Conaghan1997 Neoliberalismo Ecuador

Democracia y neoliberalismo en per, Ecuador y Bolivia
Author(s): Catherine M. Conaghan, James M. Malloy and Leandro Wolfson

Source: Desarrollo Econmico, Vol. 36, No. 144 (Jan. - Mar., 1997), pp. 867-890
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico Y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467130
Accessed: 06-04-2016 01:45 UTC
Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at
http://about.jstor.org/terms
JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted
digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about
JSTOR, please contact support@jstor.org.
Instituto de Desarrollo Econmico Y Social is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend
access to Desarrollo Econmico
This content downloaded from 159.84.125.236 on Wed, 06 Apr 2016 01:45:54 UTC
All use subject to http://about.jstor.org/terms
Desarrollo Econdmico, vol. 36, N- 144 (enero-marzo 1997)
867
DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO
EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA*

CATHERINE M. CONAGHAN** y JAMES M. MALLOY
"Creo, por ello, que el tipo de opresi6n que amenaza a las democracias
es hoy diferente de todo lo que el mundo ha conocido hasta ahora. Nuestros
contempordneos no hallardn en su memoria ningtOn prototipo sobre esto. Yo
mismo he buscado en vano un tOrmino que expresara con exactitud en su
totalidad la concepci6n que me he formado. Viejas palabras como

,despotismo, y ,tiranta, no cuadran. La cosa es nueva, y como no encuentro ninguna palabra para designarla, tendr6 que tratar de definirla"
ALEXIS DE TOCQUEVILLE
El maridaje de laeconomia neoliberal y los gobiernos constitucionales ya era cosa

comin en America Latina a fines de la d6cada del ochenta. Siguiendo el ejemplo de los
paises andinos centrales, los regimenes militares dejaron el poder en la Argentina,
Uruguay, Brasil, Paraguay y Chile, asi como en America Central. Una serie de presiden-
tes electos -desde Carlos Menem en la Argentina y Carlos Salinas en Mexico hasta
Carlos Andres Perez en Venezuela- se comprometieron a poner en prActica programas
ortodoxos de estabilizaci6n y de reestructuraci6n econ6mica. Incluso en Peru y Ecua-
dor, donde fueron anuladas las medidas neoliberales iniciales, estos experimentos
sufrieron una resurrecci6n con los gobiernos subsiguientes de Alberto Fujimori y de
Sixto Duran Ballen.
En coincidencia con la caida del comunismo en Europa oriental y en la Uni6n

Sovi6tica, el giro que tuvo lugar en America Latina pareci6 confirmar la renovada
hegemonia del capitalismo liberal y de la democracia en todo el mundo. Al menos, asi
describieron una cantidad de academicos, periodistas y analistas los cambios sobrevenidos en la decada de 1980. Tal vez la declaraci6n mas extravagante de este tenor fue
la de Francis Fukuyama, quien proclam6 con toda soltura que los triunfos paralelos del
capitalismo y la democracia representaban "el fin de la historia". Los periodistas

coincidieron en sus esperanzados pronunciamientos sobre "una America del Sur nueva
y mejorada", regi6n que "ha superado el despotismo de la derecha y la izquierda y ha
abrazado la libre empresa". En una prosa menos encendida, los economistas aplaudie-
* Publicado originalmente como capitulo 8: "Tocqueville's Fears", del libro Unsettling Statecraft. Democracy
and Neoliberalism in the Central Andes, University of Pittsburgh Press,1994. Se agradece la autorizaci6n de la
University of Pittsburgh Press para la presente versi6n en esparol.
** Department of Political Studies, Queen's University. Kingston / Canada / K7L 3N6 / T' (613) 545-6230
/ Fax: (613) 545-6848.1
868 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY

ron los programas neoliberales consider;ndolos la evidencia de un "nuevo realismo"
imperante en los circulos politicos latinoamericanos, mientras lanzaban mortales diatribas
contra el populismo1.
Mientras se saludaba con regocijo la nueva era del capitalismo y la democracia,

ciertos inquietantes acontecimientos continuaban planteando interrogantes sobre la
supuesta irreversibilidad de estos cambios politico-economicos en la region. Por primera vez luego de decadas, una facci6n de los militares venezolanos lanzd golpes militares
abortados contra el presidente Carlos Andres Perez en febrero y noviembre de 1992,
intentos que se produjeron en medio de un vasto descontento popular con su programa
neoliberal. PerO y Colombia seguian arrasados por los movimientos guerrilleros y la
difundida accion del narcotraifico. En abril de 1992 cobr6 forma la primera ruptura
decidida con el nuevo orden constitucional latinoamericano a traves del "Fuji-golpe", el
desmantelamiento del Congreso por parte del presidente peruano Alberto Fujimori.
Estos signos manifiestos de la perturbaci6n existente en los sistemas politicos latinoamericanos se sumaron a otras pruebas de "desencanto"*. La ineficacia desplegada por
muchos gobiernos en la decada del ochenta, la lamentable conducciOn de algunos

presidentes y el resurgimiento de la corrupciOn politica contribuyeron a desgastar la
confianza peiblica en las democracias de nuevo cufo2.

Ante este panorama, a principios de la decada del noventa los politOlogos
vacilaban en afirmar que la economia de mercado y la democracia eran ya un trato
hecho en America Latina. Mas bien, los estudiosos preferian decir que las democracias
latinoamericanas estaban "incompletas" y centrarse en los problemas que creaba su
consolidaciOn. Por sagaces que sean muchos de estos andlisis de la consolidacion

democratica, una de sus fallas es que pretenden crear la imagen de una America Latina
que de alguna manera ya estaba encaminada, sea porque se dirigiera hacia un tipo
conocido de democracia (de estilo norteamericano o europeo) o porque estuviera
retrocediendo hacia algunas de las antiguas formas de autoritarismo.

No obstante, como sugieren a nuestro juicio los estudios de los casos de Bolivia,
PerO y Ecuador, la realidad es mucho mas compleja y ha superado, al menos hasta

ahora, nuestra capacidad para caracterizarla de modo adecuado. Segoin observ6 hace
poco Theodore Lowi, una de las grandes fallas de la ciencia politica contemporanea ha
sido su insuficiencia para dar cuenta de los cambios de regimenes que estan en curso.
Con demasiada frecuencia, apunta Lowi aludiendo a la politica norteamericana, "la

1 La cita de Francis FUKUYAMA fue tomada de "The End of History?": The National Interest, 1989, pbgs. 3-18.
Para articulos periodisticos en los que celebraban los cambios recientes, v6ase "After the Cold War: Views from
Latin America", New York Times, 30 de mayo de 1992; B. E. BABBIT: "The New and Improved South America", World
"Monitor, vol. 4, febrero de 1991; "Latin America: The Big Move to Free Markets", Business Week, 15 dejunio de 1992.
Se encontrarcn comentarios de economistas, por ejemplo, en el anlisis que realiz6 John Williamson sobre la
aceptaci6n que tuvo en Am6rica Latina el "consenso de Washington" acerca de las reformas en las politicas
p6blicas; v6ase su articulo "What Washington Means by Policy Reforms", en John WILLIAMSON (ed.): Latin America
Adjustment: How Much Has Happened?, Washington, Institute for International Economics, 1990, pigs. 7-35.
Acerca de los andlisis sobre el fracaso de las politicas econ6micas populistas, v6anse los estudios de casos
incluidos en Rudiger DORNBUSCH y Sebastian EDWARDS (eds.): The Macroeconomics of Populism in Latin America,
Chicago, National Bureau of Economic Research, University of Chicago Press, 1991.
* En castellano en el original. [N. del T.]
2 V6ase la introducci6n de los compiladores en Scott MAINWARING, Guillermo O'DONNELL y J. Samuel

VALENZUELA: Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective,
Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1992, phgs. 1-16.
DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 869

tendencia consisti6 en tratar de amoldar cada cambio a nuestro modelo actual del
sistema politico"3. AnAlogamente, nuestra comprensi6n de la presente evoluci6n de los

regimenes latinoamericanos puede desdibujarse si se apela a la metafora perimida que
concibe a la democracia y el autoritarismo ocupando los extremos opuestos de un

continuo de tipos de regimenes politicos.
El actual desafio que enfrentan los investigadores no es muy diferente de aquel
con el cual se debati6 Alexis de Tocqueville al final del segundo volumen de La

democracia en America. En sus capitulos finales, Tocqueville procur6 discernir de que
manera las tendencias presentes en la democracia moderna podrian transmutarse poco
a poco en un tipo de r6gimen totalmente nuevo. Le preocupaba en particular la creciente
centralizaci6n del poder en el Estado y que esto pudiera conducir, a la larga, a una
progresiva falta de participaci6n de los ciudadanos y a su sometimiento al "tutelaje" del
Estado. SegOn Tocqueville, las elecciones peri6dicas desembocarian en plebiscistos
que iban a legitimar esta clase de gobierno de los bur6cratas. A fin de describir este tipo
de regimen, Tocqueville propuso la idea de un "despotismo democratico"4.
Dentro del espiritu de Tocqueville y su afan por describir las tendencias

heterogeneas presentes en los regimenes politicos modernos, resumiremos nuestros
hallazgos vinculados con los casos de Bolivia, Peru y Ecuador a fin de poner de relieve
c6mo se configuraron los nuevos regimenes de la zona andina -de que manera se
combinaron en ellos ciertos principios contradictorios de legitimidad, c6mo se confundieron las reglas formales con las practicas politicas informales y de que modo fueron
plasmados por las nuevas coaliciones de la elite.
A medida que estos regimenes iban cobrando forma, la crisis econ6mica torn6
insignificantes virtualmente a todas las demas cuestiones: fue el problema decisivo que
enfrentaron los gobiernos y la inquietud primordial que molde6 la indole de los nuevos
regimenes. La economia neoliberal paso a ser la receta preferida para los coaliciones
dominantes de capitalistas, politicos conservadores y tecn6cratas, y se la instrumento
por medio de medidas que contribuyeron a definir aun mas el carActer de dichos
regimenes.
Problemas irresueltos: representaci6n, legitimidad, acuerdo de clases

Los signos de la quiebra del antiguo orden oligarquico ya eran evidentes en
Bolivia, PerO y Ecuador hacia fines de la decada del veinte. Las manifestaciones mas
visibles del cambio que se estaba produciendo eran los partidos populistas e izquierdistas y los sindicatos. El auge de las exportaciones provoco alteraciones socioecon6micas
que erosionaron el antiguo regimen. Nuevos actores urbanos (los trabajadores y los
grupos de clase media) comenzaron a organizarse en torno de demandas de participaci6n politica y de reconocimiento social.
La gradual desintegracion del sistema oligarquico abri6 las puertas a lo que seria
una crisis cronica de representaciOn en estos sistemas politicos. En terminos simples,
3 Theodore J. Lowi: "The State in Political Science: How We Become What We Study", American Political
Science Review, vol. 86, IN 1, marzo de 1992, pag. 5.
4 Alexis de TOCQUEVILLE: Democracy in America, ed. por J. P. Mayer, Nueva York, Harper and Row, 1966.
Para un anAlisis de la obra de Tocqueville, v6ase Jean-Claude LAMBERTI: Tocqueville and the Two Democracies,
Cambridge, Harvard University Press, 1989, y James T. SCHLEIFER: The Making of Tocqueville's Democracy in
America, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1980.
no se Ileg6 nunca a una solucion definitiva en cuanto a la forma en que estarian

representados en las decisiones oficiales los intereses de ciertos grupos claves, como
los trabajadores, el campesinado, las elites empresariales y las clases medias. Ni los
regimenes militares ni los civiles fueron capaces de erigir sistemas viables que vincularan al gobierno con los intereses fundamentales de la sociedad civil andina de manera
estable. MAs aun, el frecuente recurso a los gobiernos de facto fue en si mismo una
evidencia del problema: la legitimidad de los gobiernos civiles era a menudo cuestionada acusAndolos de funcionar como instrumentos de la dominaciOn de la elite o de
complacer a las "clases peligrosas". En la misma vena, los militares eran acusados de
ser los "perros guardianes de la oligarquia" o de conformar gobiernos arbitrarios ajenos
a la sociedad civil. Los distintos gobiernos no lograban proyectarse como expresi6n de
la sociedad en su conjunto ni encarnar el interes nacional.
En la base del problema de la representacion se hallaba la estructura socioeconb-
mica sumamente desigual de estos paises. Si bien las clases altas se veian obligadas a
hacer ciertas concesiones a los grupos de clase baja, se las ingeniaban para demorar la
plena extension de los derechos ciudadanos a los trabajadores y al campesinado. La

marginaciOn de las "clases populares" se lograba levantando obstaculos legales y
politicos a su participacion (limitacion del sufragio y de la actividad de determinados
partidos, como en el caso de la Alianza Popular Revolucionaria Americana, APRA) y se
veia favorecida por el clima de discriminacion social y racial imperante.
Hubo en el curso del siglo XX una variedad de fugaces gobiernos civiles que
pretendieron ser democraticos, pero fueron muy distintos de los regimenes democrati-
cos que se desarrollaron en Europa occidental y en Estados Unidos. En el desarrollo

politico de los paises de los Andes centrales no existi6 nada parecido al hist6rico
"acuerdo de clases" forjado en las naciones industriales avanzadas, donde las politicas
economicas keynesianas sirvieron de fundamento a un consenso sustancial entre los
trabajadores y los capitalistas y sentaron las bases de una democracia estable5. En los
Andes centrales, las clases altas no estaban dispuestas a acordar nada, ya fuese en
cuestiones sustantivas o de procedimiento.
Los gobiernos militares encabezados por Velasco Alvarado, Rodriguez Lara y

Banzer no fueron sino una fase mas de las crisis de representacion existentes en PerO,
Ecuador y Bolivia, respectivamente. Cada uno de ellos Ileg6 al poder en parte debido a
la incapacidad del gobierno anterior para canalizar y procesar a traves de las institucio-
nes y del sistema de partidos las presiones emanadas de las clases populares. El
derrocamiento de Belaunde en PerO en 1968 sobrevino luego de que los movimientos

campesinos pusieran de relieve la explosividad de las masas rurales y de que el callejOn
sin salida en el que se hallaban los poderes ejecutivo y legislativo mostrase la ineficacia
del sistema de partidos para responder a las crecientes presiones en favor del cambio.
En Ecuador, la intervenci6n militar de 1972 fue dos anos posterior al "autogolpe"*
mediante el cual el presidente Velasco Ibarra clausuro el Congreso. En Bolivia, el golpe
militar de Banzer en 1971 tuvo como objeto acabar con la influencia de los grupos
obreros y de la izquierda.
Ninguno de estos tres gobiernos militares pudo resolver la cuestiOn bAsica: como
conectar a las clases sociales y grupos de intereses en pugna con el sistema de

gobierno. Sin duda, los esfuerzos mas creativos (aunque tampoco exitosos) de los
5 Sobre estos argumentos, v6ase Adam PRZEWORSKI: Capitalism and Social Democracy, pags. 171-203.
* En castellano en el original. [N. del T.]

militares por crear nuevas vias de representaci6n y participaci6n para los grupos de
clase baja se dieron en Peru. A traves del SINAMOS y de las comunidades industriales,
los militares peruanos procuraron establecer un marco institucional a fin de facilitar la
participaci6n popular en el piano local (el de las empresas, las cooperativas, las
asociaciones vecinales) y vincular a tales entidades con organizaciones de nivel
nacional a las que se le concederia un lugar en los organismos encargados de las
politicas pOblicas. Al mismo tiempo, fustigaron a las estructuras y partidos de los grupos
de intereses tradicionales, confiando en que sus antiguas bases de apoyo se volcaran

en nuevas estructuras. De los tres regimenes, el de los militares peruanos fue el que
estuvo mAs cerca de forjar instituciones que favorecieran algOn tipo de acuerdo de
clases, pero esta pretendida reestructuracion de las relaciones de clases nunca se
consum6, y en 1976 Morales Bermodez comenz6 a retractarse respecto de las reformas
instauradas por Velasco. En Ecuador, el gobierno de Rodriguez Lara permanecio mudo
en cuanto al tema de la representaciOn y la participaci6n. En Bolivia, el proyecto de
Banzer fue excluyente y apunt6 a silenciar a los obreros y al campesinado.
Si bien al comienzo los hombres de negocios acogieron con beneplAcito las
intervenciones militares, luego fueron ganados por una sensaci6n de malestar a medida
que se fueron poniendo en evidencia las contradicciones del empresariado con los
gobiernos militares. En Perui y Ecuador, las tensiones provocaron lisa y Ilanamente la
oposicibn de los empresarios al gobierno; en Bolivia, los problemas entre los empresa-
rios y el gobierno de Banzer se mantuvieron mas acallados, disimulados por el auge
econOmico general, pero luego de la sucesi6n de gobiernos militares posterior a 1978,
los hombres de negocio bolivianos se sumaron a los de los otros paises andinos en su
desafio al regimen militar.
En los tres paises, los empresarios se beneficiaron mucho con algunas de las
medidas econ6micas dispuestas por los gobiernos militares: el proteccionismo, la
sobrevaluacion del tipo de cambio y los subsidios al credito fueron parte de una serie de
medidas adoptadas por los tres gobiernos que proporcionaron lucrativas "rentas" a los
capitalistas, pero no se sintieron satisfechos; mOltiples conflictos en diversos Ambitos
afectaron el tenor de las relaciones entre el gobierno y los empresarios en este periodo.
Estos conflictos promovieron un renovado interes por la democracia y el liberalismo
economico en el empresariado.
En Peru y Ecuador, estallaron conflictos de gran porte cuando los gobiernos
militares hicieron conocer sus planes reformistas. Una de las mayores inquietudes de
los empresarios se vinculaba con las reformas a los derechos de propiedad, que
afectarian las prerrogativas patronales en determinadas empresas. En Bolivia, el
reformismo no formaba parte, por cierto, de los planes de acciOn de Banzer, pero
salieron a la superficie cuestiones relacionadas con los impuestos y el favoritismo hacia
ciertos sectores. Sin embargo, la objecion a estas medidas no era sino la punta del
iceberg de lo que molestaba a los empresarios en esta 6poca. Esas batallas politicas
aisladas disimulaban su descontento por la falta de representacion, la arbitrariedad con
que los gobiernos militares adoptaban sus decisiones y el papel que se le habria de
asignar al sector privado por oposici6n al sector publico.
Para los empresarios, la expansion del aparato estatal que tuvo lugar en los
regimenes militares era una potencial amenaza al sector privado. No s6lo temian que las
empresas del Estado desplazaran la inversi6n privada, sino que tambien los inquietaba
872 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M, MALLOY

de qu6 manera habrian de satisfacer sus necesidades financieras ante la expansion del
sector p'blico. Comenzaron a vislumbrar un sector psblico voraz, que acapararia una
proporcion creciente del excedente econ6mico. De ahi que las asociaciones de empresarios comenzasen a manifestar su inquietud acerca de los efectos a largo plazo del
modelo de desarrollo de los militares, que giraba en torno de un Estado activo. Asi estas
asociaciones se convirtieron en los portaestandartes de un discurso antiestatista
revitalizado. El antiestatismo fue el atractivo terreno ideol6gico comin sobre el cual se
edific6 la nueva coalici6n de capitalistas, tecn6cratas y politicos.
Si el antiestatismo fue uno de los resultados de los choques que tuvieron los
sectores empresariales con los gobiernos militares en la d6cada del setenta, otro fue la
renovacion en dichos sectores del interes por la democracia. Los gobiernos militares
habian anadido un nuevo escollo al cr6nico problema de representacibn en estos
sistemas al rehusarse a incorporar al proceso de elaboraci6n de politicas poblicas a la
comunidad empresarial. Como el resto de la sociedad civil, las elites econ6micas se
encontraban asi desprovistas de canales institucionales para exponer sus inquietudes
ante los funcionarios gubernamentales. Dentro de los gobiernos militares, la politica
econ6mica estaba dominada por un pequefo grupo de tecn6cratas civiles y militares,
en una situaci6n no muy distinta de la que describi6 Guillermo O'Donnell para los
regimenes burocrtico-autoritarios del Cono Sur. Si bien algunos capitalistas individuales y ciertos grupos econ6micos tenian acceso informal a algunos de los responsables
de las politicas pOblicas, el conjunto de los capitalistas nacionales estaba excluido de la
toma de decisiones y los grupos de presi6n de los empresarios habian quedado
relegados a cumplir un papel reactivo.
En suma, en los regimenes militares las elites empresariales estaban inmersas en
una crisis de representaci6n. Para emplear una metfora tomada de la vida teatral, se les
habia ofrecido un papel (el de sector privado subordinado y complementario) dentro de
un libreto (el capitalismo Estadocentrico) escrito y dirigido por los tecnbcratas y los
militares. Su falta de participaci6n en el proceso de formaci6n de las politicas p'blicas
les impedia tener un control creativo del drama en el que supuestamente debian actuar.
En estos regimenes, los empresarios (igual que el resto de la sociedad civil)

estaban sujetos a dos tipos de incertidumbre, por lo menos. Ante todo, una incertidum-
bre respecto de los resultados: la carencia de representaciOn realzaba la incertidumbre
en cuanto a la clase de politicas que generarian los gobiernos. Y en segundo lugar,
habia otra incertidumbre vinculada a la forma arbitraria en que se ejercia el poder. La

suspensi6n de las garantias constitucionales o el desmantelamiento de los organismos
supervisores (p.ej., del Congreso) implicaba que estos gobiernos no estaban regidos
por norma alguna. Las reglas y procedimientos ligados a las politicas pOblicas no eran
definidos explicitamente, ni eran estables; podia modificArselos en cualquier momento
por medio de una resoluciOn del poder ejecutivo. En una situaciOn tan fluida, la
elaboraciOn de las politicas pOblicas con frecuencia se transformaba en una lucha por el
acceso o la cercania al jefe de la junta -lo cual fue particularmente evidente en el estilo
patrimonialista de gobierno de Banzer en Bolivia.
Cabe comparar el tipo de incertidumbre aqui descripta con la que prevalece en
una democracia liberal. Adam Przeworski ha caracterizado la democracia como un
sistema que "institucionaliza la incertidumbre", pero esta incertidumbre esta referida a

los resultados6. En los sistemas democraticos modernos, rivalizan entre si numerosos
actores politicos que emplean una variedad de estrategias a fin de gravitar en los
resultados en materia de politica piblica, y nunca se sabe con certeza, a priori, quienes
seran los ganadores y quienes los perdedores. Pero en los regimenes militares, a esta
incertidumbre sobre los resultados se le suma la existente sobre los procedimientos, las
reglas y las personas que determinaran la toma de decisiones. A los actores les es dificil
abordar a estos gobiernos y saber c6mo deben actuar para influir en el proceso, ya que
dentro del propio gobierno el poder puede desplazarse en forma imprevisible. Ademas,
el carActer dictatorial del r6gimen deja a los actores en la duda en cuanto a que tipos de
expresiones y comportamientos publicos serdn tolerados.
En los tres paises que hemos estudiado, tanto los grupos empresariales como los
empresarios en forma individual apelaron a diversas tActicas en su tentativa de influir en
los gobiernos militares, logrando en ciertos casos modificar sus politicas. Pero los
dirigentes empresariales pronto comenzaron a advertir qu6 alto precio (en materia de
tiempo, de inconvenientes personales y de angustia) les exigia maniobrar en estos

regimenes, en los que hacer politica se asemejaba a una adivinanza, ya que debian
estar atentos a todas las sutilezas y empenrarse en obtener informaci6n sobre los
acontecimientos que tenian lugar dentro de la instituci6n insular de las fuerzas armadas.
El afan de transparencia en la toma de decisiones fue uno de los elementos del

conjunto de inquietudes que Ilevaron a los intereses empresariales a dar su apoyo a una
transici6n hacia un gobierno civil elegido democraticamente. En lugar de temerle a la
democracia, sus dirigentes crelan que se verian favorecidos en un sistema en que

podrian influir en la formulaciOn de las politicas a trav6s de diversos canales (los partidos
y elecciones, la accion de grupos de presi6n en los poderes ejecutivo y legislativo,

etcetera). Dado el control que tenian de los recursos econ6micos en estas sociedades
tan poco igualitarias, los capitalistas nacionales confiaban en que sus privilegios
economicos se trasladarian al poder politico, o sea, que gozarian de una influencia
significativa sobre los partidos, los resultados electorales y la conducta de los gober-
nantes electos. La democracia les parecia, pues, el antidoto mas evidente frente a su
propia crisis de representaci6n.

Cuando en la d6cada del ochenta las fuerzas armadas se retiraron a sus cuarteles,
los paises de los Andes centrales parecieron estar en condiciones de iniciar una nueva
fase de su desarrollo politico. En PerO y Ecuador se eliminaron los requisitos sobre el
nivel de instrucci6n minimo indispensable para votar, lo cual gener6 por primera vez un
electorado masivo. Sin embargo, la realizaci6n de comicios y la formaci6n de un nuevo
electorado no resolvieron la cuesti6n aCn acuciante relativa a la forma en que los grupos
de intereses organizados de ese electorado serian tenidos en cuenta en las politicas

publicas. A medida que fue disminuyendo la crisis econ6mica y Ilegaron al poder
coaliciones neoliberales, la exclusion, en lugar de la inclusi6n, estuvo a la orden del dia.
Pautas de gobernabilidad: la evoluci6n neoliberal

En Bolivia, PerO y Ecuador la transici6n del regimen militar al civil no genero ningun
audaz intento de innovaci6n politica o institucional. En los tres paises, dicha transici6n
6 Adam PRZEWORSKI: "Some Problems in the Study of Transitions to Democracy", en Guillermo O' DONNELL,
Philippe SCHMITTER y Laurence WHITEHEAD (eds.): Transitions from Autoritarian Rule: Comparative Perspectives,
Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1986, pigs. 58-61.
trajo consigo una restauracion del presidencialismo y un resurgimiento de los sistemas

multipartidarios anteriores. Al retornar la actividad politica convencional, volvieron por
sus fueros todos los viejos problemas que habian asolado a estos sistemas politicos con
anterioridad al interregno militar: la crisis de representacion, la falta de un acuerdo
social, las relaciones poco claras entre las diversas ramas del gobierno, el cronico
deficit de legitimidad de las instituciones puiblicas. Esta vez, empero, los antiguos
problemas se complicaron por la crisis economica, la mAs profunda que estos paises
habian experimentado desde la decada del treinta. De hecho, los dirigentes de las
coaliciones neoliberales triunfantes pronto concluyeron en que el manejo de la crisis
chocaba frontalmente con cualquier solucion positiva de los viejos problemas.
En Bolivia, la transici6n tuvo lugar sin ninguna reforma constitucional; solo se
convoc6 al Congreso de 1980 y este tuvo a su cargo la eleccion del presidente,

interrumpida por el golpe de Garcia Meza. Siguid vigente la constitucion de 1967,
promulgada durante el gobierno militar del general Rene Barrientos. En PerO y Ecuador
si hubo algunos cambios constitucionales, realizados por via de una asamblea constituyente (Peru) y de un referendo (Ecuador), pero en lo esencial continuaron en vigor las
disposiciones constitucionales previas. En los tres paises, el poder qued6 sumamente

concentrado en el ejecutivo. La decision de adherir a un regimen presidencialista, en
lugar de parlamentarista, no debe sorprender. Ninguno de estos paises habia tenido

experiencia previa con un gobierno parlamentario. La extrema concentracibn del poder
en la presidencia era parte de una tradiciOn politica centralista que databa del siglo XIX.
En PerO, la mayoria del APRA y del Partido Popular Cristiano (PPC) breg6 en la asamblea
constituyente por un fortalecimiento aun mayor de las facultades del presidente.
En los tres paises, se le otorgaron a los respectivos presidentes vias legales para
legislar sin aprobacion del Congreso, en especial en situaciones de emergencia, y por
cierto que luego hicieron uso frecuente de estos poderes para promulgar medidas
economicas sin sancidn legislativa. Ademas, los presidentes podian declarar el estado
de emergencia o el estado de sitio, lo cual los habilitaba para suspender las garantias
constitucionales y adoptar cualquier medida que estimaran necesaria para restaurar el
orden. En todos ellos, los presidentes invocaron tal facultad para sofocar los disturbios
generados como secuela de las politicas econbmicas impopulares.
Si bien se incrementd notoriamente el poder presidencial, las constituciones
asignaban a las legislaturas nacionales cierta capacidad de supervision del ejecutivo,
sobre todo a traves de las interpelaciones, que permitian a los diputados de la oposici6n
convocar a los ministros para que dieran cuenta de sus medidas y al Congreso en su
conjunto censurarlas. Por lo general, los presidentes se las ingeniaban para evitar estas
interpelaciones de modo de mantener incOlumes sus equipos econ6micos.
Una de las ma's serias tensiones institucionales de estos sistemas politicos, que
tuvo profundas repercusiones en la forma en que los presidentes abordaron el problema

de la gobernabilidad, fue el tenso caracter de las relaciones entre el poder ejecutivo y el
legislativo. Las elecciones casi siempre dejaban como saldo un gobierno dividido, vale
decir, donde el presidente carecia de mayoria legislativa. Aun en los casos en que los
presidentes Ilegaron al poder con mayoria en el Congreso (o la lograron formando una
coalicibn posterior a los comicios), la falta de una s0lida disciplina partidaria hacia que
dichas mayorias pareciesen provisionales e inseguras, al menos desde el punto de vista
del presidente. Asi, en la medida de lo posible, en los paises con estas legislaturas
comparativamente d6biles los presidentes trataban de gobernar dejando de lado

incluso a sus propias mayorias7.
Los presidentes justificaban sus medidas, en especial su proclividad a recurrir a
decretos del ejecutivo para promulgar las leyes econ6micas, apoyndose en la urgencia de la situaci6n y cuestionando la competencia del Congreso para tratar tales
asuntos. Esto, desde luego, era frustrante para el Congreso y hacia que la instituci6n se
empenara en definir su papel y establecer su legitimidad a ojos del pdblico. Los

congresales, cuya funcion legislativa se veia menoscabada por estos decretos presidenciales, a menudo volcaban sus energias en las investigaciones e interpelaciones. El
Congreso se presentaba cada vez mas como una fuerza negativa, que los presidentes
no vacilaban en describir como inepta, acosadora y obstruccionista.
Este problema del gobierno dividido era en parte el producto de las leyes
electorales y de la indole del propio sistema partidario. En PerO y Ecuador, las elecciones legislativas se Ilevaban a cabo al mismo tiempo que la primera ronda de elecciones
presidenciales,
no durante
la ronda
entre
los dos
m.s votados.
Como
estas elecciones
tenian lugar
en elposterior
contexto de
sistemas
de candidatos
muchos partidos,
tal
dispositivo electoral tornaba muy probable que los presidentes ecuatorianos y peruanos
Ilegasen al poder sin una mayoria legislativa. El sistema electoral boliviano es aun mas
problem.tico: alliextremo
las elecciones
legislativas
y presidenciales
son simultaneas,
pero el
multipartidismo
y la falta
de una segunda
ronda presidencial
complican los
resultados, ya que si no hay ningun candidato con mayoria propia, la decisi6n queda a
cargo del Congreso. El candidato triunfante sera aquel capaz de edificar en este una
coalici6n que vote por el, la cual no necesariamente permanecera intacta y le asegurar,
la mayoria a lo largo de todo su mandato. Asi pues, las elecciones no siempre producen
gobiernos duefos de la materia prima para gobernar.
Pero los inconvenientes de las normas electorales y del multipartidismo no eran
per se la Onica fuente de la division del gobierno, de las coaliciones legislativas sustitutivas y de la hipertrofia del poder presidencial. El caracter y el comportamiento de los partidos politicos facilitaba de diversos modos al presidente el acaparamiento del poder.
Para los presidentes, los partidos eran una molestia (o, en el mejor de los casos, un elemento irrelevante) para organizar un gobierno eficaz. Ninguno de los presidentes de los
paises andinos durante la d6cada del ochenta otorg6 a sus respectivos partidos un
papel decisivo en la elaboraci6n de la politica economica, ni mostr6 mucho interes por

desarrollarlos para que cumplieran dicho papel en el futuro. Los partidos servian primordialmente como vehiculos para la campana presidencial, y una vez en el poder, tanto los
presidentes como los tecnocratas procuraban subordinarlos y tomar distancia con
respecto a ellos. Aparte de su cometido electoral, los partidos carecian de otras funcio-
nes en el sistema democratico. No podian volcar los votos reunidos en los comicios a
coaliciones amplias y estables con el fin de apoyar las politicas publicas u oponerse a
estas. Tampoco desempenaban una funciOn programAtica, como la de generar proyectos de politicas que luego de las elecciones el gobierno pudiese Ilevar a la practica8.
7 Se hallarc un valioso panorama sobre la bibliografia acerca del presidencialismo en Amdrica Latina en Scott
MAINWARING: "Presidentialism in Latin America", Latin America Research Review, vol. 25, N2 1, 1990, pbgs. 157-79.
Ver tambi6n los ensayos incluidos en Juan J. LINZ y Arturo VALENZUELA (eds.): The Failure of Presidential Democracy,
Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1994.
8 Para un examen de las funciones tradicionales de los partidos politicos, v6ase Leon D. EPSTEIN: Political
Parties in Western Democracies, Nueva York, Praeger, 1967, pigs. 289-314.
,Por que fallaban aparentemente los partidos en sus funciones de congregar a los
diversos intereses, rendir cuentas ante la poblacion como sus representantes vAlidos y
suministrar opciones ante las politicas pOblicas? Para dar una respuesta cabal a esta
pregunta habria que empezar por hacer un profundo analisis hist6rico de las condicio-
nes en las que surgic' el sistema de partidos, lo cual desbordaria los limites de este
ensayo. Para nuestros fines, corresponde hacer unas pocas observaciones sobre la
indole de los partidos politicos a fin de comprender su posici6n secundaria en estos
sistemas y su desconexibn de la esfera de las decisiones econ6micas importantes.
En primer lugar, los partidos politicos surgieron en el siglo XX en medio de un
conjunto de condiciones estructurales sumamente adversas. Los intentos realizados

por las elites para impedir la plena incorporaci6n de las "masas" a la vida politica -por
via de las restricciones electorales, la represi6n, la cooptaci6n y las dictaduras militaresanularon el desarrollo de partidos de masas. En su mayoria, los partidos no pudieron
forjar vinculos duraderos con importantes sectores sociales (los trabajadores, el campe-
sinado, las comunidades indigenas, etc6tera). El APRA en Peru' y el MNR en Bolivia

fueron excepciones parciales en este aspecto. No obstante, en el caso del MNR la
alianza populista de trabajadores, campesinos y grupos de clase media lleg6 a su fin
cuando el movimiento sufri6 un giro conservador durante las presidencias de Siles
Zuazo (1956-60) y de Paz Estenssoro (1960-64). Los obreros bolivianos nunca retornaron a las filas del MNR, sino que dirigieron su mirada hacia una variedad de partidos de
izquierda y dividieron sus votos entre estos. En PerO, el APRA tuvo al principio fuertes
lazos con el incipiente movimiento obrero, pero con su giro a la derecha de las decadas
del cincuenta y el sesenta, renunci6 a su papel de lider del "reformismo" en favor de una
gama de nuevos partidos y perdi6 todo atractivo potencial para los nuevos sectores de
votantes, en especial el campesinado9. De este modo, en los tres paises los partidos
ocuparon el centro hist6rico del irresuelto problema de la representacibn. El interregno
militar suspendi6 temporariamente el sistema de partidos, pero cuando fue restaurado
no se solucionaron las desconexiones entre estos y la sociedad civil.

En lugar de actuar como nexo entre cada grupo de la sociedad civil y el Estado, la
mayoria de los partidos se desarrollaron como redes clientelistas vagas e ideolbgicamente poco definidas, organizadas con el objeto de ganar el poder y de distribuir
cargos y puestos entre sus seguidores. Si bien todos los sistemas partidarios modernos
se sustentan hasta cierto punto en el clientelismo, muchos de los partidos andinos
Ilegaron a ser ejemplos in extremis de esta Iogica. Dadas las limitadas oportunidades de
tener un empleo administrativo en estas economias, no debe sorprender que el
clientelismo pasara a ser el componente organizativo central de la vida partidaria. Los
aspirantes a los puestos pdblicos gravitaban hacia los partidos como un medio de
asegurarselos. Este carcter instrumental de la adhesi6n a los partidos no se limitaba a
los militantes de base y de rango intermedio sino que tambien comprendia a los
dirigentes superiores. Habitualmente, estos dirigentes abandonaban, cuando asi se lo
dictaba su carrera futura, las organizaciones a las que pertenecian y se sumaban a otros
partidos o los creaban. Los partidos se multiplicaban como las amebas, y esta proliferaci6n, junto a la circulaci6n de las elites por diversos partidos, testimoniaban la intensidad
de las rivalidades existentes dentro de los partidos clientelistas para controlar los cargos
9 Ruth Berins COLUER y David COLLIER: Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labor Movement,
and Regime Dynamics in Latin America, Princeton, Princeton University Press, 1991, pags. 470-83.

de conducci6n, asi como su dificultad para contener los conflictos dentro de sus propios
limites'o
Desde sus respectivos periodos de transici6n, el foco de los partidos en estos tres
paises estuvo puesto en el proselitismo electoralista y en la demanda de creaci6n de

puestos pOblicos, con la consecuencia de que no se convirtieron en vias para el debate
serio de las medidas oficiales o en lugares donde se generaran opciones politicas. Con
harta frecuencia, se los consideraba poco id6neos para plantear cuestionamientos

econ6micos serios a raiz de la ausencia de economistas competentes en sus filas.
Muchos economistas preferian mantenerse al margen de todos los partidos; a veces,
durante las campahas electorales, aparecian en alguno de ellos, pero en su mayoria
optaban por conservar su condici6n de consultores independientes de politicos individuales sin afiliarse a ningun partido. Los datos disponibles sobre los diputados de Peru
y Ecuador en la d6cada del ochenta muestran que los partidos estaban permanentemente dominados por los abogados. En Ecuador, los economistas constitulan solamente el 2,6 % del total de diputados en 1978-88, y en PerO, s61o el 2,4 % en 1980-88; en
contraste con ello, mas de la mitad de los diputados ecuatorianos y una tercera parte de
los peruanos eran abogados1l

El deficit de expertos en economia en los partidos politicos y la inclinaci6n de estos
Oltimos a oponerse a cualquier medida que tuviese un costo electoral contribuy6 a que
los presidentes creyesen justificado, en la formulaci6n de las politicas, desentenderse
de los partidos y las legislaturas y s6lo tuvieran en cuenta a sus "muchachos" -los
integrantes de sus equipos econ6micos-. Un equipo era un pequeno circulo de
asesores, por lo comOn formado por tres a cinco individuos, que incluia a destacados
ministros de economia. Habitualmente el equipo abarcaba economistas profesionales y
otros con experiencia laboral en el sector privado, especialmente en el campo de las
actividades bancarias y las finanzas. Con frecuencia los miembros de estos equipos ya
habian mantenido contacto con instituciones financieras internacionales.
Los equipos econ6micos practicaban un estilo muy insular de ejecuci6n de

politicas, y la facultad de gobernar por decreto permitia al presidente imponer una
amplia gama de medidas sin debate puiblico. Los tecn6cratas de la economia creian
que la elaboraci6n de las politicas pOblicas era un ejercicio t6cnico y que sus recetas
tecnicas no debian estar sujetas a la evaluaci6n posterior de personas que no eran
especialistas en la materia (politicos, legisladores, representantes de los grupos de
intereses, etcetera). No era inusual, desde luego, que ciertas areas de la politica
economica, sobre todo la politica monetaria, quedara fuera del alcance de los politicos
y de la actividad de los grupos de intereses. Los bancos centrales se crearon con el fin
de supervisar cuestiones tecnicas tales como la politica cambiaria.
Lo notable de estos casos, empero, es el grado en que virtualmente todas las

cuestiones vinculadas a la politica econ6mica eran definidas como vedadas. En los tres
gobiernos neoliberales de que nos ocupamos, los presidentes y sus equipos econ6mi1o Para un andlisis del desarrollo de los sistemas partidistas latinoamericanos, v6ase Scott MAINWARING y
Timothy SCULLY (eds.): Building Democratic Institutions: Parties and Party Systems in Latin America, Stanford,
Stanford University Press, en prensa.
I1 Los datos sobre Ecuador proceden de Sim6n PACHANO: Los diputados: una elite politica, Quito, Corpora-
ci6n Editora Nacional, 1991, pag. 114. Los datos sobre PerO fueron calculados a partir de Enrique BERNALES:
Parlamento y democracia, Lima, Instituto de Estudios Constitucionales y Sociales, 1990, pgg. 303.
cos procuraron sortear el debate sobre toda una gama de asuntos fundamentales,
desde la funci6n del sector pOblico hasta el tratamiento que debia acordarse al capital
extranjero. En muchos aspectos, el estilo de formulaci6n de politicas poblicas que

emergio en el nuevo regimen civil se asemejaba mucho al estilo "furtivo" de los
regimenes militares anteriores12. Las medidas eran dictadas por un pequeio circulo del
poder ejecutivo sin demasiadas consultas, salvo con las instituciones internacionales, el
FMI y el Banco Mundial.
La mentalidad prevaleciente dentro de los equipos econ6micos tendia a reforzar la
creencia de los presidentes en que situar la politica econ6mica totalmente fuera del
alcance de los grupos de intereses, de los legisladores y de la poblaci6n era a la vez
legitimo y necesario. Estos equipos concebian su tarea como la aplicaci6n de una
ciencia. Al igual que todos los profesionales, desechaban las opiniones que no proviniesen de especialistas. Esta manera de pensar era especialmente notoria en los tecn6cra-
tas economicos neoliberales, ideol6gicamente propensos a ver en todos lados (los

politicos, los grupos de intereses, las masas) a individuos voraces prestos a apoderarse
de las rentas piblicas y que si se les diera la oportunidad desmontarian cualquier plan
coherente de reforma del Estado y de instrumentaci6n de las medidas tendientes a la
libertad de mercado. Por lo tanto, la elaboracion de las politicas poblicas debia estar
estructurada de modo tal de evitar que esos buscadores de rentas publicas pudieran
influir en las decisiones.
El carcter temporario de los presidentes de los paises andinos tambien desempe-
faba un papel, por cuanto los liberaba de la necesidad de ser sensibles a la opini6n
pOblica en las cuestiones de politica econ6mica. En Bolivia y PerO los presidentes no
podian ocupar el cargo por dos periodos consecutivos, aunque si ser reelegidos mas
adelante. En Ecuador, la constituci6n de 1979 vedaba la reelecci6n de por vida. Estas
limitaciones hacian que los mandatarios actuasen sin tener en cuenta el costo politico
personal de su conducta: no tendrian que someterse a la humillacidn de una derrota

electoral. Por diversos motivos, a los presidentes nos les inquietaban demasiado los
costos electorales inmediatos que su comportamiento pudiera tener para sus respectivos partidos.
Lo notable de la evoluci6n de estos regimenes en la decada del ochenta fue la

creciente desconexi6n entre las elecciones y las medidas instrumentadas por los
gobiernos. Las elecciones cobraron cada vez mas un caracter plebiscitario: los presidentes eran los responsables de "hacer algo" con respecto a la crisis econ6mica, pero
nunca quedaba bien claro para hacer exactamente que se los habia elegido. En
general, a los candidatos y partidos les convenia proceder con vaguedad en sus
recetas para enfrentar la crisis, y considerar la elecci6n mas bien como un voto
retrospectivo sobre la administraci6n saliente. En ninguno de los experimentos neolibe-
rales que estamos analizando los primeros mandatarios fueron elegidos sobre la base
de una plataforma neoliberal irrestricta. En lugar de ello, Paz Estenssoro y Belaonde
prefirieron evocar imagenes de sus presidencias anteriores, con todas sus connotaciones populistas. Si bien Febres Cordero mostr6 inclinaciones neoliberales mAs francas,
en su campana entre las masas despleg6 temas populistas, asi como otros ligados a su
personalidad y aun religiosos. Asi, es dificil argumentar que cualquiera de estos

12 MCCLINTOCK: "Velasco, Officers, and Citizens", pags. 275-308.
presidentes Ilego al poder con el claro mandato pOblico de seguir adelante con el
experimento neoliberal, sobre todo teniendo en cuenta los resultados heterogeneos de
las disputas por las bancas legislativas.
En ausencia de un apoyo masivo coherente a sus politicas neoliberales, los

presidentes procuraron de diversas maneras crear un ambiente politico apto para el
experimento. Los acuerdos formales se combinaron con las practicas informales. La
subordinaci6n del Congreso era decisiva para permitir que el equipo economico del
ejecutivo pudiera tomar sus decisiones sin obstaculos. En los tres paises, los mandatarios tomaron medidas tendientes a asegurar que el Congreso no se convirtiera en un
polo de oposicio6n al neoliberalismo. A la oposici6n popular se la abord6 con diversos
m 'todos, incluida la represi6n selectiva. Tanto en Ecuador como en Bolivia, las huelgas
y medidas de protesta contra las politicas neoliberales fueron reprimidas mediante el
uso de la fuerza.
Este uso de la fuerza iba de la mano con los empefios del gobierno tendientes a
crear una atmosfera poco grata a cualquier oposici6n. El temperamento belicoso e
impredecible de Febres Cordero hacia que los disidentes tuvieran buenas razones para
temer las represalias; los rumores sobre los vinculos del gobierno con grupos paramilitares
y con bandas callejeras eran particularmente inquietantes para la oposicion. El compor-
tamiento agresivo de los diputados del Frente Revolucionario Nacionalista (FRN) de

Febres Cordero en el Congreso contribulia al clima de violencia politica. En Bolivia, el
despliegue de fuerza que hizo Paz Estenssoro en las primeras semanas de la puesta en
marcha del programa econ6mico fij6 el tono de su administraciOn; dej6 en manos de sus
ministros
Fernando
Barthelemy
y Juan
reiterarnoque
el gobierno
no soportaria ninguna
oposici6n
activa. Si bien
en Carlos
el casoDur.n
de Belainde
hubo
una intimidaci6n
fisica a la oposici6n peruana, actu6 con total despreocupaci6n respecto de la sociedad
civil. Las anecdotas seguin las cuales el primer ministro Ulloa recibia a los dirigentes
empresariales con los pies puestos sobre su escritorio son emblematicas del estilo
arrogante de gobierno aplicado durante la primera mitad del mandato de Belaonde. Las
criticas, de cualquier fuente que fuesen, eran simplemente descartadas.
Como indican nuestros estudios sobre Ecuador, PerO y Bolivia, en estos tres
paises los presidentes fueron las piezas claves de un estilo de gobierno muy insular,
para conservar el cual se requeria de la voluntad y la habilidad del presidente. En
Ecuador y PerO, Febres Cordero y BelaC'nde perdieron a la postre su capacidad para
negociar, obligar, desestimar o dictaminar. Diversos sucesos (catastrofes naturales,
situaci6n militar) superaron su capacidad de mantener bajo control los parametros
politicos indispensables para que continuasen los experimentos neoliberales. En contraste con ello, Paz Estenssoro no solo fue capaz de lanzar su programa sino que
conservo la capacidad de reproducir las condiciones politicas esenciales para sus-
tentarlo.
Si la gobernabilidad efectiva se define como la capacidad de un gobierno tanto

para formular politicas que resuelvan los problemas existentes como para instrumentar
y sustentar dichas politicas a lo largo del tiempo, la gobernabilidad democratica deberia
definirse teniendo presentes como minimo los tres criterios siguientes: 1) los gobiernos
estcn constituidos por elites politicas que a traves de elecciones obtienen el apoyo
p~blico a las medidas que quieren poner en practica; 2) la instrumentacidn de dichas
medidas no socava el funcionamiento de las instituciones democraticas; 3) los gobier-
nos son capaces de sostener esas politicas a lo largo del tiempo logrando que la
poblaci6n las considere eficaces y las avale en elecciones posteriores13
Aplicando estos criterios, resulta claro que en los tres paises a que nos referimos
los principios de la gobernabilidad democratica fueron comprometidos en diverso

grado en la elaboraci6n de los programas econ6micos neoliberales. Estos programas
se iniciaron sin un claro mandato pOblico por via de un proceso electoral. Se ignor6 o se
reprimi6 a los grupos opositores de la sociedad civil. Su instrumentaci6n se bas6 en
deslegitimar virtualmente a toda fuente real o potencial de oposici6n y en fraguar para el
poder ejecutivo una suerte de "carta blanca". Esto no significa que los programas
neoliberales sean, por si solos, los responsables de los graves problemas de gobernabilidad democratica que existen en los Andes centrales. Antes de la puesta en marcha
de las medidas neoliberales ya existia en esos paises una tradici6n de constituciones

"ejecutivo-centricas", legislaturas debilitadas y partidos politicos endebles.
Lo que queremos sugerir es que la forma en que se Ilevaron a cabo las politicas
neoliberales contribuy6 a acumular en estos sistemas politicos un conjunto de prActicas
que contradicen los principios de la gobernabilidad democratica. Los presidentes

neoliberales sentaron precedentes que sus sucesores tomaron como indices para su
propia conducta. La denigraci6n de la legislatura, el otorgamiento de un lugar de
privilegio al equipo econ6mico como Onica fuente legitima de opinion en materia
econ6mica, el escarnio de los grupos de intereses, la apelaci6n a facultades excepcio-
nales: todo ello pas6 a ser una costumbre convencional en las incipientes presidencias
imperiales de los Andes centrales.
Coaliciones neoliberales: capitalistas, tecn6cratas y politicos

Seria una grosera simplificacibn considerar los experimentos neoliberales de los
paises de los Andes centrales como conjuntos de medidas impuestas en forma unilateral por agentes externos como el FMI y el Banco Mundial. Por cierto que estas entidades
desempefaron un papel critico en la conformacion de la politica econ6mica al suminis-
trar asistencia t6cnica a los equipos econ6micos nacionales y ejercer su poder de
conceder o negar ayuda a estos paises azotados por la deuda. Sin embargo, no fueron
ellos los Onicos autores del neoliberalismo. En los tres paises, los grupos de intereses
del empresariado sentaron las bases para el desarrollo de coaliciones internas neolibe-
rales con sus campaias antiestatistas, que comenzaron durante el regimen militar.
J6venes tecn6cratas, alistados en dichas camparas por el empresariado, tradujeron su
antiestatismo en criticas tecnicas mas sistematicas de las medidas piblicas. A su vez,
muchos de los mismos voceros empresariales y tecn6cratas manifestaron sus inquietu-
des en el seno de los partidos politicos, ya sea como dirigentes de estos o como
asesores independientes. Las campaias electorales pasaron a ser crisoles importantes
para la transformaci6n de estos vagos movimientos antiestatistas en coaliciones neoliberales mAs concretas, a medida que los capitalistas, los tecnbcratas y los politicos se
unian, por lo general en la trastienda, a fin de forjar el curso de acciOn del futuro
gobierno.
13 Esta definici6n de gobernabilidad ha sido tomada de Lester M. SALAMON y Alan J. ABRAMSON: "Governance",
en John L. PALMER e Isabel SAWHILL (eds.): The Reagan Record, Washington, The Urban Institute, 1984, pag. 32.

La revitalizaci6n de las coaliciones derechistas no fue un fendmeno circunscripto a
los Andes centrales. En rigor, el papel que aqui cumplieron los grupos de intereses
empresariales guarda estrecha semejanza con el que tuvieron en el resurgimiento de la
derecha en Estados Unidos. A mediados de la decada del setenta, las elites de las
grandes empresas norteamericanas estaban crecientemente preocupadas por ciertos
problemas que, a su juicio, se interconectaban: su menguante influencia politica, el
auge de los grupos de defensa de los consumidores y el crecimiento de un Estado
activista y regulador. Tanto las empresas como los grupos de intereses que las
defendian pasaron a la ofensiva. A traves de sus aportes a las camparas, las empresas
contribuyeron a fortalecer al Partido Republicano; al mismo tiempo, procuraban crear
sus propias capas de intelectuales y tecn6cratas en centros de estudios conservadores. Como ocurri6 con los dirigentes de empresa en los paises andinos, las elites de los
negocios de Estados Unidos constituyeron una fuerza activa en la generaci6n de las

condiciones para el "viraje a la derecha" del entorno politico y oficial14
No obstante, en otras dimensiones las coaliciones neoliberales andinas divergian
agudamente de la alianza construida en torno del reaganismo. Aquellas nunca fueron
mas que un conglomerado en medio de las elites politicas y econ6micas. La coalici6n no
se montaba como una convergencia de varias clases: siempre seguia siendo estricta-
mente una cuesti6n de la elite. Esta cerraz6n de las coaliciones andinas difiere notable-
mente de la amplia convocatoria que cristaliz6 en la decada del ochenta bajo el
liderazgo de Ronald Reagan. El Partido Republicano norteamericano paso a albergar a
una perdurable mayoria presidencial, en la que se unieron los conservadores de la

comunidad empresarial con votantes blancos de clase media y baja inquietos por las
cuestiones raciales, sociales y tributarias. Como han ser~alado varios analistas, la
polarizaci6n racial que tuvo lugar en Estados Unidos contribuyd a apartar a los electores
de las ideas del New Deal y a aproximarlos a las f6rmulas de la libertad de mercado. El
descontento de los blancos en materia asistencial, asi como en lo relativo a los
programas de "accion afirmativa" y a la introduccion de las "cuotas raciales" en la

contrataci6n de trabajadores, fue facilmente articulado por el discurso republicano
sobre los peligros de la intromision del Estado en el mercado, que tambien pretendia
favorecer a la comunidad empresarial'5.
,Por que raz6n los dirigentes andinos no fueron capaces de edificar una conver-
gencia
de las elites
y lasCordero
masas en
de sus
proyectos
neoliberales?
,Por
que no
pudo convertirse
Febres
en apoyo
un Ronald
Reagan?
En parte
la respuesta
es obvia.
Para los neoliberales era evidente que no seria facil convencer a las clases populares,
que iban a tener que soportar el mayor peso de las reformas (recortes en los servicios
p'blicos, perdida de empleos en ciertos sectores, etcetera) de las bondades de la

austeridad y la reestructuraci6n. En las economias andinas, hasta las clases medias
dependen muchisimo del Estado como fuente de empleos administrativos. Asi pues, las
reformas -y particularmente el shock de medidas estabilizadoras como el congelamiento
de salarios y los aumentos de precios- tenian en si mismas escaso atractivo popular
14 Thomas FERGUSON y Joel ROGERS: Right Turn: The Decline of the Democrats and the Future of American
Politics, Nueva York, Hill and Wang, 1986. La movilizaci6n politica de las empresas norteamericanas se describe en
VOGEL: Fluctuating Fortunes. Se hallarc otro examen de dicha movilizaci6n en Jerome L. HIMMELSTEIN: To the Right:
The Transformation of American Conservatism, Berkeley, University of California Press, 1990.
15 Esta argumentaci6n es minuciosamente desarrollada por Thomar Byrne EDSALL y Mary D. EDSALL: Chain
Reaction: The Impact of Race, Rights, and Taxes on American Politics, Nueva York, W. W. Norton, 1991.
inmediato; los candidatos lo sabian y no hicieron hincapie en esto en sus campanas. Por
otra parte, no existian, como en Estados Unidos, cuestiones colaterales -el problema
racial, el aborto, el indice de delincuencia, la proteccion de los valores de la familia, los

temas ligados a la defensa nacional y a la politica exterior- que pudiesen servir para
hacer confluir a los votantes en apoyo de estos gobiernos.
Al no esperar que el neoliberalismo tuviese buena acogida a corto plazo, y dada su
incapacidad para vincularlo con otros problemas, la coalici6n de la elite no dedic6

demasiada energia a organizar el apoyo a sus medidas una vez que estuvo en el poder.
En lugar de ello, los partidarios de las politicas neoliberales buscaron la manera de

suprimir o ignorar la carga estatica procedente de la sociedad civil. En Bolivia, las
maquiavelicas maniobras politicas de Paz Estenssoro Ilegaron hasta el pacto entre los
partidos, pero no us6 la presidencia como pilpito para arengar a la sociedad boliviana
en favor de las reformas. MAs tarde, el ministro de Planificacibn, Gonzalo Sanchez de
Lozada, admitio que uno de los grandes errores del gobierno habia sido su devoci6n
unilateral a la aplicaci6n tecnocrfitica del modelo y la ausencia de toda tentativa de
convencer a la poblaci6n de sus virtudes. "Nos olvidamos de crear una coalici6n de
apoyo", senal616.
Esta desconexi6n entre los responsables de las politicas pUblicas y la poblacibn
fue un rasgo conspicuo de los tres experimentos neoliberales y explica en gran medida
la fragilidad de las coaliciones. En ausencia de un amplio y bien elaborado consenso y
compromiso puiblicos con las reformas, no era raro que los politicos desertaran del
experimento ante situaciones de crisis coyuntural. En Ecuador, verbigracia, el experimento neoliberal se fue desmadejando junto con la capacidad de Febres Cordero para
gobernar. Las repercusiones economicas del terremoto, el deterioro de las relaciones
entre los civiles y los militares y el resurgimiento de la oposici6n legislativa persuadieron
a Febres Cordero de que no podia seguir adelante con el modelo. Tras el episodio del
rapto, su principal preocupacion fue terminar su mandato.

Pero los politicos no eran la Uinica fuente de inestabilidad dentro de las coaliciones
de la elite. En los tres paises se abrieron en estas serias fisuras a raiz de las discrepan-
cias sobre el diseno y la instrumentacibn de las medidas pdblicas. Si bien tanto los
capitalistas como los tecn6cratas y los politicos se habian congregado en torno de un

discurso antiestatista, no coincidian necesariamente acerca de los detalles concretos y
del ritmo de aplicaci6n de las politicas neoliberales en la practica. La propia comunidad
de los negocios estaba dividida por diversos intereses sectoriales, y las medidas
neoliberales afectaban de modo diferente a distintos sectores. En todos estos paises,
los fabricantes de productos sustitutivos de importaciones eran los mas ferreos oposito-
res a la brusca desaparicion de las medidas proteccionistas.
En su mayoria, los equipos econbmicos neoliberales se resistieron a introducir

modificaciones en sus programas como respuesta a las criticas de los hombres de
negocio. Los tecnocratas neoliberales eran movidos por su plan de accion ideologico y
por sus convicciones profesionales; los obsesionaba la idea de dejar en libertad las
fuerzas del mercado. Su preocupacibn giraba en torno del desempeho econ6mico
global, no del destino que sufrieran ciertas empresas o capitalistas individuales. Mas
aun, tenian la esperanza de que la competencia del mercado eliminase a aquellos
16 Entrevista a Gonzalo Sanchez de Lozada realizada en La Paz el 29 de mayo de 1988.

elementos del empresariado que buscaban apropiarse de las rentas piblicas. En suma,
procuraban imponer a la economia un modelo idealizado de capitalismo, extraido de la
teoria. Pero algunos grupos econ6micos vieron con malos ojos la idea de quedar
sometidos a lo que, a su entender, eran unos experimentos radicales inspirados en
teorias academicas forineas. Sus dirigentes propugnaron a menudo una revisi6n de las
medidas pro mercado a fin de amoldarlas a "la realidad nacional". En los tres paises, las
coaliciones neoliberales se vieron signadas por este conflicto entre los te6ricos del
capitalismo y sus practicantes reales.
Las tensiones internas de las coaliciones tripartitas de capitalistas, politicos y

tecnbcratas desempeiaron un papel decisivo en cuanto a la forma en que estos
experimentos se desplegaron en la realidad y en su perduraci6n. Dichas tensiones
fueron mas pronunciadas en PerO, donde los industriales montaron una generalizada
campafa contra las medidas econ6micas de BelaOnde. En Ecuador, el grupo de
presibn de los industriales se las ingeni6 para morigerar las reformas tributarias en
extensas negociaciones con el gobierno. MWs tarde, el comportamiento especulativo de
los exportadores en el mercado cambiario Ilev6 a Febres Cordero a poner fin al tipo de
cambio fluctuante, medida que 1l mismo habia elogiado como logro historico de su
gobierno.
En contraste con lo ocurrido en los casos de Febres Cordero y Belainde, Paz

Estenssoro demostro tener mayor ingenio para mantener la coalici6n y el experimento en
pie pese a las tensiones. La comunidad de negocios boliviana era mis gobernable, por
diversos motivos. Las elites empresariales, traumatizadas por la experiencia con la
administracion de Siles Zuazo, se mostraban renuentes a atacar a un gobierno que
habia restaurado el orden en el mercado. Ademas, las medidas de reforma tuvieron
distintos efectos en diversos sectores econ6micos, y aun dentro de un mismo sector.
Como en Ecuador y PerO, la industria era el sector mas afectado; pero era tambien la
actividad menos importante del sector privado boliviano. Dentro del sector industrial
habia enormes diferencias en cuanto al grado en que las reformas favorecian o
perjudicaban a las firmas. Algunos fabricantes quebraron por la competencia que trajo
consigo la liberalizaci6n de los aranceles aduaneros, en tanto que otros se beneficiaron
con los menores costos de los insumos y bienes de capital importados. Para la mayor
parte de la comunidad empresarial, los efectos positivos de la ley D.S. 21.060 parecieron compensar sus costos. Salvo las demandas planteadas al gobierno para recibir de
este asistencia con vistas a la reactivacibn econbmica, durante el mandato de Paz
Estenssoro los disidentes dentro del empresariado permanecieron relativamente mudos. El presidente no debi6 combatir ninguna campana contra el gobierno orquestada
por las empresas ni se vio obligado a enfrentar un liso y Ilano sabotaje economico a su
programa (fuga de capitales, especulaciOn), todo lo cual habia ocurrido durante el
periodo previo de Siles.
Las coaliciones neoliberales de los paises andinos centrales se fundaron en la

adhesion de las elites a la ideologia antiestatista, que segOn suponian podian poner al
servicio de sus intereses politicos y economicos inmediatos. Comenzaron a formarse

junto con la campaia por el restablecimiento del r6gimen civil y cobraron mayor
definiciOn en la subsiguiente contienda electoral. No obstante, nunca fueron mas allI de
su etapa inicial; no evolucionaron hacia un conjunto de relaciones mas duraderas e
institucionalizadas entre los actores, ni siquiera en el caso de Bolivia, donde el neolibe-

ralismo permaneci6 intacto. Observndolas en una perspectiva comparativa, no adver-
timos intento alguno de transformarlas en redes explicitas de conexion entre los

capitalistas y los responsables de las decisiones economicas. Como han mostrado
muchos trabajos recientes sobre economia politica, en diversos paises, desde Taiwan
hasta Suiza, esas redes fueron decisivas para asegurar la estrecha cooperacion de las
empresas con la politica economica oficial (incluidas las medidas de estabilizacion)17.
En vez de ver de que manera podian robustecer sus lazos con las empresas, los
politicos y tecn6cratas neoliberales pretendieron lograr una autonomia mAxima y una

incorporaci6n minima de elementos provenientes de las empresas. Los experimentos
neoliberales no trajeron consigo ninguna innovacion institucional que resolviese los

problemas derivados de la inadecuada representaci6n de las empresas.
La democracia en las Am6ricas: reflexiones finales

Una de las ideas importantes expuestas por Tocqueville en La democracia en
Am6rica fue que la democracia moderna es un fenomeno compuesto: un sistema de
gobierno erigido sobre la base de controles al poder institucional, al que daba vida una
s6lida sociedad civil y se fundaba en "habitos del corazon" ampliamente compartidos
por la ciudadania. Consciente de las complejidades de la mezcla que sustentaba a la

democracia, Tocqueville le temia a sus posibilidades de caer en el despotismo. Pensaba que el crecimiento del Estado moderno se caracterizaria por una centralizacion cada
vez mayor del poder, y que la acumulacion de dicho poder en el Estado ofreceria
innumerables oportunidades para su abuso, sea por parte de los dirigentes individuales
o de la burocracia en su conjunto. En los sistemas democriticos, las elecciones

permitirian legitimar tales practicas, posibilitando que los ciudadanos, periodicamente,
"eligieran a sus amos". Tocqueville describib asi de que manera los impulsos democraticos se combinan con la necesidad percibida de un gobierno fuerte:
"Nuestros contempor~neos son siempre presa de dos pasiones antagonicas:
sienten la necesidad de ser conducidos y anhelan permanecer libres. Incapaces de

suprimir estos dos instintos contradictorios, tratan de satisfacer ambos a la vez.
Conciben en su imaginaci6n un gobierno unitario, protector y todopoderoso, pero
elegido por el pueblo, en el que la centralizacibn se combine con la soberania popular.
Esto les permite descansar. Se consuelan de estar a las 6rdenes de sus maestros
pensando que los eligieron ellos mismos. Cada individuo permite que le pongan la
soga al cuello, porque entiende que no es una persona o una clase de personas la que
tiene en sus manos el extremo de la soga, sino la sociedad misma"18
Nuestros estudios de casos han centrado su atencion en algunas de las perturbadoras tendencias operantes en tres paises latinoamericanos que han realizado en fecha
17 Para un analisis sobre la forma en que los vinculos del Estado con el sector privado afectan la politica
econ6mica, v6ase Peter EVANS: "The State as Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy, and Structural
Change", en Stephan HAGGARD y Robert R. KAUFMAN (eds.): The Politics of Economic Adjustment: International
Constraints, Distributive Conflicts, and the State, Princeton, Princeton University Press, 1992, pags. 139-81. Sobre
casos nacionales que ilustran el papel central de las redes de politica, tanto formales como informales, v6ase
HAGGARD: Pathways from the Periphery; Robert WADE: Governing the Market: Economic Theory and the Role of
Government in East Asian Industrialization, Princeton, Princeton University Press, 1990; Peter J. KATZENSTEIN: Small
States in World Markets.
18 Todas las citas proceden de Tocqueville, Democracy... op. cit., pdg. 693.

reciente la transici6n del autoritarismo militar a un regimen civil electo. Por desgracia,
nuestros hallazgos darian a Tocqueville muchos motivos para el desconsuelo. La
marginaci6n de la legislatura; la arrogancia y autonomia del poder ejecutivo; la creciente
divergencia entre las opciones electorales y las politicas pOblicas; la debilidad de los
partidos politicos; la desvalorizaci6n de "la politica" y la consolidaci6n de la economia
como disciplina rectora de las politicas oficiales; la contracci6n forzada de la esfera

pOblica a traves de las medidas neoliberales (y por extensi6n, la contracci6n de lo que
podria definirse como los derechos de la ciudadania): todos estos fenomenos constitu-
yen rasgos destacados de estos regimenes. Si entre sus caracteristicas definitorias

solamente se consideran las elecciones peri6dicas, se pierde de vista en gran medida
su modo de funcionar. Las elecciones no son un problema; el problema de la democra-
cia latinoamericana es lo que sucede despues de las elecciones. El verdadero deficit de
estas democracias tiene que ver con la ausencia de una adecuada rendici6n de
cuentas (accountability) del gobierno ante la poblacion.
Las tendencias problematicas que hemos esbozado en estos regimenes tienen
que resultarles familiares a los estudiosos de la politica comparada. No creemos haber

descripto simplemente una patologia regional. En todo el mundo, tanto las democracias
de antigua data como las de cuno mas reciente estan siendo azotadas por muchos de
los problemas de gobernabilidad que hemos sehalado. En lugar de ver en los paises
andinos centrales ejemplares politicos pintorescos pero exoticos, seria ma's instructivo
comprender que ellos presentan, en una versi6n mas marcada, algunos de los mismos
problemas vigentes en una variedad de democracias contemporaneas. 6Acaso los

paises andinos no nos estan mostrando, con respecto al desarrollo politico posmoderno,
de que manera las practicas democraticas convencionales (o sea, las elecciones) se
ven obligadas a cohabitar con estilos tecnocraticos de gobierno?
En ninguin lugar ha sido mas aguda que en Estados Unidos la ansiedad intelectual
sobre muchos de estos problemas de la democracia posmoderna. Una oleada de

trabajos recientes de investigadores y periodistas se ha centrado expresamente en las
moltiples fuentes de malestar de la democracia norteamericana: la falta de sentido de
las elecciones, la decadencia de los partidos, la autonomia del poder ejecutivo y de la

burocracia. El inventario de estos problemas tiene una afligente semejanza con el de los
que hemos tocado en el presente estudio1'9.
El acrecentamiento y abuso del poder ejecutivo es una preocupaciOn persistente
entre los analistas de la politica estadounidense. La escalada en la guerra de Vietnam en
la decada del sesenta, promovida por el ejecutivo, y el escandalo de Watergate dieron
p.bilo
a la critica
de la "presidencia
La de
venta
de armas
a IrAn
y el apoyo apor
los
"contras"
nicaragOenses
duranteimperial"20.
el gobierno
Reagan
fueron
considerados
muchos como nuevos signos ominosos del desprecio del ejecutivo por el Congreso y su
proclividad a obrar al margen de la ley. Las fuerzas que impulsaron el auge del poder
19 Entre las obras recientes que examinan el malestar existente en la politica norteamericana cabe mencionar
William GREIDER: Who Will Tell the People: The Betrayal of American Democracy, Nueva York, Simon and Schuster,
1992; E. J. DIONNE (h.): Why Americans Hate Politics, Nueva York, Simon and Schuster, 1991; Benjamin GINSBERG y
Martin SHEFTER: Politics by Other Means: The Declining Importance of Elections in America, Nueva York, Basic
Books, 1990; Robert M. ENTMAN: Democracy Without Citizens: Media and the Decay of American Politics, Oxford,
Oxford University Press, 1989.
20 La expresi6n fue acuhrada por Arthur SCHLESINGER (h.): The Imperial Presidency, Nueva York, Popular
Library, 1974.
presidencial en Estados Unidos no son distintas de las que operan en los paises de los
Andes centrales. Los presidentes procuran por medios formales e informales evitar el
estancamiento de las propuestas oficiales que inevitablemente se produce en el
contexto de un gobierno dividido. A su vez, justifican su circunvalacibn de los procedimientos legislativos invocando la noci6n de una "crisis", ya sea econ6mica o relativa a la
seguridad nacional.
La acumulacion de poder en el ejecutivo ha ido de la mano con la existencia de
sistemas partidarios d6biles. A ambos ladeos del Ecuador, los partidos tuvieron un pobre
desempeno tanto en lo tocante a vincular a la poblacion con los funcionarios como en lo
que hace a asegurar la sensibilidad de estos 0ltimos frente a los reclamos de aquella.
Ante la falta de partidos fuertes, las legislaturas se tornan aun mas endebles y la
actividad politica no es mediada por las instituciones. Las elecciones presidenciales se

convierten en plebiscitos personalizados sobre dirigentes individuales, en vez de ser la
expresibn de un consenso bien informado acerca de la politica oficial21
El ascendiente de los tecnocratas y su creciente dominio de ciertas esferas de
elaboraci6n de las politicas ptiblicas, en particular la economica, constituye otro grave

problema para la organizacibn de una gobernabilidad democratica, que va mucho mas
alla de Lima o de Quito. Como sucede con el discurso de muchas profesiones, el de la
economia esta destinado a restringir la participacidn en el debate a un conjunto de
especialistas. Esto limita forzosamente las opciones de politica discutidas y margina a
los que no son especialistas, que quedan imposibilitados de participar de un modo
significativo en las deliberaciones. En el caso de Estados Unidos, Theodore Lowi afirma
que el auge de la economia como "lenguaje del Estado" tiene su paralelo en la
declinacidn de la importancia del Congreso en la elaboraci6n de las politicas22

Pero los paralelismos entre America Latina y Estados Unidos no se limitan a los
problemas vinculados al presidencialismo, el gobierno dividido y la debilidad de los

sistemas partidarios. La esencia misma de la politica pOblica esta afectando el caracter
de los regimenes, y esto tendra consecuencias a largo plazo para el futuro de la

democracia en las Americas. En Estados Unidos, al igual que en America Latina, la
esencia de la politica puiblica se ha visto sumamente perjudicada por dos procesos que
tuvieron lugar en la decada del ochenta: 1) el surgimiento ideolbgico y politico de la

Nueva Derecha, y 2) la aparicibn de los problemas interrelacionados de la deuda
poblica, la interrupci6n del crecimiento econOmico y la crisis fiscal.
El ataque lanzado por la derecha contra el Estado benefactor, junto con la realidad
de los recursos econ6micos decrecientes, provoc6 un cambio en la filosofia pOblica que

alcanz6 incluso al Partido Dem6crata. El resultado fue que se volvio a poner el acento en
"achicar el Estado", o sea, transferir funciones antes cumplidas por el gobierno central al
nivel local o directamente reasignarlas al mercado. Al ampliar los servicios suministrados por las jurisdicciones locales o por el mercado, el "achicamiento del Estado" tiende
a reducir la gama de los reclamos que la gente puede hacerle al Estado como parte de
sus derechos ciudadanos. Por supuesto, los ricos siempre podran compensar la
21 Para una mayor elaboraci6n do la evoluci6n de la presidencia plebiscitaria en Estados Unidos, v6ase
Theodore J. Lowl: The Personal President: Power Invested, Promise Unfulfilled, Ithaca, Cornell University Press,
1985.
22 LowI: "The State...", op. cit., pag. 6. V6ase tambi6n Theodore Lowi: "Knowledge, Power, and the
Congress", en William H. ROBINSON y H. Wellborn CLAY (eds.): Knowledge, Power, and the Congress, Washington,
Congressional Quarterly, 1991.
reducci6n de los bienes pdblicos con bienes privados -sus colegios, gimnasios, clubes
y guardias privados reemplazan a las escuelas pdblicas, los centros recreativos dependientes del Estado, las plazas y parques y la policia-. Los grupos de menores ingresos
tendran que arreglArselas con servicios piblicos degradados o con nada. Esta combi-
nacion de una creciente privatizacion con la merma, tanto en disponibilidad como en

calidad, de bienes puiblicos ha Ilevado a algunos analistas a hablar de la "brasilizaci6n"
de la vida en Estados Unidos23
Tanto en Estados Unidos como en America Latina, la nueva austeridad de la
politica oficial refuerza las divisiones de clase y fragmenta a la ciudadania en grupos
que ya no se congregan por nada que se parezca a una "comunidad de experien-
cias"24. Como America Latina, Estados Unidos parece haberse apartado de una noci6n
amplia de la ciudadania, que junto a los tradicionales derechos politicos (libertad de

palabra, derecho al sufragio, etcetera) incorpore los derechos sociales (asistencialismo).
Con la derrota de la coalici6n del New Deal, se quebr6 un sustancial acuerdo de clases,
dejando librado el sistema politico a "un tenue consenso, limitado en gran medida a las
cuestiones de procedimiento"25. El efecto combinado de estos procesos politicos e

institucionales comunes ha sido reducir el significado de la democracia a la realizaci6n
peri6dica de elecciones de tipo plebiscitario. Entre una y otra elecci6n, el proceso de
toma de decisiones esta en manos de tecnocratas no elegidos y de politicos que no

rinden cuentas a nadie.
Tocqueville estimaba que el control mas eficaz contra el despotismo era el que
brindaba una sociedad civil combativa, que celosamente resguardase sus facultades
de deliberar y participar haciendo precisamente eso. Estudiosos mas optimistas acerca
del r6gimen estadounidense aducirian que la sociedad civil norteamericana es lo

bastante robusta y bien dotada como para combatir el desarrollo de un gobierno
tecnocratico-gerencial. Como se evidenci6 en el escandalo de Watergate y en el de Iran

y los contras nicaragOenses, la prensa actta como un importante medio de vigilancia de
la conducta del poder ejecutivo. Ademas de una prensa pujante, ha arraigado en la

politica norteamericana un denso entramado de grupos de intereses y de organizacio-
nes populares, que en parte compensan la decadencia de los partidos26

No obstante, existen senales no menos contundentes de que la sociedad norteamericana y sus instituciones politicas se estan volviendo menos capaces de resistir los
impulsos "des-democratizadores" de los tecn6cratas y los presidentes. En su mayoria,
los sociblogos estadounidenses pintan un cuadro bastante poco halagOeno del estado
en que se encuentra su sociedad. En el estudio pionero de Robert Bellah y sus
colaboradores, se describe un panorama 10gubre: un mundo organizado en torno de un
individualismo anOmico, obsesionado por el consumo capitalista y cada vez mas
desprovisto de "virtudes civicas"27
23 Kevin PHILIPS: "Down and Out: Can the Middle Class Rise Again?", New York Times Magazine, 10 de enero
de 1993, pbg. 20.
24 GREIDER: op. cit., pbg. 16.

25 Este punto es retomado por Robert BELLAH et al.: Habits of the Heart: Individualism and Commitment in
American Life, Berkeley, University of California Press, 1985.
26 Para un analisis del papel compensatorio de las asociaciones secundarias frente a las falencias de los
partidos politicos, veanse los ensayos de Kay LAWSON y Peter MERKL (eds.): When Parties Fail: Emerging Alternative
Organizations, Princeton, Princeton University Press, 1988.
27 BELLAH et al.: op. cit. Esta visi6n sombria forma parte de una tradici6n intelectual que se remonta a C.
WRIGHT MILLS; v6ase su escalofriante retrato de la sociedad nortoamericana en The Power Elite, Oxford, Oxford
University Press, 1956.

Por lo dem~is, como ya hemos apuntado, los cambios estructurales de la economia
norteamericana estan exacerbando las divisiones entre las clases. Los analistas seha-
lan las crecientes tensiones sociales existentes entre tres estratos bien diferenciados: 1)
una clase alta y una clase media alta que fueron beneficiadas por la politica de
concentraci6n economica del reaganismo; 2) una clase media baja y una clase obrera
que padecen cada vez mayores penurias econ6micas, en parte por la perdida de
empleos vinculados a trabajos manuales y administrativos; 3) una subclase racial
compuesta por los afroamericanos y otros grupos minoritarios (los desocupados, los
subocupados, los que trabajan en el creciente sector informal de la economia norteamericana)28. En sintesis, se trata de una estructura clasista signada, como la de America
Latina en la decada del ochenta, por una polarizacion y una desigualdad cada vez
mayores.
A medida que se deterioran las relaciones de clase, el sistema politico parece

desvincularse mas y mas de las preocupaciones del ciudadano medio (de clase media
o baja); las instituciones que tradicionalmente canalizaban las inquietudes econbmicas

de estos grupos (partidos y sindicatos) han perdido vigencia. En su lugar se erige una
densa trama de grupos de intereses con sede en Washington, dominada por las
grandes empresas y por "grupos de apoyo para problemas circunstanciales" estrechamente definidos. Cuando a esto se suma el funcionamiento de una politica de grupos de
intereses, los debates sobre las medidas pu'blicas quedan cada vez mas sujetos al
discurso de los especialistas, y el diseho de las politicas tiene lugar dentro del marco de
las disciplinas predominantes: la economia, la psicologia, las ciencias administrativas,
la criminologia29.
En los paises andinos, la sociedad civil actOa en neta desventaja frente a los
poderes que medraron dentro del aparato estatal, en particular el ejecutivo. Histbrica-
mente, el desarrollo de las organizaciones propias de la sociedad civil, sobre todo las
representativas de los grupos de la clase baja, se vio anulado por las enormes
desigualdades en la distribucion del ingreso. La reciente transicion a un regimen civil no

modific6 en lo sustancial el terreno en el que se dan las relaciones entre la sociedad y el
Estado. Al favorecer una desproletarizacion de la fuerza laboral y una expansion del

sector informal, las medidas economicas neoliberales agravaron aun mas las dificultades organizativas y promovieron lo que Manuel Antonio Garreton Ilamo "un debilitamiento organico de la sociedad": la atomizacion de los individuos y la desarticulacion de las
organizaciones comunales y laborales tradicionales, como consecuencia de la rees-
tructuracion del mercado de trabajo30
LPodria suceder que Estados Unidos y America Latina se est6n encaminando

hacia sociedades civiles y realidades econbmicas mas similares entre si de lo que
jambs se imagin6? Los denominadores comunes parecen hoy tan sorprendentes como
28 Para un ulterior analisis de este punto, vease Kevin PHILLIPS: The Politics of Rich and Poor: Wealth and the
American Electorate in the Reagan Aftermath, Nueva York, Random House, 1990. Para un examen del grado de
profundidad de las divisiones raciales en la vida norteamericana, v~ase Andrew HACKER: Two Nations: Black and
White, Separate, Hostile, Unequal, Nueva York, Scribner's, 1992.
29 La obra clcsica sobre el vinculo entre el desarrollo de las profesiones modernas y las tecnicas de control
social es Michel FOUCAULT: Discipline and Punishment: The Birth of the Prison, Nueva York: Pantheon Books, 1977.
30 Para un anAlisis de este fen6meno con referencia a Chile, v6ase GARRETON: "Chile: In Search of a Lost
Democracy", pAgs. 197-216.

fueron antarlo las diferencias. Por el lado econ6mico, enfrentamos en ambos casos una
crisis fiscal, un estancamiento del crecimiento, la expansi6n del sector informal de

empleo y subempleo, y la presencia de una subclase en apariencia permanente. Por el
lado politico, nos encontramos con la decadencia del sindicalismo y de los partidos
tradicionales, con elecciones presidenciales plebiscitarias y una variedad de manifesta-
ciones de la alienaci6n. Por '1ltimo, habida cuenta de la penetracion de la doctrina
neoliberal, asistimos a la exaltacion del individualismo y el consumismo como entorno

cultural prevaleciente. Vistas en el contexto de las Americas, las divisiones que antes
parecian separar claramente los problemas del "capitalismo tardio" de los problemas de
los paises "en vias de desarrollo" hoy ya no parecen ser tan definitivas. Tal vez difiera la
forma en que tales problemas (y las crisis asociadas a ellos) son procesados por los
respectivos sistemas politicos, pero sin duda afectaran en ambos casos la evoluci6n del
tipo de regimen politico31
A medida que nos aproximamos al fin del siglo XX, las advertencias de Tocqueville
sobre la posibilidad de que la democracia recayera en nuevas e insidiosas formas de

dominio merecen que les prestemos plena atenci6n. Tanto para la America del Norte
como para la del Sur, el acertijo consiste en conciliar una gobernabilidad efectiva con
una practica coherente de la democracia. Las cuestiones relativas a la calidad de la
democracia en el hemisferio son tan pertinentes en Los Angeles como en La Paz. Tanto
para Estados Unidos como para America Latina, et futuro de la democracia depende de
una vigorosa sociedad civil, capaz de defenderse contra los tecn6cratas arrogantes y
los presidentes hambrientos de poder. Hay signos indicadores de que en America
Latina podria estar gestAndose una sociedad de ese tipo -en los asentamientos
precarios de los ocupantes de tierras, los movimientos ambientalistas e indigenistas, los
grupos de defensa de la mujer, las organizaciones de derechos humanos-32, pero no

hay que dar por descontadas estas senrales de vida de la sociedad civil. Tanto en
America Latina como en Estados Unidos, los dem6cratas que quieran impedir la
materializacion de los peores temores de Tocqueville deberan forjar y volver a forjar la
sociedad civil.
Traduccidn de Leandro Wolfson
31 Se hallar6 un examen de las diversas crisis asociadas al capitalismo tardio en HABERMAS: Legitimation
Crisis, pbgs. 45-94.
32 Los movimientos sociales contemporaneos de Am6rica Latina se examinan en los ensayos contenidos en
Arturo ESCOBAR y Sonia ALVAREZ (eds.): The Making of Social Movements in Latin America: Identity, Strategy, and
Democracy, Boulder, Westview, 1992.

RESUMEN
Este articulo se ocupa de los correlatos politicos de la reestructuracibn econdmica neoliberal

de America Latina, centrando la atencibn en Ecua-
dor, Bolivia y Perd. Los autores serialan que sus
estudios de caso ponen de manifiesto algunas
tendencias inquietantes como la marginalizacidn

de las legislaturas, la arrogancia y la autonomia
del ejecutivo, la creciente disociaci6n entre alter-
nativas electorales y las politicas publicas

implementadas, la debilidad de los partidos, la
devaluaci6n de "la politica" y el entronizamiento

de la economia como disciplina organizadora de
las politicas ptblicas, la contraccidn inducida por
las politicas neoliberales. Todos estos rasgos estin dando forma a regimenes democrdticos que
combinan la participacidn abierta de los ciudadanos en la eleccidn de los gobiernos con la relativa
ausencia de controles y prActicas que fuercen a
los gobiernos a rendir cuenta de sus decisiones
ante la opinidn pOblica. Los autores concluyen
que las tendencias politicas encontradas en Am6rica Latina no deben ser vistas como expresidn de
una patologia regional porque en realidad son

versiones extremas de algunos de los mismos
problemas que conmueven a una variedad de
democracias contempornneas.
SUMMARY
This article explores the political correlates of
the neoliberal economic reestructuring in Latin

America, focusing on Ecuador, Perd and Bolivia.
The authors point out that there are disturbing
tendencies at work in their case studies: the
marginalization of the legislature; the arrogance

and autonomy of the executive branch; the growing
disjunction between electoral choice and public
policies, of the public sphere. All these features

are shaping democratic regimes which combine
open citizen participation in the choice of
governments with the relative absence of
governmental accountability to the public. The
authors conclude that the political tendencies
found in Latin America should not be viewed as if
policy; the weakness of political parties; the
devaluation of "politics" and the entrenchment of
they were the expression of regional pathology

because they are in fact extreme versions of the
economics as the framing discipline of public
same problem at play in a variety of contemporary
policy; the forced contraction, through neoliberal
democracies.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
CONAGHAN, Catherine M., y MALLOY, James M.
"Democracia y neoliberalismo en Per0, Ecuador y Bolivia". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE

CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 36, N2 144, enero-marzo 1997 (pp. 867-890).
Descriptores: <Ciencia politica> <Democracia> <Neoliberalismo> <Elites> <Estudio comparado> <PerO>
<Ecuador> <Bolivia>.

Conaghan1997 Neoliberalismo Ecuador

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Conaghan1997 Neoliberalismo Ecuador

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Democracia y neoliberalismo en per, Ecuador y Bolivia

Author(s): Catherine M. Conaghan, James M. Malloy and Leandro Wolfson

Desarrollo Econdmico, vol. 36, N- 144 (enero-marzo 1997)

EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA*

mismo he buscado en vano un tOrmino que expresara con exactitud en su

totalidad la concepci6n que me he formado. Viejas palabras como

El maridaje de laeconomia neoliberal y los gobiernos constitucionales ya era cosa

paises andinos centrales, los regimenes militares dejaron el poder en la Argentina,

Sixto Duran Ballen.

En coincidencia con la caida del comunismo en Europa oriental y en la Uni6n

capitalismo y la democracia representaban "el fin de la historia". Los periodistas

868 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY

Mientras se saludaba con regocijo la nueva era del capitalismo y la democracia,

muchos gobiernos en la decada del ochenta, la lamentable conducciOn de algunos

confianza peiblica en las democracias de nuevo cufo2.

latinoamericanas estaban "incompletas" y centrarse en los problemas que creaba su

consolidaciOn. Por sagaces que sean muchos de estos andlisis de la consolidacion

retrocediendo hacia algunas de las antiguas formas de autoritarismo.

PerO y Ecuador, la realidad es mucho mas compleja y ha superado, al menos hasta

Con demasiada frecuencia, apunta Lowi aludiendo a la politica norteamericana, "la

2 V6ase la introducci6n de los compiladores en Scott MAINWARING, Guillermo O'DONNELL y J. Samuel

DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 869

sistema politico"3. AnAlogamente, nuestra comprensi6n de la presente evoluci6n de los

concibe a la democracia y el autoritarismo ocupando los extremos opuestos de un

con el cual se debati6 Alexis de Tocqueville al final del segundo volumen de La

Estado. SegOn Tocqueville, las elecciones peri6dicas desembocarian en plebiscistos

de regimen, Tocqueville propuso la idea de un "despotismo democratico"4.

Dentro del espiritu de Tocqueville y su afan por describir las tendencias

dominantes de capitalistas, politicos conservadores y tecn6cratas, y se la instrumento

Problemas irresueltos: representaci6n, legitimidad, acuerdo de clases

America, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1980.

870 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY

no se Ileg6 nunca a una solucion definitiva en cuanto a la forma en que estarian

plena extension de los derechos ciudadanos a los trabajadores y al campesinado. La

cos que se desarrollaron en Europa occidental y en Estados Unidos. En el desarrollo

Los gobiernos militares encabezados por Velasco Alvarado, Rodriguez Lara y

derrocamiento de Belaunde en PerO en 1968 sobrevino luego de que los movimientos

En Ecuador, la intervenci6n militar de 1972 fue dos anos posterior al "autogolpe"*

mediante el cual el presidente Velasco Ibarra clausuro el Congreso. En Bolivia, el golpe

conectar a las clases sociales y grupos de intereses en pugna con el sistema de

DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 871

de intereses tradicionales, confiando en que sus antiguas bases de apoyo se volcaran

Si bien al comienzo los hombres de negocios acogieron con beneplAcito las

rios y el gobierno de Banzer se mantuvieron mas acallados, disimulados por el auge

econOmico general, pero luego de la sucesi6n de gobiernos militares posterior a 1978,

desafio al regimen militar.

872 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M, MALLOY

En estos regimenes, los empresarios (igual que el resto de la sociedad civil)

bre respecto de los resultados: la carencia de representaciOn realzaba la incertidumbre

en cuanto a la clase de politicas que generarian los gobiernos. Y en segundo lugar,

habia otra incertidumbre vinculada a la forma arbitraria en que se ejercia el poder. La

Cabe comparar el tipo de incertidumbre aqui descripta con la que prevalece en

una democracia liberal. Adam Przeworski ha caracterizado la democracia como un

sistema que "institucionaliza la incertidumbre", pero esta incertidumbre esta referida a

DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 873

tiempo, de inconvenientes personales y de angustia) les exigia maniobrar en estos

El afan de transparencia en la toma de decisiones fue uno de los elementos del

democracia, sus dirigentes crelan que se verian favorecidos en un sistema en que

y elecciones, la accion de grupos de presi6n en los poderes ejecutivo y legislativo,

propia crisis de representaci6n.

de intereses organizados de ese electorado serian tenidos en cuenta en las politicas

Pautas de gobernabilidad: la evoluci6n neoliberal

874 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY

trajo consigo una restauracion del presidencialismo y un resurgimiento de los sistemas