Federalismo e finanas estaduais:

algumas reflexes
Francisco Luiz C. Lopreato

Texto para Discusso. IE/UNICAMP

n. 98, set. 2000.

Federalismo e finanas estaduais:

algumas reflexes
Francisco Luiz C. Lopreato 1

Resumo
O artigo discute a questo do federalismo a partir da tica das finanas estaduais. Apresenta,
inicialmente, a estrutura federativa criada a partir das reformas de 1964 e as questes que
determinaram a crise da Federao nos anos 80. A seguir, analisa o redesenho do pacto federativo,
dando nfase aos pontos de conflito presente nas relaes intergovernamentais.
Palavras-chave : Federalismo; Finanas estaduais; Crise da Federao.
Abstract
This paper approaches Federalism in Brazil from the standpoint of public finance at the state level.
Firstly, the article outlines the federative structure created by 1964 reforms, as well as the questions
that have caused the federation crisis in the eighties. Subsequently, the paper analyses the redesign of
the federative pact, stressing on points of conflict prevailing in current inter-government relations.
Key words: Federalism; State finance; Federation crisis.

Introduo
A Federao brasileira vive, hoje, o limiar de mudanas importantes. O
quadro criado nas Reformas de 1964, que durante longo tempo manteve-se sem
alteraes de vulto, passou a sofrer transformaes em resposta nova situao
poltica e econmica. A deteriorao financeira do setor pblico, aliada
reestruturao do Estado e maior integrao com a economia mundial,
desnudaram os conflitos e realaram a crise do pacto federativo, acirrando a disputa
em torno da distribuio dos recursos tributrios, da definio dos encargos e da
articulao entre as esferas de governo.
Este texto analisa, em linhas gerais, a trajetria do pacto federativo,
realando os conflitos e as dificuldades de se definirem novos caminhos. O texto
inicia com breve viso histrica das particularidades do federalismo brasileiro desde
a primeira Constituio republicana. O item 2 discute a construo da nova
arquitetura das relaes intergovernamentais a partir das Reformas de 1966 baseada
(1) Professor do Instituto de Economia da UNCAMP. E-mail: <lopreato@eco.unicamp.br>.

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na concentrao do poder econmico e financeiro em mos da esfera federal. O

item 3 examina a crise da Federao nos anos 80 e a desarticulao das bases de
sustentao do pacto federativo. Os itens 4 e 5 analisam os anos 90 e o limiar do
novo momento da Federao brasileira, quando avanam a reforma do Estado e a
descentralizao, ao mesmo tempo em que crescem os conflitos federativos.
Finalmente, o ltimo tpico reservado s consideraes finais.

1 Breve histrico
A Proclamao da Repblica marcou o momento de nascimento dos
governos estaduais como atores no cenrio poltico-econmico. A criao da
Federao alou os estados posio de entes polticos fundamentais no pacto de
poder. As condies polticas e econmicas ento vigentes levaram concesso de
amplos poderes s fraes de classes dominantes locais e definio de uma
estrutura tributria capaz de assegurar autonomia fiscal e administrativa aos estados
recm criados.2 Criou-se, entretanto, um formato tributrio peculiar: de um lado,
colocavam-se os estados cafeeiros que desfrutavam de slida base financeira, com
autonomia de ao em atender as demandas nos momentos de crise e nas fases de
crescimento e, de outro, estavam os estados sem fontes promissoras de renda e que
reproduziam suas formas de dominao pela articulao especfica com a Unio.
A desigualdade de condies entre os estados deu ao Governo Federal o
papel de assegurar as formas de articulao da Federao e de manter a reproduo
global do sistema. A presena deste Estado central garantia a interface com o
sistema internacional e com as condies de existncia do pacto oligrquico.
Cumpria este papel, no plano econmico, garantindo aos estados sem capacidade
tributria prpria, recursos de transferncias fiscais, verbas dos rgos federais ou
simples inseres no oramento, bem como atuando na sustentao da rentabilidade
dos complexos regionais. E, no plano poltico, apoiando os interesses daquelas
fraes dominantes que, mesmo no sendo importantes economicamente, cumpriam
papel relevante no sistema de alianas.
Este arranjo institucional, apesar da precria situao financeira de muitas
das unidades da Federao, manteve as condies de funcionalidade do sistema
(2) A primeira constituio republicana garantiu aos estados o controle da principal fonte de arrecadao
tributria o imposto de exportao e o direito de manipular seus tributos, de criar outros no concorrentes com a
Unio, de recorrer dvida pblica e aos emprstimos externos, bem como atuar em qualquer rea de seu interesse,
respeitados os poderes expressos da Unio.

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tributrio que, assim, pde se manter inalterado em suas linhas mestras, embora
tenha apresentado certa desfigurao ao longo dos anos.
A crise da economia cafeeira e a Revoluo de 1930 inauguraram nova
etapa, abrindo espaos s alteraes nas relaes intergovernamentais e no
reordenamento institucional do Pas. A superproduo do caf, aliada grande
depresso, reduziram o valor das exportaes e a arrecadao estadual. A crise
alcanou tal dimenso que no poderia mais ser resolvida no mbito dos estados. As
burguesias regionais, comprometidas financeiramente, perderam o poder de
administr-la e abriram espao ao federal. O governo central passou, ento, a
gerir os complexos em crise, atuando com certa autonomia em relao aos
interesses imediatos. Definiu-se uma nova fase na formao do Estado brasileiro,
com a centralizao do poder e a constituio de um aparelho estatal com maior
poder de regulao e controle sobre diversos interesses especficos, transformandoos em problemas nacionais e sujeitos a definio de uma poltica de Estado. 3
A crise criou as condies, no plano econmico e poltico, para a ampliao
e diversificao dos rgos regulatrios federais. O governo central incorporou os
rgos estaduais do caf e do acar encarregados da poltica de valorizao de
preos e criou outros institutos semelhantes (sal, mate, cacau e pinho), bem como
estendeu sua atuao implantando o Ministrio do Trabalho, Educao e Sade
Pblica, Indstria e Comrcio. Ampliou os espaos de definio da poltica
econmica estruturando rgos responsveis pela ao nas reas de comrcio
exterior, monetria e creditcia, cmbio e seguros, bem como a criao de
comisses executivas e empresas estatais com atuao na poltica industrial. A ao
federal na rea social levou implantao dos Institutos de Previdncia e dos
Fundos de Seguridade Social, garantindo o controle sobre parcela dos recursos
financeiros que transitavam por fora do oramento fiscal. 4
O conjunto dessas reformas permitiu a constituio de um aparelho estatal
centralizado e com maior poder de interferncia nas questes econmicas de carter
nacional, em detrimento dos estados, que, sem poder de sustentarem a crise dos
complexos regionais, tiveram de apelar arbitragem federal.
O aparelhamento do governo central e a superao da descentralizao dos
anos seguintes promulgao da Constituio de 1891 marcaram uma nova fase da

(3) Ver, para a anlise da formao do Estado brasileiro, Draibe (1985).

(4) Cf. Draibe (1985: 87-100).

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Federao brasileira, cuja especificidade est na presena mais forte do poder

federal.
A centralizao do poder, no entanto, no se completou no campo fiscal e
tributrio. O sistema tributrio, apesar das modificaes sofridas, manteve as
caractersticas mais importantes da estrutura pretrita.5 O Estado Novo, embora
autoritrio e centralizador no plano poltico, tambm pouco alterou o quadro
tributrio. Uma observao atenta indica que, no fundamental, o formato
institucional do perodo anterior 1930 foi preservado. As alteraes prenderam-se
expanso dos impostos com base no mercado interno, racionalizao da
estrutura tributria e definio da competncia das esferas governamentais. A
crise econmica inviabilizou a arrecadao baseada nos fluxos do comrcio
externo, levando o IVC a ocupar o espao do imposto de exportao nos estados
mais importantes Esta alterao foi determinada muito mais pela nova dinmica da
economia do que por uma estrutura tributria substancialmente diferente. Os
governos estaduais preservaram a autonomia e a participao na receita tributria
total e o problema da distribuio regional da receita fiscal continuou a ser
enfrentado atravs de transferncias fiscais e inseres no oramento federal.
A queda de Vargas recolocou em cena o Congresso Nacional e levou ao
rearranjo das foras sociais atuantes no sistema, ampliando, de um lado, o poder das
oligarquias em negociar recursos fiscais e verbas do oramento federal e, de outro,
a obrigatoriedade de costurar as alianas inter-regionais. Explica-se, assim, a
manuteno da liberdade das unidades manipularem as polticas tributria e fiscal
prprias, bem como a ampliao do valor das transferncias aos estados e
municpios6 e os novos instrumentos financeiros de apoio s regies norte e
nordeste.7

(5) Cf. Lopreato (1981), permaneceram em vigor as mesmas figuras tributrias; no se alterou a
distribuio das receitas entre as esferas governamentais; os Estados conservaram a autonomia de fixar a prpria
poltica tributria e fiscal, inclusive o direito de fixar as alquotas de seus impostos e de impor adicionais e as
unidades preservaram o poder de lanar outros impostos, alm dos que lhes so atribudos, desde que destinassem
30% dos recursos arrecadados Unio e 20% aos municpios de onde tinham provindo.
(6) A Constituio de 1946 determinava a distribuio de 60% do total arrecadado com os Impostos
nicos aos estados, Distrito Federal e municpios, proporcionalmente sua superfcie, populao, consumo e
produo. Ademais, empregava 10% da arrecadao do IR aos municpios, distribudos em partes iguais e com a
obrigatoriedade de se aplicar pelo menos metade dos recursos em benefcio de ordem rural.
(7) Especificamente, o texto constitucional fixava o volume mnimo de despesas federais a serem
aplicadas em certas reas: 3% na execuo do plano de defesa contra os efeitos da seca do Nordeste e obras de
assistncia econmica e social; 3% no plano de valorizao da Amaznia e 1% no plano de aproveitamento das
possibilidades econmicas do Rio So Francisco e afluentes. O dispndio mnimo era de carter permanente contra
os efeitos da seca do Nordeste e obrigatrio durante 20 anos para os planos de valorizao da Amaznia e de

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Este arranjo poltico garantiu liberdade aos estados na conduo da poltica

estadual e as unidades mais fortes ganharam maior poder financeiro graas
manipulao das alquotas do IVC, enquanto s demais continuaram dependentes
de transferncias e de formas de articulao com a esfera federal.

2 A reforma tributria de 1966 e a nova arquitetura das relaes

intergovernamentais
As mudanas no quadro poltico e econmico levaram definio de novos
rumos do pacto federativo. O carter centralizador do regime militar certamente
levaria alteraes na estrutura tributria e ao maior controle dos recursos fiscais.
As medidas emergenciais do PAEG e a edio do AI-1, dando fim ao poder do
Congresso de alterar a proposta oramentria, apontaram na direo do aumento do
controle federal. Este movimento, no entanto, no se completou de imediato. Os
estados preservaram a autonomia de deliberarem sobre sua poltica tributria e
fiscal e o sistema de transferncias foi mantido sem alteraes. O quadro sofreu
mudanas profundas com a reformulao das condies de financiamento da
economia e a centralizao s se completou aps a promulgao do AI-5. O
governo livrou-se ento das amarras institucionais e definiu as novas bases do pacto
federativo, sustentadas sobre trs pilares fundamentais: o novo quadro tributrio, o
controle federal sobre os recursos financeiros e o papel das empresas estatais na
articulao com os estados.
Primeiro, a reforma tributria rompeu com caractersticas marcantes e
inovou em relao fase anterior. Criou novos impostos, ampliou a carga tributria,
centralizou a distribuio dos recursos e reduziu as prerrogativas de atuao dos
governos subnacionais. As mudanas, entretanto, no interferiram com outros
aspectos basilares do sistema, dado o risco de perda do apoio da maioria dos
governadores ao golpe militar. Logo, os estados mantiveram o controle do principal
imposto em termos de arrecadao o ICM e as transferncias constitucionais

aproveitamento do Rio So Francisco. Enfim, assiste-se, no mbito do oramento da Unio, a formao de

verdadeiro oramento regional, que inclua os gastos federais com a Comisso do Vale do So Francisco
(C.V.S.F.), na Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA) e no Departamento
Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS).

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continuaram servindo ao jogo de alianas e de instrumento para fazer frente

enorme disparidade socioeconmica do pas.8
A questo de como compatibilizar a competncia estadual sobre o ICM e o
uso praticamente livre do FPE e FPM, com a posio centralizadora da Reforma
Tributria foi resolvida dando Unio poder de manipular o sistema tributrio. O
seu direito de conceder subsdios e incentivos fiscais e de controlar as alquotas do
ICM retirou dos governos estaduais o instrumento de que se valiam para ajustarem
suas finanas e ampliarem os gastos.
Alm disso, a promulgao do AI-5 deu ao governo condies de conduzir
as aes econmicas com maior autonomia em relao ao sistema de alianas
regionais e no tardou para que os fundos de participao fossem reduzidos
metade e submetidos rgidas normas, que condicionavam a entrega dos recursos
aprovao de programas de aplicao elaborados nas unidades, com base nas
diretrizes e prioridades, bem como aos critrios, normas e instrues estabelecidas
no Poder Executivo Federal. As unidades eram ainda obrigadas a destinarem
recursos prprios como complemento dos gastos realizados com recursos dos
fundos em programas previamente determinados pela esfera federal e a arcarem
com os gastos correntes.9
Segundo, o controle sobre recursos financeiros vindos de diferentes fontes10
e o poder de livre manipulao a partir da peculiar institucionalidade baseada na
conta movimento e no oramento monetrio, deu Unio liberdade de deciso em
matria de gasto pblico. O uso dos agentes oficiais de crdito (BB, BNDES, CEF,
BASA, BNE, BNH, etc.) na centralizao da poupana financeira e na articulao
de repasses ao setor pblico garantiu ao poder central o controle sobre o valor, as
condies e o destino dos emprstimos concedidos s outras esferas de governo.
Criou ainda um sistema de articulao com os bancos estaduais atravs de repasses,
assegurando-lhes condies de sustentarem valores crescentes nas contas passivas e
alavancarem o crdito. O resultado foi a criao de condies favorveis de
concesso de crdito ao setor pblico e privado.

(8) Os recursos do FPE e do FPM, diante da fraca base econmica de vrias unidades, logo ocuparam
parcela elevada da receita total dos governos de menor renda e podiam ser manipulados livremente uma vez
respeitada a determinao de aplicar pelo menos 50% em despesas de capital.
(9) Cf. Ato Complementar n. 40 de dezembro de 1968 e Decreto-lei n. 838 de 8 de setembro de 1968.
(10) Os recursos financeiros vieram de diferentes fontes. No plano interno, o governo passou a contar com
as ORTNs, os recursos da poupana, do PIS/PASEP, bem como a captao dos bancos pblicos. No plano
externo, a elevada liquidez abriu espao captao fcil no mercado internacional.

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Terceiro, a articulao das empresas estatais com empresas e rgos

estaduais, criou outro caminho atravs do qual ocorriam as relaes entre as esferas
de governo. As empresas estatais constituram-se em ncleos estratgicos e de
repasses dos recursos exigidos na cobertura dos gastos correntes e de investimentos
nas redes de articulao criadas com as instituies estaduais.11 As novas empresas
estaduais, resultantes da descentralizao administrativa vigente a partir das
reformas, eram responsveis pelos programas em reas como sade, habitao e
saneamento e dependentes da liberao de recursos federais. O poder financeiro das
empresas federais ajudava a costurar a rede de alianas regionais e respondia em
grande medida pelo sucesso dos programas estaduais.
O governo federal, com a centralizao fiscal e com o domnio dos recursos
financeiros, tinha o controle das decises de investimentos porque realizava
diretamente eleva da parcela dos gastos pblicos e influenciava a poltica de gastos
dos governos estaduais bem como do setor privado via concesso de subsdios e
incentivos fiscais regionais e setoriais, transferncias e emprstimos de agncias
oficiais.
As transfernc ias eram decisivas na manuteno do pacto federativo e
controladas pelo executivo federal. As transferncias constitucionais, que
respondiam a critrios de distribuio preestabelecidos, perderam importncia
depois do AI-5 e foram vinculadas a gastos especficos. As transferncias
negociadas, por sua vez, no obedeciam a critrios fixos e os repasses ocorriam
segundo os parmetros definidos ad hoc na burocracia e eram largamente usadas no
atendimento s alianas polticas. As verbas de programas nacionais, como os de
assistncia social e INSS, compunham este quadro de transferncias de fundos
pblicos e reforavam a presena da Unio.
O conjunto destes recursos, originrios do Tesouro, bancos pblicos,
empresas, rgos e agncias oficiais federais, aliado aos subsdios e incentivos
fiscais, constituam o alicerce do pacto federativo: garantiam a transferncia de
fundos pblicos entre regies de condies econmicas diferenciadas e permitiam
que os interesses entre estados e blocos regionais potencialmente conflitantes
pudessem se manter sobre relativo controle, consolidando o domnio poltico da
Unio exercido a partir da nomeao dos governadores e dos secretrios estaduais
da rea econmica.
(11) Podemos observar pelo menos trs padres especficos de articulao com a esfera federal: a) a
formao dos sistemas nacionais (energia eltrica e telecomunicaes); b) as empresas historicamente identificadas
com a administrao direta (transporte, saneamento e habitao) e c) as empresas ligadas ao setor primrio.

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Nestas condies de autonomia limitada dos governos estaduais, com perda

de poder tributrio e sem liberdade poltica, no se podia claramente falar em
federalismo. Entretanto, a expanso econmica e a facilidade dos governos
estaduais ampliarem os gastos pblicos, recorrendo ao endividamento e s
articulaes financeiras no interior dos prprios estados, permitiram superar a
tenso das relaes vertical e horizontal presente logo aps a fase das reformas
econmicas e garantiram a estabilidade do pacto federativo.
As condies favorveis mantiveram-se enquanto prevaleceu o contnuo
fluxo de financiamento internacional que permitiu economia brasileira sustentar
elevado ndice de expanso da dvida interna e externa e evitar a desacelerao do
crescimento e o comprometimento da capacidade de gasto do setor pblico.

3 A crise da Federao
O pilar de sustentao do pacto federativo foi a centralizao do poder
poltico e econmico em mos da Unio que pode, assim, realizar volume
expressivo de gastos e garantir amplo esquema de articulaes com a esfera
subnacional atravs das empresas estatais, das transferncias constitucionais e
negociadas, dos subsdios e incentivos fiscais e outras formas de articulao
financeira. Este poder permitiu Unio assegurar o controle da poltica fiscal e
atender os interesses dos estados apesar da ampla divergncia socioeconmica.
A crise do incio dos anos 80, no entanto, afetou fundamentalmente o
Estado e sua capacidade de dar continuidade s regras bsicas que mantiveram o
pacto federativo na fase de crescimento acelerado. A eleio do dficit pblico
como meta sntese do programa econmico acertado com o FMI levou ao controle
de crdito das agncias oficiais e ao corte dos gastos pblicos, provocando o
progressivo desmantelamento dos pilares de sustentao do pacto federativo. A
Unio deixou de alimentar os vrios interesses regionais e de ter disposio os
recursos usados para costurar as alianas polticas. Alm disso, perdeu a
capacidade de conduzir e dinamizar o processo de crescimento. A crise do setor
pblico e a transferncia de recursos ao exterior restringiram a retomada do
crescimento e amarraram a poltica cambial e as taxas de juros. A poltica de
desvalorizaes cambiais, comprometida em garantir a competitividade das
exportaes e os saldos comerciais, associada indexao plena, inviabilizavam a
adoo de polticas fiscal e monetria restritivas e deixavam a alta taxa de juros
8

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como alternativa possvel de poltica econmica. O valor do cmbio e dos juros

serviam de farol aos preos, alimentando a inflao, ao mesmo tempo em que
pressionavam o dficit pblico que teria de ser financiado com novos ttulos e
emisso, com reflexos na inflao e, consequentemente, no cmbio e nos juros,
fechando o crculo vicioso em que se encontrava a poltica econmica.
O valor dos encargos financeiros, derivado dos juros altos e do impacto do
cmbio na dvida externa, provocou a deteriorao da situao fiscal e o
comprometimento da atuao das empresas estatais e das instituies federais de
crdito. O resultado foi a perda de funcionalidade do sistema de sustentao do
pacto federativo e o limiar do que pode se pensar como crise da Federao. Esta
crise foi determinada pela incapacidade dos elementos que cumpriam o papel de
articulao do pacto federativo manterem a forma de atuao, gerando rachaduras e
a deflagrao de conflitos que, at aquele momento, haviam sido contornados
graas poltica de gasto e de crdito da Unio e liberdade dos estados em
buscarem fontes alternativas de financiamento.
A estatizao da dvida externa comprometeu a estrutura de financiamento
pblico e o acesso a novos recursos financeiros. A dvida interna, com o
crescimento dos encargos atrelado ao pagamento da dvida externa, deixou de gerar
recursos lquidos. Os agentes financeiros pblicos, atingidos com a inadimplncia,
com o corte dos repasses oramentrios, a perda de captao externa e a queda do
potencial de arrecadao das poupanas compulsrias, viram crescer o
comprometimento da estrutura ativa e passiva e deixaram de ser fontes de novos
emprstimos. O mesmo ocorreu com os bancos estaduais que, sem o repasse de
recursos internos e externos e com os ativos vinculados a crditos ao setor pblico,
com alto ndice de inadimplncia, entraram em crise e passaram a depender do
socorro do Banco Central. Os fundos pblicos que transitavam pelo oramento
monetrio tambm perderam recursos e deixaram de exercer o papel ativo do
momento anterior.
A rea fiscal viveu processo de deteriorao semelhante. O pagamento dos
encargos da dvida, a inflao e o menor potencial de arrecadao, derivado da
queda da atividade econmica e do aumento dos subsdios e incentivos fiscais
vinculados expanso das exportaes, determinaram um quadro de crise fiscal,
que, aliado determinao de se cumprir as metas fiscais fixadas nos acordos com
o FMI, levaram ao controle dos gastos diretos da Unio e dos repasses a outras
esferas de governo.

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As empresas estatais, donas de elevado passivo externo, sem acesso a

novos financiamentos e sujeitas a controles tarifrios e a cortes das transferncias
do Tesouro, sofreram brutal deteriorao da estrutura de financiamento. O que
resultou na queda do valor dos investimentos de praticamente todas as empresas
federais e a reduo dos gastos direcionados ao atendimento das empresas e rgos
da administrao indireta estadual dependentes dos repasses federais.
A falncia da complexa rede de gastos do Tesouro e dos rgos federais
nos estados, bem como a queda dos valores das transferncias negociadas, dos
incentivos regionais e setoriais, dos repasses das estatais, dos fundos e programas,
dos recursos do INSS e dos crditos das agncias oficiais, comprometeu a
reproduo das relaes intergovernamentais e a fora da Unio atender os
interesses dos blocos regionais. A queda dos repasses gerou atritos com os governos
estaduais, que ancoravam o sistema de aliana local e os seus gastos de educao,
sade, saneamento, habitao e outros no crdito das agncias federais e nas
transferncias negociadas.
O colapso das relaes intergovernamentais, aliado aos cortes dos
financiamentos externos, comprometeu a estrutura estadual de financiamento,
apoiada fortemente na expanso do endividamento e provocou a crise. O Tesouro
estadual, pressionado com a queda da receita, a no rolagem das dvidas e o
aumento das despesas financeiras, viu-se forado a seguir a determinao federal de
reduzir o dficit pblico, atravs de cortes nos gastos e nos repasses administrao
indireta e s empresas pblicas. Estas, dependentes da articulao com a Unio e
com o Tesouro e os bancos estaduais, passaram a viver um quadro de deteriorao
da estrutura financeira. Os bancos estaduais, por sua vez, sem a rolagem automtica
dos financiamentos externos e internos e a inadimplncia do setor pblico, entraram
em insolvncia e passaram a depender do apoio financeiro do Banco Central.12
A crise das condies de financiamento pblico, no momento em que se
redesenhava o quadro poltico, colocou a nu o conflito federativo e reforou o
questionamento s regras de repartio da receita tributria e de autonomia dos
governos estaduais. A abertura poltica certamente recolocaria na ordem do dia
estes temas. O peso poltico dos governadores a partir das eleies de 1982 e o
sistema de alianas no Congresso apontavam a necessidade de reviso das
atribuies e da distribuio dos recursos tributrios. Entretanto, a reestruturao do
pacto federativo, com a redistribuio da receita tributria e dos encargos entre as
esferas de governo, envolvendo ampla reviso das relaes intergovernamentais,
(12) A crise de financiamento dos governos estaduais est discutida em Lopreato (1992).

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dificilmente encontraria eco num momento de crise econmica e quebra do padro

de financiamento do setor pblico.
O no redesenho do pacto federativo, aliado deteriorao das finanas
estaduais, fizeram o Pas conviver com relaes federativas conflituosas. O
problema estava em como enfrentar esta questo e evitar focos de instabilidade
poltica e econmica que colocassem em risco a governabilidade. A Unio, em
meio crise, no poderia desconsiderar o pacto federativo e negar apoio demanda
dos estados, mas, ao mesmo tempo, lutava em defesa do controle da poltica fiscal e
da austeridade monetria, abrindo espaos ao antagonismo de posies. O conflito
colocou-se em trs planos que, embora analiticamente distintos, guardavam estreita
vinculao entre si: primeiro, a luta dos estados por autonomia e melhor
distribuio da receita tributria; segundo, o tratamento dado ao problema da crise
financeira dos estados e, terceiro, a posio da Unio diante de um quadro de crise
estadual quando a soluo no era encontrada no interior dos prprios estados.
O conflito, no primeiro plano, manifestou-se sobretudo na demanda por
maior participao na receita tributria. A heterogeneidade socioeconmica imps
limites ao redesenho do quadro tributrio e da distribuio dos recursos entre as
esferas de governo. Os estados economicamente fracos e presos s transferncias
federais desfrutavam de baixa capacidade de alavancagem de recursos e procuraram
se valer do peso poltico desproporcional no Congresso reivindicando ganhos na
distribuio da receita tributria via aumento das alquotas do FPE/FPM. 13 Os
estados de maior porte econmico, por outro lado, pouco ganhavam com o aumento
das alquotas das transferncias constitucionais e defendiam a idia de maior
autonomia de tributao e o fim do direito da Unio de conceder incentivos
baseados no ICM. 14
A luta pela aprovao das Emendas Passos Porto e Airton Sandoval,
culminando com os ganhos na Constituio de 1988, ampliaram as transferncias
aos governos subnacionais e favoreceram os interesses regionais.15 Entretanto, o
(13) Este movimento deu seqncia aos ganhos obtidos em 1975 e em 1980 com a Emenda Constitucional
n. 17 que elevaram o FPE de 5 para 9 e 11% do total arrecadado com o IR e o IPI.
(14) A Emenda Constitucional n. 23 de primeiro de dezembro 1983 determinou o fim do crdito do ICM
em operaes isentas e acabou com as isenes sobre mercadorias importadas.
(15) A Emenda Constitucional n. 23 (Emenda Passos Porto), de primeiro de dezembro de 1983, elevou o
valor das transferncias do FPE e do FPM, respectivamente, para 12,5 e 13,5% em 1984 e para 14 e 16% em 1985.
Alm disso, alterou a forma de distribuio do IULCGL, a ser implementada paulatinamente at 1988, quando
ento prevaleceria a seguinte forma: 40% Unio, 40% aos estados, DF e territrios e 20% aos municpios, ao
invs da repartio que vigorava em 1983: 60, 32 e 8%. A Emenda Constitucional n. 27 (Emenda Airton
Sandoval), aprovada em 1985, determinou fundamentalmente: a) o repasse integral da TRU (Taxa Rodoviria
nica) aos estados e municpios em partes iguais; b) a alterao na forma de distribuio do ISTR (Imposto sobre

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encaminhamento da questo regional pela via das transferncias constitucionais,

embora tenha permitido maior equilbrio vertical na repartio da receita tributria,
pouco contribuiu na soluo da crise da Federao e agravou os desequilbrios
horizontais ao manter as regras de partilha das transferncias inalteradas.
Os ganhos tributrios no permitiram a estabilizao das finanas estaduais
e a superao do quadro de crise latente. A distncia entre a relativa estabilidade e a
crise aberta era curta e dependia fundamentalmente da porcentagem de renovao
dos emprstimos a vencer, das condies de rolagem da dvida mobiliria e da
contratao de novos emprstimos. A gesto das finanas estaduais, nesse sentido,
estava presa a decises federais relacionadas ao problema do estoque da dvida e
poltica de crdito dos agentes oficiais. Os governadores, apesar dos ganhos na
distribuio da receita disponvel, contraditoriamente, perdiam autonomia nas
decises de investir uma vez que o volume de seus gastos dependiam de variveis
controladas na esfera federal.
Colocava-se, portanto, como espao de conflito, neste segundo plano, a
definio dos parmetros relacionados ao endividamento estadual e contratao de
novos crditos. O embate entre Unio e estados ocorria em torno de qual seria:
a) o percentual de rolagem da dvida interna e externa vencidas e a vencer;
b) o valor dos tetos de emprstimos concedidos ao setor pblico pelo
sistema financeiro pblico e privado;16
c) o valor da dvida mobiliria a ser rolada e a possibilidade de lanamento
de novos ttulos e
d) a poltica de crdito das agncias oficiais (CEF, BB, etc.).
O valor destes parmetros determinava o montante dos encargos
financeiros a serem pagos e dos recursos livres. Os governadores, diante dos
problemas financeiros, pressionavam a esfera federal defendendo regras frouxas de
rolagem da dvida e facilidades de acesso a novos crditos. A postura conservadora
ou mais flexvel da Unio que se alternaram ao longo dos anos 80 ao sabor da
Transporte Rodovirio), cabendo Unio 30%, aos estados 50% e aos municpios 20%, ao invs da situao
anterior em que 80% cabia Unio e 20% aos estados; c) a elevao das alquotas do FPM de 16 para 17%.
Finalmente, a Constituio de 1988 determinou a transferncias de 21,5% ao FPE, 22,5% ao FPM e 3% a serem
aplicados em programas de financiamento ao setor produtivo das regies NO, NE e CO, alm de destinar aos
estados 10% do IPI para compensar as perdas decorrentes da iseno do ICMS para os produtos industrializados
vendidos ao exterior.
(16) O governo, atravs da Resoluo n. 831, de 9/3/83, ao invs de controlar apenas o valor da dvida
estadual passou a fixar limites mensais expanso dos emprstimos do sistema financeiro domstico ao setor
pblico, sobre o qual tinha melhor controle.

12

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 98, set. 2000.

conjuntura ora defendendo posies duras em nome do controle do dficit pblico e

ora relaxando as metas na tentativa de conter o agravamento da crise estadual
explicaram, na maioria das vezes, o equilbrio precrio entre a crise aberta e a
estabilidade financeira dos estados.
A deteriorao das finanas estaduais e a instabilidade das regras de
rolagem da dvida pblica, dos juros e da poltica de crdito dos agentes oficiais,
abriram nova frente de conflito federativo. O confronto, neste outro plano, ocorria
na busca de apoio da Unio crise dos estados. Os governadores, quando a crise
fugia ao controle, demandavam novos recursos e defendiam polticas de
renegociao da dvida, buscando superar o momento crtico de desequilbrio
financeiro. As autoridades econmicas resistiam em abandonar as metas de controle
do dficit pblico e sair em socorro aos estados. Entretanto, a instabilidade
econmica e o risco poltico de inviabilizar o sistema de alianas responsvel pela
base de sustentao do governo acabavam por minar a resistncia dos policy
makers, obrigados a cederem e sarem em defesa dos governos estaduais.
A Unio, apesar dos problemas financeiros e da perda de funcionalidade
dos instrumentos de articulao com os governos subnacionais, cumpriu a tarefa de
sustentar a articulao do pacto federativo e garantir a governabilidade, saindo em
socorro aos governos estaduais em crise. Os mecanismos usados pelo governo
federal tinham a finalidade ltima de ajudar os estados a superarem a fase aguda da
crise, mas no eram capazes de reverter o quadro de desequilbrio latente, porque,
de um lado, as condies macroeconmicas determinantes da crise fiscal
continuavam presentes e, de outro, a poltica de apoio aos estados tratou de
enfrentar as questes mais imediatas e no se colocar como proposta ampla de
soluo dos problemas. Pode -se citar entre eles: a) o pagamento da dvida externa
via os Avisos GB-588 e Avisos MF; b) os acordos da dvida de 1987 e 1989 17 e c)
os programas de reestruturao bancria e emprstimos de liquidez do Banco
Central aos bancos estaduais.18 O uso destes instrumentos ocorria s custas do
comprometimento financeiro da Unio, que atendia a demanda estadual ampliando
o endividamento federal via lanamento de novos ttulos e expanso monetria, ou
seja, transferindo os problemas de financiamento estadual ao Banco Central.
(17) Cf. as Leis n. 7.614/87 e 7.976/89.
(18) O PROREF, aprovado em 1984, foi o primeiro programa do BC de recuperao econmico-financeira
dos bancos estaduais, buscando dar condies de solvncia s instituies e de administrao dos problemas de
caixa. Em 1987, o BC realizou outro programa de saneamento dos bancos estaduais e, atravs do regime de
administrao especial definido pelo DL n. 2.321 de 25 de fevereiro de 1987, interveio no Banerj, Besc, Bemat,
Bem, Credireal, Baneb e Banpar .

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 98, set. 2000.

13

A transferncia de encargos ao Banco Central permitiu aos estados

expandirem os gastos pblicos e negarem a poltica macroeconmica restritiva. Esta
prtica revelou-se perversa, porque os estados se valeram das brechas disponveis e
elevaram os gastos, mesmo que isto tenha custado a deteriorao das finanas
estaduais. Alm disso, os estados mais beneficiados foram os de maior poder de
alavancagem financeira e fora poltica frente Unio, dado que as solues eram
ad hoc e impregnadas de contedo poltico.
Os ganhos diferenciados reforou a situao de desigualdade entre os
estados e se constituiu em outro fator de acirramento do confronto horizontal. Deste
modo, a crise da Federao, que se colocou inicialmente como conflito envolvendo
a Unio e os governos estaduais, ganhou outra dimenso com a potencial expanso
do conflito horizontal. O uso das transferncias constitucionais, sem alterar os
critrios de partilha, no enfrentamento do problema regional, a facilidade dos
estados de maior renda na alavancagem dos gastos e as medidas de carter ad hoc
nas negociaes com a Unio reforaram as disputas regionais e estaduais e
ampliaram a resistncia a solues negociadas.
A generalizao do conflito deixou claro o esgaramento do tecido
federativo e a dificuldade de se dar novos passos sem o encaminhamento dos
problemas macroeconmicos. A soluo da crise, nestas condies, revelou-se
complexa, sobretudo quando se considera a obrigatoriedade de se manter as
transferncias de recursos reais ao exterior. O estreito raio de manobra da poltica
econmica inibiu as mudanas e no deixou alternativas seno a de empurrar os
problemas para a frente, apesar da visvel deteriorao das finanas pblicas.
O enfrentamento desta questo exigia alteraes no financiamento pblico,
que dependiam do rompimento do crculo vicioso em que se encontrava a poltica
econmica, criado pelo efeito da poltica de desvalorizao cambial e das altas
taxas de juros sobre o setor pblico. Este processo e o quadro de transio poltica
deixaram a Unio refm da demanda dos estados.

4 Descentralizao, Reforma do Estado e Federao

O federalismo no Brasil ganhou nova perspectiva nos anos 90 cuja
peculiaridade est no limiar das transformaes da Federao brasileira colocadas a
partir das mudanas nos cenrios poltico e econmico. A reinsero da economia
brasileira no mercado financeiro internacional e o sucesso da estabilizao,
14

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 98, set. 2000.

simultaneamente ao agravamento da crise das finanas estaduais, enfraqueceram o

poder de resistncia dos governadores, permitindo ao executivo federal adotar
medidas visando reestruturar as finanas estaduais.
As alteraes tiveram como pano de fundo as mudanas no quadro
macroeconmico a partir da reintegrao da economia brasileira ordem
econmica mundial e da adoo da estratgia liberal. De um lado, o acesso ao
mercado financeiro internacional e a reestruturao da dvida externa garantiram as
condies de financiamento do balano de pagamento e, sem a obrigatoriedade de
manter os megasupervits, tornaram-se vivel usar o cmbio como ncora da
estabilizao dos preos, rompendo o crculo vicioso em que se encontrava a
poltica econmica. Assim, a instabilidade, nos termos em que se colocava na fase
anterior, foi superada e cedeu lugar a uma economia de preos estveis, cmbio
valorizado e juros elevados. A Unio, neste ambiente macroeconmico, ganhou
credibilidade para desencadear polticas de controle do dficit e forar as outras
esferas de governo a adotarem o mesmo caminho. De outro, o sucesso da
estabilizao favoreceu o avano da proposta liberal de reestruturao do setor
pblico. O processo de privatizao, ao eliminar grande parte do aparelho estatal,
colocou fim a um dos elos de sustentao das relaes intergovernamentais,
reduzindo o valor dos gastos das estatais usados como instrumento de apoio aos
pactos regionais e de reproduo das relaes federativas. Embora, ainda hoje, os
gastos e repasses federais sejam expressivos, sobretudo nos estados de menor
desenvolvimento econmico.
Alm disso, o novo ambiente macroeconmico afetou a perspectiva de
atuao dos governos estaduais. A mudana do regime inflacionrio eliminou a
prtica de atrasar pagamentos e de realizar reajustes abaixo do ndice de preos
como instrumentos de ajuste fiscal e fez com que as decises de gastos nominais se
sustentassem como valores reais. Nesta situao, a deteriorao das finanas dos
estados no curto prazo s seria evitada caso houvesse mudana radical da
administrao pblica, desempregando nmero elevado de funcionrios, reduzindo
o nvel salarial e cortando outros gastos. A inviabilidade de se adotarem medidas de
corte to profundos colocou os estados diante de uma crise fiscal e sujeitos a
conviverem com ampliao do dficit primrio e reduo dos investimentos.
A dificuldade de conter os gastos primrios, entretanto, foi agravada pela
poltica do Banco Central de altas taxas de juros, mantida com o objetivo de
financiar o balano de pagamentos. Os juros elevados afetaram o estoque de
dvidas, inviabilizando a reciclagem pelas taxas de juros de mercado e
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 98, set. 2000.

15

comprometendo a capacidade de pagamento estadual. O resultado foi o crescimento

contnuo da dvida lquida dos estados desde 1991, ganhando impulso a partir de
1994, at alcanar 12,7% do PIB em 1999. Os estados, nesta situao, tornaram-se
refns do arbtrio federal e passaram a ocupar posio subalterna no jogo de
correlao de foras, sendo forados a acatarem as duras regras de ajuste diante do
descontrole do endividamento.
Finalmente, a construo deste cenrio de transformao do pacto
federativo tambm foi afetado pela deciso da Constituinte de 1988 de rever a
distribuio da receita tributria entre as esferas de governo, ampliar o
comprometimento dos principais impostos federais com as transferncias
constitucionais e expandir os gastos da rea social. Estas medidas provocaram
reaes imediatas e a Unio adotou novos procedimentos tributrios com o objetivo
de cortar gastos e ampliar a receita, desencadeando intenso e desordenado processo
de reviso das relaes entre as esferas de governo.
A reduo das despesas ocorreu via corte dos gastos diretos e das
transferncias voluntrias aos estados e municpios. A queda dos gastos reforou o
processo de desestruturao dos mecanismos tradicionais das relaes
intergovernamentais e debilitou os servios pblicos que contavam com recursos de
origem federal. Por outro lado, a Unio procurou elevar a receita tributria dando
nfase arrecadao das contribuies sociais e dos impostos no partilhados com
as outras esferas de governo, conseguindo neutralizar parte dos ganhos tributrios
dos governos subnacionais e garantindo a reverso parcial do processo de
distribuio da receita tributria.19
A reao da Unio Constituio de 1988 ampliou a desfigurao do
sistema tributrio e deu fora descentralizao, impondo outra dinmica
distribuio dos recursos tributrios e dos gastos entre as esferas de governo. A
principal caracterstica deste processo foi o seu carter no estruturado. A
distribuio organizada de receitas e encargos entre as esferas de governo
certamente enfrentaria dificuldades e teria poucas chances de sucesso em face das
disparidades econmicas, sociais, financeiras e gerenciais da Federao brasileira.
Entretanto, a falta de definio das linhas gerais da nova organizao da Federao
brasileira desencadeou um movimento de descentralizao catico que se constituiu
em fator de desagregao do tecido federativo.

(19) Houve uma perda de dinamismo do FPE e FPM e a participao dos estados e municpios na receita
tributria da Unio caiu de 21 para 15% entre 1988 e 1996

16

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 98, set. 2000.

Este processo, independentemente de seu carter desordenado, levou

alterao da distribuio dos recursos tributrios e dos encargos entre as esferas de
governo. Os estados e municpios ganharam autonomia no exerccio das respectivas
competncias tributrias e ampliaram a participao no valor da receita disponvel e
do gasto, colocando o Brasil prximo situao das federaes desenvolvidas.
Serra & Afonso (1999) chamaram a ateno para este processo. Os governos
subnacionais, no que se refere arrecadao, respondem por 32% do total dos
tributos e ficam com 43% da receita tributria nacional aps a distribuio das
transferncias constitucionais, caso se considere as contribuies previdencirias.
Quanto aos gastos, so responsveis por 62% da folha de pagamento dos servidores
pblicos em atividade, 71% dos outros custeios e 78% dos investimentos fixos.20 Os
municpios, sozinhos, detm elevada participao no valor dos investimentos
pblicos e investem tanto quanto a soma da formao bruta de capital fixo do
governo central e dos 27 estados. Enquanto o governo central tem presena
dominante nas transferncias a pessoas e gastos com os juros da dvida pblica.
Os autores do estudo destacam ainda a desconcentrao horizontal da
receita disponvel como resultado da repartio dos impostos federais em favor dos
governos subnacionais das regies menos desenvolvidas. Os estados da Regio
Norte em 1998, por exemplo, receberam R$ 360,00 per capita enquanto os
governos do Sudeste foram agraciados com pouco menos de R$ 90,00 por
habitante. O resultado foi que os governos subnacionais das trs regies menos
desenvolvidas recebem 33% do total da receita disponvel e detm uma participao
no PIB de 24,5%, ao passo que as mesmas propores no Sudeste alcanam,
respectivamente, 52% e 60%. Alm disso, o gasto direto federal reforou o
movimento de redistribuio regional de recursos, sobretudo no que se refere rea
social. A regio Sudeste, responsvel por cerca de 70% da arrecadao das
contribuies sobre a folha salarial, o faturamento e o lucro, recebe parcelas bem
inferiores do total das despesas da Unio com previdncia rural (23%); assistncia
social (29%); merenda escolar (37%) e com programas de carncias nutricionais e
farmcia bsica da rea de sade (40%). Por outro lado, o Nordeste, que responde
por menos de 10% das contribuies, recebe cerca de 45% dos desembolsos dos
programas de previdncia e de assistncia e cerca de 30% dos programas de ensino
e sade.
Tais tendncias apontam transformaes de vulto na Federao brasileira.
Os governos subnacionais ampliaram a participao no valor da receita tributria e
(20) Excluindo -se os gastos financeiros e previdencirios.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 98, set. 2000.

17

nos gastos correntes e de investimentos. Alm disso, avanou o processo de

redistribuio horizontal da receita disponvel graas ao crescente volume de
transferncias voluntrias da esfera federal via convnios e repasses regulares como
a complementao do ensino fundamental, a merenda escolar e programas de sade.
Entretanto, a simples apresentao dos dados de descentralizao dos gastos pouco
revela sobre a autonomia dos governos subnacionais, a fora da esfera federal de
definir regras e diretrizes da aplicao dos recursos e os impasses gerados a partir
destas alteraes. Este processo, ao no obedecer a uma poltica coordena da de
reduo dos desequilbrios regionais e no estar atento s questes de equalizao
de receitas e distribuio de gastos, gerou novas distores e fomentou a disputa
entre as esferas de governo.

5 O acirramento dos conflitos

A mudana do ambiente poltico e econmico interferiu na dinmica da
crise da Federao e abriu espaos a movimentos de continuidade e de ruptura em
relao ao momento anterior. De um lado, a continuidade da crise do setor pblico
indica a incapacidade de reconstruo das condies favorveis de financiamento
pblico e das regras de convivncia federativa. Por outro lado, pode-se falar em
superao da fase anterior. A mudana da correlao de foras, definida a partir do
novo quadro macroeconmico e do agravamento das finanas estaduais, reduziu o
poder de resistncia dos governadores poltica de controle do endividamento, de
ajuste fiscal e de reestruturao do setor pblico, abrindo caminho ao redesenho do
pacto federativo.21 Neste sentido, no se assiste simples extenso da crise dos anos
80, mas a um outro momento, de natureza diferente, em que os conflitos anteriores,
embora tenham se reproduzido em parte, ganharam nova conformao. Estes
desdobramentos ocorreram em condies macroeconmicas e de equilbrio de
foras polticas distintas da fase anterior e provocaram o acirramento da tenso nas
relaes vertical e horizontal.
No que se segue, discute-se, inicialmente, alguns dos pontos de conflitos da
relao vertical.
Primeiro, o debate colocou-se, desde logo, em torno da distribuio da
carga tributria. Esta questo, embora j estivesse presente no incio dos anos 80,
ganhou impulso a partir da Constituio de 1988. Como vimos, a Unio procurou
(21) Cf. Lopreato (1997).

18

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 98, set. 2000.

conter a perda potencial de recursos disponveis ampliando a arrecadao dos

recursos no compartilhados com as outras esferas de governo. Assim, os recursos
vinculados seguridade ganharam participao destacada na receita total e
representam, hoje, praticamente 2/3 dos recursos livres usados no financiamento
dos gastos da Unio, cerca de 11,3% do PIB e 33,2% da carga tributria bruta. 22
Enquanto os impostos que compem o FPM e FPE (IR e IPI) apresentaram, como
tendncia, perda de participao percentual em termos do PIB e da carga tributria
bruta, revertida, em parte, em 1998 e 1999 devido ao aumento da elevao da
alquota do IRPF de 25 para 27,5% e mudana da tributao sobre as aplicaes
de renda fixa.23 Outras frentes de conflito tributrio ocorreram na discusso do valor
de ressarcimento das perdas de arrecadao estadual geradas pela Lei Kandir e na
aprovao do Fundo Social de Emergncia que desvinculou parte dos recursos a
serem destinados aos estados e municpios sob a alegao de atender aos gastos
sociais, embora, de fato, atue como instrumento de controle do dficit pblico.
Segundo, a Unio alterou o tratamento dado crise financeira dos estados.
A discusso deixou de se centrar, como ocorreu na fase anterior, na definio dos
parmetros de endividamento e de contratao de novos crditos, bem como na
escolha da forma de apoio aos governos e bancos estaduais nos momentos em que a
crise no era possvel de ser resolvida no mbito dos prprios estados. O governo
deixou de atender as reivindicaes sem cobrar alteraes de fundo das finanas
estaduais. Se, de um lado, a Unio no podia deixar de renegociar a dvida estadual
diante do risco de inadimplncia generalizada, de outro, o novo quadro poltico e
econmico lhe deu condies de impor uma reforma patrimonial e exigir o
comprometimento de elevado percentual da receita lquida como parte dos acordos
da dvida, aproveitando a perda de autonomia dos estados naquele momento. A
liberdade de ao permitiu ao governo definir as regras de renegociao da dvida
pblica, impondo um programa de reforma patrimonial e de restrio ao
endividamento, cujo objetivo era ampliar o controle sobre as finanas estaduais e
evitar a prtica usual de alavancagem dos gastos via articulao do tesouro,
empresas e bancos estaduais.24
(22) Cf. Dain (1999). No Oramento da Seguridade esto consideradas: a Contribuio para Previdncia
Social, COFINS, CPMF, CSLL, PIS/PASEP, Contribuio Seguridade do Servidor Pblico e outras contribuies
de menor peso.
(23) Houve um aumento na arrecadao relativa tributao dos fundos de investimentos de renda fixa em
funo da elevao da alquota do imposto incidente sobre estas aplicaes de 15 para 20% e da mudana da
sistemtica de tributao que deixou de ocorrer no momento de resgate e passou a se efetivar no vencimento da
aplicao.
(24) Esta discusso est desenvolvida em Lopreato (2000); Mora (1999) e Almeida (1998).

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 98, set. 2000.

19

A negociao dos termos dos acordos da dvida criou tenso na relao da

Unio com os estados. A definio do programa de privatizao e do montante de
comprometimento da receita estadual com os encargos financeiros provocou atritos
constantes e intenso jogo de presso poltica, embora no restasse aos governadores
outro caminho diante da deteriorao acelerada das finanas estaduais. Os estados,
com a assinatura dos acordos, voltaram a realizar os pagamentos da dvida antes
suspensos e foram obrigados a destinar cerca de 13% da receita lquida ao servio
da dvida. Alguns, penalizados pela no privatizao de empresas e do banco
estadual, defrontaram-se com condies mais severas de negociao e foram palco
de confrontos com a esfera federal.
O compromisso financeiro com os encargos da dvida levou vrias unidades
a enfrentarem srias dificuldades financeiras e a reagirem contra a perda de
capacidade de gasto e de autonomia. A moratria de Minas Gerais foi o episdio de
maior visibilidade em funo da desavena poltica entre Itamar Franco e Fernando
Henrique Cardoso, mas outros estados comprometidos com o ajuste fiscal tambm
estavam com pagamentos atrasados e questionavam os termos dos acordos. A
Unio, nestas condies, foi obrigada, em vrios momentos, a relevar atrasos,
embora tenha se mantido firme na defesa das regras vigentes. O resultado foi um
quadro de conflito latente que, vez ou outra, ganhou transparncia.25 Estes atritos
esto longe de chegarem ao fim e devem ter novos desdobramentos com o projeto
em tramitao no Senado Federal, j aprovado na Comisso de Constituio e
Justia, reduzindo para 7% da receita lquida estadual o comprometimento mximo
com o pagamento dos encargos da dvida.
A possvel aprovao desta medida ter implicaes nas metas fiscais
projetadas e dever sofrer represlias por parte da Unio, reacendendo o conflito e
recolocando a discusso sobre o dficit pblico.
Terceiro, o processo de descentralizao fiscal colocou pelo menos dois
outros pontos potenciais de atrito: (a) a transferncia de encargos s esferas
subnacionais de governo sem a correspondente transferncias de recursos e (b) a
questo de como conciliar a perda de participao federal no valor da receita e
despesa pblica com o problema da governana macroeconmica. 26 A discusso do
(25) Os atritos com os estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Alagoas e Rio Grande do Sul so
exemplos desta situao. O governador Olvio Dutra contestou abertamente o acordo assinado no governo anterior
e s em abril de 2000 resolveu as pendncias com a Unio e resolveu suspender o processo em tramitao na
justia. A assinatura de um novo acordo, no entanto, no demoveu o governador de sua posio crtica quanto a
postura federal. Ver Dutra (2000).
(26) O texto de Serra & Afonso (1999) coloca esta questo.

20

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 98, set. 2000.

item (a) marcou todo o perodo ps-1988 e ainda um processo em estruturao,

consequentemente, aberto a atritos. A proposta de Emenda Constitucional em
tramitao no Congresso alterando o Sistema Tributrio Nacional prev um
dispositivo que condiciona a transferncia de novos encargos aos governos
subnacionais correspondente transferncia de recursos,27 mas no encerra o
embate de interesses uma vez que ainda est em processo a descentralizao.
O item (b), por outro lado, tem merecido ateno especial dos mentores de
poltica econmica. Na fase anterior, o domnio de parcela substancial da receita
tributria, dos gastos correntes e de capital, alm do controle das fontes de
financiamento de vrios programas estaduais, davam Unio melhores condies
de influenciar o montante dos gastos pblic os e o valor do dficit. A poltica de
descentralizao fiscal e o fim dos repasses das instituies de crdito oficiais,
aliado privatizao das empresas pblicas, enfraqueceram a posio da Unio e
colocaram a poltica de controle do dficit pblico reboque das decises dos
governos subnacionais. Isto, aos olhos da burocracia federal, um fator de risco
estabilizao e levou o governo a propor duras medidas contra o eventual
descontrole de gastos dos governos subnacionais.
O governo, preso viso de que deve ter o controle das relaes
federativas, defende a criao de instrumentos capazes de coibirem os estados e
municpios de, usando a autonomia, elevarem os gastos sem observarem o estrito
controle do dficit pblico. Neste sentido, algumas proposies merecem destaque
porque apontam em direo a um movimento de reconcentrao e devem alimentar
os conflitos federativos. O resultado final da aplicao destes dispositivos
certamente devem balizar as futuras relaes entre as esferas de governo,
influenciando a correlao de foras e o grau de autonomia dos governos
subnacionais na definio das polticas prprias.
A renegociao da dvida precisa, novamente, ser lembrada como ponto
relevante na redefinio do pacto federativo e instrumento de controle do dficit. A
reforma patrimonial embutida nos contratos de renegociao procurou estender aos
estados a viso dominante no centro do poder sobre o papel do setor pblico na
estratgia de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, buscou eliminar focos de
expanso fiscal e de descontrole das contas pblicas, retirando dos governadores o
domnio de espaos de circulao financeira e de gesto de gastos.

(27) Cf. Art. 12 da Proposta de Emenda Constituio n. 175-A, de 1995. Segunda proposta do relator de
10 de maro de 2000.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 98, set. 2000.

21

A privatizao de empresas, bancos estaduais e a proibio de novos

contratos de endividamento at que a relao dvida/receita lquida estadual seja de
1 para 1, colocaram os estados presos lgica dos recursos fiscais na definio da
poltica de gastos. Os estados, limitados em termos financeiros e pressionados pelo
ajuste fiscal, perderam capacidade de atuao e so compelidos a buscarem sadas
na reviso dos contratos e na distribuio dos recursos tributrios,28 fomentando um
quadro de instabilidade das relaes federativas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, nos termos em que foi aprovada,
constitui outro instrumento cujo objetivo garantir o poder federal e restringir a
autonomia dos governos subnacionais. Esta questo delicada, pois se verdade
que no se pode aceitar a falta de compromisso dos dirigentes com a evoluo
responsvel das finanas pblicas, preciso reconhecer que a rigidez excessiva das
metas definidas na nova Lei estreita os espaos de autonomia dos estados e
municpios em favor da Unio e abre campo desobedincia consentida das regras.
A possibilidade de no respeitar plenamente as regras vigentes introduz prtica de
negociaes ad hoc onde prevalecem as decises caso a caso e o arbtrio de quem
tem poder de impor sanes.
Finalmente, a proposta de Reforma Tributria em tramitao no Congresso
enfrenta resistncias e a sua votao vem sendo protelada h longo tempo. O
projeto Mussa Demis, embora tenha mritos no trato de alguns entraves tributrios,
no conta com a simpatia do Ministrio da Fazenda e no encontra defensores
entusiasmados entre os estados. O governo resiste em alterar a forma atual de
cobrana das Contribuies Sociais e no pretende abrir mo do controle de elevada
parcela da receita tributria nem da determinao de uma legislao nica do
imposto sobre circulao de mercadorias. Diante do impasse, no surpreende que a
reforma tributria, mesmo aclamada como necessria, se arraste no Congresso.
Os embates na relao vertical, no entanto, no esgotam o carter conflitivo
no mbito da Federao. O confronto nas relaes horizontais ganhou corpo nos
anos noventa e o encaminhamento destas questes ter de ser considerado na
definio do pacto federativo. A chamada guerra fiscal colocou-se como um dos
pontos de destaque no perodo recente. O fenmeno, embora presente em outros
momentos, esteve praticamente esquecido desde meados dos anos 70 at o final dos
80 e ressurgiu com fora no incio dos 90. A retomada dos investimentos
desencadeou a guerra fiscal, refletindo o conflito de interesses entre estados e
(28) Esta questo foi desenvolvida em Lopreato (1997, 2000).

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municpios, na tentativa de atrarem novas plantas industriais e ganharem

participao na receita tributria. No se pode, entretanto, atribuir a explicao da
guerra fiscal unicamente a este carter conflitivo. Na verdade, a questo s ganha
dimenso quando h um peculiar acirramento do carter competitivo das polticas
regionais de desenvolvimento num momento em que o processo polticoinstitucional de regulao dos conflitos entre interesses polticos e econmicos
regionais29 no consegue mais harmonizar os interesses divergentes. Os entes
federados deixam ento de cumprir as regras vigentes e burlam os acordos, gerando
o descrdito da prtica poltico-institucional responsvel por dirimir os conflitos e
reduzir os espaos de confronto.
A guerra fiscal, no entanto, apenas parte da disputa envolvendo os
interesses polticos e econmicos regionais. Outras questes precisam ser
enfrentadas. A proliferao de novos municpios ampliou a heterogeneidade e
constituiu-se em fator de desagregao. Alm disso, a poltica de expanso das
transferncias constitucionais, embora tenha contribudo para atenuar o conflito
regional e o desequilbrio da repartio da receita tributria entre as esferas de
governo, no atentou para o impacto horizontal da distribuio tributria. O valor
crescente das transferncias, sem a definio de novos critrios de distribuio,
agravou os desequilbrios horizontais j existentes e gerou outras formas de disputa,
dificultando definio de regras que permitam estabelecer certa correspondncia
entre a capacidade financeira e as responsabilidades de cada ente da Federao.
Por outro lado, o peso das transferncias na receita total dos governos
subnacionais um fator de resistncia qualquer modificao das regras de
partilha, pois as mudanas dos critrios interferem com estruturas de receitas e
despesas j arraigadas e de difcil alterao no curto prazo. Por esta razo, as
negociaes no avanaram em direo alteraes das regras de partilha ou
criao de instrumentos de equalizao de receita e gastos. A experincia recente do
FUNDEF, redistribuindo recursos do ensino fundamental no interior de cada
unidade da Federao, enfrentou resistncias e vrios entes da Federao
questionam a validade jurdica e os critrios operacionais do programa.
A idia de criao de instrumentos de equalizao de gastos, mesmo
sofrendo ataques, encontrou ecos na sociedade e hoje est em tramitao no
Congresso uma Proposta de Emenda Constitucional,30 criando um fundo (o
FUNDEB) no mbito de cada estado, formado pela totalidade dos recursos
(29) Cf. Prado (1999: 1-2).
(30) Cf. Proposta de Emenda Constitucional 112/99.

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vinculados educao e voltado ao atendimento da educao bsica. Este novo

projeto amplia o debate em torno da educao e, embora se diferenciando do
FUNDEF, carrega em si alto potencial de conflito pois interfere nos critrios de
distribuio de 25% da receita vinculadas educao. A aprovao deste projeto
ainda no est em pauta, entretanto, a sua apresentao, com o apoio de membros
de vrios partidos polticos, indica a insatisfao com os critrios de repartio das
receitas e a preocupao de criar instrumentos capazes de minorar as desigualdades.
Este ponto importante porque o avano desta preocupao colocar em xeque os
critrios de repartio das transferncias constitucionais e ganhar fora o desafio
de se definirem novas idias, comum em pases avanados, de repartio dos
recursos tributrios inter e intra governamentais obedecendo objetivos de
equalizao de gastos e de reduo da heterogeneidade socioeconmica. O
problema esta longe de ser trivial e o seu desdobramento dar-se- de modo lento e
conflitivo, uma vez que mexe com interesses consolidados.

Consideraes finais
O Brasil vive uma fase de redefinies e alguns passos ora em gestao
devem delinear a nova estrutura das relaes federativas. O imobilismo que marcou
os anos oitenta foi superado e a Unio conseguiu aproveitar a conjuntura dos anos
noventa para promover mudanas de difcil realizao nos anos anteriores.
A mudana do quadro macroeconmico e o esgotamento da capacidade dos
estados de conviverem com a crise financeira deram fora Unio e permitiram a
imposio de duras regras de atuao aos governos estaduais. A descentralizao
fiscal, aliada renegociao da dvida estadual, reforma patrimonial do setor
pblico e aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, criaram novas bases para
se pensar os rumos do federalismo no Brasil e a autonomia estadual, mas esto
longe de dar os contornos definitivos de uma estrutura federativa capaz de atender
as vrias demandas dos interesses envolvidos.
Esta moldura em construo das relaes federativas ampliou os
conflitos vertical e horizontal e colocou a Federao brasileira diante de impasses.
A ocorrncia de mudanas significativas, simultaneamente generalizao dos
conflitos, geraram incertezas quanto s relaes de poder entre as esferas de
governo. De um lado, a esfera central, receosa de perder o controle da situao
fiscal, defende medidas de centralizao e questiona a autonomia dos governos
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subnacionais. Por outro lado, a descentralizao no conseguiu definir uma

estrutura de relaes federativas em condies de atender a elevada
heterogeneidade socioeconmica e permitir o resgate social de parcela elevada da
populao.
A incapacidade de responder a estas questes contribuiu para alimentar os
conflitos e turvar o horizonte. O desafio que ora se coloca como avanar em meio
ao conflito e gestar uma estrutura de relaes federativas capaz de atender a
interesses diversificados e muitas vezes contraditrios. O desenho deste quadro
continua em aberto, sendo preciso superar os impasses e definir regras de
coordenao federativa que satisfaam os interesses das esferas de governo e
caminhe no sentido de maior equalizao de gastos e reduo da heterogeneidade
socioeconmica.

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