizacin
endgena. En otras palabras, si bien se trata de un desarrollo desde abajo, lo cierto es
que tambin se requiere un apoyo desde arriba, o dicho de otro modo, la incorporacin
de las polticas de desarrollo territorial como parte sustantiva de la poltica nacional de
desarrollo del pas.
El desarrollo territorial depende en todo caso, y esencialmente, de un esfuerzo de
articulacin y coordinacin interinstitucional, y de cooperacin entre los diferentes
actores territoriales e institucionales, con el fin de compartir un enfoque de desarrollo
integrado, para el diseo de estrategias basadas en el fortalecimiento y diversificacin
de la base productiva y de empleo de cada mbito territorial. Esto implica actuaciones
en las dimensiones social, cultural e institucional tanto en el nivel local (municipal y
provincial) como nacional (federal).

15

12. Importancia de las polticas activas de empleo, trabajo decente y empleos

verdes
La reduccin del desarrollo econmico a un mero proceso de crecimiento econmico
incorpora el supuesto de que ste ltimo lleva consigo la creacin automtica de
puestos de trabajo y con ello, la disminucin de la pobreza, y la mejora de la calidad de
vida de la gente. No hay evidencia emprica de esto. Incluso desde la dcada de 1970
se viene cuestionando el tipo de crecimiento econmico cuantitativo de carcter
indefinido que se persigue, el cual no es posible desde una perspectiva sustentable,
dadas las limitaciones del planeta.
En una fase de desarrollo histrico como la actual, en la cual el crecimiento econmico
se basa, en buena medida, en una intensiva utilizacin de maquinaria y tecnologa con
reducido uso de mano de obra y fuerte eliminacin de antiguos empleos, la destruccin
neta de empleo suele coexistir con procesos de crecimiento econmico. No obstante,
las polticas de empleo planteadas a nivel genrico suelen recurrir al anterior supuesto,
adoptando as un carcter pasivo o dependiente de las polticas de crecimiento
econmico.
Sin embargo las polticas de empleo, para ser eficaces, deben plantearse
territorialmente, esto es, teniendo en cuenta las condiciones especficas de cada
mbito territorial en lo relativo a la oferta y demanda de trabajo. El mercado de trabajo
es un hecho territorial, no genrico, de ah la necesidad de incursionar en las polticas
activas de empleo.
En efecto, la promocin de nuevas oportunidades productivas debe estar acompaada
de actividades de capacitacin adecuada de los recursos humanos para asegurar que
los mismos puedan aprovechar o capturar esas oportunidades8. Por ello las Agencias
de Desarrollo Local deben fortalecerse (o aliarse en su caso) con Agencias u Oficinas
Territoriales de Empleo9.
La construccin de un sistema territorial de capacitacin de recursos humanos para el
empleo es un elemento necesario en las estrategias de Desarrollo Territorial. Desde
los diferentes territorios hay que abrir espacios de cooperacin pblico-privada con el
fin de orientar la oferta de capacitacin segn los requerimientos territoriales.
No hay que olvidar que la calidad de los recursos humanos es una pieza fundamental
en la competitividad dinmica. Igualmente, la necesidad de una reestructuracin
productiva de carcter sostenible ambientalmente requiere la formacin de empleos
verdes, como parte sustantiva de las polticas activas de empleo.

El cierre de las Escuelas Tcnicas y de Oficios (hay una vuelta actual y de apoyo a este tema en
educacin), la prdida de personal tcnico calificado, la falta de recursos humanos formados (producto
de la herencia de los aos 90 y de la destruccin de la escuela pblica y de la educacin en general), no
ha permitido el desarrollo y la transmisin de conocimientos al conjunto de trabajadores/as que ha
ingresado al mundo del trabajo (precarizado, flexibilizado y mal pagado).
9

Las Oficinas de Empleo y Formacin Laboral pretenden ser una herramienta para contribuir a revertir
la situacin detallada, pero an son espacios dbiles, aunque con excepciones destacables. En algunos
de estos casos, han comenzado un proceso de formacin y capacitacin de sus propios recursos para
elevar el nivel de comprensin de la concepcin de empleo y la formacin profesional para ser trabajado
en sus propios territorios con las necesidades emergentes en cada uno.

16

Por otra parte, la mejora de la proteccin social, el dilogo social y el reconocimiento

de los derechos fundamentales en el trabajo aseguran en mayor medida el
involucramiento de trabajadores/as, e interactan de forma positiva con la calidad del
empleo y la generacin de ingresos. De este modo, el trabajo decente, como seala
la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), es un componente importante del
incremento de la productividad y la competitividad empresarial y territorial.
Por trabajo decente la OIT entiende: (i) la generacin de empleo de calidad y con
ingresos suficientes y seguros; (ii) proteccin social, asegurando la atencin a la salud
y necesidades bsicas para los hogares; (iii) dilogo social que permita a los actores
una participacin efectiva en las empresas; y (iv) respecto a los derechos humanos en
el trabajo, esto es, seguridad, tiempo libre, no discriminacin de gnero, raza o
religin, dignidad y respeto.
En este sentido, los distintos gobiernos no han logrado avanzar demasiado hacia este
ideal (en especial, luego del deterioro sufrido producto de la flexibilizacin laboral),
teniendo una administracin pblica que funciona con empleados de planta (pocos y
de baja calificacin en muchos casos) y con un alto nivel de personal contratado. Por
otra parte, durante estos ltimos aos se ha trabajado ms intensamente y establecido
espacios de dilogo con los sindicatos y otros actores para mejorar los salarios y
situacin de empleo. En estos ltimos diez aos el empleo creci, pero hay que tener
en cuenta que una parte se sustenta por planes sociales (ocultando la innegable
realidad de la pobreza y falta de oportunidades para un amplio sector de la sociedad
que est fuera y que tiene enormes dificultades para ingresar a la dinmica del
mercado de trabajo formal10.
Por su parte, la Iniciativa sobre Empleos Verdes es una asociacin establecida en
2007 entre el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la OIT
y la Conferencia Sindical Internacional. La Organizacin Internacional de Empleadores
se adhiri en 2008. Su objetivo es movilizar a gobiernos, empleadores y trabajadores a
fin de promover el dilogo en torno a las oportunidades que ofrecen las polticas y
programas que conduzcan a una economa verde con empleos verdes y trabajo
decente.
Estas organizaciones definen los empleos verdes como aquellas actividades que
reducen el impacto ambiental de las empresas y sectores econmicos hasta alcanzar
niveles de sostenibilidad ambiental. Son empleos que ayudan a:

Reducir el consumo de energa, materias primas y agua mediante estrategias

eficientes;

Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero;

Disminuir o evitar los desechos y contaminacin; y

Proteger y restablecer los ecosistemas y la biodiversidad.

10

En Argentina, a partir del ao 2004, la OIT, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, e
Italia Laboro, desplegaron diversas iniciativas (como el Programa AREA), encaminadas a la promocin
del empleo en reas territoriales que haban sido especialmente castigadas por el desempleo en los
aos anteriores.

17

13. La actual crisis internacional

La actual crisis internacional ha venido a subrayar la imperiosa necesidad de:
a) La regulacin de los movimientos especulativos a nivel internacional y la
necesidad de prohibir los parasos fiscales.
b) Una mayor atencin a las polticas orientadas a incrementar la eficiencia
productiva y organizativa de la economa real en los distintos mbitos
territoriales.
c) Una mayor visin prospectiva sobre el modelo energtico y los circuitos de
produccin y consumo desde la lgica de la sostenibilidad ambiental.
Como se ha dicho reiteradamente, la mejora de la eficiencia productiva requiere de
instituciones capaces de impulsar la potencialidad de desarrollo de los diferentes
territorios, contando para ello con la cooperacin de los actores locales, pblicos y
privados, as como la coordinacin de las diferentes administraciones pblicas.
La crisis internacional no es slo una crisis financiera. Es, sobre todo, una crisis
energtica y productiva, como seala Jeremy Rifkin (2011). Nos encontramos ante una
fase de cambios fundamentales debidos al agotamiento del modelo energtico basado
en la utilizacin intensiva de combustibles fsiles11. Un recordatorio sobre la dinmica
cclica del capitalismo ayuda a comprender las principales tendencias de cambio de la
economa internacional actual. El Grfico 11 muestra la evolucin del ncleo bsico del
modelo econmico vigente.
En la fase actual, que Rifkin denomina como Tercera Revolucin Industrial, la
sostenibilidad ambiental, la nanotecnologa, las energas renovables, el diseo de
sistemas, la ecologa industrial, el desarrollo de aplicaciones de la qumica verde y la
implantacin creciente de la ecoeficiencia de recursos y procesos productivos son
elementos bsicos.
Las formas de produccin y consumo basadas en el uso intensivo de materiales y
energa pudieron llevarse a cabo hasta ahora gracias al mantenimiento de un precio
del petrleo a la baja en trminos reales durante un siglo (Grfico 13), y a la
externalizacin de los costes sociales y ambientales provocados por dichas
actividades productivas, las cuales recaen sobre el conjunto de la ciudadana.

11

En Argentina, la matriz energtica para el ao 2010 seala que el petrleo y gas representan el 87%
(datos del Instituto Nacional de Energa, de la Academia Nacional de Ingeniera).

18

Grfico 11

Segn Jeremy Rifkin (La Tercera Revolucin Industrial, 2011), la brusca subida de los
precios del petrleo en la primera dcada del siglo XXI (desde 24 dlares/barril en
2001 a 147 dlares/barril en 2008), marca el inicio del fin de la era de los combustibles
fsiles. Dicha subida se traslad al resto de los artculos bsicos en los cuales el
petrleo es un insumo estratgico. En efecto, el petrleo forma parte de los insumos
bsicos de numerosas cadenas de valor como la industria qumica y petroqumica
(fertilizantes, pesticidas, plsticos, etc.), la industria de la construccin, la industria del
cemento, la produccin agraria y la produccin de alimentos, la industria del transporte
y del automvil, la industria farmacutica, la industria textil, la industria elctrica
(calefaccin, iluminacin), la industria metalmecnica, etc. El petrleo es, por tanto, un
insumo estratgico en la actual civilizacin dependiente de los combustibles fsiles.
Adems, en un mundo en el cual el 40% de la poblacin humana vive con menos de
dos dlares por da, las variaciones de los precios de los productos bsicos implican
riesgos muy elevados.

19

Grfico 12

El colapso financiero de 2008 desencadenado en EEUU y extendido luego en la Unin

Europea, vino a sumarse a esta situacin de agotamiento del modelo energtico
basado en el petrleo y los otros combustibles fsiles. Para Rifkin, sin embargo, no se
trata de fenmenos independientes. La burbuja financiera y el aumento del dficit
pblico guardan relacin con la decadencia de la era del petrleo. De modo que las
polticas que siguen enfrentando la crisis actual como si slo se tratara de un tema
financiero, no estn llegando a la verdadera raz de la misma.
En 2008 se haban alcanzado ya los lmites del tipo de crecimiento econmico
dependiente del petrleo y otros combustibles fsiles. Se trata del final de la Segunda
Revolucin Industrial y de la era del petrleo en la que se bas la misma. Por ello se
seala que la crisis actual no es slo una crisis financiera. Es tambin, una crisis
industrial.
Segn la Agencia Internacional de la Energa (AIE) el techo de la produccin global de
petrleo se produjo en 2006, al llegar a los 70 millones de barriles diarios. Segn la
AIE, para mantener la produccin de petrleo a un ritmo constante prximo a esa cifra
es necesario invertir la impresionante cifra de 8 billones de dlares durante los
prximos 25 aos, a fin de continuar bombeando el petrleo que queda en los pozos
existentes y que resulta cada vez ms difcil (y ms caro) de extraer12.

12

En Argentina la produccin de combustibles, respecto de la importacin de los mismos, pas de ser

superavitaria a deficitaria en los ltimos cuatro aos, con tendencia a consolidarse.

20

Asimismo, habra que perforar los yacimientos de menor rendimiento o de peor crudo
ya existentes, y realizar nuevas prospecciones, cada vez ms complicadas, ya que el
crudo recuperable del planeta es cada vez ms escaso, llevando consigo adems- su
extraccin riesgos de contaminacin ambiental mucho ms elevados, como se mostr
en el accidente ocurrido en el Golfo de Mxico, en abril de 2010, debido a la explosin
y derrumbe de la plataforma petrolera de la Compaa British Petroleun, a 80 km de la
costa de Luisiana. Hay que recordar, adems, que el techo del petrleo disponible por
habitante (esto es, haciendo el supuesto de que todos pudieran consumir lo mismo) se
registr bastantes aos atrs, en 1979. Y es que, aunque desde ese momento ha
habido nuevos descubrimientos de pozos petrolferos, la poblacin mundial ha crecido
con mayor rapidez.
El importante crecimiento de las economas de los pases emergentes (China, Brasil,
India, Sudfrica, entre otros) ha venido a incrementar, adems, la presin de la
demanda sobre las reservas de crudo existentes, impulsando el precio del petrleo al
alza. Existe, pues, una relacin entre el incremento de la produccin econmica y el
aumento de los precios del petrleo. En el ao 2010, segn la AIE, el monto total de
las importaciones de petrleo de los 34 pases de la OCDE se elev desde los 200.000
millones de dlares US al comienzo de ese ao hasta los 790.000 millones al trmino
del mismo. Los pases en desarrollo vieron tambin encarecerse de forma importante
sus importaciones de petrleo13.
Todo esto supone que la tensin hacia el incremento del precio del petrleo, debido al
elevado ritmo de crecimiento econmico de los pases emergentes, seguir en estos
prximos aos, lo que impulsar un nuevo aumento de los precios de los dems
bienes y servicios, agudizando el desplome del poder adquisitivo general y llevando a
la economa mundial cerca del colapso. Cada nuevo esfuerzo por recuperar el
crecimiento econmico de la pasada dcada tender a detenerse debido a la subida
del petrleo. Esta es la situacin a la que Rifkin se refiere cuando habla del final de
una era.
Las actividades especulativas en los mercados de futuro del petrleo y los alimentos
han agudizado (y siguen agudizando) esta situacin, aunque no son la explicacin
principal del problema. Adems, esta presin que ejerce la creciente demanda
agregada de petrleo sobre unas reservas menguantes se ve agravada por el aumento
de la agitacin poltica en Oriente Medio y Prximo. La contestacin creciente de las
generaciones ms jvenes a los regmenes autocrticos de esa parte del mundo
puede acabar incidiendo en situaciones de inestabilidad poltica y aumentos del precio
del crudo.
No cabe, pues, otra opcin razonable que la de intensificar la bsqueda de otro
sistema energtico y modelo industrial, buscando las formas de ahorro de energa y
materiales en los procesos productivos y productos, y retomando la apuesta por las
energas renovables.
13

Argentina, como pas productor de petrleo, supo mantener una industria nacional que fue privatizada
en los aos 90, y nuevamente estatizada (en la mayora de su capital accionario) en 2012. Por otra parte
se estn implementando polticas de desarrollo de energas alternativas en algunas provincias, pero a
nivel local an no existe una poltica de sustitucin e incorporacin de recursos y energas limpias.

21

El acercamiento de los lugares de produccin y consumo de bienes y servicios debe

ser, igualmente, otro de los criterios a contemplar, a fin de reducir el importante
impacto en CO2 que implica hoy da el transporte y el comercio a larga distancia. Tal
como seala la Fundacin para la Nueva Economa (www.stro-ca.org/es), en 2004 el
Reino Unido import de Alemania 1,5 millones de kilos de patatas, a la vez que
export a Alemania igualmente 1,5 millones de kilos de patatas. Del mismo modo,
import de Francia 10,2 millones de kilos de leche y nata, y export a ese pas 9,9
millones de kilos de leche y nata. En ese mismo ao el Reino Unido import 17,2
millones de kilos de galletas recubiertas de chocolate y export 17,6 millones de kilos
del mismo tipo de galletas. Import cerveza por valor de 310 millones de libras
esterlinas y export cerveza por valor de 313 millones de libras esterlinas. El Reino
Unido import en 2004 hasta 44.000 toneladas de porciones de pollo deshuesado y
congelado, a la vez que export 51.000 toneladas de ese mismo producto. Todos
estos datos pueden ser buenos para el comercio internacional, pero no lo son
necesariamente para las personas ni, desde luego, para el planeta14 (Pigem, 2009).
Este es un escenario que, en mi opinin, las Agencias de Desarrollo Econmico
territorial deben contemplar con la mayor atencin ya que las energas renovables no
exigen grandes instalaciones centralizadas de produccin energtica sino estrategias
de abastecimiento territorial de energa, utilizando para ello las diversas modalidades
de fuentes de energa renovable (solar, elica, biomasa, entre otras).
Para Rifkin los pilares de la Tercera Revolucin Industrial son los siguientes:

Transicin hacia las energas renovables.

Transformacin de los edificios en microcentrales elctricas que aprovechen las

energas renovables.

Despliegue de la tecnologa del hidrgeno y de otros sistemas de almacenaje

energtico en los edificios y la red de infraestructuras, a fin de acumular las
energas renovables, que son de flujo intermitente.

Uso de la tecnologa de Internet para transformar la red elctrica en una interred

de energa compartida.

Transicin de la actual flota de transportes hacia vehculos de motor elctrico

con alimentacin desde la red o mediante pilas de combustible15.

La no incorporacin de este elemental ejercicio de prospectiva estratgica puede

condenar, pues, el diseo de actividades productivas en estrategias de desarrollo
territorial a un limitado alcance.
Hay que hacer notar, adems, que la organizacin jerrquica, vertical y desde arriba
de la sociedad que ha caracterizado buena parte de la vida social, econmica y poltica
14

En Argentina hay escasas iniciativas para la construccin de informacin de corte territorial para
orientar procesos de desarrollo local, sobre todo en pequeas y medianas ciudades o microrregiones.
Esto redunda en intercambios ridculos, como el del anlisis, y perdidas de oportunidades eficientes y
sustentables desde el territorio, debido al desconocimiento de esos flujos.
15

Existen en Argentina pequeas experiencias de reciclado de aceites, y de produccin y desarrollo de

biodiesel, que las realizan particulares, pequeas organizaciones y hasta los bomberos voluntarios de
algunos pequeos municipios. Pero son an de poca importancia.

22

de la revolucin industrial basada en los combustibles fsiles, est cediendo terreno

ante las relaciones ms horizontales, distribuidas y colaborativas de la era industrial
verde emergente.
14. A modo de conclusin
Entre los rasgos principales del enfoque del Desarrollo Territorial cabe sealar los
siguientes:
Incorpora una aproximacin territorial y no slo sectorial o agregada.
Incluye la participacin de los actores locales en la elaboracin de estrategias
de Desarrollo Territorial.
Hace nfasis en el aprovechamiento de los recursos y potencialidades
endgenas.
Incorpora innovaciones productivas, de gestin,
ambientales en el tejido productivo y empresarial.

socio-institucionales

Considera clave las microempresas, Pymes, cooperativas y pequeas unidades

de produccin rural, as como la totalidad de la economa territorial, tanto formal
como informal.
Valoriza las infraestructuras
conocimientos.

intangibles

para

facilitar

la

difusin

de

Se basa en el anlisis de sistemas productivos locales, (o sistemas

agroalimentarios localizados) y mercados locales de empleo.
Promueve la construccin social del territorio: redes, instituciones y capital
social.
Se dota de una visin estratgica para el cambio de modelo productivo y de
consumo (Economa verde y Empleos verdes).
Esto implica el despliegue de estrategias pro-activas para la construccin de entornos
favorables al desarrollo territorial con el fin de:

Estimular la acumulacin y difusin de conocimientos tecnolgicos apropiados

al perfil productivo de cada territorio;
Facilitar la vinculacin entre el tejido local de empresas y la oferta territorial de
conocimientos y asistencia tcnica;
Orientar el sistema educativo y de formacin profesional segn las necesidades
locales y el perfil territorial;
Fomentar desde la escuela la capacidad creativa;
Alentar la formacin de redes y cooperacin entre actores pblicos y privados
(empresas e instituciones);
Construir instituciones eficaces para la promocin del desarrollo productivo, la
innovacin y la creacin de empleo de calidad; y
Promover la cultura, participacin e identidad territorial.

El enfoque del Desarrollo Territorial se aleja as del nivel agregado y abstracto de la

macroeconoma convencional y se basa en:

23

 El abandono de las actitudes pasivas, dependientes de las ayudas o subsidios.

La movilizacin y participacin de los actores territoriales.
La conviccin del esfuerzo y decisin propios para concertar territorialmente las
estrategias de desarrollo a seguir.
Ello requiere instrumentos de intermediacin desde los territorios como las
Agencias de Desarrollo Econmico Local u otros mecanismos de gobernanza, y
vincularse igualmente con las Agencias u Oficinas Territoriales de Empleo.
Pero si hay algo que destacar en este breve relato de conclusiones no es otra cosa
que la importancia de las Polticas Pblicas comprometidas con el enfoque del
Desarrollo Territorial, orientadas al fortalecimiento de los actores clave del territorio,
con el fin de impulsar el fomento y desarrollo de los sistemas productivos territoriales y
la incorporacin de innovaciones productivas en el sentido amplio de innovaciones
tecnolgicas, medioambientales, sociales, institucionales y organizativas, con especial
cuidado de no abandonar los necesarios ejercicios de prospectiva a los que obliga la
fase actual de cambios en el modelo productivo y de consumo, como lo mostrado en el
apartado sobre la verdadera naturaleza de la crisis actual internacional.

BIBLIOGRAFA
Alburquerque, Francisco y Marco Dini (2008): Gua de Aprendizaje sobre integracin
productiva y desarrollo territorial, FOMIN, Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, D.C.
Marshall, Alfred (1890): Principios de Economa Poltica.
Pigem, Jordi (2009): Buena crisis. Hacia un mundo postmaterialista.
Porter, Michael (1991): La ventaja competitiva de las naciones.
Rifkin, Jeremy (2011): La Tercera Revolucin Industrial.

24