Gobiernos indígenas en América Latina

Agradecimientos
Los trabajos que se renen en este libro originalmente fueron presentados

como ponencias en atencin a la convocatoria que organizaron el Instituto
Mxico del Centro Woodrow Wilson y el Instituto de Investigaciones Socio
lgicas de la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca, con el objetivo de
conocer y reflexionar en torno a un tema de actualidad: Los gobiernos
indgenas locales contemporneos en Amrica Latina, lo cual se llev a
cabo los das 2 y 3 de octubre de 2008 en la ciudad de Oaxaca. La reunin
para la presentacin de las ponencias y la publicacin de estos trabajos se
realiza gracias al generoso apoyo del Woodrow Wilson International Center
for Scholars.
Agradecemos las contribuciones de todos los participantes. Hacemos
una mencin especial a Donna Lee Van Cott, quien particip a travs de una
ponencia escrita en este evento y falleci poco despus, luego de una larga
y destacada trayectoria de contribucin al anlisis de los movimientos in
dgenas de Amrica.
Book Organizacion politica.indb 5
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Introduccin
Jorge Hernndez-Daz*
Andrew Selee**
Los pases de Amrica Latina, en los ltimos treinta aos, han experimen
tado movilizaciones que reivindican los derechos de los pueblos indgenas.
En casi todos ellos este fenmeno est ligado, de una u otra forma, a los proce
sos de democratizacin que se viven en la regin. Las reivindicaciones de los
pueblos indgenas han propiciado arreglos constitucionales que reconocen
la pluralidad tnica en los estados que la contienen, y en algunas zonas han
consolidado los derechos al autogobierno o control territorial (Yashar, 2005;
Van Cott, 2000; 2005). Al mismo tiempo, la democratizacin en Latinoamrica
se acompaa de programas que promueven la descentralizacin del poder
poltico permitiendo as, en circunstancias especiales, el empoderamiento de
algunos actores sociales que se desenvuelven en espacios locales, sobre
todo en los gobiernos municipales (Oxhorn, Tulchin y Selee, 2004, Rodrguez,
2001). Nuestro propsito es abundar en la documentacin y el anlisis de la
manera en que esta manifestacin se ha concretado en las reas en las que
se asientan los grupos indgenas o con poblacin indgena en Amrica
Latina. Se busca entender, en este libro, hasta qu punto las unidades subna
cionales se han convertido en espacios, o estn en proceso de convertirse,
donde se concretan y ejercitan las prerrogativas alcanzadas o cedidas por
los estados correspondientes. Igualmente, se exploran escenarios de nuevas
demandas, conflictos emergentes y posibilidades creativas para nuevos hori
zontes en la lucha por el control de los gobiernos locales y la conquista o
ampliacin de los derechos indgenas.
*iis-uabjo. Agradezco a Aisha Cruz Caba el invaluable apoyo que me brind a lo largo
del proceso de edicin de este libro.
**Instituto Mexico wwcis.
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Tomando en cuenta la necesidad de anlisis de cada una de las particu

laridades y transformaciones de los diversos grupos sociales que, desde
una perspectiva multicultural, se erigen como sujetos colectivos en distin
tos contextos, el libro est ordenado en tres secciones: Mxico, Centro y
Sudamrica, y el contexto internacional. Esto permite comparar las expe
riencias mexicanas entre s y frente a las de otros pases de Amrica Latina,
y las respuestas en el mbito de las organizaciones supranacionales. La
primera parte del libro se compone de un texto analtico introductorio y siete
captulos en los cuales, sus autores Agustn vila Mndez, Ivy Jacaranda
Jasso Martnez, Rosa Guadalupe Mendoza Zuany, Maribel Nicasio Gonzlez,
Jorge Hernndez-Daz, Araceli Burguete Cal y Mayor, y Jess J. Lizama
Quijano documentan la circunstancia mexicana respecto al tema. La segun
da parte est integrada por contribuciones que, respecto a Centro y Sudamrica,
presentan Diego A. Iturralde G., Charles R. Hale, Mara Eugenia Brockmann
Rojas, Guillermo Padilla Rubiano y Donna Lee Van Cott. Por ltimo, cierran el
libro dos textos firmados por Sylvia Escrcega y Rodolfo Stavenhagen, quienes
analizan el tema desde una perspectiva internacional.
Entre otras interrogantes se discute aqu la manera en que se constru
yen las identidades, quines intervienen en su construccin, y quines se
confrontan a partir de esa definicin, es decir, cmo se distingue el noso
tros frente a los otros. Tambin, se observa el modo en que este proceso
ha influido en los contenidos de las identidades locales y el papel que juegan
en las nuevas definiciones los factores externos a las comunidades. Igual
mente, se abordan discusiones y documentacin acerca de las relaciones
polticas en el mbito local, la estructura de la organizacin de las unida
des polticas subnacionales y las demandas indgenas en distintos contextos,
tanto en diversas regiones de Mxico como en pases de Centro y Sudamrica.
Asimismo, se toma en cuenta el reconocimiento de las comunidades en el
plano jurdico, es decir, sus prcticas de gobierno ejerciendo sus derechos,
conjuntamente con la defensa de los derechos humanos. Frente a ello, se
discuten las maneras en que los estados han respondido a las demandas de
autodeterminacin de las organizaciones indgenas, y lo que estas exigen
cias significan en cada caso. El libro es tambin un recuento de los costos y/o
beneficios observados en las comunidades que han tenido experiencias
autonmicas, especialmente en cuanto se refiere al nivel de vida de los
integrantes de las comunidades.
8 Jorge Hernndez-Daz y Andrew Selee
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Los captulos que tratan la realidad sociocultural de las comunidades

indgenas y sus formas de organizacin en Mxico, abarcan desde la zona
norte (San Luis Potos), se detienen en la zona centro (Michoacn y Veracruz)
y la zona sur (Guerrero, Oaxaca y Chiapas), y complementa esta parte un
estudio sobre la organizacin municipal de las comunidades indgenas en
Yucatn.
En este contexto hay que tener en cuenta que en la segunda mitad de
los noventa en Mxico se observ un auge de la actividad poltica del mo
vimiento indgena a nivel nacional, el cual influenci y fue influenciado por
el levantamiento zapatista. La movilizacin se fue diluyendo poco despus
del inicio del nuevo milenio, pero no se extinguieron las luchas locales y esta
tales, existentes antes del zapatismo. Su activismo ha tenido avances en mbi
tos subnacionales, los que se reflejan en las nuevas leyes estatales, el fomento
de prcticas alternativas de gobierno, y nuevas estrategias en el repertorio de
formas de luchas en cada estado. En algunas entidades se han consolida
do leyes que reconocen la autonoma y prcticas propias de los municipios de
mayora indgena. En otras, las normas establecidas no van ms all de lo
que manda la legislacin nacional. A pesar de ello, las experiencias autonmi
cas existen de facto a nivel municipal. En algunos casos, el municipio ha sido
un espacio natural para consolidar las demandas del movimiento indgena,
mientras en otros lugares la consolidacin de lo municipal ha requerido
una recomposicin de las identidades, formas de organizacin y demandas,
muchas veces con conflictos dentro y fuera del municipio.
Para examinar estos problemas, Agustn vila se imbuye en la polmi
ca sobre el estatus legal, tipos de organizacin y costumbres jurdicas de
las comunidades indgenas de San Luis Potos. vila desarrolla su contribu
cin a partir de la experiencia del Padrn de Comunidades Indgenas realiza
do en dicho estado. l seala que la comunidad entre los Huicholes, adems
de autoadscribirse, manifiesta su consistencia y unidad al compartir una
autoridad comn, voluntariamente establecida.
En Michoacn, Ivy Jasso explica la forma en que las organizaciones indge
nas se encuentran vinculadas estratgicamente con partidos polticos para
posicionarse dentro del gobierno local y estatal, y alcanzar mejores condi
ciones en su lucha por el reconocimiento de sus derechos colectivos. Jasso
inscribe este proceso como parte de las polticas de ajuste estructural que
fueron implementadas por el modelo neoliberal. En la dcada de los ochenta,
Introduccin 9
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los pases de la regin, entre ellos Mxico, experimentaron la crisis del ago
tamiento del modelo desarrollista y, por ende, una prdida de legitimidad
poltica del Estado, que orill a las elites polticas a buscar alternativas para
superar esta situacin. En un primer momento se recurri a diferentes formas
de descentralizacin, desconcentracin y privatizacin; en este contexto se
otorg cierta autonoma a los gobiernos locales, especialmente a travs de la
transferencia de responsabilidades. Como tambin la legitimidad del Esta
do estaba en entredicho, se trat de establecer una nueva relacin con la
sociedad civil. Aunque las elites de los partidos polticos no estaban dispues
tas a apoyar una reforma poltica que diera satisfaccin a las demandas
indgenas, tuvieron que hacerlo, ya fuera porque se haban percatado de que
estas reformas no representaban un peligro para ellos o porque se vieron
obligados a ceder en esa direccin. Las polticas de descentralizacin funcio
naron como una vlvula de escape para el gobierno, pero los indgenas vieron
en ellas oportunidades para insertarse en los espacios de poder que les
permitan cambiar la histrica marginacin poltica, econmica, social y
cultural de la que son objeto.
La dimensin cultural o tnica de las relaciones de poder que se ejercen
en mbitos locales en los cuales intervienen indgenas est ejemplificada en
el trabajo de Guadalupe Mendoza Zuany, al plantear el anlisis de la ges
tin local en las comunidades y municipios de Veracruz. Por su parte, la
contribucin de Jess Lizama muestra las particularidades que el gobierno
local adquiere en Yucatn, en donde existe un proyecto para consolidar el
papel de las autoridades tnicas. En este caso la autoridad indgena est
separada de los marcos del Estado mexicano y descansa en los comisarios
municipales, quienes son los que administran el poder a la usanza y
costumbres propias de los mayas. As, la discusin que hace ms de una
dcada se ha realizado en otras regiones del pas como en Oaxaca, Chiapas,
Campeche o Quintana Roo, en Yucatn es una novedad, aunque sin partici
pacin importante de los actores sociales ni de quienes se han asumido
como intelectuales indgenas; es decir, ha sido una discusin desde una
cpula donde participan organizaciones no gubernamentales y depen
dencias del poder estatal.
En algunas comunidades chiapanecas, Araceli Burguete visualiza, en la
etapa postneozapatista, nuevos diseos y organizaciones municipales desde
donde se entiendan las reorganizaciones poltico-territoriales, que se pueden
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estudiar desde una nueva categora analtica, como es la del municipio

multicomunal. Burguete considera que el municipio libre es un obstculo
para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas; el muni
cipio libre no es y no puede inscribirse como parte de una poltica de reco
nocimiento, porque la institucin municipal disuelve la institucionalidad
indgena, ya que ese fue su propsito al ser implementada por el Estado
mexicano. Lo que sucede en Chiapas muestra que aunque exista un recono
cimiento legal de los derechos indgenas, stos estn condicionados y son
de difcil aplicacin. Con esta perspectiva, la autora seala que los reclamos
indgenas podran encontrar satisfaccin al reconocer que las unidades de
gobierno locales no son una unidad tnica igual a municipio, y que las combi
naciones de gobierno son mltiples.
Por otra parte, la formacin de la polica comunitaria en Guerrero ha sido
ampliamente difundida como una expresin del gobierno local y regional con
bases indgenas. Los reclamos de remunicipalizacin, en ese estado, apuntan
hacia nuevas reconfiguraciones tnicas que, para este caso en particular y
analizados por Maribel Nicasio, presentan distintos proyectos sociales alter
nativos desarrollados por los pueblos indgenas, los cuales se estn implemen
tando como una oposicin al Estado. El efecto poltico ha sido de tal magnitud,
que la reaccin estatal ante ellos no se ha dejado esperar.
Un recorrido sobre las demandas indgenas a partir del levantamiento de
1994 en Chiapas y los impactos que han tenido en las reformas constitu
cionales en Mxico profundizando en el caso oaxaqueo lo realiza Jorge
Hernndez-Daz, en el cual enfatiza las diferencias sociopolticas, culturales
y econmicas que existen en el pas y las medidas del Estado que uniforman
a las distintas expresiones indgenas sin considerar dichas diversidades,
por lo que las polticas pblicas y las legislaciones respectivas han tratado al
conjunto de la poblacin indgena como si fuera una expresin cultural indi
visible. Las exigencias por el establecimiento y respeto al derecho de la
poblacin indgena sobre su territorio, cultura y organizacin social y poltica,
aun cuando incluyen una variedad de aspectos y niveles, se cien sobre
todo a la distribucin equitativa del poder poltico en el mbito local, es decir, de
la comunidad y del municipio.
En los pases latinoamericanos los intentos para consolidar un proyecto
de gobierno diferente, por lo menos discursivamente, al modelo democr
tico-liberal hegemnico, ha dado lugar a una plyade de formas de gobernar
Introduccin 11
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en la regin. Estas experiencias fueron precedidas por movimientos sociales

que se manifestaron en contra de las medidas impulsadas por los tratados
econmicos internacionales (rea de Libre Comercio de las Amricas, alca;
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, tlcan) y tambin, por mani
festaciones a favor del reconocimiento pluricultural y plurinacional. En otras
palabras, son movimientos que han demandado al Estado el reconocimiento
de sus derechos, y lo que han conseguido es palpable en las formas locales
y regionales de gobernar en varios pases latinoamericanos. Las principa
les aspiraciones de quienes proponen o implementan estos modelos de
gobierno son: la eliminacin de relaciones asimtricas, que los colocan en
una condicin de subordinacin tanto econmica como poltica y cultural;
la voluntad por compartir el poder y el control de los recursos naturales, y un
reconocimiento del gobierno comunitario. Esta ltima la ilustran muy bien
los ejemplos que se presentan en la segunda parte de este libro, donde Diego
Iturralde ofrece un panorama de las formas y prcticas de los gobiernos
locales en Amrica Latina, en lo que ha sido el trnsito de las sociedades in
dgenas hacia su conversin en actores polticos, dando a conocer varias
de las caractersticas que este proceso revela a partir del desempeo que
las comunidades han tenido en los ltimos veinte aos. Para ello, toma en
cuenta los mecanismos de presin y negociacin que han desarrollado;
el manejo de un discurso con planteamientos ideolgicos particulares; el
reclamo de su juridizacin integrada a la reivindicacin que hacen de su
identidad y autonoma poltico-cultural; la conversin como sujetos socia
les y actores polticos que incide, irreversiblemente, en la configuracin de
una nueva institucionalidad, as como la gobernabilidad de Estado y las
reformas constitucionales propuestas en los contextos nacionales que pre
sentan ya un carcter multicultural. Asimismo, Iturralde destaca tanto la
capacidad de movilizacin de estos nuevos actores polticos como los
logros obtenidos en la lucha por el reconocimiento de su autonoma y cul
turas divergentes, lo cual los ha llevado a formar alianzas con otros sectores
sociales que han sido castigados, tambin, por un modelo democrtico y
de identidad ciudadana en crisis.
Ms adelante, Charles R. Hale describe los dilemas de autogobierno
indgena que se han presentado en Centroamrica enfoca su estudio en
Guatemala, Honduras y Nicaragua, afirmando que es necesaria una reformu
lacin del concepto tradicional de autonoma que sustenta la lucha y prcti
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cas de estas comunidades, pues el contexto del siglo xxi muestra un escenario
urbano con las caractersticas propias del sistema neoliberal, aun cuando los
estados estn implementando polticas multiculturales. Justamente, el reto
que enfrentan los grupos indgenas estriba en ser capaces de situar ah, con
logros concretos reconocimiento estatal y en un primer plano, sus reivin
dicaciones. Hale reflexiona sobre las condiciones de estos nuevos contextos,
as como la apropiacin que de ellos logran las organizaciones indgenas de
esos tres pases centroamericanos, y su desenvolvimiento poltico.
Mara Eugenia Brockmann Rojas, por su parte, revisa con ojo crtico el
proceso que ha tenido el Movimiento Cocalero del Chapare en Bolivia, su
relacin con los gobiernos locales de la regin, y stos con el gobierno
central, el cual es representado por un presidente indgena: Evo Morales.
Con Morales al frente de un pas que tiene la mayora de poblacin indgena,
Brockmann ilustra la manera en que el contexto resulta totalmente distinto,
pues ahora, en el ejercicio del poder, se busca la inclusin y participacin del
mbito local y los movimientos sociales en las decisiones de un gobierno
que ha ido transformando, poco a poco pero firmemente, su giro poltico.
Adems, la investigadora seala lo necesario que es repensar el tema identi
tario, desde la autoidentificacin del que se reconoce como indgena u
originario, y la percepcin que tienen de s mismos otros grupos sociales, en
circunstancias y espacios diversos de gobernabilidad autnoma y legtima.
El texto de Donna Lee Van Cott analiza la compleja realidad boliviana de
las ltimas tres dcadas, enfocndose en cmo las culturas indgenas han
adaptado estructuras institucionales y normas legales relativamente rgidas
y universalizadoras a una variedad de contextos polticos, sociales y cultura
les. El ejemplo clave, al que Van Cott presta atencin, es la dinmica exis
tente entre los partidos polticos y el gobierno local: los conflictos que surgen
y las caractersticas singulares que presenta el sistema de partidos al que se
ha adaptado el rgimen municipal, contienen variantes que es necesario
destacar.
En el marco de violencia generada por el narcotrfico, distintas fuerzas
irregulares y una larga historia de miseria socioeconmica en Colombia,
Guillermo Padilla Rubiano destaca las actividades llevadas a cabo por la
Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca que, como otras orga
nizaciones o movimientos sociales de su tipo que han nacido, justamente, en
razn del clima adverso en el pas, y que representan o se han sumado a
Introduccin 13
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otros grupos sociales, exigen el reconocimiento y defensa de su autono

ma poltica, control territorial y fortalecimiento de una cultura con sentido
propio.
En el apartado internacional, Sylvia Escrcega dilucida tres de los temas
fundamentales de la reivindicacin indgena, a saber: migracin, gnero e
indigeneidad. Con ellos como centro de su reflexin, Escrcega destaca las
dinmicas surgidas en los contextos locales a raz de las experiencias auto
nmicas de gobierno indgena que se han llevado a cabo, y cmo estos grupos
y movimientos sociales han lidiado con el nuevo escenario urbano en el
que se han visto forzosamente inmersos que entre sus rasgos ms sobre
salientes presenta un incremento en la migracin trasnacional, y los dict
menes de un mercado global y una poltica internacional neoliberal que ejerce
presin sobre los gobiernos nacionales y su soberana. Ante ello, Escrcega
examina los alcances obtenidos por las mujeres en la participacin poltica
y toma de decisiones, las implicaciones y nuevas formulaciones de la iden
tidad indgena en el marco internacional actual, y la activa participacin de
quienes antes haban sido marginados y que ahora son apoyados por una
plataforma indgena comn, que viene desarrollando estrategias capaces de
negociar y situar en un primer plano sus intereses ante los diversos actores
globales, con resultados, en buena medida, alentadores.
Por ltimo, Rodolfo Stavenhagen expone la importancia que tiene la apro
bacin de la Declaracin de la Organizacin de las Naciones Unidas (onu)
sobre los derechos de los pueblos indgenas, y las caractersticas que
ha adquirido el proceso de su implementacin. En el contexto internacional, la
Declaracin representa un gran avance para las comunidades en la lucha
por su reivindicacin en todos los niveles polticos y culturales; contribuye
a la consolidacin del compromiso internacional con los derechos humanos,
y marca una diferencia en la atencin a las demandas y negociaciones que
se presenten en los distintos mbitos de autoridad y justicia internacional,
como resultado del reconocimiento a los pueblos indgenas como actores
en el derecho internacional. Asimismo, el representante de Mxico ante el
Consejo de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas,
explica el papel fundamental de los mecanismos institucionales de proteccin
que supervisan la aplicacin de los acuerdos, de manera que el reconoci
miento y compromiso por parte de los estados firmantes no slo quede en
el papel sino tenga, adems, carcter jurdico. En el texto, Stavenhagen
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informa de manera detallada tanto los derechos como las obligaciones

adquiridas por los estados firmantes de la Declaracin, y hace nfasis en que
no se ha aadido ningn nuevo derecho, sino que todos los derechos enun
ciados y amparados por los diversos pactos y convenios internacionales
existentes han sido integrados y especificados en la Declaracin, con la di
ferencia de que son enunciados en su carcter colectivo, como derechos de
los pueblos indgenas. Otro nfasis que seala Stavenhagen es el referente
obligado en que se convierte la ddpi para la redaccin de otros documentos
de su tipo, como el que prepara la Organizacin de Estados Americanos para
una eventual Declaracin Americana de los pueblos indgenas. En este sen
tido, el apunte que hace Stavenhagen es hacia la necesaria incorporacin,
adecuacin y aplicacin en la legislacin nacional de los pases firmantes, de
los principios y derechos estipulados en la Declaracin; lo cual, como tambin
documenta, no es tarea sencilla.
En suma, la presente recopilacin ofrece un panorama amplio, tanto de
manera general como especfica, de los procesos que han caracterizado la
emergencia y consolidacin de los gobiernos locales indgenas en Latinoam
rica, en las ltimas dcadas.
Bibliografa
Oxhorn, Philip, Joseph S. Tulchin y Andrew Selee (comps.) (2004), Decentra
lization, Democratic Governance, and Civil Society in Africa, Asia, and Latin
America, Washington y Baltimore, Woodrow Wilson Center Press and Johns
Hopkins University Press.
Rodrguez, Victoria E. (1997), Decentralization in Mexico: From Reforma Mu

nicipal to Solidaridad to Nuevo Federalismo, Boulder, Westview Press.
Van Cott, Donna Lee (2000), The Friendly Liquidation of the Past: The politics
of Diversity in Latin America, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press.
(2005), From Movements to Parties in Latin America: The Evolution of
Ethnic Politics, New York, Cambridge University Press.
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Las disyuntivas de los gobiernos locales indgenas

en Latinoamrica
Jorge Hernndez-Hernndez*
Jorge Hernndez-Daz**
Los avatares de los gobiernos indgenas

El 13 de septiembre de 2007, la representacin Mexicana ante la Organiza
cin de las Naciones Unidas estuvo entre las 143 delegaciones que votaron
a favor de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de
los pueblos indgenas.1 Adems de Mxico, todas las dems representa
ciones latinoamericanas votaron a favor de esta declaracin (con excepcin
de la representacin Colombiana, que se abstuvo). Socorro Rovirosa, repre
sentante permanente alterna de Mxico ante la onu, en su declaracin
frente a la asamblea, tras la votacin, expres el orgullo del gobierno mexi
cano por tener una poblacin multitnica, y le dio la bienvenida a la Decla
racin ya que, observ, contiene provisiones que concuerdan con aquellas
estipuladas en la Constitucin mexicana (onu, 2007b).2
*Bellas Artes-uabjo.
**iis-uabjo.
1
De los 158 pases que participaron en la votacin sobre esta Declaracin, 11 se abstuvie
ron y solamente Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelanda votaron en contra (ver
Stavenhagen, en este volumen, ev de aqu en adelante).
2
Particularmente, los artculos 3 al 5 de esta Declaracin indican: Artculo 3, Los pueblos
indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese derecho determinan libremen
te su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural. Artcu
lo 4, Los pueblos indgenas, en ejercicio de su derecho de libre determinacin, tienen derecho a la
autonoma o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales,
as como a disponer de los medios para financiar sus funciones autnomas. Artculo 5, Los pue
blos indgenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas,
econmicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo
desean, en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado (onu, 2007a).
17
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Dieciocho aos antes de la aprobacin de esta Declaracin sobre pueblos

indgenas, el Convenio Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Inde
pendientes (Convenio 169) de la Organizacin Internacional del Trabajo,
promova la garanta de los pueblos indgenas a que los gobiernos nacionales
respetaran sus formas de derecho consuetudinario y costumbres de orga
nizacin y propiedad sobre la tierra.3 El Convenio 169 de la oit fue ratificado
por Mxico en 1991, de tal suerte que este marco jurdico internacional
sobre pueblos indgenas y tribales se convirti en ley suprema de la Unin,
segn lo establece la propia Constitucin mexicana en su artculo 133. As, el
Estado mexicano, al igual que otros estados latinoamericanos, estimulado por
una serie de procesos sociales y polticos iniciados desde finales de la dca
da de 1970 (Van Cott, 2005: 190-192; 2000; Postero, 2007: 124-125), ha ido adop
tando gradualmente un marco normativo ms incluyente de las formas de
organizacin practicadas por los pueblos indgenas que habitan en su terri
torio. Junto con la ms reciente Declaracin sobre los derechos de los pueblos
indgenas, el Convenio 169 refleja una creciente atencin internacional sobre
las prerrogativas de las poblaciones originarias asentadas en territorios
de estados a cuyas instituciones son ajenas. Puntualizamos esto ltimo porque
los estados en donde habitan estos pueblos no estn constituidos por estruc
turas normativas que emanen de la interaccin social de los indgenas. Es
decir, la estructura institucional del Estado se ejerce por la poblacin no
indgena que habita en el territorio que el Estado circunscribe. Por tanto,
los distintos pueblos indgenas (cuya representacin en la poblacin de
pases de Amrica Latina vara de 0.1 a 60 por ciento)4 encaran una exclusin
3
Especficamente, en sus respectivos primeros puntos, los artculos 8 y 14 de este conve
nio declaran: Artculo 8, 1. Al aplicar la legislacin nacional a los pueblos interesados debern
tomarse debidamente en consideracin sus costumbres o su derecho consuetudinario. ()
Artculo 14, 1. Deber reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de
posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en los casos apropiados,
debern tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar
tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicional
mente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deber prestar
se particular atencin a la situacin de los pueblos nmadas y de los agricultores itinerantes
(oit, 1989).
4
Los porcentajes de habitantes indgenas con respecto a la poblacin total de pases de Amri
ca Latina son los siguientes: Argentina 0.1 por ciento, Bolivia 60 por ciento, Brasil 1.1 por
ciento, Colombia 1 por ciento, Chile 3.2 por ciento, Ecuador 40 por ciento, El Salvador 5 por ciento,
Guatemala 53 por ciento, Honduras 6.7 por ciento, Mxico 10 por ciento, Nicaragua 2.9 por
ciento, Panam 8 por ciento, Paraguay 3 por ciento, Per 46 por ciento, Venezuela 2.7 por ciento
(ver cuadro 5 en Lizcano Fernndez, 2007: 110). Hay que advertir que estas cifras estn suje
tas a discusin ya que las definiciones de la poblacin indgena, as como los criterios para conta
18 Jorge Hernndez-Hernndez y Jorge Hernndez-Daz
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inicial: no ser parte del sector de la sociedad de la cual provienen y en donde

se administra el arreglo institucional que rige a la poblacin entera.
Al igual que los dos textos jurdicos internacionales sealados ante
riormente, el artculo 2o. de la Constitucin Mexicana establece, desde
2001, el derecho de los pueblos indgenas a la autodeterminacin. Se
entiende que este derecho ha de ser ejercido de manera local. En el caso
de Mxico, la autodeterminacin local significa que los pueblos indgenas
tienen la libertad de establecer sus estructuras de gobierno a nivel muni
cipal y/o comunidad.5 As, la autonoma municipal uno de los pilares del
federalismo mexicano y el gobierno local se han convertido en los
espacios en donde se ejecuta la prerrogativa de la autodeterminacin
indgena.6
La posibilidad de un gobierno autnomo local indgena es resultado de
una construccin promovida por distintas fuerzas sociales y procesos insti
tucionales que lograron incidir en la configuracin del Estado latinoamericano
contemporneo. Entre estas diferentes fuerzas y procesos son fundamen
tales las tendencias descentralizadoras7 y democratizadoras presentes
en Mxico y Amrica Latina en general. Los procesos institucionales de
bilizarla, varan y, por tanto, tambin cambian las estimaciones numricas que se reportan. Entre
los organismos que informan las cifras de poblaciones indgenas, aparte de los censos nacio
nales conducidos por instituciones gubernamentales de los respectivos pases, estn el Banco
Mundial y el Instituto Indigenista Interamericano. El Banco Mundial declar, en 1994, que 12.76
por ciento de la poblacin total de Amrica Latina y el Caribe era indgena, mientras que un ao
despus el Instituto Indigenista Interamericano anunci que el porcentaje que representaba la
poblacin indgena era de 7.72 por ciento del total (ver tabla en Burguete Cal y Mayor, 2009: 33).
As, por ejemplo en Mxico, el Conteo Censal de Poblacin realizado por el Instituto Nacional
de Estadstica, Geografa e Informtica (inegi) report, en 2005, una poblacin hablante de lenguas
indgenas de 6011,202, en tanto que el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo) reconoce, para
el mismo ao, una poblacin indgena de 13365,976 indgenas y, simultneamente, la Comisin
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (cdi) registra 10103,571 personas indgenas.
5
Dentro del federalismo mexicano el gobierno local alude al municipio, puesto que al
haber slo tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), el nivel inferior de adminis
tracin pblica municipal es el gobierno ms local (para la discusin sobre la propuesta del
reconocimiento de la comunidad como cuarto nivel de gobierno, ver vila Mndez, ev; Olmedo,
1997). Las preguntas que surgen a partir de esta observacin son: qu es local?, qu tan
grande extensin de territorio puede ser considerado local? qu tanta poblacin? o, ms
bien, si no es una cuestin material y/o cuantitativa (que parece ser el caso), qu cualidades
hacen de una entidad algo local?
6
Esta prerrogativa de autonoma ha sido aprovechada singularmente por el Ejrcito Za
patista de Liberacin Nacional en Chiapas. Como argumenta Burguete Cal y Mayor (ev), las
autonomas de facto (en su escala de comunidad, municipio y regin) han sido la principal
estrategia del ezln para desafiar al Estado, y nicho en donde se ha establecido la rebelda.
7
Para el caso del proceso de descentralizacin en Mxico, ver Rodrguez, 1997.
Las disyuntivas de los gobiernos locales indgenas 19
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descentralizacin del continente8 han coincidido con los esfuerzos de gru

pos sociales (como son las organizaciones indgenas) por lograr mayor repre
sentacin y capacidad de autorregulacin con base en sistemas e institucio
nes propias (ver Hernndez-Daz, 2001).
Actualmente, en los convenios internacionales sobre derechos huma
nos se establece que la autodeterminacin implica que los pueblos tienen
el derecho a fijar libremente su estatus poltico y a buscar, de igual modo,
su desarrollo econmico, social y cultural. Las comunidades indgenas, y las
organizaciones que de ellas emanan, estn buscando fortalecer sus identi
dades, preservar sus idiomas, culturas y tradiciones y alcanzar una mayor
autonoma, libres de la interferencia de un gobierno central, para reforzar
as su identidad colectiva. Los nuevos reclamos son la expresin de diferen
cias cuya existencia no haba conseguido manifestarse polticamente y que
no pueden ser satisfechos desde una perspectiva universalista. Tanto el proce
so reivindicatorio como la polmica a l asociada an estn lejos de verse
concluidos.
No obstante lo que se ha logrado, los estados latinoamericanos an titu
bean al hecho de tener entes autnomos al interior de su territorio, que
se rijan por medio de estructuras distintas9 a las que gobiernan al resto de la
poblacin. As se refleja en el discurso de Rovirosa, la citada representante
de Mxico ante la onu, quien, tras haber declarado a la asamblea el orgullo del
gobierno mexicano de administrar una poblacin heterognea, seal que
los derechos indgenas de autonoma y autodeterminacin deben ejercerse
dentro del marco de la Constitucin mexicana para as garantizar la uni
dad nacional y la integridad territorial (onu, 2007b). Se sugiere, por
tanto, que las estructuras normativas de los pueblos indgenas se respeta
rn siempre y cuando se sometan a las estructuras normativas de la sociedad
[pre]dominante10 a fin de garantizar la unidad nacional. Esta postura ya
8
Charles Hale (ev) seala que esta descentralizacin, con todos sus potenciales de transfe
rencia y difusin del poder poltico y de recursos econmicos, tambin es un proyecto del Esta
do neoliberal y, por tanto, conlleva ciertos riesgos con respecto a la responsabilidad que
asumen los gobiernos locales hacia los cuales es transferido dicho poder y recursos; tema
que ms adelante se tratar con mayor profundidad en este ensayo.
9
Distintas tanto en origen como en procedimientos y, de manera relevante, en fundamentos
filosficos; tema que se discutir en los siguientes apartados.
10
En este texto, el uso del concepto [pre]dominante sugiere que los indgenas, que habitan
los territorios de distintos estados, generalmente se encuentran en desventaja (en cuestiones de
representacin, con respecto a indicadores de calidad de vida, al encarar discriminacin, etc
tera) frente a una poblacin predominante (ya sea que se le denomine mestiza, ladina, blanca,
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representa una visin menos excluyente con respecto a posiciones oficia

les anteriores, considerando que en dcadas anteriores no slo no se reco
noca el derecho indgena a la autodeterminacin conforme a instituciones
y procedimientos propios, sino que incluso los gobiernos procuraban asi
milar a esta poblacin e integrarlos a la ciudadana [pre]dominante, en
busca de una homogeneizacin cultural (Fabre, 1998: 95-125).
As, por un lado es una novedad el hecho de que determinados estados
(como Mxico) reconozcan instrumentos jurdicos internacionales en donde
se establecen derechos indgenas, porque admiten como poseedora de dere
chos a una poblacin que en dcadas anteriores trataba de suprimir. Por otra
parte, a travs de estos marcos normativos internacionales, los estados se
someten a s mismos al escrutinio pblico, ya que debern rendir cuentas ante
la comunidad internacional al respecto del cumplimiento de estos derechos
indgenas (Stavenhagen, ev). Finalmente, dentro del proceso de creacin y
adopcin de derechos indgenas tambin resulta novedoso que la onu inte
gre a sus marcos normativos uno que reconozca derechos colectivos (en
este caso de los pueblos indgenas) ya que, como seala Stavenhagen (ev), el
enfoque dominante de la onu es el de sostener a los individuos (no a grupos)
como sujetos de derechos humanos universales.
Sin embargo, al ser el Estado (ya sea por iniciativa interna o como resul
tado de normativas surgidas del arreglo institucional de la comunidad de
estados) el que otorga derechos a los pueblos indgenas, todava se percibe
un dilogo entre dos entidades ubicadas dentro de una relacin asimtrica.
Por un lado el Estado contemporneo, nico ente atribuido de soberana en el
sistema internacional; por el otro, los pueblos indgenas, parte de la pobla
cin que no comparte los patrones culturales y cosmovisin del sector de
la sociedad que produce y reproduce el arreglo estatal, es decir, del sector
[pre]dominante. Esta relacin asimtrica est determinada, por una parte, a
partir del proceso de colonizacin sobre las poblaciones indgenas del conti
nente, es decir, un legado histrico; y en otra forma, por las maneras en
que el pasado se interpreta y reinterpreta por los principales actores dentro
de esta relacin.
etctera). Esta segunda poblacin es predominante en el sentido de que comnmente constituye
una mayora de la poblacin; pero incluso en los casos en que la poblacin indgena supera en
nmero al resto de la poblacin, se encuentra en desventaja frente a un sector dominante. As, el
trmino [pre]dominante alude al sector de la poblacin que puede ser dominante y a la vez mayo
ritario (e.g. Mxico, Paraguay) o dominante sin necesariamente constituir una mayora de la pobla
cin (e.g. Bolivia, Guatemala).
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Una relacin asimtrica

La necesidad del adjetivo indgena para especificar un tipo de gobierno que
no se ejerce segn los parmetros y criterios de la poblacin [pre]dominante
es un reflejo de las relaciones asimtricas que mantienen los distintos marcos
institucionales que operan en los territorios de Amrica Latina. Escribi
mos sobre gobiernos locales indgenas porque queremos distinguirlos de
las instituciones de gobierno no indgenas o de la poblacin no indgena que,
segn el contexto latinoamericano desde el cual estamos documentando,
puede ser de mestizos, ladinos o blancos. Es evidente que no tenemos que
especificar la opcin [pre]dominante de gobierno con un adjetivo de tipo
tnico (e.g. gobierno local mestizo). Al escribir desde una posicin [pre]
dominante es ms cmodo construir conceptualizaciones (como la de
gobierno indgena) a travs de la identificacin, descripcin y diferencia
cin del otro.
Sin embargo, gobierno indgena no necesariamente alude al tipo de pobla
cin que lo ejerce ya que, como se mencion en una nota a pie, no existe
unanimidad al respecto de la definicin de poblacin indgena.11 Por tanto,
existen comunidades que practican lo que se denomina gobierno indgena
sin necesariamente adherirse a lo que convencionalmente se entiende por
identidad indgena.12 Ms bien, gobierno indgena se refiere a una serie de
entendimientos sobre administracin pblica y de justicia que no tienen
sus races (o por lo menos no de manera ntida) en la dualidad conceptual
de la democracia liberal13 proveniente esencialmente del pensamiento euro
peo y estadounidense. As, el gobierno que emana de las interacciones
especficas de grupos autoadscritos como indgenas dentro del territorio de
un Estado (o, por lo menos, autoadscritos a una identidad distinta de aque
lla que es propia de la sociedad [pre]dominante) es una anomala que se
11
Las variaciones en el conteo de la poblacin indgena proceden de los diferentes crite
rios observados para clasificar a una persona como indgena. As, en Mxico por ejemplo, los
estimados de los porcentajes de poblacin indgena en diferentes entidades tienen variacio
nes entre ellas de hasta diez puntos porcentuales; este es el caso de los estados de Oaxaca y
Yucatn (ver Lizama, ev).
12
O, al contrario, casos en los que una comunidad con caractersticas que comnmente se
le atribuyen a grupos indgenas, y autoadscrita como indgena, que utiliza el sistema de parti
dos polticos (es decir, un sistema de gobierno no indgena) como en Juchitn, Oaxaca.
13
Dualidad conceptual que, adems, no existe sin una tensin inmanente y que, por tanto,
tampoco es una concepcin completamente estable (ver Mouffe, 2003).
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distingue asignndole el adjetivo de indgena para diferenciarlo del comn/

normal y [pre]dominante gobierno no indgena.
La principal problemtica de la dicotoma gobierno indgena vis vis
gobierno no indgena es que este ltimo trmino, que pareciera ms general,
paradjicamente es el que ms fcilmente se define al enumerar una serie
de elementos especficos. El gobierno no indgena (ejercido por las pobla
ciones mestizas, ladinas, blancas, pero tambin por grupos indgenas) en los
estados de Latinoamrica es aquel marco de instituciones dadas por
una estructura de divisin administrativa (comnmente construida bajo los
parmetros de una federacin y con distintos grados de centralizacin y
descentralizacin), una divisin de poderes (normalmente en ejecutivo, legis
lativo y judicial), un escenario poltico ocupado principalmente (monopolizado,
incluso) por partidos y un mecanismo de eleccin de funcionarios pblicos
determinado, en distintos grados, por procedimientos dictados por el paradig
ma de la democracia.
El gobierno indgena, por su cuenta, no puede definirse a partir de la espe
cificacin de una serie de procedimientos o arreglos institucionales. Ms bien,
se distingue precisamente por su variedad de prcticas. Lo ms cercano a
una definicin de gobierno indgena se inclina hacia una serie de sealamien
tos sobre entendimientos y actitudes (reales o percibidas) respecto a las
relaciones sociales as como a la relacin entre la sociedad y su ambiente.
Entre esta serie de preceptos y disposiciones comnmente se invoca la priori
zacin de la colectividad por encima del individuo, el apego y respeto del grupo
hacia la tierra y los recursos naturales,14 la preferencia por instrumentos de
resolucin de conflictos que empleen la reconciliacin en vez del castigo (en un
intento por no interrumpir el equilibrio de la vida social) y el trabajo comunal
como obligacin y forma de reproduccin social (i.e. tequio y minga).15
14
Por ejemplo, en el discurso de un integrante del Frente Indgena de Organizaciones Binacio
nales (citado por Escrcega, ev) donde afirma que () hay una identidad milenaria indgena
Abya Yala basada en un concepto comn sobre la Madre Tierra, los conocimientos medicina
les ancestrales, el sufrimiento de la discriminacin y el racismo por personas no indgenas quienes
han robado sus tierras, sus recursos naturales, su historia y el sufrimiento de la colonizacin
por los conceptos occidentales.
15
De igual forma, Diego A. Iturralde G. (ev) enlista una serie de elementos que comparten
comunidades indgenas. Entre stos, la bsqueda de la equidad, procuracin del equilibrio
social y ambiental, la acumulacin de prestigio (en vez de bienes materiales) como principal moti
vador, y la solidaridad y respeto por la autoridad legtima. Por tanto, notamos que para definir
comunidad indgena o gobierno indgena tenemos que acudir a una serie de moldes que indi
can tendencias y posiciones ms que prcticas e instituciones.
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Es fcil notar que estos elementos ms bien hacen referencia a una cosmo
visin indgena que a una forma de gobierno. Pero es precisamente la diversi
dad de prcticas gubernamentales de los grupos indgenas lo que hace
ms factible sealar principios a partir de los cuales los indgenas generan
formas de gobierno, que las acciones y mecanismos que de hecho constitu
yen un gobierno indgena. As, cuando son expuestas por los mismos
pensadores indgenas, los elementos que constituyen a una comunidad
indgena se fusionan con aspectos de la organizacin poltica y de adminis
tracin de justicia. Por ejemplo, el antroplogo mixe Floriberto Daz seala,
entre los distintos procesos involucrados en la construccin de una comuni
dad indgena, Un sistema comunitario de procuracin y administracin de
justicia adems de El consenso en asamblea para la toma de decisiones
(Floriberto Daz; citado por vila Mndez, ev).16
Entre los principales entendimientos mencionados, que constituyen la
base de las relaciones sociales de los gobiernos indgenas, se encuentra
la idea de que la colectividad tiene preeminencia sobre el individuo o, en
otras palabras, el grupo es al que directamente se le atribuyen derechos,
no al individuo. Este juicio provoca uno de los principales desencuentros
entre las distintas prcticas de gobiernos indgenas y la filosofa liberal de tradi
cin europea (que se construye, precisamente, a partir de la nocin de
la prioridad del individuo como portador de derechos y garantas).17 A partir
de la discrepancia entre estas dos visiones opuestas se originan las princi
pales crticas que, desde una postura liberal/occidental, se le hacen a algu
16
Agustn vila Mndez (ev) utiliza como definicin de comunidad a una poblacin arraiga
da en uno o varios asentamientos y sujeta voluntariamente a una misma autoridad, donde en
distintos grados se comparten lengua, cultura y un auto reconocimiento como miembros de una
colectividad ().
17
Ya existen ejemplos en donde el marco jurdico [pre]dominante ha incluido a las comuni
dades como sujetos de derecho pblico (en el caso de Mxico: Oaxaca, Quertaro y San Luis
Potos, ver vila Mndez, ev). En estos marcos legales, la comunidad, no el individuo, adquie
re derechos. Sin embargo, aun cuando el grupo es sujeto de derecho, los estados condicionan este
derecho al cumplimiento de derechos humanos. As, slo aquellas costumbres que sean compa
tibles con la construccin normativa de derechos humanos son aceptadas (ver vila Mndez,
ev). Se ha argumentado que las premisas y valores de los derechos humanos son particulares
a los desarrollos histricos de Francia, Inglaterra y Estados Unidos (Pollis y Schawb, 1979: 8);
es decir, son una construccin occidental. Por tanto, los marcos jurdicos que aceptan prcticas
indgenas siempre y cuando se acomoden dentro del marco de derechos humanos efectivamen
te estn exigiendo que estas prcticas se circunscriban a premisas y valores occidentales.
Desarrollamos el tema al tratar la discusin sobre Cosmopolitanismo delgado y grueso ms
adelante, en este texto.
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nas prcticas dentro de los gobiernos indgenas. Muchas de las violaciones

a derechos individuales (tal como se entienden en Occidente) que se dan en
las comunidades indgenas resultan de la priorizacin del grupo por enci
ma del individuo.
En un ejemplo proveniente de la experiencia de gobierno Maya en Yuca
tn (Mxico), Jess Lizama (ev) alude a la manera en que, para no afectar la
vida social, la autoridad municipal pasa por alto una de las bases del sistema
capitalista, el respeto a la propiedad privada, y falla a favor de la duea de unas
aves de corral que murieron al irrumpir en el terreno de un vecino e ingerir
veneno. Es decir, para resolver conflictos, la autoridad de este municipio Maya
tiende hacia dictmenes que priorizan la reconciliacin, en un intento por no
interrumpir el equilibrio entre los miembros de la comunidad. Por tanto, cobra
primaca la necesidad de relaciones armnicas en el grupo por encima
de los derechos y garantas que se le otorgan al individuo.
En el mismo orden de ideas al respecto de los instrumentos de resolu
cin de conflictos, en ciertas comunidades indgenas existe la institucin de
un cuerpo colegiado consultivo que adquiere designaciones como: consejo
de ancianos, principales, tatamandones o reservados, segn la regin del pas.
Dentro del anlisis de las comunidades indgenas en el estado de Veracruz
(Mxico), Mendoza Zuany (ev) apunta el objetivo de este tipo de grupo de
personas de edad avanzada. A partir de su informe, uno puede detectar la
manera en que este instrumento difiere de los procedimientos e institucio
nes de resolucin de conflictos empleados por la poblacin [pre]dominante.
Esencialmente, la participacin del consejo de ancianos no est orientada a
resolver los problemas, sino a relatar sus experiencias al enfrentar proble
mas similares; as, autoridades y vecinos miembros de la asamblea, retoman
sus opiniones para analizar soluciones y tomar acuerdos (Mendoza Zuany,
ev). Es decir, y nuevamente enfatizando el deseo de llegar a la conciliacin
como una de las premisas de las instituciones indgenas, el consejo de ancianos
no es un instrumento de coercin o de generacin de jurisprudencia, sino de
gua hacia las relaciones armnicas.
Por otra parte, la importancia que se atribuye a la tierra y los distintos
modos de tenencia de sta es otra de las caractersticas de las relaciones
sociales indgenas que inciden en las formas y prcticas de gobierno local.
Es usual encontrar dentro de la construccin de la identidad indgena un dis
curso sobre la cercana de esta poblacin con y respecto hacia la tierra. Gene
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ralmente se describe a los pueblos originarios como respetuosos de y en

armona con la tierra que habitan. Este modo de relacin entre la tierra y la
poblacin indgena (real o percibida) es importante tanto para los mismos in
dgenas, que construyen su identidad a partir de este entendido, como para
las personas no indgenas que buscan identificar las particularidades de los
indgenas.
Asimismo, las distintas formas de propiedad de la tierra que coexisten
en algunas comunidades indgenas hacen que el entendimiento de la rela
cin entre la poblacin y el suelo sobre el cual habitan y trabajan sea muy
distinto de lo que la sociedad [pre]dominante adopta como propiedad privada
(uno de los derechos fundamentales establecidos por el liberalismo y uno de
los pilares del modo de produccin capitalista). Por tanto, adems de la tiran
tez existente entre colectividad-individuo, los modos de organizacin ind
gena presentan, consecuentemente, la tensin entre propiedad comunalpropiedad privada. Este nimo est presente tanto entre las relaciones de la
poblacin indgena y la no indgena, como dentro de las mismas comuni
dades indgenas en donde El rgimen de tenencia se debate entre la tradicional
posesin comunal (reconocida en algunas legislaciones) y las prcticamente
irresistibles presiones por la apropiacin privada (Stavenhagen, ev).
La tirante relacin entre modos de tenencia de la tierra necesariamen
te incide sobre las formas de organizacin poltica. En la regin Huasteca
de Mxico, por ejemplo, los procesos histricos de las formas de tenencia de
la tierra estn vinculados con las relaciones que se establecen entre figuras
de autoridad y entre stas y la poblacin en general (Mendoza Zuany, ev).
En comunidades de la Huasteca donde el reparto agrario sucedi temprana
mente, el comisariado ejidal generalmente tiene preeminencia en autoridad,
mientras que en aquellas donde el reparto fue tardo, frecuentemente hay
discordia entre el comisariado y las autoridades tradicionales, y en las comu
nidades donde predomina la forma de propiedad privada es posible que uno
no encuentre rastros de la forma de organizacin indgena denominada sis
tema de cargos18 (Valle Esquivel citado por Mendoza Zuany, ev).
La postura de las comunidades indgenas al respecto de la tierra como
propiedad de la colectividad se refleja tambin en las formas de transferencia
de sta de parte del grupo hacia el individuo. En el caso del Movimiento
18
Para la discusin sobre el sistema de cargos se puede consultar Greenberg, 1987; Medina,
1995; Aguirre Beltrn, 1991.
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Cocalero del Chapare, Bolivia, analizado por Brockmann Rojas (un ejemplo
en el cual, de acuerdo con la autora, se ha hecho difcil distinguir entre
la estructura sindical y el gobierno local), es necesario ser miembro activo
del sindicato de productores de la hoja de coca para tener derecho de adqui
rir tierras (Brockmann Rojas, ev). Es decir, la afiliacin al sindicato es directa
y no se puede obtener tierras sin la aprobacin del sindicato (Brockmann
Rojas, ev).
Finalmente, el trabajo comunal es otra de las manifestaciones de inte
raccin social invocada como caracterstica de la poblacin indgena y
cuya implementacin repercute en la construccin del gobierno local. Este
trabajo colectivo, expresado a travs de instituciones como el tequio y la minga
(ver Van Cott, ev), histricamente ha servido como instrumento de integra
cin y reproduccin social en comunidades indgenas (Molina Ludy, 1991:
75-76). Actualmente, adems de su carcter de unificacin, se presenta
como una alternativa para ofrecer servicios y desarrollo de infraestruc
tura que no provee el Estado (como sucede con los municipios indgenas de
Guerrero, ver Nicasio, ev). En otros casos, como el del sindicato de coca
leros de Bolivia, las actividades colectivas pueden incluir, aparte de la
construccin de obras comunales, tareas de manifestacin poltica como
son las marchas y bloqueos (ver Brockmann Rojas, ev).
Podemos afirmar, por tanto, que lo que hace que una estructura de insti
tuciones polticas y sociales sea llamada indgena o gobierno indgena
no es necesariamente una serie de procedimientos heredados de tiempos
inmemoriales (ya que pueden ser procedimientos adquiridos recientemente,
como se demuestra en las comunidades mayas en Yucatn, ver Lizama,
ev). El gobierno indgena, por tanto, no se puede entender por medio de un
supuesto residuo de las prcticas de civilizaciones prehispnicas, ya que
algunos autores indican que tales, asumidas bajo el trmino de gobierno
indgena, son construcciones coloniales e incluso del periodo de posinde
pendencia en Latinoamrica (Recondo, 2007: 47-52; ver Hernndez-Daz,
2007). Lo ms definitivo que se puede decir sobre gobierno indgena es que
es una estructura de organizacin sociopoltica creada, adoptada, y/o modi
ficada por una poblacin que se autoadscribe como indgena y/o sugiere
tener lazos de identidad distintos de los de una poblacin [pre]dominante,
y que se construye a partir de las premisas de la priorizacin de la colectivi
dad: respeto, obligacin y derecho colectivo con respecto a la tierra; la bs
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queda de mecanismos de resolucin de conflictos que aspiran al mante

nimiento de la armona comunitaria, y el trabajo colectivo como deber y forma
de socializacin. Adems, un gobierno indgena se construye como distin
to de un gobierno no indgena, sobre todo dentro de una relacin asimtrica
con respecto a una poblacin [pre]dominante.
El hecho de que el gobierno indgena no sea necesariamente una
serie de procedimientos e instituciones creadas por civilizaciones prehispni
cas, no inhibe a sus promotores, defensores e implementadores de utilizar
el lazo con un pasado inmemorial como uno de los principales pilares de su
discurso. Este discurso construido en torno al gobierno indgena se
adjudica muchos conceptos y discursos generados por la poblacin [pre]
dominante. Esta apropiacin permite a la poblacin indgena y/o a aquellos
que construyen el discurso de gobierno indgena, dialogar con la poblacin
[pre]dominante y argumentar su posicin, as como justificar sus objetivos.
De este modo, conceptos como autonoma, autodeterminacin y diversidad,
son empleados en la construccin del entendimiento sobre y respecto
hacia el gobierno indgena. Aunado a ello, discursos como el de demo
cracia, derechos humanos, derechos indgenas y multiculturalismo son
empleados para defender la existencia de un gobierno indgena dentro de
un Estado insertado en el esquema de democracia liberal.
La formulacin de este discurso de gobierno indgena y/o autonoma
indgena es, en gran medida, el reflejo del discurso que la sociedad [pre]
dominante ha generado en torno a los pueblos indgenas. Es decir, muchos
elementos (conceptos, definiciones, ideas, estereotipos) que el sector
[pre]dominante ha utilizado para describir a la poblacin indgena, han sido
y estn siendo adaptados y reutilizados por los mismos pueblos indgenas
para describirse a s mismos.19 Adems, el discurso indgena asume la
19
Como ejemplo rudimentario se puede sealar la manera en que las poblaciones [pre]
dominantes han concebido a las poblaciones indgenas como ajenos a prcticas modernas,
sobre todo en cuestin del uso de tecnologa. Este discurso ha sido modificado y adoptado por
las poblaciones indgenas, con un giro positivo. En este discurso rehabilitado los productos
generados por mtodos tradicionales se perciben como menos dainos (tanto para el humano
como para el medio ambiente). As, por ejemplo, el caf orgnico, y dems productos en los que
no se utiliza pesticidas y/o fertilizantes artificiales en su elaboracin (i.e. prcticas modernas de
agricultura) se les concibe como mejores y se les asocia con sociedades tradicionales; precisa
mente la manera en que se autodefine la identidad indgena. As, un discurso originalmente
discriminatorio y esencialmente racista (los indios no usan o no saben usar mtodos modernos)
construido dentro de la poblacin [pre]dominante, se ha modificado y es empleado como parte
del discurso indgena.
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estructura y forma del discurso [pre]dominante en un intento por entrar

en dilogo con este discurso hegemnico y, a la vez, poder transformarlo,
desafiarlo y/o presentar una alternativa (ver Escrcega, ev). Es decir, as
como resulta ms fcil para la visin [pre]dominante entenderse a partir
de la diferenciacin de lo indgena, el discurso indgena se construye
a travs de la identificacin, descripcin y diferenciacin del otro. En
el apartado siguiente, se analizar este tema: cmo el discurso indgena
se construye en oposicin al entendimiento que se tiene sobre la poblacin
[pre]dominante.
La construccin de una oposicin

La cultura, afirma Adam Kuper, siempre se define en oposicin a algo (1999:
14). Son mltiples las instancias en donde se le presenta como un ente autn
tico, particular y en resistencia ante su implacable enemigo, una civilizacin
material globalizadora (Kuper, 1999: 14, del ingls, traduccin nuestra).
Este es el caso de la cultura indgena; al ser un trmino amplio (por la variedad
de conglomerados humanos que se pretende agrupar bajo l), necesita de una
entidad en oposicin frente a la cual construirse para lograr mayor estabili
dad conceptual. Es decir, es necesario determinar lo que no son los pueblos
indgenas, y construir una identidad a partir de esa distincin; porque
generar una lista de elementos que comprenda la identidad de todos los
pueblos indgenas resulta problemtico.
Si bien los diferentes grupos indgenas en Latinoamrica comparten
algunos rasgos culturales que dan sentido a sus identidades colectivas, cada
una de ellas es singular en su expresin. Esto mismo sucede con las formas
de organizacin poltica y social, y con los patrones de interaccin social,
las lenguas, y en general las historias especficas de cada pueblo. La notable
excepcin a esta gran diversidad (que se intenta aglutinar bajo el concep
to de indgena) es que estos pueblos comparten la experiencia de some
timiento tras el inicio del proceso de colonizacin. As, en lo que coinciden
los pueblos indgenas latinoamericanos es en mantener una relacin asimtri
ca con respecto a la poblacin mestiza (o ladina o blanca) [pre]dominante y
hegemnica, con la consecuente desigualdad entre el gobierno indgena y el
01/12/11 13:15
aparato estatal nacional. Este tipo de vnculo es retomado y reinterpretado

dentro del discurso de los pueblos indgenas, y utilizado en el dilogo que
entablan con el Estado.
En gran medida, el discurso indgena est formulado precisamente a
partir del entendimiento, primero, de que es una poblacin distintiva dentro
de un Estado nacin no homogneo; segundo, de que estn en una posi
cin de desventaja frente a la poblacin que ejerce el aparato estatal y, final
mente, que a partir de esta relacin asimtrica han surgido proyectos distintos
de organizacin econmica, poltica y social. En parte, este ltimo elemento
que constituye al discurso indgena se construye como una abierta oposi
cin al proyecto neoliberal, o por lo menos a los actores y prescripciones ms
visibles del neoliberalismo econmico, como son la iniciativa privada (sobre
todo en la forma de empresas multinacionales) y la privatizacin.20 De igual
forma, en el discurso indgena (pero obviamente no slo en este discurso)
irremediablemente se asocia al neoliberalismo con Estados Unidos y con un
proyecto imperialista de ese pas.
Un par de referencias en dos captulos de este mismo volumen (Brock
mann-Rojas; Escrcega) ofrecen ejemplos claros de la forma en que el discur
so indgena se construye como oposicin al neoliberalismo y al imperialismo
estadounidense. Escrcega (ev) cita a un integrante del Frente Indgena de
Organizaciones Binacionales (fiob):21
El ser indgena es algo universal [] Esas luchas que llevan los hermanos
y hermanas en el sur y Centroamrica son las mismas luchas que realiza
mos los indgenas migrantes en los EE.UU. para enfrentarnos a estas polti
cas neoliberales [].
Diego A. Iturralde G. (ev) apunta que el concepto de gobernabilidad indgena es alentado
no slo por el movimiento indgena, sino por otros movimientos sociales emergentes que
lo construyen bajo la forma de una fuerte oposicin a la globalizacin y otros procesos asocia
dos (i.e. el libre comercio y la privatizacin de los servicios pblicos).
21
El fiob es una organizacin que agrupa, principal aunque no exclusivamente, migrantes
indgenas mexicanos en Estados Unidos. El mismo desarrollo del fiob, reflejado en los cambios
que se han dado en el nombre de la organizacin nos remiten a un proceso de ampliacin del
entendimiento sobre lo indgena. Originalmente fundado como el Frente Mixteco-Zapoteco
Binacional, la organizacin pas a incorporar a otros grupos indgenas de Oaxaca, convirtin
dose en Frente Indgena Oaxaqueo Binacional hasta llegar finalmente a ampliar la membresa
ms all de los grupos indgenas de Oaxaca para ser hoy el Frente Indgena de Organizaciones
Binacionales.
20
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Para el caso de la construccin del discurso indgena en Bolivia, Brock

mann-Rojas (ev), tras describir la expulsin de la organizacin estadounidense
usaid de Chapare, cita a un ex consejero municipal:
Lleg la hora de la liberacin de los pueblos indgenas. () ya no podemos
estar sometidos al neoliberalismo [] manejado por los Estados Unidos. []
Nosotros nos hemos caracterizado en el Chapare por ser anticoloniales,
anticoloniales, antineoliberales [].
La autora afirma que fue precisamente un discurso antineoliberal y anti

imperial el que gan para el partido poltico Movimiento Al Socialismo los
votos en la eleccin presidencial de 2005, que permitieron la llegada al poder
del primer presidente indgena de Bolivia (Brockmann-Rojas, ev).22
Es de notarse, pues, que uno de los pilares sobre los cuales los diversos
grupos indgenas construyen una identidad universal (como lo indica el
integrante del fiob antes citado) es la oposicin a un proyecto neoliberal
(percibido como de origen estadounidense) y al imperialismo (tambin espe
cficamente estadounidense). El antagonismo hacia el imperialismo no es
una postura difcil de entender; cualquier grupo humano que resienta algn
tipo de injerencia por parte de otro grupo distinto, se encontrar en la compren
sible posicin de intranquilidad por tal situacin. Aunado a esto, en el caso
de los grupos indgenas, el hecho de que estos pueblos hayan heredado la
experiencia de ser sometidos a la colonizacin (y se encuentren actualmen
te posicionados en una relacin asimtrica) hace evidentes las razones por
las cuales una posicin antiimperial es una expresin lgica.
Por el contrario, las razones de la posicin antineoliberal no son inmedia
tamente evidentes. Es cierto que, como consecuencia de haber una filiacin
de esta postura (fundamentalmente econmica) con un proyecto imperial
estadounidense, se le opone resistencia; sin embargo, el rechazo al neolibe
ralismo es mucho ms complicado que el establecimiento de esa simple
relacin entre Estados Unidos y sus prescripciones econmicas. Es decir,
a pesar de esta identificacin, las prescripciones del neoliberalismo no son
22
El actual presidente de Bolivia, Evo Morales, ha mantenido este discurso antiimperial
y ha apoyado el despliegue de este discurso por parte de otros. As, por ejemplo, El mismo
presidente Morales salud[] la decisin del movimiento campesino, de los alcaldes del Trpico
de Cochabamba para que el Chapare no solamente sea libre de analfabetismo, sino que sea
territorio libre del imperialismo norteamericano (Brockmann-Rojas, ev).
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forzosamente opuestas a los elementos que constituyen identidad indgena.

Intentaremos explicar este argumento enseguida.
En trminos generales, y con el riesgo de simplificar en demasa, pode
mos sealar que el proyecto neoliberal es un programa de adelgazamiento
del Estado. Esto implica restar influencia estatal en la actividad econmica de los
habitantes (es decir, permitir la regulacin a partir de las fuerzas del merca
do), minimizar la influencia poltica del centro de poder sobre el resto del
territorio (descentralizacin) y transferir la capacidad de produccin de bienes
y servicios a la iniciativa privada. Aparentemente, esta transferencia de
poder y recursos no entra en conflicto inmediato con las posturas indgenas.
Es ms, si el Estado ha sido el principal instrumento de dominacin de la
sociedad [pre]dominante, un adelgazamiento de ste bien podra configurarse
como una demanda indgena.
En efecto, algunas demandas del movimiento indgena coinciden con un
programa de adelgazamiento estatal. En especial, la del respeto a la autono
ma local concuerda con el proceso de descentralizacin en el que se han
insertado algunos estados del continente. Esta autonoma supone la provi
sin directa de servicios y la administracin directa de los recursos existen
tes dentro de una comunidad por parte de quienes residen en ella (o de sus
habitantes originales). En este sentido, las propuestas de la descentralizacin
son perfectamente compatibles con la demanda de autonoma. Sin embargo,
a esta concordancia entre una aspiracin de los grupos indgenas y uno de
los preceptos de la poltica neoliberal no se hace alusin dentro de la
construccin del discurso indgena. Es evidente que en cuestiones de pro
duccin y reproduccin de identidad, las posturas que constituyen una
oposicin deben ser exhaustivas y mutuamente excluyentes.
Por su parte, los distintos estados del continente (incluso aquellos inser
tos en la dinmica de la descentralizacin) se mostraron (y algunos perma
necen) reticentes a ceder autonoma a comunidades indgenas. La paradoja
es, como recalca Iturralde G. (ev), que la posicin y disposicin que adopt
el Estado frente a las demandas indgenas son las mismas que posibilitaron
los procesos de reforma hacia el adelgazamiento del Estado, es decir, hacia la
descentralizacin y la privatizacin. Por tanto, el proceso mediante el cual los
gobiernos cedieron autonoma local a comunidades indgenas tambin fue el
que propici un proyecto de Estado en contra del cual se posicionan estos
pueblos.
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Segn Charles R. Hale (ev), la dinmica de descentralizacin en la que

se han insertado varios estados latinoamericanos es simultneamente una
de las trampas neoliberales y una oportunidad para el empoderamiento de
grupos indgenas. As, a travs de ella, se lleva a cabo la transferencia
de presupuesto y responsabilidad al tercer nivel de gobierno. Este traspa
so es impulsado, paralelamente (como se ha argumentando), por instituciones
multinacionales y exigido por movimientos de reivindicacin, como es el
movimiento indgena (Hale, ev).
Por tanto, la transferencia de presupuesto y facultad de toma de deci
siones tienen el potencial de ampliar el espacio de maniobra de las luchas
indgenas de base (Hale, ev). No obstante, tambin se transfiere responsa
bilidad y riesgo y, por tanto, [l]a descentralizacin puede llegar a reforzar
el meollo de la ideologa neoliberal: que los sujetos (individuales o colecti
vos) asuman responsabilidad para su propio bienestar, y que si no logran
satisfacer sus necesidades, es culpa de sus propias limitaciones (Hale, ev).
En consecuencia, el peligro que se corre al ceder responsabilidades a comu
nidades indgenas (y no slo a ellas, sino a todo nivel de gobierno local de
la poblacin en general) es que las dificultades con las que tropiecen estos
pueblos en su propia administracin pblica d lugar a que la poblacin
[pre]dominante (y/o aparato estatal dominante) las magnifique y seale
como una supuesta incapacidad de los indgenas para gobernarse, como
lo seala Ivy Jasso (ev) en el caso de las comunidades indgenas de Chilchota,
Michoacn, Mxico.
Para finalizar esta seccin, podemos advertir que los grupos indgenas
en Latinoamrica han entablado comunicacin con estados que parecen
dispuestos a cumplir con sus demandas en la medida en que stas coincidan,
primero, con un marco jurdico occidental (proclamado como universal)
de derechos humanos y, segundo, con un proyecto de adelgazamiento del
propio Estado. Esta conducta de los estados latinoamericanos es un distancia
miento de la tradicional bsqueda de la homogeneizacin de la poblacin,
vista en dcadas anteriores. Por tanto, es posible que la postura actual sea
una oportunidad para el logro de antiguas demandas de poblaciones domi
nadas. Sin embargo, habra que poner atencin a las repercusiones que
puede tener asumir la estructura legal de derechos humanos universales y
el adelgazamiento del Estado como criterios a partir de los cuales se acep
ten o rechacen estas demandas como, por ejemplo, la de los pueblos ind
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genas. Aunque tambin habra que revisar los mecanismos que implican
las demandas de pueblos indgenas, bajo el entendido de que estas agru
paciones tambin producen, en su interior, estructuras de dominacin
sobre los mismos individuos que las constituyen. Esto ltimo es un tema
que analizaremos a continuacin.
Los dilemas de las polticas del reconocimiento

La demanda de reconocimiento de distintas formas de gobierno es parte de
una tendencia que llama al respeto a la diferencia y sostiene que la diver
sidad es deseable (Kymlicka, 1996; Kymlicka y Norman, 1995). Este tema
adquiri mayor notabilidad al concurrir una serie de circunstancias: (a) la
discusin de los criterios de justicia en relacin con los derechos humanos
en los organismos internacionales, (b) el fenmeno de las migraciones
transnacionales y los procesos de generacin de identidades emergentes,
(c) y la defensa de la diversidad cultural de las poblaciones aborgenes de
pases que fueron colonizados, la cual se ha convertido en un mbito de la
discusin poltica, y no necesariamente se restringe a la poblacin indgena.
Esta observancia frecuentemente viene respaldada por una asociacin
de formas alternas de gobierno con mecanismos considerados deseables en
la sociedad [pre]dominante occidental. As, a los gobiernos indgenas algu
nos les han llamado comunalicracias (Martnez Luna, 2003) o democracias
radicales (Esteva, 2009). A pesar de esta asociacin del gobierno indge
na (particularmente aquellos ejercidos a travs de un sistema de cargos) con
la idea de una participacin e inclusin universal, existen dentro de ellos apa
ratos de exclusin y prcticas que difcilmente seran asociados con los
procedimientos democrticos que se desarrollaron en estados occidenta
les a lo largo del siglo xx. Aunque vale sealar que las democracias occiden
tales no se caracterizan precisamente por su carcter incluyente, la alusin
se debe a la invocacin que de ella hacen los apologistas de las organizacio
nes indgenas. Cualquier forma de exclusin o discriminacin que atente
contra la dignidad humana o los derechos elementales de la persona debe
ser objeto del escrutinio pblico; por ello es necesario discutir aqu esos
mecanismos de exclusin, para advertir los riesgos que conllevan las pol
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ticas del reconocimiento y sus implicaciones en el marco jurdico del Estado

contemporneo.
Los ejemplos que provee este volumen son ilustrativos para debatir el
asunto. Una crtica desde el punto de vista liberal democrtico a los esta
dos corporativos, o hacia aquellos que reniegan de la laicidad, es que no
permiten la crtica porque buscan un consenso totalitario, sin disidentes.
Guardando las debidas reservas del caso, hacia ese tipo de organizacin
puede inclinarse el caso de Bolivia, en donde, como explica Brockmann
Rojas, la estructura sindical se confunde con el gobierno local y las institu
ciones de administracin pblica. En el caso descrito por Brockmann Rojas,
la afiliacin al sindicato cocalero supone una participacin militante, con
integrantes informados e involucrados en su movimiento, lo que es conocido
como democracia sindical (Ovando, 2001: 31); sin embargo, esta integra
cin tambin puede resultar coercitiva, ya que una incorporacin pasiva es
objeto de castigos que van desde el cobro de multas hasta la expiracin del
derecho a las tierras.
En ese contexto local, la participacin sindical es la condicin por exce
lencia para acceder al poder; se puede decir que aquel que carezca de
experiencia sindical no es un candidato viable del Movimiento al Socialismo
(mas). La experiencia sindical y haber ocupado altos cargos de dirigencia
del movimiento se han convertido en el salvoconducto poltico (ver Booth
et al., 1997 en Oxhorn, 2001; Brockmann Rojas, ev). Tal situacin es posible
porque el sindicato ejerce un control de la vida poltica de sus integrantes
que va ms all del mbito estrictamente laboral; control que puede trans
formar a esta organizacin en una estructura corporativa, clientelar, vertical
y autoritaria. Paradjicamente, las organizaciones y los partidos con identi
dad indgena prometieron a electores indgenas y no indgenas que crearan
un nuevo tipo de democracia que fuese ms legtima, responsable, participa
tiva y socialmente justa que las existentes prcticas democrticas occiden
tales (Van Cott, ev). Por ahora, lo que se observa es que democracia y dictadura
sindical conviven en armnica relacin en el Chapare. Es una democracia no
en el estricto sentido occidental,23 sino una democracia en la cual el sindi
23
No es nuestra intencin discutir conceptos sobre democracia en este espacio reducido. Nos
limitamos a tomar en cuenta las definiciones propuestas por Giovanni Sartori (2000) y Norberto
Bobbio (1996). Sartori (2000: 23-24) argumenta: Decimos democracia para aludir, a grandes
rasgos, a una sociedad libre, no oprimida por un poder poltico discrecional e incontrolable ni
dominada por una oligarqua cerrada y restringida en la cual los gobernantes respondan a
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cato se constituye como un espacio de sincretismo que mezcla elemen

tos de la organizacin comunal indgena, privilegiando relaciones cara a
cara y el sindicalismo contemporneo (ver Yashar, 2005; Albro, 2005; Brock
mann, Rojas, ev).
Las muestras de reciprocidad que se observan en la organizacin comu
nitaria local han sido destacadas como una de las distinciones de la organiza
cin local indgena. Si tal correspondencia es algo heredado del pasado o slo
un modelo institucional, es un asunto que requiere investigarse con dete
nimiento; lo que aqu queremos subrayar es que, en las condiciones actuales,
algunas prcticas de colaboracin y reciprocidad son ambivalentes. Por un
lado, son maneras de convivencia que fomentan la cohesin y proveen, en
alguna medida, mnimos de bienestar social, pero tambin estn acompaa
das de tendencias corporativas en donde la comunidad cobra primaca sobre
sus integrantes. Los ejemplos que manifiestan tal disposicin son ilustrativos:
en el norte del Cauca (Colombia) cuando se adjudica tierra a una familia, sta
se compromete, por mandato comunitario, a trabajarla y a participar un da a
la semana en la minga comunitaria, que es una forma de trabajo colectivo
donde participan las familias representadas por uno o varios de sus miembros.
Si la familia no cumple este requisito, se le sanciona y puede llegar incluso
a perder la parcela, para adjudicarla a otra (Padilla Rubiano, ev).
En Mxico, algunas de las experiencias ms exitosas de participacin
ciudadana y desarrollo local han ocurrido en comunidades rurales indge
nas donde organizaciones socioculturales fuertes y con tradiciones de trabajo
colectivo (en Mxico, tequio; en la regin andina, minga) permitieron que
los gobernados. Hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relacin entre
gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado est al servicio de los
ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el
pueblo y no viceversa. Ms adelante, Sartori (2000: 254) agrega: Elegir los gobernantes, tener
opciones electorales (que permitan cambiar el voto), expresar disenso, constituyen la denotacin
mnima de la palabra democracia, y si estas caractersticas estn ausentes, entonces ni el demos
ni su kratos estn ya cuestionados. Por su parte, Norberto Bobbio (1996: 39-40) hace una
observacin al respecto de la naturaleza de la definicin (o definiciones) de democracia: Es
indudable que histricamente democracia tiene dos significados preponderantes, por lo
menos en su origen, segn si pone en mayor evidencia el conjunto de reglas cuya observancia
es necesaria con objeto de que el poder poltico sea distribuido efectivamente entre la mayor
parte de los ciudadanos, las llamadas reglas del juego, o el ideal en el cual un gobierno demo
crtico debera inspirarse, que es el de la igualdad. Con base en esta distincin, se suele diferen
ciar la democracia formal de la democracia sustancial, o, con otra conocida formulacin, la
democracia como gobierno del pueblo de la democracia como gobierno para el pueblo. (Silvia
Gmez Tagle, 2008: 12, original en ingls, la traduccin es nuestra).
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los gobiernos locales se constituyeran en bastiones de gobernabilidad y de

participacin ciudadana. En Oaxaca (Mxico), la legislacin estatal recono
ce el derecho de los habitantes de los municipios a elegir a sus autoridades
locales respetando sus normas consuetudinarias. Con base en dicho precepto,
se justifica que quienes participan de manera preponderante en la toma de
decisiones sobre asuntos locales sean los hombres adultos que hayan desem
peado previamente cargos municipales, en una estructura poltica que
imbrica posiciones civiles y religiosas (catlicas); de esta forma quedan
excluidos de la toma de decisiones varios sectores de la localidad, como son
los no catlicos, los adultos solteros que no tengan una residencia inde
pendiente, las mujeres, los avecindados y los integrantes de las agencias
municipales (Hernndez-Daz, ev).
Tambin hay que considerar que parte de este proceso se observa en
las ltimas tres dcadas, durante las cuales se ha dado un gran impulso a la
descentralizacin y adelgazamiento del Estado. Como apunta Hale (ev): el
punto de lanza del Estado liberal fue hacer valer el principio de la propie
dad privada, y de extender esta lgica a lo largo del territorio nacional
(Hale, ev). Es un hecho que la descentralizacin, por limitada que sea, ha transferido facultades polticas y administrativas a los gobiernos locales. As, a
pesar del potencial para promover la participacin poltica y de la novedad de
estas nuevas expresiones de organizacin social, existe una polmica con
respecto a los trances que pueden ocurrir en este proceso de transferencia de
poder y recursos a las localidades. Como lo seala Charles Hale (ev), el pro
ceso de descentralizacin tambin es parte del proyecto del Estado neoliberal.
Hale denomina el giro territorial al proceso en que los recursos y la au
toridad son transmitidos al gobierno local junto con la responsabilidad y
eventualidades que implican tal transferencia, los cuales son dos de los
riesgos que debe asumir la demanda de la autonoma local: Si bien la des
centralizacin conlleva la posibilidad de empoderamiento y un aumento de
transparencia a nivel municipal, en el fondo es tambin una devolucin
de responsabilidad y riesgo (Hale, ev). De tal suerte que las comunidades
cuyas estructuras e instituciones no tengan xito en proveer bienestar a la
poblacin, no podrn reclamar al Estado su fracaso y tendrn que asumir
toda la responsabilidad que bajo otras circunstancias compartiran con el
Estado, el cual, en este arreglo, se desentiende de sus obligaciones y obtiene
una doble ganancia poltica, pues cualquier reclamo de falta de atencin
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puede ser atribuible a la irresponsabilidad, falta de experiencia o mala

administracin del gobierno local.
As sucede en Chilchotla, donde la poblacin mestiza seala la incapa
cidad indgena para autogobernarse; o el caso de Tlapa donde, por la magni
tud de la demanda de servicios y la escasez de recursos, el ayuntamiento
diferencia a los ciudadanos del municipio de los que llegan a avecindarse,
de modo que los gastos sean compartidos o asumidos por la autoridad del
municipio de origen de los nuevos residentes (Nicasio, ev). En otras partes
la migracin de los jvenes dificulta el cumplimiento de cargos que obliga al
gobierno local a implementar formas que van en contra de las normas hasta
entonces establecidas y reconocidas como comunitarias, por ejemplo el
servicio comunitario, que se transforma en puestos pblicos municipales
(Mendoza Zuany, ev). En Mxico son frecuentes los casos en que las
comunidades se rehsan, en defensa de sus usos y costumbres, al cumpli
miento de normativas elaboradas por las cabeceras, y por lo tanto se plan
tean la necesidad de elaborar sus propios reglamentos internos. Los conte
nidos de tales ordenamientos no obedecen a modelos o guas de
contenido enviados por las cabeceras, sino al propio diagnstico que la co
munidad hace de sus problemticas y reas de reglamentacin (Mendoza
Zuany, ev; Hernndez-Daz, ev). A estos asuntos habr que sumar otros de
naturaleza contingente, como la corrupcin, que no necesariamente desaparece en gobiernos locales, una suposicin que se extrae del hecho de que
el gobierno en este nivel est ms prximo a la poblacin que administra;
incluso, el problema de la corrupcin puede agudizase (ver Iturralde G.,
ev), aunque sea, insistimos, un hecho contingente.
Lo que finalmente podemos argumentar es que, al igual que en otras
partes, en los gobiernos locales indgenas la participacin no es unvoca;
las reglas tienen muchas excepciones y la regla puede ser precisamente la
elasticidad. En algunas comunidades de Oaxaca, aquellos que estn inscri
tos en alguna institucin escolar de nivel superior (en la universidad, por
ejemplo), quedan exentos de servir en la estructura de administracin
pblica local. Esta dispensa se da sobre la premisa de que la educacin es
importante y el servicio a la comunidad no debe de interferir con este proceso.
La educacin se considera un desarrollo individual en el que un miembro
de la comunidad se est superando a travs de ella; as, queda temporal
mente liberado de prestar un servicio a la comunidad porque se espera
que con mayores niveles de escolaridad pueda, posteriormente, desempe
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ar de mejor manera sus obligaciones para con la comunidad. Por lo tanto,

si por un lado la participacin es ms incluyente, no necesariamente las
decisiones son consensuadas o democrticas; en algunos casos, la ausen
cia del pluralismo en la poltica local es problemtica desde una perspectiva
occidental de democracia liberal porque los grupos minoritarios (mestizos,
ciudadanos urbanos, mujeres, oponentes polticos, no catlicos, grupos ind
genas menos numerosos) son excluidos de las tomas de decisiones, y la
cohesin alentada por normas ticas y morales de conformidad social
desanima la crtica hacia lderes locales y el desarrollo de propuestas alterna
tivas. Adems, las normas culturales locales que excusan el sexismo y la
violencia poltica no son suficientemente cuestionadas (Van Cott, ev); por
otra parte, las propuestas no necesariamente pueden ser consideradas
indgenas de manera inequvoca, ya que los movimientos que as se carac
terizan estn conformados por una fraccin de la poblacin indgena y las
demandas que enarbolan no siempre son compartidas por el resto de la
poblacin a la que pertenecen (Jasso Martnez, ev).
La discusin terica y el anlisis de casos concretos que se presentan
en este volumen es que, bajo ciertas circunstancias, las polticas del reco
nocimiento, la visibilidad y el reconocimiento legal de las expresiones
propias de la multiculturalidad, a la vez que dan satisfaccin a los recla
mos legtimos para reparar los rezagos econmicos, sociales y polticos de
los grupos hasta ahora subyugados, tambin tienen el potencial para conso
lidar nuevas condiciones de dominacin, haciendo ms difcil e improbable
el avance hacia la justicia social e inclusive el empoderamiento tnico (Hale,
ev). La conclusin no es que las reformas multiculturales son dainas, sino
que su impacto es contingente: depende de cmo sean apropiadas por los
protagonistas, y de qu tan posible es llevarlas ms all de sus lmites esta
blecidos. Es decir, con las polticas del reconocimiento por un lado se atienden
los reclamos de grupos que se encuentran dentro de una relacin asimtri
ca con respecto del Estado que habitan, pero por otro, se abre la puerta a
que, a travs de reivindicaciones de identidad y cultura, se justifiquen prc
ticas que, desde una postura [pre]dominante, son violatorios de derechos
bsicos del individuo (i.e. lo que hemos llegado a construir y entender como
derechos humanos universales). Esta violacin de derechos humanos es
problemtica; sin embargo, tambin ha de someterse a un anlisis el enten
dimiento que tenemos sobre derechos humanos universales, cuestin que
abordaremos enseguida.
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Fusin de horizontes
La adopcin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos en 1948
por la Organizacin de las Naciones Unidas inici un debate sobre la posi
bilidad de un consenso al respecto de derechos humanos fundamentales
ms all del mundo occidental. Una postura de relativismo cultural cuestio
na el uso del trmino universal como un adjetivo que modifica el concepto
de derechos humanos.24 El principal argumento que esboza la crtica rela
tivista es que la declaracin de derechos humanos tiene sus fundamentos
en la filosofa poltica occidental. Por tanto, los inherentes valores demo
crticos y liberales de los derechos humanos pertenecen al desarrollo
histrico particular de Francia, Inglaterra y los Estados Unidos (Pollis y
Schawb, 1979: 8). La herencia filosfica occidental de derechos humanos
lleva a la comprensin del individuo como el principal sujeto de derechos y
prioriza derechos civiles y polticos por encima de derechos econmicos (Pollis
y Schawb, 1979).
Por tanto, la admisin de derechos humanos resulta problemtica
cuando tratamos con sociedades que no se han desarrollado dentro de la
tradicin occidental; sobre todo en aquellos grupos donde el individuo no
es el principal sujeto de derechos, o donde los derechos econmicos tienen
prioridad sobre los civiles y polticos. Es decir que la serie de normas etique
tadas como universales y asimiladas por el marco normativo interna
cional puede resultar incompatible con el sistema de valores de diferentes
grupos. Adems, aqu solo hablamos de la adopcin retrica de derechos
humanos, porque la implementacin de estas normas ha resultado proble
mtica, incluso en las mismas sociedades en donde se originan los valores
y el discurso de derechos humanos.
La prdida de la diversidad del acervo cultural humano es uno de los
peligros que los relativistas culturales intentan exhibir cuando sealan el
24
En esencia, el mismo debate se ha desarrollado en teora de relaciones internacionales
entre comunitarios y cosmopolitas. El desencuentro surge a partir de que los comunitarios recha
zan una universalizacin de valores, conceptos, etctera, y buscan preservar las identidades
especficas de cada comunidad. Por su lado, el cosmopolitanismo es, precisamente, un proyec
to universalizador que busca un mnimo comn denominador en sociedades humanas para la
adopcin de marcos normativos. Las crticas comunitaristas hacia el cosmopolitanismo se
centran en el argumento de que este ltimo es un proyecto totalizador, reflejo de formulaciones
ticas especficas y no universales (Dobson, 2006: 168).
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efecto homogeneizador de difundir el discurso occidental de derechos huma

nos. Desde esta perspectiva, la adopcin de derechos humanos por socie
dades no occidentales es vista como una amenaza al mantenimiento del
sistema de valores particular de estos grupos. Es decir, se busca evadir un
colonialismo cultural o efecto occidentalizador sobre poblaciones no
occidentales, que se lleva a cabo por medio de la imposicin de normas
declaradas derechos humanos universales.25
La posicin relativista, no obstante los slidos argumentos en contra de
la aculturacin del mundo por parte de Occidente, corre el riesgo de esen
cializar e idealizar a las culturas no occidentales, especialmente a aquellas
que han sido sometidas al colonialismo. El nfasis puesto sobre las esen
cias de los grupos indgenas, por ejemplo, los configura como entidades
estticas cuyas prcticas no estn sujetas a revisin por sus mismos inte
grantes. Por otra parte, la idealizacin de sus pasados distrae la atencin
de las adversidades que encaran en la actualidad. Es decir, la esencializa
cin e idealizacin que, en un extremo, puede generar el relativismo cultural,
enmascara las necesidades de grupos indgenas contemporneos y les niega
la posibilidad de transformacin originada al interior del grupo. As, el pro
blema fundamental es la reconciliacin del respeto a la diversidad cultural
con la implementacin de marcos normativos de garantas individuales y
polticas aplicadas a la bsqueda de mejorar condiciones de vida.
El relativismo cultural contiende que juicios de valor no pueden hacer
se desde fuera de un grupo determinado, ya que consideran que todas las
culturas son moralmente equivalentes. Los crticos de esta postura argu
mentan que la lgica relativista puede llegar a dar consentimiento a prc
ticas inhumanas dentro de diferentes grupos con el fundamento de la defensa
de la diferencia cultural (Howard, 1993). El caso de la mutilacin genital
en determinadas regiones de frica o la exclusin de las mujeres en gobier
nos locales indgenas de Latinoamrica son ejemplos a los cuales acuden sus
crticos. Estas posturas encontradas emanan, en parte, de la falta de con
senso al respecto de trminos y conceptos comnmente utilizados en
25
Colin Samson ha presentado el caso de los Innu en el contexto canadiense para ilustrar
los problemas de entregar derechos y simultneamente proteger o respetar las diferencias
culturales (Samson, 2001). A los Innu, en Canad, se les ha otorgado vivienda e insertado en un
sistema legal Eurocanadiense de trminos tcnicos y administracin de la tierra (sobre la cual
los Innu no han cedido autonoma) a expensas de su tradicional estilo de vida nmada.
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este debate. Sobre todo, la falta de unanimidad al respecto de qu se en

tiende por cultura es la principal problemtica que aqueja al debate.26
Por ende, el relativismo cultural est alerta de las diferentes interpreta
ciones que diversas culturas pueden dar a los conceptos involucrados
cuando se discuten derechos humanos. La fortaleza de la postura del rela
tivismo cultural radica en la identificacin que se hace de una estructura
jerrquica ocupada por diferentes sociedades a nivel global (i.e. el dominio
de sociedades occidentales en la construccin de discurso internacional).
Cuando se toma en consideracin esta estructura, se vislumbra la vulnera
bilidad de algunas sociedades en el proceso de las tendencias homogenei
zantes. Sin embargo, esto no significa que los relativistas no concedan que
valores universales s puedan ser encontrados a travs de las culturas. El
relativismo cultural, de hecho, parece promover la idea de indagar sobre estos
universales que le daran a los derechos humanos cimientos slidos en distin
tas sociedades. Por ejemplo, [t]odas las sociedades imponen restricciones
y utilizan la fuerza y la violencia sobre sus miembros y todas aplican sancio
nes sobre aquellos que, dentro de sus contextos culturales o ideolgicos
particulares, violan normas y valores (del ingls, traduccin nuestra, Pollis
y Schwab, 1979: 15).
No obstante, esta observacin indica que todos los grupos establecen
un sistema de normas y sanciones, y no que el contenido de esas normas
pueda tener origen en los mismos valores compartidos por grupos, o que
todos los sistemas adopten al individuo como el principal portador de dere
chos. La obtencin de los valores que comparten todas las sociedades requiere,
por tanto, no slo la descripcin y comparacin de instrumentos e institu
ciones sociales presentes en distintos grupos humanos. Ms all de este
ejercicio etnogrfico y etnolgico, la obtencin de valores universales requie
re de dilogo e interpretacin. Es decir, en gran medida la bsqueda del
mnimo comn denominador social humano requiere de un ejercicio de
26
Pero no slo el concepto de cultura es problemtico, sino que el entendimiento sobre
muchos otros trminos tambin crea dificultades. Es el caso, por ejemplo, del concepto de
tortura. El quinto artculo de la declaracin de la onu sobre derechos humanos establece que a
nadie se le someter a la tortura o a un trato o castigo cruel, inhumano o degradante. Qu
constituye tortura? Quin decide qu se considera trato degradante? Estos son slo algunos de
los dilemas que el relativismo le plantea a los derechos humanos. En instancias particulares el
problema slo se reduce a una redaccin problemtica, por ejemplo, como ha notado Talal
Asad, el artculo quinto no est completo sin la frase al menos que las partes involucradas sean
adultos en consetimiento, lo cual sera inclusivo de sadomasoquistas (Asad, 1997: 126).
01/12/11 13:15
hermenutica. Pero antes de adentrarnos a explorar las formas de este

ejercicio hermenutico que se propone aqu, debemos describir desde qu
postura se llevara a cabo.
Cul debera ser la postura de las democracias liberales hacia las deman
das grupales de derechos particulares? Will Kymlicka (1996) apunta que es
importante distinguir los tipos de reclamos que un grupo tnico o nacional
genera. Un grupo puede exigir el derecho de restringir a sus propios
miembros y/o puede requerir proteccin de la sociedad en general (a la que
hemos llamado en este texto [pre]dominate). A estos dos tipos de reclamos,
Kymlicka (1996: 58) llama restricciones internas y protecciones exter
nas, respectivamente. Este autor argumenta que () los liberales, cuando
se trata de promover la equidad entre los grupos, pueden y deben postular
determinadas protecciones externas, pero deben rechazar las restric
ciones internas que limitan el derecho de los miembros de un grupo a
cuestionar y a revisar las autoridades y las prcticas tradicionales (Kymlicka,
1996: 60).
Kymlicka argumenta que una concepcin liberal de derechos minorita
rios no puede justificar la restriccin de derechos civiles o libertades polti
cas bsicas de los miembros de grupos minoritarios27 (Kymlicka, 1996: 212).
Adems:
Las protecciones externas nicamente son legtimas en la medida en que
fomentan la igualdad entre grupos, rectificando situaciones perjudiciales o de
vulnerabilidad sufridas por los miembros de un grupo determinado.
En resumen, un punto de vista liberal exige libertad dentro del grupo mino
ritario, e igualdad entre los grupos minoritarios y mayoritarios (Kymlicka,
1996: 212).
Con respecto a las provisiones que niegan a las mujeres el derecho de

votar o ser votadas, Kymlicka (1996: 212) mantiene que estas prcticas no
protegen a grupos minoritarios de la sociedad mayoritaria, sino slo limitan
la libertad de los miembros individuales del grupo para revisar prcticas
tradicionales.
27
Sin embargo, en el primer pie de pgina del captulo 8 de Ciudadana Multicultural, Kymlicka
advierte que Algunas restricciones a la libertad individual dentro de una comunidad minoritaria
pueden estar justificadas, temporalmente, cuando son necesarias para proteger a la sociedad
de la desintegracin literal. () Pero raras veces la experiencia avala estas pretensiones
(Kymlicka, 1996: 211, pie de pgina).
01/12/11 13:15
Las implicaciones de este marco conceptual para el caso de los gobier

nos locales indgenas latinoamericanos son obvias. Los estados liberales del
continente no pueden justificar la exclusin de individuos en aquellas
localidades donde se emplean modos de administracin pblica indge
nas. La difusin del discurso de derechos polticos universales a travs
de los medios de comunicacin y materiales impresos es un paso visible
que los estados han tomado para interceder en las prcticas polticas loca
les de comunidades indgenas. Sin embargo, estas vas son ms una medida
de recomendacin que de implementacin. La cautela de los distintos ni
veles de gobierno dentro de los estados latinoamericanos para prevenir
malestares en las poblaciones indgenas y las proyecciones esencialistas
de identidad28 promovidas por pueblos indgenas, han prevenido mayor
intervencin estatal en los gobiernos locales indgenas.
Van Cott (2000b: 212) argumenta que:
Los lderes indgenas construyen una imagen de normas y procedimientos
ampliamente entendidos e indisputables que han sido heredados por genera
ciones, sistemas que han operado de manera autnoma al Estado, mantenien
do una pureza cultural que ahora debe ser protegida de cualquier intrusin.
Estos sistemas legales son presentados como promotores y protectores de
un estilo de vida armonioso particular de los pueblos indgenas (del ingls,
traduccin nuestra).
Estas estrategias para reforzar y esencializar arriesgan una mayor

marginacin de los pueblos indgenas de procesos nacionales, negndoles
acceso a recursos estatales y a sistemas de justicia, especialmente a los
miembros menos privilegiados dentro de un grupo minoritario. Sieder y
Witchell (2001: 202) proponen que:
En vez de tales reforzamientos de estereotipos culturales, el desarrollo de
un Estado de Derecho democrtico y multicultural requiere concepciones
flexibles y dinmicas de los pueblos indgenas dentro de sociedades que
permitan estrategias integrales de reforma respetuosas de las diferencias
culturales (del ingls, traduccin nuestra).
28
Sieder y Witchell (2001: 218) argumentan que Marcos legales multiculturales promovi
dos por instituciones internacionales como la onu y la oit han motivado a movimientos indgenas
en Latinoamrica a promover proyecciones esencialistas de identidad. Sin embargo, las mujeres
indgenas a lo largo del continente se han apropiado de discursos de derechos humanos y
derechos de las mujeres y, en incremento, han retado a los discursos esencialistas de armona
y complementariedad de gnero (del ingls, traduccin nuestra).
01/12/11 13:15
Las comunidades y prcticas indgenas no estn fijas ni son estticas;

tampoco estn exentas de impugnaciones internas, conflictos de intereses
y luchas por el poder (Van Cott, 2000b: 212). Adems, es sumamente
improbable encontrar sistemas legales y prcticas organizacionales indge
nas que puedan ser llamadas autocontenidas o culturalmente puras,
cuando se han desarrollado en una relacin dinmica y asimtrica con el
Estado (Van Cott, 2000b: 213). Sieder y Witchell (2001: 213) argumentan
que no hay cualidades inherentemente indgenas, lo que estamos presen
ciando, ms bien, es un proceso mediante el cual ciertas cualidades son
construidas como tales; es decir, un proceso de reorganizar el pasado como
una herramienta para asegurar ganancias polticas en el presente (Sieder y
Witchell, 2001: 213, del ingls, traduccin nuestra). Al legitimar las restric
ciones dentro de comunidades indgenas como parte de una tradicin o
costumbre, es altamente probable que estemos dejando desprotegidos
a miembros vulnerables de estos grupos, ante el ejercicio autoritario de
poder por sectores dominantes (Sieder y Witchell, 2001: 214).
Teniendo en cuenta este argumento sobre la postura del Estado frente
a los reclamos de los grupos indgenas, volvemos al problema fundamental
de la reconciliacin del respeto a la diferencia, a la diversidad cultural, con
la implementacin de protecciones a los individuos que conforman los gru
pos a travs de un marco normativo. Hemos planteado que este proceso
requiere de un ejercicio de dilogo e interpretacin, es decir, un ejercicio
hermenutico, que ayude a encontrar un mnimo comn denominador de
valores universales a partir de los cuales se podr generar una normativi
dad aplicable en distintos contextos. Para lograr esto debemos no slo cono
cer los diferentes contextos, sino entrar en dilogo con ellos a partir del
contexto propio. A esta prctica hermenutica, Hans-Georg Gadamer la
denomina fusin de horizontes (1996: 377).
Todo contexto o situacin particular es un horizonte; los horizontes son
finitos y son mbitos de visin que abarcan y encierran todo lo que es
visible desde un determinado punto (Gadamer, 1996: 372). El que no tiene
horizontes es un hombre que no ve suficiente y que en consecuencia su
pervalora lo que le cae ms cerca. En cambio tener horizontes significa no
estar limitado a lo ms cercano sino poder ver por encima de ello (Gadamer,
1996: 373). Es decir, quedarse nicamente con el entendimiento que le
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proporciona el contexto propio es una limitante para dialogar y consensuar

con otros horizontes. Ocurre como en el dilogo que mantenemos con
alguien con el nico propsito de llegar a conocerle, esto es, de hacernos
idea de su posicin y horizonte. Esto no es un verdadero dilogo; no se
busca el consenso sobre un tema, sino que los contenidos objetivos de la
conversacin no son ms que un medio para conocer el horizonte del otro
(Gadamer, 1996: 373).
Al horizonte al que se le pretende entender sin un desplazamiento
hacia l, es decir, sin colocarse en ese otro horizonte y simultneamente
tener presente el propio, es un horizonte al que se le niega su pretensin
de decir la verdad. Al reconocer su alteridad y tenerlo nicamente como
sujeto de conocimiento objetivo, al horizonte estudiado se le cancelan
todas sus posibles pretensiones (Gadamer, 1996: 374). Para desplazarse
a un horizonte ajeno uno debe, teniendo siempre a la vista el horizonte
propio, colocarse en la situacin del otro y hacerse consciente de su in
dividualidad irreductible (Gadamer, 1996: 375). Este desplazamiento, nos
explica Gadamer, no es ni empata ni sumisin del otro a marcos propios:
() por el contrario, significa siempre un ascenso hacia una generalidad su
perior, que rebasa tanto la particularidad propia como la del otro. El concepto
de horizonte se hace aqu interesante porque expresa esta panormica ms
amplia que debe alcanzar el que comprende. Ganar un horizonte quiere decir
siempre aprender a ver ms all de lo cercano y de lo muy cercano, no desaten
derlo, sino precisamente verlo mejor integrndolo en un todo ms grande y
en patrones ms correctos (Gadamer, 1996: 375).
As, Gadamer argumenta que Comprender es siempre el proceso de

fusin de estos presuntos horizontes para s mismos () La fusin tiene
lugar constantemente en el dominio de la tradicin, pues en ella lo viejo y lo
nuevo crecen siempre juntos hacia una validez llena de vida, sin que lo uno
ni lo otro lleguen a destacarse explcitamente por s mismos (Gadamer, 1996:
376-377). La fusin de horizontes requiere, por tanto, no slo del conoci
miento sobre el otro, sino, principalmente, la comprensin del otro y,
al mismo tiempo, el reconocimiento de uno mismo en una generalidad
superior. Esta aspiracin a encontrar lo que hemos venido denominando
de forma indiscriminada, valores universales, mnimo comn denomi
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nador y generalidad superior, es la propuesta bsica de la postura del

cosmopolitanismo.29
El principal objetivo del proyecto cosmopolita es asegurar que el dilo
go y el consenso reemplacen a la fuerza como el recurso mediante el cual
se resuelven las disputas entre los grupos histricamente subordinados y los
grupos [pre]dominantes en la arena nacional. La naturaleza de este compro
miso es transformar las bases estructurales de la exclusin (asimetras de
poder y riqueza que excluyen a grupos vulnerables), pero la fuente para
hacer de este arreglo una obligacin es el reconocimiento mutuo de los del
gados lazos de una humanidad comn que nos une (Dobson, 2006: 169).
Ahora, mientras que las concepciones liberales (de las cuales se alimenta el
cosmopolitanismo) parecen ser incapaces de reconocer diferencias apro
piadamente, los comunitarios/relativistas, por su parte, asumen como hechos
incuestionables los lmites de las comunidades polticas y, en consecuencia,
no aceptan que voces ajenas o de individuos no miembros tengan la misma
validez que la propia en conversaciones morales. As, mientras que los
liberales subestiman el significado moral de las diferencias, los comuni
tarios las sobreestiman, y por tanto ambas posiciones no logran hacerle
justicia a la diferencia (Shapcott, 2001).
Para Richard Shapcott30 (2001) este dilema puede solventarse por medio
del reconocimiento de la diferencia que se logra a travs de actos de comu
nicacin. Es decir, se puede lograr hacer justicia a la diferencia a travs de
la conversacin. La conversacin, el dilogo, hace posible hacerle justicia
a la diferencia precisamente porque las identidades se construyen y articu
lan a travs del lenguaje. Por tanto, para poder superar los obstculos y
29
Andrew Dobson (2006) produce una sntesis de las preguntas que abarca el proyecto
cosmopolita. Primero, nos expone Dobson (2006: 167), el cosmopolitanismo, en todas sus
variantes, intenta dar respuesta a la pregunta sobre el alcance de la obligacin poltica (es decir,
quin est obligado y hacia quines?). Segundo, trata de responder sobre la naturaleza de la obli
gacin poltica (es decir, a qu se est obligado?). En tercera instancia el cosmopolitanismo
busca una respuesta a la fuente u origen de la obligacin (es decir, qu es lo que genera
tal obligacin?). Y finalmente se buscan los lmites de la obligacin poltica (es decir, qu otras
obligaciones y derechos pueden anular algunas obligaciones polticas?). A partir de estas cuatro
preguntas (y de la manera en que se presenten sus respectivas respuestas) se construyen las
diversas posturas cosmopolitas. As, encontramos que puede haber cosmopolitanismos del
gados y gruesos, como el que Dobson promueve (2006: 170).
30
El libro de Shapcott, Justice, Community and Dialogue in International Relations, tiene como
tema principal a las relaciones internacionales y no especficamente a la relacin entre estados y
pueblos indgenas, sin embargo, el desarrollo conceptual que despliega el autor en esa investiga
cin, resulta relevante e iluminador para la discusin que se ha expuesto en este texto.
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llegar al apropiado reconocimiento de la diferencia que presentan las dos

posturas del debate, se debe establecer una moralidad comunicativa que
sea universalmente incluyente de agentes particulares (Shapcott, 2001: 51,
traduccin nuestra del ingls). En cualquiera de las perspectivas, una vez
establecido este medio de comunicacin, los interlocutores debern articular
sus posiciones de manera que sean comprensibles a partir de la postura
del otro. Este mnimo de similitudes o caractersticas que comparten los
individuos, como miembros de una humanidad comn a travs de las fronte
ras que han construido como lmites entre grupos de individuos, sigue siendo
un programa universal o cosmopolita, sin embargo, est fundado sobre una
prctica incluyente que involucra la fusin de horizontes desarrollada por
Gadamer. Es decir, es una forma delgada de cosmopolitanismo puesto
que reduce lo universal a la mnima expresin posible.
De acuerdo con estas ideas, un ejemplo es el texto de Mendoza Zuany (ev,
citando a Luis Alberto Cruz Hernndez), en el cual se ha generado un primer
intento de fusionar horizontes. Al indagar en una comunidad de la Huas
teca veracruzana sobre la prohibicin de pescar en una presa (sancionable
con multa monetaria), Cruz Hernndez obtuvo la siguiente explicacin:
Mira, donde hay agua hay pescados, son ellos los que llaman al agua y son
los que no dejan que se vaya, si nosotros nos acabramos los pescados
tambin el agua se ira por eso no dejamos pescar. An en mi mente queda
la duda de cmo le hacen los pescados para llamar el agua. En una ocasin
que fui a una presa pequea, me percat de que en el centro haba muchas
mojarras dando vueltas en crculos, y pregunt: Por qu est pasando
eso? A lo que se me contest que esa era la manera en que los pescados
llaman el agua (Mendoza Zuany, ev).
El ejemplo es utilizado en el texto de Mendoza Zuany (ev) para mostrar

la diversidad de interpretaciones que se le pueden dar a una prohibicin y,
por ende, la dificultad de armonizar sistemas normativos. Por tanto, es preci
samente este ejercicio, el de tratar de comprender, no slo conocer, sino
realmente entrar en dilogo con el otro (en este caso, el otro sistema
normativo), es necesario para poder llegar a consensuar el respecto de
valores a partir de los cuales generar marcos legales (y que, por ende, al
ser consensuado no resulte una imposicin de un grupo o persona sobre
otro grupo o persona). As, Cruz Hernndez no slo describi el hecho de que
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los habitantes ofrecan como explicacin: los pescados llaman al agua, a la

prohibicin de pescar; sino, an con la duda de lo que esto significa, intent
encontrar mayores elementos que le ayudaran a comprender tal prohibi
cin. El intento se hace a partir de un contexto propio y entrando en dilogo
con otro contexto, al fin de encontrar una generalidad superior que d
legitimidad al resultado del dilogo.
Conclusiones
Dentro de la discusin sobre la diversidad cultural en estados contempo
rneos (latinoamericanos, en el caso del presente texto), el reto actual es
formular marcos de referencia a partir de los cuales los gobiernos sustitu
yan sus polticas de asimilacin. De igual modo, se busca dar respuesta a
las demandas planteadas por grupos indgenas, especialmente con respec
to a su reclamo de que jurdica y efectivamente se les reconozca su derecho
a la diferencia. Por tanto, el principal desafo para el Estado latinoamericano
es revertir su tendencia de homogeneizacin de su poblacin, lo cual signifi
ca lograr que tanto el grupo [pre]dominante como las instituciones del mismo
incluyan al otro como parte de una misma entidad poltica. Es decir, el
desafo sigue siendo la inclusin del otro sin la supresin de las diferencias.
As, la solucin a los dilemas que presenta una sociedad diversa
requiere atencin de la sociedad civil en general, pero sobre todo del
aparato estatal, el cual debe asumir la responsabilidad de plantear una
propuesta para su propia reforma en un sentido que modifique su carc
ter nacionalista unificador. Por un lado, la sociedad civil es invocada como
sujeta a obligaciones slo de manera espordica; no obstante, bajo el
entendido de que el respeto a la diversidad es deseable en sociedades
contemporneas, la sociedad civil debe mostrarse como aliada del movi
miento indgena y asumir las responsabilidades que conlleva, como el
importante actor social que es en este proceso. Por otro lado, el gobierno,
al ser el principal interlocutor entre grupos indgenas con reclamos y el
aparato estatal, debe proveer el escenario de discusin imprescindible
para generar el marco legal e institucional que, en ltima instancia, posi
bilitar las condiciones para simultneamente respetar la diferencia y
observar los derechos que garantizan la dignidad humana.
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Adems, refrendar los derechos que aseguran una vida digna supone
superar las relaciones asimtricas y el rezago material que mantienen los
grupos que demandan respeto a la diferencia. De acuerdo con las distintas
estadsticas que arrojan los indicadores de bienestar social, podemos afirmar
que las condiciones socioeconmicas de la poblacin indgena son las ms
desfavorables dentro de las poblaciones de los distintos estados. Esta situa
cin es un legado del periodo colonial, pero sobre todo resulta de una falta
de inters por parte del sector [pre]dominante por enmendar las relaciones de
subordinacin y dominacin que heredaron de los colonizadores (hace ya
casi 200 aos) con respecto a la poblacin indgena. La ausencia de coordi
nacin y dilogo entre los distintos niveles de gobierno y la sociedad en
general, e igualmente la carencia de tales dentro de la sociedad civil, son los
principales obstculos para superar el contexto presente.
La autonoma del gobierno local ha sido considerada una herramienta
viable para lograr los mnimos requerimientos de bienestar social en las comu
nidades, pero hasta ahora no ha mostrado la efectividad que se esperaba e
incluso, en algunos casos, ha resultado contraproducente. En esas situacio
nes, como lo hemos anotado anteriormente, la comunicacin ha sido ms
bien un monlogo en vez de dilogo: un sector se presenta como emisor
mientras que otro permanece como mudo e invariable receptor. Este tipo de
comunicacin nunca lograr la deseada fusin de horizontes (Gadamer,
1996: 376-377). Tal limitante se origina, en parte, por la diversidad de interpre
taciones al respecto de sistemas normativos, y por las relaciones asimtricas
que mantienen las posturas o grupos de las que emanan estas interpre
taciones.
Las sociedades indgenas han sobrevivido a varias fases y modelos de
colonizacin: europea, nacionalismos latinoamericanos, globalizacin. Nin
guna de estas empresas colonizadoras ha sido completada con xito. Estos
son proyectos incompletos por el hecho de que los pueblos indgenas siguen
siendo quienes son; distintos de las poblaciones [pre]dominantes de los
estados nacin contemporneos. Las personas que mantienen formas
de gobierno local basados en manifestaciones culturales subalternas, diferen
tes a las de los grupos [pre]dominantes, por definicin no se identifican con
el Estado dentro del cual habitan. Slo podrn insertarse en la estructura es
tatal cuando sus prcticas e instituciones de organizacin poltico social sean
jurdica y efectivamente reconocidas por el aparato estatal y, en consecuencia,
se conviertan en el Estado mismo.
01/12/11 13:15
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01/12/11 13:15
01/12/11 13:15
Autonoma, gobierno local y municipio en Oaxaca

Jorge Hernndez-Daz*
Introduccin
En dcadas recientes, tanto en Mxico como en otras partes de Amrica
Latina, se han escuchado reclamos de carcter autonmico con ms frecuen
cia e intensidad. En Mxico esta demanda se asocia, indiscutiblemente, a la
de la autonoma municipal. Las exigencias del movimiento indgena con
respecto al establecimiento de instancias de organizacin social, territorial,
cultural y poltica, en el que concreten sus reivindicaciones, se han concen
trado en espacios regionales y locales, especialmente en la comunidad y el
municipio. Aqu confluyen, igualmente, los reclamos por el reconocimiento
legal y poltico de la pluralidad cultural y libre determinacin de los pueblos
indgenas. El compartimiento del poder pblico en ese mbito implica el
derecho de la poblacin indgena sobre su territorio, cultura y organizacin
social y poltica en todos los niveles, as como el reconocimiento legal y pol
tico de la pluriculturalidad y libre determinacin de los pueblos indgenas.
Tal situacin ha sido la razn por la cual las organizaciones indgenas
y sus aliados han encaminado sus reclamaciones hacia la construccin de
un cuerpo jurdico que reconozca el derecho autonmico de las entidades
subnacionales. Esta no es una historia reciente, pero adquiri mayor noto
riedad cuando se llevaron a cabo las conversaciones entre el ezln y el
gobierno federal, de las cuales surgieron algunas coincidencias que se forma
lizaron en lo que se conoce como los Acuerdos de San Andrs (16 de febrero
de 1996). Entre los acuerdos se present la reforma de los artculos 4 y 115 de
iis-uabjo.
55
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la Constitucin, que definiran los derechos de los pueblos indgenas. El texto

deba incluir el derecho a la eleccin de autoridades y el ejercicio del gobier
no comunitario respetando sus normas internas, lo que se traduca en el
ejercicio real de la autonoma comunitaria o municipal. En ese contexto, la
autonoma tendra como lmite el marco constitucional para as poder garan
tizar la unidad de la nacin.
Los legisladores incorporaron en la Constitucin, en el artculo 2o., gran
parte del contenido de los acuerdos. La parte central del reconocimiento
de los derechos de los pueblos indgenas se concentr en el apartado A del
artculo 2o. reformado, que enumera los derechos reconocidos al tiempo
que establece la obligatoriedad de que tales derechos se concreten en el
marco municipal. La Constitucin federal reconoce y garantiza el derecho
de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en
consecuencia, a la autonoma para, entre otras cosas, decidir sus formas
internas de convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultu
ral. En lo subsecuente, los legisladores evadieron el tema. Por ejemplo, el
26 de abril de 2006, al reformar los artculos 36, 76, 105, 115 y 116 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la H. Cmara de
Diputados hubiera podido introducir las demandas indgenas; sin embargo,
el dictamen que las Comisiones Unidas de Fortalecimiento del Federalismo y
Constitucionales presentaron para tal efecto, muestra que en esa ocasin
se desde completamente el asunto de la autonoma municipal e indgena.
Las reformas se centraron en los siguientes puntos: 1. Servicio profesional
de carrera, transparencia y rendicin de cuentas; 2. Derechos de alumbrado
pblico; 3. Indicadores de desempeo y planeacin a mediano y largo plazo;
4. Incentivos positivos en la distribucin de participaciones federales; 5. Bases
de coordinacin con las entidades federativas; 6. rganos de fiscalizacin
autnomos. Como se puede observar, los cambios tocan aspectos relevantes
para la dinmica social del amplio mapa municipal del pas; pero no se to
man en cuenta aquellos que forman parte de las demandas realizadas por las
organizaciones que siguen trabajando por el reconocimiento de las particu
laridades especficas del municipio indgena (Boletn Extraordinario 20061, abril 27. Red iglom). No obstante, el reconocimiento autonmico fue cir
cunscrito a la esfera municipal.
As pues, la reivindicacin de los pueblos indgenas poco a poco se abre
paso a partir del trabajo conjunto y sistemtico de las organizaciones ind
genas para configurar un aparato legal que la sustente. Sin duda, sus esfuer
56 Jorge Hernndez-Daz
01/12/11 13:15
zos no han sido en vano, pues en las leyes antes citadas y en otras ms se
observa que en las entidades federativas se han expresado avances positivos
en la materia. stos incluyen la reforma de los artculos 4 y 115 de la Consti
tucin, que permite la puesta en prctica del derecho de los pueblos indge
nas para elegir a sus autoridades, y ejercer el gobierno comunitario de acuerdo
con las normas construidas desde su propio marco sociopoltico y cultural.
Esto, con el objetivo de respetar espacios indgenas de autonoma y garan
tizar, tambin, la participacin de las mujeres en igualdad de condiciones.
Por otra parte, en 1999, una reforma al artculo 115 de la Constitucin
federal precis que el municipio era un mbito de gobierno y no slo de admi
nistracin. As, se daba respuesta a la demanda que por dcadas se enarbo
l para reconocer, de forma expresa y concreta, tal capacidad al municipio; sin
embargo, esas medidas no fueron para que ste se convirtiera en la base
de la divisin territorial y de la organizacin administrativa de los estados,
pues le regatearon los dispositivos necesarios para lograrlo: lo dotaron de
autonoma formal sin las facultades legales para ejercerla. De igual manera,
le concedieron una demarcacin territorial sin la autoridad suficiente
para decidir qu hacer con su hbitat: al municipio mexicano se le quera
fuerte y sano, pero se le estructur endeble y enfermo (Carpizo, 1983, Espi
noza, 1998: 56); es decir, se le permita la base de la divisin territorial y de
la organizacin administrativa de los estados, pero le restringieron los dispo
sitivos legales, econmicos y polticos necesarios para lograrlo.
De este modo, la autonoma del municipio mexicano est legalmente
restringida. Es por ello que, desde los espacios locales, sigue vigente la deman
da de incorporar al texto legislativo una garanta expresa de la autonoma
municipal (iglom, 2005). Esta laguna legislativa ha dado lugar para que
algunos asuntos que debieran o pudieran ser resueltos en el rea de compe
tencia de las autoridades municipales se trasladen a otros niveles de gobierno,
con lo cual se efectan acciones que afectan a la institucin municipal. Tan
es as que en repetidas ocasiones la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
ha tenido que intervenir para definir y garantizar la autonoma de este mbito
de gobierno.1 Adems, otros problemas han surgido o se han potenciado a
1
Por ejemplo, al resolver la Controversia constitucional presentada por el Ayuntamiento de
Delicias, Chihuahua en contra del gobierno de ese estado (30 de agosto de 1994), la Corte seala
que el municipio, como forma de poder pblico de la sociedad debe cumplir con las funciones
ejecutivas, legislativas, judicial, social y hacendaria, por lo que su autonoma debe expresarse en
el ejercicio de los derechos de autoadministracin, autodesarrollo, autogobierno, autoimposicin
y autoseguridad (Quintana, 2002: 620).
Autonoma, gobierno local y municipio en Oaxaca 57
01/12/11 13:15
partir de tales polticas de descentralizacin de recursos y del fortalecimien

to de la institucin municipal.
En parte, esta complejidad deriva de la pluralidad y diversidad poltica y
cultural del pas, en donde las unidades territoriales y administrativas no
necesariamente se ajustan a los lmites formales del municipio. Esto se
refleja tambin en las dificultades de los proyectos de descentralizacin que,
al ignorar la variedad de la realidad estatal, regional y municipal, se enfrentan
con obstculos insuperables, los cuales impiden el fortalecimiento de pol
ticas pblicas que refuercen los espacios de la vida comunitaria, para facilitar
el camino de las propuestas que plantean tales proyectos. Esta situacin se
puede apreciar en diversas entidades del pas. En ellas, la definicin misma
del municipio rompi con el esquema de organizacin interna y gener
conflictos donde antes no los haba, ya que al poner en marcha algunas
acciones de la descentralizacin foment la competencia por el manejo de
recursos y competencias al interior del municipio. Es el caso de las tensiones
que se producen en las relaciones entre las sedes de los poderes muni
cipales y las localidades subordinadas o perifricas (cabeceras y agencias,
para el caso de Oaxaca) ante la ausencia de mecanismos para la distribucin
interna de los recursos de la hacienda municipal; en el agotamiento de los
tradicionales esquemas de rendicin de cuentas y transparencia en el
ejercicio de los recursos; y en las carencias de mecanismos tcnico-admi
nistrativos y contables para administrarlos.
El municipio indgena y la brega

por su reconocimiento y autonoma
El pronunciamiento por la autonoma del municipio indgena en los ltimos

veinte aos ha formado parte esencial de la lucha de los integrantes de
diversas organizaciones e intelectuales en la materia; su apoyo valida la exis
tencia de una entidad tan discutida que recibe, adems, la simpata de am
plios sectores de la sociedad con el surgimiento del movimiento neozapatista
(ezln), lo que gener una accin poltica positiva la remunicipalizacin,
principalmente para aquellas regiones con gran poblacin indgena.
El reconocimiento de los aspectos y cualidades histricas de las regiones
del estado de Guerrero forma parte de la recomposicin del mapa municipal
que han exigido las propias comunidades y varios ncleos de poblacin
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indgena y que, por ejemplo, en la regin de la montaa se ha expresado

de una forma clara y contundente ya que es ah donde se concentra la mayo
ra indgena de la entidad. Al respecto, ha habido dos logros importantes: en
1993 el congreso local reconoci a los tlapanecos de Acatepec su municipio
(Flores Flix, 1998; Dehouve, 2001), y en 2003 se reconoce el municipio de
Cochoapa el Grande desprendido de Metlatnoc, donde la mayora habla la
lengua mixteca y est considerado como el municipio ms pobre del pas.
Otro ejemplo lo ofrecen los municipios del estado de Chiapas, aunque
con significaciones diferentes al resto de los estados de la Repblica en
su proceso de remunicipalizacin, y para quienes se involucran directa o
indirectamente en l. La discusin en torno al tema ha estado ntimamente
relacionada con la idea de autonoma como reconocimiento de las formas
tradicionales de gobierno; as como ha estado presente la visin neozapatista,
que expresa tal demanda en su acepcin poltica ms amplia.
El fondo histrico de tales temas reside en la institucin municipal generada
en la poca posrevolucionaria, como bien lo sealaba uno de los investiga
dores ms esclarecidos del indigenismo, Gonzalo Aguirre Beltrn (1991). l
afirmaba que entre los mecanismos puestos en marcha por el Estado mexi
cano posrevolucionario, el municipio libre fue el que result ms favorable
al proyecto de aculturacin indgena, ya que la organizacin municipal entre
estas comunidades permita un mayor alcance y control de la diversidad
de programas contenidos en la propuesta del indigenismo (que usaba como
bandera el Estado mexicano en ese contexto), y que tenan como finalidad la
castellanizacin, alfabetizacin y el desarrollo social a partir del fomento de
proyectos con un perfil de homogeneizacin. As pues, llevar a cabo, de mane
ra fehaciente para la poblacin indgena, los logros polticos obtenidos por la
Revolucin (acceso a la educacin, salud, reparticin de la tierra, derecho
al salario, entre otros), requera de una poltica social incluyente y redistribu
tiva que necesariamente, y dada la envergadura del proyecto, hubo de pasar
por alto las especificidades tnicas y culturales de la poblacin a la que iba
dirigida, y su carcter plural.
En dicha propuesta se haca realidad un discurso que haba adquirido
sentido a partir de una prctica poltica amparada en el mestizaje como smbo
lo ideal de la identidad nacional:
La minora mestiza inicial, al estallar el movimiento revolucionario de 1910,
constitua ya evidente mayora; era, adems, el nico sector de poblacin
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alrededor del cual poda realmente crearse la nacionalidad mexicana. Esta

meta, sin embargo, no ha sido del todo alcanzada; se llegar a ella cuando
las comunidades indgenas que an persisten en el pas sean positivamente
integradas a la vida nacional (Aguirre Beltrn, 1991: 17).
No obstante, para llevar a cabo una poltica de tales caractersticas ha sido

necesario impulsarla desde distintas modalidades que tienen su expresin
ltima en la institucin municipal. Por ejemplo, a partir del primer Congreso
Indigenista Interamericano celebrado en Ptzcuaro, Michoacn, en 1939
se adopt una perspectiva de integracin que se apoyaba en el respeto de
las lenguas indgenas, en oposicin a la poltica de incorporacin y asimila
cin que primaba hasta ese momento. Sin embargo, el Estado sigui siendo
el promotor de dicho cambio; as se mantuvo hasta la dcada de los setenta,
cuando se incentiv la formacin de varios centros coordinadores, quienes
estaran a cargo de la organizacin y desarrollo de las acciones destinadas a
la integracin de las comunidades indgenas. A partir de la dcada de los
ochenta se han establecido nuevas relaciones entre los pueblos indgenas
y el Estado, especficamente en lo que se refiere a la concrecin de su autono
ma de acuerdo con las demandas existentes.
En adelante, algunos cambios se han venido manifestando en el dilogo
entre las distintas instancias que conforman al Estado mexicano y los pue
blos indgenas, entre los cuales resaltan: la cesin de facultades, funciones
y recursos al gobierno local; la nueva configuracin territorial que ha
favorecido a algunas regiones del pas; el fomento de polticas y programas
de bienestar diseados especficamente para la poblacin indgena, as
como el impulso de un enfoque intercultural en las relaciones entre el
Estado y dicha poblacin. Estos hechos son ms notorios a nivel subnacio
nal; as lo ejemplifica el hecho de que estados como Oaxaca, Quintana Roo,
Chiapas, San Luis Potos, entre otros, hayan emitido leyes de derechos y
cultura indgena, prerrogativas que no satisfacen plenamente a quienes
demandan mayor amplitud autonmica; sin embargo, abren espacios para
la participacin indgena en la toma de decisiones.
Hay que enfatizar que este desencanto social se origina por la visin
del municipio como un ente homogneo, expresada en las respuestas que
el Estado ofrece a las problemticas ya mencionadas. Y es que, desde un
principio, el intento de imponer un modelo nico no logr homogeneizar a
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la sociedad indgena; al contrario, concurri al fenmeno que se vive hoy

en da: el aumento de la diversidad que se trasluce en la heterogeneidad
de formas que presentan los gobiernos locales. En pocas palabras, ignora
ron aspectos esenciales que dan sentido al mapa sociocultural indgena: la
diversidad de agentes sociales que colaboran en el sostenimiento de las
colectividades indgenas o, en todo caso, en su disolucin; la constante recrea
cin de sus identidades culturales, y la procuracin de condiciones que
favorezcan su reproduccin y les permitan, adems, desarrollar sus relaciones
polticas y sociales y ejercer su autoridad.
En el marco del gobierno local, todas las acciones descritas han sido lleva
das a cabo por las comunidades indgenas de manera independiente a cual
quier posicionamiento poltico o discusin ideolgica, lo que permite distinguir
algunos de los mecanismos que utilizan en la toma de decisiones, las formas
y procedimientos para la imparticin de justicia, la organizacin de su vida
social y productiva as como ciertos elementos que conforman su cultura y
los diferencian de aquellos gobiernos considerados mestizos o no indgenas.
La sntesis de tales caractersticas, las cuales dan sentido e identidad al pano
rama sociopoltico de las comunidades indgenas, se ha denominado sistema
de cargos (Carrasco, 1961; Greenberg, 1987; Medina, 1995). Sin embargo,
la capacidad de reproduccin que ha mostrado su especial organizacin de
gobierno no necesariamente la ha llevado a convertirse en un instrumento
eficaz para lograr un mnimo de bienestar en las condiciones sociales de este
grupo social, as como tampoco ha concretado alguna posibilidad de influir
en el diseo de las polticas pblicas que, generadas por distintos mbitos
de gobierno, principalmente el estatal y el federal, afectan la vida cotidiana de
su poblacin, la cual, adems, sigue luchando por obtener una completa
autonoma poltica.
Al entender la importancia de contar con todos los atributos legales para
formular sus propias estrategias de gobierno, desarrollo y convivencia, las
reivindicaciones polticas se han vuelto prioritarias para los grupos indge
nas. Asimismo, les resulta el hecho de ser reconocidos como sujetos polti
cos, nicos capaces de llevar a cabo las transformaciones necesarias de su
propia realidad. Slo a partir de estas premisas ser posible un nuevo pacto
social incluyente (Martnez Luna, 2003; Regino, 2002). Como hemos visto,
el municipio es el centro que articula la relacin entre las comunidades y el
Estado; para la poblacin indgena es inherente a su realidad poltica y
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social desde la Conquista de ah tambin su carcter como instrumento de

dominacin, que ha servido a los distintos gobiernos a lo largo de la histo
ria de Mxico y, as tambin, en otras circunstancias lo han sabido utilizar
para rebelarse e impugnar las polticas que desde el centro les han sido
impuestas, o para defender sus derechos territoriales, de autoridad o de formas
de convivencia social (Chassen, 2004; Mendoza Garca, 2004a).
A partir de la discusin de esta situacin municipal en el estado de
Oaxaca, podemos vislumbrar la problemtica que se manifiesta en cuanto a
las demandas de autonoma municipal o comunitaria en territorios indgenas.
Al mismo tiempo, es posible revisar las alternativas para atender la conflictivi
dad derivada de estos hechos.
La autonoma comunitaria, defensa de la territorialidad

y prctica histrica de gobierno local2
En Oaxaca, desde la Colonia, el municipio y la comunidad fueron utilizados

como espacio de dominacin y control. A ello se debe que la poltica emplea
da por las autoridades coloniales haya sido la de aprovechar la tradicin auto
nmica de las comunidades, que se mantenan independientes unas de
otras, con sus propias autoridades locales y mecanismos de decisin sobre
el desarrollo de la colectividad. Respetar esa situacin permita mantener un
mayor control sobre ellas, fundamentalmente a travs de la recaudacin de
impuestos y la injerencia de agentes que se constituan en los mediadores
entre los distintos mbitos gubernamentales (Bailn, 1999).
Esta situacin propici conflictos intercomunitarios, fundamentalmente
en torno a sus lmites territoriales, pero no deriv necesariamente en divisin
y enfrentamiento, pues eran capaces de realizar acciones concertadas,
establecer relaciones de colaboracin y apoyo o formar frentes comunes
contra agresiones del exterior o lucha conjunta por la defensa de sus intere
ses. En el caso oaxaqueo, el establecimiento del municipio como clula bsica
de los estados federados y del pas represent una camisa de fuerza, ya que
aglutin a comunidades histricamente autnomas en un dominio poltico
administrativo formal ms amplio, que se constitua no slo en la circunscrip
cin administrativa sino que tomaba la intermediacin poltica de ellas.
2
Parte de la informacin de este apartado proviene de Hernndez-Daz y Juan Mart
nez (2007a).
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La resistencia a esta nueva figura explica, en parte, la existencia en Oaxaca

del mayor nmero de municipios del pas: 570, casi el 23 por ciento del total
nacional que es de ms de 2,400. En esta entidad del sureste mexicano, desde
la primera Constitucin estatal de 1824 fueron reconocidas con las
mismas facultades y atribuciones tanto los Ayuntamientos como las llamadas
Repblicas de Indios ambas categoras heredadas de la poca colonial, lo
grando as conservar la autonoma de unas y otras. Aunque en la Constitu
cin de 1857 la denominacin se cambi por la de municipios y agencias
municipales y de polica, en las diversas legislaciones secundarias subsisti
este rasgo, que en los hechos se traduca en el ejercicio de una autonoma por
cada una de las comunidades que integran al municipio (Bailn, 1999; Men
doza, 2003, 2004b). Es por eso que, en un gran nmero de casos, cada ncleo
poblacional elige a sus autoridades locales; de este modo se explica por qu
los Ayuntamientos estn integrados, generalmente, slo por personas residen
tes en la cabecera municipal, pues en los hechos el ayuntamiento, en una gran
parte de los municipios, representa al gobierno de esa localidad, no al del
municipio en su totalidad.
En otros textos ya hemos argumentado que la persistencia de las autono
mas comunitarias constituye un ejercicio de representacin real en Oaxaca,
en la que el municipio es slo el espacio administrativo que cubre una formali
dad, pero en la que no existe subordinacin de las agencias ante la cabecera
municipal; adems, cuentan con un territorio, y es precisamente la defensa
de esa territorialidad, entendida como la capacidad de desarrollar histrica
mente un conjunto de funciones que van configurando una tradicin, la de
una comn pertenencia a un territorio y de un sentimiento de comunidad
de intereses sobre el territorio (Carmagnani, 1994: 52), el fundamento de
ese ejercicio de representacin. Algunos autores (Martnez, 1995, 2003;
Ramos, 2005) sealan que esta caracterstica de Oaxaca deriva fundamental
mente del rgimen en la tenencia de la tierra, considerando que la comunidad
agraria es la que persiste en estos esquemas de relacin. Dicha posicin
recoge, en primera instancia, la experiencia de la regin Sierra Norte de
Oaxaca, donde, efectivamente, la comunidad agraria se traslapa con las
otras divisiones legales ah existentes. Es pertinente aclarar que la propie
dad territorial es importante, aunque no necesariamente lo es para todos
los casos.
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Los ejemplos de la Sierra Norte, al igual que los de otros lugares en

Oaxaca, sugieren que no es la formalidad de una unidad legal agraria lo fun
damental en la lucha por la autonoma poltica; lo que importa es la territoria
lidad, como se explic en el prrafo anterior.
Esta situacin se puede ilustrar con lo que sucede en Santa Mara Ixte
peji, formado por la cabecera municipal y cuatro agencias municipales. Santa
Catarina Ixtepeji es un municipio que pertenece al distrito de Ixtln de Ju
rez, y cuenta con cinco agencias municipales: San Pedro Nexicho, El Punto,
Yuvila, Tierra Colorada y el Estudiante. Segn las normas locales, todos
ellos tienen que cumplir con su cabecera municipal en cuanto al sistema de
cargos (de hecho Ixtepeji tiene aproximadamente 20 regidores) pero cada
comunidad, es decir, cada agencia, aporta dos ciudadanos para integrar
el cabildo municipal, que por lo regular ocupan el cargo de regidores. Al mismo
tiempo, Santa Catarina Ixtepeji es una comunidad agraria que cuenta con
un territorio comunal de aproximadamente 17 mil hectreas, y dentro de este
territorio comunal se encuentran solamente cuatro de sus cinco agencias
municipales, las cuales son: El Punto, Yuvila, Tierra Colorada y el Estudiante.
San Pedro Nexicho no forma parte de la comunidad agraria de Ixtepeji, ya que
Nexicho cuenta con su propio territorio comunal, es decir, es independiente,
territorialmente hablando, de Ixtepeji. Esta situacin ha generado que
Nexicho no se sienta totalmente comprometido con la aportacin de dos ciu
dadanos para integrar el cabildo municipal de la cabecera; ste es uno de los
conflictos, y otro es el asunto de la asignacin de las participaciones munici
pales, que aunque no llega a un punto crtico, s persiste el problema; por lo
que han tenido que buscar mecanismos alternativos para una relacin Ayun
tamiento-agencia que permita un trabajo eficiente en las respectivas unidades
de gobierno local (Hernndez-Daz y Juan Martnez, 2007); esta unidad
es posible porque existe una concepcin nica del territorio.
Existen otros casos donde, pese a la permanencia de una sola unidad
agraria, sta se concibe como constituida por diferentes territorios, y las co
munidades mantienen celosamente su autonoma e incluso presentan con
flictos entre ellas. Tal es el caso de las mancomunidades que subsisten en la
entidad; esta figura jurdica del derecho agrario, en la cual diversos munici
pios comparten un espacio geogrfico, pero no necesariamente constituye un
espacio territorial comunal, no presenta en ningn caso, unin o trabajo con
junto entre los pueblos que la conforman, al contrario.
01/12/11 13:15
En los tres casos de unidades agrarias mancomunados existentes en

Oaxaca estn presentes los conflictos internos. Los municipios que compo
nen estas unidades agrarias insisten en delimitar el territorio que corresponde
a cada uno; aunque legalmente se reconozca una unidad agraria, en los hechos
cada uno de los municipios identifica la superficie que le pertenece y reclama
su derecho sobre ella. As pues, las disputas internas son por los lmites terri
toriales, aunque legalmente estos no existan.
En la regin mixe, en 2007, tras dcadas de litigio y negociaciones, los cinco
municipios que integraban esta mancomunidad agraria Santo Domingo
Tepuxtepec, Santa Mara Tepantlali y Santa Mara Tlahuiltoltepec se separa
ron de ella al obtener, el 3 de diciembre de 2007, una resolucin favorable
para su disgregacin, dictada por el Tribunal Agrario con sede en Tuxtepec,
que les permiti delimitar su territorio y designar a su propio Comisariado
de Bienes Comunales; el acontecimiento fue celebrado como un triunfo de
estos pueblos en su lucha por su autonoma. Slo quedan en la mancomuni
dad, al no llegar a acuerdos sobre sus lmites, San Pedro y San Pablo Ayutla
y Tamazulapan del Espritu Santo, dos comunidades que continan protago
nizado enfrentamientos en aos recientes. Los testimonios de los dirigentes
mixes dan una idea de la importancia que adquiere el territorio local en defen
sa de la autonoma comunitaria en este contexto. En una entrevista concedida
en 2008, el presidente del Comisariado de Bienes Comunales de Tepuxtepec
lo expresaba as:
Gracias a Dios por fin pudimos separarnos de la mancomunidad[] Una
unin que vivimos durante muchos aos y que no nos dejaba desarrollar en
forma comunitaria, porque eran enfrentamientos tras enfrentamientos.
Al pertenecer a la mancomunidad no tenamos personalidad jurdica, care
camos de una divisin territorial, lo que haba en cada comunidad era de
los cinco pueblos. Nadie tena su terreno. Todos ramos dueos de todo.
[] Las autoridades y habitantes comprendieron la importancia que tiene
tener documentos y planos que avale lo que es de la comunidad.3
Este es un ejemplo que contradice el discurso que pregona la idea de

unidad y convivencia armnica de las comunidades que comparten el mismo
3
Comunidad Mixe confirma su separacin y autonoma. Entrevista con Fidencio Reyes Domn
guez, Comisariado de Bienes Comunales de Santo Domingo Tepuxtepec. Diario Noticias, 13 de
febrero de 2008.
01/12/11 13:15
espacio geogrfico. En la realidad esa situacin genera enfrentamientos por

lmites territoriales; en cambio, tras la disgregacin de la mancomunidad:
ahora es convivencia e interaccin de hombres y mujeres, porque el proble
ma se ha acabado e iniciamos una vida de paz y armona.4 Y es que, de
acuerdo al testimonio del dirigente agrario de Tepantlali, la mancomunidad
les afectaba porque nos tena atados y nada podamos hacer a falta de terri
torio propio, carpeta bsica, planos y dems documentos, lo que nos retras
(nuestro desarrollo).
Con diversos matices esta situacin se repite en la mancomunidad que
existe en la Mixteca integrada por los municipios de San Mateo Xindihui,
Yutanduchi de Guerrero, San Pedro Tezoacoalco y San Miguel Piedras. Si
bien no se han presentado enfrentamientos, cada uno de los municipios y comu
nidades que la integran son autnomos, y han delimitado su territorio pese a
que formalmente subsiste una sola comunidad agraria.
En la Sierra Norte se encuentra la experiencia ms conocida de munici
pios mancomunados, por los exitosos proyectos productivos que ha implemen
tado una mancomunidad. Pese a ello, los tres municipios que la integran: San
Miguel Amatln, Santa Catarina Lachatao y Santa Mara Yavesa se encuen
tran reidos. Yavesa no participa en las actividades conjuntas ni acude a las
reuniones de los comuneros en protesta, precisamente, por la resolucin
presidencial que determin que su territorio, junto con el de los otros dos muni
cipios, formaba una mancomunidad agraria. Desde hace dcadas sostienen
un agudo conflicto agrario al pretender fijar lmites territoriales entre ellos,
y tambin derivado de la explotacin de los recursos forestales. Mientras los
comuneros de Amatln y Lachatao emprendieron proyectos conjuntos (un
aserradero, una planta deshidratadora y empacadora de frutas, un vivero, una
planta purificadora y envasadora de agua, entre otros), Yavesa se ha manteni
do totalmente al margen y con una actitud de defensa de la superficie que
considera el territorio de su comunidad.
Por otra parte, en 2006 se presentaron tambin fricciones entre los habi
tantes de estos municipios derivados de la bsqueda de fuentes de agua
potable; en la superficie reclamada como propiedad de Lachatao existen
manantiales, no as en la que, en los hechos, Amatln asume como propias.
4
Es Tepantlali segundo municipio mixe con autonoma. Entrevista con Manuel Estrada, presi
dente de Bienes Comunales de Santa Mara Tepantlali. Diario Noticias, 17 de febrero de 2008.
01/12/11 13:15
Pese a la supuesta unidad, las diferencias han surgido por se y otros moti
vos, incluso que tienen que ver con antiguas rencillas.5
Como puede observarse con los tres ejemplos mencionados, la propie
dad colectiva de la tierra entre varias comunidades es ms bien motivo
de conflictos que de unidad, derivados de la defensa que cada una hace de su
autonoma comunitaria. Se podra argumentar que esta situacin se genera
por situaciones excepcionales, como es el caso de las mancomunidades;
sin embargo, de igual manera se han presentado serias rupturas entre las
localidades que forman una comunidad agraria y que son parte de un mismo
municipio, lo que ha dado lugar a su fragmentacin y separacin, con la
subsiguiente contienda por la titularidad o los lmites territoriales.
As se aprecia en el largo y por momentos violento litigio que sostienen
Santa Mara Asuncin Cacalotepec y San Isidro Huayapan, en la regin Mixe.
Hasta la dcada de los cincuenta del siglo xx ambas pertenecan al mismo
municipio y comunidad agraria, en donde Cacalotepec era cabecera de ambas
y Huayapan un anexo en lo que respecta a la cuestin agraria, y una agencia
municipal en la divisin administrativa; pese a ello, el ejercicio autonmico
comunitario marcaba la relacin entre ellas hasta que la segunda pidi y obtu
vo su separacin administrativa, a lo que Cacalotepec no se opuso, pero s
rechaz la propuesta de que Huayapan se llevase el control de las tierras, lo
que ha dado lugar a un complejo conflicto agrario (Santos Gmez, 1998).
El diseo del nuevo marco jurdico creado en la Constitucin local de 1857
y fortalecido en la de 1922, implicaba para la agencia municipal o de polica,
aunque fuese formalmente, una relacin de subordinacin a una unidad
administrativa y sociopoltica mayor, que tambin se tradujo, en otros casos,
en un sometimiento real. De ah la constante movilizacin de comunidades
y las decenas de solicitudes que se han presentado al Congreso local exi
giendo la creacin de nuevos municipios, as como la utilizacin instrumen
tal de esta facultad de la Legislatura, que la ha empleado como premio o
castigo poltico en determinadas coyunturas.
Es el caso de San Pablo Gil, que de ostentar la categora de municipio
fue degradado a agencia municipal de Santiago Matatln, con quien ni siquie
5
Entre los hombres de mayor edad de Lachatao existen viejas resentimientos contra los
de Amatln, pues consideran que ste se form gracias a que Lachatao permiti que un grupo de
familias se asentaran en el lugar, lo que los hace aparecer como los arrimados y, por ende, sin
derecho a gozar de los beneficios de esas tierras.
01/12/11 13:15
ra mantiene continuidad territorial. Todo sucedi porque, en la dcada de 1920,

en Gil fueron asesinados dos empleados del gobierno encargados de
recaudar los impuestos del mezcal.6
O el caso de San Juan Copala, en la regin Triqui, municipio que fue desin
tegrado a mediados del siglo pasado por los frecuentes conflictos y el alto
ndice de violencia que, hasta la fecha, se presenta en la zona, e incluye
pugnas inter e intracomunitarias. En diciembre de 1948, la XL Legislatura
del estado decreta la desaparicin del municipio de San Juan Copala cate
gora adquirida desde 1826, que a partir de entonces se convertira en agen
cia municipal. Las decenas de comunidades que formaban parte de ese
municipio fueron integradas a los municipios de Putla y Juxtlahuaca (a este
ltimo fue adscrita Copala, la antigua cabecera municipal y el principal centro
ceremonial del pueblo Triqui). El argumento de los legisladores fue: ()
no existen autoridades municipales en San Juan Copala, las pugnas sangrien
tas, los desrdenes de toda clase de delitos cometidos en dicho lugar () es
catico el estado que prevalece all. Que hay varias rancheras que pertene
cen al Ayuntamiento de Copala pero que desgraciadamente existe una divi
sin muy honda entre ellas (Actas de las sesiones ordinarias de la XL
Legislatura citadas por Javier Parra Mora y Jorge Hernndez-Daz, 1997).
Esta es una situacin compleja que requiere mayor anlisis, ya que tambin
existen demandas por la autonoma poltica local que no estn asociadas,
al menos explcitamente, a la defensa del territorio o a la territorialidad. Lo
que es cierto es que existe una tendencia hacia la defensa de la autonoma
local. En la Legislatura de Oaxaca se han acumulado decenas de solicitu
des requiriendo les sea asignada la categora de municipio. Tal es la demanda
permanente de los triquis, que desean reconstituir el municipio de San Juan
Copala. Frente a la negativa de la Legislatura, los habitantes de Copala
6
En la segunda dcada del siglo xx en Matatln y en otras comunidades de Oaxaca, la
agroindustria del mezcal cobra gran importancia econmica, que se expresa en el nmero de
palenques, el incremento del volumen de produccin y la generacin de empleos e ingresos para
la comunidad, la regin y el estado. En este escenario el gobernador del estado, Manuel Gar
ca Vgil, expide el Decreto No. 20 en el que crea el impuesto para la elaboracin de mezcal.
Los productores de mezcal de Gil se oponen al cumplimiento de tal decreto, en ese contexto
se produce el asesinato de los inspectores fiscales asignados a esta comunidad. Frente a este
suceso, la XXXVII Legislatura constitucional del Estado libre y soberano de Oaxaca, decret
con fundamento a la fraccin V del artculo 59 de la Constitucin poltica del estado, la
desaparicin del municipio de San Pablo Gil. (Antonio Bautista et al., 2007) El sistema de
usos y costumbres bajo el poder econmico y poltico local en el municipio de Matatln, en
Ciudadanas diferenciadas, op. cit.
01/12/11 13:15
anunciaron, a principios de 2007, la creacin del Municipio Autnomo de

Copala, propuesta que sustenta un grupo poltico, de entre varios que se
disputan el control regional (Juan Martnez, 2007).
Una experiencia similar es la de San Mateo Yucutindoo, que durante
muchos aos fue cabecera municipal hasta que el Congreso determin
que la sede del municipio fuera trasladada a Zapotitln del Ro. Desde enton
ces, los pobladores de Yucutindoo se movilizan peridicamente para exigir
que se reconozca su categora de municipio. La conflictividad agraria que esta
localidad enfrenta con varias de sus circunvecinas combina, en este caso, su
pretensin de convertirse en cabecera municipal y la defensa territorial.
Un caso sin conflicto, que ilustra esa compleja integracin y heteroge
neidad de los municipios oaxaqueos es el de San Jos del Progreso, Ocotln.
Como hemos sealado, la comunidad agraria puede definirse con respecto
a la propiedad del suelo y no exactamente del territorio, como aqu fue defi
nido; as, de manera legal, la institucin municipal se refiere al gobierno y a
la administracin de una poblacin que se encuentra asentada en una rea
geogrfica determinada, y no hace referencia a una unidad agraria o a un
territorio. En el caso que estamos comentando, la comunidad agraria la
constituye el Ejido de San Jos del Progreso, en el cual estn asentadas las
poblaciones de San Jos del Progreso (cabecera municipal), El Porvenir, El
Cuajilote, Maguey Largo y varias rancheras. No obstante, si bien en tareas
ejidales los habitantes de las agencias participan activamente en los asuntos
municipales, incluida la eleccin de autoridades, mantienen su autonoma
y no intervienen. Este municipio, adems, tiene otra agencia, La Garzona, que
tiene su propio Ejido.
La peculiaridad de este municipio estriba en que dos de sus localidades
estn integradas a comunidades agrarias que a su vez forman parte de otros
municipios. Tal es el caso de Los Vsquez, que pertenece al Ejido de San
Pedro Mrtir. Similar situacin ocurre con Lachilana, que se asienta en el
Ejido de San Matas Chilazoa. Aunque esta singular situacin no ha ocasio
nado desavenencias entre las diferentes comunidades agrarias, s es moti
vo de algunos inconvenientes administrativos, como lo constituye el hecho
de que Lachilana pague el predial en San Jos del Progreso, siendo que sus
terrenos pertenecen a la jurisdiccin agraria de Chilazoa (Hernndez-Daz
y Juan Martnez, en prensa).
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Aunque las propuestas de una nueva relacin entre los pueblos indge
nas y el Estado mexicano han encontrado eco en muchos sectores de la
poblacin mexicana, no se encuentran libres de controversia. Una dificul
tad para definir al municipio como indgena, entre otras varias, es el hecho
de que la poblacin hablante de alguna de las ms de 60 lenguas indgenas
registradas en el pas, se encuentra distribuida a lo largo de todo el territorio
mexicano, por lo que en casi todos los municipios se registra la existencia
de poblacin indgena.
Calificar a los municipios indgenas corresponde a una preocupacin
especfica por la adscripcin tnica de la poblacin que compone a estos
municipios. Pero con qu criterios se puede definir a dichas unidades?
Cules de ellas seran entonces los municipios indgenas? Estas son pregun
tas que no tienen una respuesta simple, y cualquier decisin al respecto
siempre dejar la sensacin de que la definicin no es satisfactoria.
El porcentaje de la poblacin hablante de lengua de origen prehispni
co es el criterio frecuentemente empleado para caracterizar a una localidad
o municipio como indgena. Pero esta consideracin es ambigua y excluyente,
pues se ignora de esta manera a la poblacin mestiza; lo mismo sucede con
aquellos en los que la proporcin de hablantes de lengua indgena es menor
que la de los monolinges de espaol. La misma argumentacin es vlida
respecto a la identificacin cultural, pues no todos los habitantes de un muni
cipio mantienen una cultura indgena y viceversa: esta instancia gubernamen
tal, aun sin hablantes de lengua indgena, puede conservar tradiciones y
formas de organizacin social consideradas indgenas. Al clasificarlos de esta
manera se comete el error que tanto se ha criticado a los indigenistas: el de
conceptuar la cultura indgena de manera homognea, cuando en su forma
y contenido existen mltiples manifestaciones.
Otro tema indispensable es el de la identificacin cultural, ya que el
municipio alberga una poblacin de cultura diversa y no slo indgena; por
tanto, resulta polmico utilizar categoras generales para entender o definir
la cultura indgena, que en forma y contenido revela una variedad impresio
nante en cada localidad.
Los intelectuales indgenas argumentan, por otra parte, la existencia y
especificidad de los municipios indgenas, y en esa medida sustentan la
defensa de que deben ser una entidad poltica y administrativa con autono
ma. En Oaxaca, los intelectuales indgenas y algunos de sus aliados sostienen
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que: a pesar de todas las injerencias que han sufrido los municipios indge
nas, stos se han mantenido a lo largo de toda la historia del Mxico colonial,
independiente y contemporneo, cuyo proceso de transformacin ha depen
dido de las condiciones jurdicas, polticas, econmicas, sociales y culturales
de cada poca y regin, factores que han determinado indiscutiblemente
las caractersticas del municipio indgena contemporneo (emo, 2006). Sin
dejar de reconocer las particularidades que definen actualmente al municipio
indgena, las organizaciones indgenas, en voz de sus representantes, tienen
la certeza de que se destacan en l algunos elementos con los que es posible
identificarlo y definirlo: a) Identidad indgena, expresada en la identidad co
munitaria y el sentido fundamental del territorio; b) La participacin comu
nitaria, que tiene como elemento bsico a la Asamblea general, nico espa
cio para la toma de decisiones que afectan a la comunidad entera; c) La
prctica del tequio como derecho colectivo ancestral que coadyuva en el progre
so de la comunidad; d) Un sistema de normas ancestrales indgenas, transmi
tido oralmente y donde la eleccin de autoridades se realiza a travs de un
sistema generado por la propia comunidad, que contiene elementos particu
lares y est basado en el sistema de cargos, as como la justicia interna en la
oralidad, que es expedita, preventiva, conciliatoria, y apela a las normas
internas de la comunidad (Morga Cruz, 2006; Morga Cruz, Crdova Tello y
Garca Arreola, 2005; Cesem, Educa, Tequio Jurdico, 2006; Martnez Luna,
1995, 2003; Regino, 2002).
Aqu hay que recordar que la diversidad de formas de ejercer esas
prcticas es una evidencia de la heterogeneidad municipal, y que precisamen
te ha sido uno de los argumentos para insistir en que cualquier propuesta
de reforma constitucional debe considerar la diversidad, con la intencin de
conseguir relaciones ms equitativas entre los poderes de la federacin,
entre los distintos mbitos de gobierno y entre los habitantes del pas.
En este sentido, es jurdica y polticamente controvertible afirmar que
existe un municipio indgena. En el lxico jurdico y poltico estricto no se
puede hablar, sin tener problemas tericos, de tal unidad poltico-adminis
trativa. Algunas tentativas en Chiapas y en Oaxaca se han manifestado de
facto con esta intencin. En esta rea el municipio es conceptuado como
una unidad poltica, un orden de gobierno compuesto por el territorio geo
grfico donde se asienta, por el gobierno que tiene y, de igual manera, por
la poblacin que lo habita. Segn esta perspectiva, la poblacin es el compo
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nente ms objetivo, el ms evidente, pero que requiere para su existencia de

un vnculo que la constria, que la integre, que le d solidaridad, ese vncu
lo es el orden jurdico, sin el cual no sera ms que un agregado humano,
pero no una poblacin (Robles Martnez, 2002: 5). Este elemento parecera el
adecuado para poder clasificar a los municipios de acuerdo con sus espe
cificidades histricas y culturales, pero no es el caso. La poblacin que se
enmarca dentro de los municipios es, de manera general, tnica y cultural
mente heterognea; apelar a la instauracin de entes definidos por particu
laridades dadas por la homogeneidad cultural es, por otro lado, contradecir
el anhelo de encontrar un ambiente de respeto a la diversidad. En Oaxaca,
los municipios en donde la eleccin de las autoridades municipales se realiza
respetando las prcticas consuetudinarias es un elemento que se argumen
ta para definir este mbito de gobierno como indgena, y es una de las
propuestas que aparece con mayor frecuencia en la agenda de las organi
zaciones indgenas.
Las distintas maneras de gobierno local

Dos procesos recientes le han dado visibilidad a esta diversidad. Y tambin
al hecho de que en Oaxaca, y en otros lugares del pas, la unidad de gobier
no local indgena es la localidad y no el municipio. Uno de estos sucesos es
la propuesta de descentralizacin del Estado mexicano; el otro es la expre
sin de la poltica del reconocimiento, que ha tenido su enunciacin ms
clara con las reformas a la legislacin local que, en Oaxaca, permiten que
en los municipios se elijan a las autoridades por medio de las normas consuetu
dinarias.
El primero de estos procesos empez en la administracin del Presidente
De la Madrid; desde entonces, con todo lo limitado que puedan resultar, se
han ido delegando u otorgando mayores facultades al municipio; por ejemplo,
hubo cambios sustantivos en el proceso de descentralizacin de los recur
sos dirigidos a la hacienda municipal. Las reformas constitucionales al
artculo 115 realizadas en 1983, y el Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol) iniciado en 1989, constituyeron los catalizadores de este proce
so (Daz y Silva, 2004). Aunque en los inicios los recursos pblicos fueron
canalizados para el ejercicio directo de los ayuntamientos, su monto y las
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reglas de operacin ponan una serie de candados para que se distribuye

ran entre todas las poblaciones que integraban el municipio.
En 1990 inicia el programa Fondos Municipales de Solidaridad (fms),
cuyas reglas de operacin establecen que se asignara hasta el 25 por cien
to de los recursos a la cabecera municipal y no menos de 75 por ciento al
resto de las comunidades; en el caso de que ms de 60 por ciento de la po
blacin del municipio se concentrara en la cabecera, su porcentaje aumentaba
al 40 por ciento. Aunque en la prctica esta normatividad tuvo problemas de
ejecucin, las localidades contaban con un mecanismo que pretenda pro
teger sus prerrogativas.
Sin embargo, a partir de 1995 las reglas cambiaron y la descentralizacin
aceler su paso con el fin de fortalecer a los gobiernos locales. Este proceso
se integra con tres elementos: la aceleracin del grado de descentralizacin
en el uso de los fondos; la utilizacin de frmulas para distribuir geogrfica
mente los recursos a partir de indicadores de pobreza; y el fortalecimiento
de los mecanismos institucionales de negociacin y coordinacin entre los
tres rdenes de gobierno y entre stos y la sociedad (Del Val, Carrasco y
Tarriba, 1997: 71). Durante 1996 y 1997 oper el Fondo de Desarrollo Social
Municipal, que permiti destinar mayores recursos al municipio.
En 1998 se crean los ramos 28 (que son las llamadas participaciones
municipales y que se utilizan para el gasto corriente del ayuntamiento) y 33
(con sus fondos III para la Infraestructura Social y IV para el Fortalecimien
to Municipal), lo que permite mayor libertad a los ayuntamientos en la
ejecucin de obras y acciones. Si bien, en el caso del ramo 33 los recursos
no se ejercen libremente, pues estn condicionados para destinarse a
infraestructura bsica, educacin y salud. Para la asignacin de los recursos
a los municipios se establece una frmula que contempla las variables de
marginacin, recaudacin de recursos propios, tamao de la poblacin
as como una constante matemtica.
Este paso tambin hace un reconocimiento tcito a la autonoma muni
cipal, pues otorga a los gobiernos municipales, aunque sea de manera formal,
el manejo, administracin y aplicacin de esos recursos, de tal forma que
su distribucin queda en manos de los ayuntamientos. Una premisa bsica
de un proceso de descentralizacin es que ste debe considerar la hetero
geneidad territorial y contemplar medidas para las correcciones en las
disparidades territoriales del modelo de desarrollo (Cantero, 2003), lo que no
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necesariamente ocurre con esta redistribucin de funciones, facultades,

derechos, recursos y obligaciones que en los ltimos aos se ha dado entre
los tres niveles de gobierno en Mxico.
El proceso de descentralizacin no ha sido tan exitoso como esperaban
sus impulsores. Entre las deficiencias que le sealan es que no ha logrado crear
una apropiada infraestructura institucional para generar polticas adecuadas
que se desarrollen a travs de marcos normativos y legales; conformar orga
nizaciones encargadas de coordinar y fiscalizar, y proponer estrategias de
planeacin y evaluacin de los resultados; adems de que hay problemas
de transparencia en el manejo de los recursos. La mayor debilidad de este
proceso es que ha sido concebido desde el nivel central, con poca participa
cin de los estados y municipios, limitada slo a transferir recursos sin consi
derar su impacto y divergencias a nivel regional (Chvez, 2004: 8).
Adems, la experiencia ha mostrado que, aunque el fortalecimiento de
los municipios y sus gobiernos como entidad pblica ms cercana a la pobla
cin es una condicin indispensable para la viabilidad de las polticas de descen
tralizacin, la transferencia de responsabilidades y recursos no funciona si
no se generan las condiciones institucionales necesarias para que la autori
dad local tenga la capacidad de administrar y gestionar sus nuevas funciones,
y pueda distribuir sus recursos adecuadamente (ammac, 2006: 6). El reclamo
comunitario es un mayor acercamiento a las localidades para avanzar en este
proceso de descentralizacin del ejercicio federalista, necesario para conse
guir eliminar las diferencias internas en el municipio y establecer relaciones
equitativas entre las cabeceras y las localidades subordinadas.
El otro hecho es la corriente de opinin favorable a la poblacin indgena,
que en algunas partes y en ciertos mbitos pblicos se ha convertido en
polticas pblicas. Es el caso de las polticas del reconocimiento. En Oaxaca
esa parte se concreta en lo que se ha popularizado como el reconocimien
to de los usos y costumbres. Aunque es pertinente y necesario aclarar que
resulta poco preciso referirse a los usos y costumbres, como si fueran un
tipo de gobierno que operara de igual manera en todas las comunidades
indgenas. Segn las tradiciones propias de cada uno de los grupos, muni
cipios y comunidades indgenas, este sistema presenta variaciones que
responden a sus particularidades culturales y a la manera como cada uno
de ellos se insertaron en la construccin de la nacin y su posterior desarro
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llo. Pero, aunque este modelo se caracteriza por una alta variabilidad, tambin
es cierto que se pueden distinguir una serie de caractersticas y formalida
des que comparten entre ellas de manera general, lo que ha permitido
construir el modelo ideal de este sistema poltico-religioso (Carrasco, 1961;
Medina, 1995).
Entre sus caractersticas, se reconocen tres instituciones fundamenta
les: la asamblea general, el sistema de cargos y la prctica de los trabajos
comunitarios (fajina, tequio, faena). Esta situacin da lugar a formas espec
ficas de ciudadana, a la que puede denominar ciudadana comunitaria, en
donde aquellos que renen los requisitos pueden intervenir en las discusio
nes que se llevan a cabo durante la Asamblea. Esta idea ha sido ampliamente
discutida entre los intelectuales indgenas, que defienden la ciudadana co
munitaria y la comunalidad como la esencia de la cultura indgena (Martnez
Luna, 1995).
Aunque varios autores han resaltado las virtudes de este sistema, es
necesario sealar que tampoco est libre de complicaciones. Entre algunas
de sus limitaciones se puede sealar el hecho de que en varias de las locali
dades donde se practica, es un grupo especfico de la comunidad el que
tiene ciudadana plena, es decir, aquellos que pueden tomar decisiones en
cuanto a los asuntos polticos y administrativos de la comunidad; en muchos
casos slo es considerado ciudadano el originario de la comunidad o quien,
adems de ser vecino por un tiempo determinado, cumple con las obligacio
nes comunales. Tambin puede ser un requisito ser jefe de familia, sin importar
la edad, ya que se toma como base de la comunidad a la unidad parental.
En la mayora de los casos, son slo los hombres quienes participan en las
asambleas; en otros, es requisito indispensable para la obtencin de esta
ciudadana comunitaria la pertenencia a la unidad agraria de la localidad,
se trate del ejido o de la tierra comunal; tambin el financiamiento de festi
vidades religiosas puede ser una condicin de ciudadana. De esta manera
quedan excluidos varios sectores de la localidad, como son los no catlicos,
los adultos solteros que no tengan una residencia independiente, y en una
porcin importante de los municipios las mujeres son excluidas junto con
los avecindados y los integrantes de las agencias municipales.
Pero como lo muestra el caso de Oaxaca, al definir los municipios ind
genas por su forma de organizacin poltica caemos en la misma dificultad,
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ya que muchos con altos porcentajes de poblacin indgena eligen a sus

autoridades por sistemas de partidos, y tambin existen municipios que sin
contar con una poblacin indgena significativa lo hacen por medio de lo que
se conoce como usos y costumbres, como sucede en los municipios conurba
dos de la ciudad de Oaxaca, en donde, de entre los 18 que componen esta
rea, en 13 las autoridades municipales se eligen por el sistema de usos y
costumbres. Los cinco municipios que eligen a sus autoridades por el sistema
de partidos son los de Oaxaca de Jurez, Santa Luca del Camino, San Jacinto
Amilpas, Santa Cruz Amilpas y Santa Cruz Xoxocotln. El resto lo hace en
la forma consuetudinaria, situacin que ha dado lugar a distintos arreglos
polticos y, algunas veces, al conflicto abierto.
Lo que vemos es la controversia entre la localidad y la entidad ms amplia:
el municipio; situacin que forma parte de la discusin de la autonoma que
flucta entre los defensores de la autonoma de las comunidades (Martnez
Luna, 1995; 2003) y los que proponen la autonoma regional (Daz Polanco,
1994; 1996), ambas como medidas para conseguir o consolidar las polticas del
reconocimiento.
Propuestas a favor de nuevos rdenes de gobierno

La creacin de un cuarto nivel de gobierno es una propuesta que ha sido
debatida en los ltimos aos, pues se le ha visto como una opcin tanto
para atender esta exigencia como para tomar medidas que logren la ade
cuada distribucin de los recursos y la representacin poltica interna.
Aunque esta discusin no es exclusiva de los grupos indgenas, ha sido
parte de su agenda y en ella se pueden identificar dos posturas dismiles
pero que, justamente por ello, son paradigmticas de la heterogeneidad
del pas:
A partir de la propuesta de la Asamblea Nacional Indgena Plural por la
Autonoma (anipa), diversas agrupaciones y lderes intelectuales consideran
al cuarto nivel como un espacio necesariamente regional (Velasco, 2003: 6),
lo que se ha dado en llamar: las autonomas regionales. Otra postura al
respecto, defendida con argumentos basados en la prctica del gobierno
local oaxaqueo, favorece el reconocimiento de la comunidad como la enti
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dad con todos los atributos para adquirir la categora de cuarto nivel (Regino,
1996a; 2002b; Martnez, 2003).
Aun sin llegar a un acuerdo total, estas dos posturas ya se han llevado a
la prctica, donde se pueden apreciar algunos elementos comunes entre s.
Por ejemplo, en Veracruz, los gobiernos regionales se han implementado
como instancias que apoyen la elaboracin de iniciativas ms eficaces para la
planeacin del desarrollo y la contralora (Vela y vila, 2006).
Por lo pronto, en algunas entidades se han dado avances en lo que se
refiere al reconocimiento de este cuarto orden de gobierno. En Tabasco, con
los Centros Integradores, que se establecen en los municipios (Olmedo,
1997); en Tlaxcala, con las presidencias auxiliares (Olmedo, 1997); y en
Oaxaca, con el reconocimiento de la comunidad (Hernndez-Daz y Juan
Martnez, 2007). De esta manera, se han establecido en la legislacin figuras
operativas que permiten ir resolviendo los problemas que est causando ese
proceso de descentralizacin.
Sin embargo, los problemas an existen. En el caso oaxaqueo, por ejem
plo, mientras en la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas
se ha reconocido a las comunidades como entidades sujetas de derecho
pblico, y en la Ley de Coordinacin Fiscal se seala la necesidad de que la
distribucin interna de las participaciones federales se realice con base en los
mismos criterios que lo hace el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en
la prctica no hay forma de operar tales disposiciones, pues sera atentatorio
contra la autonoma municipal. Para conseguir este objetivo se requieren,
entonces, cambios constitucionales con reformas al artculo 115 y al sistema
de coordinacin fiscal, para que se reconozca a la comunidad como cuarto
orden de gobierno.
Es indudable que los distintos tipos de problemas y conflictos que se estn presentando en los municipios oaxaqueos deterioran el potencial que
pudieran tener para hacer ms eficiente el funcionamiento y la administra
cin de los gobiernos locales, de tal forma que consiguieran atender eficaz
mente las necesidades y demandas de la poblacin. El caso oaxaqueo
muestra que los conflictos comunitarios generan ingobernabilidad y detrimen
to de la autonoma municipal, puesto que cuando no hay acuerdos internos,
la solucin jurdica que se da es la desaparicin de poderes municipales y la
designacin de un Consejo de Administracin Municipal, o bien de un admi
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nistrador municipal, que es una persona externa a la comunidad y designa

da por el gobierno estatal.
La persistencia de conflictos, movilizaciones, enfrentamientos incluso
violentos, nos alerta de los extremos a que puede llegar esta indefinicin en
la distribucin de los recursos; ms an si consideramos que, de acuerdo al
Catlogo de Municipios que eligen a sus autoridades por normas de dere
cho consuetudinario, elaborado por el iee, en 129 municipios de Oaxaca de
418 que eligen a sus autoridades por el rgimen de usos y costumbres
hombres y mujeres que viven en fraccionamientos y agencias municipales no
tienen derecho a votar ni a ser votados en las asambleas comunitarias para
elegir concejales.7
Como puede observarse, existe una relacin casi simbitica entre las
demandas autonmicas y polticas del reconocimiento con las propues
tas descentralizadoras. Esta circunstancia adquiere tintes significativos en
Oaxaca, donde la preservacin de la autonoma comunitaria es ms impor
tante que la unanimidad municipal. Por ende, son de inters los reclamos
autonmicos que exigen ms atribuciones a la comunidad, con el fin de que
la distribucin de los recursos siga un esquema puntual y acorde con las
necesidades de todos los involucrados. Esta preocupacin y propuesta tam
bin se ha hecho patente en otras entidades del pas.
Con tales antecedentes, varios actores polticos abogan por que se imple
mente un cuarto nivel de gobierno como una herramienta en pro del federa
lismo mexicano. Su argumento se basa en que el reordenamiento con la
pertinente regulacin jurdica de derechos y obligaciones generara un
contrapeso a las tendencias centralizadoras y otorgara, para su transformacin positiva, una firme plataforma a los procesos de descentraliza
cin y democratizacin del pas (Olmedo, 1997). Por esas razones, en Oaxaca,
para reafirmar el sistema federalista, eficientar la conduccin de los
gobiernos locales, fortalecer los mecanismos de transparencia en el ejercicio
de los recursos y contar con eficaces instrumentos para la rendicin de
cuentas, a la par que desactivar los potenciales conflictos por la disputa de los
recursos entre cabeceras y agencias, es necesario consolidar el recono
cimiento a la comunidad como cuarto nivel de gobierno.
Diario Tiempo de Oaxaca, 13 de febrero de 2008.
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Y es que la articulacin entre el poder local y el municipal, estatal o federal,

no est definida con claridad, lo que da como resultado que en otras estruc
turas de poder del Estado, los pueblos indgenas hallen obstculos que frenan
el desarrollo de aquellas instancias de gobierno local, municipal o comuni
tario, que les han sido reconocidas en los ordenamientos jurdicos respec
tivos, e impiden la necesaria relacin horizontal con otras instituciones del
Estado.
En parte, este obstculo se debe a que la participacin de los integrantes
de la colectividad se concibe desde la perspectiva del Estado mexicano en
relacin con el individuo. Para el Estado, el ciudadano, como persona jurdica,
es un ente individualizado a quien le reconoce intereses particulares. En el
marco jurdico que prevalece, la nocin de los derechos individuales
predomina sobre la de los derechos colectivos. En tanto, la relacin de los
pueblos indgenas y el Estado requiere de normas diferentes, es decir, que
consideren a los pueblos indgenas como sujetos colectivos, no como la simple
suma de intereses individuales agregados porque se estructuran sobre los
parmetros de la identidad y la cultura. En los ordenamientos jurdicos y en
los planteamientos polticos hay un gran vaco de referencias sobre derechos
colectivos de esa naturaleza. En este sentido, el reconocimiento que reclaman
las organizaciones y sus dirigentes para que los pueblos indgenas sean consi
derados sujetos colectivos, requiere de reformas de fondo de los ordenamientos jurdicos vigentes en el pas.
Habra que aadir a la discusin donde se expresan los diversos reclamos
por el establecimiento de polticas del reconocimiento, que la organizacin
municipal es indgena no porque se origine en tiempos prehispnicos, sino
por el hecho de que los grupos u organizaciones indgenas han sabido ha
cerla suya al reclamar como propias las demandas que sta conlleva, as
como al reivindicarla como una forma de gobierno propia. Por supuesto, una
exigencia fundamental ah contenida es la de la autonoma municipal, sobre
la cual ha sido difcil llegar a un acuerdo en cuanto a su implementacin en
el contexto local, pues se trata de que satisfaga los derechos de equidad e
individuales, a la vez que cumpla con reconocer la diversidad de las colecti
vidades.
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01/12/11 13:15
Gobierno local y comunidades indgenas en San Luis Potos*

Agustn vila Mndez**
Los mexicanos como los huastecos
coinciden en tener un sistema
de gobierno electivo compuesto de
un gobernador, alcaldes y regidores
que forman su repblica
El gobernador es el todo de la repblica, y
con l se entienden tanto las autoridades de
los pueblos, como los particulares
El azote, el arresto y el cepo estn listos
en la comunidad para el castigo
de los delincuentes indgenas; pero
si hay heridas, si los demandantes
prefieren ocurrir al juez legal, cesarn
ya las facultades del gobernador
Y aunque pudiera creerse que este gobierno
indgena debera ser estorboso y constituir
un obstculo para el verdadero gobierno
mexicano, poltico y municipal, no es as.
Los indgenas constituyen una raza
separada con su idioma propio, sus trajes
peculiares y sus costumbres singulares,
viven en la ignorancia, estn llenos de
preocupaciones y huyen de la sociedad
civilizada, pues casi todos habitan en las
serranas separados de la gente llamada
de razn y forman su repblica separada.
Antonio J. Cabrera (1876)
Presentacin
Para tratar lo relativo al gobierno local y su ejercicio contemporneo en las
comunidades indgenas potosinas, conviene previamente despejar, por una
parte, algunas incgnitas de orden conceptual sobre las entidades de dere
*Texto de la ponencia presentada en la Reunin Internacional sobre Gobiernos Locales
Contemporneos en Amrica Latina, organizado por el Instituto de Investigaciones Sociolgicas
de la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca y el Mexico Institute del Woodrow Wilson
Center For International Scholars, que se llev a cabo en la ciudad de Oaxaca, Oaxaca, los das 2
y 3 de octubre de 2008.
**Programa Agua y Sociedad de El Colegio de San Luis.
85
01/12/11 13:15
cho pblico, as como abordar determinados problemas involucrados en

la nomenclatura utilizada para referirse a las comunidades; por otra
parte, es pertinente ofrecer algunos referentes sobre la presencia indge
na en su dimensin social, histrica y geogrfica.
Lo anterior, con el fin de procurar el contexto que da sentido y susten
to a nuestras observaciones sobre las comunidades, proyectadas como la
base histrica desde donde, en distintos grados y modalidades, se ha practi
cado la autonoma indgena, misma que ha dado el marco desde el cual se ha
ejercido el gobierno local en el nivel comunitario, que garantiza una cierta
organizacin del sistema de poder que corresponde a cierto orden social,
asociado a ciertas prcticas. De ah, el nfasis en observar la estructura
interna de las comunidades como un sistema articulador de niveles de la autori
dad e instancias de decisin, as como mecanismos de regulacin que inclu
yen la coercin y el consenso como prcticas valoradas y vigentes.
Referirse al nuevo marco jurdico potosino resulta oportuno y revelador
puesto que ste otorga a la autoridad indgena la facultad para mandar y hacer
se obedecer, a partir de reconocer a las comunidades como sujetos de dere
cho pblico;1 con ello, los efectos o aplicacin de la nueva legislacin son
inmediatos, puesto que descriminaliza ciertas prcticas histricas y vigentes en
las comunidades indgenas compatibles con los derechos humanos, dndole
un potencial inusual al empoderamiento comunitario y al ejercicio de su libre
determinacin. Corresponde sealar que este ensayo encuentra un valioso
punto de apoyo en datos etnogrficos recabados directamente en campo, en
tre los cuales se deben destacar los asociados al proyecto en curso, bajo
mi direccin, El padrn de comunidades indgenas de San Luis Potos, en
cuyo diseo y coordinacin nos hemos ocupado los ltimos aos a partir de
2003 y cuya construccin se ha desarrollado en dilogo directo con las auto
ridades locales y las asambleas comunitarias, en cada caso.
La figura comunitaria y el gobierno local

La nomenclatura. Localidades y/o comunidades
Las nociones de comunidad indgena, de gobierno local y sus diversos usos,
estn inmersas en una terminologa y nomenclatura que no han estado exen
1
nicamente los estados de Oaxaca, San Luis Potos y Quertaro reconocen en sus constitu
ciones a las comunidades indgenas como sujetos de derecho pblico.
86 Agustn vila Mndez
01/12/11 13:15
tos de un cierto grado de ambigedad, imprecisin y limitado rigor concep

tual. Dicho sea de paso, aqu radica una debilidad sustantiva de la nueva legisla
cin indgena en Mxico, pues la insuficiente definicin conceptual de las
comunidades conlleva a la falta de identificacin de los sujetos, lo cual implica jus
tamente que el sujeto de derecho colectivo, quien hara exigible la ley, no se
encuentra tipificado. De ah entonces, la enorme dificultad de aplicabilidad
y eficacia de las nuevas disposiciones legales en materia indgena.
La ausencia de definiciones, referencias y conocimientos claros sobre las
comunidades, su diversidad y distincin pertinente frente a las localidades,
responde a varios factores, como la prevalencia de una concepcin colonia
lista predominante que no concede valor ni reconocimiento a las estructuras
propias de organizacin indgena, que son vistas como un lastre para el
desarrollo, o a lo sumo como sujetos de aculturacin. Adicionalmente, se
puede pensar que el uso ambiguo de una nomenclatura que equipara locali
dad con comunidad se deriva del hecho de que las estadsticas del Instituto
Nacional de Geografa y Estadstica (inegi), y por tanto la plataforma infor
mativa para la planeacin y la toma de decisiones, se estructura a partir del
concepto de localidad.2
Por otro lado, y dado que la estructura administrativa nacional slo reco
noce tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal, resulta entonces
que las comunidades, que en rigor corresponderan a un cuarto nivel de go
bierno, no son consideradas; por ello es comn que cuando se habla del
gobierno local se refieran al municipio, en tanto corresponde al nivel bsico
de la administracin pblica.
Entre las ambigedades se puede sealar la que equipara a la comuni
dad indgena con la comunidad agraria; esta ltima constituye un estatus
legal de propiedad agraria adscrita, junto con los ejidos, a la llamada propie
dad social, y su denominacin general es de Ncleos Agrarios. Cierta
mente, en su origen la comunidad agraria correspondi al procedimiento
de ratificacin y confirmacin de bienes comunales, por tanto, directamente
2
Los conceptos del inegi son los siguientes: Localidad: Todo lugar ocupado con una o
ms viviendas habitadas, reconocido por un nombre dado por la ley o la costumbre. Localidad
rural: Localidad con menos de 2,500 habitantes. Localidad urbana: Localidad con 2,500 o ms
habitantes. Municipio: Base de la divisin territorial y de la organizacin poltico-administrativa
de las entidades federativas. En el caso del Distrito Federal, las delegaciones son equivalentes
a los municipios. [Pero no tienen cabildos, elemento sustantivo de la organizacin del gobierno
municipal.]
Gobierno local y comunidades indgenas en San Luis Potos 87
01/12/11 13:15
asociado a la poblacin indgena. Mas no por eso se puede reducir la comu

nidad indgena al estatus de la comunidad agraria, pues los indgenas, y
con base en distintos procesos histricos, se asientan tanto en comunida
des agrarias como en ejidos y tambin en propiedades privadas. Ms an, hoy
podemos encontrar numerosas comunidades agrarias que ya no cuentan
con poblacin indgena; por todo ello resulta incorrecto reducir la comunidad
indgena al estatus legal agrario.3
El problema de estos enfoques es que tienden a dejar fuera de su consi
deracin la existencia de diversas unidades sociales organizadas que cuentan
con rganos propios de gobierno y representacin, constituidos como pode
res de facto con ejercicio de autoridad. Este es el caso, justamente, de una
variada cantidad de comunidades rurales, entre las cuales se pueden situar
de manera sobresaliente las comunidades indgenas.
S atendemos a la teora clsica del Estado, podremos observar que en
lo sustantivo las comunidades indgenas se estructuran en un sistema inter
dependiente, articulado y cohesionado. Por tanto, las comunidades como
gobierno local cuentan con los tres elementos bsicos de una fuerza estatal,
a saber:
1. Un territorio
2. Una poblacin
3. Un sistema de gobierno y representacin, es decir, una estructura de
organizacin y mando, con reglas sobre pertenencia, derechos y obliga
ciones, as como con los instrumentos para el ejercicio de la autoridad.
A propsito de las comunidades indgenas, Jos Roldn Xopa nos
dice que:
Al ser la comunidad una unidad asentada en un territorio que reconoce
autoridades segn sus usos y costumbres, se renen los elementos de un
sujeto anlogo a los de derecho pblico: un conjunto de normas que tienen
validez en un mbito territorial determinado que es aplicado por una autori
3
Al respecto, el estudio denominado Territorios indgenas y conflictos agrarios de Francis
co Lpez Brcenas, ofrece datos reveladores al registrar que de los 29,961 ncleos agrarios,
27,634 son ejidos y 2,327 son comunidades agrarias, donde registra que en 7,671 ncleos agra
rios sus titulares son en ms del 75 por ciento indgenas y de ellos los ncleos agrarios, con
ms del 70 por ciento de hli (Hablantes de Lengua Indgena) se da en 6,299 ejidos y 1,372
comunidades agrarias, pp. 85-118.
01/12/11 13:15
dad con jurisdiccin en el mismo sobre las personas que se ubiquen en

tal demarcacin.4
Con ello entonces se puede establecer que las comunidades indgenas

en general cumplen con los requisitos propios para ser reconocidas como
sujetos de derecho pblico.
Hacia una definicin emprica de la comunidad indgena

Para los fines que nos ocupan, partimos de una definicin de comunidad que
ha sido susceptible de traducirse a referentes empricos y til a la identifica
cin legal de estas unidades sociopolticas territorializadas, a saber:
La comunidad indgena constituye una unidad territorial con espacios inter
namente delimitados y jerarquizados: barrios o secciones, anexos, parajes
y sitios, etctera. Est habitada por personas con una serie de valores y
normas; personas que en buena medida comparten una concepcin del
mundo, hablan principalmente una misma lengua indgena y se organizan
de acuerdo a normas particulares para lograr objetivos comunes, entre los
que destacan los de preservar y reproducir a la propia comunidad.
En la comunidad, el espacio geogrfico y poltico se articula como unidad,
desde la cual se autorregulan sus integrantes, a partir tambin de un concepto
propio de derechos y obligaciones. De tal manera que, el mbito comunita
rio se constituye en el espacio natural y privilegiado que agrupa al conjunto
de sus miembros, como un solo cuerpo que dispone de instrumentos propios
para elegir sus mandos y los trminos de referencia que norman prcticas
sociales y que dan vida y sentido dinmico, a toda una gama de institucio
nes propias y principios colectivos, desde los cuales se norma la convivencia
y se construyen futuros posibles.5
En lo general, la comunidad y su estructura de toma de decisiones tienden

a corresponderse con identidad, valores y concepciones que aportan el
cemento de la cohesin, el alimento del espritu de cuerpo y constituyen la
red articuladora del capital cultural. Un espacio claramente delimitado,
definitorio de pertenencia y una membresa que establece derechos y obliga
ciones. Por ello, coincidimos con la definicin de comunidad que en la materia
Jos Xopa Roldn, 2006, p. 22.
Agustn vila Mndez, 2002, p. 55.
4
5
01/12/11 13:15
se ha formulado en Oaxaca, y sobre la tendencia de la comunalidad, sobre la

cual el antroplogo mixe, Floriberto Daz, formul lo siguiente:
Qu es una comunidad para nosotros los indios?
Un espacio territorial, demarcado y definido por la posesin.
Una historia comn que circula de boca en boca y de generacin en
generacin.
Una variante de lengua del pueblo a partir de la cual identificamos nuestro
idioma comn.
Un sistema comunitario de procuracin y administracin de justicia.
Para entender cada uno de sus elementos hay que tener en cuenta cier
tas nociones: lo comunal, lo colectivo, la complementariedad y la integridad,
cuyos elementos que la definen son:
La tierra como madre y como territorio.
El consenso en asamblea para la toma de decisiones.
El servicio gratuito como ejercicio de la autoridad.
El trabajo colectivo como acto de recreacin.
Los ritos y ceremonias como expresin del don comunal.6
En la lgica de estas definiciones tenemos entonces que el mbito comu

nitario se constituye como: el espacio natural y privilegiado que agrupa al
conjunto de sus miembros como un solo cuerpo, disponiendo de instrumen
tos propios para elegir sus mandos y los trminos de referencia que norman
prcticas sociales y que dan vida y sentido dinmico a toda una gama de insti
tuciones indgenas propias, sustentadas en principios colectivos desde los
cuales se norman y regulan para construir futuros posibles.
Mas no por ello se debe entender que las comunidades constituyen islas
de igualitarismo, pues son espacios donde en su interior existen tendencias y
contra tendencias, tensiones, facciones, visiones y posiciones que, al igual que
cualquier entidad social colectiva, encierran desavenencias, conflictos y luchas
internas. No obstante y en tal caso, en general han desarrollado herramien
tas que les permiten practicar ese difcil arte que es la connivencia.
Efectivamente, tambin se configuran cacicazgos y se registran prcticas
excluyentes como la ejidalizacin de las comunidades, donde en la toma de
decisiones pesan demasiado aquellos que tienen tierra, frente a los que no.
Floriberto Daz, 1997, pp. 3-4.
01/12/11 13:15
En el mismo sentido y como lo registramos para la huasteca hidalguense,7 ha

habido periodos en que las autoridades comunitarias han sido sujetos cauti
vos de agentes externos y opuestos a sus intereses colectivos.
Presencia indgena y configuracin comunitaria

en San Luis Potos
La poblacin indgena
La poblacin indgena estimada por el Consejo Nacional de Poblacin
(Conapo) para San Luis Potos, a partir del censo general de poblacin del
ao 2000, registra alrededor de 350 mil indgenas; de stos, el 98 por ciento
reside en reas rurales correspondientes a 23 municipios, 19 de la Huasteca
y cuatro de la Zona Media. La poblacin indgena8 en la entidad representa
a ms del 10 por ciento de la poblacin total estatal, lo que coloca a San Luis
Potos en el grupo de nueve estados con mayor concentracin de poblacin
indgena en Mxico.
Es en la regin conocida como la huasteca potosina, y sus 19 municipios,
donde reside 94.8 por ciento de los hablantes de lenguas indgenas de la
entidad. En 11 de sus municipios, ms de la mitad de sus habitantes de cinco
aos de edad en adelante se comunican a travs de alguna lengua distinta
al espaol, en especial en San Antonio, Tanlajs y Coxcatln, donde ocho de
cada 10 personas hablan una lengua indgena.
La mayora de los indgenas del estado habita en alguna de las 1,722
localidades registradas por el inegi en donde viven hablantes de alguna
lengua indgena. Del total de los potosinos hablantes de lengua indgena,
88.7 por ciento tambin habla, en algn grado, el espaol y 10.2 por ciento
Agustn vila, 1990, pp. 72-76.
7
8
Concepto de
poblacin indgena
Hablantes de lenguas
indigenas (hli)
Poblacin indgena
estimada (pie)
Instituciones
Nm. absoluto de
poblacin indgena
Proporcin de poblacin indgena

en relacin con el total estatal
inegi-2000
235253
10.23%
ini-pnud-Conapo-2000
348551
15.2%
Fuente: E. Serrano, A. Embriz y P. Fernndez Ham (2002), Indicadores socioeconmicos de los pueblos ind
genas de Mxico, Mxico, ini, pnud, Conapo [Poblacin indgena en San Luis Potos, 2000].
01/12/11 13:15
slo habla la lengua nativa, es decir, son monolinges. En cuanto a las

lenguas autctonas en la entidad, sobresale el nhuatl, con 58.9 por ciento
del total de hablantes; le sigue el huasteco, con 37.1 por ciento, y el pame,
con 3.4 por ciento. Las mismas lenguas comprenden a 99.4 por ciento de los
hablantes de lenguas indgenas en San Luis Potos. El mapa indica predomi
nancia de lenguas indgenas por municipio, no obstante conviene indicar
que en todos los municipios y al interior de algunas comunidades coexis
ten hablantes de distintas lenguas indgenas y del espaol.
Predominante Pame
Predominante Tenek
C D . D E L M A IZ
EL
N AR AN J O
E B AN O
CD. VALLES
AL AQ U IN E S
T AM U IN
C AR D E N AS
T AM AS O P O
R AY O N
AQ U IS M O N
S AN T A
C AT AR IN A
S AN V IC E N T E
T AN L AJ AS
T A NC A N H U IT Z
S A N A NT O N IO T A
NQ
TAMPAMOLO N
H U E H UE T L A N C O X C A T L A N
X IL IT L A
U IA
AX T L A T A M P A C A N
MATLAPA
T A M A Z U NC H A L E
CH
AL
CH
SA
IC
UA
AR
HU
T IN
TL
Predominante
Nahua
Mientras que en la Huasteca se concentran casi en su totalidad los nahuas

y tenek o huastecos; los pames o xi i habitan en un territorio vasto y diver
so en paisajes que van desde el semidesierto, pasando por la Zona Media y la
Sierra Gorda, hasta la misma Huasteca. Al respecto, merece mencionarse que
en el semidesierto se encuentran varios sitios sagrados de los huicholes,
donde se recolecta el Peyote, como ocurre en el Municipio de Real del
Catorce, hasta donde, cada ao, llegan las peregrinaciones rituales de esa
bien llamada Tribu de artistas.
01/12/11 13:15
Apuntes sobre la historia comunitaria

Los historiadores coinciden al sealar que entre los huastecos de la poca
prehispnica no exista un gobierno unificado, ni fue impuesto algo seme
jante bajo el dominio mexica de la huasteca. Existan seoros que entre s
se hacan la guerra o se aliaban. Se trataba entonces de unidades territoria
les independientes, cada cual con sus prncipes o soberanos.9 Desde tiempos
precolombinos y hasta estas fechas, la presencia indgena en San Luis
Potos y en las huastecas se ha distinguido por su carcter pluritnico y pluri
lingstico, es decir, por la cohabitacin en un mismo espacio de distintas
culturas y lenguas indgenas.
Frontera entre Mesoamrica y rido Amrica, frontera de guerra y
Repblica de Indios, durante el periodo colonial enmarcaron la presencia
de poblaciones indgenas que ejercan en distintos grados un poder semiautnomo, el cual, presumiblemente, encuentra elementos de continuidad
hasta la actualidad. La autonoma result fortalecida por situarse en la
frontera de guerra con los Chichimecas, de tal suerte que, al amparo de
las misiones franciscanas y a diferencia de otras zonas, se registra duran
te los siglos xvii y xviii un fenmeno particular, dado que a los indios de
cultura sedentaria se les eximi del pago de tributo y se permiti a sus caci
ques y principales disponer de caballos y de armas, lo cual normalmente
estaba reservado exclusivamente para los espaoles.10
Al amparo de la dominacin indirecta, como una constante de la historia
y en distintos grados, las estructuras del gobierno indgena local se mantu
vieron vigorosas y contradictoriamente limitadas, resultando funcionales al
poder colonial y poscolonial, pues el autogobierno significaba un gran ahorro
a las arcas pblicas, daba estabilidad poltica y, con ello, gobernabilidad, as
como el mecanismo para el cobro de impuestos y para sostener una estruc
tura de servidumbre agraria que en varias subregiones se continuara y
alcanzara grados extremos durante el siglo xix y hasta la primera mitad
del siglo xx.
9
Citando a Fray Nicolas de White, Joaqun Meade (1942: 49) refiere que En todas partes
haba seor universal como en Mxico y Mechoacan y Meztitlan, ececto en la guasteca no tena
seor universal, sino cada lugarejo estaba por s, tenan guerras y lianzas con quien mejor pare
ca, como los seores de Italia particulares seores todos, y agora no hay ninguno particular
tampoco
10
Jos Alfredo Rangel Silva, 2008, p. 70.
01/12/11 13:15
Los pueblos indios subsistieron a la implantacin de sucesivas institu

ciones y regmenes impuestos por los colonizadores, tales como la enco
mienda, el repartimiento, la hacienda, etctera.11 La propiedad comunal
aliment la cohesin social entre los indios, pues, como seala Miranda, el
factor principal en la defensa de la propiedad indgena no fueron las armas
legales ni la poltica protectora de la Corona, fueron los indios a travs de sus
comunidades.12 No se les permiti el acceso a los puestos directivos de
la Colonia, pero se les concedi un gobierno local semi autnomo, que bajo las
condiciones de aislamiento imperantes adquiri un alto grado de autonoma,
amparada jurdicamente en la legislacin de la Repblica de Indios modela
da como institucin democrtica y participativa conforme a una institucin
occidental: el Ayuntamiento espaol.
Desde la Colonia, la huasteca se caracteriz por estructurarse en torno,
principalmente, a la coexistencia de dos sociedades articuladas: la indgena,
dominada y proveedora de mano de obra para una ganadera en expansin
constante, y la criollo-mestiza, que se adue en particular de la planicie y
los valles, donde la ganadera de engorda constituy su eje de reproduc
cin bsica.13 Durante el periodo colonial las instituciones impuestas fueron
reformuladas por los pueblos de acuerdo a su propia estructura social y
composicin, hechos que remarcaron y acentuaron en unos las diferencias
entre los pueblos y en otros lograron la unin de los mismos.14
El Mxico liberal del siglo xix, con la desaparicin legal de las repbli
cas de indios, represent para los indgenas la prdida primero del control
de sus pueblos y, posteriormente, de sus tierras. Efectivamente, la instau
racin del ayuntamiento en el siglo xix signific que en adelante todos los
habitantes de un pueblo tendran calidad de electores y, al amparo de esta
definicin, los criollos y mestizos desplegaran su presencia como habitan
tes de las cabeceras de los pueblos de indios o Repblicas convertidos,
algunos, en ayuntamientos. Ciertamente estos cambios ocurrieron de manera
paulatina a lo largo de todo el siglo xix, pues ms all de lo que establecieran
las nuevas leyes, en la realidad los cargos de la repblica de indios segui
ran vigentes, incluyendo a sus gobernadores, mismos que pasaran a ser los
Juan Manuel Prez Cevallos, p. 8.
Citado en Ludka Gortari Krauss, 1972, p. 33.
13
Stresser-Pan, 1953, pp. 213-290.
14
Juan Manuel Prez Cevallos, 1983, p. 7.
11
12
01/12/11 13:15
Jueces Auxiliares, cargo existente hasta este siglo xxi en las comunida
des rurales y que ha sido plenamente reconocido en las nuevas disposicio
nes legales.
Opresin extrema, toda clase de abusos y el despojo de sus tierras alimen
taran el desarrollo de varias rebeliones agrarias e indgenas ocurridas
durante el siglo xix, como la de Sierra Gorda (1847-1853),15 Bocas (1847-1853),
Tamazunchale (1879-1882),16 Valle del Maz, Minas Viejas (1905). De stas,
valga sealar que la rebelin de Tamazunchale encabezada por el mtico
gobernador indgena nahua, Juan Santiago, en el sur de la huasteca, logr
extenderse hasta el norte, sumando a los huastecos o teenek, al igual que
algunos pames. Por el oriente se extendi hasta lo que hoy forma parte de
la huasteca hidalguense. Los destacamentos militares de San Luis fueron
insuficientes para combatir esta rebelin, haciendo necesaria la concurren
cia de tropas de la Ciudad de Mxico, Tamaulipas y Quertaro para que, al
tenor de pueblo arrasado, se sofocara el levantamiento. Esta rebelin puede
ser considerada como un antecedente directo o precursora de la Revolu
cin Mexicana, y marcara sustantivamente el desarrollo de la regin, pues
el movimiento popular, agrario e indgena, qued desgastado y descabezado,
de tal suerte que ello explica, en parte, que la revolucin en la huasteca la
hicieran los hacendados descontentos con el porfiriato, implicando entonces
que las demandas agrarias y de restitucin de tierras no aparecieran. En
este sentido, para la poblacin de las huastecas fue una zona de guerra
sin bandera agraria, donde las tropas de paso, fueran huertistas, carrancis
tas, villistas o zapatistas, se caracterizaron por el abuso, la leva y la violencia
indiscriminada.
Despus de la conflagracin armada ocurrida durante la Revolucin
Mexicana, los sobrevivientes se reagruparon y arraigaron voluntariamente
en comunidades que con frecuencia partieron de una composicin pluri
lingstica. Fenmeno que podemos atribuir a la importancia que esta pobla
cin le ha dado a las seguridades de vivir en comunidad, como estrategia
histrica de resistencia y sobrevivencia. Antes y despus de la Revolucin
Mexicana, algunas comunidades lograron la restitucin de tierras, otras las
volvieron a comprar, otras ms se volvieron ejidos y algunas se mantienen
hasta la fecha bajo el rgimen de la propiedad privada. Lo comn y conocido
Leticia Reina, 1991, pp. 139-165.
Enrique Mrquez Jaramillo, 1986, pp. 502-522.
15
16
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es que entre todos reconstituyeron las comunidades y su vida cotidiana,

en el marco no slo de la coexistencia, sino tambin de la convivencia, es
decir, establecieron una autoridad, normas y valores compartidos bajo el
mismo techo. Huastecos, nahuas, pames y mestizos reconstruyeron las comu
nidades y compartieron las tierras, sus beneficios y las calamidades propias
de la vida en el trpico.
Desde 1911 y dada la indefinicin de las tierras, el gobierno cepedista
inici un proceso de deslindes entre ejidos y propiedades que fue aprove
chado por los indios de varios municipios huastecos para mantener u ocupar
sus tierras y, al mismo tiempo, para tratar de cancelar los servicios de traba
jo gratuito a favor de los propietarios.17
Se trata de un periodo envuelto en la convulsin, vacos y la fragmen
tacin del poder que se jugaban en disputas permanentes entre facciones
revolucionarias; es relevante para nuestros fines que se deba observar el repar
to realizado por Manrique y el Partido Nacional Agrarista, que en 1923
demand armar a todos los campesinos del pas y defendi las milicias
armadas existentes en San Luis Potos; quien, como Gobernador, en slo
dos aos reparti casi 400 mil hectreas, apoyndose en los campesinos que
haban sido armados en los aos veinte para ocupar o invadir tierras y reali
zar todos los trmites correspondientes.18
En ese periodo se inici un contrato con el gobierno que permita crear
cuerpos policacos elegidos entre los campesinos. En ese contexto se desarro
llaron como experiencia casi nica, junto con Veracruz, los grupos de mili
cias campesinas que al impulso de Saturnino Cedillo comprendieron entre
10 mil y 15 mil hombres, y quienes prestaron importante servicio al gobier
no federal frente a las continuas asonadas, particularmente durante la guerra
cristera. La dimensin de esta milicia potosina se puede referir a partir de
que, en ese momento, el ejrcito regular contaba con unos 80 mil hombres.
Si bien suponemos que en la huasteca las milicias guardaban un alto grado
de autonoma en relacin con el mismo Cedillo, lo cierto es que este proce
so permite observar las bases de sustento y continuidad de lo que hoy cons
tituye la presencia de las policas comunitarias presentes en la gran mayora
de comunidades indgenas de la entidad.19
Romana Falcn, 1984, pp. 132-133.
Ibidem, pp. 150-169.
19
Ibidem, pp. 190-191.
17
18
01/12/11 13:15
Ello llev a un notorio retraimiento de las comunidades, que en ese

momento se vieron relativamente aisladas para entonces abordar su lucha
por la tierra en un entorno desfavorable, frente al cual la cohesin interna se
convirti en un valor altamente socorrido y casi la nica fortaleza interna
en una condicin de sobrevivencia y resistencia local. Aun cuando se trata
de un episodio no investigado, nos atrevemos a pensar que durante la ex
propiacin petrolera sucedi una necesaria alianza entre el general Crde
nas y los rancheros huastecos, pues fue el mismsimo presidente Lzaro
quien extendi los primeros certificados de inafectabilidad y el control mo
noplico de la venta de ganado, mediante la expedicin de guas para la
compra venta, asignadas exclusivamente a las uniones ganaderas. Todo ello
explicara el que aqu la reforma agraria del periodo cardenista no llegara
con la radicalidad ocurrida en otras regiones. De ah que cada comunidad
realizara por separado alianzas, trmites y luchas, que ciertamente encontra
ron un respaldo significativo en la presencia de guardias rurales, quienes
en premio por sus servicios al gobierno durante la guerra cristera mantuvie
ron las armas y con ello garantizaron, en algn grado, la integridad fsica de
sus representantes y comisionados encargados de los comits agrarios para
solicitar reparto, confirmacin o ampliacin de la dotacin agraria; encarga
dos de trmites agrarios que en las huastecas hidalguense y veracruzana eran
simplemente asesinados.
Valga enfatizar que las comunidades constituyen la columna vertebral
que a manera de red guardan y recrean continuamente el capital social, desde
donde los indgenas no slo han luchado por la tierra, sino tambin por el
acceso a los satisfactores propios de la vida en sociedad. Esfuerzos, luchas,
trabajos y quehaceres cotidianos gracias a los cuales tienen escuelas, cami
nos, casas comunales y muchos otros servicios construidos con faenas. Desde
las historias comunitarias y las que relatan sus pobladores de memoria es
posible afirmar que las primeras escuelas fueron edificadas con su mano
de obra y su trabajo, y que los primeros maestros pagados por las propias
comunidades a menudo han enfrentado la resistencia de los cacicazgos y
autoridades municipales. En la dcada de 1970, con recursos pblicos y traba
jo comunitario, se inicia el proceso de construccin de infraestructura bsica,
donde en torno al agua y otros servicios, as como por la construccin de
caminos y puentes, se inici un proceso de reagrupamiento de la poblacin
en las cabeceras y barrios de pertenencia, modificando su previo hbitat
01/12/11 13:15
disperso. Todo ello gracias a su organizacin y su autogobierno, mismos que

frente al exterior han guardado un notable dinamismo, resultado de una
permanente tensin frente a la autoridad y fuerzas externas. Ya desde la d
cada de 1960, al amparo de la inicial construccin de caminos y puen
tes, se dejaron de lado las rutas de los arrieros y la navegacin fluvial
que, mediante los ros Moctezuma y Pnuco, conectaban a la huasteca
potosina con el puerto de Tampico. Con ello, quedaron abiertas las nuevas
rutas y condiciones para la articulacin de las comunidades entre s y con la
cultura nacional.
No fue sino hasta la dcada de 1970 cuando la accin del Estado, del
gobierno federal, en una alianza no declarada pero s fctica con el movimien
to campesino, desestructur el poder de los grandes caciques y ganaderos
de la regin, para culminar un proceso de reforma agraria en el que la
expropiacin y redistribucin de tierras de la zona de riego llamada Proyecto
Pujal-Coy20 tuvo un papel relevante. En 1950, slo el 11 por ciento de la
superficie total de 18 municipios de la huasteca potosina correspondan
legalmente a la propiedad social (Ejidos y Comunidades Agrarias); para
1960 la propiedad social asciende al 32 por ciento, y en 1970 es ya del 41 por
ciento de la superficie total. A partir de la dcada de 1970, la propiedad
social se ampla significativamente a costa de la propiedad privada, como
efecto directo tanto del movimiento campesino como de las acciones expro
piatorias del Estado para fines de irrigacin. De esta manera y en el marco
de la Nueva Ley de Aguas de 1973, la proporcin de tierra por tipo de propie
dad tiende a invertirse. Es el caso, por ejemplo, de los municipios de bano
y Tamun, donde la superficie en propiedad privada en 1970 representaba
el 70 por ciento del total de la tierra, y para 1980 pas a representar slo el
25 por ciento del total en slo la dcada referida. En la misma direccin
apunta Gerardo Hernndez para la zona teenek, donde nicamente en dos
municipios la propiedad social representa menos del 50 por ciento, mientras
que en seis municipios es mayor al 50 por ciento, y en dos superior al 78 por
ciento. Estas profundas transformaciones en cuanto a la concentracin de
la poblacin en cabeceras y barrios con acceso a los servicios bsicos, la
construccin de vas de comunicacin y la propiedad de la tierra, que se
produjeron en tan slo dos dcadas, significaron la modificacin, en todos
los rdenes, de la vida comunitaria y las culturas indgenas, que quedaron
Agustn vila, 1981, p. 388.
20
01/12/11 13:15
de lleno expuestas a la cultura y a las formas de organizacin nacional. De

ello nos ocuparemos ms adelante.
La configuracin comunitaria en la actualidad

En correspondencia con nuestro concepto de comunidad y la aplicacin del
principio legalmente establecido de autoadscripcin, hemos identificado la
existencia de 388 comunidades indgenas en el estado de San Luis Potos.
Si bien, el inegi registra en el censo del ao 2000 que el estado de San Luis
Potos cuenta con 1,723 localidades con presencia de hablantes de len
guas indgenas, la localidad como categora censal que se refiere a unidades
de asentamiento, no da cuenta de la identidad comunitaria, ni de cmo se
agrupan dichas localidades para integrar barrios, anexos, secciones, etctera,
de las comunidades. Tampoco nos dice cmo esas comunidades estn orga
nizadas, cmo toman decisiones y cmo regulan su convivencia interna, ni
cmo reconocen su historia compartida o sus autoridades comunes, o cmo
es que reivindican sus derechos.
En Chiapas, el alzamiento indgena del Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional (ezln) el 1 de enero de 1994 hizo visible la vigencia y el vigor del
mundo indgena, y constituy un impulso principal al reconocimiento de dere
chos indgenas en todo el pas. A la iniciativa de Los Acuerdos de San An
drs Larrinzar respondieron los cambios ocurridos a partir de entonces en
San Luis Potos, mismos que se han sucedido en cascada y con coherencia
jurdica, para constituirse como disposiciones legales, desde entonces apli
cables en alto grado.21
21
Efectivamente, durante el 2003 se reforma el Artculo 9o. Constitucional y se emite su
respectiva ley reglamentaria. Desde entonces se suceden en la entidad numerosas modifica
ciones a los ordenamientos legales en materia indgena, entre las que se pueden destacar,
tanto La Ley de Justicia Indgena y Comunitaria como el reglamento para el registro legal de las
comunidades indgenas en un padrn. La reforma indgena potosina se distingue por haber
reconocido las prcticas sociales, polticas y jurdicas indgenas que siendo compatibles con
los derechos humanos rigen la convivencia comunitaria. En este sentido y al reconocer a las
comunidades la calidad de sujetos de derecho pblico, y con ello sus actos de autoridad, se
les est reconociendo como un cuarto nivel de gobierno. Al reconocer las prcticas indgenas,
se les est descriminalizando; con ello los efectos e impactos de la nueva legislacin son
inmediatos y aplicables; de ah que tanto sea la nica entidad donde se reconoce a las policas
comunitarias, como que cuente por mandato constitucional con la identificacin de los suje
tos de derecho colectivo, inscritos en un padrn de comunidades. As la ley se hace plenamente aplicable. Huelga decir que el padrn general de comunidades fue realizado y concluido
por El Colegio de San Luis.
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Efectivamente, en el estudio bajo mi cargo sobre el padrn de comuni

dades indgenas en San Luis Potos, mismo que nos ha ocupado desde el
2004, se ha podido establecer la identificacin in situ de 389 comunidades
indgenas autoadscritas, distribuidas en 23 de los 58 municipios de San
Luis Potos.
Por otra parte, encontramos que bajo el concepto de comunidad tienen
cabida distintas formas de tenencia de la tierra, como se ilustra en el siguiente
cuadro:
Comunidades indgenas por tipo de tendencia de la tierra
Comunidades
agrarias
Ejidos
Propiedad privada
Nuevo centro
de Poblacin
Suma
147
185
37
19
388
Fuente: Proyecto Padrn de Conunidades Indgenas, El Colegio de San Luis.
Las historias comunitarias constatan que, a lo largo de los ltimos cien

aos, ha ocurrido un proceso continuo de reproduccin por fisin, donde de
las comunidades originales o cabeceras madre se desprenden barrios o
anexos, y posteriormente algunos de ellos, a la manera de reproduccin
celular, se convierten en nuevas cabeceras, que despus de un tiempo tam
bin viven la separacin y fragmentacin.
Con mayor frecuencia las comunidades se integran por ms de un
asentamiento humano o localidad, hasta el caso de una de ellas que se
integra por 45 barrios y anexos. Incluso, el modelo ms antiguo o colonial de
comunidad indgena se compone de un centro o cabecera, con sus anexos,
secciones o barrios, a semejanza de lo que fue la Repblica de Indios. Hemos
encontrado que el 77.73 por ciento de los indigenas, segn nuestros registros actuales, viven en comunidades de tipo plurilocal,22 es decir, que
se componen de ms de una localidad segn la categora censal del inegi.
Podra pensarse que la lgica de unidad, reproduccin y fisin, responde
a la bsqueda permanente de seguridad, eficiencia y equidad. La bsqueda
Totales de la clasificacin de barrios con los que cuentan las comunidades al interior
22
Comunidades
Comunidades
Comunidades
Comunidades
Total
unitarias
de 2 a 5 barrios
de 6 a 10 barrios
de 11 y ms barrios
217
110
32
29
388 comunidades
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de seguridad se corresponde a una percepcin de la correlacin de fuerzas

y a la conciencia sobre la proteccin que ofrece la vida comunitaria. Lo sustan
tivo de la eficiencia se relaciona, a mi parecer, con las condiciones propias y
efectivas del autogobierno y los medios y prcticas de control social.
La comunidad indgena como un poder local?

Comunidad frente a localidad
Como antes indicamos, las comunidades se constituyen esencialmente por
una poblacin arraigada en uno o varios asentamientos y sujeta voluntariamente
a una misma autoridad, donde en distintos grados comparten lengua, cultura y
un auto reconocimiento como miembros de una colectividad con una historia
compartida y sobre todo con derechos y obligaciones asociados, con visiones,
valores e intereses compartidos bajo un mismo techo o espacio territorial.
La falta de consideracin a la frecuente composicin de una comunidad
articulada por varias localidades representa una aberracin extendida a las
polticas pblicas y privadas, que de esta manera ignoran y posiblemente
combaten el capital social depositado al interior de las comunidades, mismo
que ha sido construido a lo largo del tiempo y guarda potencialidades indis
pensables para el buen gobierno y desarrollo.
Disponen, con independencia del tipo de propiedad agraria, de un
espacio territorial identificado, donde los conflictos por linderos, tanto en
tre las comunidades como entre los barrios de una misma comunidad, se
resuelven y concilian cuando se descarga con claridad el asunto de a
quin le deben sus contribuciones, faenas y servicios comunitarios en el
sistema de cargos? Con ello se revela que ms que sobre la tierra, la discusin
es, en el fondo, sobre la jurisdiccin de una autoridad local, pues efectiva
mente la comunidad ejerce un grado de sujecin sobre sus miembros in
tegrantes, ya que consideran que no hay derechos sin obligaciones y, al
mismo tiempo, no hay obligaciones sin derechos. En el mismo sentido se
ha encontrado que, por ejemplo en el municipio de Tanlajas, la entrada del
Procede fue aprovechada por las asambleas comunitarias para redistribuir
la tierra de manera ms equitativa e incorporando a los jvenes.
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La organizacin interna y estructura de mando, como componentes del

poder pblico local son claros y estn presentes en todas las comunida
des; de ello se da constancia, a manera de ejemplo, con algunos grficos de
la organizacin comunitaria que revelan los sistemas de cargos y jerarquas
de autoridad entre nahuas, huastecos y pames.
El primer caso y que puede considerarse extremo, es el de la comunidad
pame de La Palma, pues tratndose del ejido ms grande del estado de San
Luis Potos, encontramos que se integra por 43 localidades denominadas
anexos, de los cuales una parte se sita en el municipio de Tamasopo y la
otra en el municipio de Rayn. En conjunto, la comunidad de La Palma
alberga una poblacin total de 7024 personas. Tiene un estatus legal de
ejido y segn la historia oral y las referencias documentales consultadas,
esta comunidad fue creada en 1669 y, desde entonces, ha vivido numerosas
vicisitudes, como el haber sido tierra comunal, cabecera municipal y parte
de una hacienda, hasta que la propiedad agraria se regulariz como ejido en
1924, una vez que se le restituyeron las tierras de las que haban sido
despojados.
Territorio de la comunidad pame de La Palma
municipios de Rayn y Tamasopo, S.L.P.
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01/12/11 13:15
Barrio
Rancho Nuevo
Barrio
Las Canoas
Barrio Abinito
de Caballete
Barrio Can
de la Vgen
Barrio
El Obispito
Barrio
El Carnero
Barrio
Tierras Coloradas
Barrio
El Epazote
Barrio
La Vieja
Barrio Vicente
Guerrero
Barrio
Vallecitos
Barrio Pozo
del Sauz
Barrio
Las Maras
Barrio
El Nogalito
Comits
Barri
Las Guapas
Barrio
La Escondida
Barrio
La Cebadilla
Barrio
La Brecha
Barri
El Piruche
Barrio
Puertecitos
Barrio
Naranjito
Barrio
La Alberca
Barrio
Copalillos
Policas
Educacin Inicial
Secundaria
Telesecundaria
Preescolar
Telepreparatoria
Casa de Salud
Clnica
Oportunidades
Procampo
Agua
Electrificacin
Camino
Tienda
Comunitaria
Comits
Institucionales
Tamasopo, S.L.P.
Barrio Sabinito
de los Orozco
Asamblea
General
Representante
de Comisariado
Barrio
Huizachal
Juez Auxiliar
Propietario
Suplente de Juez
Auxiliar
Juez
Auxiliar
Barrio
Pozos Cuates
Representante comisariado
Barrio Tanque
del Borrego
Barrio Rincn
La Mohonera
Barrio
Puerto Verde
Juez Auxiliar
Barrio
La Cuchilla
Barrio Rincn
de Ramrez
Barrio
La Palma Centro
Representante
de asuntos
indgenas
Barrio Sabinito
Quemado
1
Comandante
2 Mayules
Delegado
Municipal
Barrio
La Manzanilla
Presidente
3 Secretarios
2 Suplentes
Presidente
Secretario
Tesorero
3 Suplentes
Gobernador
Tradicional
Barrio
Aguapuerca
Consejo de
Vigilancia
Comisariado
Ejidal
Agraria
La Palma
Organizacin y sistema de cargos de la comunidad pame de La Palma
Barrio Nueva
Reforma
Barrio Laguna
del Saucillo
Barrio
El Carrizo
Barrio
Cuesta Blanca
Barrio Sabinito
Tepehuajal
Capilla
Presidente
Secretario
Tesorero
Comits
Internos
Para ilustrar una comunidad huasteca o teenek, optamos por presentar

el caso de una comunidad plurilinge de la sierra alta, ubicada en el muni
cipio de Aquismn, donde si bien predominan los teenek, hallamos tam
bin hablantes de pame y de espaol. De los nueve barrios que constitu
yen la comunidad, encontramos que en seis la primera lengua es el tenek
o huasteco, mientras que en dos (La Mesa y La Reforma) la primera lengua
es el pame, y que en el barrio de El Sabino el espaol es la primera lengua.
Territorio de la comunidad Teenek de Tanzozob
municipio de Aquismn, S.L.P.
Como se ilustra en la siguiente figura, los nueve barrios y sus lenguas

integran una sola comunidad y una estructura de autoridad y sistema de
cargos comn:
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01/12/11 13:15
Barrio
Yerba
Buena
Delegado
Municipal
Delegado
Municipal
Presidente
Suplente
Secretario
Tesorero
Presidente
Suplente
Secretario
Suplente
Tesorero
Suplente
Barrio
Jaguey
Cerrado
Consejo de
Vigilancia
Comisariado
de Bienes
Comunales
Delegado
Municipal
Barrio
La Mesa
Agraria
Delegado
Municipal
Barrio
La Brecha
Juez Auxiliar
Propietario
7 Mayules
Juez Auxiliar
Delegado
Municipal
Barrio
El Puerto
Salud
Electrificacin
Sub comit dif
Consejo de
Desarrollo
Social
Mpal.
Agua
Tienda
Comunitaria
Caf
Preescolar
Primaria
Secuandaria
Comits
Institucionales
Asamblea
General
Delegado
Municipal
Barrio
La Reforma
Camino
Iglesia Catlica
Danza
Comits
Internos
Organizacin y sistema de cargos de la comunidad teenek de Tanzozob
Delegado
Municipal
Barrio
El Sabino
Para el caso nahua elegimos la comunidad de Santiago, la cual tiene

un estatus legal de comunidad agraria y se ubica en el municipio de Tama
zunchale. Su nombre es en honor de Santiago apstol, patrono de la
comunidad. El ao de fundacin se remonta hacia 1750. Cuenta con una su
perficie de 2, 914 hectreas y de acuerdo con la informacin proporcionada
por sus autoridades, la poblacin total es de 9, 051 habitantes. Cuenta con
21 barrios cuya composicin territorial y la ubicacin de los distintos asen
tamientos que la integran se ilustra en la siguiente grfica.
Territorio de la comunidad nahua de Santiago,
municipio de Tamazunchale, S.L.P.
Como indicbamos antes, las comunidades en propiedad privada guardan

una estructura interna con un patrn semejante, donde la diferencia es que
no hay presidente del comisariado ejidal o de bienes comunales ni su respec
tivo consejo de vigilancia. El caso ilustrativo es el de la comunidad nahua
de Arroyo de Enmedio del municipio de Axtla, mismo que cuenta con dos
barrios que la integran.
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Organizacin y sistema de cargos

de la comunidad nahua de Arroyo de Enmedio
Asamblea
General
Delegado
Municipal
1er. Suplente
2do. Suplente
Juez
Auxiliar
Juez Auxiliar
Propietario
1er. Suplente
2do. Suplente
Secretario
Comits
Institucionales
Comits
Internos
Casa de Salud
Tercera Edad
Camino
Capilla Catlica
dif
Oportunidades
Electrificacin
conafe
Educacin
Pre-escolar
Primaria
Telesecundaria
Barrio
Cuatecoyo
Barrio
El Saucito
Comits
Comits
Sistema de autoridad, justicia y representacin

A propsito de la existencia de un cuerpo organizado de autoridad y un sis
tema de cargos y gobierno local encontramos que, como se ha ilustrado
antes, cada comunidad cuenta con un sistema de autoridad y cargos, donde
sus miembros cumplen con una responsabilidad de funcionarios sin retri
bucin econmica y, en muchos casos, el ejercicio de los cargos supone
el patrocinio individual.23
Se trata de una organizacin interna slida y eficiente, con capacidad
para autorregularse. En efecto, frente a la visin general que reduce la repre
sentacin comunitaria a una ambigua e indefinida autoridad tradicional, en
las comunidades indgenas potosinas encontramos una estructura de
organizacin (sistema de cargos secularizado) basada en principios consisten
tes. La participacin en las tareas del bien comn alcanza proporciones
que involucran entre 10 y 15 por ciento de la poblacin total de cada comuni
dad, que participan en el gobierno comunitario indgena local. Ello se pue
de inscribir en lo que Robert Putman ha llamado el capital social.
Pedro Carrasco, 1991.
23
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Encontramos una estructura interna de cargos con hasta siete niveles de

autoridad. Cargos a los cuales, en general y por tradicin, se accede median
te un sistema escalafonario, el cual permite que quien llega al nivel ms
alto es porque cuenta tanto con una experiencia como con la habilidad y la
solvencia moral para ser elegido. Valga sealar, a manera de epgrafe, que
cuando se inquira al respecto, en algunas comunidades se nos deca que un
criterio para ser elegido como autoridad superior era que se tratara de una
persona con buen trato, conciliador y que no golpeara con las palabras.
Ciertamente tambin encontramos que en cargos como el de Mayul para
los teenek, o Tequihuas para los nahuas, que fungen como citadores, avisa
dores y/o policas, el criterio de eleccin favorece a los jvenes, quienes
cuentan con la fuerza fsica para andar los caminos notificando y para dete
ner y someter a los transgresores del orden establecido. Ha ocurrido que,
recientemente y a partir del creciente proceso de migracin internacional
entre los indgenas potosinos, se opta por elegir a personas que despus de
aos de experiencia migrante y con otros conocimientos, accedan a cargos
de alta jerarqua sin haber cumplido con todo el escalafn. Los criterios y
mecanismos varan de comunidad a comunidad, de sus circunstancias y de
sus ensayos. No obstante, en todos los casos, el sistema de cargos y las funciones de autoridad son una muestra clara del proceso de adaptacin y re
creacin de la organizacin social de las comunidades indgenas.
Es de mencionarse la dinmica y los instrumentos utilizados por las auto
ridades comunitarias para la autorregulacin y el cumplimiento de las fun
ciones de su cargo. Van desde el uso de sistemas de radiocomunicacin para
proporcionar y recibir informacin, comunicar problemas y solicitar ayuda
al municipio, hasta la existencia de cuerpos de polica y guardias rurales que
se encargan de proteger el entorno y la seguridad de sus miembros. De esta
manera, encontramos amplios cuerpos de polica comunitaria24 que en un
solo caso comprenden hasta cuarenta personas de la comunidad; mien
tras que en algunos municipios el cuerpo de polica municipal no rebasa a
las quince personas; o bien, bajo otro criterio, hay un polica por cada mil
quinientos habitantes. Los guardias rurales mereceran un captulo aparte,
24
San Luis Potos es la nica entidad del pas que reconoce legalmente la existencia de la
polica comunitaria y la figura de la detencin preventiva. Ver Reforma al artculo 9o. Consti
tucional, Ley Reglamentaria del Artculo y Ley de Administracin de Justicia Indgena y Comu
nitaria del Estado.
01/12/11 13:15
pues en San Luis Potos es una figura que tiene ms de sesenta aos de exis
tencia; cuentan con licencia para el uso de armas reglamentarias del ejrcito,
son elegidos para su cargo por la comunidad y se sujetan al mando de la
autoridad comunitaria; ejercen su cargo de manera honorfica, se encargan
no slo de prevenir robos y asaltos, sino ahora tambin de garantizar la
seguridad de las personas cuando acuden a las cabeceras municipales para
cobrar los subsidios gubernamentales, como Procampo y Oportunidades.
El sistema de autoridad comunitaria cuenta con un amplio y ordenado
cuerpo de funcionarios cuya jerarqua alcanza hasta siete niveles, como se
ilustra en el siguiente cuadro:
Nivel de jerarqua del sistema de cargos de la autoridad local
en las comunidades indgenas de San Luis Potos
Nivel
Cargos
Asamblea General-Asamblea Agraria-Asamblea de Autoridades-Asamblea

de Barrio
Comisariado Ejidal o de Bienes Comunales (presidente, secretario, tesorero
y suplentes)
Consejo de Vigilancia (presidente, secretario, tesorero y suplentes)
Gobernador Pame
Juez Auxiliar (1er. juez, 2o. juez y 3er. juez)
Delegado Municipal (propietario y suplente)
Comandante-subcomandante y cabo
Policas y guardias rurales
Tequihuas-mayules-vocales-citadores-notificadores
Comits
3
4
5
6
7
Fuente: Proyecto Padrn de Comunidades Indgenas, El Colegio de San Luis.
Por otra parte, indicamos dos cargos ms en el sistema de autoridad

comunitaria: los jueces auxiliares y los delegados municipales. No podemos
omitir un hecho significativo: el cargo de delegado municipal no est reco
nocido en ley alguna, ni est presente en todos los municipios y comunida
des; parecera predominante entre los nahuas, pero no exclusivo. Se trata,
pues, de una autoridad de hecho, que en la prctica es reconocida por las
autoridades municipales como interlocutor vlido; cuenta con sello y cumple
todos los protocolos de la autoridad. En cuanto a los jueces auxiliares,
mucho queda an por investigar, sin embargo, podemos decir que corres
ponderan, en promedio, seis jueces auxiliares a cada comunidad indgena
como lo muestra el siguiente cuadro.
01/12/11 13:15
Jueces auxiliares y delegados municipales

en comunidades indgenas
Municipios
Comunidades
indgenas
Localidades
Jueces
auxiliares
Delegados
municipales
23
388
1369
2366
990
Organizacin social, autoridad, costumbre jurdica, lengua y cultura

deben entenderse como un todo integrado, articulado e interdependiente,
es decir, como un sistema, pues de otra manera los datos y/o elementos
aislados inducen a visiones ambiguas sobre la autoridad indgena, a la que
reducen simplemente bajo el trmino de autoridad tradicional.
Todo ello, distinguiendo mbitos o campos interdependientes, integra en
conjunto una jurisdiccin propia desde donde se establece un sistema de
representacin y toma de decisiones, costumbre jurdica e instituciones que regu
lan la accin colectiva como, por ejemplo, las faenas.
En las comunidades indgenas en San Luis Potos, las atribuciones direc
tas para atender y resolver los asuntos vinculados a las disputas, conflictos,
controversias y faltas o delitos se depositan principalmente en la figura del
juez auxiliar y en la del delegado municipal. Los asuntos en materia admi
nistrativa, penal, civil y familiar, generalmente cuando se trata de ejidos
o comunidades agrarias, son atendidos por el comisariado ejidal o de bie
nes comunales, quienes se ocupan de los asuntos agrarios. En el caso de
las comunidades en propiedad privada, es el juez auxiliar o delegado muni
cipal quienes atienden problemas agrarios de linderos, derechos de paso
(servidumbres) y otros vinculados con el uso comn de bosque, aguas y
espacios colectivos en general. No obstante, encontramos que de acuerdo
con el tipo y el tamao del problema, puede concurrir, para la atencin de
ste, un grupo ampliado de autoridades de distinto nivel y mbito. En ese
mismo sentido, hay cuestiones que en definitiva son turnadas a la asamblea
de barrio o a la asamblea general.
El sistema de autoridad y justicia en las comunidades indgenas integra
una condicin variable de derechos y obligaciones. Disponen de institucio
nes y prcticas propias como la faena, los rituales y un calendario anual
festivo-ceremonial interminable. Cuentan con una polica comunitaria y
01/12/11 13:15
con mecanismos para tomar acuerdos; atienden y resuelven a su manera,

los conflictos, faltas y delitos de lo que consideran el mbito interno, es decir,
de su competencia y facultades propias. Esto es, cuentan con un gobierno
local propio y relativamente autnomo, con capacidad para asegurar un
orden social, para poner en juego un conjunto de recursos comunitarios
que se aplican para el bienestar colectivo, y para velar por la seguridad de
sus miembros.
Para ilustrar lo anterior, haremos una breve referencia sobre el procedi
miento y mecnica practicada en algunas comunidades para tipificar y atender
faltas y delitos que consideran en su esfera interior de competencia. Los casos
referidos al expresar un debido proceso de juicio con derecho de audien
cia y rplica, vienen a deslindar a la justicia indgena con la justicia por propia
mano, con la que por lo general lamentablemente se les asocia. As, tene
mos que en la comunidad teenek de Xolol perteneciente al municipio de
San Antonio, S.L.P., se reporta el siguiente procedimiento:
Las autoridades de la comunidad consideran faltas o delitos menores rias
entre vecinos, andar en estado de ebriedad, robos pequeos, chismes, el que
interviene para la solucin es el juez auxiliar, en coordinacin con el comi
sariado y el consejo en colegiado, mediante el siguiente procedimiento: si
no hay queja, no se puede intervenir, slo en caso de que exista un quejoso
actan las autoridades, que por lo regular llaman a los implicados para que
se pongan de acuerdo; si el acusado es culpable se le obliga al pago de los
daos y a que se comprometa a no seguir afectando a la gente, a veces el
quejoso tambin recibe llamada de atencin porque interpone una queja sin
fundamento.
En la comunidad pame de La Palma, de los municipios de Tamasopo

y Rayn, S.L.P., encontramos que:
Las autoridades consideran como delitos menores el agredir a una persona,
algn robo menor, chismes, calumnias, lesiones leves, escndalo en la va
pblica, agredir a un menor, faltar el respeto a una mujer o a cualquier
persona; el que interviene para su solucin es el juez auxiliar y lleva a
cabo el siguiente procedimiento: cita a las partes y trata de conciliar, si hay
un culpable se le asigna una multa y reparacin del dao y se levanta el
acta correspondiente.
01/12/11 13:15
En la comunidad nahua de Xochicuautla del municipio de Tampacn,

S.L.P., se registra que:
Las autoridades de la comunidad consideran como faltas o delitos menores
escndalo en la va pblica, pelea sin sangre, problemas familiares, robos
pequeos (maz, naranja, gallinas), chismes, el que interviene para la solucin
es el juez auxiliar y el delegado, en ocasiones participan el comisariado y el
consejo; para su solucin se lleva a cabo el siguiente procedimiento: se
presenta una queja con el juez; ste cita a las partes, trata de resolver el pro
blema, si lo resuelve se levanta acta, se aplica un multa de $50.00 a $200.00
segn el delito y si no se resuelve lo pasa con el delegado, si el delegado
no lo resuelve lo turna al municipio con el sndico municipal.
Por otra parte, la participacin de la mujer en el sistema de cargos de la

autoridad indgena es un asunto complejo. Contamos con algunos datos cuan
titativos que muestran, tal vez como un fenmeno relativamente reciente,
que las mujeres llegan a ocupar cargos del ms alto nivel comunitario. As, en
doce municipios con predominancia de hablantes de lengua indgena, encon
tramos a las mujeres en cargos superiores en 43 de las 188 comunidades
consideradas, lo que significa que en el 22 por ciento de las comunidades las
mujeres ocupan cargos comunitarios de nivel superior, lo que indica que no
se trata de casos aislados.
Acceso de las mujeres a los cargos superiores
en comunidades de trece municipios
Municipio y lengua indgena predominante

Santa Catarina; Pame
Aquismn; Huasteco o Teenek
San Martn Chalchicuautla; Nahua
Tamazunchale-Nahua
Axtla-Nahua
Santa Catarina-Pame
Valles-Teenk
bano-plurilingstico
Huehuetln-Teenek
Matlapa-Nahua
San Antonio-Teenek
Tamasopo Rayn-Pame
Suma
Nmero total
de comunidades
Nmero de comunidades
donde una mujer ocupa
cargos superiores
8
19
43
32
31
8
10
2
11
13
10
1
188
1
4
5
9
8
1
3
2
3
4
2
1
43
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Conviene presentar, a manera de ejemplo sobre cmo se articula el poder

comunitario con el exterior y de manera preponderante con el municipio,
algunos sucesos registrados recientemente en la prensa y en campo. Se
trata de casos cotidianos que resultan ilustrativos del peso de la accin
comunitaria ante los municipios, al amparo de la nueva legislacin estatal en
materia de derechos y cultura indgena.
Por ejemplo, en la comunidad teenek de la Loma, municipio de Tanquin,
S.L.P., las autoridades y la asamblea comunitaria participan activamente en
la regulacin de la venta de bebidas alcohlicas; ponen as un alto, entre otros,
a la prctica, si bien disminuida, de obtener productos y trabajo indgena a
cambio de bebidas embriagantes.25 La cuestin es que la nueva ley de alcoho
les en su adaptacin a la reforma constitucional estableci que es necesa
rio el consentimiento de la asamblea general para otorgar un permiso para
la venta de bebidas alcohlicas.
En la comunidad teenek de Tancuime, municipio de Aquismn, la inter
vencin de la polica comunitaria impidi un acto arbitrario y brutal por parte
de la polica municipal.26 Los policas comunitarios estaban actuando dentro de
su jurisdiccin y en un asunto de su competencia como lo establece la
ley indgena, pues sin sta podran haber sido acusados entre otras cosas,
25
Diario Huasteca Hoy, lunes 17 de septiembre, 2007. Mario Castillo, reportero. Tanquin.A partir de este fin de semana qued prohibida la venta de bebidas alcohlicas en la comuni
dad de La Loma. El sndico municipal, Juan Javier Bautista Fernndez, inform que [] se tuvo
una reunin con los representantes comunitarios y jueces auxiliares. Ah los habitantes de la
comunidad decidieron por unanimidad prohibir de forma permanente la venta de cerveza y todo
tipo de licores o bebidas embriagantes, por lo que se cancelarn todos los permisos o licencias
para la venta de estos productos.
26
Diario Huasteca Hoy, junio 30, 2009. Graciela Velsquez reportera. Golpearon a dos per
sonas sin razn en un baile y la polica comunitaria impidi la arbitrariedad de los municipales.
Aquismn.- Vecinos de la comunidad de Tancuime, presentarn demanda ante el Agente del
Ministerio Pblico y una queja en la Comisin Estatal de Derechos Humanos (cedh) contra
el comandante y elementos de la Polica Municipal, por abuso de autoridad [] cerca de las
02:00 horas del domingo un grupo de uniformados de la preventiva al mando del Comandan
te Jess Vidales, lleg al lugar para realizar una revisin a los asistentes. En ese mismo sitio se
encontraba el hermano de Timoteo, Toms Remigio de 18 aos de edad, que de manera sorpre
siva fue jaloneado y tirado al suelo por los uniformados. Esto gener que los habitantes
del lugar los rodearan, para impedir que se llevaran al joven ya que slo estaba sentado y no
haba cometido delito alguno. En ese momento Timoteo se acerc y los policas municipales
inmediatamente le pusieron las esposas y lo jalonearon; ante la brutalidad con la que era
sometido, intervinieron los policas de la comunidad e impidieron que se cometiera una injusticia
con l. El afectado dijo que presentar la denuncia correspondiente, porque no puede quedar
impune el delito cometido por los gendarmes, que en vez de andar correteando delincuentes
actan contra gente indefensa, slo para bajarles dinero.
01/12/11 13:15
de usurpacin de funciones, amenazas y obstruccin de la justicia. La misma

comunidad presion a la autoridad municipal y al ministerio pblico, quienes
liberaron a un agresor que, machete en mano, profiri varias heridas a dos
vecinos de la misma comunidad y, el agresor, llevado por la comunidad
ante la misma autoridad que lo liber, se comprometi a pagar los gastos
mdicos de los agredidos.27
En el municipio nahua de Tanlajs se reporta que por la intervencin
de la Jueza Auxiliar de la comunidad de Quelabitat Calabazas, el Sndico
Municipal es obligado a reintegrar recursos indebidamente cobrados.28 Es
tambin el caso de la supervisin a los maestros, que a manera de contralora
social y que por ley las comunidades tienen derecho a ejercer, en la comuni
dad nahua de Soledad de Zaragoza, Municipio de Xilitla, S.L.P., las auto
ridades comunitarias lograron deponer al director y a profesores de una
escuela primaria.29
27
Diario El Pulso, 27 de enero, 2006, Alfredo Lara reportero. Aquismn.- Alrededor de 300
indgenas de la comunidad de Tancuime, perteneciente a este municipio, se manifestaron en la
oficina del Ministerio Pblico del lugar en demanda de justicia, pues el pasado mircoles fue libe
rado un joven que lesion a dos con un machete y fue puesto en libertad despus de haber paga
do una fianza de mil 500 pesos [] Al darse cuenta, los campesinos decidieron este jueves, exigir,
segn ellos, justicia para los macheteados, pues de acuerdo a lo relatado por los mismos, el joven
tiene antecedentes penales y ya ha hecho varias, aseguraron. [] pues a la misma oficina
llevaron al joven acusado, el cual dijo que pagara los gastos mdicos solamente.
28
Diario El Maana de Valles, 24 de mayo, 2009. Graciela Velsquez reportera. Intervencin
de la juez auxiliar mujer logra fregar al sndico municipal. Tanlajs.- En una clara violacin a su
encomienda como servidor pblico, el sndico Luis Astello Espinoza, cobr indebidamente
mil 400 pesos a humilde mujer por la expedicin de un acta de defuncin de un familiar, la cual
debi ser entregada en un trmino de 24 horas y de forma gratuita. [] La corrupcin del
funcionario fue denunciada ante el alcalde Efrn Barrn Ramos, por la misma afectada Valentina
Dorado Almanza y la juez auxiliar Reyna Alvarado Dorado de la comunidad Quelabitat
Calabazas, ordenando la autoridad el descuento del dinero mal obtenido, en el pago quin
cenal del Sndico municipal.
29
Diario El Maana de Valles, 11 de octubre, 2008. Tonathi Recendiz, reportero. La comuni
dad depone al director de una primaria por irregularidades. Xilitla.- El pasado mircoles ms de 50
padres de familia se manifestaron en las instalaciones de la Escuela Primaria Ignacio Zaragoza
de la comunidad Soledad de Zaragoza, como presin tras una cadena de irregularidades por
parte de los profesores de la institucin, adems acusan al supervisor de la zona, Ramn Ramrez
Martnez, de querer imponer como director a Humberto Mrquez Correa, sin respetar las decisio
nes de stos. Los inconformes eran encabezados por el presidente de la sociedad de padres de
familia, Ignacio Olvera Mar; el comisariado ejidal Otilio Corona Bocanegra, el presidente del
consejo de vigilancia, Macedonio Garca Garca y el juez auxiliar, Fernando Roque Cruz [] Des
pus de varias horas los presentes acordaron nombrar a un nuevo director para el plantel, que
dando al frente la profesora Julia de la Cruz, mientras que los profesores referidos fueron reubi
cados en otras escuelas.
01/12/11 13:15
Por ltimo, presentamos el caso de la comunidad huasteca o teenek de

Lzaro Crdenas en el Municipio de San Vicente Tancuayalab donde se
suscit un conflicto por paso de servidumbre, pues un ejidatario decidi
cancelar una servidumbre de paso, que ciertamente atravesaba su parcela
y era utilizada por otros ejidatarios para acceder a las propias. El conflicto se
inici el 20 de febrero de 2008 y su resolucin reabriendo el paso de acceso
implic buena parte del ao, dado que tanto la presidencia municipal como
el visitador de la Procuradura Agraria correspondiente al municipio de San
Vicente Tancualayab en principio daban la razn al ejidatario que clausur
el paso, sin embargo la asamblea comunitaria y todas las autoridades
apelaron esa definicin, dado que adems tanto el Comisariado Ejidal como
el Juez Auxiliar eran imputados por alterar el orden. La asamblea y autori
dades formularon un planteamiento apelando a la ley indgena:
[] de acuerdo a la Ley Reglamentaria sobre los derechos y la cultura ind
gena, aprobada el 9 de septiembre del 2003; artculo 9o. noveno del capitu
lo II, seccin tercera articulo 17 dice: Se reconoce a la asamblea general
como la mxima autoridad de las comunidades indgenas, a travs de la cual
elegirn de acuerdo con sus normas y procedimientos, a la autoridades
o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno,
regular y solucionar sus problemas y conflictos y decidir sobre las activi
dades de beneficio comn.
Frente a este planteamiento y con la ley en la mano, los involucrados

del municipio y Procuradura Agraria, que al parecer no saban de la existen
cia de la ley, terminaron por dar razn y asentar en acta del 30 de noviembre
de 2008 el derecho de la comunidad a mantener la servidumbre de paso.
Podemos decir que en algunos aspectos las comunidades indgenas y
su sistema de gobierno van por delante de la sociedad nacional, en cuanto al
valor del capital social, la mediacin y los juicios orales. Ms all de otros nume
rosos temas que se pueden desprender del asunto en cuestin, un hecho
medular es que las comunidades despliegan prcticas democrticas para
ejercer su autorregulacin que, al mismo tiempo, eleva la gobernabilidad local.
Las comunidades frente al municipio

Durante el ltimo tercio del siglo pasado asistimos a la emergente aparicin
de nuevas presencias y liderazgos indgenas que, en su mayora, se forma
01/12/11 13:15
ron en la lucha por la tierra de la dcada de 1970, pero que desde 1968
inauguraron su acceso a la titularidad de algunas presidencias municipales.30
La presencia y capacidad de presin comunitaria hacia los municipios est
asociada a dos factores: por una parte al peso demogrfico y por la otra, a la
consistencia de la estructura interna, es decir, a la capacidad organizativa.
De esta manera, encontramos que la aparicin de presidentes municipales
indgenas corresponde a los municipios donde la mayora de la poblacin,
o dicho en otras palabras, ms de la mitad de sus habitantes mayores de
cinco aos son hablantes de lengua indgena (hli). Encontramos que en
San Antonio, desde 1968, con algunos intervalos, los presidentes municipa
les son indgenas o hablan el Teenek, mientras que en Tanlajs desde 1977
predominan los ediles indgenas. En otros municipios como Alaquines
(Pame), Matlapa (Nahua), Tamazunchale (Nahua) San Martn (Nahua) y Aquis
mn (Teenek), desde la dcada de 1990 es que los indgenas han accedido
al ms alto nivel del poder municipal.
Mencin particular amerita el gobierno municipal de San Antonio, donde
los hablantes de lengua Teenek representan ms del 90 por ciento de la
Presidentes Municipales indgenas en San Luis Potos
30
Municipio
Alaquines
Aquismn
San Antonio
San Antonio
San Antonio
San Antonio
San Antonio
San Antonio
San Martn Chalchicuautla
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Matlapa
Tamazunchale
Tamazunchale
Nombre del Presidente

Tomas Aguilar I.
Felipe Cruz Martnez
J. Ascensin Cant
Cecilio Filemn Rosas
Mara del Carmen P. Santos
Pedro Hernndez Gutirrez
Romualdo Bautista Guadalupe
Leocadio Martnez Santiago
Guadalupe Rivera Rivera
Diego Alonso Luisa
Jos Salomn Hernndez Reina
Jos Esteban Ana
Felipe Alberto Rosas
Pablo Santiago Antonia
Domingo Rodrguez Martell
Bonifacio Hernndez Vicente
Efrn J. Barrn Ramos
Benjamn Sagahn Medina
Cristbal Medina Antonio
Justino Hernndez Hilaria.
Lengua
Periodo
Pame
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Nhua
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Nhua
Nhua
Nhua
1992-1994
2005-2006
1968-1970
1977-1979
1980-1982
1989-1991
1995-1997
2000-2003
2000-2003
1977-1979
1983-1985
1986-1988
1989-1991
1994-1997
1997-2000
2000-2003
2007-2009
1997-2000
2002-2003
1992-1994
01/12/11 13:15
poblacin mayor de cinco aos del municipio, que antes fuera Repblica
de Indios. Resulta que en conjunto, el Ayuntamiento de San Antonio se
compone y funciona bajo los mismos principios que hemos descrito para
la autoridad de una comunidad indgena. Es decir, sus doce comunidades
proponen y aportan un determinado nmero de funcionarios para el cabildo
y sus carteras; al margen de las hegemonas mestizas, partidarias, religio
sas o sindicales, cada comunidad tiene derecho a disponer y designar a los
funcionarios que habrn de ocupar una o varias carteras y/o regiduras del
gobierno municipal. Siendo entonces el Ayuntamiento de San Antonio un go
bierno municipal indgena, se entiende que las autoridades comunitarias
indgenas se ocupen directamente de las faltas administrativas nicamente,
mas no de los delitos, que son turnados al gobierno municipal, tambin
indgena, para que los atiendan, concilien, resuelvan, hagan justicia y, cuando
es el caso, garanticen el debido proceso, al amparo del gobierno indge
na integrado por ellos mismos y en quien depositan un amplio margen de
confianza.
Ms all de este alcance logrado en San Antonio, el hecho de haberse
electo presidentes indgenas en los municipios mencionados constituye un
indicador de la creciente fuerza indgena en varios municipios. De ah se deri
van prcticas, pesos e incidencias variadas, que no obstante tienen en comn
el haber impuesto por su fuerza figuras como las del delegado municipal
que, estando al margen de la ley, es formalmente reconocida por los ayunta
mientos y funcional al sistema de gobierno indgena. Nos parece observar
que ah donde la correlacin de fuerzas no es favorable a los indgenas frente
a la justicia ordinaria de los poderes municipal, estatal y nacional, se sigue
recurriendo a la estrategia histrica de disfrazar su estructura interna y su
sistema de toma de decisiones, aparentando asumir y aceptar las reglas
externas y, todo aquello que choque con su idiosincrasia, guardarlo como
secreto comunitario, es decir, se mantienen atrincherados en prcticas inter
nas, evitando el desgaste permanente frente a un poder sobre ellos, simple
mente avasallador. Todo ello en un marco que atae a factores de unidad
o de riesgo, donde las fronteras comunitarias no son inamovibles, sino que
tienen la flexibilidad necesaria para adaptarse a las circunstancias, minimi
zando los riesgos.
01/12/11 13:15
A manera de conclusiones
Es justamente en esas comunidades indgenas, inexistentes para la esta
dstica general, donde ocurren un conjunto de procesos polticos y sociales
que constituyen poderes locales, que en varios casos han tenido la capaci
dad de poner o deponer presidentes municipales, regidores y sobre todo,
mantener a raya a poderes de facto, tanto a caciques tradicionales como a
modernos intermediarios polticos, como los maestros que compraron su
plaza y sus dirigentes que son vitalicios. Regulan la venta de alcohol, ahora
legalmente respaldados en la nueva legislacin, regulan acciones cotidianas
del magisterio y, sobre todo, regulan su convivencia y conflictos con apego
al inters comn. Esa capacidad ha sido sustancialmente abonada por el
marco jurdico que les ha conferido expresamente la competencia para inter
venir frente a determinadas faltas y delitos, y para dotar legalmente a sus
autoridades de la facultad para mandar y hacerse obedecer, as como de re
presentar a las comunidades frente a los actores externos.
En resumen, uno de los elementos ms sobresalientes de la nueva legis
lacin es que descriminaliz las prcticas indgenas compatibles con el respe
to de los derechos humanos. De otra manera, las autoridades indgenas se
haban vuelto sujetas a ser acusadas de usurpacin de funciones, abuso
de autoridad e incluso, en su caso, de privacin ilegal de la libertad, que puede
ser equiparable a secuestro. En otro sentido, al concebirse la ley como no
excluyente implica y sujeta a todos los miembros de la comunidad, aunque
stos no hablen una lengua indgena o no se reconozcan como tales, de tal
suerte que ah se constituye un gobierno comunitario local, con facultades
para gobernar a todos sus ciudadanos.
En distintos grados y modalidades, encontramos como una constante de
la historia en las huastecas la presencia de comunidades indgenas que persis
ten conservando sus sistemas propios de organizacin y de gobierno. La lgica
del inters, la defensa colectiva y la construccin de consensos es hist
rica, fuente de resistencia y de reproduccin contemporneas.
De ah entonces que regularmente cada comunidad se constituya como
un poder local competente para establecer alianzas, negociar, buscar y, en
su caso, rebelarse, y cuando es el caso, para funcionar como un contrapo
der frente a las fuerzas y/o autoridades externas, sean de orden municipal,
01/12/11 13:15
estatal o federal; civil, religiosas, polticas o militares. Sus actuaciones se

corresponden con la lgica de la vida en comunidad, de los derechos colec
tivos, de sus valores, concepciones, normas de comportamiento y sancio
nes, donde en general la impunidad tiene poco espacio frente al escudrio
regular y permanente de colectividades que tienen muchos ojos y los instru
mentos pare ejercer la autoridad con sus dosis de consenso, pero tambin
de coercin.
Cohesin social, capacidades polticas y horizontes culturales encuen
tran un abanico de diversidades en el juego de las correlaciones de fuerzas,
siempre en constante y con frecuencia imperceptible cambio, que se acompa
an de toda clase de sorpresas, prejuicios e ignorancias determinadas por
variaciones en las historias, la geografa, las polticas y marcos jurdicos que
poco a poco han ido incidiendo en la configuracin indgena.
Valga entonces recordar que un conjunto de situaciones histricas han
permitido que, a lo largo del tiempo y en distintos grados, estos elementos
constituyan una constante a partir de la cual se han generado espacios y
vacos que han sido ocupados por distintas formas y grados de autonoma
indgena, donde se han configurado gobiernos locales, poderes con capaci
dad para determinar la definicin de sus presentes y, en un grado, de sus futu
ros, mediante el ejercicio cotidiano de formas propias de tomar decisiones,
de relacionarse entre s y con el exterior.
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nas (Serie Desarrollo Indgena Reflexiones y Propuestas).
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Organizaciones indgenas purpechas y estrategias

para ocupar el gobierno local en Michoacn
Ivy Jacaranda Jasso Martnez*
La conformacin de organizaciones indgenas en Mxico se remonta a la

dcada de los setenta del siglo xx. Este fenmeno est estrechamente rela
cionado con la emergencia del movimiento indgena en el continente, y las
causas que le dan cauce. A la fecha, estas organizaciones han mostrado dife
rentes, y muy variadas, estrategias para luchar por sus demandas y derechos.
En el caso de Michoacn, dos de las principales organizaciones purpechas
han optado, por lo menos en trminos informales, por la va de los partidos
polticos. Esto se relaciona con la vida poltica en la entidad, ya que desde el
nacimiento del partido de izquierda (prd) en los aos ochenta del siglo xx, la
poblacin indgena ha demostrado simpata por ste. Y a pesar de que las orga
nizaciones expresan su independencia poltica, integrantes de stas compiten
por cargos pblicos como parte de la estructura de partidos polticos.
Introduccin: las organizaciones purpechas

y el inicio del movimiento indgena
Los movimientos indgenas, entendidos como un tipo de movimiento social,

hacen referencia a la red de relaciones y al conjunto de prcticas y discursos de
agentes sociales las organizaciones, grupos, lderes que se identifican a s
mismos como indgenas, y cuyas demandas contienen, como principal lnea,
reivindicaciones etnopolticas. Su principal interlocutor es el Estado.1
*Universidad de Guanajuato, campus Len.
1
El tratar al movimiento como una red implica reconocer la importancia de las relaciones
sociales que vinculan a los diferentes agentes del movimiento. Esta red de relaciones limita y
activa la accin colectiva, da forma y motiva prcticas, y se articula en los diferentes niveles
de intercambios.
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La formacin de redes amplias que relacionan a los diferentes agentes

sociales en todo el pas, ocurre cuando hechos urgentes (como asesinatos,
violaciones, el Plan Puebla-Panam, etctera) requieren la presin y apoyo
de stos. Esto marca una tendencia hacia una accin colectiva: el movimien
to indgena nacional. La asistencia a convenciones nacionales o regionales
(foros, encuentros) refuerza este tipo de redes, sin embargo, sus posicio
nes polticas no siempre coinciden y la falta de una postura clara provoca
divisin. Es, por tanto, difcil mantener slida y fuerte una o varias redes,
aunque sirven de antecedentes para nuevas convocatorias.
El movimiento indgena surge como parte de procesos de resistencia.
Bartolom considera que la emergencia actual no es algo completamente
nuevo, sino la expresin reestructurada de la misma lucha centenaria de las
etnias indgenas, pero expresada a travs de un nuevo tipo de discurso y
accin (Bartolom, 2002: 10). Esta observacin se relaciona con el hecho de
que las construcciones de etnicidades e identidades tnicas se vinculan al
proceso de formacin de un Estado-nacin. El predominio de un proyecto
homogeneizador ha producido respuestas inesperadas de grupos minorita
rios que se caracterizan por su diferencia cultural.
Es necesario reconocer que no todas las manifestaciones en las que
participan indgenas forman parte de este tipo de movimientos. Los mo
vimientos indgenas estn conformados por una fraccin de la poblacin
indgena y las demandas que enarbolan no siempre son compartidas por el
resto de la poblacin a la que pertenecen. Tambin ocurre, como afirma Sarmien
to (2001), que los que se dicen representantes hablan slo a nombre de un
sector del municipio, una comunidad, un grupo o una pareja.
Existen demandas avaladas por indgenas que se pronuncian desde otra
posicin como la de campesinos, pobres, obreros, migrantes y no necesa
riamente son reivindicaciones de tipo tnico. Esto sugiere que lo que une
y conjuga la accin colectiva (o los movimientos indgenas) son las demandas
por el reconocimiento de derechos desde una posicin poltica consciente de
su identidad tnica. Sus agentes politizan su etnicidad al reordenar sus deman
das, y colocan en primer lugar aquellas que exigen respeto a la diversidad
cultural y que estn en contra de la homogeneidad.
Como se mencion, el movimiento indgena se conforma por diferentes
agentes y uno de ellos son las organizaciones sociales del movimiento. stas
son la estructura formal del movimiento e influyen poderosamente en el
curso, el contenido y los resultados de la lucha. Las organizaciones sociales
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han sido ampliamente estudiadas, pero para los fines de este texto basta
con mencionar qu entiendo por organizacin. La formacin de organizacio
nes responde a la incapacidad del individuo de satisfacer todas sus necesi
dades y deseos por s mismo, por tanto, ha tenido que reunirse y formar
grupos. Mayntz arguye que todas las organizaciones son formaciones socia
les (totalidades articuladas con un crculo precisable de miembros y una dife
renciacin interna de funciones), estn orientadas de una manera consciente
hacia fines y objetivos especficos, y estn configuradas racionalmente (al
menos en su intencin, con vistas al cumplimiento de estos fines u objetivos)
(Mayntz, 1980: 47). Considero que esta definicin seala y se centra en dos
elementos importantes para las organizaciones conformadas por indgenas:
su estructura interna y la intencionalidad con la que fueron creadas.
Ahora tratar la formacin de las organizaciones purpechas de Michoa
cn y la dinmica a travs de la cual se van constituyendo en movimiento
va la manifestacin de demandas etnopolticas. Para Vzquez (1992), el
reconocimiento de la propiedad indgena y la calidad de campesino comune
ro durante el gobierno federal de Lzaro Crdenas del Ro propici un cambio
cualitativo de gran envergadura: el paso de un estigma peyorativo de indge
na a un sentimiento de orgullo de ser comunero e indgena.
En la dcada de los setenta, en Michoacn se aprob la ley federal de
la Reforma Agraria (1971). A partir de entonces las demandas agrarias de las
comunidades purpechas cobraron mpetu y el gobierno federal tendi a dar
el fallo judicial a su favor (Yasumura, 2003: 656). Las polticas de explotacin
de los bosques originaron frentes de lucha y se formaron coaliciones inter
comunitarias para la defensa de stos. Aparecieron organizaciones cuya
demanda comn era la defensa de las tierras frente a ganaderos, talabos
ques y empresarios. Se empez a constituir un movimiento campesino en
el que coincidieron luchadores sociales, lderes profesionistas, organiza
ciones independientes y autoridades comunitarias.
El movimiento campesino nacional vivi su mayor ascenso a partir de
1973 y recobr fuerza con los cuestionamientos a la forma de operar de la
Confederacin Nacional Campesina (creada por el gobierno). La formacin
de organizaciones agrarias independientes tambin se multiplic en Michoa
cn. La organizacin que aglutin las principales demandas fue la Unin
de Comuneros Emiliano Zapata (ucez). sta surgi en noviembre de 1979,
en la comunidad de Tingambato, y su objetivo general fue constituir una
organizacin que defendiera los intereses de los que la formasen y de los
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dems campesinos (Mximo, 2003: 581). Esta organizacin se fortaleci a

partir de la lucha, en el mismo ao, de los comuneros indgenas de Santa Fe
de la Laguna contra los ganaderos mestizos de Quiroga. La lucha de esta comu
nidad inici con demandas agrarias y concluy con reivindicaciones tnicas
acompaadas de la construccin de smbolos (bandera purpecha, lema) que
legitimaron la lucha y que ms tarde se convirtieron en referentes para
todo el grupo purpecha. La comunidad emergi victoriosa de esta disputa,
aunque no inmune de divisiones en su interior. Actualmente es una referen
cia obligada en las contiendas entre indgenas y mestizos.
En el marco de las polticas indigenistas y como estrategia utilizada para
frenar el avance del movimiento campesino (que empezaba a tener tinte
indgena) se crearon los Consejos Supremos para cada grupo etnolingstico
del pas, bajo el auspicio del ini. En Michoacn se cre el Consejo Supremo
Purpecha y el Frente Juvenil Purpecha para neutralizar la participacin
y fortalecer al partido oficial (pri). Tambin se crearon los Centros Coordina
dores Indigenistas (cci) y los albergues para nios y jvenes estudiantes. Estas
instancias fueron instrumentos para la manipulacin y control del naciente
movimiento indgena.
Al inicio de los aos ochenta, el cambio en la poltica indigenista contribu
y a una redefinicin de la relacin con el Estado; se pas del enfrentamiento
a la posible obtencin de ciertos beneficios sin necesidad de comportarse
como una organizacin oficial (Zrate, 1999: 254). La formacin de organi
zaciones que manifiestan una pertenencia a grupos tnicos, es producto del
periodo en que las crticas al indigenismo integracionista adquirieron impor
tancia.2 El acento que las nuevas polticas pusieron en la participacin de
los indgenas ayud a que stos crearan discursos desde sus particularida
des culturales, e inici la formacin de una conciencia tnica que marcaba
diferencias con los campesinos mestizos. Se instrument una poltica con
los indgenas para lograr mayor participacin de stos y se trat de comba
tir el intermediarismo. Otras experiencias organizativas se formaron
en esa poca; Ramrez afirma que los comits de comunidades empeza
ron concibindose con una orientacin cultural, pero con el tiempo se vol
vieron de corte poltico: Comit de Comunidades de la Meseta (ocho comu
nidades), el Comit de Productores Purpechas y la Cooperativa Marka
Anchekoren (Ramrez, 2007: 124).
2
Para contrarrestar esta crisis y los ataques de los antroplogos crticos, Lpez Portillo dio un
viraje a la poltica indigenista y adopt una nueva denominacin: indigenismo de participacin.
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Lmites municipales del marco geoestadstico municipal. Regin Purpecha del censo de 2000, Andrew Roth y Topografa de las cartas 1:250.000.
Elaboracin: Ivy Jacarandas Jasso Martnez. Ejecucin: Marco Antonio Hernndez. El Colegio de Michoacn, A.C., marzo de 2007.
Fuente: inegi.
Mapa de las cuatro subregiones purpechas
En 1981, en Cheranstico, Michoacn, se realiz el 2o. Encuentro de

Organizaciones Indgenas Independientes de Mxico, Centroamrica y el
Caribe. Con ste se busc fortalecer el movimiento campesino independien
te en la entidad. A pesar de que el discurso clasista y marxista tena gran peso,
la diferencia cultural se asumi de manera clara. Surgieron agrupaciones
purpechas como la Asociacin de Profesionistas de Zacn, la Federacin de
Profesionistas Purhpechas, el Comit de Pueblos Purhpechas por los
Cinco Puntos, la organizacin Camino del Pueblo (Xanaru Ireteri), y se forta
lecieron organizaciones como la ucez, un sector de la Alianza Nacional de
Profesionales Indgenas Bilinges (anpibac) y el Movimiento Indgena Revo
lucionario (mir) (Mximo, 2003: 582). Tambin se instal la radiodifusora
xepur La voz de los Purhpechas en Chern (como parte del ini) en 1982.
La formacin de promotores culturales y maestros bilinges (provenien
tes de las poblaciones indgenas) cre agentes capaces de relacionarse con
el exterior a travs del aprendizaje del castellano. La experiencia de trasladar
se fuera de las comunidades e interactuar en otras sociedades, los oblig a
desenvolverse y conocer lgicas de pensamiento diferentes a sus culturas.
Se form entonces un sector intermedio de origen indio, con posibilidades
de instituir sus propias prcticas y crear espacios institucionales desde los
cuales enarbolar discursos tnicos. La educacin fue la forma privilegiada
de relacin entre el Estado y los pueblos indgenas, de all que este sector
creciera constantemente y en su seno se formaron lderes. En Michoacn
se form una corriente poltica al interior de la Direccin General de Educa
cin Indgena (dgei), que contribuy al crecimiento de redes y alianzas entre
diferentes grupos y regiones. La seccin xviii del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin (snte) representa el ala crtica a la herencia
del charrismo. En sta combaten maestros indgenas de la entidad y algu
nos de sus agremiados participaron en la conformacin de organizaciones
en la entidad.
En esta lnea, el inters por el conocimiento de la cultura purpecha se
traduj en la creacin del Centro de Investigacin de la Cultura Purhpecha
de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo. Este espacio insti
tucional intenta, desde su creacin en 1983, legitimar y sistematizar el cono
cimiento purpecha en la lengua, la msica, la medicina tradicional, las
artesanas y la microhistoria. Otros dos eventos que trataron de realzar y
devolver el valor y la dignidad del ser purpecha, fueron la celebracin del
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Ao Nuevo Purpecha (ideado por el padre Agustn Garca Alcaraz, origina

rio de Zacapu, y celebrado por primera vez en 1983),3 y el Concurso Artstico
de la Raza Purhpecha (promovido por profesionistas de la comunidad de
Zacn). Aunque los organizadores de estos eventos no se consideran una
organizacin poltica, su discurso tiene un claro tinte de reivindicacin cultu
ral y por ende, poltica. Ambas celebraciones continan realizndose.
Durante la dcada de los setenta y ochenta del siglo xx surgieron orga
nizaciones con reivindicaciones tnicas que conforman una red que supera
al movimiento campesino y a las instituciones gubernamentales. No logran
constituirse an como organizaciones independientes, pero su calidad de
indgenas es revalorada y adquirir impulso con los hechos de las siguien
tes dcadas. Adems, el movimiento campesino dot al movimiento indge
na de estrategias para la lucha o de repertorios de protesta. Por ejemplo, la
toma de tierras y el cierre de carreteras es actualmente una tctica comn
de esta lucha campesina que ahora tambin aparece en el movimiento ind
gena de la entidad.
Polticas de reconocimiento y descentralizacin:

sus consecuencias en Michoacn
Las polticas de ajuste estructural se implementaron con el modelo neolibe
ral. stas tendieron a la liberalizacin econmica, al tiempo que el Estado
se empez a retirar de algunas de las actividades que anteriormente desem
peaba. Esto provoc que los Estados se vuelvan cada vez ms dependientes
de los procesos de globalizacin mundial. Adems, las lgicas de los organis
mos multinacionales, de las transnacionales y de los grupos corporativos
ms poderosos del planeta influyen, de forma creciente, en las decisiones
de aqullos.
Como apunta Assies (2003), el proceso de descentralizacin se inici en
los aos setenta, pero tom bros en la dcada de los noventa del siglo xx.
En la dcada de los ochenta, algunos pases de Amrica Latina vivieron la crisis
del agotamiento del nacional-desarrollismo, y por ende una prdida de legi
timidad poltica del Estado. Esto orill a buscar alternativas para solucionar
3
Zrate (1999) considera que el objetivo de esta celebracin [Ao nuevo purpecha] es su
perar la fragmentacin de regiones y comunidades, y constituir referentes para todo el grupo.
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su situacin. En un primer momento, se recurri a diferentes formas de descen

tralizacin, desconcentracin y privatizacin como parte de las condiciones
que el fmi impuso para otorgar crditos. Con estas estrategias igualmente
se busc ceder mayor autonoma a los gobiernos locales, especialmente a
travs de la transferencia de responsabilidades. Tambin la legitimidad del
Estado estaba en entredicho, por lo que se trat de establecer una nueva rela
cin con la sociedad civil.
En este contexto, al interior del Partido Revolucionario Institucional (parti
do oficial) se form un ala disidente, la Corriente Democrtica dirigida por
Cuauhtmoc Crdenas y Porfirio Muoz Ledo. Ellos cuestionaron la polti
ca econmica del gobierno y demandaron la democratizacin del proceso
de seleccin del candidato presidencial (Anaya, 2006: 28). Tiempo despus
abandonaron el partido y formaron el Frente Democrtico Nacional. En 1988
Cuauhtmoc Crdenas fue postulado como candidato presidencial. ste
atrajo el apoyo de la izquierda, partidos de oposicin y organizaciones popu
lares. Las elecciones presidenciales de ese ao fueron las ms cuestionadas
de la historia; el candidato del pri, Carlos Salinas de Gortari, le gan a Cuauht
moc en medio de denuncias de implementacin de un gigantesco fraude
electoral, lo que increment las movilizaciones de organizaciones independien
tes polticas (de izquierda), campesinas, obreras y sindicales.
En Michoacn, la arena poltica regional se desbord. Algunos miem
bros de organizaciones independientes indgenas se integraron al Frente De
mocrtico Nacional (fdn) y posteriormente al Partido de la Revolucin Demo
crtica (prd). Algunos simpatizantes que apoyaron su candidatura se
manifestaron: ms de 60 ayuntamientos miembros del Frente Democrtico
Nacional (fdn) realizaron plantones como estrategia para rechazar lo que
se consideraba un fraude electoral maysculo (Caldern, 1993: 213). Las
manifestaciones en contra de dicho proceso electoral (como la toma de
los edificios del ayuntamiento, plantones, la toma de carreteras) se volvie
ron una prctica comn en el sistema poltico en la entidad. Ramrez (2007)
afirma que desde finales de 1988 unas cuantas presidencias quedaron
en manos de simpatizantes cardenistas, quienes las convirtieron en ayun
tamientos paralelos. Sin embargo, muchos de stos fueron desalojados
por las fuerzas armadas y slo en la sierra purpecha ayuntamientos como
Nahuatzen, Chern y Paracho quedaron en manos de los inconformes
hasta la siguiente eleccin (Ramrez, 2007: 129).
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A la par, empezaron a surgir organizaciones no gubernamentales para

atender aquellas actividades que el Estado dej de lado. La disminucin del
presupuesto designado al desarrollo; la disminucin de los servicios otorga
dos a la poblacin; la transformacin o desaparicin de instituciones, y la
privatizacin de empresas del sector pblico fueron causales para que estas
organizaciones se reprodujeran. Principalmente atendieron y asesoraron
proyectos productivos y ecologistas entre las poblaciones indgenas, lo que
tambin dot de experiencia en la gestin y administracin de recursos. Estas
actividades impulsaron procesos de educacin popular y de conforma
cin de organizaciones independientes que ms tarde presentaron su variante
indgena como distincin de su lucha.
Desde entonces, el prd ha sido una fuerza poltica con gran presencia en
la entidad michoacana. Ramrez (2005) afirma que en el periodo inicial del
nuevo cardenismo (1989-1992) muchas de las comunidades indgenas fueron
fundamentales para hacer posibles los triunfos electorales del prd en muni
cipios con alta poblacin purpecha. De forma paralela a la simpata por el
partido de izquierda, en febrero de 1991 se convoc a un primer Encuentro
de Comunidades Indgenas de Michoacn en la localidad de Chern. En este
acto se marcaron los principios de una nueva organizacin india que luchara
por los intereses de las comunidades. Se constituy el Frente Independiente
de Comunidades Indgenas de Michoacn (ficim) y el Frente Independiente de
Pueblos Indios (fipi-Michoacn). Estas dos organizaciones son el punto
de despegue del movimiento indgena en Michoacn por los purpechas.
Volvamos a la arena nacional. En un segundo momento, una vez que
se comprob que las reformas aplicadas no rindieron los resultados espe
rados (condiciones para el crecimiento econmico y reduccin de la pobreza
y desigualdad), se recurri a una segunda etapa en la que stas se enfoca
ron en la administracin pblica, la justicia y el aparato judicial, la legislacin
laboral, y mayor atencin a educacin y salud (Assies, 2003: 17). En esta
lnea, el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) marc cambios
sustanciales a las polticas dirigidas a las poblaciones indgenas. Su indige
nismo de concentracin y de traspaso de funciones, afirma Sarmiento (1996),
consisti en establecer acuerdos con los pueblos indios para proporcio
narles recursos con los que pudieran realizar sus proyectos, pero las funciones
que se transfirieron no fueron las sustanciales.
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No obstante, dos hechos dieron impulso y ayudaron a consolidar la proble

mtica indgena en el plano internacional, mismo que contribuy al fortaleci
miento de organizaciones indgenas y su conciencia tnica: 1) La reforma en
1989 del Convenio 107 de la Organizacin Internacional del Trabajo (oit);
2) La conmemoracin de los 500 aos de la llegada de espaoles a Am
rica (1992).
El gobierno mexicano ratific el convenio 169 de la oit en el ao de 1990,
por considerarlo un adelanto sustancial en las relaciones entre el Estado y
los pueblos indgenas. Con esto, se convirti en el segundo en hacerlo y el
primero en Amrica Latina. En el marco de este reconocimiento, el 28 de
enero de 1992, en Mxico, el Diario Oficial de la Federacin public una refor
ma a la Constitucin, un primer prrafo para ser sumado al artculo 4o. de la
Constitucin mexicana (la Nacin mexicana tiene una composicin pluricul
tural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas). Esta reforma
a diferencia del Convenio anteriormente citado, 169 no confiere derechos
polticos o socioeconmicos a los pueblos indgenas, y reduce las responsabili
dades del Estado en un marco de neoliberalismo. Slo se puede entender el
alcance de esta reforma al situarla en el contexto del proyecto de reajuste
macroestructural que tiene una de sus principales manifestaciones en la
reestructuracin rural, y en particular, la reforma al artculo 27 constitucional
de 1992. Dicha reforma representa el fin a la posibilidad de redistribucin de
la tierra y un ataque ideolgico contra la tenencia comunal y el ejido.
En Michoacn, la reforma al artculo 27 caus alarma entre la poblacin
indgena michoacana. Las comunidades y sus autoridades se pronunciaron en
contra. El Decreto de la Nacin Purhpecha (5 de diciembre de 1991), promovido
por el ficim y firmado por un gran nmero de comunidades indgenas, fij
la postura de estas poblaciones ante tal reforma:
Nosotros, como nacin Purhpecha, rechazamos enrgicamente la reforma al artculo 27 constitucional y denunciamos: La poltica privatiza
dora del actual gobierno que ha marginado la atencin al campo en los
ltimos 15 aos y ha orillado al trabajador del campo, ejidatario o comu
nero, a emigrar a las grandes ciudades y a los Estados Unidos dejando
abandonadas cientos de hectreas por no contar con los recursos necesa
rios para elevar la productividad del campo (Com. Indgenas de Michoacn,
1995: 166).
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Este pronunciamiento reafirma el carcter agrarista de las luchas socia

les en la entidad. La importancia que estos agentes otorgan a la tierra y la
presentacin de las autoridades agrarias como los principales represen
tantes de las comunidades contribuyeron a reproducir la imagen corporati
va de stas. La presin provocada con el pronunciamiento de tal oposicin
influy en la conformacin de un contexto de negociacin, aunque no hubo
mayores concesiones. Pero esto representa la primera manifestacin pbli
ca en la que se unen autoridades, organizaciones y lderes indgenas de la
entidad.
A la par de la escandalosa reforma, se implement el programa nacional de
Solidaridad (recursos focalizados) para paliar la pobreza intensificada
por los recortes en el gasto pblico de la nueva estrategia econmica.
Adems de ser un programa de la poltica social, represent un cambio en
la vinculacin entre sectores populares y el Estado: establece relaciones
ms flexibles, de tipo ms bien clientelar, de base territorial, dadas las tradi
cionales debilidades dentro de los grupos de apoyo (Tanaka, 1995: 60-61).
Tambin se implement el programa de Fondos Regionales, que apoyaba
proyectos productivos y la comercializacin de productos agrcolas en regio
nes indgenas del pas. Estos programas, creados para aliviar la privatizacin
y adelgazamiento del Estado, nuevamente fomentaron el clientelismo y la indi
vidualizacin, colocando a sus beneficiarios en una situacin ms vulnerable.
La Celebracin de los 500 aos del descubrimiento de Amrica comenz
con los preparativos en los ltimos cinco aos de la dcada de los ochenta.
En el continente americano, ms que una celebracin se volvi un acto
de reivindicacin de los pueblos indios que lo habitan. stos hicieron una eva
luacin de las consecuencias que ha producido la llegada de espaoles a estos
territorios. Michoacn vivi estas manifestaciones. En la capital del estado,
Morelia, organizaciones y comunidades indgenas marcharon por el centro
de la ciudad y culminaron con el derribamiento de la estatua del virrey
Antonio de Mendoza, que haba sido erigida meses antes por el ayuntamien
to moreliano. Este hecho mostr el descontento y la falta de una poltica
adecuada para las poblaciones indgenas de la entidad y la nacin. El gobier
no estatal se vio presionado ante la formacin de organizaciones independien
tes; el apremio de sus demandas; el disgusto causado por la contienda electoral
de 1988 y el avance de la oposicin; el rechazo a la reforma del artculo 27 de
la Constitucin; la construccin de espacios de discusin y las manifesta
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ciones del 12 de octubre. Esto provoc que se mostrara ms conciliador y

concedi espacios para el dilogo. Sin embargo, no signific cambios cuali
tativos, ni tampoco fren polticas propiciatorias de divisionismo en y entre las
comunidades. El cuestionamiento del poder estatal se agudiz ante las alian
zas que las organizaciones empezaron a crear.
La proliferacin de organizaciones indgenas en los aos noventa se rela
ciona estrechamente con el levantamiento armado del Ejrcito Zapatista de
Liberacin Nacional (ezln) en el estado sureo de Chiapas, por indgenas
tzetzales, tojolabales y tzotziles, el primero de enero de 1994. En esta fecha
daba inicio el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad. La
promesa de entrada al primer mundo se resquebraj ante una amenaza ar
mada. Como se advierte, las polticas implementadas para contener el
descontento social no fueron suficientes ni adecuadas, a lo que se sum una
historia de discriminacin, justicia estancada y miseria prolongada. Este hecho
trastoc al sistema y volvi los ojos de la sociedad sobre la problemtica
indgena.
La lucha del ezln logr reagrupar a organizaciones y grupos indgenas
y unific las principales demandas. El contexto creado a partir de su apari
cin fue de relativa apertura para la discusin de las reivindicaciones tnicas,
sin embargo, se limit a algunos aspectos. El ejercito zapatista impuls la
reunin e intercambio de experiencias entre grupos y organizaciones (como
la formacin del Consejo Nacional Indgena), a la vez que gan espacios de
discusin internacional. Tambin provoc que las organizaciones indgenas
tuvieran presencia en las comunidades y que sus demandas se diversificaran
a los aspectos polticos y culturales, adems de los agrarios y econmicos.
En este contexto, y como parte de las discusiones hechas en el ficim, en
1994 surgi otra organizacin en Michoacn, cuyos creadores son cercanos
al magisterio indgena y a una de las corrientes internas del prd, la Organi
zacin Nacin Purhpecha (onp) (Ramrez, 2005: 5-6). En el documento titu
lado Carta de principios de la nacionalidad purhpecha de Michoacn,
Mxico: Ireta Porhcheri-juchari Uinapekua, los integrantes de la onp se
asumen como indgenas explotados y clase social, y se hermanan con otras
luchas (Mximo, 2003: 585). Con la circulacin de este documento inicia una
nueva etapa de organizacin de los purpechas.
El integrante de una organizacin purpecha comenta que el ezln fue
el detonante para que se revalorizara la identidad, aunque esto ya lo venan
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trabajando las organizaciones (entrevista I. B., 2005).4 La realizacin de foros

nacionales en la entidad (como parte de las discusiones de demandas zapa
tistas) contribuy a la difusin de las demandas del movimiento indgena y
facilit la formacin de alianzas entre los purpechas, nahuas, mazahuas
y otomes, y con grupos indgenas de otros estados. Dos lderes indgenas de
la onp perciben el contexto de forma similar:
A partir del 94 para ac se dieron, gracias a las movilizaciones tambin,
apertura en las posiciones, en los espacios polticos, en las estructuras del
Estado, en las oficinas, en las instancias del gobierno. Han estado tomando
esos espacios los propios indgenas, pero no resuelven nada porque ningu
no de ellos est en los espacios en los que se puedan decidir y resolver los
problemas; son utilizados nuevamente, pero al menos estn ah, y el estado
con eso se justifica (entrevista B. N., 2005).
Despus del 94 y el ezln la apertura se dio en forma de proyectos producti
vos, de dinero; no se vio otro tipo de apertura como ms poltico u otro inters
ms real (entrevista O. D., 2005).
Como afirman estos agentes, la variante tnica en los proyectos de los

partidos polticos no estaba presente. La respuesta del gobierno para conte
ner posibles estallidos sociales se dio mediante la concesin de recursos o
cargos pblicos. Se formaron organizaciones al interior del pri para mostrar
que los indgenas eran reconocidos y representados en estas instancias.
Por ejemplo, la creacin del Frente Estatal Indgena (fei) se hizo con el fin
de contrarrestar la influencia de la onp y mostrar el lado productivo de otras
organizaciones: se trataba de desvirtuar la lucha de la Organizacin Nacin
Purpecha, y ponerla en el mbito pblico como una organizacin que sola
mente haca poltica o que andaban gente que no sala a trabajar y que
slo queran los beneficios (entrevista D. G., 2005).
Las organizaciones indgenas michoacanas, que ya tenan una historia
en el movimiento indgena, adquirieron fuerza en el momento en que el ezln
concentr las miradas. Las diferentes demandas se agruparon en un con
junto comn para las organizaciones indgenas, y en la entidad michoacana
la coincidencia en la bsqueda de autodeterminaciones particulares (como
servicios bsicos, conflictos de tierras, respeto a la diferencia cultural) fomen
t la interrelacin entre las organizaciones, lo que a su vez activ las redes
Para conservar el anonimato de mis informantes alter las siglas de sus nombres.
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que ya se venan tejiendo desde antes de 1994. Adems, el conflicto causado

entre las cabeceras mestizas y las comunidades indgenas (producto de la
exclusin poltica de la que ha sido objeto la poblacin indgena en Michoa
cn) adquiri relevancia (Ramrez y Ventura, 2003), y propici la generacin
de demandas de remunicipalizacin y la exigencia en la creacin de muni
cipios indgenas. La onp secund propuestas de creacin de municipios, las
cuales continan hasta la actualidad sin respuesta favorable.
Para contrarrestar la formacin de un frente de lucha, el gobierno estatal
michoacano concedi algunos espacios para la expresin de las demandas
indgenas; por ejemplo, particip con el ini en la promocin de encuen
tros de las autoridades en 1998 y 1999 (Primer y Segundo Encuentro Estatal
de Autoridades Indgenas de Michoacn).
Un hecho que trastoc la dinmica de las organizaciones indgenas y
que posiblemente debilit al movimiento en la entidad fue la escisin que
sufri la onp en 1998, y de la cual naci la organizacin Nacin Purhpecha
Zapatista (npz). El nombre de zapatista refiere una afinidad con la lnea del
ezln, aunque la onp tambin se reconoce prxima a los lineamientos de los
chiapanecos. Dicha ruptura vulner la red del movimiento y mostr las dispu
tas al interior de organizaciones independientes y autnomas: el movimien
to indgena en Michoacn se conduce por dos vertientes fundamentales que
no logran unirse (las dos organizaciones), pero el gobierno no quiere o no tiene
por qu unificar este proceso; tienen que ser los propios lderes, las propias
organizaciones las que rectifiquen y lo superen (entrevista K. N., 2004).
Los dirigentes de ambas organizaciones afirman que la separacin ocurri
debido a que existan desacuerdos y diferencias generacionales, as como
centralizacin de informacin y de toma de decisiones en uno y otro grupo.
Los que ahora forman npz no deseaban romper con el prd ni con la corriente
de la Iglesia catlica de la teologa de la liberacin (entrevista B. U., 2006).
En el momento en que ocurri la divisin, la organizacin recibi un finan
ciamiento internacional cuantioso. El manejo y distribucin de estos recursos
tambin caus diferencias, y es comn que purpechas que no pertenecen
a estas organizaciones relacionen este hecho con la fractura de la onp. Aun
que la escisin fue temprana, ambas organizaciones lograron conformar
grupos y bases de apoyo. Esto ejemplifica la vulnerabilidad de las organiza
ciones ante agentes externos y ante dinmicas que no conocen y que en
ocasiones rebasan sus capacidades.
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La hegemona del pri vivi su mayor deterioro durante el gobierno de

Ernesto Zedillo y alcanz su punto de quiebre con la victoria del candidato
del pan, Vicente Fox Quesada en el ao 2000. El partido oficial fue finalmen
te derrocado en las elecciones. Haba expectativas con respecto a los cambios
que el nuevo presidente implementara para solucionar el problema indgena,
ya que durante su campaa anunci que resolvera el problema de
Chiapas en 15 minutos. Al ocupar la presidencia, Fox nombr a lderes
del movimiento indgena en la direccin del ini para ganar legitimidad
(Marcos Matas como su director y Francisco Lpez Brcenas como direc
tor de la Procuradura de Justicia de este instituto). Pero slo duraron algu
nos meses, y fueron sustituidos por personal que comulgaba con la poltica
pblica oficial. El ini desapareci y en su lugar fue creada la Comisin
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (cdi) en 2003. sta
opera con muy bajo perfil y tiene menor presupuesto. La poltica indgena
de Fox sigui una lnea similar a la de las anteriores administraciones,
aunque su discurso exalt el multiculturalismo con el fin de posicionarse
en el campo poltico de la lucha indgena. Hernndez et al. (2005) hablan
de un neoindigenismo para referirse a las pretensiones de renovar el discur
so oficial y mostrar la continuidad de las nuevas instituciones, que ahora
combinan el entusiasmo por la diversidad cultural con programas para formar
capital humano e impulsar el desarrollo empresarial de las comunidades
indgenas.
En un marco de aparente tolerancia, Fox dio facilidades para la marcha
del ezln en marzo de 2001. La Caravana de la Dignidad Indgena realiza
da por la delegacin zapatista, tuvo como objetivo dar a conocer y explicar
a la nacin el sentido de las demandas indgenas y promover la aprobacin
de los Acuerdos de San Andrs en la versin de la Comisin para la Concordia
y Pacificacin (Cocopa) en el Congreso de la Unin. Recorri una docena
de estados de la Repblica y antes de culminar el 12 de marzo en la Ciudad de
Mxico, realiz el III Congreso del Consejo Nacional Indgena (cni) en la comu
nidad purpecha de Nuro, en el estado de Michoacn. Los lderes purpechas
se dieron cita para recibir a la delegacin zapatista y dems grupos y diri
gentes indgenas. Con este acto, el movimiento indgena michoacano reco
br fuerza, ya que las diferencias entre las organizaciones desaparecieron
ante la llegada del mximo representante del movimiento indgena nacio
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nal. La coincidencia en las demandas de la lucha regional y nacional estimul

la simpata y apoyo de una parte de la clase media profesionista michoa
cana, la cual (sin ser indgena) respald sus causas. El gobierno del estado
se mostr receloso y slo acept contribuir con la vigilancia del orden en forma
pacfica. Aunque algunos de los diputados pristas de ese entonces reproba
ron un acontecimiento de ese tipo (entrevista D. G., 2005).
En la Ciudad de Mxico, los zapatistas y dems representantes indge
nas expusieron las razones por las cuales el Congreso de la Unin deba
aprobar la propuesta de la Cocopa. A pesar de que pareca un nuevo escena
rio para el reconocimiento de dichas demandas, ocurri lo contrario. El
Congreso aprob en abril de 2001 una reforma a la Constitucin y una ley
de Derechos y Cultura Indgena que poco reflejaba los Acuerdos de San
Andrs, y adems limitaba y daba por finalizada la discusin de estas demandas.
En el Senado de la Repblica, el pri, pan y prd votaron a favor de dicha ley. En
respuesta a esta determinacin, cerca de 330 autoridades estatales y mu
nicipales antepusieron controversias constitucionales ante la Suprema Corte
de Justicia contra el Estado mexicano por violaciones del Convenio 169 de
la oit y al procedimiento para la reforma constitucional federal (artculo 135
de la Constitucin mexicana y constituciones estatales). En septiembre de
2002, la Suprema Corte determin que eran improcedentes.
La regresin que significa dicha ley en los avances logrados en otros
estados marc el cierre de negociaciones entre el ezln y el gobierno federal.
Los siguientes pronunciamientos de los zapatistas llaman a las poblaciones
y organizaciones indgenas a seguir en la lucha, pero hay divisin respecto
a rechazar como lo hacen stos cualquier negociacin que niegue u omita
la iniciativa de la Cocopa, o participar y negociar en las discusiones de las
reformas a las constituciones estatales. Esto significa una disyuntiva para
los agentes sociales que conforman el movimiento indgena nacional, lo que
finalmente tambin implica divisiones en su interior.
Con la aprobacin de una Ley Indgena federal que no contaba con el
apoyo de las organizaciones y comunidades, el movimiento indgena vivi
momentos de incertidumbre. A partir de entonces las organizaciones han
buscado otras vas o medios para lograr el cambio. Especialmente en Michoa
cn, las organizaciones indgenas ms sobresalientes empezaron a concen
trar su atencin en la actividad poltica electoral.
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Estrategias para ocupar el gobierno local de Organizacin

Nacin Purhpecha (onp) y Organizacin Nacin
Purhpecha Zapatista (npz)
A finales de 2001, el hijo de Cuauhtmoc Crdenas y nieto del general Lzaro
Crdenas, el antroplogo Lzaro Crdenas Batel, fue candidato a gobernador
de Michoacn por el prd. Aos antes fungi como senador de la Repblica y
a principios de ese ao vot a favor de la Ley Indgena federal. Durante su
campaa hizo una audiencia con las organizaciones indgenas y se comprome
ti a apoyar su causa como una forma de resarcir el error cometido al votar
a favor de dicha ley.
Integrantes de onp y npz, que desde 1988 se hallaban cercanos a este
partido, apoyaron su candidatura5 y en la reunin que las organizaciones
mantuvieron con el candidato del prd se plantearon las principales deman
das del movimiento indgena en la entidad: la creacin de una ley indgena
apegada a los Acuerdos de San Andrs; la creacin de una Secretara de
Asuntos Indgenas; una educacin que respetara las culturas indgenas,
especialmente la creacin de una Universidad Indgena; la resolucin de con
flictos agrarios con apego a derecho y con garantas de imparcialidad durante
los procesos, entre otras. Las organizaciones y agrupaciones indgenas con
centraron sus esfuerzos en estas negociaciones.
La va electoral se consolid entonces como una posibilidad de cambio
para las organizaciones indgenas. A pesar de que el apoyo al perredista no
fue declarado a nombre de stas, sus lderes e integrantes participaron y apo
yaron la candidatura de Lzaro Crdenas Batel. stas mantuvieron su imagen
poltica hacia el exterior al manifestar su independencia poltica, pero en la
arena local fue por todos conocido la simpata y apoyo que los integrantes de
npz y onp mostraron al partido de izquierda. Adems, aos antes, el munici
pio de Santiago Tangamandapio fue gobernado (2001-2004) por un purpecha,
integrante de la onp, quien compiti por el prd. Alfredo Victoriano, originario
de la comunidad indgena de La Cantera, finalmente se postul como candida
to y gan la presidencia de un municipio cuya cabecera es mestiza. La onp
5
A pesar de que en sus comunicados npz y onp afirman ser una organizacin indepen
dientemente poltica (onp, 2004), algunos de sus integrantes, incluidos coordinadores, han
concursado para puestos polticos con el prd, y gran parte de las comunidades bases son
perredistas.
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no se adjudic este triunfo, pero s reconoci al integrante como parte de sus

filas, con lo cual se hizo evidente su simpata con ese partido. A pesar de
que su gestin fue obstaculizada, su preparacin poltica se relaciona estre
chamente con el desarrollo de la onp y el magisterio indgena. En el momen
to en el que compiti por la candidatura se alej de la organizacin, y una vez
que desempe su cargo hubo una separacin muy marcada de sta.
En el municipio de Chilchota, otro purpecha originario de la comunidad
indgena de Ichn, fungi como presidente municipal (tambin contendiente
perredista). Aunque no tena relacin directa con alguna de las dos organiza
ciones aqu revisadas, sus asesores participaron en la onp y fueron integrantes
activos de sta. Hay que mencionar que Chilchota es un municipio prominen
temente indgena, y salvo la cabecera, las 11 comunidades que lo conforman
son indgenas. Esto signific un gran logro para las comunidades, pues por
primera vez seran gobernados por un igual, un indgena.
Esta regin (conocida como la Caada de los Once Pueblos) mantiene un
apoyo constante para ambas organizaciones indgenas. Uno de los principa
les lderes de la onp es originario de la regin y ha logrado conseguir apoyos
(en trminos de capacitacin y recursos). Lo anterior ha implicado que pobla
dores de las comunidades se aglutinen y participen como parte de esta or
ganizacin. Pero tambin hay participantes de la npz, ya que existen bases
de apoyo cercanas a los lderes que se separaron.
Uno de los lderes de la onp (originario de Tacuro) ha afectado la imagen
de sta al intentar solucionar, de forma parcial, los problemas de tierras
entre Tacuro y comunidades vecinas. Especficamente, el conflicto entre
Tacuro e Ichn comprometi la actuacin del lder, quien se opuso a com
paeros de la organizacin. stos decidieron ya no participar en las activi
dades de sta: nos alejamos de la onp por el problema por tierras entre
Tacuro e Ichn. La gente se pele y las autoridades tambin, ya no vamos
a Tacuro y tampoco vienen (entrevista integrante onp, P. M., 2005). Este
hecho muestra los problemas y dilemas al interior de las organizaciones
etnopolticas. Incluso se suscitaron ms problemas y el lder de Tacuro cues
tion de forma directa la actuacin del presidente municipal (indgena de
Ichn). Esto debilit las filas de la onp, y las afrentas personales se mane
jaron por encima de intereses colectivos. Lo que anteriormente haba sido
un triunfo para las comunidades indgenas de Chilchota se volvi un conflic
to entre purpechas, y puso al descubierto diferencias irreconciliables en los
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proyectos de lucha, lo que dio pie para que los mestizos manifestaran una
supuesta incapacidad de los indgenas para gobernarse.
En esta lnea, Ramrez (2007) cita adems otros dos ejemplos. Uno es el
del municipio de Paracho, que desde 1989 haba sido gobernado por perre
distas y en 2004 el pri ocup la presidencia municipal. Conflictos internos
al interior del prd y la falta de atencin de los dirigentes de ste para atender
las inconformidades de las comunidades indgenas orill a su fracaso. Comu
nidades como Ahuiran, Quinceo, Pomacauarn, Urapicho, Nuro y Cherantzi
curi anunciaron su intencin de no permitir las elecciones, lo que contribuy
al derrumbe del prd. Como apunta este autor, con este boicot sali a relucir
tanto la capacidad de accin de los grupos inconformes, como la nula capa
cidad del marco electoral interno del prd y del proceso electoral constitucio
nal (Ramrez, 2007: 149). Otro ejemplo, que contrasta notablemente, es el del
municipio de Quiroga, en el que llega a la presidencia un mestizo apoyado
por las comunidades indgenas en 2004. Entre estas comunidades, Santa Fe de
la Laguna impuso reglas al juego electoral al convocar a la presentacin de un
debate entre los tres candidatos de los partidos como condicin para presen
tarse en el lugar y quienes no se allanasen, no podran tampoco fijar propa
ganda en la comunidad (Ramrez, 2007: 146). En estos dos casos la aparente
ausencia de las organizaciones etnopolticas indica procesos polticos inde
pendientes, pero tambin un aprendizaje conjunto de las comunidades y las
organizaciones. Santa Fe haba formado parte de la organizacin ucez a prin
cipios de la dcada de los ochenta del siglo xx, y las comunidades indge
nas de Paracho participaron en los inicios del movimiento indgena michoa
cano; adems, Nuro es una zona de influencia zapatista desde el 2001.
Estos procesos ocurrieron durante la gobernatura de Lzaro Crdenas B.
(2001-2007). Una vez que ocup el mando en Michoacn, promovi las dis
cusiones para conformar una Propuesta de Ley sobre Derechos de los Pueblos
Originarios del Estado de Michoacn de Ocampo. Se realizaron diferen
tes jornadas y foros en la capital del estado y en municipios indgenas con po
blacin purpecha, nahua, otom y mazahua. Demandas como la ocupacin
de diputaciones locales, el reconocimiento de los Acuerdos de San Andrs,
la formacin de distritos y municipios indgenas, entre otras, fueron expresa
das en dichas jornadas (2003-2004). En 2002, la onp present la Propuesta
de ley sobre derechos de los pueblos originarios del Estado de Michoacn de
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Ocampo a Lzaro Crdenas B. en la comunidad indgena de Tacuro. sta

fue producto de discusiones en asambleas comunitarias, y en su etapa final
recibi comentarios y sugerencias de acadmicos como Hctor Daz Polanco,
Luis Villoro, Pablo Gonzlez Casanova y Juan Guerra. En esta propuesta llama
la atencin la conformacin del Consejo de Pueblos Originarios de Michoacn
como mxima instancia de representacin de los cuatro grupos etnolin
gsticos originarios de la entidad. Esto requiere la existencia de autoridades
por cada pueblo originario, pero no se explicita la forma de eleccin de stos.
Este punto puede ser problemtico ya que las representaciones en este nivel
implican ms intereses y complejidad.
Los integrantes de las organizaciones indgenas participaron en estas
jornadas y foros, especialmente la onp. La npz mostr cierta reticencia a
participar en el proceso, ya que la postura del ezln es primero reformar la ley
nacional y reconocer la propuesta de la Cocopa, como se mencion. Hay que
recordar que ambas organizaciones respaldan los Acuerdos de San Andrs
y luchan por la autonoma del pueblo purpecha.
Una vez que concluyeron las Jornadas y los Foros regionales, una comi
sin del gobierno y el diputado perredista Elesban Aparicio Cuiriz (encargado
de la comisin de Asuntos Indgenas en el Congreso estatal), generaron
una propuesta que sera presentada por el grupo parlamentario del prd
para ser discutida y resuelta por el Congreso a finales del 2004. Dicha propues
ta constaba de modificaciones a doce artculos de la constitucin michoacana
(2, 3, 20, 21, 44, 67, 69, 89 bis, 93, 102, 114 y 139), relacionados con la condi
cin pluritnica y pluricultural del estado, y a las bases del reconocimiento
de la autonoma indgena principalmente (Ramrez, 2005: 18). Sin embargo,
en su creacin slo particip un grupo reducido del gobierno perredista. La
npz y la onp se pronunciaron en contra de dicha iniciativa por conside
rarla opuesta a los Acuerdos de San Andrs, o por no retomar puntos im
portantes de la que haban presentado.
La propuesta gubernamental no fue presentada y se qued en espera
de ser revisada. Las organizaciones dudaron de la eficacia del proceso de
su creacin, y ante la falta de consulta del borrador stas desconocieron lo
all vertido (entrevista F. D., 2004). Es as como un pacto acordado no se
cumpli a cabalidad. A esto se sum la reticencia de los pristas a discutirla,
ya que el prd no tena mayora en el Congreso local. Este hecho indic que
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las elites de los partidos polticos estaban lejos de apoyar una reforma ind
gena como se haba credo; o lo haran slo cuando no representara peligro
para intereses polticos y econmicos. El gobierno tampoco acept el di
logo con las organizaciones y los grupos protestantes, lo que puso al descu
bierto que se trataba de una estrategia implementada para contener la
movilizacin.
Este inicial involucramiento de las organizaciones en los foros de consulta
contrasta con la participacin de stas en una reunin de la Regin CentroPacfico del cni en la comunidad indgena de Ocumicho (2004). A este encuen
tro acudieron indgenas nahuas, huicholes, mixtecos, totonacos, amuzgos y
purpechas. Las organizaciones indgenas michoacanas participaron y firma
ron los acuerdos all tomados (oposicin a la formulacin de leyes indgenas
estatales). Lo anterior sugiere el posicionamiento de las organizaciones en la
arena nacional como zapatistas, mientras que en su campo poltico inmediato
negocian con el gobierno (y el prd) y aceptan la creacin de una ley estatal.
Las organizaciones (entre ellas la onp y npz) que apoyaron la campaa
del perredista Lzaro Crdenas B. fueron desplazadas de las negociaciones
por grupos creados ex profeso (por el gobierno) como legtimos representan
tes de las poblaciones indgenas. A pesar de que los integrantes y lderes de
ambas organizaciones se pronunciaron, a ttulo personal, a favor de Lzaro
Crdenas y no como organizacin, esta accin fue reconocida como una estra
tegia para negociar y alcanzar sus demandas. Un integrante de las organizacio
nes comenta: las organizaciones entraron para conquistar los verdaderos
derechos, pero despus cuando estuvo en la gobernatura ya no quiso nada
con las organizaciones, hubo una ruptura con ellas porque dijeron que hay
cacicazgo y por eso, segn el gobierno canaliza mejor los apoyos a las comu
nidades (entrevista D. N., 2005). Ciertamente, las autoridades son las ms
indicadas para pronunciar y luchar por las demandas de sus comunidades,
sin embargo, la preparacin y capacitacin de los dirigentes de las organi
zaciones suele ser mejor que el de las autoridades comunitarias.
La creacin de una Coordinacin y no de una Secretara de Asuntos Ind
genas del Estado de Michoacn tambin caus descontento entre las organi
zaciones que pactaron con el candidato perredista. A pesar de que stas se
mostraron renuentes a aceptar el tipo de institucin creada (por carecer de
recursos propios), algunos de sus integrantes ingresaron para laborar en ella.
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En el 2002, por decreto se cre el Consejo Consultivo de Autoridades Indge

nas de Michoacn. ste tiene la funcin de: ser interlocutores entre las co
munidades y el gobierno. Sin embargo, su participacin en actos de la Coordi
nacin y las sesiones que realiz sugirieron ms una figura que avalaba los
discursos y acciones de la Coordinacin y el gobierno estatal. El cuestio
namiento hacia esta institucin se hizo patente con las crticas hechas a la la
bor del director de la Coordinacin Interinstitucional en el 2005.
De forma similar, la creacin de una Universidad Intercultural Indgena
ha atravesado mltiples dificultades. El cuestionamiento acerca de quines
eran los ms aptos para crear y definir este proyecto produjo nuevas contien
das, las cuales revivieron la disputa entre la elite educada y profesionista de
los purpechas. Finalmente, un grupo interinstitucional e interdisciplinario
particip en la formacin de un proyecto escolar que inici con la realiza
cin de diplomados en diferentes sedes para conocer la demanda. Las organi
zaciones que exigieron la creacin de este tipo de educacin advierten su
descontento por ser excluidas en su creacin, y se niegan a participar en
dicho proyecto. Sin embargo, considero que la creacin de una institucin
educativa especializada en el rescate de las culturas indgenas, que trata de
establecer vnculos y compromisos con las comunidades indgenas de la enti
dad es un logro importante.
El gobierno tambin implement otras estrategias para desarticular el
movimiento en la entidad. La cooptacin de lderes y la ocupacin de cargos
pblicos por integrantes de las organizaciones independientes tambin fue,
y es una limitante para el desempeo de stas. En este sentido, parte de su
capital humano tiene que responder a las lneas de accin de las dependen
cias en las que laboran: alguna gente se ha integrado al gabinete, pero eso
tambin es un peligro, porque pasa uno a ser del gobierno y no es fcil ser
del gobierno, hay limitaciones (entrevista I. B., 2005).
Las demandas y propuestas de las organizaciones fueron readaptadas
a concesiones que no significaban peligro para intereses partidistas y empre
sariales. La ocupacin de la izquierda en el gobierno estatal supondra una
apertura del sistema. Lzaro Crdenas Batel recibi, y posiblemente pact,
el apoyo de organizaciones indgenas. El anlisis muestra un desconoci
miento de stas en las negociaciones, lo que result en una aparente ruptura
entre el gobierno estatal y estos agentes: No hemos tenido ninguna repre
sin y tampoco nosotros hemos querido hacer gran cosa, por lo mismo,
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porque ah anduvimos, fuimos parte del apoyo de este gobierno y entonces

ahorita meteramos las cuatro, no? Entonces no han querido levantarse
(entrevista F. D., 2004).
A pesar del aparente descontento con el anterior gobierno, en 2007 el prd
nuevamente gan la gobernatura de Michoacn. Esta nueva oportunidad
para negociar y obligar al gobierno a colocar en la agenda poltica la proble
mtica indgena del estado implic algunos cambios. El candidato ganador,
Leonel Godoy Rangel, asumi las demandas indgenas y en lo que va de su
periodo ha respondido al compromiso con los lderes y organizaciones que
lo apoyaron. Cre la Secretara de Pueblos Indgenas, que sustituy a la ante
rior Coordinacin Interinstitucional, aunque con bajo presupuesto. En esta
institucin, el gobernador incluy a los lderes de las organizaciones y corrien
tes del movimiento indgena como asesores de la Secretara. Los dirigentes
de onp y npz participan como tales. De nueva cuenta, esta tctica parece una
limitante para el movimiento indgena michoacano, pero tambin sus dirigen
tes han demostrado margen de accin. Por ejemplo, en julio de 2008 orga
nizaron las jornadas para el anlisis y debate de la propuesta de reforma
a la Constitucin michoacana para dar cabida a una ley indgena. Su desem
peo como parte del gobierno ha motivado crticas entre las bases y fuerte
presin para generar logros ahora que estn en una posicin de mayor
influencia.
Antes de finalizar quisiera agregar un ejemplo ms al cambio sintom
tico que se vive en Michoacn. En la contienda electoral para ocupar la
presidencia municipal de Tzintzuntzan en 2006, el ahora presidente muni
cipal gan como candidato del Partido Verde Ecologista (pve). Anteriormente
era perredista, y en eleccin interna del partido denunci conflictos y deci
di salir de ste. Como contaba con el apoyo de gran nmero de perredis
tas indgenas de las comunidades (es originario de la comunidad indgena
de Ihuatzio), se inscribi en las filas del pve y gan las elecciones. En la
actualidad, las comunidades tienen mayor presencia en el ayuntamiento
debido a que, en las diferentes direcciones y departamentos, pobladores de
las comunidades indgenas que no pertenecen a la cabecera municipal
se desempean en estos puestos. Falta evaluar el desempeo de lo que va
de su gobierno, pero esto es una muestra del conocimiento que las pobla
ciones indgenas tienen de la poltica electoral, y su capacidad para ocupar
espacios de decisin a los que anteriormente no tenan acceso.
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Comentarios finales
A partir del levantamiento zapatista no se registr para Michoacn una
apertura poltica. Las elites en el poder tampoco mostraron inters en sus
demandas. Sin embargo, el movimiento se fortaleci y, a pesar de las afren
tas del gobierno y las divisiones en su interior, logr mantener sus lneas de
accin y el inters de la poblacin no indgena que simpatizaba con los pos
tulados zapatistas. Los procesos anteriores de organizacin, que principalmen
te provenan del movimiento campesino, se consolidaron y las organizaciones
indgenas figuran ya como agentes capaces de negociar y posicionarse en
el campo poltico. Ante el cambio de polticas y el desgaste del movimiento
indgena a principios del nuevo milenio, debieron reconstituirse en su inte
rior. La arena regional volvi a ser el espacio de accin por excelencia, y la
configuracin de fuerzas polticas hizo que las organizaciones (por lo menos
la onp y npz) giraran la mirada hacia la va electoral y las demandas de remu
nicipalizacin. Este cambio no fue exclusivo de las organizaciones; las co
munidades indgenas tambin se enfocaron en esta ruta para modificar sus
circunstancias. Las polticas de descentralizacin funcionaron como una
vlvula de salida para el gobierno, pero las poblaciones indgenas vieron
oportunidades para insertarse en los espacios de decisin y cambiar la hist
rica marginacin poltica, econmica, cultural y social de la que son objeto.
La formacin de una cultura poltica que combina el legado de la lucha de
1988 con prcticas polticas locales (indgenas) ha permitido que las comu
nidades indgenas logren ejercer mayor presin poltica, y condicionado su
desempeo electoral. En la actualidad, lejos de una ruptura con el gobierno,
las organizaciones han reconsiderado la va electoral y mantienen nego
ciaciones con ste. La historia de Michoacn nos muestra dinmicas polticas
en que las poblaciones indgenas participan activamente, y la preeminencia
que adquirieron como agentes sociales se refleja en acciones del conjunto
de comunidades en momentos claves. Aunque tambin hay riesgos, y se han
pagado los errores. En las comunidades indgenas se registra una crecien
te desconfianza hacia lderes de organizaciones, lo que ha obligado a que
stos se manejen con mayor honestidad y humildad. Esto motiva el inters
poltico y obliga a reflexionar sus procesos como adaptaciones a las polti
cas actuales.
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Zrate Hernndez, J. Eduardo (1999), La reconstruccin de la nacin purhpecha
y el proceso de autonoma en Michoacn, Mxico, en El reto de la diversidad.
Pueblos indgenas y reforma del estado en Amrica Latina, Mxico, Colmich.
Entrevistas
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
B. U., Sto. Toms, Chilchota y Morelia, 2006.

B. N., Morelia, Mich., 2005.
F. D., Morelia, Mich., 2004.
O. D., Tacuro, Mpio. de Chilchota, Mich., 2005.
K. N., Morelia, Mich., 2004.
D. N., Morelia, Mich. 2005.
I. B., Trindaro, Mpio. de Zacapu, Mich., 2005.
P. M., Ichn, Mpio. de Chilchota, Mich., 2005.
D. G., Comachun, Nahuatzen, Mich., 2005.
01/12/11 13:15
Pobreza, recursos y procesos alternativos ante la

desatencin gubernamental en la Montaa de Guerrero
Maribel Nicasio Gonzlez
Introduccin
Los inicios del siglo xxi representan la cristalizacin de avances del movimien
to indgena en Amrica Latina, al margen de las limitaciones jurdicas y
operativas que los estados han puesto. En el caso de Mxico, en el sur del pas
es donde mejor se visualizan los procesos autonmicos y reivindicativos de
los pueblos indgenas que se concentran ah, paralelamente a los procesos
que se dan entre los pueblos indgenas asentados y los nuevos sitios ocupa
dos por migrantes indgenas.
Este artculo est dividido en dos partes; en la primera presento la dinmi
ca econmica vivida en la regin de la Montaa, rea de concentracin de los
municipios indgenas en Guerrero, y su relacin administrativa con el centro
regional, Tlapa de Comonfort, y caracterizo las instituciones responsables
del desarrollo de obras municipales a nivel estatal. En la segunda parte presen
to cuatro casos paradigmticos de procesos de organizacin indgena, a
travs de los cuales los pueblos indgenas estn atendiendo la ausencia de
seguridad pblica y procuracin de justicia con la polica comunitaria, la impo
sicin de polticas de salud, el ataque a luchadores sociales en el municipio
de Ayutla, la falta de medios de difusin en la lengua materna en la radio comu
nitaria de Xochistlahuaca, y la desatencin materno-infantil con la Coordi
nadora Guerrerense de Mujeres Indgenas.
Es una presentacin apretada que pretende dar cuenta rpida de las
polticas pblicas, de la participacin ciudadana y del ejercicio autonmico
de los pueblos indgenas en el estado de Guerrero.
149
01/12/11 13:15
Los municipios indgenas de Guerrero

El estado de Guerrero est conformado por una poblacin total de 3079,649
habitantes, segn el censo de 2000, de quienes el 17 por ciento son indgenas
pertenecientes a uno de los cuatro pueblos asentados en la entidad: nahua, naa
savi (mixteco), mephaa (tlapaneco) o omndaa (amuzgo) (Serrano, 2002: 58).
Hay 81 municipios, de ellos 21 son indgenas,1 en otros 17 hay presencia
indgena en la mayora de las comunidades, y en cuatro hay una importan
te representacin a causa de la migracin, como trabajadores temporales o
asentados definitivamente, tal como ocurre en los casos de Acapulco y
Chilpancingo (ver cuadro de anexo 1, p. 172). De las siete regiones geoeco
nmicas, en cuatro hay presencia indgena Montaa, Costa Chica, Centro y
Norte, concentrndose mayormente en las dos primeras; en las otras dos
hay una minora nahua asentada incluso en Tierra Caliente, que no es conside
rada en las polticas pblicas de ningn orden de gobierno, por lo que se
quejan de una desatencin y marginacin gubernamental, que es real.
Municipios con poblacin indgena
19 o
102o
o
100
101o
99 o
60
27
47
50
73
16
31
64
37
58
67
68
49
12 GUERRERO
55
Divisin municipal
15
26 17
34
59
22
18o
19
3
54
38
32
40
57
39
102o
o
101
30
20
20
40
100o
65
69
20
4
9
63
41
43
17 o
62
12
53
Fuente: INI-CO NA PO. Estimacin de la poblacin indgena

a partir de la base de datos del X II Censo de poblacin y
vivienda, Mxico, 2000. I NE GI
72
76
56
Municipios
Con 5 000 o ms indgenas
Con 40% y ms de poblacin indgena
Divisin municipal
Capital del estado
10
51
14
o
33
66
28
44
21
24
61
29
11
74
18 o
70
45
42
75
48
17
19o
35
7
6
98 o
52
25
18
71
36
46
13
23
60 km
99 o
o
98
1
Conapo establece como municipio indgena aquellos cuya poblacin es superior al 70 por
ciento.
150 Maribel Nicasio Gonzlez
01/12/11 13:15
La forma como el gobierno ha enfrentado la marginacin ha sido a travs

de polticas pblicas definidas desde el centro de la federacin, implemen
tadas por sus representaciones estatales. La mayora son programas asis
tencialistas dedicados a la distribucin de recursos econmicos en efectivo y
en especie, que se basan en criterios como el gnero, los rangos de edad y el
tipo de actividad, entre otros, concretados en los programas de Oportuni
dades, Procampo, Vivir mejor, Pronabes o Piso firme. Para paliar mediana
mente la pobreza, el gobierno federal implement en 2006 la Estrategia
100 100, destinada a los 125 municipios ms pobres del pas, entre los
que se encuentran 18 municipios indgenas de la montaa y costa chica.2
Paralelamente, el gobierno estatal desarrolla programas locales enfoca
dos a la poblacin en general, de los que se ven beneficiados los indgenas,
entre otros: Pensin Guerrero, Programa para abatir el rezago educativo, y
Programa de salud y nutricin para los pueblos indgenas. El problema
central con dichos programas consiste en la operacin federal y estatal,
porque los recursos no llegan a quienes los necesitan debido a una mala
planeacin; deficiencia o ausencia en el seguimiento; manejo poltico en el
otorgamiento de los bienes e improvisacin en la implementacin. Estos
aspectos han generado una cultura poltica de pasividad y apata en la ma
yora de la poblacin indgena, fomentada por el Estado, en la que el asisten
cialismo desplaz a la organizacin comunitaria, en perjuicio de la sociedad
y de las mismas comunidades indgenas.
Para los pueblos indgenas una alternativa de enfrentar la pobreza es la
migracin, que se ha ido imponiendo como una estrategia de sobreviven
cia temporal, estacional o permanente. La expulsin de mano de obra
barata inici con la poblacin naa savi, siendo la mayora migrante; les si
guen los mephaa y los nahuas; el pueblo omndaa ha sido el ltimo en in
corporarse al proceso de expulsin migratorio en la entidad. La migracin
pas de ser individual y masculina, a colectiva y familiar, por lo que hay
comunidades que en la temporada de migracin se quedan solamente con
ancianos, mujeres y algunos nios, particularmente en el caso de los naa
savi, se van con sus padres a trabajar, abandonando la escuela.
2
Los municipios que atiende Sedesol de Guerrero son 18 municipios indgenas: Metlatnoc,
Xochistlahuaca, Atlixtac, Copanatoyac, Alcozauca, Tlacoachistlahuaca, Xalpatlhuac, Acatepec,
Zapotitln Tablas, Copalillo, Atlamajalcingo del Monte, Ahuacuotzingo, Tlacoapa, Zitlala, Malinalte
pec, Cochoapa el Grande, Jos Joaqun de Herrera, Iliantenco.
Pobreza, recursos y procesos alternativos 151
01/12/11 13:15
Los lugares de destino a nivel estatal son Acapulco, Chilpancingo y

las zonas agrcolas de la regin de la Tierra Caliente; a los estados vecinos
de Morelos y el Distrito Federal; en el bajo, a Jalisco; y en el norte del pas
a los estados de Sinaloa, Chihuahua, Baja California y Baja California Sur.
En Guerrero, en las ltimas dcadas, las capitales regionales son los cen
tros de atraccin para la poblacin: Tlapa de Comonfort, Ometepec, Telo
loapan, Iguala y Chilpancingo, debido a que son los lugares que permiten
acceder a servicios, educacin a nivel medio superior y superior y, lo
ms importante, a alguna forma de sobrevivencia. La migracin a Estados
Unidos es sobre todo ilegal; los principales lugares de destino son Nue
va York, Washington, Chicago, Florida, Virginia, con menor presencia en
otros estados.
Ante la migracin no existe un proyecto serio a nivel municipal o regio
nal de los municipios o las instituciones, encaminado a crear condiciones de
arraigo o atencin a las diversas situaciones que viven los migrantes y los
familiares que se quedan en sus comunidades. Uno de los primeros ejerci
cios de organizacin de los migrantes en la Montaa se dio en 20063 a travs
de una organizacin civil, el Centro de Derechos Humanos de la Montaa,
Tlachinollan, que conjuntamente con algunos contratistas comunitarios y
mayordomos de la regin de la Montaa,4 conformaron el Consejo de Jornaleros
Agrcolas de la Montaa. Impulsaron el reacondicionamiento de la Casa del
Campesino, la creacin de un comedor y lavadero, y la entrega de despensas
para ayudarse en el viaje rumbo a los campos agrcolas. Las demandas de
los migrantes consisten en la atencin a la salud, el apoyo jurdico para
aplicar la ley federal del trabajo y defensa de sus derechos laborales, la mejo
ra de las condiciones de traslado y retorno en el transporte, entre las nece
sidades ms sentidas. Las plticas y negociaciones se llevaron a cabo con
representantes de instituciones (ja, sep, ssa, sai, Sedeso), la agencia del Minis
terio Pblico, autoridades municipales y legisladores.
3
Diario El Sur, Tachinollan: necesario, que el gobierno atienda las necesidades bsicas de
jornaleros, Carmen Gonzlez, 3 de agosto de 2006.
4
Diario El Sur, Sin acuerdo, reunin sobre jornaleros agrcolas, porque faltaron los alcal
des, Carmen Gonzlez, 6 de julio de 2007 y El Sur, Inicia la construccin del comedor para jorna
leros en Tlapa; secretaras entregan insumos, Carmen Gonzlez Benicio, 6 de octubre de 2006.
01/12/11 13:15
Situacin econmica de los

municipios indgenas en Guerrero
Histricamente la regin de la montaa de Guerrero ha estado marginada
del desarrollo estatal, con los recursos mnimos para operar programas
sociales, y dotar de servicios como es la construccin de caminos, electrifi
cacin, salud y educacin en distintos niveles (Camposortega Cruz, 1998).
Todo lo cual ha mantenido los bajos niveles econmicos y la agudizacin de
la pobreza por el decremento de la produccin agrcola para el autoconsumo,
debido al gran deterioro de la tierra por el uso de agroqumicos, la desertifi
cacin y las tcnicas de cultivo (tlacolol), en una tierra de baja produccin
por sus caractersticas.
Dicha situacin econmica dio lugar a un discurso poltico forjado a
partir de la dcada de 1970 por el pri, a travs de los representantes de los
distintos niveles de gobierno estatal y municipal, aunndose ms tarde el
poder federal. El discurso vers en torno a la deuda histrica que se tiene
con los pueblos indgenas, en el que se reconoca el rezago en el desarrollo
y la marginacin de la regin de la montaa. Para resarcir el atraso, se impul
saron proyectos a nivel federal como fue la Comisin de la Cuenca del Ro
Balsas con Lzaro Crdenas en los aos sesenta y la Coordinacin General
del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), a
finales de los setenta. Instancias internacionales como el Programa de
las Naciones para el Desarrollo (pnud) han invertido recursos para apoyar
programas de alimentacin, infraestructura y medio ambiente, y el Banco Mun
dial en educacin bsica y superior.
Sin embargo, los recursos y programas han sido insuficientes, como lo
muestran los ndices de Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas5 (idh)
en los municipios de Guerrero.
En la dcada de 1990, respecto de la marginacin Guerrero estaba detrs
de Chiapas; una dcada despus, en 2000, ha pasado a ocupar el primer lugar
con 23 municipios, pues ninguno de estos mejor su situacin econmica,
5
El pnud caracteriza el desarrollo humano como el goce de las oportunidades de salud,
educacin, empleo, entre otros aspectos, aunados a los derechos culturales sociales y econmi
cos como ciudadano, con la obligacin del Estado de procurarlos. En relacin a los pueblos
indgenas, el derecho al desarrollo humano es a la vez un derecho individual y colectivo, relacio
nado con el conjunto de derechos humanos: derechos civiles, polticos, culturales, sociales y
econmicos (cdi-pnud, 2006: 27).
01/12/11 13:15
mantenindose todos ellos con una muy alta marginacin, en contraste

con Chiapas y Oaxaca, donde disminuy. Los municipios con los menores
ndices de desarrollo humano (idh) se encuentran en la regin de la Montaa.
En 2005, Cochoapa el Grande, el nuevo municipio desprendido de Metlatnoc,6
encabez la lista a nivel nacional, junto con otros 17 municipios. Esto signi
fica que casi una cuarta parte de los 100 municipios ms pobres de Mxico
se encuentran en Guerrero (Conapo, 2006).
ndices de desarrollo humano de los pueblos indgenas asentados
en municipios con poblacin indgena en Guerrero
Nm.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Municipio
Metlatnoc3
Atlixtac3
Alcozauca3
Xalpatlhuac3
Tlacoachistlahuaca3
Ahuacuotzingo2
Xochistlahuaca3
Copalillo3
Copanatoyac3
Atlamajalcingo del Monte3
Acatepec3*
Zapotitln Tablas3
Martir de Cuilapa2
Zitlala3
Chilapa de lvarez3
Quechultenango2
San Miguel Totolapan2
Cualac2
Olinal2
San Luis Acatln3
Tlalixtaquilla2
idh4
Nm.
0.4483
0.5249
0.5262
0.5266
0.5373
0.5560
0.5690
0.5697
0.5726
0.5849
0.5860
0.6060
0.6112
0.6158
0.6166
0.6216
0.6238
0.6252
0.6277
0.6307
0.6318
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
Municipio
Tlacoapa3
Ayutla de Los Libres2
Zirndaro1
Malinaltepec3
Atenango del Ro2
Igualapa2
Ometepec2
Azoyu2
Alpoyeca1
Tepecoacuilco de Trujano2
Huamuxtitln2
Tlapa de Comonfort3
Teloloapan2
Eduarno Neri2
Taxco de Alarcn2
Chilpancingo de Los Bravo1
Acapulco1
Cochoapa el Grande3**
Iliatenco3***
Jos Joaqun de Herrera3**
idh
0.6334
0.6374
0.6442
0.6489
0.6492
0.6550
0.6893
0.6977
0.6994
0.7049
0.7063
0.7093
0.7117
0.7298
0.7784
0.8190
0.8263
S/I
S/I
S/I
Lugar de migracin.
Con poblacin indgena.
Municipio indgena.
*Creado en 1993.
**Creado en 2002.
***Creado en 2004.
1
2
3
Al considerar los idh de los 41 municipios con presencia indgena, se

encuentra Metlatnoc que est por debajo del 0.5 idh, definido como suma
mente bajo; le siguen 10 municipios con el ndice de bajo, de los que dos no
6
En 2005 Conapo defini el municipio que fue comparado con la situacin de Malawi, pas
africano, por los bajos ndices de marginacin.
01/12/11 13:15
son de la regin de la montaa. Los restantes cuentan con recursos (Conapo,

2006). Las comunidades ms alejadas de las cabeceras municipales de algu
nos municipios promovieron la creacin de nuevos municipios como estrate
gia para obtener capital estatal y federal, y de esa manera acceder a obras
municipales. Los nuevos municipios indgenas constituidos fueron Cochoapa
el Grande y Jos Joaqun de Herrera en 2002, e Iliatenco en 2004. Cabe
comentar que aunque los recursos destinados a los nuevos municipios
forman parte del presupuesto asignado al municipio de origen del que se
escinden, es posible realizar una mejor distribucin de las obras.
La asignacin presupuestal anual de 2007 y 2008 aprobada por el congre
so estatal para los municipios indgenas permite entender las razones que
generaron la creacin de los nuevos municipios. En 2007 hubo cinco tipos
de asignacin a los municipios de la montaa:7 1) en dos no hubo incremento,
2) en 12 se dio un 0.30 por ciento, 3) en uno fue de 46 por ciento; los otros
fueron decrementos de 65 y 81 por ciento. Tlapa fue el ayuntamiento con
mayor apoyo, y Malinaltepec y Metlatnoc donde hubo una baja sustancial.
La situacin cambi en 2008 debido a que el incremento presupuestal fue el
mismo para los 13 municipios que enviaron informacin: 2.91 por ciento.
Los nmeros dejan entrever que existen distintos criterios para definir recur
sos presupuestales, de modo que incluso hay decrementos. Las coyunturas
polticas, un caso son los aos electorales, inciden en la definicin de presu
puestos, lo mismo que acuerdos polticos entre partidos.
El rezago econmico histrico-estructural en la regin de la montaa ha
generado la agudizacin de algunos procesos, tales como: el desgaste de la
tierra, la escasez de la misma para las nuevas generaciones, y otros nuevos
como la migracin y el narcotrfico se han traducido en nuevas demandas
sociales. Dicha situacin ha sido aprovechada para que se innoven prcti
cas tanto de ciudadanos como de polticos, entre las que se encuentran:
el discurso y cultura de la pobreza.8 Para los polticos la pobreza es una
7
La informacin presentada por inegi (1989-2007) para 2007 da cuenta slo de 17 munici
pios de la montaa y en 2008 son 13. Es informacin estadstica de los datos enviados por algu
nos municipios, que en algunos casos resulta cuestionable.
8
El antroplogo Oscar Lewis caracteriz la cultura de la pobreza como un sistema de vida
en el que coinciden una economa escasa, pocas oportunidades de trabajo cuando se carece
de calificacin, sueldos bajos, fracaso en la organizacin econmica, poltica y social, elementos
socioculturales bsicos (Lewis, 1966). Retomo el concepto de Lewis en lo relativo a la situa
cin econmica de quienes viven las condiciones de pobreza y las relaciones sociales, que en el
caso de la montaa ha adquirido algunos matices, aunque la pobreza en zonas rurales asume
algunas caractersticas distintas a las observadas por el autor.
01/12/11 13:15
bandera de reivindicacin que los acerca a un sector social concreto, im

portante en nmero de votos, ubicados claramente en la geografa electo
ral estatal y federal con poblacin indgena. Se incorpor en los aos ochenta,
cuando el pri busc recuperar el voto de los ciudadanos que sufragaron
por la oposicin y a quienes simpatizaron con ella en los municipios ms
depauperados de la regin. Entonces los candidatos hablaron de la deuda
histrica con los habitantes de la montaa, creando programas y en
viando recursos para los pobres de la montaa.
Es as como en la poca contempornea se puede observar el inicio de
campaas, la visita a comunidades con los antecedentes de mayor pobreza,
el apoyo de programas oficiales estatales y federales de los tres partidos
polticos con mayor presencia: pri,9 prd10 y pan.11 La bandera de lucha es
la pobreza, misma que es usada en todo periodo administrativo, indistinta
mente del partido poltico. Del discurso se pas a la incorporacin de la
cultura de la pobreza al implementar una estrategia para obtener algn
beneficio; los lderes partidistas han sido los operarios de la maniobra, de
manera que en periodos en que no hay campaa, cuando los partidos quie
ren mantener su presencia para dar continuidad a su trabajo, al solicitar la
credencial de elector o una firma para alguna institucin o trmite, quienes
la otorgan lo hacen a condicin de obtener una retribucin monetaria o
en especie. La demanda se ha extendido a cualquier tipo de actividad y es
una prctica que se est generalizando entre quienes han aprendido a usu
fructuarla. La contraparte radica en que la organizacin comunitaria que
en otro tiempo fue suficiente para atender los requerimientos colectivos,
con esta prctica ha sido mediatizada en muchas comunidades, no as en
donde la total desatencin estatal o donde la organizacin se mantiene.
9
Diario El Sur, En la montaa se compromete Astudillo a trabajar por los pueblos ms po
bres de Guerrero. El candidato de Todos por Guerrero fue recibido por indgenas en Tlapa, Xal
patlhuac y Copanatoyac. El candidato de los ricos est en Acapulco y nosotros aqu estamos,
dice en aparente referencia a Zeferino Torreblanca, Jess Trigo, 22 de octubre de 2004.
10
Diario La Jornada, Inicia su campaa en Metlatnoc, el municipio ms pobre del pas.
Progreso social y justicia indgena, ofrece amlo. Renato Dvalos y Sergio Ocampo, seccin pol
tica, 20 de enero. La Jornada, Inicia su campaa en Metlatnoc, el municipio ms pobre del pas.
Progreso social y de 2006, Metlatnoc, Guerrero.
11
Diario El Sur, Llama Caldern a acuerdos para combatir pobreza y reconoce deuda del pas
con Guerrero. Ricardo Castillo Daz, seccin poltica, Tlacoachistlahuaca, Guerrero, 7 de diciem
bre de 2006.
01/12/11 13:15
La administracin municipal en la cabecera

regional de la Montaa
Dentro de este contexto y con el objetivo de mostrar la situacin que vive
una cabecera regional en trminos administrativos, presento la situacin de
Tlapa de Comonfort, que no se puede generalizar para todos los centros regio
nales, aunque da idea de las estrategias seguidas por las autoridades y la
ciudadana en la resolucin de sus demandas, las contradicciones entre
lo estatuido y lo aplicado en trminos normativos, y la dinmica y problemti
ca regional.
Tlapa es una ciudad de tamao medio en constante crecimiento por la
migracin intrarregional indgena. Segn el censo de 2005, la poblacin
urbana era de 37,975 habitantes (inegi, 2005), aunque debemos considerar
el incremento por la migracin constante. El crecimiento urbano se aceler
a partir de 1990. La poblacin indgena es de 31,936 habitantes, lo que repre
senta el 84 por ciento del total municipal, sin embargo la localidad no es
considerada como indgena debido a que histricamente los mestizos tuvie
ron el poder y, por lo tanto, le impusieron su propia identidad. Administrati
vamente, el municipio es de los que cuentan con un presupuesto importante,
por lo que las instituciones que trabajan con indgenas canalizan sus recursos
a la zona rural del municipio.
El presupuesto recibido en los ayuntamientos est predefinido a nivel
estatal en partidas presupuestales, incorporando en 2008 una medida para
que los municipios indgenas generen recursos propios, aunque sean mni
mos, y de esa manera atender algunos gastos con recursos municipales. En
la regin de la Montaa, Tlapa es el municipio que maneja un presupuesto
propio por el cobro de servicios a la ciudadana, que en ocasiones llega al
1 por ciento,12 dirigido a la atencin de gastos no etiquetados, vinculados
a la pobreza extrema, tales como: la compra de medicamentos, el traslado
de enfermos o cadveres de migrantes a sus lugares de origen, y la compra de
material de construccin para vivienda. Entre las cuestiones comunitarias
estn la construccin de comisaras, iglesias, la realizacin de fiestas patrona
les, las actividades de apoyo a eventos acadmicos o proyectos comunitarios.
El ayuntamiento apoya total o parcialmente estas solicitudes con los recur
12
El presupuesto mensual de Tlapa en 2008 fue de 5 millones mensuales y la entrada de
recursos propios, entre 45mil y 50mil pesos. Informacin de la tesorera municipal.
01/12/11 13:15
sos propios, y en caso de tomar dinero de otras partidas, para evitar conflictos
administrativos, la decisin del uso y forma de comprobacin se toma por
acuerdo de cabildo.
Algo similar ocurre en otros municipios regionales; en el caso de Metlat
noc, el gasto se demuestra con un acta comunitaria de una obra realizada,
avalada por la autoridad. En ambos casos se crean estrategias para cumplir
con la normatividad institucional, alterando la informacin relativa a las obras
o apoyos, lo que denota que las demandas econmicas y culturales de los
pueblos indgenas no estn consideradas en la administracin municipal,
sino que aparecen y son atendidas de forma marginal.
Por la magnitud de la demanda de servicios y la escasez de recursos
en Tlapa, el ayuntamiento diferencia a los ciudadanos del municipio de los que
llegan a avecindarse, de modo que los gastos sean compartidos o asumidos
por la autoridad del municipio de origen de los nuevos residentes. Esta
situacin es una combinacin de marginacin y burocratismo contra los mi
grantes intrarregionales, porque no cuentan con apoyo municipal, ante lo
que se ha creado el mecanismo de obtener el recurso a travs de un vecino
originario de Tlapa, procedimiento que han retomado las autoridades muni
cipales cuando tienen que justificar un apoyo. En la bsqueda de recursos
o desarrollo de proyectos, el ayuntamiento de Tlapa se apoya en las alcaldas
de la regin, siendo sta la nica forma como se relacionan las autoridades.
La otra situacin en que se ha dado la interrelacin de muncipes es a partir
de la convocatoria que ha hecho el gobierno estatal para definir una obra re
gional. Al interior del prd, en aos anteriores, los presidentes municipales
perredistas se reunan en la entidad para discutir la problemtica administra
tiva, financiera e institucional comn, pero dejaron de llevarse a cabo estas
reuniones porque su partido lleg a la gubernatura. Aunque las autorida
des ven la necesidad de algn tipo de trabajo coordinado, no slo por la ausen
cia de apoyo estatal, sino tambin pensando en la continuidad partidista
en sus municipios, no hay un liderazgo o proyecto que los convoque.
El ayuntamiento tlapaneco en los trienios pasados se ha conformado por
funcionarios y trabajadores manuales de origen indgena, de Tlapa y de otros
municipios, sin embargo la adscripcin indgena no incorpora su cosmovi
sin, sistemas jurdicos ni polticos al quehacer administrativo y de gobierno
municipal. El modelo administrativo estatal es el que se ha impuesto en una
constante interaccin con los sistemas polticos indgenas, constituyndose
01/12/11 13:15
mutuamente en algunos aspectos, como es la relacin entre los trabajadores

de limpia naa savi. El ayuntamiento no ha creado alternativas para enfrentar
los problemas de ausencia de servicios y seguridad pblica, siendo rebasa
do por las demandas, en lo particular por el incremento de la delincuencia
organizada vinculada al narcotrfico, situacin que adquiere matices particu
lares, segn se trate del mbito rural o urbano.13
La mayora de los municipios indgenas de la Montaa incorporan
prcticas polticas y jurdicas propias de sus sistemas polticos y jurdicos,
permitiendo que lo establecido por el Estado sea traducido en prcticas y meca
nismos locales, de modo que, al mismo tiempo, los pueblos indgenas no dejen
a un lado sus prcticas propias. En la interaccin de sistemas jurdicos y
polticos la interlegalidad e interpoliticidad14 no son prcticas nuevas, se
llevan a cabo desde la llegada de los espaoles; en la actualidad se llevan a
cabo con el Estado y operan sin el reconocimiento gubernamental, ya que
dicho proceder poltico forma parte de la diversidad sociocultural y de hacer
poltica, no slo en la entidad sino en Mxico.
Las instituciones y los pueblos indgenas

A nivel estatal existe una institucin encargada de la atencin a la poblacin
indgena: la Secretara de Asuntos Indgenas (sai), que tiene su origen en
la Procuradura Social de la Montaa y de Asuntos Indgenas (Prosomai), ins
titucin creada por el gobernador Francisco Ruiz Massieu. Posteriormente,
13
Los diarios estatales y los informes del Centro de Derechos Humanos de la Montaa,
Tlachinollan, dan cuenta de la situacin vivida por comunidades pertenecientes a los pueblos
indgenas, cuando se les vincula o tienen algn tipo de relacin con la siembra y traslado
de enervantes.
14
El concepto de interlegalidad es desarrollado por Boaventura de Sousa Santos (1987: 298),
quien explica que las leyes actan como mapas mentales que se corresponden con diferentes
sistemas normativos que se sobreponen e interactan, estableciendo transiciones y transgresio
nes en el mbito jurdico. La interlegalidad relaciona sistemas jurdicos que tienen asignados
distintos niveles en el orden jerrquico del Estado o de la sociedad, maneja distintas representa
ciones simblicas de valores, tiempos, sujetos y procedimientos, poniendo en relacin no slo
normas, sino todos los elementos que representa un sistema normativo.
La categora de interpoliticidad es una propuesta conceptual propia, que se refiere a una moda
lidad de la interlegalidad, y a la que defino como la convergencia de ms de dos sistemas polticos
en una relacin de hegemona-subordinacin, en la que se establecen mecanismos que permiten
el desarrollo de las distintas formas de hacer poltica con el objetivo de ejercer poder a partir de
contextos, situaciones o procesos particulares (Nicasio, 2007).
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con Rubn Figueroa Alcocer (1993-1996) la Prosomai se convirti en la

Procuradura Social, Campesina y de Asuntos Indgenas de la Montaa
(Proscai). Ren Jurez Cisneros (1999-2005) propuso crear la Secretara de
Desarrollo Indgena que qued truncada, lo mismo que la ley indgena que
promovi para la entidad. En un inicio la labor de la Prosomai consisti en
encargarse de canalizar las demandas de las comunidades indgenas a
otras instancias de gobierno, y distribuir algunos recursos a los solicitantes,
hasta llegar en la actualidad a vincularse con la Comisin Nacional de
Desarrollo de los Pueblos Indgenas (cdi) para el desarrollo de algunas
acciones de los programas federales que maneja. La institucin est re
presentada por un indgena desde la pasada administracin prista, lo mismo
que ahora con el gobierno perredista, lo que ha sido una de las demandas
de las organizaciones civiles y de la ciudadana del estado.
La sai ha desarrollado diferentes programas en cada ao de trabajo,
aunque hay algunos que se mantienen, como es el caso de la asesora jurdica.
En 2008, la sai implement nueve programas15 destinados a la atencin de
cuestiones legales, culturales, productivas y de migrantes. Aparte encontra
mos proyectos que, en teora, estaran encaminados a la creacin de polticas
pblicas interinstitucionales y al fortalecimiento de su libre determinacin y
autonoma, que hasta el momento no muestran un impacto real en este senti
do.16 Sus acciones se quedan en el asistencialismo, paliando algunas nece
sidades menores y duplicando algunas acciones que todava sta desarrolla,
sin convertirse en la entidad rectora de la accin institucional que tiene como
meta. Este papel an sigue siendo representado por la cdi, pues aunque la sai
tiene presencia, no cuenta con la infraestructura y los recursos suficientes
para lograr un impacto conforme a sus objetivos. Dentro de sus principa
les limitaciones se encuentra, adems de la escasez de recursos, la poca
importancia que el gobierno estatal le ha dado al sector indgena y a la secre
tara misma.
15
Los programas que operan son los siguientes: 1) transversalidad institucional, 2) observa
torio intercultural de la accin institucional, 3) autogestin indgena para el desarrollo, 4) diversi
dad cultural y justicia social, 5) presencia indgena, equidad y accin institucional, 6) reforma
jurdica y reconocimiento indgena, 7) servicios emergentes de bienestar social, 8) financiamiento
de proyectos productivos demostrativos para los pueblos indgenas y 9) defensa y asesora jurdi
ca a la poblacin indgena.
16
Misin y visin de la sai. [En lnea]: http://www.guerrero.gob.mx/pics/art/articles/609/
file.pdf1023.pdf
01/12/11 13:15
Por su parte, la cdi, constituida en 2003, cuyo antecedente es el transfor

mado Instituto Nacional Indigenista (ini), es la instancia responsable de
la poltica indigenista a nivel nacional, con su representacin en la entidad. El
objetivo de la transformacin del ini consisti en transferir a las institucio
nes existentes la atencin de la poblacin indgena en cada entidad federativa
ssa, Sedesol, Sagarpa, proceso que ha sido difcil porque el inters de las
instituciones se limita a obtener la infraestructura y los recursos manejados
en cada programa, sin importarles conocer la situacin de la poblacin indge
na en su mbito de competencia.
La cdi ha reducido paulatinamente tanto los programas17 infraestructu
ra, proyectos productivos, apoyo a mujeres como los recursos destinados
al sector indgena, aunque contina siendo la institucin que establece la
poltica indigenista y la que mayor inversin realiza en infraestructura. Las
organizaciones sociales indgenas en el estado demandan que el delegado
sea indgena, lo que en 2007 propici que se realizara una consulta con
algunas organizaciones y representantes indgenas para proponer y elegir al
nuevo delegado.
Tanto la cdi como la sai han destinado la mayor parte de sus recursos
humanos y econmicos a la zona donde se concentra la poblacin indge
na Montaa y Costa Chica, dejando al margen a comunidades en la zona
norte y centro, con gran disgusto y reclamo constante de los afectados. Es
hasta aos recientes que parcialmente las han incorporado a las activida
des de cobertura, ms por la presin social y normativa, emanada de aquella,
que por tenerlas presentes para desarrollar proyectos. Los recursos de
estas instituciones resultan insuficientes, pero son las que proporcionan los
recursos federales para el desarrollo de obras de infraestructura municipal.
Las alternativas para enfrentar la pobreza.

Los proyectos sociales alternativos
En la segunda parte de este trabajo presento diversos proyectos que, sin
declararse como tales, son autonmicos por el ejercicio poltico al reivindi
17
En 2008 desarrolla ocho programas: 1) albergues escolares, 2) infraestructura bsica,
3) desarrollo de las culturas, 4) fondos regionales indgenas, 5) organizaciones productivas para
mujeres, 6) convenios en materia de justicia, 7) turismo alternativo y 8) apoyo a la produccin.
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car su identidad y sus derechos como pueblos indgenas, y por buscar alter
nativas para atender necesidades que consideran sus particularidades
socioculturales. Los cuatro procesos sociales resultan paradigmticos por
que ilustran la problemtica de los pueblos indgenas en la regin de asen
tamiento de la poblacin indgena, la forma de enfrentarla y la relacin esta
blecida con el gobierno a raz de la construccin de las alternativas. Existen
en la entidad otros procesos avanzados o en ciernes, coincidentes en el
reclamo del reconocimiento a participar como sujetos de derecho, pro
motores de un rumbo propio al margen de lo que el Estado establezca
como la norma, conscientes de que es posible vivir de otra forma, asu
miendo un papel como sujetos de cambio.
La polica comunitaria
El Sistema de Seguridad, Justicia y Reeducacin Comunitaria, ms conocida
como polica comunitaria, fue conformada por comunidades y organiza
ciones sociales con el objeto de defenderse de la delincuencia organizada y
para enfrentar la negligencia, omisiones e incapacidad del sistema estatal
de procuracin de justicia. Surgi en 1995 con la participacin de comuni
dades indgenas, organizaciones y sociedades productivas, y con el acom
paamiento de la iglesia. Tiene 12 aos de servicio, su cobertura es de
10 municipios indgenas y mestizos, 62 comunidades en las que viven aproxi
madamente 100000 habitantes, y dos regiones.18 Despus de la negra
historia de inseguridad e impunidad, en la actualidad es la regin ms
segura de la entidad donde se ha abatido la delincuencia en un 90 por ciento,
con el reconocimiento oficial. El xito de esta organizacin es tal, que
otras comunidades quieren incluirse, lo que enfrenta a la Coordinadora Re
gional de Autoridades Comunitarias (crac), mxima instancia de autoridad en
Existe una serie de trabajos de investigacin publicados y en red que pueden ser consul
tados para tener ms detalles sobre el proyecto, algunos son los siguientes: E. Martnez Sifuen
tes (2001), La polica comunitaria: un sistema de seguridad pblica comunitaria indgena en el Estado
de Guerrero, Mxico, ini; J. Flores Flix (2004), Reinventando la ciudadana: la construccin
social de la democracia en la regin costa-montaa de Guerrero, Tesis de doctorado en Antropo
loga, Mxico, ciesas; E. Snchez Serrano (2007), Polica comunitaria y redes cafetaleras,
polticas y de derechos humanos, en revista Ciudades, nm. 75, julio-septiembre.
18
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la estructura, a considerar las peticiones, dados los retos a los que se tienen
que enfrentar en trminos de infraestructura, geopoltica, comunicacin, recur
sos econmicos y capacitacin, entre otros aspectos. Se ha recibido apoyo
econmico y en especie de algunos municipios, y en algunos periodos las
comunidades son las que brindan la mayor contribucin al proporcionar un
grupo de entre 10 y 12 policas que brindan servicio, es decir, trabajo para
la comunidad, sin remuneracin. La participacin de las mujeres en la estruc
tura de autoridad se dio en 2006, al incluirlas dentro de la Comisin de
Participacin de la Mujer que forma parte de la Asamblea Regional; esto a
pesar de que hay limitaciones en un involucramiento mayor, por la educa
cin e ideas imperantes en torno del rol femenino y la actividad pblica,
que ubica a los hombres como los actores principales.
La polica comunitaria est compuesta por naa savi y me phaa de la
regin Costa Chica y Montaa, incorporndose en ltimas fechas comunida
des mestizas; el proyecto general se constituye de otros proyectos alter
nos, debido a que los participantes tienen claro que no es posible mejorar
las condiciones de vida abocndose a un solo aspecto social, incluyendo la
educacin, la produccin y la comunicacin, por lo que se piensa como un
proyecto integral. Respecto del mbito educativo, los logros han consistido
en la apertura de una sede de la Universidad Pedaggica Nacional y en el
desarrollo del proyecto de la Universidad Intercultural del Sur (Unisur) en
cinco sedes indgenas, incorporando a sus vecinos afromestizos asentados
en un extremo de la Costa Chica. En el aspecto econmico se desarrollan
proyectos relacionados con la produccin y comercializacin de productos
agrcolas, ropa y otros bienes, a travs de alternativas como el intercambio;
aqu el trabajo es incipiente. Con respecto a la comunicacin, est funcionan
do la primer radio comunitaria, Radio Vee Savi, a la que se incorpora Radio
Kimi Ndica (Estrella Libre); los locutores son jvenes bilinges de las comu
nidades integrantes del proyecto, cuyo objetivo es fortalecer la organizacin e
identidad comunitaria. Cuentan con una pgina web que brinda informacin
general sobre la organizacin y difunde informacin fuera de la regin sobre
los acontecimientos recientes.19 Tambin se ha contemplado elaborar
documentales y promover la grfica popular para difundir su experiencia.
Tienen claro que para llevar adelante tales proyectos requieren de espe
La direccin electrnica de la pgina web es www.policiacomunitaria.org
19
01/12/11 13:15
cialistas en cada aspecto que se pretende desarrollar, por lo que, en s,

cada subproyecto se convierte en un nuevo proyecto al que hay que dar
seguimiento y lograr que se articule.
La toma de decisiones es colectiva en asamblea, lo que da continui
dad e involucra a los distintos actores sociales, pudiendo trazar un rumbo por
consenso, no sin diferencias en los enfoques de qu y cmo hacerlo.
Como alternativa de seguridad pblica y procuracin de justicia, este pro
yecto ha resultado un ejercicio apegado a la cosmovisin y legitimidad comu
nitaria indgena; sin embargo, la estructura y normas no son reconocidas por
el gobierno porque establecen nuevos marcos polticos y jurdicos que impli
can una relacin diferente a la que el gobierno local sustenta. Esta situacin
ha generado enfrentamientos con los diversos cuerpos de polica y militares,
adems de que se han emitido rdenes de aprehensin contra los represen
tantes visibles; asimismo, se han implementado campaas de desprestigio
y se realiza un acoso poltico por parte de presidentes municipales y de los dos
ltimos gobernadores, cada uno en su momento. El mecanismo propuesto
por el gobierno para reconocer a la polica comunitaria ha consistido en pre
tender legalizarla, incorporndola a su sistema policial, situacin con la que
los miembros de la crac estn en desacuerdo, dado que su lucha incluye el
reconocimiento de sus derechos culturales, polticos sociales y econmicos
como pueblos indgenas, basndose en el artculo 2o. constitucional y en
normas internacionales, como es el Convenio 169 de la oit.
El proyecto de la polica comunitaria ha reactivado no slo la organizacin
de las comunidades involucradas, sino que est usando los elementos cultu
rales que le sirven para construir alternativas de solucin a las necesidades
que el gobierno no est atendiendo.
La Organizacin del Pueblo Indgena Mephaa, A.C.

La Organizacin del Pueblo Indgena Mephaa, A.C. est conformada por
habitantes mephaa del municipio de Ayutla de los Libres, quienes inicia
ron la organizacin conjuntamente con naa savi de la misma demarcacin
desde 1994, la Organizacin del Pueblo Mixteco y Tlapaneco, que se separ
en dos organizaciones, una por cada pueblo indgena. En 2002 surgi la
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Organizacin del Pueblo Indgena Mephaa (opim) cuyo trabajo consisti en

la defensa de su identidad, de sus derechos como pueblo indgena y en la
denuncia de la violacin de los humanos. La pobreza estructural los llev
a organizarse para buscar la solucin de sus necesidades. As, en 1998, 14
hombres naa savi y me phaa, vecinos de la comunidad de El Camalote,
accedieron a ser esterilizados a cambio de promesas de algunos bienes para
sus familias y para la comunidad, por parte de la Secretara de Salubridad.
En el mismo ao los militares asesinaron a once personas, entre milicianos
del erpi y vecinos de la comunidad de El Charco, quienes se encontraban
durmiendo en una primaria despus de haber participado en una reunin.
Este hecho provoc la militarizacin del municipio desde entonces, adems
de que se habla del apoyo de un grupo paramilitar.20
En 2002, los militares al buscar encapuchados, es decir guerrilleros, y
enervantes, violaron a una mujer en la comunidad de Barranca Tecoani,
Ins Fernndez Ortega, y a otra mujer en la localidad de Barranca Bejuco, mu
nicipio de Acatepec, Valentina Rosendo Cant, quienes denunciaron los
casos ante las autoridades mexicanas, mismas que turnaron el asunto a un
ministerio pblico militar que no encontr responsables. Ante esta situacin
se estableci una denuncia en 2007 ante la Comisin Interamericana de Dere
chos Humanos (cidh), misma que se pronunci en 2008 pidiendo medidas
cautelares para las dos mujeres, as como para integrantes de la opim que
han denunciado esta situacin y la de los hombres esterilizados, referida
lneas arriba. Los defensores y defensoras de la opim, entre ellos Obtilia y
Andrea Eugenio Manuel, y Cuauhtmoc Ramrez, han sido amenazados por
su labor de denuncia, por lo que el trabajo de acompaamiento de las organi
zaciones defensoras de derechos humanos, oficial y civil, es el ms visible en
el resguardo de su integridad fsica.
Entre los ltimos acontecimientos ocurridos en 2008, se encuentra el
asesinato del hermano de Ins Fernndez Ortega, integrante de la opim, quien
ya haba sido amenazado, y la detencin de cinco integrantes de la organiza
cin, acusados del asesinato de cuatro policas municipales y un trabajador
de telgrafos, y de robo del dinero que se pagara a los beneficiarios del
programa Oportunidades.21 De este hecho se han derivado otras arbitrarie
20
Diario El Sur, Militares buscan a dirigentes indgenas y civiles armados amenazan en
comunidades de Ayutla, denuncian, redaccin, 19 de noviembre de 2008.
21
Diario El Sur, Denuncia la opim que la pgje pretende involucrar a sus miembros en la
matanza, Ezequiel Flores Contreras, 3 de abril de 2008.
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dades cometidas por los procuradores de justicia contra parientes de los

detenidos y los acusados. Esta situacin exhibe la forma como se usa el
sistema judicial para enfrentar a una organizacin que realiza una labor de
denuncia, mediante el acoso militar y policiaco, mostrando la persecucin
que en los ltimos meses se est llevando a cabo desde el gobierno estatal,
al criminalizar a los promotores de proyectos sociales.
Las autoridades tradicionales y Radio omndaa

El municipio de Xochistlahuaca, Suljaa en omndaa, asentado en la Costa
Chica, est poblado mayoritariamente por omndaa, naa savi y una minora
nahua. Tiene una historia de caciquismo poltico prista, representado en los
ltimos aos por la familia de Aceadeth Rocha Ramrez, ex presidenta y
diputada estatal. Ante esta situacin, la poblacin se ha organizado para crear
alternativas polticas, buscando alianzas entre las fuerzas polticas de oposi
cin e incluso con el mismo pri, para quitarle el poder. Una posibilidad la
encontraron las comunidades en la creacin de un cuerpo de autoridades
alternas a las nombradas en el proceso electoral municipal de 2002, conocido
como autoridades tradicionales.22 Se conform un grupo de siete autorida
des designadas en asamblea de comunidades del municipio, encargadas de
la administracin de algunos espacios municipales, contando con el apoyo
econmico de los simpatizantes al carecer de presupuesto estatal. Las autori
dades tuvieron el poder y la legitimidad otorgada por la ciudadana indge
na al retomar su sistema normativo y poltico para gobernarse. Se intent
nombrar autoridades en las comunidades, con magros resultados; retomaron
el mandar obedeciendo neozapatista, con la claridad de que era un ejerci
cio de reivindicacin de sus derechos como pueblo indgena, ante lo esta
blecido por un Estado hegemonizador que niega la diversidad sociocultural
y el derecho a la autodeterminacin. Se sustentan en la Constitucin nacional,
(artculo 39), la Ley orgnica del municipio libre del Estado de Guerrero (artculos
1-3, 6, 61-70), en el convenio 169 de la oit y en los Acuerdos de San Andrs,
aunque hay que aclarar que su ejercicio de autonoma no era de ningn
modo un intento separatista.23
La historia poltica de Xochistlahuaca es descrita por Miguel ngel Gutirrez vila (2001).
Pronunciamiento de las autoridades tradicionales hecho el 1 de diciembre de 2002 al esta
blecer el autogobierno de Suljaa. Se puede consultar en la direccin electrnica www.nodo50.org/
pchiapas/mexico/noticias/amuzgo.htm
22
23
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El proyecto result innovador al buscar un gobierno apegado a un actuar

poltico propio, de acuerdo con sus necesidades socioeconmicas particu
lares, que se fue desgastando poco a poco por la carencia de recursos,
ante lo que los simpatizantes tuvieron que ceder, acudiendo al ayuntamien
to oficial instalado en casas y locales particulares. El ejercicio no ha estado
exento de dificultades, pues la presin oficial se ha manifestado en la nega
cin de recursos y obras, y en la persecucin y giro de rdenes de apre
hensin contra los dirigentes. La divisin poltica interna agrup en faccio
nes a quienes estaban a favor de cada autoridad, provocando una gran
divisin intracomunitaria acompaada de temor permanente y tensin
social. Las mismas organizaciones sociales indgenas (autoridades tradi
cionales y el Consejo de la Nacin Amuzga) con presencia en el municipio
tienen desencuentros polticos, que llevan a cada una a centrarse en sus
luchas particulares, limitando la conjugacin de esfuerzos.
Como parte del proyecto poltico, en 2004 se cre una radio comunitaria,
Radio omndaa, La Palabra del Agua, enfocada en apoyar la comunicacin
entre los simpatizantes, fortalecer la identidad omndaa al recuperar la
historia y lengua propia, y la del movimiento, y a dar la palabra a los distintos
sectores sociales. El proyecto fue apoyado por los propios habitantes; los locu
tores fueron jvenes estudiantes de secundaria y bachillerato, las mujeres
tejedoras y las autoridades tradicionales (cdhm, 2005). La radio fue un pro
yecto que hizo confluir esfuerzos locales y externos, con logros paulatinos,
hasta llegar a contar con instalaciones que varias veces han sido allana
das por distintos tipos de autoridades: por militares, por la Secretara de
Comunicaciones y Transportes, por la polica y, en 2008, por la Agencia
Federal de Investigaciones, con rdenes de aprehensin en contra de algu
nos colaboradores. La radio se ha convertido en un proyecto en s mismo,
al reivindicar el derecho a la comunicacin, la identidad y la autodetermina
cin en el uso de los recursos, como es el territorio, retomando lo establecido
en el Convenio 169 de la oit.
La lucha dada por la mayora omndaa del municipio de Suljaa, ilustra la
forma como se ejerce el tener una gobernanza de los pueblos indgenas, quie
nes estn desarrollando alternativas para atender sus necesidades, y que en
el ejercicio de resolucin hay una serie de cuestionamientos de legitimidad
por parte del gobierno, quien desconoce el proyecto, no slo por el autorita
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rismo en el ejercicio del poder hegemnico, sino porque a los gobernantes les
falta entender en qu consiste la diversidad sociocultural y cmo vivirla sin
violentar los derechos de los ciudadanos indgenas, resguardados por normas
nacionales e internacionales, que conforman una sociedad en cambio.
La Coordinadora Guerrerense de Mujeres Indgenas

Son pocos los proyectos emprendidos por mujeres indgenas en Guerrero
que hayan logrado trascender a nivel regional, a pesar de que existen ejerci
cios a nivel municipal relacionados con la salud o la produccin de algn
tipo de arte. Hoy en da existen mujeres jvenes que forman los cuadros
polticos que han asumido el liderazgo del movimiento indgena femenino,
con antecedentes de participacin en organizaciones locales,24 nacionales
(Congreso Nacional Indgena cni y la Asamblea Nacional Indgena Plural
por la Autonoma anipa) e internacionales (Enlace Continental de Mujeres
Indgenas ecmi). Su presencia es el agua fresca en el movimiento indgena,
pues la participacin de mujeres en el mbito pblico no es sencilla dada
la cultura patriarcal dominante, que limita la participacin de las muje
res al interior de las mismas organizaciones indgenas. La Coordinadora
tiene sus orgenes en 1997, con mujeres militantes del Consejo Guerreren
se 500 aos, la anipa, Sociedades de Seguridad Social y organizaciones
comunitarias, que se integraron a la Coordinadora Nacional de Mujeres Ind
genas (Conami), donde se forman en la temtica del gnero, conocen las
demandas sectoriales y obtienen los medios y contactos necesarios, de modo
que en 2003 conformaron a nivel estatal la Coordinadora Guerrerense
de Mujeres Indgenas (cgmi), con la participacin de ocho organizaciones de
mujeres.
Al iniciar su trabajo, elaboraron una agenda con el objetivo de abordar la
defensa, promocin y difusin de los derechos humanos de las mujeres, erradi
car la violencia intrafamiliar, evitar la muerte materna, capacitar en el cono
cimiento y manejo de instrumentos jurdicos nacionales e internacionales,
24
Algunas de estas organizaciones son el Consejo de la Nacin Amuzga ecwii oom,
Noche Sihuame Sanse Tajome, Coordinadora Nacional Plan de Ayala (cnpa), Nduu na uu savi
y Axale SSS, entre otras.
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fomentar la salud y nutricin, cuidar el medio ambiente y buscar el desarrollo

econmico de las mujeres. Los ejes transversales a estos aspectos
consisten en elaborar polticas pblicas definidas para mujeres, en las
que no sean vistas como parte de un colectivo mayor o de la lucha comu
nitaria, trabajando por el reconocimiento de su identidad y la equidad
de gnero y de etnia (Snchez, 2005: 98). Esta postura ha generado resque
mores al interior de las organizaciones y los movimientos sociales, donde
se cuestiona que las mujeres luchen por demandas particulares como gnero,
por lo que son mal vistas, independientemente del trabajo y esfuerzos
realizados a favor de la organizacin en particular, y del movimiento in
dgena en general.
Para desarrollar estos objetivos, se han acercado a los ayuntamientos
indgenas, a instituciones estatales y nacionales, y a agencias internaciona
les, buscando la interlocucin, recursos y capacitacin. Para lograr sus metas
ha sido importante la formacin de cuadros a nivel municipal y estatal. De
este modo, identificaron la salud materno-infantil como prioridad, debido a
los altos niveles de muertes de mujeres por aspectos vinculados a estas
problemticas. En 2002 se elabor un estudio sobre la mortalidad materna
en Guerrero, que dio origen al proyecto de la Casa de Salud en el municipio
de Ometepec, centro regional de la Costa Chica, donde se capacita a muje
res en salud materna, para que acompaen a las mujeres embarazadas en
el seguimiento mdico, proyecto que fue retomado por la Coordinadora. Al
hacerse cargo del proyecto, queda claro que el gobierno estatal no ha imple
mentado la atencin sanitaria necesaria, y con las nuevas condiciones de
atencin que considera el enfoque intercultural con la mediacin de los
enlaces interculturales, las mujeres siguen siendo discriminadas y desatendidas. Los logros obtenidos desde el punto de vista de la cgmi consisten
en la reivindicacin de las demandas de las mujeres, contar con una
organizacin estatal de mujeres, obtener el reconocimiento de autoridades
municipales, empoderar y capacitar a las mujeres en las regiones, y formar
liderezas. La lucha de la cgmi es pionera, y se constituye como un ejercicio
que se debe reproducir a pesar de las dificultades.
Las experiencias mostradas ilustran el tipo de problemtica y las razo
nes que la ocasionan, ante lo cual los pueblos indgenas organizados como
etnias o comunidades crean alternativas para enfrentar o dar solucin a las
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condiciones de vida. Al construir dichas alternativas, dinamizan el quehacer

poltico en varios sentidos. Uno de ellos consiste en asumir un posiciona
miento contra el Estado frente a lo que ste deja de hacer por la ciudadana
indgena, asumiendo una postura proactiva como sujetos sociales. Otro es
retomar elementos socioculturales de las sociedades con las que conviven,
adecundolos a las nuevas propuestas, que es el caso de la polica comuni
taria, rescatando aspectos de sus sistemas polticos y del sistema estatal y
estableciendo relaciones interlegales e interpolticas. Uno ms es el cono
cimiento, manejo y apropiacin de instrumentos jurdicos internacionales
usados como parte de la argumentacin para avalar el ejercicio de sus
derechos econmicos, polticos y culturales. El gobierno estatal, independiente
mente de su filiacin partidista, ha criminalizado los nuevos procesos autoges
tivos, dejando al margen las normas que permiten su dichas demandas,
imponiendo un deber ser sustentado en el autoritarismo y sospechando de
cualquier proyecto y de sus promotores.
Como contraparte, quienes se asumen como sujetos con derechos estn
desarrollando alternativas legitimadas comunitariamente, lo que les permi
te mantenerse en el proceso, usando sus propios medios en la mayora de
los casos y buscando recursos e interlocucin con instancias tambin alter
nas. En la marcha de los proyectos se han incorporado aspectos como el
gnero, la autogestin y la autonoma; se han agregado a redes establecien
do vnculos a nivel regional, estatal, nacional e internacional, y la mayo
ra cuenta con un medio de difusin usando la tecnologa existente. Hay
una reivindicacin identitaria y de sus derechos como pueblos indgenas,
pues existen diversos puntos de vista sobre cmo y por dnde llevar el pro
yecto, lo que hace vivir la diversidad poltica al interior de los pueblos ind
genas, quienes son vistos como alteridad e inferiores dentro de la sociedad
guerrerense.
Reflexiones finales
En Guerrero los recursos estatales y federales enviados a los municipios
indgenas de la regin de la montaa resultan insuficientes, y su adminis
tracin se ve mediada por los compromisos e intereses poltico-partidistas
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de las autoridades municipales y estatales. Las instituciones oficiales, esta

tales y federales dedicadas a atender a los pueblos indgenas, cuentan con
recursos segn sea la coyuntura poltica que son dosificados e insufi
cientes para atender los requerimientos regionales, y generalmente imple
mentan programas al margen de la consulta a los pueblos indgenas, con
deficiencias en la planeacin.
Para acceder a servicios, infraestructura y capital, los municipios ms
pobres y los que ms recursos reciben, Metlatnoc y Tlapa de Comonfort
respectivamente, han seguido varias estrategias; algunas son relativa
mente viables y otras radicales. Entre las primeras aparecen las que los
administradores crean para obtener recursos al interior del municipio,
y las otras consisten en la creacin de nuevos municipios. La organizacin
comunitaria ha llevado a otro tipo de acciones, consistentes en organizar
y operar proyectos de varias comunidades o sectores interesados; los
ejemplos son la polica comunitaria y la coordinadora guerrerense de
mujeres indgenas.
La situacin de rezago en el desarrollo regional ha sido utilizada por los
partidos polticos para promoverse y convertir el combate a la pobreza en
bandera de lucha. La dinmica iniciada en los aos ochenta ha generado
en algunas comunidades y lderes, el uso del discurso y una cultura de la po
breza, en que ser pobreza es el argumento para hacerse acreedores a cual
quier apoyo o beneficio sin una participacin organizada en la resolucin
de sus necesidades, acordes a una organizacin comunitaria. La entrega de
recursos en estas condiciones enrarece an ms las condiciones de vida
donde se pone en prctica, debido a que se vuelve un crculo vicioso de cliente
lismo y pasividad, convenientes para quienes manipulan y mediatizan la mejo
ra de las condiciones de vida.
De la situacin econmica en los municipios y los requerimientos comen
tarios, lo trascendente son las experiencias organizativas que se estn desarro
llando desde las comunidades, como procesos autonmicos en algunos casos
la seguridad comunitaria y la radiodifusora, en otros son alternativas a las
que la poblacin puede acceder la atencin a la salud materno-infantil, y
unos ms estn dentro de la defensa de sus derechos desde los derechos
humanos, caso de la opim.
01/12/11 13:15
Anexo 1
Cuadro de municipios con poblacin indgena en Guerrero

Nm.
Municipio
Pueblo Indg. Asentado
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
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Acapulco
Acatepec
Ahuacatzingo
Alcozauca3
Alpoyeca
Atenango del Ro2
Atlamajalcingo Del Monte3
Atlixtac3
Ayutla de Los Libres2
Azoy2
Copalillo3
Copanatoyac3
Cualac2
Chilapa de lvarez3
Chilpancingo de Los Bravo1
Cochoapa El Grande3**
Eduarno Neri2
Huamuxtitln2
Igualapa2
Iliatenco3***
Jos Joaqun de Herrera3**
Malinaltepec3
Martir de Cuilapa2
Metlatnoc*
Olinal2
Ometepec2
San Luis Acatln3
Tlacoachistlahuaca3
Tlalixtaquilla de Maldonado2
Tlacoapa3
Tlapa de Comonfort3
Xalpatlhuac3
Xochistlahuaca3
Zapotitln Tablas3
Zitlala3
Nahua, Naa Savi

Mephaa
Nahua
Naa Savi
Naa Savi, Nahua
Nahua
Naa Savi, Mephaa
Nahua, Mephaa
Naa Savi, Mephaa
Mephaa
Nahua
Naa Savi, Nahua
Nahua
Nahua
Nahua, Naa Savi, Mephaa
Naa Savi
Nahua
Nahua
omnda, Naa Savi
Mephaa
Nahua
Mephaa, Naa savi
Nahua
Naa savi, Mephaa
Nahua
omnda
Naa savi, Mephaa
omnda, Naa savi
Nahua
Mephaa
Nahua, Naa savi, Mephaa
Naa savi, Nahua
omnda, Nahua
Mephaa
Nahua
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cia a Zeferino Torreblanca, en El Sur, 22 de octubre.
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Gobiernos locales en las regiones indgenas

de Veracruz: un panorama estatal
Rosa Guadalupe Mendoza Zuany*
Universidad Veracruzana Intercultural**
Introduccin
El estado de Veracruz no ha sido comnmente incluido en la discusin
sobre la cuestin indgena en Mxico, a diferencia de estados como Chiapas,
Oaxaca y Guerrero. Sin embargo, numerosos pueblos indgenas que lo
habitan a lo largo y ancho del territorio, en regiones con contextos y proble
mticas distintas, conforman un estado diverso donde los gobiernos locales
en mltiples municipios y comunidades son producto de hibridaciones entre
formas de gobierno indgena e instituciones introducidas por el Estado como
el municipio y el ejido y apropiadas por los pueblos. De modo que los
gobiernos indgenas locales no son puros, estticos ni reductos del pasado,
sino productos hbridos, dinmicos y sujetos a mltiples influencias.
Lo anterior supone una construccin intercultural de gobiernos locales
en los que coexisten y se hibridizan formas de toma de decisiones, gestin local,
participacin poltica, etctera, como manifestacin de la diversidad tnica,
poltica, econmica, social y cultural que caracteriza al estado de Veracruz
*Doctora en Poltica por la Universidad de York en Reino Unido y Maestra en Ciencias
Antropolgicas por la Universidad Autnoma de Yucatn en Mxico. Es profesora investiga
dora en la Universidad Veracruzana Intercultural (uvi) de la Universidad Veracruzana, donde
tambin coordina el departamento y la orientacin en Derechos de la Licenciatura en Gestin In
tercultural para el Desarrollo. Actualmente lleva a cabo un proyecto de investigacin sobre la
construccin intercultural de polticas educativas a nivel superior para los pueblos indgenas en el
estado de Veracruz, Mxico. Ha participado en investigaciones sobre educacin superior para
pueblos indgenas, construccin intercultural de saberes y conocimientos en el mbito uni
versitario, y la construccin de autonomas indgenas comunitarias en el estado de Oaxaca a
travs del dilogo intercultural.
**J. J. Herrera nm. 17, zona Centro, c.p. 91000, Xalapa, Veracruz, Mxico. Tel. +52 228
8183239 y 8183411.
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01/12/11 13:15
y que remite a mltiples formas de gobierno de regin en regin, de comu

nidad en comunidad, dependiendo de contextos y procesos histricos
diferenciados.
El texto introduce a un panorama estatal de las regiones indgenas en
Veracruz, para despus enfocarse en explorar los retos de los gobiernos
locales y sus sistemas normativos comunitarios en la regin Huasteca, y
as presentar algunos retos de la gestin local que pueden trasladarse a lo
que sucede en otros pueblos y regiones del estado y el pas. Asimismo, pone
en evidencia que el factor tnico ha sido un factor que complica la gestin
local en las comunidades y municipios del estado, pero no es el nico. La
diversidad se expresa de mltiples formas y a travs de distintas identidades,
como la campesina junto a la indgena por ejemplo. Los indgenas de Veracruz
han adoptado, adaptado, hibridizado prcticas polticas y encontrado espacios
para su participacin en un contexto poltico estatal donde ni el poder ejecuti
vo ni legislativo han priorizado la cuestin indgena, al no aprobar ninguna
ley especfica para reglamentar la reforma constitucional nacional y estatal en
relacin con los derechos de los pueblos indgenas.
La tendencia muestra un contexto donde los partidos polticos monopo
lizan el acceso al poder municipal y empiezan a incidir fuertemente en el
mbito comunitario. Esto se conjuga con una desestructuracin de los
sistemas normativos y de gobierno comunitarios dentro de un marco legal
estatal de reconocimiento mnimo, limitado, y donde no existe una ley in
dgena o cdigo electoral que avale formas alternativas al sistema de parti
dos, como en el estado de Oaxaca. Sin embargo, la comunidad sigue
siendo el espacio donde las iniciativas y prcticas de autonoma de facto
adquieren y reproducen su vitalidad en el marco de mltiples relaciones
con actores regionales, estatales, nacionales e internacionales, entre ellos,
actores educativos como la Universidad Veracruzana Intercultural.
Desde dnde miramos los gobiernos locales?

Este texto articula la investigacin diagnstica que estudiantes de la Univer
sidad Veracruzana Intercultural (uvi), sede Huasteca, realizan como parte de
su formacin como gestores interculturales para el desarrollo en el mbito
178 Rosa Guadalupe Mendoza Zuany
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de los derechos. Parte integral de la formacin de los gestores es el desarro

llo de competencias para realizar diagnsticos comunitarios y regionales que
les permitan identificar colectivamente, con los actores sociales, las princi
pales problemticas y los planes de accin para resolverlas. Uno de los
propsitos principales de los gestores es dinamizar iniciativas locales y
empoderar a los pueblos a travs de su participacin activa en la definicin
de su desarrollo y formas alternativas de incidir en la creacin de sociedades
justas, sustentables y respetuosas de la diversidad.
Para ello, la uvi ha trabajado desde 2004 en cuatro regiones del estado
de Veracruz a las que denomina regiones interculturales: Totonacapan,
Huasteca, Las Selvas y Grandes Montaas. Estas regiones interculturales
estn constituidas por un conjunto de municipios que comparten rasgos
culturales, tienen condiciones socioeconmicas desfavorables, cuya pobla
cin ha sido histricamente marginada de la educacin superior, o que si la
ha tenido, no ha sido pertinente a sus necesidades y a las que la Universidad
Veracruzana Intercultural espera dar cobertura (uvi, 2005: 2). Las regio
nes interculturales del estado de Veracruz fueron definidas por la uvi para
delimitar espacios de influencia y de cobertura de sus programas educati
vos, en funcin de las cuatro variables mencionadas: ndice de marginacin
(im), ndice de desarrollo humano (idh), ndice de desarrollo social (ids) y
poblacin indgena (pi). Es relevante resaltar que la variable poblacin ind
gena usada en estadsticas del Consejo Nacional de Poblacin (Conapo),
incluye componentes sociales, culturales y demogrficos y no slo el criterio
lingstico, clasificando a los municipios como indgenas en distintos grados
por su proporcin de poblacin indgena. Se caracterizan por bajos ndices
de marginacin, desarrollo humano y desarrollo social, as como un porcen
taje elevado de poblacin indgena.
Los alumnos de la licenciatura en Gestin Intercultural para el Desarro
llo (lgid) eligen formaciones profesionales en cinco orientaciones o reas
de especializacin: comunicacin, derechos, lenguas, salud y sustentabilidad.
En funcin de la eleccin de orientacin, focalizan temtica y metodolgica
mente sus diagnsticos, proyectos de investigacin vinculada, aprendizaje
y aplicacin de saberes y conocimientos. El presente artculo visibiliza los
hallazgos que los alumnos Guadalupe Cruz Martnez y Luis Alberto Cruz
Hernndez, y el profesor responsable de la orientacin en Derechos de la
Gobiernos locales en las regiones indgenas de Veracruz 179
01/12/11 13:15
sede Huasteca, el antroplogo Daniel Bello Lpez, han sistematizado para

diagnsticos comunitarios en el mbito de los sistemas normativos comu
nitarios y formas de gobierno indgenas. Los diagnsticos enfatizan su carc
ter participativo no slo por la colaboracin de los actores comunitarios
aportando informacin a travs de entrevistas, sino en la definicin de proble
mticas prioritarias y de soluciones a las mismas, as como de campos de
accin en el marco de los proyectos de investigacin vinculada e intervencin
de los estudiantes futuros gestores y docentes. De este modo, los datos
mostrados en el presente artculo son producto de un trabajo colectivo de
diagnstico, anlisis, sistematizacin y sntesis sobre formas de gobierno
indgenas, sistemas normativos comunitarios, administracin de justicia,
pluralismo jurdico y derechos humanos y colectivos en el estado de Veracruz,
desde una perspectiva comparativa y con la intencin de contribuir al desarro
llo sustentable de las regiones interculturales.
Contextos de las regiones interculturales

Veracruz es la tercera entidad federativa ms poblada de Mxico (inegi, 2000),
con una poblacin total de 6908,975 personas, representando el 7.09 por
ciento del total nacional. Segn el Plan Veracruzano de Desarrollo 2005-2010,
la poblacin del estado en el ao 2005, es de 7275,000, distribuidos en ms
de 22mil localidades, de las cuales 21,757 tienen menos de 2,500 habitantes.
Las condiciones socioeconmicas de su poblacin pueden reflejarse en
indicadores como un grado de marginacin muy alto, de 1.27756, que corres
ponde al cuarto lugar a nivel nacional despus de Chiapas, Guerrero y Oaxaca.
Otro indicador es el ndice de Desarrollo Humano, de 0.744, ubicndose en
el lugar 29 con un nivel medio, para ser el cuarto estado con menor ndice de
todo el pas. Por otra parte, el ndice de desarrollo social para la entidad es
de 0.603, es decir, un nivel bajo (uvi, 2005).
Asimismo, el estado de Veracruz es el tercero con mayor nmero de
poblacin indgena en el pas, la cual representa el 15.3 por ciento del total.
Si bien el criterio lingstico no fue el nico tomado en cuenta para su defini
cin, el nmero de hablantes de lenguas indgenas en el estado da informacin
sobre los pueblos ms numerosos y la diversidad cultural del estado.
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Principales lenguas indgenas del estado segn el nmero de hablantes

Lengua
Nmero de hablantes
Porcentaje del total de hablantes
Nhuatl
Totonaca
Huasteco (Teenek)
Popoluca
Zapoteco
Chinanteco
Otom
Mazateco
Tepehua
Mixteco
Zoque
Mixe
Otras lenguas*
338 324
119 957
51 625
36 999
20 678
19 285
17 584
8 784
6 103
3 535
2 818
2 358
4 670
53.2
19.5
8.6
5.8
3.8
2.9
2.7
1.1
0.9
0.6
0.5
0.4
0.8
* Se incluyen 54 diferentes lenguas indgenas que el censo del ao 2000 registr.

Fuente: inegi (2000), XII Censo General de Poblacin y Vivienda (uvi, 2005).
En Veracruz, las concentraciones de municipios con muy alta margina

cin, con grado medio bajo y bajo de desarrollo humano y niveles de desarrollo
social muy bajo, se observan en las zonas o regiones Huasteca, Totonaca,
Grandes Montaas y Las Selvas. Coincidentemente, las regiones con mayo
res porcentajes de poblacin indgena son: Huasteca 39.1 por ciento, Grandes
Montaas 22.0 por ciento, Selvas 21.8 por ciento y Totonaca con 19.6 por
ciento (uvi, 2005). Por lo anterior, los retos de los gobiernos locales comu
nitarios y municipales en las regiones indgenas del estado son de magni
tudes considerables. Adicionalmente, las problemticas particulares de cada
regin resultan en soluciones y respuestas diversas a la forma de construir
el desarrollo, y de organizacin sociopoltica en los espacios ganados y conce
didos para toma de decisiones. As, las expresiones de autonoma de facto
varan dependiendo los mbitos de accin, los grupos y las regiones.
Las relaciones intertnicas y potencialmente interculturales en un
sentido normativo en un estado con regiones multiculturales se caracte
rizan por la subordinacin de los grupos indgenas a los mestizos en todos
los mbitos de la vida social. Polticamente, las comunidades indgenas
muchas con estatus de congregaciones han estado subordinadas a cabe
ceras municipales dominadas por los mestizos. Por esta razn, los sistemas
normativos que se rigen por derecho consuetudinario y las formas de orga
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nizacin poltica basadas en sistemas de cargos se han reproducido funda

mentalmente en el mbito comunitario (local) y no en el municipal.
Sin embargo, tambin se presentan variaciones en el grado y tipo de conflic
tividad en las relaciones intertnicas de regin en regin. Mestizos y nahuas
habitan en todo el estado. La diversidad tnica en las regiones se expresa,
por ejemplo, en la Huasteca, donde existe una estratificacin tnica en la
cual los nahuas ocupan un lugar intermedio entre los mestizos y los dems
pueblos indgenas, como los tepehuas, otomes y teenek, aunque compar
tan mltiples elementos entre ellos a raz de sus interacciones cotidianas
a travs de la historia. En otras zonas predominantemente nahuas, como
las Grandes Montaas, la estratificacin incluye mestizos y nahuas, y al no
existir un nmero significativo de indgenas de otros grupos, la subordina
cin de los nahuas no admite posiciones intermedias como en la Huasteca.
En el Totonacapan, histricamente los totonacos han tenido conflictos con
los nahuas que residen en la regin y, por supuesto, con mestizos que intro
dujeron programas educativos, se afianzaron como comerciantes y recibie
ron dotaciones de tierras a costa de que los totonacos perdieran las suyas.
En el sur, los popolucas tambin han sufrido las presiones de otros grupos
como los nahuas y mestizos; esto ha dado origen a nuevas localidades y
a una historia de lucha por el control de sus territorios.
Cada regin multicultural expresa particularidades. Por ejemplo, en la
Huasteca, los teenek, en contraste con otros pueblos indgenas como los
nahuas y otomes agrupados en pueblos, se han organizado bajo formas distin
tas a las de los gobiernos indgenas coloniales, desapareciendo sus consejos
de ancianos, sistemas de cargos, etctera. Diversos autores han relacionado
la desaparicin de estas formas de organizacin comunitaria al control de los
territorios, la forma de propiedad de la tierra a raz de la reforma agraria
y el momento de su incorporacin al proceso de reparto (Valle Esquivel y
Hernndez Alvarado, 2006; Valle Esquivel, 2003). En este sentido, Valle
Esquivel (2003: 17) habla sobre las formas de autoridad tradicionales en
la Huasteca:
En los lugares en los que el ejido es la forma de propiedad predominante, la
figura del comisariado goza por lo general de preponderancia sobre otras ins
tancias de decisin, sobre todo ah donde el reparto agrario sucedi tem
pranamente, es decir, a mediados del siglo xx. Pero donde el proceso fue
tardo, frecuentemente existe una abierta hostilidad entre esta figura san
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cionada por la ley y las formas tradicionales de autoridad. En las locali

dades en las que sigue predominando la propiedad privada a veces ni siquiera
existen sistemas parecidos a los que llamamos de cargos.
En el caso de los totonacos, Masferrer Kan (2004: 28) menciona que existen
otros factores que tambin han contribuido a la desestructuracin de sistemas
normativos comunitarios:
En la actualidad este sistema de participacin comunitaria est desmovili
zado; la migracin de los jvenes les dificult el cumplimiento y adems el
gobierno implement una poltica de pagar todos los cargos municipales;
igualmente, mediante los programas de empleo emergente comenz a remu
nerar todos los servicios municipales, desestructurando este sistema en
aproximadamente diez aos. Ahora slo se mantiene en ciertas comunida
des, y es motivo de orgullo de las mismas mantener estas instituciones
sociales. En trminos polticos es una forma de reorganizacin que plantea
nuevas formas de configuracin de las facciones.
La diversidad observada en el estado de Veracruz conduce a la cautela

para generalizar las caractersticas, problemticas y retos de los gobiernos
locales. Sin embargo, los puntos de contacto en medio de esta diversidad
existen, por ejemplo, al contar con un marco normativo positivo estatal que es
compartido, ofrece espacios y oportunidades, pero tambin impone restric
ciones y vacos importantes. En este sentido, la Constitucin Poltica del
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en su artculo 5o., retoma el esp
ritu de la reforma constitucional del pas en torno a los pueblos indgenas
diciendo lo siguiente:
Artculo 5. El Estado tiene una composicin pluricultural y multitnica
sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La ley promover y
proteger el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos y costumbres, recur
sos y formas especficas de organizacin social; y garantizar a sus integrantes
el acceso efectivo a la jurisdiccin del Estado. En los juicios y procedimien
tos en que aquellos sean parte, se tomar en cuenta sus prcticas y costum
bres en los trminos que establezca la ley.
Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin dentro del
marco constitucional. La expresin concreta de sta es la autonoma de las
comunidades indgenas en los trminos establecidos por la ley.
(adicionado, g.o. 22 de diciembre de 2006)
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En la regulacin y solucin de sus conflictos internos, debern aplicar sus

propios sistemas normativos, con sujecin a los principios generales de esta
Constitucin, respecto de garantas individuales, los derechos humanos y,
de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres.
(adicionado, g.o. 22 de diciembre de 2006)
Las comunidades indgenas podrn elegir, de acuerdo con sus normas,
procedimientos y prcticas tradicionales, a las autoridades o representan
tes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, de modo que
se garantice la participacin de las mujeres en condiciones de equidad frente
a los varones en un marco que respete el pacto federal y la soberana del
estado.
El uso y disfrute colectivo de los recursos naturales por las comunidades
indgenas se realizar de acuerdo con las formas y modalidades de propiedad
previstas por la Constitucin Federal.
El Estado y los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias,
reconocer el derecho de las comunidades indgenas a promover su desarro
llo equitativo y sustentable; y a una educacin laica, obligatoria, bilinge
y pluricultural. Asimismo, en los trminos previstos por la ley, impulsar
el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la entidad
y combatir toda forma de discriminacin.
Con este marco legal y algunas otras leyes que han incorporado espe
cificaciones relativas a los derechos de los pueblos indgenas, pero sin una
ley que reglamente de forma clara y precisa el artculo 5o. de la Constitu
cin del estado, la interpretacin que se haga de estas disposiciones es
variable, estratgica y sujeta a los vaivenes de la poltica local, regional y
estatal y sus actores, ya sean autoridades comunitarias, municipales y es
tatales, partidos polticos, organizaciones gubernamentales y no guberna
mentales, etctera.
Sin lugar a dudas, presenciamos la existencia de sistemas normativos
comunitarios que se han producido y reproducido en el marco de un sistema
poltico compuesto de actores como el municipio, el gobierno del estado, el
gobierno federal, etctera, que han evadido y/o cedido espacios a las comu
nidades indgenas. Estos espacios se han organizado en el marco de una
estructura estatal que desde la Colonia ha introducido a las regiones
indgenas instituciones como el municipio y, ms recientemente, el ejido y
la comunidad agraria. Ante este contexto poltico y legal, los mbitos y tipos
de autonoma de facto que se observan presentan limitaciones pero tambin
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oportunidades para las comunidades indgenas en trminos de organizacin

interna (por ejemplo apropindose de la estructura municipal y agraria),
toma de decisiones (por ejemplo para la administracin de justicia y nombra
miento de autoridades locales), uso estratgico de la legislacin (por ejemplo
en casos que el derecho positivo ofrece ventanas de oportunidad para la
defensa de sus derechos), etctera.
La vitalidad de los sistemas normativos comunitarios ha sido producto de
la lucha de las comunidades para conservar y ganar espacios, pero tambin
es resultado de una interaccin estratgica con el Estado y desde el Estado.
La prctica de la autonoma est intrnsecamente relacionada con la capaci
dad de las comunidades de operar dentro del sistema, en interaccin con
actores externos y tomando ventaja de lo que el Estado y otros actores no
gubernamentales pueden ofrecer para su desarrollo.
Desde esta aproximacin a los gobiernos locales como espacios hbri
dos, estratgicos, dinmicos, interdependientes, insertos en la estructura
poltica estatal y federal, se presentan algunos de sus retos en la Huasteca
veracruzana, como un caso regional especfico. Como se mencion anterior
mente, alumnos de la orientacin en Derechos de la licenciatura en Gestin
Intercultural para el Desarrollo sede Huasteca, ubicada en Ixhuatln de
Madero, realizaron diagnsticos que revelan las dinmicas y problemticas
en su regin. De ah se tomaron los datos etnogrficos que se presentan en
la siguiente seccin.
Retos de los gobiernos locales indgenas

en la Huasteca veracruzana
La regin de la Huasteca es eminentemente multicultural en el sentido
descriptivo, ya que est compuesta por comunidades indgenas nahuas,
otomes, teenek, tepehuas y totonacas, y la presencia mestiza. En este
marco de diversidad, las comunidades comparten caractersticas en cuanto
a su organizacin sociopoltica con otras ubicadas en los dems estados del
pas, aunque tambin se distinguen por procesos histricos y contextos particu
lares, incluso dentro de la misma regin, como ya se explic en la seccin
anterior. Fundamentalmente, se pueden encontrar dos estructuras que
entrelazan y comparten mbitos de poder en las comunidades: la municipal
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y la agraria. En el mbito municipal, los principales actores son la asamblea

comunitaria, el agente municipal, el juez auxiliar, la polica y, en algunos
casos, el consejo de ancianos o reservados. En el plano agrario, la mayora
de las comunidades son ejidos que cuentan con un comisariado y un conse
jo de vigilancia con sus respectivos secretarios y vocales; la autoridad ejidal
es un actor fundamental en una zona donde el reparto agrario fue proble
mtico y sigue generando conflictos.
En este texto me referir fundamentalmente a los retos que tienen las
autoridades comunitarias del mbito municipal, en el marco de las dinmi
cas y transformaciones que plantean a sus habitantes. Se parte de una idea
dinmica e interdependiente de los sistemas normativos comunitarios en sus
interacciones con otros niveles y poderes de gobierno. Se reconoce que
existen vnculos, conexiones, relaciones entre comunidades, municipio, estado
y federacin, que no son precisamente de coordinacin, sino fundamental
mente de subordinacin y dominacin. Los retos de los gobiernos locales
indgenas tienen que ver con su operacin dentro del sistema, de su reproduc
cin haciendo uso estratgico de una adecuada aplicacin del pluralismo
jurdico, de encontrar y formar espacios autnomos dentro de los municipios,
definir el desarrollo desde las comunidades, generar iniciativas y realizar
acciones para que el pluralismo se convierta en realidad. Algunos de los
retos de los gobiernos locales en la regin Huasteca son presentados a
continuacin.
Reproduccin y fortalecimiento de sus dinmicas de toma

de decisiones colectivas y participativas
El primer reto de los gobiernos comunitarios (locales) indgenas de la Huaste
ca es la reproduccin y fortalecimiento de sus dinmicas de toma de decisio
nes colectivas y participativas, incorporando aspectos como, por ejemplo, la
participacin de las mujeres en sus rganos de decisin. El mximo rgano
de la comunidad sigue siendo la asamblea comunitaria, el espacio donde
colectivamente se toman las decisiones de la comunidad, se elije a las autori
dades comunitarias, se dan a conocer propuestas y acciones, se integran
comisiones, en algunos casos se administra justicia, etctera. Generalmente
se logran acuerdos de manera oral, sin llevar registro escrito, confiando en
la buena fe de los miembros de la comunidad para su cumplimiento. Para
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la definicin de sus miembros, sigue siendo una prctica comn que solamen
te los hombres casados de la comunidad puedan participar en la asamblea,
y que la mujer no participe a menos que el esposo no se encuentre trabajando
en la comunidad.
La participacin de las mujeres en las asambleas es un tema pendiente.
En todas las comunidades existe una modalidad de organizacin en comi
ts de salud, de las escuelas, religiosos, etctera que han dado cabida y
protagonismo a las mujeres, al menos en esos espacios, aunque no en las
asambleas ni en cargos municipales o agrarios. Las mujeres slo partici
pan en los comits y en la eleccin de comits donde ellas tienen permitido
asumir cargos. La exclusin de la mujer de la organizacin sociopoltica de las
comunidades se ha reforzado con el funcionamiento de comits conforma
dos por programas gubernamentales como Oportunidades si bien algunos
podran decir que estos programas son los que han abierto espacios de parti
cipacin femenina en asuntos de la comunidad como la salud y la educacin,
generando espacios eminentemente femeninos que no se traducen en parti
cipacin de las mujeres en otras instancias de decisin y representacin
comunitarias, en desempeo de cargos municipales, etctera. En este sentido,
es muy pertinente el anlisis que hace Luis Alberto Cruz Hernndez, alumno
de la orientacin en Derechos, al reflexionar sobre reproduccin de roles de
gnero en los cargos comunitarios:
[] se tiene que modificar la manera de trabajar del Centro de Salud, en
cuanto a citar a las seoras que reciben el programa de Oportunidades
ya que es a ellas a las que se les cita para lavar la clnica, a ellas se les cita
para recibir las plticas. Creo que estas citas tienen que ser de manera equi
tativa, es decir, se tiene que citar a la pareja, al hombre y a la mujer, porque si
no el mensaje que los hombres entienden es que las mujeres sirven para
limpiar, y cuidar a la familia, y los hombres tienen que trabajar para llevar
el sustento de la familia.
En las comunidades no slo se enfrentan al dilema de la participacin

de las mujeres, sino tambin de otros ciudadanos y su inclusin en el siste
ma de cargos. En general, el sistema de cargos tambin ha generado retos para
los gobiernos locales. Por ejemplo, en muchas comunidades de la regin, los
hombres cumplen sus obligaciones a partir de que contraen matrimonio. Sin
importar la edad en que se haya contrado matrimonio, es a partir de ese
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momento que se asume el primer cargo como topil o presidente de algn

comit, y as en el escalafn hasta cumplir con todos los cargos comunita
rios. El problema surge con aquellos que no se casan y que pueden estar ah
en su casa sin hacer nada. En otros casos, los problemas relacionados
con la participacin en el sistema de cargos tienen que ver con el desapego a
las instancias de gobierno de las comunidades, por los problemas electo
rales que han surgido ante la entrada de los partidos polticos en los procesos
de eleccin de cargos comunitarios, por la migracin, entre otros factores.
Articulacin de mecanismos para eleccin de autoridades

con o sin presencia de partidos polticos
El proceso de eleccin de autoridades en general contina siendo, en la
mayora de las comunidades, un indicador de autonoma de facto a nivel
comunitario. El agente municipal, la principal autoridad elegida tradicional
mente al margen de partidos polticos, es la figura que conduce a la comuni
dad; vigila y da seguimiento al cumplimiento de los acuerdos de la asamblea;
se encarga de mantener los caminos de la comunidad en buen estado y sin
obstrucciones; solicita y gestiona apoyos y programas con otras instancias de
gobierno; administra justicia en conjunto con el juez auxiliar; etctera. Las
responsabilidades de un agente, segn habitantes de una comunidad otom,
son expuestas por Guadalupe Cruz Martnez, alumna de la uvi de la orienta
cin en Derechos, en su diagnstico comunitario:
[] su responsabilidad no es slo resolver los problemas, sino mantener
unida a la comunidad, respetando las creencias religiosas y simpatas polti
cas de sus vecinos. La alternativa de solucin o decisin sera consultando con
las dems autoridades y con el respaldo de la asamblea comunitaria. Por
eso, la obligacin de l es: poner un orden, hacer un reglamento propio de la
comunidad como ya lo mencionan las propias autoridades y el mismo agen
te lo propone, de acuerdo a sus necesidades, donde se propongan medidas
que se debern tomar para cualquier incidente, a manera de resolver sus
problemas comunitarios.
Ante la importancia de este cargo, su eleccin dentro del mbito comuni

tario ha sido fundamental. La injerencia de las cabeceras municipales y de
partidos polticos mediante el nombramiento de candidatos ha trastocado
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los procesos que histricamente venan desarrollndose en las comunida

des y que contribuan a la construccin de autonomas comunitarias de facto.
Existen algunas comunidades que recientemente han adoptado elecciones
modernas, en las que se propone a una terna de candidatos elegida en
asamblea para que el presidente municipal elija al agente. En otros casos,
los partidos polticos principalmente el pri y el prd han permeado en las
comunidades para la eleccin del agente, nombrndose candidatos de
los partidos que participan en una eleccin por mayora de votos a mano
alzada. Estas nuevas modalidades, por mencionar slo algunas, han gene
rado tensiones comunitarias por la formacin de facciones partidarias, que
se traducen en desobediencia al agente electo por parte de los simpatizantes
del partido perdedor; reduccin de la participacin en la asamblea; desacuer
dos en cuanto a la forma de elegir a las autoridades; negacin a participar
en faenas y obras convocadas por el agente procedente de un determinado
partido; atencin y servicio por parte del agente solamente a aquellos que
simpatizan con su color; entre otros.
Administracin de justicia en el marco del pluralismo jurdico

El juez auxiliar es quien resuelve los problemas comunitarios, es consejero
y apoyo del agente, sustituyndolo en caso de requerirse, analiza los delitos
cometidos para determinar si pueden resolverse en la comunidad o se enva
el caso a la cabecera municipal. Los castigos (ej. hacer faenas), multas (ej. leve
75 pesos, caja de refrescos) y criterios de encarcelamientos (ej. una noche
por borrachera) se estn empezando a reglamentar por escrito tomando en
cuenta libros de derechos humanos para que se conviertan en gua de las
autoridades. En general, los delitos que se resuelven en la comunidad son
los llamados no ensangrentados, o problemas leves como faltas a las
faenas o a las cooperaciones, borracheras, violencia intrafamiliar, incum
plimiento de las obligaciones como la manutencin de la familia, problemas
entre vecinos, etctera. El cuerpo de polica se encuentra bajo las rdenes del
agente municipal para velar por la seguridad y orden en la comunidad.
Dada la complejidad en la armonizacin de sistemas normativos comu
nitarios con la legislacin positiva y el uso creciente de instrumentos jurdi
cos de derechos humanos, la elaboracin de reglamentos comunitarios que
01/12/11 13:15
plasmen por escrito sus usos y costumbres se ha tornado una preocupa

cin de las comunidades en general. Pero no solamente es una preocupacin
de las comunidades, sino tambin de algunas cabeceras municipales que
han intentado involucrarse en los asuntos de las comunidades a travs de
la exigencia del cumplimiento de reglamentos aplicables a la totalidad de su
poblacin. Las comunidades se rehsan al cumplimiento de reglamentos
elaborados por las cabeceras, en defensa de sus propios usos y costum
bres y, por lo tanto, se plantean la necesidad de elaborar sus propios regla
mentos internos. Los contenidos de dichos reglamentos no obedecen a
modelos o guas de contenido enviados por las cabeceras, sino al propio
diagnstico que la comunidad hace de sus problemticas y reas de regla
mentacin. Por ejemplo, en el marco de un taller participativo sobre dere
chos humanos organizado por Guadalupe Cruz Martnez, en una comunidad
otom de La Huasteca, se generaron ideas sobre los contenidos de su re
glamento comunitario, incluyendo las siguientes:
Prohibicin a maestros tomar en las cantinas, porque la obligacin
del maestro es dar clases a los nios y dar buen ejemplo, y la de los
padres de familia es mandarlos a la escuela.
No vender terrenos a personas que no sean de la comunidad.
Que se respeten las colindancias de los solares y los caminos.
Poner acuerdos de cmo resolver los problemas.
Para el trabajo comunitario, no tomar en cuenta las religiones ni los
partidos polticos.
Reglamentar las faltas de faenas y poner una sancin.
Regular la venta de bebidas alcohlicas.
Que no se presente borracho a las asambleas.
No hacer escndalo de 9 de la noche en adelante.
Los borrachos que hagan escndalo, ya sea en la noche como en el da,
se castigar encerrndolos de dos a cuatro horas, y multar de acuerdo
al tipo de delito que hayan cometido.
Prohibir a los borrachos entrar a la iglesia.
Las personas que tengan tiendas, respeten el horario de servicio que
marca la licencia para la venta de alcohol, a menos que sea muy urgente
y necesario se despachar.
01/12/11 13:15
Prohibir a todas las personas andar despus de las 10 de la noche en

la calle, especialmente a los borrachos, a menos que visiten algn
enfermo o tengan otro compromiso importante.
Sancionar al que tenga msica prendida a todo volumen a altas horas
de la noche, despus de las 10.
Prohibir tirar basura (como bolsas plsticas de detergentes, ropa gastada
y toallas sanitarias) en el solar ajeno, en el arroyo, en lugares pblicos y
en propiedad ajena. Se multar con 50 pesos. Quemarla o enterrarla.
Enterrar animales muertos para tener limpia la comunidad y evitar
enfermedades e infecciones.
Construir letrinas antes de que se llenen, luego taparlas para evitar
el mal olor.
Quien cometa daos en propiedad ajena, se obligar a que repare el
dao, si no, se multar de acuerdo al tipo de delito.
A los que se les castigue con crcel, no debe haber fianza o libertad
hasta que pague su castigo.
Los jvenes de 12 a 17 aos que cometan un delito, as como robo o
entren en lugares ajenos y sin permiso, y sea sorprendido por cualquier
persona excepto de un nio, se le llamar la atencin junto con su padre
y posteriormente se pondr una multa de acuerdo a la gravedad del
delito cometido.
Cumplir con todas las faenas, cooperaciones, reuniones que se realicen,
as como tambin en los trabajos de beneficio comn, si no, se multar
de salario mnimo.
Prohibir a las asambleas asistir hombres y mujeres, cuando sea de puros
hombres.
El terreno de la escuela secundaria (campo) y la parcela de la escuela
primaria, se prohbe amarrar animales cuadrpedos, burros y caballos.
Prohibir la vagancia de animales. Las familias que tengan perros, los
mantengan amarrados, especialmente a los que viven cerca de la galera
pblica. Si no se multar un salario mnimo.
Respetar la autoridad.
Respetar los partidos polticos y las religiones (Informacin del Diagns
tico Comunitario, elaborado por Guadalupe Cruz Martnez).
01/12/11 13:15
De estos enunciados se desprende lo que potencialmente contendra

un reglamento comunitario que ejemplifica el pluralismo jurdico existente
en la regin. Adems, genera toda una reflexin sobre lo que implica la
creacin de reglamentos, de normas, sus caractersticas y su aplicacin. Al
respecto, Luis Alberto Cruz Hernndez, estudiante de la orientacin en
Derechos, narra y analiza lo siguiente en referencia a las normas de una
comunidad:
Hay toda una serie de reglas que son aceptadas por toda la comunidad, y
que slo estn en los deacuerdos, no son escritas, no se escriben pues el
ayuntamiento entendera mal si se incluyeran en el reglamento de la comuni
dad. Me doy cuenta que en la aplicacin de un reglamento se observa la
influencia de las leyes que rigen al municipio, pues aunque se dice que se
le da la oportunidad a los pueblos indgenas de que las leyes nazcan de
ellos, lo cierto es que muchas veces se les da un molde para que se guen,
y esto hace que las leyes ya no sean propias de la comunidad, y slo forman
parte de los principios que rigen al sistema de justicia de los estados. Si
se toman en cuenta las dinmicas de donde nacen las leyes, se analizan en
qu se basan las comunidades para formar un deacuerdo, y si se articu
lan todos los deacuerdos de la comunidad, nos daremos cuenta que hay
un sistema jurdico y no slo un principio, aqu es importante tomar en
cuenta a Rodolfo Stavenhagen cuando menciona que hay tantos siste
mas como pueblos indgenas. Para que llegue a ser un deacuerdo, debe
tratar una problemtica especfica, y aunque haya una ley parecida en
otra comunidad, nacer en otras circunstancias y su aplicacin y forma
de uso ser diferente. Para dar un ejemplo de esto se tomar en cuenta un
de acuerdo de la comunidad:
En una comunidad de la regin se prohbe pescar, a quien sea sorprendido
pescando (en la presa grande) se le aplicar una multa de $20.00. Lo ante
rior hace textual una ley que no est escrita en la comunidad. Esta parece
una ley comn y corriente que est presente en muchos lugares, pero en
cada lugar tiene explicaciones diferentes, por ejemplo puede ser porque la
comunidad fue la que ech los peces, por lo tanto quiere regular su con
sumo; o por el uso que se le da al agua no quieren que se revuelva; en fin,
podemos encontrar varias explicaciones. Pero la explicacin que encontr
en la comunidad para este deacuerdo fue la siguiente: mira, donde hay
agua hay pescados, son ellos los que llaman al agua y son los que no dejan
que se vaya, si nosotros nos acabramos los pescados tambin el agua se
ira por eso no dejamos pescar. An en mi mente queda la duda de cmo le
hacen los pescados para llamar el agua. En una ocasin que fui a una pre
01/12/11 13:15
sa pequea, me percat de que en el centro haba muchas mojarras dando

vueltas en crculos, y pregunt: Por qu est pasando eso? A lo que se me
contest que sa era la manera en que los pescados llaman el agua.
Lo anterior ejemplifica la diversidad de interpretaciones que una prohibi

cin puede generar y, por lo tanto, la complejidad de la armonizacin de
los sistemas normativos comunitarios.
Qu sucede cuando los delitos ensangrentados o graves son remitidos
a los ministerios pblicos de la regin? En general, la experiencia de los ind
genas de la Huasteca no es alentadora en trminos de la imparticin de justicia.
Adems, llevar un caso al ministerio pblico tiene implicaciones econmicas
importantes, como el costo de trasladarse a las localidades donde los minis
terios pblicos se encuentran; implicaciones en cuanto al respeto a sus dere
chos humanos y colectivos, como el hecho de enfrentarse a discriminacin
por parte de sus funcionarios, a la falta de intrpretes y traductores de las
lenguas indgenas de la regin que asistan su derecho a la procuracin de
justicia en su propia lengua, a la corrupcin de los servidores pblicos,
etctera. Un habitante de la regin Huasteca relata lo siguiente al respecto:
[] cuando uno va al ministerio pblico slo te hacen caso cuando quieren
y te tienen parado ah hasta que ellos quieran atenderte y en el ministerio
pblico slo hacen justicia cuando les conviene, si eres indgena te hacen
a un lado, te orillan, pero si es gente que tiene billete, es el que pasa prime
ro y luego lo atienden (indgena de comunidad de la regin).
Ante la deficiente procuracin de justicia por parte de las instancias

correspondientes, las comunidades prefieren la solucin de los conflictos y
administracin de justicia de delitos no graves en sus propios espacios, a
travs de la conciliacin, el consejo, el dilogo y la imposicin de castigos
y sanciones que emanan de sus propios usos y costumbres. Los jueces
auxiliares y los agentes municipales tienen un papel preponderante en la
administracin de justicia. Un juez puede primero aconsejar, luego multar
o levantar actas de acuerdo o delito cometido para turnar a otra instancia.
Tambin los consejos de ancianos y las asambleas tienen funciones relacio
nadas con la administracin de justicia. Por ejemplo, en una comunidad nahua
de la regin Huasteca, la asamblea emite resoluciones partiendo de los
hechos presentados, de escuchar a testigos y al consejo de ancianos, resol
viendo en forma dialogada.
01/12/11 13:15
Es importante mencionar que los consejos de ancianos siguen operando

en algunas comunidades de la Huasteca como la mxima autoridad tradicio
nal, o como grupos de consejeros con experiencia, pero sin autoridad formal
en el mbito de la administracin de justicia. Los consejos de ancianos son
compuestos por hombres generalmente de ms de 60 aos, y pueden encar
garse de resolver algunos problemas de la comunidad, asesorar a las autori
dades en cuanto a cuestiones de tierras, de administracin de justicia, etctera.
En algunas comunidades se les llama reservados a los hombres mayores
de 55 aos, quienes pueden ser llamados a la asamblea general para dar
su opinin, considerada valiosa por su experiencia en cargos comunita
rios. Su participacin no est orientada a resolver los problemas, sino a
relatar sus experiencias al enfrentar problemas similares; as, autoridades
y vecinos miembros de la asamblea retoman sus opiniones para analizar solu
ciones y tomar acuerdos.
Conclusin
A partir del contexto social y poltico de los pueblos indgenas en el estado de
Veracruz, y de la exposicin de algunos de los retos identificados en la regin
Huasteca, se generan algunas conclusiones generales que bien pueden ser
aplicables a la situacin de los gobiernos locales indgenas en otras regiones
de Veracruz y en otras entidades federativas.
1. Los sistemas normativos comunitarios en el marco de gobiernos loca
les han transitado en algunos casos por procesos de desestructu
racin y debilitamiento; en otros, por procesos de hibridacin, adaptacin
y apropiacin de dinmicas extra-comunitarias, como la participacin de
partidos polticos en la eleccin de autoridades. Se observa la desinte
gracin de instituciones como los consejos de ancianos, o su transfor
macin hacia funciones de consulta o en el mbito religioso, pero el
detrimento de las mismas en los mbitos administrativos y civiles. La
vitalidad de los sistemas normativos comunitarios ha dependido tambin
de la historia agraria y de las relaciones que las comunidades han
sostenido con el exterior. La construccin de autonoma comunitaria
depender de la capacidad de los pueblos de interactuar al exterior, ha
01/12/11 13:15
ciendo valer sus derechos colectivos reconocidos en la Constitucin

federal y las estatales. Sin duda, eso implica organizacin a todos los
niveles.
2. Los partidos polticos, programas sociales e instancias gubernamen
tales han permeado en las zonas indgenas para ofrecer soluciones a
necesidades y as inducir el voto, rompiendo en muchos casos los
sentidos colectivos. En lo general, dichos actores han intentado infil
trarse en las regiones rurales e indgenas para el control de sus territo
rios y recursos naturales. Desafortunadamente, no se han generado
procesos que contrarresten esta influencia hegemnica como podran
ser: la generacin y apropiacin de espacios y procesos polticos concre
tamente legislativos y de poltica pblica para participar en la toma de
decisiones extracomunitaria; la transformacin de las relaciones con
partidos polticos y dependencias gubernamentales para abandonar
el clientelismo; el reforzamiento de la autonoma local en el marco del
pluralismo jurdico y del respeto a los derechos que han sido reco
nocidos a los pueblos indgenas en instrumentos jurdicos interna
cionales y la legislacin nacional.
3. Ante la mnima o nula confianza y credibilidad de los ministerios pbli
cos, la poblacin indgena prefiere acudir al juez auxiliar o al agente,
ya que son de la comunidad, hablan su propio idioma y conocen sus
problemas. La falta de intrpretes, traductores lingsticos y culturales
en la procuracin de justicia, acenta las asimetras, la discriminacin
y las injusticias a las que se enfrentan la poblacin indgena. La promul
gacin de una ley indgena que se genere en el dilogo con los pueblos
indgenas que habitan el estado de Veracruz sera un paso, aunque no
el nico ni el determinante, para reglamentar aquellos derechos que
ya han sido reconocidos y para los cuales debe exigirse su respeto,
como el de contar con sistemas normativos comunitarios en el marco de
un pluralismo jurdico y del respeto a los derechos humanos y colec
tivos de los pueblos.
4. Los retos de la regin y de todos los pueblos indgenas de Veracruz
atraviesan mltiples mbitos de accin. La gestin intercultural para
desarrollo es una propuesta integral que puede contribuir a la construc
cin intercultural y participativa de un desarrollo sustentable mediante
la incorporacin y valoracin de saberes y haceres locales, a la par de
01/12/11 13:15
saberes y haceres externos que contribuyan a una convivencia armnica,

respetuosa de la diversidad y que fomente la equidad. Indudablemente,
la gestin implica organizacin y movilizacin; alimentar y fortalecer
visiones y acciones locales, y articular a las comunidades con actores
externos y viceversa, desde una posicin horizontal. En ese sentido,
la interculturalidad como punto de partida de la apuesta de la Univer
sidad Veracruzana Intercultural est contribuyendo a la formacin de
sujetos sociales que incidan en el desarrollo de sus regiones y de sus
pueblos desde el reconocimiento y respeto de la diversidad. Lejos de
ser una oferta de multiculturalismo light, neoliberal, o cmplice de las
asimetras y de las diferencias econmicas, sociales o polticas, a travs
de la sobreexposicin de lo culturalmente diverso, el proyecto es una
propuesta que reconoce la diferencia, la desigualdad y la diversidad
no slo cultural y que busca soluciones para atender integralmente
ese estado de cosas.
Bibliografa
Constitucin Poltica del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. [En lnea], Mxico,
disponible en: www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/VERACRUZ/Constitu
cion/VERCONST01.pdf [consultado el 17 de febrero de 2009].
Cruz Hernndez, Luis (2009), Diagnstico sobre la imparticin de justicia y la
vigencia de los usos y costumbres, Ixhuatln de Madero, uvi [Diagnstico
comunitario de comunidad indgena de la Huasteca].
Cruz Martnez, Guadalupe (2009), La imparticin de justicia y la vigencia de los
usos y costumbres, Ixhuatln de Madero, uvi [Diagnstico comunitario de
comunidad indgena de la Huasteca].
Masferrer Kan, Elio (2004), Totonacos, Mxico, cdi/pnud.
Universidad Veracruzana Intercultural (2005), Diagnstico y estudio de factibilidad.
[En lnea], Mxico: disponible en: www.uv.mx/bbuvi/Parcela%20Digital%205.pdf
Valle Esquivel, Julieta (2003), Nahuas de la Huasteca, Mxico, cdi/pnud.
y J. Bardomiano Hernndez Alvarado (2006), Huastecos de Veracruz,
Mxico, cdi.
01/12/11 13:15
Los comisarios municipales en Yucatn.

La administracin del poder poltico entre los mayas*
Jess J. Lizama Quijano**
Introduccin
Los comisarios municipales de Yucatn son autoridades auxiliares de los
ayuntamientos, quienes tienen como encargo administrar los servicios pbli
cos y velar por el orden y gobierno de sus localidades. A pesar de que entre
los requisitos oficiales que deben cumplir no se estipula que pertenezcan al
pueblo maya yucateco ni que sepan hablar su lengua o conozcan las costum
bres locales, quienes tienen en sus manos la administracin del poder poltico,
en muchas de las comunidades del Estado, son miembros del pueblo
maya. Este ensayo tratar sobre la figura de estos personajes y la manera
en que administran el poder. Si bien no se encuentran oficialmente recono
cidos como autoridades indgenas, en la prctica se desempean como
tales, ejerciendo un papel importante en la vida de los pueblos mayas, al
administrarlos de acuerdo a la historia y cultura locales. La breve resea
que haremos sobre las autoridades mayas tambin abordar el papel que
desarrollan los jueces de paz que, como en el caso de los comisarios muni
cipales, en muchos lugares es un puesto que recae sobre una persona maya;
independientemente de los requisitos formales que debe cumplir quien
ocupe el cargo.
*Este ensayo es uno de los resultados del Proyecto El concepto maya de desarrollo frente
a los modelos socioeconmicos regionales, siglos xvi-xxi, clave YUC-2005-C04-21 265, que con
financiamiento de Concayt-Gobierno del Estado, se realiz en la Unidad Peninsular del ciesas
en el periodo 2005-2007. Asimismo, se cont con el apoyo de la cdi, quien financi parte del traba
jo de campo que permiti en 2006 acceder a las actas de los comisariados municipales y juzga
dos de Paz en diversos municipios yucatecos.
**ciesas Peninsular.
197
01/12/11 13:15
Nuestro inters al momento de presentar a las autoridades mayas ser,

bsicamente, responder a las siguientes preguntas: quin puede ser concep
tualizado como una autoridad maya?, cules son los requisitos que deber
de cumplir quien ostente un cargo de esas caractersticas? y cmo se admi
nistra el poder al interior de los pueblos mayas?1 Para poder contextualizar
la importancia del desempeo de la funcin en la vida poltica estatal ser
necesario hablar, aunque de manera breve pues no es la intencin de este
ensayo sobre los planteamientos que en Yucatn se han desarrollado en
torno a la construccin de una ley sobre derechos del pueblo maya.
En busca de una legislacin

La discusin sobre la forma en que se administra el poder poltico al interior
de las localidades mayas no es reciente en Yucatn. Estudios diversos han
analizado el papel de los comisarios municipales, y han mostrado la impor
tancia de su encargo para la vida de sus localidades (Quintal, 2001; Tern
y Rasmussen, 2004). Sin embargo, el nombrar o no a dichos individuos como
autoridades mayas s es un asunto relativamente reciente,2 cuya difusin y
generalizacin residen en las consultas realizadas en el primer lustro de la
dcada del 2000, con el fin de reformar la Constitucin del Estado de Yucatn,
lo que finalmente ocurri en abril de 2007, en la que se reconoci la compo
sicin pluritnica de la entidad.3 La actualidad del tema se ha debido al debate
desarrollado en el seno del Congreso local en 2008, en el contexto de la
elaboracin de la respectiva ley reglamentaria. Las discusiones acontecidas
hace ya ms de una dcada en otros puntos del pas, como Oaxaca o San
1
No abundaremos en otras autoridades mayas como seran algunos de los presidentes
municipales de Yucatn, tal como sera el caso de Tahdzi donde histricamente han ocupado ese
cargo poltico personas adscritas al pueblo maya, pues de su total poblacional el 99 por ciento
es hablante de la lengua maya.
2
Capetillo (2001) se haba referido a los comisarios y jueces de Paz de las comisaras de Mri
da como autoridades mayas, en el sentido de que eran mayas en puestos de autoridad.
3
En el Diario Oficial de la Federacin, con fecha 11 de abril de 2007 se publica la reforma
a la Constitucin local. En el artculo 2 se indica: El Estado tiene una composicin pluricultural
sustentada originalmente en el pueblo maya, el cual desciende de la poblacin que habitaba la pe
nnsula yucateca, al iniciarse la colonizacin; que conserva sus propios conocimientos, manifesta
ciones e idioma, as como sus instituciones sociales, econmicas y culturales o parte de ellas.
198 Jess J. Lizama Quijano
01/12/11 13:15
Luis Potos, se convierten en novedad en esta regin del sureste mexicano,

aunque sin una significativa participacin del pueblo maya ni de organizacio
nes solidarias con ste.4
Si preguntramos en qu reside la importancia de la discusin? podra
mos sealar, como una primera respuesta, que en Yucatn, segn los datos
del inegi, los mayas representan la tercera parte de su poblacin total, aunque
algunas estimaciones, que no slo consideran la lengua como elemento de
adscripcin, indican que representan ms del 50 por ciento del total de habi
tantes del estado (Serrano, Embriz y Fernndez, 2002).5 Tambin podemos
indicar, como otra respuesta a la pregunta inicial, que la importancia de la
discusin sobre las autoridades indgenas reside en que los mayas conforman
no slo una poblacin importante en trminos numricos, sino tambin una
poblacin relativamente homognea, es decir, sin mayores o significativas
diferencias internas, lo que los convierte en un sujeto colectivo que, en un
futuro, podra presentarse como un viejo actor social, pero con nueva pre
sencia en el escenario poltico.
Cuadro 1
Hablantes de lengua maya en la Pennsula de Yucatn

Poblacin de
5 aos y ms
nhli
hli
Censo de 2000
Yucatn
Campeche
Quintana Roo
Yucatn
Campeche
Quintana Roo
1472,683
606,699
755,442
Conteo de 2005
1617,102
672,785
890,989
918,911
510,812
578,548
549,532
93,765
173,592
1070,405
579,689
714,493
538,355
89,084
170,982
Fuente: inegi, Censo de 2000 y Conteo 2005. nhli: No hablantes de lengua indgena. hli: Hablantes
de lengua indgena.
4
Mencin especial merece Indignacin A.C., una organizacin que promueve el respeto a los
derechos humanos, que en 2005 particip activamente en una campaa titulada No en nuestro
nombre, en la que bsicamente se propona que no se legislara sobre el pueblo maya si prime
ramente no se respetaban los Acuerdos de San Andrs.
5
Segn los datos censales, los mayas representaran actualmente el 33.29 por ciento de la
poblacin total del estado, aunque otras estimaciones indican que conforman el 59.1 por ciento.
A pesar de las variaciones indicadas, resulta innegable la importancia de un sector de la poblacin
culturalmente diferenciado.
Los comisarios municipales en Yucatn 199
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No podemos afirmar que la discusin sobre los contenidos que debera

poseer la ley sobre el pueblo maya se centre nicamente en el nombra
miento o no de las autoridades indgenas. Este ha sido un punto, quiz margi
nal, dentro del conjunto de planteamientos realizados. Lo cierto es que la
reforma constitucional y su ley reglamentaria han abierto un debate en el que
se han podido observar puntos de vista encontrados. Por un lado, se ha reco
nocido y aceptado que el pueblo maya conforma el sector ms marginado
del estado, con las tasas ms altas de desempleo, los niveles ms bajos de
escolaridad e ingresos, con una evidente dificultad de acceso a los servicios
de salud, entre otros muchos factores (Bracamonte, 1998), pero por el otro,
para algunos sectores, las problemticas por las que atraviesan los mayas
son debidas a la propia condicin tnica y no a estructuras histricas de domi
nacin regional. Por ello, las ideas puestas sobre la mesa con la excusa de la
elaboracin de contenidos de la ley evidencian formas de ver al otro que guan
las acciones dentro de la relacin social (Bracamonte y Lizama, 1993).
Si bien, las discusiones que actualmente se llevan a cabo pudieran pare
cer fuera de contexto o tiempo para el caso de otros estados o regiones del
pas, en Yucatn mantienen vigencia, pues slo en las ltimas fechas es que
han emergido en el escenario poltico. Por ello se habla de autonoma indgena,
de territorios y justicia mayas, de autoridades tnicas, y de diversas temti
cas que en otros momentos se tornaron de difcil discusin en entidades
como Oaxaca, Chiapas o Guerrero. Sin embargo, las diferencias signifi
cativas con respecto a estas entidades no slo radican en lo reciente del caso,
es decir, en que la discusin ha llegado a Yucatn con atraso, sino en que
los actores sociales involucrados en la misma han sido pocos y sus voces
muchas veces no han sido audibles. En el caso del pueblo maya han sido
pocos los sectores e individuos que se han vinculado decididamente a la
discusin de la elaboracin de la ley. Han tenido un papel ms protagnico
algunas organizaciones solidarias, que han presentado propuestas diversas
con el fin de que puedan ser analizadas, o bien, instituciones gubernamen
tales enfocadas en la atencin de los indgenas del estado. Por ello, parecera
que la elaboracin de la legislacin ha corrido ms de la mano de los parti
dos polticos, de las instituciones de gobierno estatales y federales, as como
de algunos acadmicos e instituciones de investigacin.
Sin embargo, esta exposicin no tiene por objeto presentar las discusiones
acaso silenciosas ocurridas en la entidad, sino hablar de aquellos perso
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najes a los que podramos considerar como autoridades mayas. Aqu habra
que indicar que a pesar de no tener una existencia legalmente reconocida,
no por ello muchos de los actores del escenario poltico de las localidades
mayas no sean parte de ese grupo o bien que, en su totalidad, el poder
poltico se encuentre en manos de los no mayas. La realidad indica que pode
mos encontrar a muchos hombres y en muy pocos casos mujeres6 que
administran ciertos espacios y que lo hacen en funcin de aquellos elemen
tos que en el imaginario maya debe ser un dirigente. Es por eso que los hemos
denominado autoridades mayas. Son personas que se adhieren a las reglas
socialmente estipuladas para ocupar los distintos cargos, pero que poseen espa
cios de accin en los que reproducen, con su accin, la cultura local.
A un lado del poder ejercido por las autoridades ejidales, que en su mayora
podramos indicar que son miembros del pueblo maya,7 las que detentan
la administracin municipal son las reconocidas por el Estado mexicano,
presidentes municipales, integrantes del cabildo, funcionarios y comisarios,
denominados estos ltimos, en otros lugares del pas, delegados, subdele
gados o agentes municipales, y en los que nos detendremos.
Los representantes de los mayas y las autoridades mayas

La presencia de los mayas en las diversas esferas de la vida poltica se da por
medio de distintos actores sociales, a travs de los cuales pueden o no
sentirse representados. En 2008 realizamos la II Encuesta sobre Margina
lidad indgena, pobreza e identidad del pueblo maya (Bracamonte y Lizama,
2008), dirigida a jefes de familia de una muestra representativa de poblacio
nes mayas del estado de Yucatn. Al inquirir a los encuestados si consideraban
que en Yucatn estaban, como grupo, suficientemente representados ante el
gobierno, es decir, si sus demandas eran debidamente escuchadas y tomadas
en cuenta, un 43.6 por ciento respondi que para ellos los mayas no tenan
ningn tipo de representacin, ni en el legislativo estatal ni en el Congreso
de la Unin; el 42.7 por ciento afirm que consideraban que la representa
cin era parcial o insuficiente, mientras que un 13.69 por ciento manifest que
6
El trabajo de Nadal (2009) es altamente ilustrativo sobre el ejercicio del poder poltico entre
las mujeres mayas. Tambin, sobre la emergencia de las mujeres como nuevas protagonistas en la
vida poltica de las localidades mayas se puede consultar el trabajo de Herrero (2001).
7
En Yucatn, existen 734 ejidos. Segn el censo ejidal de 2001, en el estado de Yucatn 680
de los 734 comisarios ejidales hablaban lengua indgena.
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s exista una representacin o que al menos, las demandas del pueblo maya
eran consideradas o tomadas en cuenta.8
No obstante los datos sealados, la participacin poltica de los mayas en
las elecciones estatales y federales es siempre una constante. La misma encues
ta registr que el 79.2 por ciento de los jefes de familia haba simpatizado o
pertenecido a algn partido poltico en los ltimos aos, entre stos sobresa
len el Partido Revolucionario Institucional, Accin Nacional y de la Revolucin
Democrtica. En los ltimos cinco aos, los mayas han ejercido su dere
cho de voto, a pesar de que ninguno de los candidatos propuestos haya sido
miembro de su pueblo o bien, que alguno de los aspirantes a puestos de elec
cin popular se haya adscrito, al menos en el discurso, como maya. Si en
los espacios polticos ms importantes a nivel estatal y federal los mayas no
se encuentran representados y ni siquiera cuentan con un diputado o un
funcionario de primer nivel que se adscriba como maya en qu espacios esta
posibilidad se vuelve real? Para responder a esta pregunta permtanos obser
var la distribucin de los mayas en el estado.
Los 538,355 hablantes de lengua maya registrados por el inegi en 2005
se encontraban distribuidos de manera muy diversa en los 106 municipios
que conforman la entidad. El Conteo de Poblacin de ese ao registr que
unos 28 municipios estaban habitados en su mayora por mayahablantes,
en porcentajes que iban del 70 al 99.7 por ciento del total poblacional.9 En
41 municipios se pudo ubicar que los mayas se encontraban en relativa
igualdad con los no mayas, pues los porcentajes de poblacin estaban dentro
de un rango que iba del 40 al 69 por ciento. El resto de municipios, unos
31, registr escasa presencia maya, sobre todo en los ubicados dentro del
litoral costero, una zona histricamente poco poblada por los mayas.10 Segn
la clasificacin realizada por la cdi, la divisin hecha de los municipios
correspondera a tres tipos diferentes que iran desde los municipios
considerados como indgenas (tipo A), hasta aquellos en los que viven en
situacin de minora poblacional, conocidos como de tipo C.
8
Existe una notable variacin de porcentajes con respecto a la primera encuesta que
denominamos empimaya realizada en 2004. En ese entonces un mayor nmero de mayas
consideraba que s estaba representado (21.01 por ciento), mientras que un 40.63 por ciento
manifest que no exista alguna representacin y un 38.37 que sta era parcial o insuficiente
(Bracamonte y Lizama, 2006).
9
En este rango sobresali el municipio de Tahdzi, cuya poblacin hablante de lengua maya
fue del 99.7 por ciento.
10
Caso extremo fue registrado en el municipio de Dzidzantn, donde slo un 7 por ciento
de la poblacin total indic que hablaba la lengua maya.
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Se puede concluir, a la vista de los datos presentados, que los mayas yuca
tecos enfrentan muy diferentes espacios de socializacin, que van desde los
lugares en los que, al ser mayora, pueden ejercer un mayor control cultural
de la vida de sus comunidades, hasta los sitios en donde residen dispersos
unos de otros y la friccin intertnica tiende a ser mayor; por ello, viven
marcados por situaciones ms difciles para la reproduccin cultural e iden
titaria. En los municipios del tipo A, la lengua y la cultura no encuentran
mayores obstculos para su reproduccin, pues son ampliamente comparti
das por los dems habitantes del municipio; la lengua es hablada en todos los
espacios sociales, tanto en el interior del hogar como en las plazas, iglesias
o mercados, mientras que la vida cotidiana de unos y otros no difiere, porque
la comprensin del mundo es masivamente compartida por los actores socia
les. En un contexto completamente diferente se enmarca la vida de los mayas
que habitan en los municipios del tipo C, en los que la lengua y la cultura se
reproducen en condiciones de desventaja y desigualdad social.
Ahora bien, si de la administracin del poder poltico se trata, es de supo
ner que en los municipios de tipo A resulte ms frecuente el que un maya
ocupe un puesto poltico que en los restantes 72 municipios de Yucatn.11 La
justificacin a esta deduccin se encuentra en lo mencionado con anteriori
dad, es decir, que en estos municipios los mayas poseen mayor control en los
procesos de socializacin, por tanto, si las autoridades se eligen de entre
los miembros de las comunidades es de presumir que porcentualmente se
estara en mayores posibilidades de que una persona que hable la lengua y
conozca la cultura sea postulado a alguno de los cargos.12
Los comisarios municipales y los jueces de paz

Las autoridades municipales tienen la facultad de nombrar a sus ayudantes,
a aquellos que son sus representantes en los ncleos poblacionales que caen
dentro de la jurisdiccin municipal. Anteriormente el nombramiento se reali
11
No obstante, como ya indicamos, Capetillo (2001) se refiere a que las autoridades munici
pales de las comisaras meridanas, en donde histricamente habita un importante nmero de
mayahablantes, deberan ser consideradas como autoridades mayas, en virtud de que sus acciones
son dirigidas por la costumbre local.
12
Sin embargo, lo anterior tampoco es garanta de que los mayas ocupen tradicionalmente
estos puestos. Diversos factores pueden asociarse, tanto del devenir histrico como de intere
ses econmicos, para influir en que sean desplazados de los cargos polticos importantes.
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zaba despus de la designacin directa del muncipe, que elega a las perso
nas de su confianza para que fueran sus representantes en esas localida
des. En algunos municipios, como el de Mrida, a partir de los aos noventa
esta facultad fue delegada a los pobladores de las comisaras municipales, a
fin de que fueran ellos los que por voto libre y directo eligieran a su autori
dad, misma que despus era ratificada por el presidente municipal. Este ejer
cicio lo desarrollaron principalmente las autoridades emanadas del Partido
Accin Nacional, por ello no fue extrao observar que la reforma constitucio
nal que convirti en ley que la designacin de los comisarios fuera realizada
por la propia comunidad y no por el muncipe, se efectuara durante el sexenio
del gobernador Patricio Patrn Laviada.13 As, la reforma constitucional de
mayo de 2005 indicaba que:
en las comisaras que conforman los municipios del estado habr autori
dades auxiliares del ayuntamiento, las que sern electas mediante el voto
universal libre, secreto y directo de los residentes en la localidad dentro de los
primeros noventa das siguientes a la toma de posesin del Ayuntamiento,
conforme a los lineamientos establecidos por la ley del ramo (artculo 78,
seccin XVII).
La ley de Gobierno de los Municipios del Estado de Yucatn define el papel

de las autoridades auxiliares e indica las responsabilidades que tienen a su
cargo. Dice:
Las autoridades auxiliares son aquellas que colaboran con el ayuntamiento,
con el fin de atender las funciones y la prestacin de los servicios pblicos,
de igual modo coadyuvarn para garantizar la tranquilidad, la seguridad y el
orden pblico en el municipio (art. 68).
La misma ley indica los requisitos que debe cumplir quien aspire a
ese cargo:
ser mayor de edad, saber leer y escribir, ser vecino del municipio, no ser
propietario de expendio de bebidas alcohlicas ni tener intereses en esa
clase de negocios y no contar con antecedentes penales (art. 70).
Ninguna de las reglamentaciones habla ni abierta ni encubiertamente

de la cultura maya, ni sta se convierte en un elemento que califique al comi
13
Patricio Patrn fue presidente municipal de Mrida de 1995 a 1998, y gobernador de Yuca
tn de 2001 a 2007.
01/12/11 13:15
sario municipal. En otras palabras, los requisitos que deben cumplir quienes
aspiran a ser comisarios son universales, independientemente de su adscrip
cin identitaria o tnica. Por tanto, la bsqueda por ocupar este puesto no
necesariamente es por representar un espacio de empoderamiento maya,
sino que podra ser, en algn caso, por una lucha interna entre facciones
que simpatizan o se adscriben a una fuerza poltica, econmica o de otra
ndole en el seno de las localidades.14
Como sobradamente hemos indicado, para el caso de las comisaras
dependientes de alguno de los municipios incluidos en la tipologa A de la cdi,
el comisario municipal no slo ser un funcionario sino que tambin podr
erigirse sin tener reconocimiento oficial en una autoridad maya, no porque
se convierta en lder indgena ni en intelectual orgnico, sino porque es un
individuo que ha sido socializado como maya, desde el momento mismo
de su nacimiento. Es decir, habla la lengua maya como el resto de sus veci
nos, conoce el trabajo de la milpa porque lo ha desempeado en alguna
ocasin y sabe de las tradiciones del pueblo, no porque las haya estudiado sino
porque forman parte de su vida cotidiana y stas no son conscientemente
asumidas sino que son parte del mundo de lo ya dado, de su base prejuicial.
Es, por tanto, una persona maya en un puesto de autoridad, independiente
mente de que para haber llegado a l pudiera haber sido postulado por algn
partido poltico.
Pero an ms, en las localidades mayas son requisitos implcitos para
ocupar este puesto haber nacido en la localidad. Esto refiere a un tipo concre
to de identidad, la que Bartolom (1992) denominara residencial, es decir,
la que se da a partir del lugar del nacimiento, la que est unida a una localidad
concreta y que identifica y tipifica al individuo que se reconoce con tal
identidad. As, los avecindados o personas no natas de la comunidad si bien
pueden ser postulados al cargo, difcilmente podran ser electos para l,
a pesar de compartir una cultura en comn y una misma forma de aprehen
der la realidad social, y de haber pasado toda su vida en el seno de esa
14
La iniciativa de reforma a la ley de Gobierno de los Municipios del Estado, presentada
en septiembre de 2007 por la fraccin del Partido Accin Nacional en el Congreso local, reconoce
que las autoridades auxiliares han jugado un papel fundamental en el aspecto administra
tivo y poltico de los municipios. Sin embargo, tambin manifiesta que los cargos de Comisario
Municipal se convirtieron en representantes polticos de grupos de poder, afines en la mayora de
los casos a los presidentes municipales. La iniciativa propona que la eleccin de estos cargos se
realizara a travs de un procedimiento dictaminado por el Cabildo, a fin de suprimir la discrecio
nalidad de los Presidentes Municipales en las elecciones de estos actores polticos.
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comunidad. Las diferencias internas entre los mayas aqu se evidencian y

manifiestan la complejidad misma del proceso identitario.
Uno de los requisitos necesarios de cumplimiento en algunos pueblos
de Yucatn es que quien ocupe el puesto pueda responder a una pltica,15
es decir, pueda desenvolverse en dos espacios diferentes; por un lado, el seno
de la comunidad, donde deber atender las quejas y planteamientos de sus
vecinos y, por otro, el mbito externo, en donde la lengua utilizada es el
castellano. La destreza del habla se torna aqu en una obligacin ms que
es necesario cumplir.
El cargo de comisario municipal no slo contempla las funciones que la
ley le concede, sino tambin las que el imaginario social le adjudica. As, una
de las condiciones ser la de conocer la costumbre del lugar. Si bien ste
no necesariamente sera un requisito susceptible de ser objetivado o conscien
temente discutido, puesto que el individuo elegido para ocupar el puesto es
un vecino del pueblo y un miembro del grupo maya, en el caso de estas
poblaciones, el hecho de conocer la costumbre significa que posee la expe
riencia necesaria para tratar la casustica manifestada en la vida cotidiana, de
la forma en que ordinaria y comnmente se conocen y resuelven los asun
tos dentro de la poblacin. Aqu la costumbre se adquiere a lo largo del tiempo,
la sabidura la proporcionan los aos, la participacin constante en la vida del
pueblo y la posibilidad de los coterrneos de observar el comportamieto
del individuo y calificarlo. La costumbre es parte de la vida cotidiana, pero
la que se solicita a quienes ocupen el cargo manifiesta una parcialidad de esa
vida que slo se adquiere a travs de la especializacin. Por eso, el cargo
tiene mucho que ver con cuestiones de justicia, con equilibrar, con concer
tar acuerdos, con mantener el orden social segn la forma en que tradicio
nalmente ste se ha mantenido, empleando para ello las herramientas que
siempre han tenido a su alcance, como las sanciones y los exhortos. En este
caso, los jueces de paz tambin podran ser calificados como autoridades
mayas, porque para su funcin no slo requieren el nombramiento oficial
del Estado, sino la aprobacin de sus vecinos.
En Yucatn, es el Poder Judicial el que establece los diversos rganos
para la administracin de justicia. En la base del sistema se encuentran
los llamados Juzgados de Paz, denominados en otros lugares como menores,
municipales o de menor cuanta. La Ley Orgnica del Poder Judicial del
Entrevista al comisario municipal de Xcatzn, Chemax, Yucatn, mayo de 2006.
15
01/12/11 13:15
Estado seala que en cada cabecera municipal deber integrarse un juzgado

de Paz del que dependan, en lo judicial, los residentes de las poblaciones
adscritas a su jurisdiccin. No obstante, y al igual que en el caso de los comi
sarios municipales, al carecer la entidad de una legislacin sobre el pueblo
maya, no se encuentra entre los requisitos para la designacin de los jueces
alguno que haga referencia a la lengua maya o a los usos y costumbres, o bien
que quien ocupe el puesto sea reconocido entre la poblacin como uno de
sus miembros respetables. La ley especfica:
Para ser Juez de Paz se requieren los requisitos siguientes: I.- Haber cumpli
do veintin aos de edad; II. Haber concluido la Enseanza Primaria y
poseer conocimientos necesarios para desempear bien el cargo; III. Care
cer de antecedentes penales (artculo 58, Ley Orgnica del pjey).
Por esta razn es posible observar que en algunos municipios con alto
porcentaje de hablantes maya los juzgadores no hablen la lengua y, por
tanto, en el mejor de los casos, conozca los asuntos a travs de un intrprete
o bien, no logre comprender la importancia que le otorgan a un problema los
actores involucrados en l. Al juez de Paz lo elige el presidente municipal,
quien despus lo presenta al pleno del Tribunal Superior de Justicia, que en
la mayora de los casos confirma la eleccin y le extiende el nombramiento.
El cargo tiene una duracin de tres aos.
Entre lo que debes cumplir est mnimo tener secundaria, saber leer y
escribir, lgico no?, ser oriundo de esta localidad, ser mayor de edad, tener
sus papeles, certificado de nacimiento, de estudios y sacar una hoja donde
dice que somos radicados de este lugar, carta de vecindad, fotos y es todo. El
comisariado es por eleccin del pueblo, convocado por el ayuntamiento,
ahora mi puesto como juez de paz es por designacin de parte del procurador
general de justicia de ac de Yucatn y del presidente municipal.16
La eleccin del juez tiene que ver con la cercana que los candidatos al
puesto guardan con los muncipes, es decir, es uno de los nombramientos
que se otorga cuando las autoridades inician en su encargo y es conferido
a gente de confianza; por ello no es tan relevante que el individuo conozca
16
Entrevista al Juez de Paz de la localidad de San Jos Tzal, municipio de Mrida, mayo
de 2006.
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de leyes o bien de la forma en que se resuelven los problemas en las locali

dades, sino que entran en la designacin otros elementos, tambin importan
tes, como la lealtad y la amistad:
Para llegar a juez de paz me propuso el comisario y ya lo aprobaron, supongo
que en sesin de Cabildo (en Mrida). No hubo competencia, el comisario me
propuso en la alcalda de Mrida y ya en una sesin supongo me dieron el
nombramiento porque, este, soy allegado del comisario, pero soy licenciado
en derecho, a lo mejor por eso el me invit a participar con l.17
La administracin de la vida comunitaria

Los jueces de Paz y comisarios municipales, an sin tener la consigna,
atienden los asuntos que llegan a ellos de acuerdo a los usos y tradiciones
propios del pueblo maya. Por ello, habra que preguntarse aqu: Qu es eso
de los usos y costumbres?, qu se entiende en las localidades mayas por dere
cho consuetudinario? Ciertamente no es un mundo escindido de la vida nacio
nal, sino que en ste encuentra su complemento. Los usos y costumbres a
los que se aluden son prcticas propias de la vida cultural y de la forma de
organizacin social que cada grupo posee. En este sentido no estamos aqu
hablando de una serie de elementos que hagan referencias a esencias inalte
rables, mucho menos a elementos inamovibles y cambiantes. Se hace alusin
a un conjunto de prcticas consideradas como propias por los mayas, aunque
en trminos estrictos stas hayan sido adquiridas recientemente. As, el
derecho consuetudinario significar para los encargados de impartir justicia
la forma en que siempre lo han hecho. La tradicin orienta aqu la accin
jurdica. No importa si la llamada tradicin es relativamente reciente o si sus
orgenes son inmemoriales. Al recurrir a ella para imponer penas o solucio
nar conflictos, el individuo hace referencia a un mundo concebido como
propio y diferente del resto de sociedades.18
En Yucatn no existe un compendio de asuntos que pudieran ser aten
didos por los jueces de paz o los comisarios municipales, sino que stos
Entrevista al Juez de Paz de Caucel, Mrida, mayo de 2006.
Sobre las concepciones que mayas y no mayas tienen sobre las cuestiones jurdicas puede
consultarse el trabajo de Walker (2001), que expone, a travs de un caso particular, las diferencias
que sobre un mismo concepto poseen ambas sociedades.
17
18
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se encuentran abiertos a la casustica.19 La imposibilidad de tener un listado

de delitos o infracciones responde a la propia organizacin social del pueblo
maya. Sus caractersticas culturales y los modos de vida propios permitirn
la emergencia de problemas que no siempre pueden ser tipificados bajo los
esquemas del derecho positivo. Esto no quiere indicar que estemos ante una
normatividad maya completamente escindida del mundo occidental, sino
que hablamos de formas particulares de ser que requieren un tratamiento espe
cfico en cada caso. Por esta razn, los asuntos que se dirimen son resuel
tos bajo el esquema de conciliaciones o juicios orales, en los que las partes
involucradas presentan sus alegatos y el juez determina quin de ellos tiene
la razn.
En el caso de los jueces de Paz, la ley les da facultades para conocer algu
nos problemas de carcter civil, familiar y penal, pero no se especifica la forma
en que deben ser solucionados. Si bien la aplicacin de la justicia est regida
por los cdigos estatales (Constitucin Poltica del Estado de Yucatn, Ley
Orgnica del Poder Judicial del Estado, Cdigo de Procedimientos Civiles, Cdi
go de Procedimientos Penales y Cdigo del Registro Civil) y los mayas estn
sujetos a dichos ordenamientos, en la cotidianidad, en el seno de las poblacio
nes mayas, ante los comisarios municipales y jueces de paz se exponen
asuntos de carcter civil, penal y familiar que son resueltos a travs de la
forma tradicional, es decir, de la manera en que siempre se han tratado. En
materia civil, los comisarios municipales fungen como fedatarios en los
contratos de compraventa, as como conocen y atienden problemas por
deudas y obligaciones de pago. En el plano familiar dan entrada a problemas
relacionados con controversias familiares y en el plano penal conocen de
agresiones, robos, fraudes o daos, entre otros asuntos sacados de una casusti
ca muy rica.
En todos los casos, los asuntos tratados son de poca monta o menor
cuanta, pero son los que se suscitan en el da a da de las localidades mayas,
en el contexto de las relaciones cotidianas entre vecinos y que su solucin
cobra especial importancia, pues de ella depende el mantenimiento de un orden
social y la validez de la costumbre. Es por eso que los problemas intentan ser
solucionados en la misma instancia en la que han sido presentados.
19
La ley dice que Los Jueces de Paz conocern de los asuntos civiles cuyo inters no exceda
de 200 veces el salario mnimo que rija en la Ciudad de Mrida, y de aquellos cuyo conocimiento
les confiere el Cdigo de Procedimientos Civiles del Estado (Ley Orgnica del pjey, artculo 60).
01/12/11 13:15
La forma de iniciar la solucin de un problema es la siguiente: la persona

ofendida se presenta ante el juez y expone su queja. El juez escucha la expo
sicin y despus se da a la tarea de citar a los involucrados. Una vez reunidos
todos se presenta de nueva cuenta el problema: el quejoso expone su versin
de los hechos y el o los acusados la aceptan o discrepan, exponiendo sus
puntos de vista sobre el asunto. En muchos de los casos, las personas aceptan
su culpa ante la autoridad, por lo cual se sigue con el siguiente paso del proce
so que es buscar un acuerdo entre las partes.
Los problemas quedan resueltos a travs de un acuerdo. Para formalizar
los compromisos, los involucrados rubrican un acta. Firmar es un acto profun
damente simblico que involucra la totalidad del ser. En lengua maya, a esta
accin se le conoce como chikil, que significa imprimir, dibujar, grabar. Si
los involucrados no saben escribir, entonces se estampa la huella digital, es
decir, aquello que distingue, que hace al individuo nico y diferente a otra
persona, y con esto se da formalidad al asunto. Marcar con la firma o impri
mir la huella en el acta es signo de involucrarse en su totalidad en el caso,
lo que garantiza muchas veces la observancia de los acuerdos:
Lo que yo hago ac es que todo lo que se trata levanto un escrito y se le lee
a ellos, se le lee para que ellos escuchen qu es lo que estn firmando, enton
ces sabes que esto ests firmando, es una forma de que si vuelven a hacer de
las suyas, si se vuelven a meter en un problema, sabes que ac hay la prime
ra vez (una constancia).20
En todos los casos, el cumplimiento de los compromisos slo tiene como

soporte la palabra de los involucrados. Las autoridades indican que en
ocasiones la gente firma slo para concluir con la audiencia pero no con la
intencin de solucionar el problema. En ese caso se volver a citar al incum
plido y si no se encuentra de acuerdo en buscar un arreglo, entonces el
problema rebasa el mbito del trabajo del juez o del comisario y es turnado a
otras instancias:
Cuando una persona se siente un poquito con carcter, (y dice) a m no me
importa lo que firm y al da siguiente hace su voluntad, entonces es
cuando nosotros en realidad lo agarramos y lo castigamos: sabes, la otra
vez te perdon porque no te met a la crcel, pero esta vez lo volviste a hacer
Entrevista al comisario municipal de Tiholop, Yaxcab, Yucatn, mayo de 2006.
20
01/12/11 13:15
y sabes que tienes que hacer 24 horas en la crcel. La gente lo va aprendiendo, porque a veces dices: si lo que firm no es nada, hasta los ancianitos
y todo eso con la edad, a veces llegan y dicen: pos no me importa, a veces
s, s pasa.21
Casos
Los problemas que surgen al interior de las localidades son vehculos que
expresan, entre otras cosas, elementos culturales, valores sociales, relacio
nes grupales y creencias. Su solucin, por tanto, deber darse en este mismo
tenor, es decir, atendiendo las condiciones sociales en las cuales emergieron;
de ah que la figura de la autoridad sea importante dentro de las poblaciones
mayas, ya que se asume que actan respetando una costumbre jurdica
propia. La multitud de asuntos atendidos puede ser clasificada en primera
instancia en tres tipos: los penales, los familiares y los civiles.22 Entre los
primeros estaran las agresiones, el robo, los daos a propiedades ajenas,
el allanamiento de morada o bien las faltas de carcter sexual. Entre los asuntos
familiares se puede incluir el maltrato familiar, las separaciones, la pensin
otorgada a los hijos, el abandono del hogar, o el adulterio. Mientras que en los
casos de tipo civil, las autoridades dan fe en asuntos de sucesin testamenta
ria, de compra y venta de bienes muebles o inmuebles, de deslinde de tierras
y de deudas. No obstante, en muchas localidades se presentan casos
que no pueden ser tipificados en alguna de las categoras anteriormente
sealadas.23
Idem.
La clasificacin est basada en el trabajo Compilacin de los usos, costumbres y sistemas
normativos que los jueces de Conciliacin en las comunidades indgenas del Estado de Campeche
aplican al momento de conciliar o resolver un asunto dentro de su competencia, de Vctor Manuel
Coll Ek (2004). Vase bibliografa al final del captulo.
23
En 2006 visitamos diversos municipios, en los que entrevistamos a los comisarios munici
pales y a los jueces de paz a fin de conocer la forma en que desarrollaban sus encargos, los casos
ms comunes que atendan y la forma de resolver quejas y problemas al interior de los pueblos. En
esa ocasin tuvimos acceso a ms de 6mil actas generadas en audiencias, que sistematizamos
y clasificamos. En resumen, observamos que un 58.1 por ciento de los casos atendidos eran de
carcter penal, un 15.81 por ciento del tipo familiar; 13.04 por ciento de los casos era de tipo
civil, mientras que un 13.04 por ciento lo clasificamos como otros casos. Consltese a Braca
monte, Lizama y Sols (2009).
21
22
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Como se dijo al inicio de esta seccin, la casustica atendida es amplia

y refiere, principalmente, incidentes ocurridos en el da a da de los pueblos
mayas, en el contexto de las relaciones sociales y en el marco de una cultu
ra especfica, de un modo particular de comprender y ordenar el mundo social.
Por ello, insistimos, la accin de la autoridad deber buscar la solucin del
problema no en los lineamientos cannicos escritos en las legislaciones
judiciales, sino en la prctica consuetudinaria, en modelos no escritos en papel,
pero que responden a la forma en que se acostumbra solucionar los proble
mas. Veamos unos ejemplos:
Mirna Cetina, de la localidad de Tahdzibichn, del municipio de Yaxcab,
Yucatn, se present ante el comisario municipal para manifestarle que su
vecino, Gabino Tun, haba desperdigado un da antes semillas envenenadas
de maz dentro de los lmites de su vivienda, con el nico propsito de acabar
con los animales que a diario invaden su propiedad y consumen sus cultivos
caseros. Sin saberlo, Mirna Cetina solt, como cada maana lo haca, sus aves
de corral, a fin de que salieran por las calles del pueblo a buscar su alimento.
Los animales, al invadir el terreno del seor Tun, consumieron el maz
envenenado y murieron. Por esa razn, Mirna Cetina pidi que Gabino Tun la
indemnice por la muerte de dos gallinas y dos pavos. En su defensa,
Tun indic que un da dijo en voz alta que iba a esparcir veneno, sin em
bargo, Mirna Cetina respondi que no escuch tal advertencia, por lo
que considera que su vecino es responsable de la prdida de sus aves y que,
por tanto, debe de pagar su costo. Ante el comisario municipal y despus
de exponer sus argumentos, ambas partes llegaron al acuerdo de que
Tun pagara $300 pesos en calidad de reparacin del dao que sufri Cetina.
Asimismo, una vez conciliadas las partes, la autoridad exhort a Gabino Tun
a que no volviera a incurrir en esos actos, por ser peligrosos.
El caso de Tahdzibichn ilustra cmo se concilian las relaciones vecina

les. Si bien podramos indicar que Tun no tendra ninguna responsabilidad
civil o penal en el caso, pues se limit a esparcir veneno dentro de los lmites
de su propiedad y que por tanto fueron las aves las que invadieron su predio,
por descuido e irresponsabilidad de Cetina, su duea, por no alimentarlas
a diario, en el contexto de la poblacin, la responsabilidad recae en aquel
que es capaz de pensar y actuar con dolo. Tun saba que iban a entrar las
aves a su terreno y por eso, por querer intencionalmente dar muerte a esos
animales, fue que envenen alimento y lo esparci, por tanto es responsable
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de la muerte y debe pagar los daos causados a sus vecinos. Lo que se

busca en este caso es la conciliacin, es la concertacin de voluntades que
permita que el orden social se conduzca bajo los lineamientos con los
que siempre se ha mantenido. Por ello, la autoridad municipal pasa por alto
una de las bases del sistema capitalista, el respeto a la propiedad privada,
porque no hacerlo afectara la vida social. Veamos otro ejemplo:
En la localidad de Tiholop, municipio de Yaxcab, Felipe Mezeta, uno de los
muchos jefes de familia que acude entre semana a la ciudad de Mrida a
emplearse como albail pero que tambin realiza milpa en la localidad, (que
deja al cuidado sus hijos y esposa), queriendo realizar sus cultivos en un
nuevo terreno un poco ms frtil, contrat, a falta de tiempo para dedicarse
personalmente a ello, a Ermilo Matus para que realizara trabajos de tumba
en una extensin de ejido, en la que plantara en la siguiente temporada de
lluvias. Pact con Matus la cantidad de 1,960.00 pesos por el trabajo y le
entreg 1,300 pesos. Mezeta continu con sus labores de albail en Mrida
y Matus comenz la tumba del monte. No obstante, al paso del tiempo y una
vez concluido el trabajo en la extensin por la que cobr, Matus dej de
acudir al terreno, dejando sin tumbar la parte que no haba cobrado. Contra
riado por ello, Mezeta acudi ante el comisario municipal y le extern su
inconformidad. Se cit a Ermilo Matus, pero como haba salido a trabajar
fuera, en su lugar y representacin acudi a la audiencia su padre, el seor
Pedro Matus. Expuesto el caso, Pedro Matus acept la falta de su hijo y dijo
que sera l quien respondiera a Mezeta y concluyera el trabajo. Ambas partes
aceptaron que don Pedro cobrara la parte faltante y se comprometera a
entregar el trabajo en un plazo de dos semanas.
En el caso expuesto se puede observar una prctica comn entre los

miembros del pueblo maya: la responsabilidad compartida de una familia.
Pudiramos afirmar que no existe problema alguno, porque Matus realiz
el trabajo por el que cobr. Si bien dej sin realizar una parte de las labores
pactadas, tambin es cierto que no obtuvo alguna ganancia por ellas y que
tampoco est comprometido legalmente a ello porque no firm contrato
alguno. Por tanto, la queja de Mezeta podra haber concluido con el exhor
to de buscar a otra persona que realizara el trabajo pendiente. No obstante,
lo que se observan son varias cosas. Una de ellas es que un pacto debe ser
respetado; no importa si no se ha cobrado por el trabajo, la persona se ha
comprometido a realizarlo y por tanto debe cumplir con su palabra. Otro
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aspecto es que las faltas de un miembro (o a un miembro) de la familia

se hacen extensivas a todos los integrantes de la misma. Por ello, es el
padre quien se compromete a cumplir lo pactado por el hijo. No hacerlo
representara una mancha para su familia, que lo sealara socialmente.
Un caso ms:
Margarita Yam, vecina de la localidad de Mayapn, municipio del mismo
nombre, sali por la tarde a visitar a sus comadres. Al regresar a su casa y
abrir la puerta se encontr al pie de la entrada un huevo sancochado, sin
embargo su sorpresa fue mayor cuando se dio cuenta de que sobre la mesa
de la cocina se encontraba una galleta. Inmediatamente se dirigi al Palacio
Municipal y le coment lo sucedido al Juez de Paz, quien personalmente dio fe
de los hechos narrados por Margarita. Cuando el juez le pregunt quin
podra desearle mal, sin pensarlo mucho tiempo Yam indic como culpa
bles del acto a Teodora Canch y Araceli Moo, por ello pidi a la autoridad
notifique a estas personas, con las que siempre ha tenido problemas, a
quienes culpa de algn maleficio que pudiera caerle a ella o a su familia.
Una vez que Margarita se calm un poco, se concert una audiencia en el
Palacio, a la que asistieron Cetina y Moo. El Juez exhort a las partes a
respetarse, a conducirse con decoro, a no difamarse ni ofenderse recpro
camente. Despus de la alocucin se procedi a la firma del acta. En ella,
Teodora Canch escribi: notificados: familia Moo Cetina.
Nuevamente nos encontramos con asuntos no propios de ventilarse

en juzgados penales. La nica falta que pudiera haber aqu sera la de allana
miento de morada, pero la relacionada con hechiceras y maleficios no
procedera porque no se encuentra tipificada como tal en los cdigos de
derecho. Sin embargo, en el contexto local, el juez de paz no slo dio fe de los
hechos, sino que asumi que se trataba de problemas del tipo antes refe
rido, por ello busc la concertacin entre las partes. Lo que se busca aqu y
en los casos anteriores no es slo impartir justicia con los cdigos que
dicta la costumbre y la tradicin, sino hacerlo con la intencin de concertar,
de volver a encontrar un equilibrio que se rompi, de lograr reconstruir la
cohesin social que pudiera resultar daada. La vida social, por tanto, es
reforzada a travs de las acciones de las autoridades mayas. Por ello su
papel es fundamental dentro de las poblaciones, no slo porque conocen
a los involucrados, sino porque comparten con ellos un cdigo gnoseolgico
que orienta su conducta en la vida social.
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Dentro de las atribuciones y en busca de lograr el equilibrio social, las

autoridades mayas, adems de las acciones de justicia que realizan, organi
zan el trabajo comunitario, citan a asambleas informativas, anuncian las obras
que se realizarn en la localidad, apoyan la organizacin de actividades reli
giosas y, en no pocos casos, organizan la fiesta patronal. Su funcin excede
las impuestas por la legislacin, pero son las exigidas en el seno de su locali
dad. Ser autoridad no es cumplir slo con el rol que el Estado impone, sino
respetar y desarrollar el que sus mismos electores le sealan.24
Sin acuerdos an
Las discusiones actuales sobre la ley indgena en Yucatn buscan normar los
derechos del pueblo maya. A pesar de que, histricamente, el Partido Re
volucionario Institucional cobij e incentiv la forma en que cada comisa
ra municipal elega a sus autoridades, parece que en las discusiones actuales
no aportan mucho.25 En busca de lograr realizar la ley reglamentaria y salir
del desacato en que se encuentran,26 se han realizado diversas propuestas
en las que presuntamente subyace la buena fe, pero manifiestamente, tambin
la ignorancia con respecto al pueblo maya:
Los pueblos mayas de Yucatn tendran el derecho de autodeterminacin
y podran establecer bases y mecanismos para ejercer su autonoma, si
se aprueban unos cambios de leyes que propuso el diputado local
panista Antonio Aragn Uicab. Segn el legislador, esos pueblos tendran
a su Asamblea Comunitaria como mxima autoridad y su sistema de jus
24
Para el poblado de Xocn, del municipio de Valladolid, Tern y Rasmussen (2004: 18)
sealan que entre las funciones del comisario se encuentran: mantener orden y paz en el pue
blo establecer y mantener relaciones con las diferentes oficinas y dependencias de los gobiernos
estatal y federal. El comisario recibe instrucciones y propuestas de estas oficinas e instituciones, y
l a su vez canaliza cualquier tipo de solicitud de apoyo para el pueblo, sea para pobres, enfermos,
damnificados por sequa o huracanes, solicitud de ampliacin de calles, introduccin de agua pota
ble, luz elctrica, etctera.
25
Es de sealar que el presidente de la Comisin de Asuntos tnicos en el Congreso
estatal es un diputado proveniente del pan, un partido poltico con minora en el Legislativo,
al que se le dejaron, en la reparticin de las comisiones, aquellas consideradas como de me
nor inters.
26
La reforma de la Constitucin indic que en el periodo de un ao debera de publicar
se la ley reglamentaria. La fecha lmite venci en abril del 2008. Hasta mayo del 2009, el
Congreso yucateco segua en desacato.
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ticia sera alternativo a la va jurisdiccional ordinaria y al fuero de los

jueces del orden comn. Adems, tendran un Juez de paz y conciliacin
tnica. Diario de Yucatn, 7 de julio de 2008.
En unos casos ms, el ejercicio del poder que se deja a las autoridades
mayas ha sido, casi literalmente, transcrito de las legislaciones de Campeche
y Quintana Roo; como muestra se encuentra el hecho de proponer matri
monios mayas, que nicamente se realizan en los santuarios de la San
tsima Cruz de Quintana Roo y que la legislacin quintanarroense acepta
como vlidos:
Podran intervenir, por ejemplo, en contratos que no excedan los 100 sala
rios mnimos, en los matrimonios mayas y su disolucin, en asuntos sobre
la custodia de los hijos y las pensiones alimentarias, y en todo asunto penal,
excepto delitos calificados como graves en el Cdigo Penal. Podran impo
ner multas de hasta 30 salarios mnimos y arresto de hasta 36 horas.
Fuera de lo que no es comn en Yucatn, como los mencionados matri

monios mayas, las funciones que se pretenden delegar a las autoridades
mayas son las mismas que ellas realizan desde hace muchos aos. Lo nico
que cambiara sera el reconocimiento oficial que posean, es decir, se podra
hablar ya de autoridades mayas.
No creemos que las autoridades mayas estn disminuyendo en presen
cia. Al contrario, consideramos que hoy ms que nunca se encuentran
paulatinamente tomando conciencia de su adscripcin identitaria como un
recurso estratgico frente al Estado y a los mediadores polticos. El futuro
de la institucin no pasa por la reglamentacin de la Ley Indgena de Yuca
tn, mucho menos por su reconocimiento poltico. Si bien es cierto que las
condiciones estructurales en las que reproducen su cultura e identidad les son
adversas, tambin lo es el hecho de que los mayas han sabido adecuarse a
los cambios.
Despus del proceso de reduccin llevado a cabo en el siglo xvi, se dio
paso a la conformacin de las llamadas Repblicas de indios, conformadas
por un gobernador vitalicio y un cabildo cuyos miembros eran electos anual
mente entre los principales del pueblo. La reorganizacin del poder poltico,
a diferencia de lo ocurrido en otras partes del territorio de la Nueva Espaa,
obedeci a las condiciones propias de Yucatn: en el centro del territorio
se busc aminorar la autoridad de encomenderos y de la nobleza indgena,
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pero en Yucatn la permanencia de esta ltima fue condicin de posibilidad

para la instauracin del dominio espaol. Eran los batabes y principales las
figuras que podan organizar el trabajo de los mayas, que en una tierra caren
te de minas o metales preciosos, se constitua como la nica fuente de riqueza.
Por ello, ms que eliminar a las autoridades indgenas, stas desempearon
un papel importante en el contexto de dominacin, as como en el escenario
poltico de Yucatn durante toda la poca colonial.
El mantenimiento del poder en manos de los mayas, permitido tambin
por las polticas de segregacin de la Corona, se consolid en las Repbli
cas de indios. Durante el siglo xvii y xviii los batabes mayas seran figuras
polticas importantes, en cuanto al papel de mediacin que desempeaban.
Gracias a ellos fue posible la instauracin de un pacto colonial que permiti
poseer a una poblacin sometida, espacios claves de reproduccin social, a
expensas cierto de un alto costo (Bracamonte y Sols, 1996). Hacia el siglo
xix, se crearon los municipios yucatecos sobre la base de las antiguas Rep
blicas de indios. No obstante, en las cabeceras municipales el poder recay
en grupos hegemnicos de poder econmico y poltico, de quienes se conoce
muy poco su adscripcin tnica, lo que no quiere indicar que el poder
poltico dejara de estar en manos de los mayas en algunos lugares, aunque
s es indicativo de una merma de esos espacios que necesariamente tuvie
ron que refugiarse en los lugares ms pequeos, en los que se siguieron
recreando y conservando, no de manera conscientemente asumida sino ms
bien, como parte del ser y vivir la cultura maya.
As, el ejercicio del poder poltico se inscribe en un proceso que posee
su gnesis en otros momentos histricos; de ah que hablramos, a lo largo
de esta exposicin, de autoridades mayas que solucionan conflictos segn
las costumbres locales, que mantienen la cohesin social segn sus propios
parmetros, que castigan y sancionan de acuerdo con lo acostumbrado en
el lugar. Las autoridades mayas que hemos presentado no son figuras cuya
gestin, poder o costumbre se haya mantenido inamovible. Muchos cambios
ha habido, muchas innovaciones han enriquecido la forma en que adminis
tran el poder; lo importante est en el sentido de mantener una sociedad
conforme a las reglas que la rigen, que la mantienen en diferencia, que la
dotan de particularidad. Estamos convencidos de que un pleno ejercicio del
poder poltico de los mayas no se llevar a cabo nicamente por la aprobacin
de una legislacin, sino por un cambio profundo en las formas de clientelis
mo poltico y en la transformacin de modos de pensar.
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01/12/11 13:15
El municipio: un actor inesperado en la coyuntura zapatista

Araceli Burguete Cal y Mayor*
Cuando el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (ezln) irrumpi a la

luz pblica en enero de 1994, y difundi la Primera Declaracin de la Selva
Lacandona. Hoy decimos basta, la palabra municipio, o gobierno municipal,
no aparece all escrita. De la misma manera, cuando las organizaciones campe
sino indgenas de tradicin agrarista en Chiapas, que se unieron alrededor
del Consejo Estatal de Organizaciones Indgenas y Campesinas (coeic), el
municipio no era mencionado de manera expresa en el pliego de demandas de
ese colectivo (Garca, Leyva y Burguete, 1998). Tales omisiones fueron rpida
mente subsanadas. En el mismo ao de 1994, las organizaciones campesino
indgenas colocaron el tema de la autonoma y el autogobierno municipal
en primersimo lugar, cuando tomaron los edificios edilicios. Con los edificios
municipales en sus manos, obligaron al congreso local a proceder a la
destitucin de los ayuntamientos, obteniendo por primera vez el poder muni
cipal en sus manos mediante la creacin de consejos municipales. Lo mismo
ocurri con el ezln. En diciembre de 1994 decretaron la accin rompiendo
el cerco y establecieron los primeros municipios rebeldes, que evolucio
naran a municipios autnomos cuando la autonoma qued colocada como
su principal reivindicacin, despus de la firma de los Acuerdos de San Andrs
en 1996. A partir de entonces, el municipio adquiri un lugar central en el
programa de los rebeldes. El Municipio Autnomo Rebelde Zapatista (Marez),
se constituy en el principal espacio desde donde el ezln ha desafiado al
Estado, y es all en donde debe buscarse su legado.
Simultneamente, el gobierno federal y estatal, por su parte, tambin
encontraron en el municipio su principal nicho de intervencin. Fue desde
*ciesas-Sureste.
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all donde el Estado rearticul su hegemona, que haba sido duramente

cuestionada por el ejrcito rebelde y la accin colectiva generada despus
del levantamiento armado. Mediante prcticas asistenciales, medidas de
cooptacin, y el despliegue de polticas sociales con enfoque participativo,
aliment la desercin de las filas rebeldes. El municipio como institucin fue
usado como el recurso poltico que detuvo la expansin del zapatismo, al
abrir los espacios del gobierno municipal a las organizaciones sociales y a
diversos actores que estaban, entonces, movilizados junto con el zapatismo.
Adicionalmente, impuls la creacin de nuevos municipios (polticas de
remunicipalizacin) en las regiones de su rea de influencia. Promovi,
tambin, innovaciones en las polticas municipales para aumentar el presu
puesto pblico, y centr en el municipio el espacio jurisdiccional en donde
deberan de realizarse los derechos autonmicos reconocidos en el artcu
lo segundo constitucional, en el ao 2001 (Burguete, 2008).
De esta forma, el municipio se present como un actor inesperado en la
coyuntura zapatista. A manera de balance, a quince aos de la irrupcin
armada, puede afirmarse que el municipio es en la actualidad el espacio en
donde se disputa el ejercicio de los derechos indgenas. Ha sido la institu
cin que ms ha redituado al gobierno, a los zapatistas y a las organizaciones
sociales. El municipio es, hoy da, el espacio regulado desde donde las orga
nizaciones sociales ya no reclaman tierras, sino que se disputan poder local.
Mediante polticas de municipalizacin, el Estado oper para volver las
cosas a una situacin de normalidad democrtica, con los juegos de la
poltica electoral procedimental. Y tambin es, en el municipio, desde donde
el ezln ha construido sus espacios de poder y contrapoder y ha sostenido
su permanencia. De cmo ocurrieron tales circunstancias, me ocupar de dar
cuenta en esta colaboracin.1
El municipio como objetivo poltico-militar del ezln

La irrupcin del Ejrcito Zapatista de Liberacin (ezln), el primero de enero de
1994, estuvo cargada de un gran simbolismo. Grupos de zapatistas (en aquel
ao, pequeos en nmero) tomaron los edificios edilicios de siete municipios:
San Cristbal de Las Casas, Altamirano, Ocosingo, Las Margaritas, Oxchuc,
1
Este material forma parte de mi tesis para obtener el grado de doctor en sociologa en
la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la unam.
220 Araceli Burguete Cal y Mayor
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Huitn y Chanal. Fue su debut pblico para dar a conocer la declaratoria de

guerra contra el gobierno mexicano. La toma de los edificios municipales no
era, sin embargo, un punto ms en un mapa de una travesa, sino que eran
los objetivos poltico militares ms importantes de los insurgentes. De he
cho, en el curso de los quince aos que han transcurrido desde entonces
(1994-2009), los zapatistas no han vuelto a tener ningn otro objetivo militar.
Desde su inicio, el ataque zapatista en contra del poder no fue, en sentido
estricto, una lucha de clases de pobres contra los ricos. El secuestro, plagio o
asesinato de personas adineradas, consideradas burguesas, no fue su princi
pal estrategia poltico militar. Y tampoco lo fue la toma de tierras de forma
masiva; al menos no en el momento de la incursin armada. La rebelin del
primero de enero de 1994 tuvo a las instituciones de gobierno local municipal
como su principal objetivo de guerra. Es significativo mencionar que los mili
cianos zapatistas que participaban en esos eventos, no eran gente extraa a
la localidad, sino en su mayora eran personas nativas del lugar que actuaban
simultneamente como actores locales. Al momento del ataque a las cabece
ras, los insurgentes tomaron los edificios municipales y se posesionaron tanto
de los espacios edilicios formales como de los del poder local no formal, como
eran las oficinas del Partido Revolucionario Institucional (pri) o las asociacio
nes ganaderas, como ocurri en Ocosingo. Al tomar posesin de ellas, los
edificios fueron derribados a golpe de marro, y su mobiliario fue incendiado
y destruido. En algunos lugares, los milicianos retuvieron a funcionarios del
gobierno local y los tomaron como rehenes.
De la lectura de la informacin periodstica de la poca, se puede obser
var la presencia de un patrn de cmo operaban. Primero realizaban la ocupa
cin militar de la cabecera municipal; luego procedan a la apropiacin del
edificio municipal expulsando a los trabajadores; despus se daba la retencin
o secuestro de autoridades de alto mando,2 as como la destruccin, saqueo
y quema del mobiliario; entonces ocurra la apropiacin del edificio como
barricada y, por ltimo, la retirada.3
2
En cada municipio los rebeldes atacaban los smbolos del poder. Por ejemplo, al tomar la
cabecera municipal de Las Margaritas, no slo destruyeron el edificio municipal; all adems
fueron en contra de otro smbolo del poder oligrquico, el gobernador Gral. Absaln Castella
nos Domnguez (1982-1988) sobre el que pesaba una historia de violencia y represin. Lo to
maron como preso de guerra, a l, a su hermano y a su esposa. Cfr. Plagia el ezln al ex
gobernador de Chiapas Absaln Castellanos, La Jornada, 3 de enero de 1994.
3
Toma grupo armado indgena cuatro ciudades de Los Altos de Chiapas, La Jornada, 2 de
enero de 1994.
El municipio: un actor inesperado en la coyuntura zapatista 221
01/12/11 13:15
Sin embargo, los zapatistas no slo atacaron municipios gobernados por

mestizos, ladinos, finqueros y rancheros; sino tambin se fueron en contra
de los edificios municipales de Huixtn, Oxchuc y Chanal de la regin Altos;
municipios todos ellos gobernados por autoridades indgenas. La violencia
fsica y simblica en contra del gobierno local indgena de esos municipios
era la misma que se desplegaba en contra de los ladinos de Ocosingo, Las
Margaritas y Altamirano. No era pues, en sentido estricto, una guerra de carc
ter tnica, de indgenas en contra de mestizos y ladinos (aunque lo contena),
sino algo ms (Burguete, 1999). En mi opinin, el levantamiento armado del
primero de enero de 1994 irrumpa desde las races ms populares como una
rebelin en contra del poder poltico y de las instituciones en ellas represen
tadas. La ocupacin de las alcaldas era, claramente, un rechazo al poder del
Estado. En aquellos aos de acendrado centralismo, el gobierno municipal era
la representacin del poder vertical que vena desde la presidencia de la Rep
blica, el centro, sostenida por el partido de Estado y operada por los sectores
econmicos privilegiados del lugar.
El levantamiento armado del primero de enero y la masiva incorporacin
a ella de un amplio movimiento campesino indgena en la entidad durante los
aos 1994-1995, estaban alimentados por anhelos democrticos y aspiracio
nes a ejercer el derecho a elegir libre y democrticamente a sus propias
autoridades, segn afirmaban los propios zapatistas en la propaganda que
distribuan a su paso, y que posteriormente sera conocida como la Primera
Declaracin de la Selva Lacandona. Hoy decimos basta!.4 Posteriormente,
cuando la lucha campesino-indgena-municipalista incorpora reclamos de
derechos como pueblos indgenas, estas demandas comenzarn a ser
argumentadas en una gramtica autonmica.
4
All se lee: Somos producto de 500 aos de luchas.(se) nos neg la aplicacin justa de
leyes de Reforma y el pueblo se rebel formando sus propios lderes, surgieron Villa y Zapata,
hombres pobres como nosotros a los que se nos ha negado la preparacin ms elemental para
as poder utilizarnos como carne de can y saquear las riquezas de nuestra patria sin impor
tarles que estemos muriendo de hambre y enfermedades curables, sin importarles que no tenga
mos nada, absolutamente nada, ni un techo digno, ni tierra, ni trabajo, ni salud, ni alimentacin,
ni educacin, sin tener derecho a elegir libre y democrticamente a nuestras autoridades, sin
independencia de los extranjeros, sin paz ni justicia para nosotros y nuestros hijos. Pero
nosotros hoy decimos basta!, Primero. Avanzar hacia la capital del pas venciendo al ejr
cito federal mexicano, protegiendo en su avance liberador a la poblacin civil y permitiendo a
los pueblos liberados elegir, libre y democrticamente, a sus propias autoridades administra
tivas La Primera Declaracin de la Selva Lacandona, est disponible en lnea: http://www.
nodo50.org/pchiapas/chiapas/documentos/selva.htm#marca1
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Emergencia indgena e insurgencia municipalista

En medio de la confusin generalizada por la sorpresa del levantamiento, los
viejos actores irrumpieron de sus trincheras para sumarse a la gigantesca
accin colectiva que se gestaba. Las antiguas organizaciones campesino
indgenas que an mantenan en sus manos las demandas agrarias (que ya
nadie les reciba porque dos aos atrs, en 1992, se haba realizado una refor
ma legal que cancelaba el reparto agrario), vieron en esa coyuntura una
oportunidad para tomar las tierras que infructuosamente solicitaban. En el
desconcierto, los rancheros y finqueros temieron por sus vidas, abandonaron
sus ranchos y fincas, a veces por su voluntad o, ms frecuentemente, empu
jados por el temor (Bobrow-Strain, 2007). Este contexto trabaj a favor del
fortalecimiento de las organizaciones agrarias, as como a favor de la reagru
pacin del movimiento campesino indgena (Reyes, 2004).
Convocados por la situacin de emergencia, las organizaciones estable
cieron una asamblea permanente que condujo a la creacin del Consejo Estatal
de Organizaciones Indgenas y Campesinas (ceoic), integrado por casi tres
centenas de agrupaciones de distinto tamao, ideologa y propsito. Dentro
del naciente ceoic quedaron incorporadas organizaciones de viejo cuo de
izquierda, as como otras que en el pasado inmediato se haban adherido al
partido gubernamental, el Partido Revolucionario Institucional (pri), politizando
su discurso y adhirindose a las causas zapatistas, que fueron plenamente
validadas (Prez Ruiz, 2004). En slo un par de meses, el ceoic se convirti en
una suerte de tercer actor en el conflicto.5 Fue en su seno en donde los vie
jos reclamos agrarios y de democracia fueron reconfigurndose, para ser
planteados en una gramtica autonmica. En las asambleas del ceoic la
demanda de autonoma fue adquiriendo contenidos, junto con los viejos y
nuevos reclamos como el derecho a la tierra-territorio y al autogobierno
(Garca, Leyva y Burguete, 1998).
La demanda de autogobierno como un componente de la autonoma fue
la nocin ms rpidamente aprehendida. El 6 de marzo, miles de indgenas
marcharon por las calles de San Cristbal de Las Casas exigiendo, entre
otras cosas, la destitucin de todos los presidentes municipales en el estado.
En los meses de febrero y marzo, el movimiento campesino indgena se
5
Julio Moguel (1994) un editorialista del influyente diario La Jornada, llam al ceoic como el otro
poder, en un texto publicado a menos de dos meses de irrupcin del levantamiento armado.
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radicaliz y orient sus acciones polticas en una doble direccin: la lucha

agraria (mutndose en el camino hacia un reclamo de carcter territorial),
que concretaron al tomar posesin de varios miles de hectreas, as como la
toma de los edificios municipales. Dcadas atrs, esas organizaciones haban
centrado su propsito en la lucha por la tierra, y la mayora de ellas haba teni
do poca experiencia en el campo del gobierno local. Por ello, no dej de sorpren
der que cuando las organizaciones sociales campesino indgenas que estaban
articuladas al ceoic se entrevistaron con Carlos Salinas a tres meses del
conflicto armado, pusieron sobre la mesa reclamos municipalistas. En la entre
vista, no slo le reprocharon la cancelacin del reparto agrario, sino que,
adems, le demandaron la destitucin de los 110 alcaldes de la entidad. Justi
ficaban esta solicitud en que, desde su perspectiva, todos los ediles haban
sido impuestos por el fraude electoral, y los acusaban de ser responsables
de la represin en contra de los campesinos.6
De esta forma, el tema del gobierno local qued incorporado a la agen
da de las organizaciones campesino indgenas. Al mismo tiempo, en las
negociaciones con el gobierno se trabajaba en los llamados acuerdos agra
rios (Reyes, 1998; Villafuerte et al., 1999) y tambin en los espacios del
gobierno local en los municipios en donde las organizaciones campesino
indgenas tenan presencia. Cuando el gobierno dio por concluida la negocia
cin agraria, los finqueros estaban suficientemente debilitados como poder
econmico y poltico, pero sobre todo su poder se haba debilitado a nivel
de las representaciones. Haban dejado de ser invencibles (Bobrow-Strain,
2007). Las organizaciones campesino indgenas, por el contrario, estaban
fortalecidas, legitimadas por logros en la lucha agraria y con el gran apoyo
simblico que el zapatismo significaba. Sobre esa base material y simblica,
la accin colectiva se canaliz hacia la lucha por el poder local.
Simultneamente, en otras regiones no indgenas, otros actores tambin
irrumpieron articulndose con las luchas populares. Asociaciones civiles
ligadas a las luchas democrtico electorales que haban estado muy activas
en los aos anteriores, rpidamente volvieron a salir a la calle, a posesionar
se de los edificios municipales, demandar la remocin de los ayuntamientos
y proceder a la creacin de concejos municipales que los sustituyeran (Eisens
tad, 2004). Los actores visibles de esas movilizaciones no eran los partidos
polticos, sino movimientos organizados, frentes cvicos o asociaciones de
Pedir la ceoic destituir a los 110 alcaldes de Chiapas, La Jornada, 6 de marzo de 1994.
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organizaciones, que actuaban con base en acuerdos de asamblea. Las regio

nes mestizas del centro y costa del estado fueron las primeras, pero rpida
mente se expandieron en distintas regiones de la entidad. De tal forma que, a
slo cuatro meses del inicio del conflicto armado, un total de diez y nueve
edificios de presidencias municipales que luego ascendi a medio centenar,
entre 1994 y 1995 haban sido tomados y sus ayuntamientos expulsados,
sustituidos por concejos municipales (Burguete, 2006). Alejandro Luvano
(1995) ha llamado a este episodio: insurgencia municipalista.
Los aos 1994 y 1995 fueron cruciales en la reestructuracin poltica que
se vivi en diversas regiones de la entidad; de manera relevante en las regio
nes indgenas. En un contexto general de reacomodos, se desestructuraron
los viejos amarres que daban cohesin a los vnculos corporativos del pri
con los sistemas de poder local indgena, as como a los cacicazgos ladinos
que ejercan el control autoritario. Muchos campesinos, indgenas, y mesti
zos abandonaron el pri y se pasaron a otros partidos de oposicin. Era ese
un momento de reajuste de fuerzas, en el que hubo diversos desplazamien
tos. Gaspar Morquecho realiz el siguiente recuento: guerra, toma de
alcaldas, destitucin de presidentes municipales, nombramiento de conce
jos municipales, invasiones de predios y fincas, movilizaciones de fuerzas
populares y tradicionales, desalojos de plazas pblicas y edificios municipales y predios; secuestros, asesinatos de dirigentes indgenas y enfrenta
mientos armados entre campesinos, ganaderos y guardias blancas (Morque
cho, 1995: 11). En ese contexto, el nmero de adherentes al zapatismo creci. Fue
este un periodo de transicin, incluso para el propio ejrcito rebelde, toda vez
que el programa de su declaratoria de guerra emitida el primero de enero de
1994 tuvo que ser modificado y adecuado a las nuevas circunstancias. En
esos aos, el ezln era vctima de su propio xito. Varios miles de adherentes
se autoadscribieron al zapatismo, y muchos de ellos a las filas rebeldes. Era
tal el pluralismo de los convocados, que en ese momento la comandancia no
poda obligar que su nueva membresa, llamada bases de apoyo, se discipli
nara bajo una sola lnea, y tuvo que aceptar su diversidad.
Fue una poca de gran pluralismo y caminos mltiples en el movimien
to social, en donde la doble y triple militancia eran frecuentes. Los miembros
de organizaciones sociales podan tener militancias simultneas en el ezln
o en una organizacin social, y con un partido poltico. Las tres vas, las tres
identidades (organizacin, partido y movimiento armado) o, si se quiere,
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los tres proyectos polticos podan, entonces, coexistir. El nudo que junt
esas tres vas fue lo que hizo posible articular una gran fuerza social, un
gran detonador que cimbr al sistema poltico y al Estado, y que lo oblig
a modificarse al promover una reforma poltica entre 1994 y 1996. En los
municipios, el impacto desarticul los amarres del sistema de dominacin
tnico-regional, haciendo posible abrir camino al pluralismo poltico que
en las regiones indgenas implic al pluralismo tnico; lo cual produjo un
fenmeno de doble transicin, en tanto fueron frecuentes concejos muni
cipales de oposicin gobernados por indgenas, que desplazaban al pri y a
los finqueros ladinos del poder (Burguete, 2007). De esta forma, cada muni
cipio vivi su propio proceso de microtransicin en el mbito municipal
(Garca, 2002).
La intempestiva presencia de los indgenas en el gobierno local paraliz
momentneamente a los actores polticos que histricamente haban mante
nido el poder local en sus manos; este momento fue aprovechado por diver
sas fuerzas desde el gobierno federal y del estado, que vieron all una
oportunidad para la redistribucin del poder, que la sociedad reclamaba.
Los concejos municipales de composicin plural, tanto en lo tnico como en lo
poltico, fueron el recurso que lo hizo posible. Desde entonces, los indge
nas han tenido que disputar el poder por la va electoral. En la mayora de los
casos, lo han mantenido en sus manos.
Municipios indgenas con doble transicin:

pluralismo poltico y pluralismo tnico
Frente a la toma masiva de edificios municipales en las primeras semanas de

1994 y continuando en 1995, el gobierno del estado se vio obligado a desti
tuir 38 ayuntamientos, sustituyndolos por sendos concejos municipales.
Adems, cambi a 12 presidentes municipales, tres sndicos y cinco regido
res (Burguete, 2006). Con estos movimientos se inicia un proceso de apertura
poltica por la va de facto, que luego sera viabilizado de manera institucional
mediante la reforma electoral. Adicionalmente, los concejos municipales en
las regiones indgenas hicieron posible mecanismos oficiosos para responder
de manera pragmtica al conflicto poltico que irrumpi ms all de los cinco
municipios en donde arranc el problema en enero de 1994.
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A doce das de inicio de la declaratoria de guerra de parte del ezln al

gobierno de Mxico, despus de algunas acciones militares, el presidente
Carlos Salinas decret el cese unilateral del fuego y, con ello, dio inicio formal
al proceso de dilogos hacia la paz. Unos das antes, el 9 de febrero, se reuni
con los alcaldes de los municipios indgenas de la regin Altos. All les dijo no
traten de eliminar a sus adversarios al mismo tiempo que les ofreci ms
fondos pblicos para el desarrollo municipal.7 A partir de entonces, de forma
adicional el gobierno federal inici un marcaje directo a los ayuntamientos
indgenas, sobre todo a los del altiplano para obligarlos a su pluralizacin. En
San Cristbal de Las Casas se instal una oficina de la Comisin de Derechos
Humanos, cuyo primer inters sera el tema de los expulsados polticos y
religiosos en dichos municipios; simultneamente se aprovech la oportu
nidad para implementar la nueva Ley de Asociaciones Religiosas y Culto
Pblico. Esta intervencin tuvo como propsito desarticular algunos grupos
de poder local duros, que haban impedido en el pasado reciente la presen
cia de los partidos polticos de oposicin y el pluralismo religioso (Rivera
et al., 2005; Vallverd, 2005).
En esa estrategia de democratizacin intervenida, la figura de los conce
jos municipales fueron rutas opacas por donde camin la transicin poltica
en la vida municipal chiapaneca. En los municipios de las regiones predomi
nantemente mestizas en la entidad, se produjo un pluralismo poltico partida
rio en donde antes no haba sido posible mediante la va de las urnas. En las
regiones indgenas este pluralismo incluy, adems, la incorporacin del
pluralismo tnico en los ayuntamientos, desde el presidente municipal hasta
el ltimo de los escaos de los trabajadores.
En un contexto de creciente etnizacin de la poltica, el factor tnico
estuvo implcito en la composicin de los miembros de los concejos munici
pales creados. As por ejemplo, en los pluritnicos municipios de Ocosingo,
Chiln y Jitotol, en las regiones Selva y Norte del estado, los concejos
municipales desplazaron del ayuntamiento municipal a los mestizos ricos,
quedando en manos de los indgenas. Muchos de esos concejos municipales
se nutrieron de los liderazgos de las organizaciones campesino indgenas que
participaban movilizados en las luchas indgenas autonmicas y de apoyo
al zapatismo. Mediante los concejos municipales, y posteriormente a travs
7
Salinas a 13 ediles de los Altos: no traten de eliminar a sus adversarios, La Jornada,
Mxico, 9 de enero de 1994.
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del ascenso al gobierno municipal por la va de las urnas, el concepto de auto

noma se fue traduciendo principalmente en la nocin de autogobierno muni
cipal, as como en el autogobierno comunitario (Burguete, 2007).
Por ejemplo, los municipios de Chiln, en la zona Selva y Jitotol, en la
zona Norte del estado; la organizacin Yomlej en la primera, y la Central
Independiente de Obreros Agrcolas y Campesinos (cioac), en la segunda, lleva
ron a liderazgos indgenas al gobierno municipal en 1994 y 1995, mediante
sendos concejos municipales. Puede verse que las organizaciones indgenas,
que desde los aos setenta y ochenta haban estado bregando en luchas
por la tierra, la justicia, los derechos humanos y el respeto a la dignidad de
las personas, fueron progresiva y consistentemente incorporando su aspira
cin al autogobierno en el marco de luchas por el reconocimiento de derechos
en la escala local. Los concejos municipales fueron una oportunidad para, por
primera vez, ser gobierno municipal. Desde entonces, en varios municipios
los mestizos (o ladinos) ya no regresaran al poder local.
A manera de balance, se puede afirmar que en los tres lustros que han
trascurrido desde 1994 hasta nuestros das, los indgenas se han manteni
do en el gobierno local por la va de la democracia electoral procedimental,
misma que ha sido incorporada a sus prcticas polticas. Para muchos habi
tantes, estos ayuntamientos tienen un sentido de autogobierno, los cuales, a
su vez, se esfuerzan por responder a los reclamos de las bases de las orga
nizaciones sociales que los sostienen, en un perfil de autogobierno que
responda a esas expectativas. En estos casos, el procedimiento electoral no
tiene como nico fin la alternancia poltica, sino tambin la alternancia tni
ca y la redistribucin de poder del centro (cabecera municipal) hacia las loca
lidades o micro regiones dentro del municipio. Este esfuerzo ha dado
cierta legitimidad a esos actores para asegurar votos y continuidad en la
permanencia en el poder, o mantener una fuerte presencia en la disputa por el
mismo (Burguete, 2007). A esta capacidad de los actores indgenas para resig
nificar las instituciones de gobierno y convertirlas de ajenas a apropiadas,
Laura Valladares (2009), le ha llamado colonizacin del multiculturalismo.
La presencia de organizaciones campesino indgenas gobernando muni
cipios comenz en el municipio de Ocosingo8 en el periodo 1995-1998. Este
8
Por su amplia extensin territorial, de 8,617.49 km (representa el 11.39 por ciento de la
superficie estatal), el municipio fue durante medio siglo una zona de colonizacin. Los tres nive
les de gobierno (federal, estatal y municipal) carecan de presencia institucional en el municipio, lo
que favoreci la posibilidad de la organizacin armada. Disponible en: http://www.e-local.gob.
mx/work/templates/enciclo/chiapas/municipios/07059a.htm [consultado en febrero de 2009].
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municipio era emblemtico por ser el nicho de organizaciones sociales,

como la aric-Unin de Uniones, que aliment a las filas rebeldes (Acosta,
2003). Con una situacin de conflicto armado y polarizacin de la pobla
cin, las elecciones municipales de 1995 no tuvieron condiciones para
celebrarse, por eso los resultados que daban el triunfo absoluto al candi
dato del pri fueron impugnadas por las organizaciones sociales (de triple
militancia: organizacin social, adhesin al ezln y militancia en el prd),
demandando la creacin de un Concejo Municipal. El gobierno del Estado
y el Congreso local respondieron al reclamo e integraron un concejo mu
nicipal sui generis, que no tena una base legal pero que fue propuesto y
aceptado por el propio gobierno del estado. Le llamaron Concejo Munici
pal Plural Ampliado (cmpa) (Leyva y Vzquez, 2008).
El nombre responda al hecho de que se integrara por el doble de
miembros de un ayuntamiento municipal: dos presidentes municipales,
dos sndicos, dos secretarios municipales y ocho regidores. La mitad integra
ba un ayuntamiento mestizo del pri y el otro a un ayuntamiento indgena
del prd o de las organizaciones sociales. Ricardo Hernndez, quien fuera
secretario del Concejo Municipal por el coao, marca esta ruptura de la siguien
te manera: los ocosinguenses fueron testigos de cmo el edificio donde
albergaba la presidencia municipal fue completamente quemado y derretido;
el smbolo del poder haba sido destruido Con la quema de la presidencia
municipal se inicia una etapa de insurreccin cvica que pronto tendr
frutos en el municipio (1999: 263). Para funcionar, los dos ayuntamientos se
rotaban: por dos meses la mitad del ayuntamiento ejerca las funciones de
gobierno, mientras en el periodo siguiente lo haca la otra mitad. El ayun
tamiento funcion de esta manera durante tres aos. Este mecanismo hizo
posible la gobernabilidad en el municipio durante los tres aos ms difciles,
en pleno conflicto armado.
En 1997 hubo elecciones municipales y el pri y los mestizos regresaron al
poder municipal; todo volvi a la normalidad democrtica. En la actualidad,
en un contexto de pluralismo partidario, indgenas y mestizos militan por
igual en todas las siglas partidarias posibles, y cada periodo electoral se inau
gura una nueva oficina municipal de algn partido, resultado del facciona
lismo interno. A quince aos del conflicto armado y con un movimiento social
desarticulado, las elecciones del ao 2007 fueron ganadas por el pan y
algunos indgenas han sido incorporados como regidores.
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En resumen, la sustitucin de dos centenares de funcionarios municipa

les realizada por la va de facto por el congreso local de Chiapas, entre 1994
y 1995 (como resultado de 58 ayuntamientos que sustituyeron todos sus
miembros), fue un recurso al que el gobierno federal y del estado recurri
para dar una salida funcional al conflicto social en los municipios indgenas.
Esta estrategia hizo coincidir, mediante la municipalizacin, los reclamos auto
nmicos del autogobierno indgena y las aspiraciones de poder de los lderes
de las organizaciones campesino indgenas, que vieron all una oportunidad.
Al introducir nuevas mediaciones y al configurarse el campo poltico-electo
ral como una arena para disputar el poder, el conflicto poltico baj su beli
gerancia.
Progresivamente, en la medida en que esos espacios se han consolidado,
el ezln ha visto disminuir su membresa, radicalizndose la confrontacin
y ruptura entre los zapatistas y el movimiento campesino indgena. La coman
dancia zapatista haba llamado a sus bases a no aceptar la negociacin de
las tierras mediante el programa gubernamental de los Acuerdos Agra
rios, lo que signific la primera ruptura, en 1994. Posteriormente, convoc
a sus bases a rechazar la va electoral y les llam a no participar en las elec
ciones municipales de 1995, entre otros llamamientos e iniciativas que a la
larga desalentaron la participacin campesina (Prez Ruiz, 2008). En la ac
tualidad, el ezln ha disminuido su membresa de manera drstica, que
dando reducido a pequeos grupos dispersos en un amplio territorio donde
antes haba sido hegemnico.
De manera simultnea, el gobierno del estado contribua a que tal cosa
ocurriera. En un contexto de contrainsurgencia y de cerco a los zapatistas,
los operadores gubernamentales canalizaban fondos municipales y otras inver
siones en infraestructura y otros proyectos productivos para favorecer la
desercin de las filas rebeldes. Al mismo tiempo, los grupos indgenas oposi
tores al ezln comenzaron a armarse (los llamados grupos paramilitares)
y disputaron la tierra y la hegemona del ezln. Esto ltimo ocurri de manera
sealada durante el gobierno de Pablo Salazar, quien cre instituciones que
tenan como propsito dar salidas institucionales a los conflictos as como a
la reconciliacin de los conflictos agrarios, religiosos y polticos, lo que ha
minimizado sustancialmente la conflictividad regional.
Todo ello, en su conjunto, contribuy a debilitar la presencia del zapatis
mo en las regiones indgenas y condujo al gobierno a desestimar el proceso
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de paz, ignorando el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrs (16 de febre

ro de 1996). A partir de entonces, la agenda de negociacin con el ezln qued
virtualmente suspendida y el proceso de paz inconcluso, sin que haya acto
res interesados en echarlo a andar, toda vez que se vive una suerte de norma
lizacin del estado de las cosas, en donde la membresa del ezln coexiste (con
mayor o menor conflicto, segn la disputa de la tierra y los recursos) con el
resto de las organizaciones indgenas en los municipios. En lo general, exis
te la percepcin que reconoce el derecho de los zapatistas a su existencia
como una fuerza poltico social diferenciada. En la percepcin comunitaria, el
ezln ha dejado de ser una fuerza militar, siendo ahora una fuerza poltico
social importante en las regiones en donde tiene presencia. Pero esa fuerza
ha disminuido en la poltica local y ha dejado de ser un referente obligado en
las diversas luchas y procesos polticos en la entidad y, es posible decir,
tambin del pas.
El municipio en las autonomas de facto del ezln

Despus de su fugaz aparicin en enero de 1994 y su retorno a la selva, el
ezln olvid momentneamente al municipio como referente de lucha. Fue
un momento de reacomodo interno, en donde sus bases crecieron en nme
ro al sumar campesinos que haban realizado ocupaciones de tierras y que
buscaban al ejrcito rebelde para la proteccin de esas tierras tomadas.
Muchos de esos nuevos adherentes ya no estaban en la selva o en los luga
res en donde el ezln haba tenido su nicho de incubacin, y su primer ciclo
de crecimiento desde el 17 de noviembre de 1983, fecha de su fundacin.
Las nuevas bases de apoyo se extendan en distintos municipios de la enti
dad. Para llegar hasta all, el ezln despleg la Campaa Paz con Justicia y
Dignidad para los Pueblos Indios y la estrategia rompiendo el cerco, entre
el 9 y el 19 de diciembre de 1994, para expandir su presencia hacia esos
nuevos territorios. Estas extensiones preparaban el terreno para las declara
ciones de los municipios rebeldes que iban a ser la base de legitimidad del
gobierno en rebelda, que se constituy en rechazo al nuevo gobernador
Eduardo Robledo Rincn. La declaratoria de emergentes demarcaciones
territoriales admita su adscripcin al mando de la Comandancia General
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del ezln y declaraba, al mismo tiempo, su negativa a aceptar la jurisdiccin de

las autoridades constitucionalmente electas. Al hacerlo, nombraron sus propias
autoridades y constituyeron sus consejos municipales rebeldes, reconocien
do al seor Amado Avendao como su gobernador en rebelda. Al estudiar
el proceso electoral de 1994, que renov la presidencia de la Repblica (en el
mes de julio) y el gobierno del estado en Chiapas (en el mes de agosto), Mara
Eugenia Valds Vega recapitul:
Del 21 de febrero al 2 de marzo se efectu el dilogo en la catedral de San
Cristbal. El 26 de febrero el Comit Clandestino Revolucionario Indgena
del ezln convoc a elecciones libres y democrticas como prerrequisito
para sus demandas de libertad, justicia y dignidad; a la renuncia del presiden
te de la Repblica y de los gobernadores que hubieran llegado al poder
mediante el fraude como paso para conformar un gobierno de transicin
() En una extraa paradoja, la democracia electoral se convirti as en la
principal demanda zapatista. En la celebracin de la Convencin Nacional
Democrtica, en su Segunda Declaracin de la Selva Lacandona, opina la
autora, el ezln se refiri al concepto de democracia en veintisis ocasiones
y especific que el ms valioso de los derechos elementales del ser huma
no es el derecho a decidir, con libertad y democracia, la forma de gobierno
(1998: 123).
En efecto, en 1994 el ezln convoc y particip activamente en las elec

ciones para gobernador en el estado, apoyando y movilizando el voto a favor
de Avendao, y haciendo alianza con el Partido de la Revolucin Democrtica.
Sin embargo, al ganar la gubernatura el prista Eduardo Robledo Rincn, el
ezln, el prd y las organizaciones sociales aliadas volvieron a movilizarse
para tomar otra vez los edificios municipales y demandar la sustitucin de
los ayuntamientos electos, instaurando otra decena de concejos municipales.
De nueva cuenta, las tres vas (organizacin social, partido poltico y movimien
to armado) se articularon para declarar y sostener, por algunos meses, a
Avendao como gobernador paralelo. Fue esa la nica ocasin en la que el
ezln convoc a participar en elecciones locales, y su ltima alianza con el prd
y con las organizaciones campesino indgenas; a partir de all comenzaron
a ser llamadas traidoras y gobiernistas.
Despus de 1996, firmados los Acuerdos de San Andrs, la autonoma
qued incorporada en el programa zapatista. Los municipios rebeldes seran
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renombrados como Municipios Autnomos Rebeldes Zapatistas (Marez),

fusionando la idea de territorios liberados pero tambin espacios para construir,
segn afirman, otro tipo de poder: el poder desde abajo, esto es, desde
la sociedad civil, desde donde se ejercen ciertas prcticas como la revocacin
del mandato, el mandar obedeciendo, entre otras propuestas propias de
la democracia directa (Carlsen, 1999; Lpez Monjardin, 1999; Cerda, 2006;
Van der Haar, 2004; Burguete, 2005).
Las autonomas de facto zapatistas fueron construyndose progresiva
mente en un proceso acumulativo, desde 1994 hasta nuestros das. De todas
las iniciativas impulsadas por el ezln, sta ha sido la ms consistente y la
nica que ha permanecido. Desde entonces, hasta hoy da, las autonomas
de facto (en su escala de comunidad, municipio y regin) ha sido la principal
estrategia del ezln para desafiar al Estado, y nicho en donde se ha estable
cido la rebelda. Como su nombre lo indica, estas no son autonomas de jure
(autonomas de derecho), resultado de la aplicacin de algn ordenamien
to legal, sino formas de resistencia que desafan al Estado y cuestionan la
legitimidad y legalidad de sus instituciones (Daz-Polanco y Snchez, 2002;
Gutirrez, 2002). Una declaratoria de creacin de un Marez se acompaa
del establecimiento de una institucin de gobierno autnomo, que se consti
tuye como paralela a la gubernamental. Todos los Marez rechazan vnculos
y no reconocen a las instituciones de gobierno constitucional, aun cuando
stas sean ocupadas por sus pares indgenas, de su misma comunidad y
municipio (Burguete, 2005). En una jurisdiccin autnoma los zapatistas
comparten instituciones de salud, educacin y de carcter productivo (co
mo colectivos y cooperativas), los cuales son exclusivos para sus miembros
(Burguete, 2004). Se representan como el rechazo a las polticas asistencia
les e integracionistas que se implementan desde el gobierno federal y del
estado. Los Marez son jurisdicciones (no compactas territorialmente) que
el ezln ha demarcado para realizar la autonoma mediante la autogestin
y el autogobierno. Sus miembros se esfuerzan por retomar y reinventar
instituciones (como el cabildo indgena) y formas de autogobierno que
ellos significan como propios (Carlsen, 1999; Cerda, 2006).
Adicionalmente, las autonomas de facto zapatista se erigen como una
denuncia en contra del gobierno de Mxico por el incumplimiento de los
Acuerdos de San Andrs. Aunque las propuestas de autonomas de facto han
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intentado ser replicadas en otros estados del pas, no han logrado sostenerse.
Dos razones podran explicar esta circunstancia: en primer lugar, carecen de
fuentes de financiamiento que el zapatismo s tiene, las cuales recibe de sus
adherentes internacionales. Tambin, carecen de la principal fuente de
proteccin de esas autonomas, la cual se sostiene en la Ley de la Comisin
de Concordia y Pacificacin (Cocopa), que obliga a las partes a una tregua
hasta la firma de la paz, lo que hace posible la permanencia del ejrcito rebelde.
Los zapatistas pueden, as, mantener un margen autnomo de accin
(siempre negociada con el Estado) haciendo posible el autogobierno rebelde.
Este marco legal ha dado al ezln una proteccin especial que ninguna otra
regin indgena del pas tiene. Esta es una limitacin para que cualquier
otra organizacin indgena de Mxico pueda poner en rplica la experiencia
zapatista. Por ello, la influencia de los rebeldes ha sido principalmente simb
lica: referente de inspiracin de luchas argumentadas en gramtica autonmica,
pero sin posibilidades de rplica idntica de los mismos.
Por ese marco legal que los protege, los municipios zapatistas han per
manecido tolerados por el gobierno, aunque siempre hostigados y amenaza
dos. Mientras tanto, el gobierno ha minimizado la dimensin del reconoci
miento de derechos. La administracin de la etnicidad como un recurso de
gobernabilidad y no de reconocimiento de derechos, es ms fcil para
el gobierno, y probablemente tambin para los zapatistas, ya que si sa fue
ra legal, entonces tendran que renegociar sus espacios con otros actores
polticos indgenas, con los que coexisten. Lo que es poco probable que
quieran hacer, toda vez que existe el riesgo de ver la disolucin de sus pro
pios espacios de poder.9
As las cosas, a manera de balance, a quince aos de la irrupcin del
conflicto armado, el municipio adquiri central importancia en el desenlace
zapatista. Es el espacio que ms les ha redituado; por un lado, los munici
pios autnomos son espacios desde donde el ezln interpela al Estado y
construye el proyecto zapatista de sociedad; por otro lado, las comunida
des/municipios/regiones autnomas son el microcosmos en donde el ezln
ha podido realizar lo que ofreci como proyecto de nacin a las y los mexica
nos. Es en este espacio en donde debe buscarse su legado.
9
Una dimensin de las luchas indgenas se ha dado alrededor de la disputa del espacio. Al
respecto, y refirindose a la regin tojolabal, en el municipio de Las Margaritas, vase Mattia
ce (2002).
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La estrategia gubernamental municipalista

de contencin a la autonoma zapatista
Entre los aos 1994 y 1997, los gobiernos federal y estatal cercaron militar
mente al ezln intentando acotar su rea de influencia. Pese al cerco, las bases
zapatistas se expandan en amplias regiones del estado. En diciembre de
1997, cuando se produjo la masacre de Acteal, en Chenalh, ubicado en la
regin del altiplano, el ezln daba muestras de su presencia en otras regiones.
Este evento tuvo tal impacto en la opinin pblica nacional e internacional,
que el gobierno federal y estatal realizaron un cambio de estrategia.10 Como
consecuencia, el 12 de junio de 1998 el gobierno federal present a la Cocopa
una iniciativa de dilogo directo con el ezln, y diversas medidas; a esto lo lla
m Propuesta de distensin. El primer punto tocaba lo relativo a los mu
nicipios autnomos y les ofertaba la creacin de nuevos municipios:
1.- Sobre los llamados municipios autnomos. El gobierno federal promo
ver, ante el gobierno del estado, que establezca los mecanismos polti
cos necesarios para que las denominadas autoridades en rebelda retor
nen al marco de la legalidad constitucional, mediante frmulas de
convivencia pacfica. Para estos efectos, se utilizar como marco el Proyec
to de Remunicipalizacin del gobierno del estado, asegurando los tiempos y
procedimientos que garanticen un proceso de consulta democrtica inclu
yente de las diversas fuerzas polticas (Coordinacin para el Dilogo y
la Negociacin en Chiapas, 2000: 194).
Aunado a lo anterior, esta propuesta de distensin tuvo su propia versin

en el gobierno del estado. El nuevo gobernador sustituto, Roberto Albores
10
En una entrevista dada a la Comisin Civil Internacional de Observacin por los Dere
chos Humanos, en noviembre de 1999, a casi un ao de la masacre de Acteal, el seor Emilio
Rabasa, Coordinador del Gobierno para el Dilogo en Chiapas, da cuenta de la ampliacin de la
accin del Estado haca otras regiones que se ubicaban fuera del rea de conflicto: A raz de
lo sucedido en Acteal, la estrategia del Gobierno se modific totalmente, pues a pesar del dilogo
con el ezln existan otros problemas. Ampli la estrategia a siete vertientes, donde se inclua el
dilogo del ezln, pero tambin atacar las causas del conflicto, creando proyectos de atencin
social a las comunidades indgenas por lo que se estableci un mecanismo de coordinacin entre
el Gobierno Federal, las dependencias del gobierno federal, coordinadas por la Secretara de
Gobernacin y el gobierno local para hacer llegar los programas de educacin, salud y
comunicaciones, agua potable, etctera, para las comunidades. Desde 1995 se haca, pero ahora
se le da ms volumen de recursos, ms celeridad y su focalizacin en las zonas de mayor mar
ginacin y pobreza (cciodh, 1999: 13).
01/12/11 13:15
Guilln, propuso un Programa de distensin del Gobierno del Estado de

Chiapas que contena 17 puntos. Muchos de ellos tocaban temas relativos
al gobierno municipal, a la democracia electoral procedimental, a las autori
dades tradicionales y a los usos y costumbres, entre otros, pero ninguno de
ellos incorporaba el reconocimiento de la palabra autonoma, pese a que
se presuma que dichas propuestas intentaban dar respuestas prcticas a los
Acuerdos de San Andrs. Algunos de los puntos de la estrategia de Albores
Guilln eran: 1. La remunicipalizacion, como instrumento de desarrollo y
conciliacin. Para llegar a tales fines se propona la creacin de un Consejo
y Comisin estatal para la remunicipalizacion; se ofreca que dicho proceso
se desarrollara mediante mecanismos imparciales de dilogo y concilia
cin. En este mismo orden, para algunos municipios autnomos, el Programa
ofreca su reconocimiento como juntas de gobierno municipal de transicin,
que se ofertaba como una nueva figura de gobierno municipal. Por su
importancia, es pertinente la reproduccin textual de la propuesta:
2. Junta de Gobierno Municipal de Transicin: nueva figurada para la
distensin; 2.1. El ejecutivo del estado propone a los llamados munici
pios autnomos, Ernesto Ch Guevara, 17 de noviembre, San Pedro
Michoacn, Francisco Gmez y San Pedro Chenalh (Polh) que inicien
negociaciones apra que se conviertan en Juntas de Gobierno Municipal
de Transicin; 2.2. El gobierno del estado de Chiapas propondr al Poder
Legislativo las reformas conducentes a la Constitucin Poltica de la
entidad para establecer, de manera transitoria, la figura de las referidas
Juntas de Gobierno. 3. Creacin de Delegaciones Municipales en las
zonas Norte, Altos, y Selva, como medidas de descentralizacin; 3.1. El
ejecutivo del estado promover las reformas legales necesarias para
descentralizar las funciones de los ayuntamientos de las zonas Norte,
Altos y Selva (Coordinacin para el Dilogo y la Negociacin en Chia
pas, 2000: 198).
Estas propuestas ponan de relieve varias cosas. En primer lugar el

agotamiento de las formas de gobierno local indgena establecidas mediante
la figura del municipio libre, subordinado al poder del partido de Estado y sus
operadores polticos locales, tanto indgenas como ladinos. Como ha sido
documentado (Carlsen, 1999; Lpez Monjardin, 1999; Cerda, 2006; Vander
haar, 2004; Burguete, 1999) la creacin de gobiernos autnomos paralelos
eran respuestas de resistencia a la dominacin poltica local. Por lo tanto, esas
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medidas resultaban respuestas pragmticas a la problemtica, pero

ciertamente no eran la implementacin de los Acuerdos de San Andrs,
que estaban construidos bajo una gramtica autonmica, en donde la ins
titucin municipal deba de ser reformada como un ente de gobierno auton
mico indgena, y la comunidad reconocida como una entidad de derecho
pblico. La oferta gubernamental era solamente un recurso instrumental
para la distensin, y no para el reconocimiento de derechos.
Estas limitaciones fueron claramente visibles en la estrategia de
remunicipalizacion. El ezln rechaz la propuesta gubernamental, recla
mando que antes que cualquier negociacin era necesario dar cumplimiento
a los primeros acuerdos firmados, especficamente lo relativo a las reformas
constitucionales y el reconocimiento de la autonoma indgena. La oferta gu
bernamental de nuevos municipios no ofreca reconocer a los municipios
autnomos su institucionalidad (como un tipo de municipio especfico, di
ferenciado), sino que se limitaba a reconocerlo como un municipio ms
(como un municipio libre) dentro de la organizacin del Estado.
El ezln rechaz las propuestas de Zedillo y Albores y no acept partici
par en la implementacin. Pero la ausencia zapatista no fue obstculo para
que el gobierno propusiera la creacin de 33 nuevos municipios en regio
nes de influencia rebelde con un claro propsito contrainsurgente y antiau
tonmico (Leyva y Burguete, 2007). Las consecuencias se hicieron sentir. Por
ejemplo, la instauracin de nuevos municipios en localidades del altiplano,
como Magadalena-Aldama y Santiago el Pinar, tuvo como resultado que al
llegar el nuevo municipio lo hiciera desestructurando el sistema de autorida
des y la organizacin social de usos y costumbres, previamente existen
tes (Burguete y Torres, 2007). Con el arribo del nuevo municipio, se impuso
una nueva institucionalidad y organizacin estatal en el gobierno local. En
este sentido, la creacin del nuevo municipio no reconoci los derechos de los
pueblos, sino que impuso la institucionalidad estatal municipal por encima
de la tradicional, colocando a esta ltima en condicin de usos y costum
bres, fuera de la institucionalidad del Estado. En este orden de ideas, los
habitantes de los nacientes municipios de Magdalena-Aldama y Santiago el
Pinar ganaron en derechos ciudadanos cuando sus localidades fueron ascen
didos al estatus de municipio libre, pero perdieron en sus derechos colec
tivos, cuando la institucionalidad y organizacin de su gobierno local fue
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ignorado en su reconocimiento. Pese a los nuevos tiempos, propios del

multiculturalismo, y a la anunciada nueva relacin entre el Estado y los
pueblos indgenas que qued establecida en San Andrs, el gobierno volvi
a implementar prcticas de la ms vieja usanza integracionista (Guilln, 2007).
Despus de meses de un intenso debate en los medios, el gobierno
federal y el del estado lograron, en julio de 1999, la creacin de siete de los
33 municipios ofertados. En algunos casos, los nuevos municipios se instau
raron encima de localidades que eran rea de influencia de los zapatistas.
La poltica de remunicipalizacin fue publicitada por el gobierno como si sos
fueran parte de la demanda del ezln y como si con ellos se estuviera dando
respuestas al reconocimiento de los municipios autnomos (Lescieur, 1998).
En realidad, el ezln intent evitarlos. Denunci al gobierno por aplicar la
fuerza de la coaccin y por usar la remunicipalizacin como una estrate
gia contrainsurgente, toda vez que buscaba minar la integridad de los Marez,
cosa que, en efecto, en muchos lugares se consigui. Fortalecidos por los
resultados, el presidente Ernesto Zedillo y el gobernador Roberto Albores
programaron la creacin de otros 14 nuevos municipios para que fueran
constituidos en la siguiente administracin. Pero la derrota del pri a nivel
nacional y en el gobierno del estado ya no permiti que esos nuevos mu
nicipios vieran la luz. El nuevo presidente de la Repblica (Vicente Fox) y
el nuevo gobernador (Pablo Salazar), quienes tomaron posesin en el ao
2000, rechazaron las polticas de remunicipalizacin y procedieron a sus
penderlo. Al cancelar el programa, el gobernador Salazar, quien haba sido
miembro de la Cocopa, acus que la poltica de remunicipalizacin era un
escollo para la paz (Leyva y Burguete, 2007).
Con ello, el nuevo gobernador enviaba al ezln un mensaje de conviven
cia mutua. Este acuerdo entre el gobierno de Salazar y el ezln permiti que
ambos pudieran coexistir, respetndose mutuamente. Slo de vez en vez,
Salazar fue acusado de implementar una suerte de contrainsurgencia blanda
mediante los programas de desarrollo social. Esta denuncia por lo general
provena de las ong, y no de las voces autorizadas de la comandancia.
Este acuerdo poltico con Salazar, entre 2000 y 2006, hizo posible que el
ezln pudiera sostener y, en algunos casos, consolidar espacios de autono
mas de facto en el mbito municipal y microrregional (las Juntas de Buen
Gobierno) innovando las formas del gobierno local indgena.
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Reforma municipal, reforma electoral y poltica

de descentralizacin: la despolitizacin de
las luchas indgenas autonmicas
En los ltimos tres lustros, Mxico se ha transformado de manera significativa.

Algunos de esos cambios fueron empujados por la rebelin armada combi
nada con la revuelta civilista que le sigui, y en lo general por la crisis poltica
y financiera que vivi el pas entre 1994 y 1995. De los cambios ms impor
tantes que interesa ponderar aqu, se encuentra la reforma fiscal que transfi
ri ms recursos a las entidades federativas y municipios, y la reforma
electoral que volvi ms confiables los procesos electorales. Ambas reformas
tendran impactos sobre la entidad chiapaneca, y en lo particular contribuy
a la distensin social y a una rearticulacin de la hegemona del Estado en lo
que fue la zona de conflicto armado. Aunado a esas variables, la administra
cin de la diversidad tnica por parte de los actores involucrados, as como los
procesos de municipalizacin de la demanda autonmica, fueron claves en
el (parcial) desenlace del conflicto poltico en Chiapas.
A slo cinco meses de la irrupcin de la rebelin armada, se produje
ron en Chiapas reformas en el mbito electoral que haban estado contenidas.
En mayo de 1994 se hace pblica una poltica de redistritacin en el estado,
que afect principalmente a las regiones indgenas, reagrupando las
cabeceras de los distritos. En la nueva geografa distrital electoral, la concen
tracin de electores garantiz la creacin de una suerte de distritos indge
nas, sin que se les llamara as de manera expresa. Por lo tanto, no form
parte de una poltica de reconocimiento llamada as textualmente, aunque
s fue usado como un recurso para administrar el conflicto tnico-poltico
en esas regiones. Los distritos que nacieron como resultado de la redistrita
cin fueron el XX, XXI y XXII. El primero surgi del recorte del municipio
de Comitn para colocar la cabecera en Las Margaritas y acotar un territo
rio que garantizara, de cierta forma, la representacin de los tojolabales
(como ha ocurrido en alianza con mestizos de la cabecera). El distrito XXI
se recort del municipio de Ocosingo, y se puso su cabecera en Tenejapa
para demarcar una suerte de distrito tseltal; desde entonces, todos los
diputados de ese distrito son tseltales. Mientras que el distrito XXII, con cabe
cera en el municipio de Chamula, se ha constituido como una suerte de
distrito tsotsil. Todos estos procesos han contribuido a la representacin
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poltica indgena en el Congreso local, pero tales distritos no han sido

legalmente reconocidos.
Aunado a estos acontecimientos, en esa misma fecha se reform la Ley
Electoral del Estado, que crea a la Comisin Electoral del Estado como un
organismo pblico, autnomo, de carcter permanente, dotado de personali
dad jurdica y patrimonio propios. Un ao despus, el 6 de mayo de 1995,
siendo gobernador del estado de Chiapas Julio Csar Ruiz Ferro, se publica
en el peridico Oficial del Estado No. 033, el decreto No. 175, mediante el
cual el H. Congreso Local expide un Cdigo Electoral del Estado que dero
ga la Ley Electoral del Estado, y crea un Consejo Estatal Electoral como un
organismo pblico, autnomo y de carcter permanente, integrado por
Consejeros Ciudadanos.11 Esta reforma, junto con la reforma electoral
federal, contribuy a crear y consolidar nuevas formas de mediacin. Como
resultado de ello, hoy da se asiste a un pluralismo partidario en la mayora de
los municipios en la entidad.
La anunciada estrategia gubernamental de 17 puntos para la distensin,
mencionada arriba, realizada por el gobernador Roberto Albores Guilln en
junio de 1997, apuntaba hacia la reforma poltica. Textualmente se propona:
16. Acuerdo poltico democrtico entre partidos y gobierno.
16.1. El gobierno del estado de Chiapas se compromete a respetar la iniciativa
poltica de los ciudadanos y de sus organizaciones representativas.
16.2. El ejecutivo del estado propone a todos los partidos polticos de la
entidad iniciar conversaciones de inmediato, para la construccin de un
acuerdo poltico de los partidos y el gobierno que asegure a la ciudadana
la realizacin de unos comicios confiable, apegados estrictamente a la norma
tividad electoral y plenos de civilidad y cultura democrtica (Coordinacin
para el Dilogo y la Negociacin en Chiapas, 2000: 200).
Al paso de los aos, las medidas anunciadas en los 17 puntos fueron

progresivamente realizndose. La consolidacin de la institucionalidad del
Estado cre condiciones para que las votaciones fueran ms confiables que
en el pasado. A diferencia de lo que ocurra en 1991, 1995 y 1998, cuando el
pri ocupaba prcticamente todas las presidencias municipales en el estado,
en la actualidad no es as. En todas las regiones, incluyendo las regiones
11
Decreto Nm. 205, Peridico Oficial del Estado, nm. 315, Tuxtla Gutirrez, Chiapas,
16 de mayo de 1994.
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indgenas, existen ayuntamientos que han sido ganados por partidos polti
cos de oposicin al pri (Burguete, 2006). En algunos municipios, esos
ayuntamientos son vistos como una suerte de gobierno indgena, ha
ciendo posible la realizacin del autogobierno municipal; como ha sido
explicado lneas arriba.
En un contexto de democracia electoral, en donde el voto ha adquirido
un valor antes ausente, los procesos electores se han etnizado. Los candi
datos indgenas hoy tienen muchas ms posibilidades de acceder al gobierno
municipal. Algunas veces, los actores gubernamentales llaman a esos muni
cipios y ayuntamientos, municipios indgenas o gobierno indgena. En
realidad, ninguna de las dos figuras est reconocida ni en la ley electoral, ni
tampoco en la Constitucin y en la Ley Orgnica Municipal en el estado. Al no
haber realizado cambios constitucionales de reconocimiento de derechos
autonmicos, o de reconocimiento de usos y costumbres como procedimien
to para la eleccin de las autoridades municipales (como s ocurri en Oaxaca),
en Chiapas, la nocin de autogobierno indgena da cuenta de una situacin
de hecho, pero no de derecho. A quince aos del inicio del conflicto armado,
los actores polticos indgenas disputan el poder local en el terreno de la
poltica electoral, mediante los modos procedimentales convencionales. Es
evidente que para que se pueda ser llamado gobierno indgena, se requiere
de un reconocimiento expreso de esa forma de gobierno, regulado por la
normatividad del Estado. En este contexto, la etnicidad ha sido administra
da por el gobierno federal y del estado para desactivar la conflictividad al
tamente polarizada en el ltimo lustro del siglo xx.
Todo ello ocurre, sin embargo, en medio de una fuerte crisis del sistema de
partidos, en donde stos, crecientemente, no satisfacen a la ciudadana, lo cual
introduce nuevos y severos cuestionamientos a la democracia electoral en el
pas, en Chiapas, y tambin en los municipios indgenas. Este cuestionamiento
puede contribuir a modificar el estado de cosas en un mediano tiempo, aunque
no es posible hacer pronsticos de hacia dnde podra dirigirse.
Por otro lado, las polticas de descentralizacin fiscal fueron factores com
plementarios para integrar la dupla que hizo posible la rearticulacin de la
hegemona del Estado en la zona de conflicto. La estrategia para la distensin
apuntaba tambin a esos propsitos. Textualmente se propona:
11. Atencin prioritaria a zonas de alta marginacin.
10.1. El gobierno del estado establecer un programa especial de estmulos
a la inversin privada nacionales y extranjeras.
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10.2. La colaboracin, eficiencia y puntualidad en la asignacin de los recur

sos federales es determinante para que, sumado al esfuerzo de las autoridades
locales, se erradiquen las causas econmicas y sociales de la inconformidad
y el descontento.
12. Consejos Comunitarios para el Desarrollo y la Reconciliacin.
12.1. El ejecutivo del estado promover la instalacin de consejos comunita
rios para el Desarrollo y la Reconciliacin, con el firme propsito de que sean
los propios habitantes y las organizaciones sociales de cada comunidad
quienes participen en la planeacin ejecucin de las actividades y programas
necesarios para mejorar los niveles de vida (Coordinacin para el Dilogo y
la Negociacin en Chiapas, 2000: 200).
Durante el periodo de Ernesto Zedillo (1994-2000) y de Vicente Fox

(2000-2006) se implementaron sendas polticas de descentralizacin (Nuevo
Federalismo, el primero, y Autntico Federalismo, el segundo), que tuvieron
como propsito incrementar los fondos pblicos destinados hacia el
municipio (Favela, 2003; Pardo, 2004). El primero modific el Programa Na
cional de Solidaridad que haba implementado Salinas de Gortari. En el
segundo ao de gobierno de Zedillo, el Ramo 26 del presupuesto federal de
Superacin de la Pobreza fue reformado, con el fin de distribuir los recursos
segn criterios, se deca, de transparencia, equidad y justicia en la asigna
cin a estados y municipios, evitando la discrecionalidad y asegurando que
el presupuesto se destinase a acciones para superar la pobreza.
Entre los aos 1997 y 1998, las frmulas de distribucin fueron modifi
cadas para considerar a la pobreza extrema como un problema multidimen
sional, y se fueron creando fondos para atenderla. En 1998, justo cuando
Zedillo y Albores Guilln anuncian su oferta de distensin, el Congreso de la
Unin realiza cambios en la distribucin de los fondos municipales. Se crea el
Ramo 33,12 que incrementaba sustancialmente los ingresos municipales,
representando la primera o segunda fuente de recursos, adems de las
participaciones federales. Esto ha permitido que se realicen obras de infraestructura y equipamiento en las comunidades, siendo fondos que adminis
tran los municipios, haciendo partcipes a las comunidades. En este orden,
muchas organizaciones sociales campesino indgenas concurrieron a participar
en las contiendas electorales, en la disputa por los fondos pblicos.
12
ste se form con recursos de los ramos 26 (combate a la pobreza), 25 (educacin) y
23 (partida del presidente), 29 (saneamiento financiero), 04 (seguridad pblica) y 23 (coordina
cin hacendaria).
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Durante el periodo de Fox se realiz una reforma institucional que

desapareci al Instituto Nacional Indigenista (ini), creando en su lugar a la
Comisin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (cdi). De los cambios
ms importantes, destaca el haber dejado de ser una institucin que ope
raba fondos, para convertirse en una instancia normativa, de apoyo a los
gobiernos de los estados y municipios. La cdi tiene ahora la funcin de
canalizar fondos a los municipios, para que ellos sean los ejecutores de los
mismos. Con tal medida, aumenta la fuente de recursos a los llamados muni
cipios indgenas.13 A partir de estos cambios el municipio se convirti en un
protagonista importante, en donde los procesos de descentralizacin han
estado articulados al debate sobre la democratizacin, yendo ms all del
propsito de la eficiencia estatal.
En el ao 2000 se produce un cambio relevante en la poltica local chiapa
neca. Como resultado de una fuerte movilizacin ciudadana y con la partici
pacin de un nmero significativo de organizaciones sociales, Pablo Salazar
(2000-2006) gana las elecciones para gobernador, bajo el registro de una alian
za de partidos de oposicin. En dicha alianza se comprometi con los actores
sociales a introducir polticas de descentralizacin y aumentar la participa
cin ciudadana en el gasto pblico. En su primer ao de gobierno, fortaleci
el funcionamiento del Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado
(Coplade) y estimul su coordinacin con otras instancias de planeacin en
las escalas regional, municipal y comunitarias. Se cre la figura de los sub
comits de planeacin para el desarrollo regional (Coplader) en distintas
regiones de la entidad, y tambin se fortaleci el funcionamiento de los sub
comits de planeacin para el desarrollo municipal (Copladem). Con diverso
xito, el Copladem funcion integrando consejos comunitarios que partici
paban en la priorizacin de la obra social. Esta medida, siendo mnima, era
altamente valorada, ya que muchas de esas comunidades haban permane
cido excluidas de tal participacin. En su primer informe de gobierno, el
gobernador Salazar anunci que con el apoyo de los ayuntamientos se ins
talaron 4510 consejos comunitarios, mediante asambleas democrticas,
designando por mayora su mesa directiva y nombrando representantes
13
Ley que crea la cdi, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de mayo de 2003.
Disponible en lnea: http://www.cdi.gob.mx/index.php?option=com_content&task=view&id
=5&Itemid=8 [consultado en abril de 2008].
01/12/11 13:15
ante el Comit de Planeacin del Desarrollo Municipal, Copladem. A travs

de estos consejos, se fomenta la participacin comunitaria14
Pese a los alcances limitados del programa (por los escasos fondos que
distribuyen, por lo que carecen de impacto significativo en el desarrollo o en
la superacin de la pobreza, que por su atomizacin se convierten en palia
tivos), el mecanismo de planeacin comunitario-municipal ha logrado arraigar
se en la mayora de los municipios indgenas de la entidad. El mecanismo
asambleario y de priorizacin de la obra pblica de parte de las comunidades
ha ido ms all, en algunos casos, del mero procedimiento administrativo y ha
tocado el terreno poltico, como en el municipio de Chiln o Jitotol en la zona
Norte.
En los municipios de predominancia campesino indgena, las comunidades
participan en priorizar la obra pblica de los fondos que les corresponden
por ao. Adems, en estos municipios, dichas localidades eligen a su repre
sentante comunitario para ocupar algn puesto en el gobierno municipal,
ya sea como regidores, policas o jardineros, u otros de menor rango. El
mecanismo ha resultado exitoso, ya que se ha producido una suerte de
representacin territorializada, que ha favorecido el sentimiento de auto
gobierno en las comunidades, empoderndolas de manera significativa
frente a los ayuntamientos. El nfasis de ir hacia abajo se modifica segn
la persona que ocupa el cargo de presidente y/o el partido en el poder. Pese a
ello, esta prctica se encuentra, en lo general, interiorizada por la poltica local,
lo que es motivo para que los electores de las unidades submunicipales
decidan a quin y por dnde emitir su voto (Burguete, 2007).
Cuando la participacin-representacin territorializada y rotativa ocurre
en los municipios, sta no tiene como base un reconocimiento legal. Cuado
se produce, ocurre por la va de facto, cobijada mediante procedimientos
administrativos. A diferencia de Oaxaca, en donde el factor tnico es toma
do como un criterio de poltica pblica, por ejemplo en la eleccin de autorida
des mediante el rgimen de usos y costumbres (Hernndez y Leonel, 2007),
no es as en Chiapas, que se esfuerza por aplicar polticas universales intentando
diluir la diferencia tnica. La clase poltica chiapaneca contina implemen
tando las polticas de gobierno sobre la base del pensamiento integracionista,
14
Primer informe de gobierno Pablo Salazar, 2001 [En lnea]. Disponible en: http://
www.informe.chiapas.gob.mx/Contenido/1er_Informe/Pag_Documentos/Pueblos.htm [con
sultado en febrero de 2005].
01/12/11 13:15
y todava no asume las polticas de reconocimiento propias del multicultu

ralismo. No obstante, los actores locales han incorporado un sentido a los
reclamos de derechos al demandar su participacin en la definicin de
los presupuestos locales. Tal situacin ya es una prctica en la mayora
de los municipios; sin embargo, dado que no es un derecho, siempre est
sujeto a las mediaciones clientelares y el manejo de los recursos como
polticas asistenciales. Pese a estas limitaciones, las comunidades, las mi
crorregiones y, en lo general, las unidades submunicipales, son activas en
emitir reclamos en gramtica autonmica para presionar al gobierno y a
los ayuntamientos, y con ello lograr aumentar su participacin y represen
tacin e incidir de mejor manera en la poltica municipal.
Adems, aunque los derechos autonmicos fueron intencionalmente
diluidos desde el poder poltico, desplazndolos por una estrategia de munici
palizacin de la demanda autonmica, los pueblos indgenas perciben cam
bios en las viejas relaciones con el poder poltico, con los finqueros y, en ge
neral, con el resto de la sociedad no indgena. En la actualidad, a quince aos
del levantamiento zapatista, la demanda autonmica prcticamente se ha
borrado del mapa. Los municipios autonmicos son pequeos grupos con
escasa incidencia local. Las organizaciones sociales campesino indgenas
autonmicas se diluyeron, agotadas en sus propias contradicciones. As, aun
que los derechos ciudadanos van llegando gota a gota por la va del municipio,
ste todava no se modifica para recibir los derechos autonmicos que le fueron
asignados en la reforma constitucional de 2001 (Burguete, 2008).
A manera de reflexin final

El espacio municipal en Chiapas ha sido, en los ltimos tres lustros, el terre
no ms dinmico en donde se han disputado los derechos de los pueblos
indgenas, tanto en el avance de su realizacin como en los esfuerzos por
contenerlos. En este terreno se encuentran, coexisten, se confrontan, nego
cian, acuerdan, interactan, comparten y compiten diversos proyectos indge
nas de autogobierno; tanto los del ezln como los del gobierno municipal
indgena, que ha accedido al ayuntamiento mediante contiendas electorales.
Hoy da, las disputas entre ambos proyectos han bajado en confrontacin, y
en muchos municipios la coexistencia entre los ayuntamientos se produce de
01/12/11 13:15
manera cotidiana, en un creciente entendimiento (Aguilar et al., 2008). En

este sentido, el municipio es el campo de negociacin de derechos entre los
diversos actores que contienden en las disputas autonmicas.
En el marco general de reforma poltica y de reforma en la administracin
pblica, que se ha desplegado en Chiapas en los ltimos quince aos, dichas
reformas tuvieron como propsito la distensin, con un fuerte nfasis contra
insurgente y antiautonmico. Las demandas de los pueblos indgenas fueron
canalizadas, y encontraron parcialmente respuesta, en el mbito municipal.
Los indgenas accedieron al gobierno municipal mediante la lucha polticoelectoral, y encontraron espacios de representacin poltica (limitada) en el
congreso local. Con estas medidas, el conflicto no est resuelto pero s fue
parcialmente contenido. La carencia de solucin al conflicto armado y la
omisin del cumplimiento a los Acuerdos de San Andrs, son dos grandes
pendientes que sern reclamados en algn momento dado, empujados por
alguna coyuntura no prevista. En ese momento, las cartas volvern a ser
puestas sobre la mesa. Sin embargo, en un contexto de debilidad del movi
miento indgena, es poco probable que el gobierno acepte negociar la auto
noma en otras escalas que no sean el municipio y la comunidad. En realidad,
son estos los espacios para la contencin de derechos, pero tambin lo son
de oportunidad para la realizacin de los mismos. Depender de los actores
polticos hacer que los derechos autonmicos puedan lograr un mayor avance
y realizacin en esos mbitos, que son los nicos disponibles ahora.
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01/12/11 13:15
Movimiento indgena, gobernabilidad y gobiernos locales*

Diego A. Iturralde G.**
Introduccin
En los pasados veinte aos movimientos indgenas de algunos pases de la
regin han captado, solos o en alianzas con otros sectores, la direccin de
gobiernos de entidades locales1 y han conseguido participaciones importan
tes en ejecutivos nacionales. Ms an, independientemente del xito que
hubieran tenido, muchos de estos movimientos estn participando activa
mente en contiendas electorales que permiten acceder a puestos de represen
tacin en rganos colegiados como el legislativo, los consejos provinciales
o departamentales y los ayuntamientos; participaciones que estn relacio
nadas tambin con la posibilidad de negociar su presencia en otros espacios
pblicos como el poder judicial, las instituciones electorales y los rganos de
control.
*Contribucin al seminario Gobiernos Locales Contemporneos en Amrica Latina, organi
zado por el Woodrow Wilson Center for International Scholars y la Universidad Autnoma Benito
Jurez de Oaxaca (Oaxaca, 2 y 3 de octubre de 2008). Este artculo ha sido elaborado a partir
de tres textos del autor, que permanecen inditos: Revitalizacin tnica y emergencia del
movimiento social indgena (ponencia para el Congreso Latinoamericano de Antropologa; Rosa
rio, 11 a 15 de julio 2005); Movimiento indgena, cambio gubernamental y gobernabilidad en
Ecuador (ponencia para el Encuentro: Experiencias indgenas de gobierno (bid-ehess-ParsCentre de Sociologie Europeen et Centre d`Analyse et dntervention Sociologiques; Pars, 29 y 30
de marzo 2005); y el documento Gobernabilidad y reduccin de la corrupcin en gobiernos
locales indgenas (preparado a solicitud del Banco Mundial y el Fondo Indgena como texto
auxiliar para el mdulo sobre reduccin de la corrupcin a nivel local del Curso de gestin
urbana y municipal; San Jos y La Paz, 2003).
**ciesas, Mxico, D.F.
1
En este texto se utilizar esta expresin para referir entidades subnacionales, en el marco
de la divisin poltico-territorial de los pases, o bajo regmenes territoriales especiales.
251
01/12/11 13:15
Estos hechos son parte de un conjunto de dinmicas presentes en los

pases de la regin que afectan al movimiento social en su conjunto, a los parti
dos polticos y a la configuracin poltica y administrativa del Estado. En
aquellos pases en los que se establecieron regmenes militares en la segun
da mitad del siglo estas dinmicas ocurren por lo menos desde la recupera
cin de las democracias a lo largo de la dcada de 1980;2 en otros pases, como
Colombia, Costa Rica, Mxico y Venezuela, se dan en el marco de transforma
ciones polticas de cierta profundidad en la siguiente dcada.
Este texto se propone recorrer brevemente el trnsito de las sociedades
indgenas hacia su conversin en actores polticos, conocer el desempeo
de algunos gobiernos locales a cargo de movimientos indgenas, y relacio
nar estos hechos con una comprensin de gobernabilidad relativamente
distinta de la que se viene manejando comnmente, a la cual se ha empe
zado a denominar gobernabilidad indgena. Recorrer el camino de los movi
mientos indgenas hacia los gobiernos locales puede ser de utilidad para
comprender su naturaleza, sus actuaciones y sus perspectivas en la arena
poltica; leer este fenmeno desde la cuestin de la gobernabilidad puede
enriquecer el concepto y permite destacar algunas virtudes de estas expe
riencias de gobierno local indgena relativas al combate contra la corrupcin
y el fomento de la rendicin de cuentas, dos asuntos centrales en la crisis
de las democracias en el cambio de milenio.
Incursiones indgenas en las arenas electorales

Por lo menos desde los aos ochenta del siglo pasado se vienen documentan
do procesos de revitalizacin de las identidades tnicas en los pases de
Amrica Latina, que en la mayora de los casos son acompaados del forta
lecimiento y/o de la emergencia de organizaciones indgenas de varios tipos
y, ms recientemente, de la participacin de tales organizaciones en el marco
de movimientos sociales que actan en coyunturas locales y nacionales.
Al mismo tiempo, como una respuesta a las demandas de los pueblos y
organizaciones indgenas y a las presiones de los movimientos sociales,
2
Argentina 1983, Brasil 1985, Bolivia 1982, Chile 1990, El Salvador 1979, Ecuador 1978,
Guatemala 1986, Honduras 1982, Nicaragua 1979, Panam 1989, Paraguay 1989, Per 1980, Uru
guay 1985.
252 Diego A. Iturralde G.
01/12/11 13:15
pero tambin como parte de procesos de reforma y modernizacin del

Estado, en la mayora de los pases de la regin se han adoptado normas cons
titucionales y legales que tienden a reconocer la diversidad tnica, cultural
y lingstica. En algunos pases este reconocimiento incluye garantas
para algunos derechos colectivos, as como modificaciones en la institucio
nalidad pblica que atiende los asuntos relativos a los pueblos y comunida
des indgenas.
Un componente relativamente reciente de la compleja dinmica estable
cida entre los fenmenos antes indicados, es la irrupcin de movimientos de
los pueblos y organizaciones indgenas en los escenarios polticos nacionales
bajo diversas formas, entre las que destaca su participacin en competen
cias electorales3 y/o en otros procedimientos para el establecimiento de autori
dades y/o representaciones institucionales, irrupcin a la que se corresponde,
en algunos pases, un incipiente movimiento de modificacin de las reglas
electorales.
En Bolivia, Ecuador y Guatemala este fenmeno est ligado al desarrollo
y consolidacin de las organizaciones indgenas y a su trnsito hacia la parti
cipacin en frentes poltico-electorales desde hace unos quince aos. En
Colombia, Panam y Nicaragua el asunto se presenta principalmente en torno
a las experiencias de gestin de regmenes de autonoma o territorialidad. En
Mxico se ha dado estrechamente ligado a las reformas polticas en los
mbitos federal y estatal a partir de 1995, con el levantamiento del Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional como un teln de fondo. En Chile, Hondu
ras y Per estas dinmicas son ms recientes y se corresponden con proce
sos incipientes de movilizacin indgena en direccin a la participacin poltica
electoral, as como con modificaciones relativamente tardas de la institucio
nalidad pblica sobre asuntos indgenas. En Argentina, Brasil y Paraguay
predominan, por lo pronto, formas de inclusin basadas en la participacin
en la gestin institucional.
Como resultado de las dinmicas antes descritas, en los pases de la regin
andina todos con importante presencia de pueblos y comunidades indge
nas estn ocurriendo tres fenmenos de mucho inters: (i) un aumento de
importancia de las formas de organizacin y de ejercicio de autoridad en el
nivel ms bajo de la escala del rgimen administrativo y territorial: las
3
La participacin de personas indgenas como candidatos no es nueva, como tampoco lo son
algunos intentos de forjar partidos polticos indgenas. Lo que constituye un fenmeno reciente
es la forma especfica de participacin a partir de este tipo de movimientos, desarrollados inicial
mente al margen de la institucionalidad electoral.
Movimiento indgena, gobernabilidad y gobiernos locales 253
01/12/11 13:15
comunidades, los asentamientos, los pequeos pueblos y, concomitante

mente, el reforzamiento de los sistemas tradicionales de organizacin de tales
administraciones (asambleas comunitarias, cabildos indgenas, consejos de
principales); (ii) un creciente acceso de los movimientos indgenas a las estruc
turas de gobierno municipal, en muchos casos mediante la participacin en
procesos electorales locales, y (iii) la captacin de espacios en los rganos
legislativos y la participacin en instancias de gobierno provincial y nacional,
a veces en el marco del sistema de partidos polticos.
El tratamiento de estos temas viene atrayendo crecientemente la atencin
de los estudiosos. La revitalizacin tnica, el surgimiento de organiza
ciones y la emergencia de movimientos indgenas han llamado la atencin
de la antropologa desde principios de la dcada de 1980, pero la irrupcin en
los escenarios democrticos es un fenmeno relativamente nuevo para la
disciplina. El abordaje de las cuestiones indgenas desde la ciencia poltica
como una preocupacin especfica de su campo de estudio, es ms tardo;
pero la irrupcin electoral de los movimientos indgenas, en tanto reto para la
comprensin de los sistemas democrticos en curso, se desarrolla ahora
muy rpidamente. Ms recientemente, la discusin aparece en el campo de
la ciencia jurdica y de los derechos humanos como una prolongacin de los
trabajos sobre proteccin y disfrute de las garantas fundamentales.
Una expresin temprana de la preocupacin por comprender el fenme
no de la irrupcin poltica de los movimientos indgenas fue planteada en
1992, en el seno del Centro de Asesora y Promocin Electoral del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos (capel-iidh), en relacin con los aspec
tos tcnico-electorales implicados;4 en los aos siguientes, en parte debido a
la accin capel, la consideracin de estos asuntos ha llamado la atencin de algu
nos organismos electorales,5 desde donde est pasando ahora, muy lenta
mente, al terreno de la discusin interna de los partidos polticos cuestin
sobre la que hay muy poca evidencia.
Tambin el Fondo Indgena6 incursion en la dcada de los noventa en
esta temtica, habiendo encargado un estudio preliminar y la preparacin de
4
La iniciativa dio como resultado un documento de trabajo, que ha permanecido indito,
preparado para capel por Natalia Wray, Diego Iturralde y Ricardo Moreno (La Paz y Quito, 1992).
5
El Instituto Federal Electoral en Mxico y el Tribunal Supremo Electoral de Ecuador (ahora
Consejo Nacional Electoral) han estado activos en esta direccin en los ltimos cinco aos. Ms
recientemente, el Tribunal Electoral de Guatemala.
6
Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y El Caribe.
01/12/11 13:15
un proyecto de investigacin.7 Esa iniciativa se concret en un primer semi

nario internacional que tuvo lugar en Mxico a mediados de 1999,8 pero ms
adelante dej el espacio a otra preocupacin concurrente: la participacin
indgena en la formulacin de polticas pblicas y en la conduccin directa de
las instituciones a cargo de los asuntos indgenas.
En 2002, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (iidh) impul
s un estudio sobre el progreso en la proteccin de los derechos humanos,
que incluy preguntas especficas sobre los derechos de los pueblos indge
nas. El estudio atendi, entre otros, el tema de los derechos de los pueblos
indgenas a la participacin poltica, mediante una investigacin piloto sobre
ocho pases, la cual revel que a la par de los reconocimientos constituciona
les se estaban dando algunos cambios en las condiciones legales y adminis
trativas del orden electoral que podran favorecer o potenciar el ejercicio
activo (elegir) y pasivo (ser elegido) del sufragio por parte de las personas y
las comunidades indgenas.9 Con ese antecedente, el iidh y el Centro de Inves
tigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (ciesas) vienen
realizando algunas acciones de investigacin sobre la temtica respecto de
pases con alta concentracin de poblacin indgena,10 y ha iniciado una explo
racin acerca de las dinmicas en el mismo sentido de las organizaciones
de afrodescendientes. Est en curso, por iniciativa del pnud desde Mxico,
un programa que indaga sobre la participacin poltica y electoral de muje
res indgenas en varios pases de la regin.11
Hay algunos estudios recientes a propsito de las incursiones de los
movimientos indgenas en el campo electoral y sus experiencias de partici
pacin en el gobierno para Bolivia (Melgar, 1995), Ecuador (Freidenberg y
Snchez, 1998; Barrera, 2000; Guerrero y Ospina, 2003; y Garca, 2005).
Guatemala (Brett, 2006 y Senz, 2008), Nicaragua (Frling, Gonzlez y Buvollen,
7
La propuesta fue preparada por Natalia Wray y consta de un documento preparado
para el Fondo Indgena que permanece indito.
8
Conferencia Internacional sobre Reformas Constitucionales y Derechos Indgenas (Mxico,
mayo-junio 1999), Fondo Indgena. sre, ini. La compilacin de los resultados de la Conferencia ha
permanecido indita.
9
Algunos resultados en Mapa de Progresos en Derechos Humanos (www.iidh.ed.cr), en
Iturralde y Barillas (2002 indito); y en J. Thompson (2007 indito).
10
Los resultados sobre Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam y Per se recogen en un
libro colectivo (iidh, 2007).
11
Una publicacin reciente recoge los avances de esta iniciativa para el caso mexicano
P. Bonfil (coord.) (2009).
01/12/11 13:15
2007) y una acumulacin significativa de publicaciones sobre Mxico (Dehouve,

Franco y Hmond (comps.), 2008; Burguete, 1999; Hernndez, 1999), entre
otros. Se trata de trabajos ms documentales que analticos, que se concen
tran en el anlisis de la suerte que han corrido las candidaturas indgenas
en coyunturas electorales y en el desempeo de los gobiernos conducidos
por ellos. Aun cuando la atencin de la academia a este fenmeno y la discu
sin sobre sus dimensiones y consecuencias ms all de las coyunturas
son an incipientes y regionalmente desiguales, ya existen algunos ensa
yos de interpretacin para el conjunto de la regin, como los libros y artcu
los de Jos Bengoa (2000), lvaro Bello (2004), Donna Lee Van Cott (2003,
2004 y 2005), Salvador Mart i Puig (2004) y Sergio Sarmiento (1999).
Esta temtica ha formado parte de varios eventos acadmicos, como el
XII Congreso Internacional Derecho Consuetudinario y Pluralismo Legal:
Desafos en el tercer Milenio (Arica, 2000), el 51o. Congreso Internacional
de Americanistas (Santiago de Chile, 2003), el 1er. Congreso Latinoameri
cano de Antropologa (Rosario, Argentina, 2005) y el V Congreso de la Red
Latinoamericana de Antropologa Jurdica (Oaxtepec, Mxico, 2006). Algunos
eventos han contado con la voz de los protagonistas indgenas dirigentes,
gobernantes electos y operadores polticos presentando sus experiencias;
entre otros cabe mencionar el Foro Internacional Participacin Indgena y
Formas de Representacin (La Paz, Bolivia, 2004), con la asistencia de nume
rosos lderes indgenas de la regin, activos en la promocin de la participa
cin electoral indgena y protagonistas de los procesos de incorporacin
de nuevas normas en los textos constitucionales; el Encuentro Internacio
nal Experiencias Indgenas de Gobierno en Amrica Latina (Pars, 2005) en el
que participaron alcaldes, autoridades y acadmicos y tcnicos indgenas
de Colombia, Ecuador, Guatemala y Mxico, junto con acadmicos europeos.
En cada evento, los interesados por el tema son ms numerosos y ms
jvenes, y se han multiplicado rpidamente la cantidad de casos registrados,
muchos de ellos exitosos. Lamentablemente no siempre han tenido difu
sin editorial.
Gobernabilidad indgena
En este marco, se puede entender por gobernabilidad una calidad de la
relacin entre el Estado y la comunidad nacional. Esta relacin estara
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construida en la interaccin entre la trama formada por la institucionalidad

pblica y las redes constitutivas de la sociedad. La relacin estara orien
tada fundamentalmente a impulsar lo que genricamente se ha llamado el
bien comn, y a establecer mecanismos de control mutuo para mantener
el rumbo y la equidad.
As entendida, la gobernabilidad dependera, por una parte, del estado
que guarde la articulacin de esas instituciones pblicas entre sus diferen
tes funciones (legislativa, ejecutiva, judicial), y entre sus diversos niveles
jerrquicos (nacional, regional, provincial, municipal y local). Por otra parte,
dependera de la interaccin de esta trama institucional (el gobierno o la
administracin, en sentido amplio) con la sociedad en sus mltiples formas
organizativas, tanto funcionales (partidos, asociaciones, iglesias, gremios,
sindicatos, etctera), como territoriales (comunidades, pueblos, grupos de veci
nos, fuerzas vivas regionales, grupos de intereses, etctera).
Quiz en algn momento, a partir de la fundacin de los estados en la
regin, esta condicin de gobernabilidad existi; sin embargo, evidentemente
se consigui manteniendo en la marginalidad a una parte de la trama institu
cional y a una mayora de las comunidades sociales, y reduciendo el sentido
de bien comn al beneficio de una parte de la sociedad, y los mecanismos de
control a un sistema de mutuas conveniencias.
No obstante, desde hace ms de un cuarto de siglo marcado por el fin
de las dictaduras y la preinstalacin de las democracias esa condicin se
viene deteriorando aceleradamente por un sinnmero de factores.12 Nos encon
tramos ahora intentando construir una nueva forma de relacin, a la que
llamamos otra vez gobernabilidad, a golpe de reformas estructurales, ajustes
econmicos, procesos de descentralizacin y un sinnmero de experimen
tos y esfuerzos pblicos y no gubernamentales.
En la construccin de esta nueva gobernabilidad, ahora mucho ms que
antes, la articulacin de la trama gubernamental y de las redes sociales de
un pas con el entramado institucional internacional y con la sociedad global,
juega un rol cada vez ms importante; a tal punto que parece que el estable
cimiento y cuidado de esas relaciones la gobernabilidad global es la
nica prioridad de los gobiernos y de los grupos de poder.
12
El informe sobre el estado de la democracia en Amrica Latina preparado por pnud
abunda en informacin y argumentos que ponen en evidencia este deterioro progresivo de las
condiciones de gobierno y de las relaciones con la sociedad, aunque no habla de crisis de gober
nabilidad (pnud, 2004).
01/12/11 13:15
Pero ocurre que en el mismo periodo en que se hace presente la crisis

de la vieja gobernabilidad, los pueblos indgenas de la regin presentes y
persistentes a pesar de los esfuerzos de eliminacin experimentan un pro
ceso de reconstitucin y fortalecimiento que los convierte en nuevos sujetos
sociales y, rpidamente, en nuevos actores polticos. Esto ocurre a tal grado
que, en la bsqueda de una nueva gobernabilidad signada, entre otros ele
mentos, por los procesos de reforma constitucional de la ltima dcada del
siglo xx se hace indispensable considerarlos como parte de esa amplia red
de la sociedad civil, y tomar en cuenta sus dinmicas y sus intereses en el
rediseo de la trama de la institucionalidad pblica.
En estas condiciones, la idea de gobernabilidad que impulsan los pueblos
indgenas exige como punto de partida el reconocimiento (jurdico y poltico)
de la diversidad social, cultural y tnica, al que se corresponde el desarro
llo de un sistema de relaciones multicultural y pluritnico. Este nuevo carcter
de la relacin debe definir al entramado institucional (el Estado) e incluir a
todas las comunidades diversas de la sociedad. A partir de esta propuesta cobran un sentido clave las formas de gobierno local (y municipal) en
la trama de las instituciones pblicas y la autonoma de las comunidades
territoriales (y tnicas) en la red de la sociedad civil. La reconstruccin de la
gobernabilidad tiene por tanto un sentido de abajo-arriba y de adentro-afuera,
que adems debe predominar en el ejercicio de los controles sobre la distribu
cin del poder y del prestigio, y en la recuperacin y resguardo de la equidad.
A partir de estas situaciones, en algunos lugares se estn experimentando
modificaciones importantes en las formas de control del ejercicio de la
autoridad (los municipios indgenas de Ecuador, por ejemplo), de manejo
de recursos pblicos (las entidades territoriales indgenas de Colombia), de
gestin de los servicios pblicos locales de educacin y salud (las organiza
ciones territoriales de base y algunos municipios en Bolivia) y de participacin
en los gobiernos regionales (Per, por ejemplo). Todas estas experien
cias, de los ltimos aos, estn presionando el modelo de gobernabilidad
en un doble sentido: por una nueva forma de articulacin de la trama insti
tucional del Estado y por una creciente participacin de la sociedad local en
la gestin de los asuntos pblicos. En definitiva, se est impulsando una
nueva forma de gobernabilidad que es parte de un nuevo estilo de demo
cracia, a la cual, algunos lderes sociales denominan una democracia
multicultural.
01/12/11 13:15
Esta plataforma de gobernabilidad no es exclusiva de los movimientos

indgenas; otros movimientos sociales emergentes tambin la alientan y lo
hacen bajo la forma de una fuerte oposicin a la globalizacin y otros proce
sos asociados (i.e. el libre comercio y la privatizacin de los servicios p
blicos). Tales movimientos han cobrado especial importancia en la definicin
de contiendas electorales recientes, de las cuales han surgido gobiernos
locales que en algunos pases se autodenominan alternativos.
Al mismo tiempo que estas experiencias han madurado, las elites regio
nales en algunos pases del rea estn muy activas en torno a la redefinicin
de las condiciones de gobernabilidad, y reclaman autonoma regional, enten
dida principalmente como descentralizacin administrativa del gasto pblico
y desconcentracin del poder. Paradjicamente, los gobiernos nacionales que
se han establecido con el apoyo de los movimientos sociales que demandan
mayor protagonismo y participacin desde lo local, se han visto en la nece
sidad de reforzar el centralismo por lo menos en lo que se refiere al control
de los ingresos nacionales y su distribucin, moderar a su favor el equilibrio
entre los poderes pblicos y reeditar algunas formas de autoritarismo.
Sobre la cuestin de la gobernabilidad indgena la literatura es escasa y
reciente. Hay una tradicin un poco ms amplia sobre gobernabilidad en
el nivel local. En general, se trata de resultados de proyectos impulsados por
instituciones de cooperacin al desarrollo y a la democracia que han llevado
el concepto hacia los niveles de gobierno local (principalmente los muni
cipios), y la participacin de la sociedad civil en el contexto de los programas
de descentralizacin con propsitos de capacitacin de sus agentes; el Insti
tuto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya-Espaa (iig) ha genera
do o recopilado una importante coleccin de textos sobre esta temtica.
El Instituto del Banco Mundial (wbi) ofrece en su pgina electrnica un
amplio tratamiento sobre gobernabilidad y control de la corrupcin, que
incluye recursos de formacin para agentes de gobiernos locales indgenas
producidos en un proyecto conjunto con el Fondo Indgena. Entre ese mate
rial se encuentran estudios de caso para los cinco pases de la Regin Andina
y algunos textos pedaggicos.
La Fondation Canadienne pour les Amriques (Focal) apoy hasta hace
pocos aos un extenso programa sobre Indigenous Governance in the Americas
con tres objetivos: fortalecer las relaciones entre los pueblos indgenas, los
gobiernos y la sociedad civil en los niveles nacional e internacional en el rea
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de indigenous governance; informar a los gobiernos (de Amrica Latina y

Canad) y a la sociedad civil acerca de los modelos pasados y presentes
de indigenous gobernance, y contribuir a la reflexin crtica sobre experien
cias y su influencia en el marco democrtico regional. Un subprograma atendi
expresamente cuestiones relacionadas con pueblos indgenas e indus
trias extractivistas. En el marco de estas actividades Focal ha publicado,
entre otros, un avance conceptual sobre gobernabilidad indgena y territorio, de
Gladys Jimeno Santoyo (2006), y una nota sobre gobernabilidad y consulta
previa a los pueblos indgenas, de Omaira Mindiola (2006), los cuales contri
buyen a fijar los alcances de este concepto relativamente nuevo. Jimeno
discute, en particular, la doble visin que resulta de considerar las relaciones
de gobernabilidad al interior de los pueblos indgenas y de stos con el
conjunto de la sociedad y del gobierno.
La organizacin de cooperacin espaola Proyecto Local mantiene, igual
mente, un alto nmero de proyectos de apoyo a gobiernos locales en varios
pases, con nfasis en Amrica Latina y el Magreb, orientados a fomentar
y discutir gobernabilidad y participacin social. Algunos de estos proyectos
se ejecutan en municipios gobernados por movimientos sociales indgenas
(en Ecuador, Per y Bolivia, entre otros). El Consejo de Pueblos y Naciona
lidades del Ecuador-Codenpe, como contraparte de Prolocal, public un
compendio de reflexiones y testimonios sobre planificacin, gestin y gober
nabilidad de las nacionalidades y pueblos del Ecuador (Zeas, comp., 2006) que
ligan estrechamente esta idea con la territorialidad y la autonoma.
En el ambiente acadmico vale la pena mencionar tres libros colectivos
recientes: uno compilado por Luciano Martnez (2008) sobre repensar el
desarrollo desde lo local, y uno coordinado por Xchitl Leyva, Aracely
Burguette y Shanon Speed (2008), que ensaya un modelo de investigacin
en colaboracin con los actores de experiencias de gobernar [en] la diver
sidad. Aunque estos textos no discuten la cuestin en trminos de gobernabi
lidad, resean un amplio repertorio de casos en toda la regin, y sealan una
ruta de anlisis que va ms all y ms al fondo de los desarrollos eminente
mente instrumentales que se han mencionado antes. Esta ruta pasa por la
discusin de los alcances de la autonoma, la territorialidad y el buen gobier
no indgenas, su factibilidad en el marco del modelo dominante de Estado
nacional y la necesidad de modificarlo sustancialmente. Una discusin actual
sobre gobernabilidad en Amrica Latina se puede leer en el libro muy
reciente, que ha sido editado por Daro Salinas (2009).
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Revitalizacin y emergencia indgena

Revitalizacin de las identidades tnicas
La construccin y reconstruccin de complejos identitarios, como hitos que
marcan fronteras entre sociedades particulares, es una dinmica recurren
te a lo largo de la historia. Una dinmica que se dispara cada vez que un
pueblo entra en contacto con otro u otros, y que se hace clandestina bajo
condiciones de opresin. En los procesos de largo plazo solamente algunos
pueblos tienen xito en este movimiento y conservan o recuperan sus identi
dades; otros muchos se extinguen (por lo menos en tanto identidades). En
estricto sentido las identidades no se conservan, se transforman, mantenien
do o no algunos rasgos tpicos, y desarrollando o adquiriendo otros
cuando estas dinmicas encuentran condiciones favorables y se tornan ms
o menos generales.
Cabe asumir que este tipo de dinmicas ha estado presente a lo largo
de toda la historia de los pueblos originarios en Amrica; que las dinmicas
se aceleraron a partir del contacto colonial y que continan ocurriendo, cada
vez ms agitadamente, en las globalizaciones. Ahora bien, el pasado medio
siglo es especialmente fecundo en contactos intertnicos y en dinmicas de
construccin, reconstruccin y modificacin de identidades tnicas. Tambin
lo es en prdidas y, si se pueden considerar en el mismo rango, en mestiza
jes e hibridaciones.
En Amrica Latina estas revitalizaciones de las identidades, incluyendo
la emergencia de nuevos conglomerados sociales indgenas en las ciuda
des y en los destinos migratorios, por ejemplo son fenmenos asociados
a la modernizacin de las relaciones de produccin y, en general, al desarrollo
econmico y social a partir de la segunda mitad del siglo xx, que se acele
ran en el contexto de la modernizacin ms reciente del Estado, de la globa
lizacin de las comunicaciones y la internacionalizacin del comercio. En
efecto, procesos como las reformas agrarias y las colonizaciones inter
nas; la ampliacin de la frontera agrcola y la ocupacin de nuevos espacios
en la foresta tropical; la migracin del campo a las ciudades y la integra
cin del mercado interno, rompen el relativo aislamiento de las comunidades
indgenas, las ponen en contacto sobre amplios espacios territoriales y obligan
a sus economas domsticas a participar de la red del comercio generalizado.
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Al mismo tiempo, formas de organizacin basadas en el parentesco tienden

a refuncionalizarse para dar paso a procesos de articulacin social basados
en las identidades tnicas y la proximidad territorial.
Tambin ocurren fenmenos de recuperacin de las lenguas (formaliza
cin, alfabetizacin) ligados inicialmente a la educacin con carcter instru
mental, aprovechados luego en el fortalecimiento y creacin de saberes y en
la comunicacin. Salen de la clandestinidad y prosperan como hechos pbli
cos prcticas culturales ligadas al ritual, el cuidado de la salud, el manejo de
la biodiversidad, la solucin de conflictos, acompaados de una fecunda
reinvencin de smbolos y emblemas, incluyendo el reconocimiento de hroes
culturales, el establecimiento de panteones de deidades particulares, la apro
piacin real y simblica de lugares sagrados, la construccin de una espiri
tualidad propia.
Estos procesos de desarrollo de complejos identitarios particulares son
acompaados de una dinmica de ciudadanizacin creciente, caracteriza
da por el surgimiento de organizaciones sociales indgenas que formulan
plataformas de lucha social que, entre otros aspectos, demandan el recono
cimiento jurdico de la distintividad y de los derechos especficos que de sta
se desprenden. En otras palabras, cada complejo identitario se percibe a s
mismo como un sujeto de derechos especficos, y reclama su juridizacin13 en
el mbito del estado dentro del cual se encuentra en la modernidad. Esta
demanda se inicia reclamando reconocimiento por parte del orden jurdico
nacional, y evoluciona rpidamente hacia el reclamo de respeto de un orden
jurdico propio. Todo esto en el marco de movimientos organizacionales
que son relativamente autnomos respecto de las polticas pblicas y de la
accin de los actores polticos hegemnicos.
Estos fenmenos se corresponden, en parte, con desarrollos en el campo
democrtico y cambios en la institucionalidad que tienden a ampliar la parti
cipacin ciudadana, como los subsiguientes a los periodos de autoritaris
mo en el ltimo cuarto del siglo pasado en Amrica Latina. Pero tambin ponen
en evidencia sus limitaciones para procesar e incluir las demandas indgenas
y superar la persistencia de la exclusin. En estas condiciones, la relacin entre
los pueblos y comunidades con identidades propias y los gobiernos de los
pases dentro de los que se encuentran, tiende a fundarse en el ejercicio de
13
Trmino acuado por Magdalena Gmez (1990) para dar cuenta del fenmeno que
denomina la juridizacin de las demandas indgenas, al que me refiero extensamente ms
adelante.
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mecanismos de presin que conducen a la negociacin de demandas y al

establecimiento de formas corporativas de participacin.
Las condiciones que hacen posibles estos procesos14 se han mantenido
e incrementado en los ltimos aos, y la presencia de los pueblos indgenas
y la fuerza de sus organizaciones se han ampliado, rompiendo de un modo
definitivo la situacin de aislamiento y atomizacin de las comunidades
indgenas. En la actualidad se observa, en casi todos los pases de la regin,
una notable ampliacin de las formas y niveles de organizacin indgena
que presionan sobre los mecanismos de representacin e intermediacin de
la relacin entre los pueblos y el Estado, y sobre los modelos de constitucio
nalidad. Estamos entonces en presencia de lo que empezamos a llamar
emergencia del movimiento indgena. En este segundo plano, el de la ciuda
danizacin, juega un papel muy importante el surgimiento de elites indgenas
capaces de formular un proyecto poltico propio, encauzar las movilizaciones
y animar procesos organizativos cada vez ms amplios.
Emergencia de movimientos indgenas

En varios pases del continente vienen surgiendo importantes movimientos
sociales que se han estructurado a lo largo del ltimo cuarto del siglo xx y
que se desarrollan en respuesta a la modificacin del modelo tradicional de
Estado, la aplicacin de medidas de ajuste estructural, la descentralizacin
y el nuevo orden del comercio y de las relaciones internacionales. En general,
se trata de movimientos diversos en distintos momentos de estructuracin
y con diferentes estrategias de accin; pero en todos los casos, con una
creciente capacidad de incidir en la vida pblica.15 En algunos pases, estos
14
Este fenmeno viene siendo estudiado y documentado ampliamente desde finales de la dca
da de 1980. Ver, por ejemplo, Amrica Indgena, vol. 49, nm. 1, marzo de 1989; Nueva Antropolo
ga, nm. 39, 1990, y Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1993, entre otros.
15
Una comprensin ms integral de la convulsa realidad contempornea de varios pases
en los que el encuentro entre la emergencia tnica y la dinmica de reforma del sector pblico
parece exacerbar las tensiones entre el Estado y la sociedad, se ve favorecida por la conside
racin de las formulaciones analticas recientes que se ocupan del aparecimiento, en el espacio
social pblico, de mltiples colectivos y organizaciones que adquieren la forma de (y/o confor
man) movimientos sociales. De manera muy abreviada, se puede sealar que estos movimien
tos son empresas colectivas para establecer un nuevo orden de vida (Giddens, 1991: 233), que
aparecen relacionados con un proceso de transformacin social, como espacios de participacin
colectiva cuya finalidad, de uno u otro modo, implcita o explcitamente, es transformar el orden
existente, en el sentido de alterar la dinmica de reproduccin social vigente.
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movimientos sociales muestran una significativa impronta de carcter ind

gena por diversos factores, entre los cuales destacan: la centralidad de las
organizaciones indgenas en la composicin de las redes de interaccin; la
inclusin del reclamo de reconocimiento de la diversidad tnica y cultural y
de los derechos que de ella se desprenden en sus plataformas de lucha, y la
adopcin de emblemas tpicamente indgenas para su accin pblica.16
En los pases de la regin andina estos movimientos de base indgena
tienen como antecedente inmediato las luchas campesinas por la tierra y el
desarrollo de las comunidades agrarias de los altiplanos y las zonas de colo
nizacin, y la emergencia organizativa y de revitalizacin tnica de los
pueblos de los bosques tropicales y sus luchas por territorios y autonoma;
fenmenos que ocurren con alta intensidad en las dcadas de los setenta y
ochenta. Se trata de redes de comunidades, asociaciones, organizaciones
y grupos que se vienen interconectando desde hace muchos aos, y que
van conformando alianzas en torno a objetivos comunes relacionados con
la conquista y reconocimiento de derechos que, paulatinamente, dan ori
gen a la formulacin de planteamientos polticos ligados al reconocimiento
de su calidad de entidades socioculturales y polticas diversas, y a la trans
formacin consistente del sistema poltico nacional.17
Los movimientos indgenas, sin embargo, no son los nicos actores
que demandan transformaciones (polticas, econmicas, sociales y/o cultura
les) en los escenarios nacionales, ni los nicos que lo hacen desde un reclamo
de reconocimiento y legitimacin del ejercicio de la diversidad. No obs
tante, su capacidad de movilizacin y negociacin en los ltimos quince
16
Se trata de fenmenos colectivos en los que sucede, en mayor o menor grado, un proceso
de construccin social, marcado por las relaciones que en el interior de estos movimientos reali
zan sus miembros. Estas relaciones suelen expresarse en una identidad colectiva que se
construye a partir de negociaciones e intercambios, en cuyo origen se encuentra un acervo
diverso y mltiple de ideas, ambiciones y anhelos que los participantes, de forma imaginaria, arman
para la construccin de un proyecto colectivo conjunto que persigue cambios en el sistema
de reproduccin social.
17
El carcter de red otorga a estos movimientos sociales algunas ventajas comparativas
que contribuyen a comprender su eficacia, como la elasticidad, que los hace aptos para aceptar
una diversidad de actores y una variedad de reivindicaciones, muy pocas veces posible en
expresiones colectivas como una asociacin o un partido; la ubicuidad, que les permite colocar
los emblemas del movimiento en cualquier lugar de la red, donde estos signos convoquen aunque
sea slo simblicamente el apoyo de toda la red; y la discrecin, que les posibilita desapare
cer y residir en el seno de redes amistosas y familiares, mantenindose ocultas durante los
periodos de represin y emergiendo activamente en momentos de tensin y oportunidad
(Tarrow, 1997: 109).
01/12/11 13:15
aos ha atrado a otros sectores sociales que se estn constituyendo como

tales (sectores empujados a la informalidad, usuarios de servicios pblicos,
mujeres, vecinos, universitarios, jubilados) o que vienen perdiendo sus medios
de participacin en el escenario democrtico y resienten su marginacin del
modelo modernizador (sindicatos, trabajadores del sector pblico), que
encuentran en las alianzas con esas organizaciones una estrategia para
colocar sus propias reivindicaciones dentro de un mecanismo eficiente de
presin-negociacin. Adicionalmente, el discurso de los movimientos indge
nas y sus actuaciones ha resultado atractivo a amplios sectores ciudadanos
en momentos de una crisis de eficacia de los planteamientos ideolgicos ms
tradicionales y de prdida de credibilidad de la actuacin de los partidos polti
cos. Este proceso da como resultado lo que se puede denominar hoy en da
movimientos sociales de base indgena, para identificar a esa extensa red de
redes18 que acta en los escenarios nacionales generando coyunturas crti
cas capaces de afectar de un modo significativo el curso de la vida poltica;
inclusive, llegando a provocar modificaciones en el orden constitucional.
Reivindicacin de la diversidad y control cultural

La lucha por el reconocimiento de los derechos colectivos que se desprenden
de la especificidad cultural de los diversos pueblos, etnias, regiones y comu
nidades, constituye el eje del desarrollo de la tendencia de revitalizacin
tnica y de conformacin de los movimientos sociales indgenas. Esta lucha
muestra un avance notable; por una parte, significado en un nivel cada vez ms
alto de estructuracin de las demandas como alternativas culturales posibles,
y de organizacin de los grupos diversos como actores sociales creciente
mente insertados en los escenarios nacionales e internacionales; por otra, en
la incorporacin de este reconocimiento, en niveles variables, en la
constitucionalidad reformada en la ltima dcada del siglo xx.19
18
Esta naturaleza de red tambin presenta caractersticas que devienen en lmites para
la accin poltica como su virtualidad, pues existe y se fortalece mientras acta, tiende a disper
sarse en la inaccin y aparece fragmentada cuando no consigue articular objetivos que la
movilicen en toda su extensin; igualmente, su bajo nivel de institucionalidad dificulta su
desempeo para ocupar espacios estructurados en los escenarios polticos, ms all de las
coyunturas y el sostenimiento a mediano plazo de los acuerdos alcanzados en las negociaciones.
19
Tendencia que se viene reiterando y en algunos casos ampliando significativamente en
el segundo ciclo de reformas como en Bolivia y Ecuador.
01/12/11 13:15
Al menos en los pases andinos, las culturas particulares se han territo

rializado como una condicin de su propia reproduccin y experimentan en
la prctica formas de autonoma y control cultural muy importantes. Hay una
serie de indicios que dan cuenta de estos fenmenos: las formas de organi
zacin tradicional, en muchos casos renovadas o reinventadas, se han
fortalecido; las autoridades locales indgenas han recuperado el respeto de
sus comunidades y han conquistado el de las autoridades formales; las prcti
cas de autorregulacin y de solucin de la conflictividad local vienen ganando
espacio; el uso de las lenguas por lo menos las habladas por contingentes
demogrficos numerosos se ha revitalizado y muchas han alcanzado altos
niveles de formalizacin; se ha ampliado el acceso a ms altos niveles de edu
cacin para miembros de estos grupos culturalmente diferenciados,
provocando una circulacin de conocimientos y prcticas que son rein
terpretados y utilizados para enriquecer la diversidad, y que permiten la
formacin de elites indgenas capaces de formular e impulsar proyectos
propios. En definitiva, se cuenta hoy con un repertorio ms amplio de
experiencias de desarrollo autogestionado en todos los campos de la acti
vidad social.
Este contenido eminentemente cultural de la reemergencia indgena aun
al margen de cualquier consideracin acerca de su viabilidad caracteriza
significativamente la plataforma de las organizaciones indgenas y se trans
mite al carcter de lo que se ha denominado: los movimientos sociales de
base indgena. Los proyectos polticos que estos movimientos sociales impul
san, involucran, por tanto, la reconfiguracin de la nacin en trminos tales
que los incluyan a partir de la diversidad.20
Esta orientacin persistente de las demandas de los movimientos socia
les puede ser comprendida en trminos de la propuesta de Guillermo Bonfil
sobre el control cultural. Esto es, una lucha por privilegiar una forma de
organizacin poltica y unas formas de desarrollo (propio y/o apropiado),
fundados en un ms alto control de las decisiones sobre la gestin de la vida
social. Bonfil (1987: 23-43) propuso que:
Los elementos culturales [materiales, de organizacin, de conocimiento y
emotivos] pueden ser propios o ajenos. Son elementos propios, los que la
unidad social considerada ha recibido como patrimonio cultural heredado
20
Precisamente por eso, estos actores han escogido autodenominarse pueblos, naciones o
nacionalidades, y estn planteando la refundacin de la nacin como multinacional, multicultu
ral o pluritnica.
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de generaciones anteriores y los que produce, reproduce, mantiene o trasmite,

segn la naturaleza del elemento cultural considerado. Inversamente, son
elementos culturales ajenos aquellos que forman parte de la cultura que
vive el grupo, pero que ste no ha producido ni reproducido [] En situacio
nes de contacto intertnico, particularmente cuando las relaciones entre los
grupos son asimtricas, de dominacin/sujecin, la cultura etnogrfica (esto
es, el inventario total de los elementos culturales presentes en la vida del
grupo) incluir tanto elementos propios como ajenos.
Bonfil formul, aunque no lo desarroll extensamente, el siguiente

esquema para comprender esto:
Elementos culturales
Decisiones
Propias
Ajenas
Propios
Cultura autnoma
Cultura enajenada
Ajenos
Cultura apropiada
Cultura impuesta
Fuente: Guillermo Bonfil Batalla (1987: 23-43).
Cambios en las respuestas pblicas

Estas dinmicas tnicas e indgenas no ocurren, por supuesto, en el vaco.
Como se insinu al principio, las ms recientes ocurren al mismo tiempo que
se impulsan procesos de modernizacin del Estado y se aceleran la globa
lizacin de las comunicaciones y la internacionalizacin del comercio. Las
respuestas estatales a las demandas indgenas tambin evolucionan en el
mismo periodo, aunque con mayor lentitud, dando lugar a lo que se ha
dado en llamar polticas multiculturalistas, incluyendo cambios en la compren
sin (neoliberal) de la diversidad, en la institucionalidad que la atiende y en
la accin pblica.
En efecto, la institucionalidad indigenista ha cambiando bajo diversos
modelos desde 1980,21 para responder a la emergencia de los movimien
tos indgenas y encontrar nuevas formas de atencin de sus demandas. A lo
largo de la dcada de 1980, esto se dio primero por la va de revitalizar los
antiguos institutos indigenistas y, ms adelante, mediante su sustitucin por
21
El VII Congreso Indigenista Interamericano (Mrida, Yucatn, 1980) marca el inicio de este
proceso. Ver al respecto algunas ponencias de los pases y las resoluciones del Congreso en Anua
rio Indigenista, Mxico, 1980.
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oficinas ministeriales de asuntos indgenas ms directamente ligadas a

los altos niveles del poder ejecutivo que asumieron funciones de coordina
cin interministerial, interlocucin con las organizaciones indgenas emergen
tes, preparacin de nueva legislacin, desarrollo de tareas relacionadas con
asuntos de carcter normativo (acceso a la justicia, regularizacin de ttu
los, control del trabajo de organismos no gubernamentales e iglesias) y con
el desarrollo.
En la dcada de 1990, ocho pases de Amrica del Sur adoptaron nuevos
textos constitucionales, y doce los reformaron parcialmente. De estas veinte
constituciones, dieciocho contienen alguna referencia explcita a los pueblos
indgenas: desde diversos niveles de reconocimiento de la existencia de
los pueblos, hasta la creacin de regmenes jurdicos ms o menos complejos
para garantizar los derechos que les corresponden en tanto pueblos.22 Pa
radjicamente, las mismas reformas constitucionales que acogieron las
demandas indgenas de reconocimiento de derechos, tambin crearon
las condiciones para impulsar procesos de reforma de la institucionalidad
pblica hacia el adelgazamiento del Estado, la descentralizacin administra
tiva y la apertura de la inversin privada sobre recursos estratgicos, lo que
a su vez ha sido objeto de oposicin por parte de los movimientos sociales,
incluyendo centralmente a las organizaciones indgenas.
Sobre esta base constitucional, a lo largo de la dcada de 1990 la institu
cionalidad que algunos autores denominan neo-indigenista23 tiende a
convertirse en un escenario en el cual se organiza la interaccin entre el
Estado y los Pueblos Indgenas, incluyendo las relaciones entre stos y las
instituciones privadas de desarrollo social (ong), las iglesias, los organismos
y agencias internacionales de cooperacin y, en unos pases ms que en
otros, las fuerzas armadas. Algunas innovaciones tienden a reemplazar las
viejas estrategias gubernamentales: potenciar las capacidades culturales
indgenas en lugar de sustituirlas, fomentar la educacin bilinge y bicultu
22
La adopcin de estas normas implic, al menos en doce pases, algn nivel de participa
cin de representantes de los pueblos indgenas en el proceso de preparacin y discusin de
los nuevos textos constitucionales, incluyendo en algunos casos la presencia de representantes
indgenas en el seno de las asambleas constituyentes o los rganos legislativos. Prcticamente
todos los procesos fueron acompaados por movilizaciones de organizaciones indgenas.
23
La literatura reciente sobre el indigenismo, las polticas estatales y las instituciones del
ramo es escasa; particular inters reviste el libro de Alicia Ibarra sobre Ecuador (1967), en
tanto resea, para un caso particularmente dinmico, los orgenes de lo que denomina la prcti
ca neoindigenista. Sobre este tema, vase tambin Iturralde (1987 y 1996).
01/12/11 13:15
ral en reemplazo de una educacin castellanizante, tolerar las prcticas mdi

cas tradicionales en vez de perseguirlas, explorar modelos apropiados para
fomentar la produccin agrcola, pecuaria y artesanal en lugar de promover
su reemplazo, etctera.24 En algunos pases esta nueva perspectiva alcanza
a la proteccin de los derechos humanos, el establecimiento de programas de
procuracin legal y la creacin de mecanismos de financiamiento del desarro
llo indgena.
Tambin se modifican despus de 1980, de una manera importante, las
estrategias de intervencin de la comunidad internacional. Las principa
les agencias de Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados Ameri
canos, los dos bancos multilaterales y varias agencias bilaterales de coopera
cin al desarrollo, han incluido en sus agendas el tema del desarrollo y de
los derechos de los pueblos indgenas. Lo mismo ocurre con numerosas
organizaciones no gubernamentales internacionales. Esto se ha convertido
en un factor adicional de promocin de la causa de los pueblos indgenas y de
fortalecimiento de sus movimientos.
Pero la complejidad de las dinmicas tnicas e indgena, la alta y fortale
cida diversidad tnica y cultural, y el dinamismo poltico indgena reclaman,
adems de polticas generales para el sector, tratamientos distintos cultu
ralmente y, adems, pertinentes de acuerdo con las especificidades de cada
pueblo o identidad, y polticamente correctas en relacin con su participacin
cada vez ms sistemtica en los escenarios polticos. Las polticas basadas
en un estereotipo genrico de lo indgena, cualquiera que sea su fundamen
to emprico, son un espejismo que a la larga refleja, distorsionada, la com
prensin de lo indgena ms funcional a las polticas que en la prctica lo
niegan.25 Quince aos de experimentacin con diversos modelos sustituti
24
La progresiva transformacin del Instituto Nacional Indigenista de Mxico, hasta dar
lugar en 2003 a la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas es una buena
muestra de esta evolucin. El Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecua
dor es probablemente el modelo que ha llegado ms lejos en la bsqueda de una nueva institu
cionalidad.
25
Tal y como lo ha advertido A. Warman (2003), la alusin genrica a los pueblos indgenas
oculta esta diversidad y construye un estereotipo sobre la cultura indgena (en singular) que,
por una parte, generaliza algunos rasgos tpicos de los grupos demogrfica o polticamente domi
nantes y, por otra, atribuye a todos los pueblos algunas caractersticas tpicas de culturas
particulares. Esta operacin es posible entre otros mecanismos porque se presenta o se
percibe a la cultura indgena como algo atemporal, permanente, sin movimiento, sin posibili
dad de transformacin; pero es tambin muy peligrosa cuando se trata de comprender los fen
menos que protagonizan los pueblos indgenas, en tanto movimientos nacionales.
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vos del indigenismo tradicional no han conseguido resolver este dilema,

aun cuando exhiben una gama de experiencias que responden con mayor o
menor xito a alguno de los frentes que presenta la problemtica, pero todos
dejan al descubierto buena parte de los mismos, brecha por la cual se reintro
ducen factores provenientes del mismo sector pblico, de los partidos
polticos y de los distintos signos y plataformas organizativas indgenas
que terminan agotando el esquema institucional.
Gobiernos locales indgenas

Gobierno local, control social y combate a la corrupcin
Aun bajo condiciones favorables, el desempeo de los movimientos sociales
de base indgena por una parte, y la modernizacin de la institucionalidad del
Estado por otra, han dado, como uno de sus resultados, un incremento en
el nivel de las tensiones, fenmeno que viene profundizndose en los aos
siguientes, poniendo al descubierto contradicciones sustanciales alojadas
bajo la forma tnico-cultural. En aquellos pases donde las tensiones de la
relacin han llegado ms lejos, los modelos de gobernabilidad estn siendo
puestos a prueba, y las demandas de inclusin presionan por cambios ms
profundos en el orden poltico.
Un aspecto destacado del ciclo ms reciente de la relacin entre moder
nizacin del Estado y emergencia indgena es la irrupcin de los movimientos
indgenas como parte de movimientos sociales ms amplios en los escena
rios en los que se disputa el poder, en el marco del modelo democrtico
liberal. Dos pases de la regin, Bolivia y Ecuador, han iniciado lo que proba
blemente es un nuevo ciclo de este proceso, que confronta la revitalizacin
y emergencia de los pueblos originarios con las dinmicas neoliberales de
modernizacin del Estado y de reorganizacin de las relaciones globales.
En los dos casos se pueden observar experiencias de construccin de
alternativas para el ejercicio del poder en el nivel local (preferentemente
municipal), y la participacin en la gestin poltica nacional, con resultados
por lo pronto diversos. Los dos pases, igualmente, estn a las puertas de
poner en marcha una nueva constitucionalidad que, a tenor de los textos
negociados y adoptados en el pasado ao, llevan mucho ms lejos el orde
01/12/11 13:15
namiento aplicable a la relacin entre el Estado y los pueblos indgenas y

modifican profundamente (o pretenden hacerlo) las bases jurdicas que
abrieron paso a la noche neoliberal.
Ahora bien, como sealamos antes, en aos recientes y debido en parte
al impulso de los procesos de revitalizacin y fortalecimiento de los pueblos
indgenas, la gestin de la administracin en el nivel local (la comunidad,
el municipio) ha adquirido mayor importancia, y cada da son ms numero
sas las experiencias de gobierno local en las cuales participan personas
a veces formando mayoras polticas identificadas con comunidades y
pueblos indgenas, quienes adems han sido impulsadas a tales cargos por
movimientos y organizaciones de los mismos pueblos.
Conforme a la secuencia de ideas sobre gobernabilidad que venimos
desarrollando, dado que en el nivel local la relacin entre administracin y
comunidad sera ms prxima, las posibilidades de control social sern
mayores. Implica esta proximidad que desaparece la corrupcin?
En realidad, al principio un gobierno local es ms vulnerable a la corrup
cin, en todo sentido y por varias razones. Consideremos que la corrupcin
en el nivel local es una prolongacin de la que existe en los niveles superio
res de la administracin, y se trasmite por la va de las asignaciones presu
puestarias, los contratos de obras, el favoritismo poltico ejercido desde el
poder en el mbito nacional. En este sentido, en el nivel local no desaparecen
los incentivos institucionales negativos, la falta de informacin y transpa
rencia, la falta de responsabilizacin.
Estas cuestiones resultan ms agudas porque los mecanismos de control
nacionales (contraloras, auditoras) quedan cada vez ms lejos, las habili
dades administrativas son precarias y la penuria de los presupuestos de los
gobiernos locales es muy grande. Los alineamientos polticos resultan
indispensables para sobrevivir como gobierno local en una sociedad polariza
da como Venezuela hoy, e implican costos que pueden incluir la corrupcin.
No se puede ocultar, tampoco, que la captacin del gobierno local, aun
all donde se utilizan vas de designacin alternativas (como el sistema de
usos y costumbres de las Organizaciones Territoriales de Base, en Bolivia)
no est exenta de competencias, alineamientos y tensiones, y que estos
asuntos se resuelven con inversiones de campaa, ofertas y compromisos que
luego se deben cumplir, creando en muchas ocasiones esas necesidades
que disparan la corrupcin.
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Esto es an ms delicado si consideramos que el ejercicio de la autoridad

local no es suficientemente autnomo, ni ocurre de modo aislado de las
dinmicas polticas nacionales. En muchos casos, los recursos y el soporte
poltico que dan estabilidad al gobierno local deben arreglarse con las
autoridades de grado superior. La gestin de las entidades territoriales ind
genas establecidas hace ms de una dcada en Colombia, ha debido enfrentar
por falta de ley reglamentaria una subordinacin a los municipios regiona
les, que en varios casos ha sido sealada como causa de violencia y va de
corrupcin.
Por ltimo, recordemos que la corrupcin se vuelve sistmica y que,
ms all de los cambios de autoridades, e incluso ms all de los cambios
radicales de funcionarios en un gobierno local, la corrupcin es capaz de
sobrevivir como la forma normal de operacin de la administracin. El
estudio de caso sobre Guamote (Ecuador) llama la atencin sobre este hecho,
como una de las dificultades encontradas por el municipio indgena.
Frente a estas amenazas potenciales, los gobiernos locales cuentan
o pueden contar con el contrapeso de la proximidad de las comunidades.
Pero esto requiere que las autoridades acepten ese control y desarrollen,
ellas mismas, los mecanismos institucionales que hagan posible su ejerci
cio. En este sentido, son muy interesantes las experiencias impulsadas por
los indgenas en Bolivia, Ecuador y Per.
En esos tres pases se pueden encontrar casos de gobiernos locales en
los cuales se ha recuperado un sentido territorial de la entidad cantonal
(municipalidad en Ecuador y Per, seccin municipal en Bolivia). El munici
pio es comprendido como el conjunto de todas las localidades del cantn,
sean stas pequeos asentamientos dispersos (parcelas, canchas), como
ncleos habitacionales rurales (anejos, caseros) o como pequeos centros
urbanos. Cada una de las comunidades, con su propio sistema de organiza
cin y de autoridades, es una clula constitutiva de la municipalidad; desde ellas
se organiza la participacin en la planificacin, el control y la evaluacin de la
gestin y del gasto. Como un primer resultado, la gestin en estos munici
pios se orienta a favorecer equitativamente al conjunto de comunidades y no
nicamente a la cabecera, como ocurre generalmente en otras entidades.
Aprovechando disposiciones legales preexistentes, como la Ley de Rgi
men Municipal en Ecuador y la Ley de Participacin Popular en Bolivia, se han
creado mediante ordenanzas, con valor obligatorio, rganos colegiados que
renen la representacin de las comunidades (Parlamento Indgena Cantonal
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en Ecuador, Comits de Vigilancia en Bolivia, Consejo Comunal Vecinal en

Per). Estos rganos de democracia directa ejercen funciones de con
trol, articulan la participacin ciudadana y arropan al municipio indgena
frente a las presiones externas.
En el caso de Ecuador esta experiencia ha ido an ms lejos. Un Comit
de Desarrollo Local coordina los esfuerzos de las organizaciones no guber
namentales de desarrollo y ordena, en el marco de un Plan de Desarrollo
Municipal, las inversiones que llegan por esta va y por el presupuesto muni
cipal. En el ejemplo de Anta, en Per, el Comit monitore el cumplimiento
del plan de trabajo formado a partir de las necesidades de las comunidades,
y el almacn municipal permanece abierto para el escrutinio de cualquier
comunero.
En la prctica, estas y otras modificaciones al modelo de gestin de los
gobiernos locales indgenas estn consiguiendo varios logros. Entre otros,
una mejor asignacin del gasto (sobre todo ms equitativa); un notable aumen
to de la autoestima de los indgenas; la correccin, cuando es el caso, de
los problemas que aparecen en el camino, y una paulatina reduccin de la
corrupcin.
Sin embargo, no todos los municipios (y otras entidades locales) gestio
nados por indgenas pueden mostrar estos resultados. Hay abundantes
experiencias en los pases de la regin y fuera de ella (como en Mxico y
en Guatemala), en las que el gobierno local en manos de personas, organi
zaciones y movimientos indgenas reproduce las mismas dinmicas y los
mismos problemas que en otras instancias, incluyendo la corrupcin y, en mu
chos casos, la violencia. Por lo regular, ah donde esto ocurre se pueden
apreciar dos factores: un nivel muy bajo o prcticamente inexistente de
autonoma (legal y prctica) de las comunidades, y ninguna modificacin
sustancial de los modelos de relacionamiento entre la trama de la
administracin y las redes de la sociedad, entre el Estado y los pueblos que
lo constituyen: la vieja gobernabilidad.
A primera vista, es el modelo de gestin, basado en una relacin franca
y prxima entre la administracin y la comunidad, el que permite desarrollar
una institucionalidad menos vulnerable a la corrupcin. Un modelo que
combina aspectos de la democracia representativa como el voto, las eleccio
nes, los procedimientos de la legalidad con aspectos de una democracia
participativa las asambleas, el control directo, las medidas correctivas, la
bsqueda de equilibrios entre la ley y la costumbre.
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Primeros aprendizajes: valores indgenas

y reduccin de la corrupcin
Del examen de los casos que han sido documentados en aos recientes,
se puede inferir que las experiencias de proximidad entre administracin
local y comunidad indgena estn dando buenos resultados en trminos de
transparencia, rendicin de cuentas y participacin ciudadana, con conse
cuencias positivas en la reduccin de la corrupcin sistmica.
Cabe preguntarse ahora si estos resultados estn basados en el mode
lo de relacin que se ha descrito brevemente y su institucionalizacin
progresiva, o en ciertas caractersticas de las culturas indgenas y de las
personas indgenas, que implicaran valores, actitudes y comportamientos
favorables.
Esta interrogacin es pertinente porque, por una parte, hay una insisten
cia en comprender la corrupcin como un comportamiento de personas
(funcionarios) proclives a responder a incentivos institucionales negativos, y
a recetar como solucin altas dosis de formacin en valores y de campaas
de intimidacin. Por otro lado, es un lugar comn sostener que los indge
nas regulan su comportamiento segn otro sistema de valores (Ama quilla, ama
llulla, ama shua), que los hara invulnerables a las tentaciones de la corrup
cin, lo que implicara una virtual imposibilidad de replicar el modelo fuera
del mundo indgena.
Un camino para resolver esta interrogante sera llevar este examen a
otras experiencias que involucran a representantes indgenas ejerciendo
cargos de autoridad en el poder ejecutivo, diputaciones y otras responsabi
lidades semejantes. Asimismo, se deberan examinar otras experiencias de
gobiernos locales en regiones o municipios en los cuales la participacin
indgena no es demogrfica o polticamente significativa.
De experiencias recientes bien conocidas se puede formular un primer
aprendizaje: existe una estrecha correlacin entre buena gestin indgena
y vinculacin orgnica de la persona con su comunidad, organizacin y
movimiento. Entendiendo por buena gestin aquella no salpicada por la
corrupcin, o en la que sta ha sido corregida oportunamente. Se reportan,
inclusive, casos extremos en los cuales los movimientos y organizaciones han
deslindado su responsabilidad y han combatido duramente a funcionarios
indgenas que han cometido actos de corrupcin. Ha sido ejemplar en
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este sentido el comportamiento de la Confederacin de Nacionalidades

Indgenas del Ecuador (Conaie), tanto en el control interno de sus pro
pios dirigentes, como en la fiscalizacin de sus miembros que han tenido
responsabilidades de gobierno.
Por el contrario, hay que lamentar numerosos casos de personas de origen
indgena que han ocupado cargos de gobierno de cierta importancia, desvincu
lados de sus organizaciones y movimientos, cuya gestin ha dejado malas
experiencias, incluso en instituciones relacionadas directamente con el bienes
tar y desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas.
De lo anterior se puede colegir como una hiptesis de trabajo que
los valores indgenas que soportan un buen desempeo de los funcionarios
pblicos (y creo que se puede decir lo mismo de los dirigentes de las organi
zaciones) estn alojados en la cultura de la comunidad o pueblo y actan
sobre los individuos y sobre las instituciones mediante una constelacin de
mecanismos de la vida social.
Tales valores y mecanismos sociales son especficos de cada pueblo y
cultura, pero pueden quedar comprendidos, entre otros, en los siguientes
enunciados generales:
La bsqueda permanente de la equidad (la igualacin en la pobreza),
y el desafecto por la competencia;
El manejo discreto de la conflictividad, y la procuracin sistemtica
de la recomposicin del equilibrio social y ambiental;
El afn de acumular prestigio y el desinters por la acumulacin de
poder y bienes materiales;
Un profundo sentido de solidaridad entre pares y el respeto por la
autoridad legtima.
Comprendiendo las dinmicas de la diversidad

La visin sobre los asuntos atinentes a la diversidad tnica y la multicultu
ralidad en la regin se benefician con una comprensin complementaria
sobre los procesos polticos en los que se encuentran incursos los pueblos
indgenas y el Estado. Un examen combinado permite reconocer que hay por
lo menos dos dinmicas presentes en estos procesos: una relacionada con
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la revitalizacin de las identidades tnicas y el fortalecimiento de los pueblos

y de diversos tipos de comunidades sociales, y otra relacionada con la emer
gencia de un movimiento social que, en la medida que acta en los escena
rios democrticos y en las disputas del poder, se viene convirtiendo en un
actor poltico con una alta incidencia en el destino nacional.
Las dinmicas de revitalizacin tnica presentan una tendencia general
hacia la especiacin, esto es, hacia el desarrollo de caractersticas cultura
les y estructuras sociales distintas y distintivas, que son atributos de formacio
nes sociales particulares, que a su vez demandan ser reconocidas en su
distintividad.26 Efectivamente, conforme avanza la dinmica de revitalizacin
y fortalecimiento de las identidades tnicas, aumenta la multiculturalidad
del pas y su segmentacin en pequeas sociedades con fronteras27 lings
ticas y culturales, e incluso territoriales, ms marcadas,28 significadas con
sus emblemas particulares, como el uso de los gentilicios en sus lenguas,
o la configuracin de sus propios panteones de hroes culturales y deidades,
entre otros.
La dinmica de la emergencia del movimiento social, por el contrario,
muestra una tendencia a la homogeneidad, en direccin hacia la construc
cin de un actor poltico hegemnico, que tiene sentido compartido en el
discurso y en la actuacin pblica. Este sentido compartido se expresa en
la categora genrica de indgena, se construye como un nosotros en la
relacin de alteridad con un otro percibido como homogneo, y se significa
en otro conjunto de emblemas que ha sido negociado entre los diversos
actores que configuran la red del movimiento, por ejemplo el uso de la
whipala, el culto a la pachamama, la marcha hacia la toma de las ciudades
como medios de presin, entre otras.
Ahora bien, los procesos particulares de revitalizacin tnica estn
basados en la recuperacin de elementos culturales tradicionales o por lo
menos en su desclandestinizacin, pero tambin en la adaptacin de
aquellos que responden mejor a situaciones que han cambiado, o en la
26
R. Calla ha propuesto este concepto para referirse al derecho a la distintividad como el
derecho angular y constitutivo del amplio captulo de los derechos de los pueblos indgenas en
el discurso jurdico ms contemporneo sobre los derechos humanos (2002: Capitulo I).
27
En el sentido de frontera tnica propuesto por F. Barth en Los grupos tnicos y sus fron
teras (1976).
28
Fenmeno que ocurre no nicamente entre etnias o grupos lingsticos distintos, sino en
la relacin intra tnica, por ejemplo, al interior del mundo aymar o del mundo quechua.
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elaboracin y apropiacin de nuevos elementos que son originarios de otras

culturas, incluyendo las que se pudieran considerar contrarias. El resul
tado es siempre una hibridacin,29 que presenta un abanico de posibilidades
caracterizadas por el peso que cada una de estas estrategias de revitaliza
cin tenga. Este fenmeno hace crecer exponencialmente la diversidad y,
por supuesto, invalida las polticas basadas en visiones estandarizadas o
simplificadas en cualquier sentido de la complejidad de estos fenme
nos: la multidiversidad.
Los movimientos sociales de base indgena que se vienen desarrollando
muestran por lo menos tres direcciones, aparentemente divergentes, para
conducir sus acciones: la oposicin al orden jurdico e institucional estable
cido; la demanda de una mayor participacin corporativa en la gestin
de la vida pblica; y la disputa del poder en la arena democrtica por la va
electoral. La primera va se percibe y frecuentemente se presenta a s
misma como una conducta tradicionalista, regresiva y excluyente. La segun
da aparece y quiz se conforma con la reproduccin del modelo histrico
de un Estado ajeno pero generoso, repartidor de recursos, que establece
en su estructura espacios y cuotas desde los cuales es posible negociar las
prebendas, vigilar el cumplimiento de los acuerdos e incluso administrar
directamente algunos recursos, como los fondos de desarrollo. La ter
cera la de aparicin relativamente ms reciente apuesta a la creacin de
instrumentos polticos propios e independientes desde los cuales organi
zar la voluntad del electorado que se expresa en las urnas, para disputarles
a las minoras los espacios de ejercicio del poder. Por su emulacin del
sistema de partidos polticos, esta alternativa es percibida frecuentemente
como una va de salida del proyecto indgena.30
Una debida comprensin de la compleja relacin entre estas dos dinmicas
y de las tendencias alojadas en ellas, contribuye adems a despejar algu
nas preguntas acerca de la naturaleza de la conflictividad, tanto en las rela
29
Este fenmeno ha sido profusamente explorado y documentado por Nstor Garca Canclini,
para lo que ha acuado el concepto de hibridacin cultural (Garca Canclini, 1990).
30
Estas dinmicas pueden ser comprendidas en trminos de Garca Canclini (1990)
como estrategias para entrar y para salir de la modernidad. En realidad, coexisten en el vasto
repertorio de mecanismos que disponen las culturas todas hbridas para operar en un mundo
cada vez ms complejo. Ocurre que aparecen en diversos planos y en diversos momentos, y
que desde fuera los identificamos por sus signos ms emblemticos y sus representantes ms
conspicuos, pero todas implican en el fondo un reclamo de inclusin social, o dicho de otra
manera, formas de lucha contra la exclusin, que es el hilo conductor, ms largo y ms
permanente, de la historia de la relacin entre los pueblos y el Estado.
01/12/11 13:15
ciones entre los pueblos indgenas y el Estado, como entre ellos o entre
facciones organizativas. La volatilidad de los acuerdos a los que se llega en
los largos procesos de negociacin, por ejemplo, podra ser examinada desde
esta perspectiva; sin dejar de considerar, por supuesto, los factores que actan
desde la institucionalidad pblica y sus propios problemas y debilidades.
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01/12/11 13:15
01/12/11 13:15
Territorio-municipio-autonoma: dilemas
del autogobierno indgena en Amrica Central*
Charles R. Hale**
Introduccin
Las guerras campesinas que Eric Wolf (1969) analiz de manera tan aguda
hace cuatro dcadas han dejado de ser una posibilidad histrica en Amri
ca Central. No se trata de una disminucin de polarizacin y violencia estruc
tural; ni tampoco que la incidencia de sufrimiento social en los reas rurales
se haya moderado. Aunque seguramente las utopas de aquella poca ya
no tienen el mismo poder de convocatoria en el imaginario colectivo, tampo
co es que haya una ausencia de visiones expansivas de transformacin social.
Ms bien, el meollo de esta aseveracin tiene que ver con la relacin entre
la ubicacin espacial de la vulnerabilidad estructural en estas sociedades,
y la movilizacin del descontento. Para Wolf, la explicacin mayor para las
guerras campesinas fue la convergencia de estas dos en las reas rura
les: burguesas y estados que se basaban en el capitalismo agrario, por un
lado, y masas campesinas que sufran los trastornos de la modernizacin
del agro, por el otro. Cuando movilizaron estas ltimas, tocaron la columna
vertebral de la economa, desafiaron directamente al poder estatal, y portaron
visiones bien elaboradas de una nueva sociedad. Estas condiciones, hoy
en da, ya no se dan.
La transformacin de esta relacin en Amrica Central tiene cuatro carac
tersticas claves. Primero, se ha dado una reubicacin espacial de la genera
cin de riqueza, de la economa agroexportadora hacia los corredores y
*Ensayo preparado para la conferencia internacional Gobiernos locales contemporneos
en Amrica Latina, 2-3 de octubre de 2008, Oaxaca, Mxico.
**Universidad de Texas-Austin. Investigador husped, ciesas Pacfico Sur.
283
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ncleos globalizados. stos no excluyen reas rurales (como enclaves tursti

cos, plantaciones de palma africana, etctera) pero s han trado como resul
tado que la agroexportacin ya no sea la base firme de la economa, y que
el nuevo modelo deje espacios enormes, mayormente rurales, que carecen
de articulacin directa con la economa global. Segundo, la demografa
espacial ha sufrido una inversin dramtica desde la poca de las guerras
campesinas: sociedades mayormente rurales en 1960 se han vuelto abruma
doramente urbanas hoy. Tercero, hay una creciente concentracin de estos
espacios globalizados en las reas urbanas y paraurbanas en diversos secto
res, desde las industrias tipo maquila, hasta los servicios financieros y los
centros comerciales. Por ltimo, el sufrimiento social ya no se asocia mayor
mente con lo rural, ni siquiera solamente con la expropiacin y explotacin,
sino de manera creciente, con la redundancia. Es decir, hay cada vez una
proporcin mayor de la poblacin que no encuentra lugar en la economa
formal, y logra subsistencia de las remesas, de los flujos ilegales, y otras acti
vidades insertas en las economas informales. Tomando en cuenta estos
factores, y fijando su atencin en el crecimiento desconcertante de violen
cia urbana, Dennis Rodgers (2006, 2007), siguiendo a tericos como Mike
Davis y Henri Lefebvre, formula una inversin de la imagen tan llamativa
de Wolf: dirige nuestra atencin a las guerras de las barriadas [slum wars] del
siglo xxi.
Tan justificado como sea este cambio de lente, habra que tener mucho
cuidado en no cometer el mismo error de los anlisis de aquella poca, slo
que al revs. Si bien la ubicacin y el mpetu de los movimientos revolucio
narios de los aos setenta y ochenta eran rurales, gran parte del liderazgo
fue urbano y en el caso de Nicaragua, por ejemplo un sesgo urbano en la
formulacin de las polticas posrevolucionarias contribuy directamente
al desencanto rural con el gobierno sandinista.1 Si en aquella poca haca
falta anlisis crtico de lo urbano en relacin con las guerras campesinas,
ahora es crucial mantener un enfoque en las reas rurales marginadas, olvi
dadas, retricamente vacas, como parte del nuevo cuadro macrosociol
gico que estn generando las guerras de las barriadas hoy en da. Desde
esta perspectiva, planteo la pregunta matriz de este ensayo: Qu viabilidad
tienen las autonomas indgenas demandas con raz en la poca anterior,
y de alguna manera en la longue dure de resistencia desde la Colonia a la
1
Ver, por ejemplo, Bendaa (1991), y las otras obras sobre la Costa Atlntica citadas ms
adelante.
284 Charles R. Hale
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luz de estas profundas transformaciones estructurales? Mi mtodo para

abarcar esta pregunta ser, primero, analizar un par de caractersticas del
Estado de la poca posrevolucionaria en Amrica Central, que corresponden
a polticas marcadamente diferentes de la poca anterior: la devolucin de
presupuesto y responsabilidad al tercer nivel de gobierno, y la disposicin
estatal para el reconocimiento de los territorios rurales indgenas. Ambos
juegos de polticas ataen a polticas transnacionales, orientadas por insti
tuciones multilaterales, por un lado, y son motivados por los movimientos
reivindicativos desde abajo, por el otro. Sin ignorar este trasfondo, la pregun
ta especfica que primeramente me ocupa aqu es: Qu tipo de estado demues
tra anuencia a este par de polticas, y cules procesos de formacin de sujetos
tienden a resultar de su implementacin? Una vez plasmado este anlisis,
vuelvo a la autonoma, con una consideracin central del protagonismo ind
gena, y a la arena transformada y constreida en la cual estos protagonistas
se mueven.
Mi argumento central es que la autonoma indgena, para mantener viabi
lidad en el siglo xxi, tiene que pasar por una reformulacin sustantiva. Esta
transformacin implica un distanciamiento de algunos de sus preceptos
anteriores de ser predominantemente rural, ubicado en espacios separa
dos y demarcados, con tica de autosostenimiento con base en prcticas
ancestrales y adquisicin de caractersticas nuevas ms acordes con
las condiciones macrosociolgicas emergentes. En trminos tericos, un moti
vo central del cambio es la preocupante convergencia entre la ideologa
multicultural de los estados neoliberales, y esos preceptos anteriores de la
autonoma indgena. Concretamente, la preocupacin es que, por las mismas
razones que las reivindicaciones campesinas que analizaba Wolf han deja
do de significar un reto transformador para el Estado neoliberal, las deman
das de autonoma podran condenar a los pueblos indgenas a la relativa
irrelevancia dentro del escenario neoliberal. La evidencia que traigo a colacin
para explorar este argumento viene de tres sitios especficos: Honduras,
Guatemala y Nicaragua, donde estn presentes ambos procesos descentra
lizacin municipal y reclamos territoriales con buena posibilidad de reco
nocimiento estatal. Nos da, pues, un contexto idneo para analizar las
posibilidades y alcances de las reivindicaciones histricas de la autonoma. Un
anlisis detenido de estos sitios nos lleva a cuestionar la conclusin sen
cilla que asociara la descentralizacin municipal mayormente con la
apropiacin estatal, y el territorio como reclamo desde abajo. Aunque hay
Territorio-municipio-autonoma 285
01/12/11 13:15
evidencia que respalda esta interpretacin, tambin la hay que apunta en

sentido contrario, produciendo al final un panorama mucho ms variado.
Arguyo que ambas polticas tienen potencial para convertirse en tram
pas neoliberales, como tambin para ampliar el espacio de maniobra de las
luchas indgenas de base. El resultado se determina no por la naturaleza
de estas polticas en s, sino por una serie de condiciones contextuales,
y especialmente la manera en que son apropiados por los movimientos y
organizaciones indgenas en el lugar. Concluyo mostrando una reivindica
cin reformulada de la autonoma que surge en parte de estos sitios, y en
parte de luchas semejantes en otros lugares diferentes que podra servir
de gua, introduciendo conceptos como: una nueva interlocucin con el
Estado (inspirada en las autonomas sin permiso), la inclusin de lo urba
no y lo transnacional en la imaginacin del espacio autnomo, la combinacin
creativa entre autosostenimiento y articulacin a la economa global, y un
posible marco posliberal para los derechos a la propiedad comunal.
Marco terico: transiciones del estado territorial

Desde el punto de vista de las reivindicaciones indgenas, el Estado decimo
nnico contina en Amrica Central por buena parte del siglo xx. No se trata
de disminuir la importancia de la diferencia entre los regmenes oligrqui
cos y los brotes de la democracia, ni tampoco de negar las enormes divergen
cias entre los gobiernos de derecha e izquierda. Es cuestin, ms bien, de
identificar preceptos claves, notar su persistencia en toda la gama ideolgica,
para despus poder fijar los momentos de ruptura. Los preceptos de mayor
relevancia en este caso son tres. Primero, la punta de lanza del Estado liberal
fue hacer valer el principio de la propiedad privada, y de extender esta lgi
ca a lo largo del territorio nacional. Segundo, emerge, por consecuencia, una
distincin bsica entre los dueos de propiedad, que se convierten en los
sujetos privilegiados del Estado, y los dems, que son o trabajadores bien
portados (con estatus menor pero con potencial para superarse), o si no,
vagos, criminales, y radicales que requieren de disciplina constante. Tercero, y
consistente con lo anterior, todo habitante del territorio nacional es conce
bido como ciudadano potencial en relacin con un paquete de derechos de
ciudadana que se aplica, en teora, de manera homognea a todos. Aun el
indgena, segn este esquema, podra algn da gozar los derechos plenos
286 Charles R. Hale
01/12/11 13:15
de ciudadana, a travs de un proceso largo y arduo de asimilacin. Para

resumir estos preceptos, y el tipo de Estado que resulta de su influencia
formativa, usamos el trmino estado territorial.2
La aseveracin marco de este artculo es que, con las reformas neolibe
rales que comienzan a finales de los aos ochenta, el estado territorial ha
comenzado a desvanecerse. El cambio no se da de golpe es decir, hay ele
mentos de continuidad de la poca anterior que siguen ejerciendo una influen
cia importante; tambin, se da con matices propios en los tres pases bajo
consideracin. Sin embargo, ya con un poco de perspectiva histrica, se puede
apreciar la ruptura con bastante claridad. En el campo econmico hay empuje
fuerte para finalizar la extensin de la lgica del mercado a lo largo del terri
torio nacional lo cual constituye una continuidad con la poca anterior pero
ya no hay ni retrica en aras de crear un mercado interno fuerte o defender
la soberana a travs del control sobre el territorio. Ms bien, la lgica predo
minante es la transnacionalizacin: una articulacin con la economa global,
y una presencia marcadamente dispareja del Estado en el espacio nacio
nal, segn esta lgica. Segundo, los bienes productivos del Estado se
privatizan y las polticas de bienestar social se achican, pero no se trata
tanto de un retiro del Estado, sino de un reposicionamiento, con una concen
tracin de recursos, tanto para la infraestructura como para la seguridad y
la represin, en los espacios ms prometedores de la economa globalizada.3
Tercero, se desbarata el precepto del ciudadano nico, en el sentido de que
hay un paquete homogneo de derechos de ciudadana, una sola norma a
la cual todos deberan asimilarse. El nuevo precepto avala la diferencia: una
categora de ciudadano normal con plena capacidad de competir en el merca
do y ejercer sus deberes democrticos; otras categoras de sujetos que
requieren disposiciones especiales.4 En vez del vago/criminal figuras emble
mticas de la poca anterior surge la categora de los desaventajados y
redundantes: los que no pueden competir, o peor an, no tienen que hacer
y por ende, o tienen que acudir a protecciones especiales o simplemente
desistir, en el mejor de los casos buscando solucin en el Norte.
Dentro de este esquema, hay cabida lgica tanto para la descentraliza
cin como tambin para lo que se ha llamado el giro territorial en los dere
Este prrafo toma elementos de juicio de Gupta y Ferguson (2002), y de Ronsbo (1997).
Referencias claves para entender esta transformacin es Robinson (2003). Ver tambin
Robinson (2008), Rosa (2008) y Segovia (2005).
4
Intento elaborar la lgica cultural de esta transformacin en Hale (2006).
2
3
01/12/11 13:15
chos afroindgenas [e.g. Offen (2003)]. Si bien la descentralizacin conlleva

la posibilidad de empoderamiento y un aumento de transparencia a nivel muni
cipal, en el fondo es tambin una devolucin de responsabilidad y riesgo. El
municipio recibe ms presupuesto y autoridad, bajo lineamientos bien defini
dos desde arriba, y en cambio asume cuotas incrementadas de responsabilidad y riesgo que antes correspondan al primero o segundo nivel de gobierno.
Siempre y cuando no haya contradiccin directa con el manejo de los ncleos
y corredores econmicamente globalizados, la descentralizacin puede llegar
a reforzar el meollo de la ideologa neoliberal: que los sujetos (individuales o
colectivos) asuman responsabilidad para su propio bienestar, y que si
no logran satisfacer sus necesidades, es culpa de sus propias limitaciones. El
giro territorial es decir, la nueva disposicin de los estados, con pleno respal
do de las instituciones multilaterales de ceder derechos colectivos al territo
rio indgena tiene ms potencial contestatario, dado que se trata de la
transferencia de la propiedad privada en manos de los sujetos inapropiados.5 Pero la convergencia se mantiene en la medida en que se cumpla
una de dos condiciones: que los territorios se ubiquen mayormente en los
espacios vacos (es decir, no globalizados), menos tiles para la economa
neoliberal; que la injerencia del Estado se mantenga fuerte, a travs de la regu
lacin de la propiedad, o bien, el poco espacio de negociar trminos ms
ventajosos para la explotacin de los recursos adquiridos por la pobreza extre
ma o la falta de organizacin. Ambas polticas, al final de cuentas, contribuyen
a una imagen comn: de un Estado que ha cedido pretensiones de soberana
nica y uniforme sobre el territorio nacional, a favor de lo que Aihwa Ong
(2006) llama la soberana modulada [graduated sovereignty], que asigna
paquetes diferenciados de derechos, responsabilidades y riesgos a lo largo
del espacio nacional, segn criterios que emanan del Estado mismo.
Una transformacin relacionada que contribuye a la viabilidad de este
nuevo arreglo, que a la vez conecta con la alusin inicial a Eric Wolf, es lo
que algunos economistas llaman la ruptura estructural en la economa
centroamericana [e.g. Segovia (2003), Segovia (2005), Rosa (2008)]. El argu
mento, en sntesis, es que el rubro de agroexportacin antes el sostn de la
economa centroamericana, base de la riqueza de la burguesa modernizan
te y columna vertebral del Estado ha dejado de desempear este rol tripar
tito. El rubro no ha desaparecido por cierto, y tiene potencial de retorno en
casos especficos (como los biocombustibles), pero por lo general los
Uso el trmino de Stefano Varese (2006).
288 Charles R. Hale
01/12/11 13:15
sectores de creciente dinamismo econmico son otros, como el turismo,

los servicios financieros, la produccin tipo maquila, las comunicaciones
y el comercio. Las implicaciones espaciales de esta ruptura tanto para la
ubicacin de la produccin como tambin para los intereses mayores de los
grupos del poder econmico son enormes. Concentra mucho ms inters
vital en las ciudades y los corredores globalizados que conectan las ciuda
des entre s, y distribuye el inters econmico en las reas rurales de
manera marcadamente dispareja. Salen priorizados los sitios de enclaves
tursticos o de extraccin minera, dejando grandes espacios vacos, no en
el sentido de que carecen de poblacin o de una dotacin menor de recur
sos naturales, sino que tienen poco potencial de articulacin en la econo
ma global. De este diagnstico de hecho, preliminar y esquemtico surge
una posibilidad desconcertante: que son esos espacios vacos (segn la
lgica neoliberal) los que presentan las condiciones ms aptas para las
polticas de descentralizacin y del giro territorial.
El panorama se vuelve mucho ms complicado, por supuesto, cuando
ampliamos el anlisis para abarcar el protagonismo de los movimientos
indgenas y otros sujetos de estas polticas neoliberales, como tambin las
contradicciones y consecuencias inesperadas que se dan cuando estas polti
cas aterrizan en la prctica. En primer lugar, tanto el giro territorial como
toda la gama de los dems componentes del men de derechos multicultu
rales, son reivindicaciones fundamentales de los movimientos indgenas,
que han luchado frreamente para que el Estado se abriera y cediera. Lejos
de contradecir el argumento presentado aqu, esta lucha es parte crucial del
anlisis: el multiculturalismo neoliberal toma forma en un filo precario, por
un lado rebatiendo sectores internos an poderosos que siguen defendien
do los preceptos decimonnicos, y por otro lado promoviendo polticas que
responden a reivindicaciones indgenas dentro de lmites preestablecidos.
Se da como resultado una contienda de negociacin constante, en la cual la
lnea entre lo permitido y lo negado es siempre borrosa, y la posibilidad de
que cierto derecho o prerrogativa permitido se rearticule para contribuir
a las transformaciones ms expansivas, est siempre vigente. Segundo, las
diversas polticas que emanan del Estado neoliberal no siempre son compa
tibles, y las tensiones o divergencias entre s a veces abren espacio de maniobra
desde abajo. Un buen ejemplo de lo anterior son las dos polticas principales
que nos conciernen aqu: si bien la descentralizacin municipal y el giro
territorial caben, a grandes rasgos, dentro de una lgica neoliberal, la rela
01/12/11 13:15
cin entre s se caracteriza por roces y desafos. Su regulacin corresponde

a diferentes facetas del Estado (administrativa y jurdica, respectivamente),
y tienden a devolver poderes a sujetos y jurisdicciones diferentes. Las conse
cuencias de esta disparidad son sumamente inestables, frustrando tanto
a los que asocian estas polticas con posibilidades amplias de transforma
cin, como tambin los que las ven exclusivamente como instrumentos de
gobierno desde arriba.
En el pasado, una va confiable de salir de esta incertidumbre ha sido
el recurso al principio de la autonoma. Esto ha sido la bandera principal del
movimiento indgena, trado a colacin de forma explcita a partir de los aos
setenta, pero proyectada con mucha eficacia hacia el pasado, para encapsu
lar las luchas de resistencia indgena por 500 aos. Adems de esta proyec
cin milenaria, la autonoma tiene el recurso a un argumento material fuerte:
el que los pueblos que han logrado cierto grado de autonoma los Kuna
de Panam, los Miskitu de Nicaragua, algunos pueblos amaznicos si no
estn bien econmicamente, al menos no estn tan mal, por el hecho de que
controlan recursos propios. El anlisis, entonces, sigue esta misma lgica:
si las polticas promulgadas y las reivindicaciones logradas aumentan el
grado de autonoma que goza determinado pueblo indgena, es una victoria,
un logro progresista ante la aplanadora neoliberal. No estoy preparado para
abandonar esta lnea de anlisis por completo; al contrario, en la ausencia de
un principio alternativo convincente, sigue vigente como punto de referencia.
Tambin, vale notar que la investigacin que sirve de base para el presente
texto se realiz en aras de colaboracin con movimientos indgenas que
toman este principio como dado. Sin embargo, las conclusiones que arrojan
estas investigaciones tambin incluyen un punto de reflexin fundamental:
Es posible que la autonoma indgena en su significado establecido est
llegando a formar parte del repertorio neoliberal, de tal manera que el neoli
beralismo tiende a condicionar su alcance como reivindicacin de transforma
cin social mayor? En caso de ser as, cmo se est reformulando el reclamo,
para que se recupere su promesa progresista original?
A continuacin doy seguimiento a estas preguntas y sus retos corres
pondientes, a travs de una breve consideracin de tres casos, en tres pases
diferentes, cuya problemtica central es la lucha indgena por el empodera
miento. Cada caso trae a colacin una relacin distinta entre el giro territo
rial y el proceso de descentralizacin municipal. En la Mosquitia de Honduras
la tensin es palpable: aunque los alcaldes de los municipios bajo conside
290 Charles R. Hale
01/12/11 13:15
racin son todos o casi todos Miskitu, ha surgido un patrn claro segn el
cual el municipio figura como poder local contrapuesto al poder de masta,
la organizacin histrica que representa al pueblo Miskitu en general. En
el municipio de Tucur, Alta Vera Paz, Guatemala, la relacin es ms ambi
gua. La organizacin conic, que representa buen nmero de las comunidades
Maya-Qeqchi de esa rea, plantea como objetivo central la visin de un muni
cipio autnomo maya. Sin embargo, en los ltimos diez aos no ha podido
lograr la eleccin de una corporacin municipal favorable a dicha visin, y
sin el apoyo desde la alcalda, el avance hacia ese objetivo poltico se limita
mucho. En el tercer caso el territorio Cuenca Libre del Ro Wangki, muni
cipio Waspam, Nicaragua la relacin entre el territorio y el municipio ha sido
ms simbitica. Si bien pueden surgir problemas de jurisdiccin y de la distri
bucin de cuotas del poder local, en la primera instancia el municipio ha sido
una base clave para el auge de Yatama, el movimiento (despus cuasipar
tido) que tambin ha representado a los Miskitu en sus reclamos territoriales.
Despus de un resumen de los puntos clave de esta relacin territorio-muni
cipio en los tres casos, ofrezco conclusiones respecto a las implicaciones
para los derechos de autonoma.
Mokorn, Honduras: municipalizacin

como amenaza a la organizacin indgena6
El Estado hondureo tom el giro multicultural en los comienzos de los

aos noventa, frente a presiones creativas y militantes de una coalicin de
organizaciones populares, como tambin cabildeo discreto y fuera del esce
nario de las instituciones multilaterales. La conpah (Coordinadora Nacional
de Pueblos Autctonos de Honduras) estuvo en pleno auge, aglutinando de
manera sin precedente a unas diez organizaciones afroindgenas de distin
ta orientacin y procedencia, y uniendo sus reclamos en unos cuantos
objetivos claves.7 Buscaron reconocimiento y representacin en la poltica
6
Punto de referencia clave para esta seccin fue el diagnstico realizado como parte del
proyecto, Land Rights and Resource Management among Indigenous and Afro-Latin Peoples
of MesoAmerica: Laying the Groundwork for Secure Livelihoods and Communities. Ver
(ccarc, masta, y finzmos, 2007).
7
Esta informacin se basa, en parte, en el informe indito de Mark Anderson, elaborado
como parte de un proyecto de investigacin de ccarc sobre las formas de organizacin
indgena y afrodescendiente en la regin (2001). El informe, que se llama Black and Indi
genous Organizations in Honduras, est en posesin del autor.
01/12/11 13:15
nacional, aprobacin del Convenio 169 del oit, y reclamaron posesin segu
ra sobre sus tierras y recursos comunales. Organizaron peregrinaciones,
ocupaciones de oficinas gubernamentales, y protestas callejeras en la ms
memorable de estas ltimas, un grupo de militantes tumbaron una estatua
de Cristbal Coln ubicado en el centro de la capital, Tegucigalpa (Tbora,
2004). Aunque buena parte de la clase poltica tradicional se indign frente a
estos reclamos, y se opuso frreamente, ya existan presiones de los multi
laterales, especialmente el Banco Mundial, para ms apertura. Sobre todo en
cuanto a las demandas para reconocimiento de los terrenos comunales, la
poltica estuvo bien articulada: tal reconocimiento caba ntidamente entre
los programas transnacionales de la modernizacin del agro, que se gestio
naron a lo largo de la regin. Para el fin de esa dcada, la transformacin
profunda se haba dado: aprobacin del Convenio 169, reconocimiento del
carcter multicultural de la sociedad hondurea, y una discusin candente
sobre la cuestin del territorio.
La Mosquitia hondurea zona amplia del noreste que abarca ms o
menos la misma rea del departamento Gracias a Dios apenas se recupe
raba del estado de excepcin que fue impuesto por la guerra en la dcada
de los aos ochenta. Miles de refugiados Miskitu de Nicaragua vivan, para
buena parte de esa dcada, en campamentos dirigidos por diversas organi
zaciones internacionales; hubo amplia presencia militar, tanto de los contras
como del ejrcito hondureo y los jefes de ambos, los oficiales de los Estados
Unidos; ante el peso de todo aquello, la presencia formal del gobierno
hondureo, en cualquiera de sus tres niveles fue sumamente exigua.8 En todo
el departamento de Gracias a Dios hubieron slo dos municipios, uno con
cabecera en Puerto Lempira (tambin la sede departamental) y otra en Brus
Lagoon. La organizacin indgena masta (Mosquitia Asla Takanka), fundada
en 1976, haba pasado por una poca de sumisin a los poderes que ocupa
ban la Mosquitia durante los aos ochenta, pero recobraba fuerza como
organizacin indgena prominente de la Mosquitia y participante central en
las movilizaciones nacionales. A mediados de los noventa masta opt por una
formalizacin de su organizacin federativa: cada conjunto de comunidades
tendra su propia organizacin, que sera miembro de masta. Las primeras
8
An en 2004, cuando yo comenc a trabajar en la zona, la poca presencia estatal se notaba.
La casa de gobierno del departamento de Gracia a Dios, en Pto. Lempira, estuvo en pleno deterioro,
con madera de piso tan podrido que daba miedo pisar. El Gobernador de esa poca suplementaba
su salario en trabajo fuera de horas de oficina, como taxista.
292 Charles R. Hale
01/12/11 13:15
en dar forma a esta tendencia fueron finzmos (Federacin de Pueblos Indge

nas de Mokorn y Segovia), con sede Mokorn, y rayaka (sede Beln en el
oeste); en el curso de la prxima dcada, el territorio que masta abarcaba
se dividira primero en siete federaciones, y finalmente en diez (ver mapa 1).
La accin de masta durante ese periodo de movilizaciones, que son ms
con el gobierno central, fue una reunin transnacional Miskitu, que juntaba
a sus lderes con los principales de Yatama la organizacin hermana nicara
gense para hablar de intereses comunes. Aunque la declaracin que se
emiti al final de esa reunin no fue ms all de las generalidades, incit
temor profundo en las autoridades centrales. Despidieron a la gobernadora
del departamento que haba permitido la reunin, y encarcelaron a algunos de
los organizadores. El meollo del temor fue la autonoma, sobre todo en vista
del hecho de que ya existan tales derechos en Nicaragua, y que los Miskitu
nicaragenses tuvieron reputacin de una destacada beligerancia. Por el
momento, los Miskitu hondureos haban topado con los lmites del recono
cimiento multicultural.
Mapa 1
01/12/11 13:15
Aunque los detalles polticos de la remunicipalizacin de Gracias a Dios

quedan an por investigar, la coincidencia con el periodo de auge de organi
zacin Miskitu (y de otras organizaciones afrodescendientes e indgenas a
nivel nacional) tiene un significado enorme. El departamento termin la dca
da de los ochenta con dos municipios enormes, y para el final de los noven
ta ya haban seis (ver mapa 2). Llama la atencin que la remunicipalizacin
sigue la misma lgica espacial que las federaciones, sobre todo en la parte
oeste del departamento. Los alcaldes de estos seis municipios, que se reeli
gen cada cuatro aos, son en su mayora Miskitu, muchas veces con trayec
toria organizativa dentro de masta. Pero una vez que se instalen como
autoridad del gobierno local, la influencia e interpelacin del Estado y de los
partidos nacionales comenzar a perfilarse. A diferencia de masta, cuyos diri
gentes mantienen posturas aparentemente no partidarias, los alcaldes se
eligen a travs de un partido, con los compromisos correspondientes. Tambin
tienden a adquirir intereses propios respecto al territorio, dado que el caudal
de impuestos municipales depende en parte de la extensin de los terrenos
municipales. Ms an, el gobierno municipal representa una base de autori
dad poltica que compite con la de masta, y tiende hacia posturas menos
beligerantes frente al Estado, que la organizacin indgena. Esta tensin se
sinti claramente en el proceso de movilizacin por los derechos territoriales,
que adquiri nueva fuerza en el periodo 2001 a 2007.
La historia reciente del reclamo territorial en la Mosquitia hondurea
es de mltiples actores, llena de contradicciones, y en todo caso inconclusa.
Aqu slo se pueden mencionar los hitos sobresalientes. En los aos noven
ta se dieron dos iniciativas importantes, ambas apoyados por la mopawi, una
ong nacional, como tambin organizaciones internacionales. Por un lado, se
crean las condiciones para que finzmos negocie un convenio de usufructo
con el Estado, que permite el aprovechamiento de los extensivos recursos
forestales que se ubican dentro de la jurisdiccin de dicha organizacin
miembro de masta. Por otro lado, inici un ejercicio de mapeo participativo de
las tierras indgenas de la Mosquitia, empleando un criterio metodolgico
prestado de la ecologa humana, que se llama reas de subsistencia. El mapa
que result de este ejercicio (ver mapa 3) cobr mucha importancia en
la conciencia colectiva Miskitu, como evidencia general de toda la Mosquitia
pertenece a nosotros. Pero no dio base alguna para reclamo jurdico, dado
que el concepto clave (rea de subsistencia) se contrapona a la nocin
294 Charles R. Hale
01/12/11 13:15
Mapa 2
de un espacio demarcado, con dueos determinados, que requera el Estado.9

Un reclamo territorial ms beligerante vendra en los aos posteriores,
paradjicamente de un diagnstico financiado por el Banco Mundial (bm). Para
finales de los aos noventa, el bm ya haba iniciado un programa nacional
de modernizacin del agro, de nombre path (Proyecto Administracin de
Tierras Hondureas), con valor de decenas de millones de dlares. Sobre
todo en la Costa Norte, donde coexistan comunidades garfunas y fuertes
intereses de desarrollo turstico, la demarcacin de tierras comunales era
precisa para el bm, porque en su defecto, la confusin y el conflicto podran
convertirse en obstculo al avance de la modernizacin, su objetivo central.10
9
Por esta misma razn, intuyo, el Mapa mopawi (como fue denominado en la memoria colec
tiva) fue acogido ampliamente por el Estado. En los aos posteriores, uno frecuentemente
encontraba aquel mapa colgado en las oficinas del Estado que tuvieron injerencia en el traba
jo en la Mosquitia.
10
De hecho, la organizacin Garfuna ofraneh protagoniz una protesta militante en contra
de un proyecto de turismo financiado por el Banco Mundial, lo cual par el proyecto y dio lugar
al diagnstico sobre reclamos Miskitu y Garfunas.
01/12/11 13:15
Para encaminar ese proceso de demarcacin el bm autoriz un diagnstico

de mapeo participativo, y la ong de nombre ccarc (Caribbean Central Ameri
can Research Council) gan la competencia para realizar el estudio.11 Aunque
por concepto el diagnstico se limitaba a slo quince comunidades, ccarc las
escogi en estrecha coordinacin con masta, para conformar una muestra
que abarcara toda la Mosquitia. A travs de una metodologa que cedi espa
cio amplio a los intelectuales orgnicos Miskitu, el resultado rebati el reclamo
comunal que prefera tanto el Estado como el bm, y dej plasmado el princi
pio de territorio multicomunal (ver mapa 4). Este resultado puso al Estado y
su proyecto path en entredicho: deberan desconocer su propio diagnstico
o avalar su principio matriz, lo cual podra encadenar un reconocimiento
de derechos territoriales de toda la Mosquitia a manos indgenas?
Mapa 3
11
Yo soy actor principal en ccarc, desempeo el rol de codirector del Diagnstico, encargado
del componente Mosquitia. El doctor Edmund T. Gordon fue codirector, encargado del componen
te Garfuna.
296 Charles R. Hale
01/12/11 13:15
Mapa 4
El hecho de que la historia ha quedado inconclusa siete aos despus

ni un solo territorio ha recibido su ttulo es afirmacin de la seriedad del
dilema, pero tambin de otras complicaciones, entre ellas la tensin muni
cipio-territorio. En primer lugar, para que los reclamos territoriales adquie
ran viabilidad legal, tuvieron que enfrentar el problema de los traslapes. A
invitacin de masta, ccarc elabor una metodologa para el mapeo consen
suado de fronteras, y la implement para el reclamo territorial de finzmos. El
concepto clave de la metodologa fue pana pana luwi laka, una frase en
Miskitu que hace referencia al permiso de habitantes de territorios conti
guos para cruzar fronteras y ejercer derechos de usufructo.12 Con este avance,
se poda presentar ante el Estado un reclamo que aparentemente reuna
12
Esta metodologa fue elaborada por el gegrafo Joe Bryan, e implementada por un equipo
interdisciplinario a cargo del tcnico forestal Miskitu Marlene Arias. Fue presentado a masta
y finzmos en julio de 2007. El trabajo form parte de un proyecto ms amplio, financiado por
la Fundacin Ford.
01/12/11 13:15
todos los requisitos especificados en la Ley de Propiedad (ver mapa 5).13 La se

gunda complicacin fue que el reclamo territorial finzmos, que segua las
mismas fronteras de la organizacin, requera que finzmos ejerciera su
personera jurdica propia, que en cambio implicaba un grado mayor de
autonoma en relacin a masta, la organizacin matriz. Las tensiones resul
tantes an se negocian. La tercera complicacin es la relacin territoriomunicipio. En los talleres del primer diagnstico, donde se presentaban los
resultados preliminares a las autoridades, los alcaldes mostraban poco entu
siasmo para el reclamo territorial, sobre todo cuando el territorio no coinci
da con las fronteras del municipio. En el caso del territorio finzmos, el acalde
del municipio de Puerto Lempira, aunque fuera ex presidente de masta,
siempre rehusaba colaborar y mostraba cierta hostilidad al proceso.14
Cuando representantes del Estado y del bm hacan cabildeo para la titulacin,
su modo de legalizacin preferida, generalmente encontraban en los alcaldes
una audiencia receptiva.
Mapa 5
La solicitud de titulacin, presentada a finales de 2007, est pendiente an.

La tensin bsica se agudizaba en este caso, porque el municipio se encontraba en conflic
to con la comunidad cercana de Mistruk, justamente por cuestin de tierras. Dicha comunidad
se encontraba dentro del reclamo finzmos.
13
14
298 Charles R. Hale
01/12/11 13:15
Aunque las condiciones polticas en la Mosquitia hondurea estn dema

siado fluidas para permitir conclusiones definitivas, la tensin municipioterritorio se perfila con bastante claridad. El Estado ampli el nmero de
municipios con el aparente motivo de extender su influencia, y de crear un
contrapeso a la creciente fuerza organizativa de masta. Por cierto, un aspiran
te a la alcalda en uno de esos seis municipios no prosperaba si no manejaba
bien el discurso reivindicativo Miskitu, en el cual el territorio tiene lugar
central. Pero en la medida en que los reclamos territoriales avanzan hacia
la legalizacin, el desafo a la autoridad del alcalde se vuelve palpable. Una vez
lograda la personera jurdica, el control sobre los recursos y la organiza
cin territorial propia, los territorios como finzmos podran restar la rele
vancia del alcalde municipal, ms all de los lmites del casco urbano de Puerto
Lempira. La fluidez se da entre muchas razones porque el reclamo territo
rial an no ha tenido xito, y porque las implicaciones polticas y econmicas
de una tal concesin estn an inciertas, sujetas a negociacin. En esta lucha
continua para hacer valer el reclamo territorial, y para darle al territorio
poderes amplios de autogobierno, es muy probable que finzmos y las dems
federaciones de masta encuentren a los alcaldes Miskitu como apticos, si
no adversarios activos.
Tucur, Alta Vera Paz, Guatemala:

el municipio como base de la autonoma?15
El fortalecimiento del municipio fue una de las primeras iniciativas del gobier
no central guatemalteco, con el retorno a la democracia en 1986. Despus de
aproximadamente 30 aos de gobiernos militares, casi lo mismo de conflicto
armado interno, y culminando con una violencia del Estado de proporcio
nes genocidas, en 1984 el gobierno militar del general Meja Vctores puso
en marcha el Constituyente, que sent la base para las elecciones nacionales
de 1986. Arras Vinicio Cerezo, el candidato de la Democracia Cristiana (dc),
y asumi la presidencia con una agenda dual: por un lado, el conflicto armado
con la guerrilla continuaba, aunque de baja intensidad, lo cual implic que
15
Esta seccin se apoya directamente de la investigacin realizada por el equipo ccarc,
coordinado por el doctor Guillermo Padilla, e integrado por Carlos Ochoa Garca, ngela Sa
rakan, rica Garca y Jos Galarza. Ver Padilla et al. (2007).
01/12/11 13:15
las polticas contrainsurgentes del Estado siguieran vigentes; por otro lado,
gan Cerezo con mandato de la democratizacin. Dentro del primer ao de
su periodo, Cerezo haba puesto en marcha los compromisos para la
autonoma municipal, estipulados en la Constitucin de 1985 (Puente Alcaraz
y Linares Lpez, 2004), los cuales parecen haber contribuido a ambos obje
tivos. La Constitucin estipula una devolucin sustantiva del diez por
ciento del presupuesto nacional al gobierno municipal, segn una frmula
que calcula la importancia del municipio, que adquiri el nombre diez por
ciento constitucional. De repente, los municipios tuvieron amplios fondos
que ejecutar, lo cual revitaliz las elecciones municipales, pero a la vez
hizo que las autoridades electas asumieran nuevas responsabilidades para
el bienestar, la gobernabilidad y el desarrollo local. El diez por ciento consti
tucional interpel directamente a los activistas mayas: en vez de oponerse
al Estado, ahora podran tomar cargo del gobierno municipal y forjar su
propio destino.
Con las primeras elecciones municipales de 1988, el nmero de alcaldes
indgenas comenz a crecer, revelando poco a poco tanto el potencial como
los peligros de la descentralizacin gubernamental para el movimiento de dere
chos indgenas. Por un lado la movilizacin electoral, a travs de partidos
polticos establecidos y, an ms, con la formacin de Comits Cvicos,
dio impulso a una creciente ola de dirigentes indgenas locales, que repre
sentaban los intereses amplios de sus comunidades, y que usaron los
fondos municipales para avanzar objetivos bsicos de desarrollo local. En
1996 se fund la Asociacin Guatemalteca de Alcaldes Indgenas (agaai),
para representar los intereses colectivos de este sector, y en el contexto de
los recin promulgados Acuerdos de Paz surgi Fundamaya, una ong dedi
cada exclusivamente al fortalecimiento de la gestin indgena del gobierno
local. Por otro lado, muchos factores intervinieron para condicionar lo que
pudo haber sido una relacin fluida entre la presencia creciente de alcaldes
indgenas y el florecimiento general del movimiento maya. Algunos de estos
son: lealtades y dependencias mayores, tanto con partidos polticos como
gobiernos de turno; conflictos locales graves alrededor del manejo de fon
dos, y una brecha constante entre las expectativas y las posibilidades del
gobierno local para resolver problemas bsicos. Despus de dos dcadas de
experiencia, para cada alcalde indgena que cumpli con las expectativas,
300 Charles R. Hale
01/12/11 13:15
hubo otro cuyo periodo estaba asociado con la ingobernabilidad, corrupcin

o ineficacia. Aun entre los exitosos, slo algunos gobernaban a travs de un
fortalecimiento de los vnculos entre la administracin local y la lucha por
los derechos indgenas.
Especialmente a la luz de este record sumamente disparejo, la experien
cia del municipio de Tucur, Alta Vera Paz es emblemtica (ver mapa 6). Al
comienzo del periodo resumido en los prrafos anteriores, Tucur se encon
traba en un espacio poltico cultural radicalmente diferente, con muy poco
en comn con la primera ola de mayanizacin del poder municipal. Con
la excepcin de una media docena de comunidades pequeas y marginales,
el territorio amplio del municipio estuvo en manos de unas 40 fincas, cuyos
dueos sostenan una relacin cuasifeudal con los indgenas Qeqch (y en
nmeros menores Poqomch), que llevaron el nombre de mozo colono.
Los patrones daban a sus mozos colonos para vivir, y pequeos terrenos
para cultivar la milpa, a cambio de obligaciones mayores de trabajo, tanto en
la finca donde vivan como en otros terrenos que pertenecan al finquero.
El dinero que pasaba de las manos del finquero a la familia del mozo colono
era poco aun debajo del pattico salario mnimo dado que los parmetros
principales de la relacin fueron establecidos en especie (terreno por trabajo).
Al comienzo de los aos noventa el piso de este arreglo comenz a moverse,
afectado por la movilizacin indgena campesina, por un lado, y por las condi
ciones macroeconmicas por el otro. Quince aos despus, el mapa agrario
de Tucur estara radicalmente transformado.
Los gestores de esta transformacin fueron los Qeqch mismos, con el
acompaamiento y apoyo estratgico de tres conjuntos de actores. Primero,
en 1993 nace la Coordinadora Nacional Indgena Campesina (conic), funda
da por un grupo de activistas mayas que se formaron en la legendaria organi
zacin revolucionaria Comit Unidad Campesina (cuc), con la cual despus
rompieron, por lo que experimentaron como ortodoxia y autoritarismo de
la izquierda [ver Velasquez Nimatuj (2005), Bastos y Camus (2003)]. Una
de las primeras arenas de accin de la flamante conic fue el valle del Ro
Polochic, Alta Vera Paz, donde los dirigentes ya tuvieron cierta experiencia
con la organizacin clandestina de los campesino indgenas. Combinando
tcticas de movilizacin directa con la lucha legal, conic desarroll una
estrategia brillante que obligaba al patrn a ceder parte de su finca, como pago
de aos de prestaciones laborales morosas. Segundo; en los primeros aos,
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cuando la estrategia tomaba forma, conic contaba con un aliado fuerte y

altamente eficaz en la iglesia catlica. El Padre Marco Tulio, guatemalteco
con formacin en la teologa de la liberacin, trabajaba enrgicamente en
formar comunidades eclesisticas de base, en predicar sobre los beneficios
de la organizacin y lucha, y en participar hombro a hombro con conic en
aras del empoderamiento indgena. El tercer elemento fue el poder munici
pal. A partir de las elecciones municipales de 1994, con la movilizacin en
auge y el mensaje de cambio en el aire, lleg a ser electo el maestro indgena
Jorge Balsells, con un programa de colaboracin directa con la estrategia de
conic. Ya para el ao 1997, con los acuerdos de paz promulgados a nivel
nacional, esta tormenta perfecta de fuerzas locales signific el comienzo
del fin de la era de la finca en Tucur.
Mapa 6
302 Charles R. Hale
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Condiciones macroeconmicas tambin contribuyeron a la transforma

cin. Al comienzo de los noventa, las fincas eran mayormente cafetaleras, con
presencia menor de ganado, cardamomo y hule. Aunque el estado de
salud financiera variaba segn condiciones micro, todas las fincas eran vulne
rables a la estrategia de conic, y en el mbito econmico general de Guatema
la y Amrica Central, estaban surgiendo nuevas oportunidades de inversin
mucho ms atractivas que las exportaciones tradicionales. Ya para finales
de la dcada de los noventa y los primeros aos del nuevo siglo, la cada repen
tina del precio mundial de caf convirti un escenario levemente desventa
joso en pleno desastre. En una poca anterior, las ocupaciones de fincas que
coordin conic hubieran provocado respuestas vigorosas locales en defensa
de la propiedad privada y llamadas urgentes para solicitar auxilio del Ejr
cito Nacional. Algunas de tales confrontaciones ciertamente se dieron. Pero
por lo general, ante la ocupacin de su finca y el reclamo por prestaciones
laborales, los finqueros se mostraron anuentes a la negociacin. A partir de
1997, cuando el gobierno federal fund el Fondo de Tierras, cumpliendo con
un compromiso en los recin firmados Acuerdos de Paz, el camino para la
devolucin de tierras se abri an ms. A peticin del finquero, el Fondo
pagara la finca y los ex trabajadores Qeqchi asumiran la deuda.
Cuando el equipo de investigacin ccarc se estableci en Tucur en
enero de 2007, el desmantelamiento de las fincas y el traspaso de tierras es
tuvieron bien avanzados, y la agenda de trabajo focalizaba cada vez ms en
el qu hacer despus de haber adquirido las tierras. Especialmente en con
traste con el panorama de haca dos dcadas, las condiciones bsicas de
la tenencia de la tierra se haban vuelto sumamente heterogneas: cada
finca estaba en fase diferente y propia de parcelamiento; la mayora de las
comunidades indgenas ya libres con deudas pesadas; algunos gozando
su tierra propia en forma individual, otros colectiva, casi todos con mucha
incertidumbre frente al futuro. Habiendo acompaado a unos 50 grupos de
mozos colonos en reclamar tierra y establecer comunidades propias,
conic pidi a ccarc que apuntara ms all: hacia alternativas productivas
para los que ya tuvieran tierra; y hacia una estrategia global para recapturar
la energa poltica de los primeros aos, articulando cada lucha colectiva a
nivel de finca (o ex finca) en una visin integral. Esta ltima la resumieron
los dirigentes de conic con la frase municipio autnomo keqchi: un proyec
to econmico, poltico y cultural capaz de consolidar los logros extraordina
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rios de la ltima dcada, y crear condiciones para que la mayora keqchi

tomara control de su futuro colectivo.
La misma ambivalencia que caracteriz la introduccin del diez por
ciento constitucional en 1986 pes sobre la visin del municipio autnomo
Qeqchi veinte aos despus. Como se haba mostrado en los dos periodos
seguidos de Jorge Basells, la movilizacin de base poda lograr la eleccin
de un aliado, y el control del poder municipal traera beneficios amplios
para la lucha. Por otro lado, la misma lgica electoral hizo sumamente difcil
mantener ese control: cada dos aos se volvera a competir, y los partidos
polticos dominantes tuvieron mucha ventaja (dinero, organizacin, experien
cia) en la contienda. Ya para 2006, un candidato del frg, el partido de Ros
Montt, haba ganado dos periodos con fuerte apoyo de los restantes del poder
local. Hubo un intento en 2007 de retomar el municipio con un alcalde cerca
no a conic, pero la lucha indgena fracas por razones complejas. Tampoco
se pudo depender de la parroquia, como antes. El Padre Marco Tulio haba
recibido un traslado repentino a Brasil, y su sustituto era de un ala sumamen
te conservadora de la Iglesia. Pero ms importante aun, las necesidades
haban cambiado: en vez de movilizacin y lucha, las comunidades ahora
urgan respuestas econmicas que les permitieran vivir de manera decente,
adems de pagar las deudas adquiridas. La lgica empresarial que este nuevo
reto requera no calzaba bien con la sensibilidad y experiencia poltica de conic;
como era de esperar, la finca de ms xito en lo econmico comenz a to
mar distancia de la organizacin que haba acompaado su lucha en la fase
anterior. Para 2007 haba surgido una Federacin cuyo objetivo fue pro
veer estos servicios a las fincas recuperadas, lo cual implicaba una
ruptura brusca con conic.
La estrategia de los ex trabajadores de las fincas, apoyada y elaborada
por la Coordinadora Nacional Indgena Campesina (conic), goz de un xito
extraordinario en su primera etapa, y confronta una incertidumbre enorme
en la segunda. El clculo bsico de conic parece ser acertado: si la finca ocu
pada, que es la nueva unidad econmica, tambin llega a funcionar como
la base de la organizacin poltica, el alcance del movimiento ser necesaria
mente limitado y disparejo. Algunos podrn superarse, muchos fracasarn,
y el potencial transformador de la movilizacin tendera a diluirse. En cambio,
la visin de una asociacin de fincas ocupadas, que ejerce su influencia en
todo el municipio y que comienza a recuperar el significado y la prctica de
304 Charles R. Hale
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un amplio territorio indgena, captura y canaliza ese potencial. Esta visin

de un municipio autnomo Qeqchi motiv a conic para involucrarse en
las elecciones municipales, promoviendo un candidato asociado con la
organizacin y con el movimiento de ocupacin de fincas. El hecho de que
no tuvieran xito an no invalida la estrategia, pero s nos ayuda a formu
lar preguntas crticas al respecto: Se puede construir una autonoma ind
gena, con el municipio como base de la gestin poltica? Cmo se lograra
ms que la autonoma municipal, que es, en ltima instancia, una reforma con
parmetros creados y controlados por el estado neoliberal? Una pregunta
semejante surge alrededor del territorio: hay manera de garantizar legal
mente los derechos de propiedad adquiridos, sin sujetarse a la normaliza
cin de esta lucha, convirtindola en una reforma agraria dirigida por el
mercado? Como el proceso transformador est en marcha plena, es imposi
ble que estas preguntas tengan respuestas claras. Lo que s se puede aseverar
es que el movimiento ha logrado alinear al menos en teora los tres ele
mentos (territorio, municipio, autonoma), pero sin poder probar la viabilidad
de este alineamiento en la prctica.
Cuenca Libre, Ro Wangki/Waspm, Nicaragua16

Con el triunfo de la revolucin sandinista en 1979, despus de unos pocos
meses de coexistencia tensa, la Costa Atlntica estall en conflicto. Los fac
tores causales fueron mltiples y complejos; una combinacin de caractersti
cas arraigadas en la estructura e ideologa del flamante Estado revolucionario,
elementos de la cultura poltica costea y la intervencin inoportuna y
flagrantemente ilegal de la cia de los Estados Unidos [Hale (1994a), Gordon
(1998), Gonzalez et al.] Gracias a las armas, fondos y promesas de los ope
rativos norteamericanos, pero tambin a la determinacin de los alzados
costeos, el gobierno eventualmente se encontr con la necesidad de nego
ciar. El ejrcito sandinista haba logrado defender el territorio nacional, pero
a un costo humano elevado, y hubiera requerido mucha ms fuerza repre
siva an para terminar con la rebelin. Motivado en parte por un clculo
francamente contrainsurgente, y en parte por un compromiso con una reso
16
Punto de referencia principal de esta seccin es el siguiente informe: Hale, Matamoros
y Antonio (2007).
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lucin justa a demandas legtimas, al final del ao 1984 el gobierno sandinis

ta entr en negociaciones con la faccin de los alzados controlada por Brooklyn
Rivera, y pocos meses despus declar la intencin de reconocer los derechos
costeos a la autonoma. Aunque promulgada bajo condiciones polticas
muy propias, la ley de autonoma, finalmente aprobada en 1987, bien se podra
considerar como ejemplo avanzado de la ola del multiculturalismo que se
generalizara en Centroamrica en los aos noventa. Se completara el cuadro
hasta el ao 1990, cuando los sandinistas perdieron las elecciones nacionales
y comenzaron quince aos de gobiernos neoliberales.
Tanto el proceso de negociar la ley de autonoma (Ley 28), como el conte
nido del mismo, reflejaron la profunda ambivalencia en las condiciones que
dieron lugar a su concepcin. Pocos pases latinoamericanos han tomado
el paso audaz de reconocer derechos bsicos de autonoma, con estructu
ras de gobierno, representantes elegidos, presupuesto, potestades espec
ficas. A pesar de todas las crticas que pueda haber respecto al rgimen de
autonoma en Nicaragua, es preciso comenzar con el hecho de que han sobre
vivido casi 20 aos, y que su funcionamiento ha marcado profundamente
el rumbo de la poltica regional costea. Por cierto, las crticas son nume
rosas y de mltiples perspectivas. Los sucesivos gobernantes neoliberales
despreciaron la autonoma como producto de los errores sandinistas,
tomando una postura dual que ha contribuido mucho a su debilitamiento:
denegando su debido apoyo financiero, por un lado, y recolonizando los
espacios autnomos por medio de partidos polticos nacionales, por el
otro. Las crticas de actores claves costeos, que comenzaron en el proceso
de la consulta y siguen hasta la fecha, van ms al grano: la falta de meca
nismos funcionales para el reconocimiento de los derechos territoriales dentro
de la regin autnoma; debilidades fatales de atribuciones y poderes frente
al gobierno central; falta de mecanismos para evitar la presencia cada vez
mayor de la poblacin mestiza dentro del territorio, y su ejercicio del
poder dentro de la estructura gubernamental; competicin y confusin entre
los dos niveles de gobierno local (lo autnomo y lo municipal). Brooklyn
Rivera y sus seguidores de Yatama refieren a una seleccin de estos puntos
como una agenda para la reforma de la Ley 28, con el fin de implementar
una autonoma verdadera (Wilson, Gonzalez y Mercado, 2008: 204-206).
De todos esos problemas, la confusin/competencia entre los dos niveles
de gobierno local es particularmente relevante al argumento presente, por la
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ambivalencia que expresa respecto al principio bsico de autonoma, como

tambin por lo impredecible de sus consecuencias posteriores. Durante el
proceso de consulta y deliberacin que produjo el proyecto de ley, hubieron
muchos temores por parte de dirigentes nacionales sandinistas de separa
tismo indgena, que se tuvieron que apaciguar para que la ley fuera viable.
Varios elementos especficos fueron formulados con este propsito: el que
permiti que los partidos polticos compitieran para los escaos regionales,
el condicionamiento del poder autnomo en relacin con el gobierno central
(artculos 23, 24 y 29), y los tres artculos (artculos 7, 17 y 24) que garanticen
la continuidad del rgimen municipal en el seno del gobierno autnomo. El
clculo original de los sandinistas en mantener el municipio fue, segura
mente, que su vnculo orgnico a la ley de la materia (artculo 17) sera un
contrapeso al poder autnomo. As fue, especialmente en los primeros aos,
cuando conflictos de ndole diversa, falta de fondos y otros factores limitaron
el buen funcionamiento del gobierno autnomo.17 Si bien la persistencia del
gobierno municipal funcion como contrapeso al gobierno autnomo, crean
do tensiones fuertes en varios lugares como el Ro Wangki, tambin ofreci
una va alternativa por la cual las fuerzas locales podran fortalecer su po
sicin. El primero entre ellas, que logr usar las elecciones municipales
como va al poder, fue el movimiento (despus partido) Yatama.
En los primeros aos de la dcada de los noventa Yatama no pareca buen
candidato para un ascenso poltico, y la narrativa de su revitalizacin espec
tacular an no se ha contado por completo. En las elecciones de 1994, el
nmero de concejales de Yatama baj de 28 a 13, nmero que se mantuvo
hasta 2006. En el ao 2000 el fsln hizo un pacto nefasto con el partido
gobernante (Partido Liberal Constitucionalista o plc), que elimin la suscrip
cin popular, y efectivamente excluy a Yatama (y otras fuerzas polticas
locales) de la contienda electoral, tanto municipal como autnoma. Yatama
registr un reclamo ante el sistema Interamericano de Derechos Humanos
que al final, en 2005, fue exitoso. Con el impulso de esta victoria legal, que
fortaleci su reputacin como fuerza poltica leal a los intereses costeos,
Yatama gan las tres elecciones municipales claves en la raan en 2004, y
17
En el sur las comunidades se movilizaron para reclamar sus propios gobiernos
municipales, como garanta de representacin poltica que el rgimen autnomo no
provea, y como fuente posible de fondos federales, aadiendo tres municipios al raas
despus de 1990.
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expandi su influencia en la raas tambin.18 Esta consolidacin de control

sobre los municipios claves, en cambio, se convirti en punta de lanza para
su estrategia electoral a nivel de las dos regiones autnomas. Ya para 2006,
aument su nmero total de concejales a 18, y negoci el derecho de nombrar
el Coordinador del Gobierno del raan. Cuando Daniel Ortega preparaba su
retorno al poder en 2006, forjando pactos con todos sus anteriores enemigos
polticos, era lgico invitar a Yatama; Brookyn Rivera acord, logrando la
promesa firme de que Ortega, cuando fuera presidente, apoyara los pasos
necesarios para implementar, por fin, una autonoma verdadera.
En las comunidades que comprenden el territorio Cuenca Libre del Ro
Wangki arriba (ver mapa 7), se pueden apreciar las consecuencias transfor
madoras, y un tanto contradictorias, de esta convergencia entre el gobierno
sandinista de Ortega y Yatama. Estas comunidades pertenecen al municipio
de Waspm, uno de los ms grandes de Nicaragua. El gobierno muni
cipal ha tenido alcalde de Yatama desde 2004, en el comienzo del proceso de
su revitalizacin, pero es muy difcil que el gobierno municipal con pocos
recursos y capacidad tcnica haga mucho para atender las necesidades
urgentes de sus moradores, dispersos en un territorio tan inmenso, y tan
poco accesible. Como respuesta a esta evidente incapacidad, las comunida
des como las del Cuenca Libre han comenzado a reclamar y gestionar
fuertemente a favor de la legalizacin de sus territorios, que funcionaran
tanto como unidades econmicas, como tambin base de organizacin poltica
administrativa. Este clamor por los derechos territoriales figura, a la vez,
de manera central en el planteamiento de Yatama respecto a la autonoma
verdadera. Si bien es cierto que la Ley 445, promulgada en 2003, estableci
los mecanismos institucionales y procedimientos para la demarcacin y
titulacin de los territorios multicomunales de la regin, para 2006 haba
muy poco avance hacia su implementacin.19 Con el pacto Yatama-flsn de
2006 y la posterior eleccin de Ortega el impasse se super, dando lugar a
una ola de reterritorializacin de ambas regiones. Tanto las comunidades
de Cuenca Libre, como las de unos seis territorios ms, esperaban pronto
18
El Consejo Electoral dej a Yatama competir en las elecciones de 2004, aun cuando el
juicio no haba concluido, en anticipacin de un resultado favorable.
19
En 2005 el gobierno de Bolaos concedi cinco ttulos, todos dentro del parque nacional
Bosawas, reclamos que se haban venido preparando desde hace una dcada (Stocks, Mcmahan
y Taber, 2007). Despus de estas acciones, el proceso se estanc.
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lograr ttulos, y comenzaban a funcionar, al menos de facto, como cuarto nivel

de gobierno, con mandato de manejar sus propios recursos naturales y ejer
cer funciones bsicas de autogobierno. En una versin de la futura refor
ma a la Ley 28, los territorios desplazaran a los distritos electorales, y
pasaran a ser la base de la representacin poltica en el gobierno autno
mo regional, lo cual aumentara aun ms el rol del territorio en relacin
al municipio.
Mapa 7
El gobierno municipal ha tenido una relacin variada con la autonoma

en la Costa Atlntica, pero en 2004 predomin la simbiosis. Al principio fue
al revs: mantener la fuerte presencia de los municipios durante la formu
lacin de la ley de autonoma en los aos ochenta, fue iniciativa desde
arriba para garantizar la injerencia del Estado central, y para crear un contra
peso al reclamo autonmico costeo. Sin embargo, quince aos despus,
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la disputa de las elecciones municipales sirvi a Yatama como trampoln para

recuperar su protagonismo, y volver a ser una fuerza poltica dominante
en la regin. La paradoja se acenta, en la manera que Yatama asciende con
la bandera de la legalizacin de los territorios indgenas, que hacen realidad
a travs de su pacto con Daniel Ortega. Aunque no se puede an decir con
certeza, parece probable que esta reterritorializacin de la Costa signifi
que una disminucin del poder y gestin de los municipios. Para el futuro
cercano, la pregunta clave gira en torno de lo que los dirigentes de Yatama
llaman la autonoma verdadera y los principios correspondientes que
guiaran la reforma a la ley. Si la gestin territorial llega a desplazar al muni
cipio y a otros espacios (por ejemplo, los distritos electorales) como la unidad
poltica operante, significara un fortalecimiento de la autonoma, o ms
bien una mayor fragmentacin? Yo he asumido el primero, sobre todo porque
territorio ha sido reclamo histrico del pueblo Miskitu desde hace ms
de un siglo (Hale, 1994b). Pero veo tambin una base de temor el escenario
contrario: que los sectores poderosos mantengan control sobre lo estratgico,
descarguen responsabilidad para lo dems, y que la autonoma se fortalez
ca justamente en lugares que son menos viables para generar una vida digna
para sus habitantes.
Conclusiones
El punto de partida de este ensayo es lo profundo y contradictorio de las
transformaciones que se han dado en los estados y sociedades centroameri
canos, desde el cierre de la poca revolucionaria. Estas transformaciones
incluyen, por un lado, el modo de produccin y acumulacin econmica, y por
otro, el modelo de ciudadana dejando atrs el estado territorial a favor del
multiculturalismo neoliberal. Si bien dichas transformaciones se dan en
el contexto de una consolidacin democrtica y del clamor por los derechos
culturales, estas caractersticas no son suficientes para entender sus con
secuencias. El multiculturalismo, bajo ciertas circunstancias, puede contribuir
a la consolidacin de las nuevas condiciones de dominacin, haciendo ms
difcil e improbable el avance hacia la justicia social e inclusive, al empode
ramiento tnico. La conclusin no es que las reformas multiculturales son
dainas, sino que su impacto es contingente: depende de cmo sean apro
310 Charles R. Hale
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piadas por los protagonistas, y qu tan posible es llevarlas ms all de sus

lmites establecidos.
Este argumento general sobre lo contingente de las reformas vale
tambin para la indagacin ms especfica sobre la relacin entre la descentra
lizacin municipal y el giro territorial. Se not primero que las dos tenden
cias tienen lgicas que caben ntidamente con las reformas neoliberales,
pero tambin que ambas han sido utilizadas para llevar adelante reclamos y
movilizaciones que van ms all de esos parmetros restringidos. Una se
gunda observacin sigue: que la relacin entre estas dos polticas vara
marcadamente, desde la tensin abierta (Honduras), hasta la simbiosis (Ni
caragua), con el caso de Tucur (Guatemala) en el medio entre estos dos. De
igual importancia, intent reflexionar sobre la relacin entre esas dos pol
ticas y la autonoma el reclamo central del movimiento indgena contem
porneo en Centroamrica. Advert que a primera vista, la noticia es positiva:
tanto la descentralizacin como el giro territorial implican una devolucin
de poder, recursos y autoridad desde esferas ms agregadas, y eso lgica
mente refuerza la gestin autonmica. Las dudas comienzan al recono
cer que ambos tambin son tecnologas de gobierno, que involucran a los
sujetos en rutinas administrativas (el municipio) y reglamentos jurdicos (el
territorio), que condicionan considerablemente la autonoma lograda. Ms
aun cuando florecen las tensiones entre estas dos tendencias, lo cual
minimiza el alcance de cada uno, porque requieren el gasto de energas po
lticas en la negociacin entre s, en vez de propsito comn contra adversa
rios mayores.
Una duda ms de fondo que planteo no tanto como conclusin, sino pre
gunta que surge de esta lnea de investigacin tiene que ver con la imagen
actualizada de Wolf, y sus implicaciones para la viabilidad de la autonoma
tal como se concibi en la poca pasada. Dicho de manera brusca, la preocu
pacin es que los estados comiencen a propiciar la autonoma como estra
tegia de gobierno para los espacios vacos que carecen de valor sobresaliente
dentro del nuevo modelo econmico. Si fuera as, no necesariamente sera
regresiva. La autonoma es reclamo desde abajo; es muy posible que los
protagonistas puedan vivir bien sin la injerencia del Estado, si cuentan con
un mnimo de articulacin con la economa globalizada. Pero si es as entonces,
de acuerdo con la imagen actualizada de Wolf, habra que conformarse con
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una nocin de autonoma que abandona las pretensiones mayores de

transformacin sociopoltica, y que deja a otros la tarea de incidir en el
Estado y en la sociedad dominante. Las guerras de las barriadas seran, en
este caso, problema de otros, no de los movimientos autonmicos.
Otra manera de enfrentar este dilema, que tambin se encuentra plantea
do en los debates y en la prctica poltica de los movimientos y organizacio
nes de base, es que ya es hora de repensar la autonoma. Ofrezco algunas
reflexiones en esta lnea, a manera de conclusin, ms para generar debate
que cerrar con certezas. Primero, los zapatistas, entre otros, han abierto
una ventana distinta a esta discusin, con su planteamiento de las autono
mas sin permiso. Hay mucha menos posibilidad de una sumisin a los
modos de gobierno dominantes, si la autonoma se ejerce con reglas propias.
Pero quiz aumente el riesgo, en este caso, de que los poderes de gobierno
logrados sean restringidos a espacios vacos y, por ende, funcionales para
las nuevas relaciones de dominacin econmica y poltica. Cmo pensamos,
pues, las posibilidades de las autonomas sin permiso para generalizarse,
y efectuar transformaciones sociales ms amplias? Segundo, pareciera que
las autonomas, cada vez ms, tienen que abarcar espacios urbanos y archi
pilagos trasnacionales. Cules son los preceptos tradicionales de la autono
ma que la articula tan frreamente a espacios rurales y a espacios homog
neos sin interrupcin? Sera posible mantener la fuerza de la identidad
cultural como base de la reivindicacin, pero desenfatizando la articulacin
tan arraigada entre identidad, lugar y espacio? Finalmente, regresamos a la
relacin entre autonoma y territorio. Si bien es cierto que el giro territo
rial es una buena noticia para los reclamos de autonoma, sera mejor aun
si hubiera manera de concebir los derechos de posesin de manera que
no ceda completamente a la lgica jurdica liberal del Estado. Por ejemplo, si
las comunidades avalaran, con base consuetudinaria, principios como el
pana pana luwi laka (libre traspaso recproco) de la Mosquitia de Honduras,
se abrira brecha para promulgar una autonoma que abarque derechos de pro
piedad, y que a la vez cuestione la autoridad nica del Estado para consagrar
y monitorear tales derechos. Cada una de estas preguntas corresponde a
desafos directos a preceptos bsicos del orden neoliberal, confirmando as la
suma importancia de las luchas indgenas en los futuros procesos de transfor
macin social en Centroamrica, que apenas se han comenzado a visualizar.
312 Charles R. Hale
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01/12/11 13:15
Bolivia y su gobierno de los movimientos sociales.

Una mirada desde el Movimiento Cocalero del Chapare
Mara Eugenia Brockmann Rojas*
Villa Tunari estaba convulsionada la maana del 25 de junio de 2008. Era

claro que algo haba pasado, ya que la gente entraba y sala de la alcalda
con prisa, los mototaxis circulaban por la avenida frente a la municipali
dad, y unas 30 personas se amontonaban en las puertas de la alcalda. No
es extrao que la gente se rena fuera de la alcalda, pero esa maana haba
cierto nerviosismo que se senta en su cuchicheo apresurado. Me acer
qu a uno de los guardias para preguntar qu haba pasado, cuando me
top con un reportero de la Kausachun Coca,1 la radio emisora de las
Seis Federaciones del Trpico de Cochabamba. Enrique,2 el reportero, esta
ba transmitiendo en vivo para la radio el anuncio de la expulsin de usaid
del trpico del Chapare:
Cochabamba-erbol. La Federacin de Cocaleros de Chimor determin hoy
en su Dcimo Sexto Congreso expulsar de esta regin del trpico cochabam
bino a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, usaid,
por un presunto financiamiento a grupos que atentan contra la democra
cia boliviana. Al igual que el Presidente Evo Morales, los cocaleros acusan
*Agradezco a Kristin Norget por su confianza y apoyo para escribir este artculo. Sus
comentarios crticos y sugerencias son fuentes de inspiracin que siempre desafan el pensar.
Gracias a Philip Oxhorn por sus comentarios a versiones previas de este manuscrito. Una
versin preliminar de ste fue presentada en la Reunin Internacional sobre Gobiernos Locales
Contemporneos en Amrica Latina, organizada por el Woodrow Wilson Center for Interna
tional Scholars y el Instituto de Investigaciones Sociolgicas de la Universidad Autnoma
Benito Jurez de Oaxaca, 2 y 3 de octubre de 2008.
1
Viva la Coca, en quechua.
2
Los nombres de personas entrevistadas han sido cambiados para preservar el anonimato,
salvo los casos de altos dirigentes del mas, quienes son personas pblicas y aceptaron ser
identificados.
315
01/12/11 13:15
a usaid de financiar acciones para desestabilizar al gobierno del Movimien

to al Socialismo-mas. El alcalde de Chimor, Humberto Guardia, denunci
que en los 14 aos que la Agencia de los Estados Unidos para el Desarro
llo Internacional-usaid se encuentra en la regin, no vieron ningn avance
en el desarrollo del trpico cochabambino Son 14 aos que usaid est con
nosotros y han gastado mucho dinero, nunca se ha visto el desarrollo de esta
zona. Este mircoles ser la ltima actividad en Chimor, enfatiz Huberto
Guardia. Termin la transmisin.
Enrique me aclar que si bien sta era una decisin de la Federacin de

Chimor, en realidad era tambin una decisin de las Seis Federaciones. El
fin de semana, continu, se reunieron aqu en la alcalda, dirigentes, alcal
des y diputados del mas3 para tomar esta decisin. Entend entonces por qu
el viernes pude contactar y conversar con varios miembros de la Coordinado
ra de las Seis Federaciones. Enrique estaba esperando al vicepresidente de
la Federacin del Trpico y diputado del mas, Asterio Romero, para hacerle
una entrevista y acompaarlo a distintas localidades a pintar y sacar carteles
que presenten el logotipo de usaid. Es un acto simblico que tendr mayor
incidencia despus, dijo. Acordamos caminar juntos en direccin de las ofi
cinas del Instituto Nacional de Reforma Agraria-inra, institucin que recibe
financiamiento de usaid para el proceso de saneamiento de tierras. La oficina
estaba vaca y cerrada. Luego, Enrique recibi una llamada que le comunica
ba que el diputado Romero se haba ido a Cochabamba.
Las otras personas que estaban alrededor de la alcalda no tenan ma
yor informacin, as que decid partir a Villa 14 de Septiembre, lugar en el que
tena una reunin programada con un ex dirigente sindical. Al llegar a Villa 14,
como la llaman los chapareos, me dirig a la casa de don Jernimo, lugar
en el que encontr dos tcnicos del cacao que venan de los Yungas de La
Paz, zona donde se cosecha la coca dulce, permitida segn ley.4 Me explica
ron que estaban en el Chapare recolectando muestras de cacao para un
estudio sobre cacao y rendimiento, que era parte de un proyecto mayor finan
ciado por la cooperacin danesa-Danida. Don Jernimo, adems de tener c
tricos y coca, tiene el mejor cacao de la zona, segn supe despus. Les
pregunt si haban escuchado algo sobre la noticia de la expulsin de usaid
Movimiento al Socialismo, partido liderado por el presidente de Bolivia, Evo Morales.
La zona de los Yungas de La Paz es adems productora de ctricos, cafetales, cacao, t
verde y otros productos subtropicales. La coca del Chapare es considerada amarga compara
da con la de los Yungas de La Paz, por eso algunos sostienen que la coca chaparea se va
directo al narcotrfico, ya que la de los Yungas sera la coca preferida por su sabor.
3
4
316 Mara Eugenia Brockmann Rojas
01/12/11 13:15
a lo cual uno respondi: S, y como no los quieren aqu, que se vayan a

los Yungas que all los esperamos con los brazos abiertos. Los tcnicos
se despidieron y se fueron con una carga de 50 libras de cacao.
Don Jernimo, usualmente de hablar tranquilo y pausado, se disculp
rpidamente luego de saludarme por no poder atenderme, ya que tena una
reunin de emergencia en el sindicato. Le pregunt si tena algo que ver
con lo de usaid y me dijo: S. Imagnese que los de usaid haban comprado
grandes extensiones de tierra en Santa Cruz y tienen a gente trabajando para
ellos en calidad de esclavos, de explotacin Le pregunt cmo se haba ente
rado de aquello y me respondi todos saben. Es una barbaridad y como
ex dirigente tengo que organizar tenemos una reunin urgente entre diri
gentes para ver qu vamos a hacer. Se volvi a disculpar despidindose, y
parti apresurado a su reunin en el mercado de la coca de Villa 14.
Esa tarde en Villa Tunari, doa Celestina me record que usaid estaba
siendo expulsada porque financiaba con 100 dlares americanos diarios
a cada miembro de la Juventud Cruceista.5 As es pues, usaid les financia
para que hagan violencia y desestabilicen a nuestro presidente. Le pregun
t cmo saba esto y me respondi: As dicen pues. Quines?, insist. Todos,
respondi. Escuch ese argumento repetidas veces en el Chapare.
Inicio este artculo con esta historia no con el objetivo de describir la hist
rica, compleja y tensa relacin entre los gobiernos de Bolivia y Estados
Unidos,6 sino ms bien como un ejemplo que ayude a explorar la relacin
entre el movimiento cocalero del Chapare boliviano y los gobiernos locales
de la regin por un lado, y stos con el gobierno central por el otro. El an
lisis de esta relacin cobra relevancia en el contexto actual en el que por
primera vez en la historia de Bolivia, y algunos dicen del mundo, se elige a
Evo Morales, un presidente indgena, quien ha puesto en marcha un proyec
to cultural y poltico-econmico con claras lneas tnicas que aspira a romper
5
La Unin Juvenil Cruceista (ujc) es una organizacin fundada en 1957 en la ciudad de
Santa Cruz. En ese entonces sus objetivos giraban en torno a la defensa de regalas petroleras
para su departamento. En los ltimos aos, la ujc ha ganado notoriedad por su ferviente y
violenta oposicin al gobierno de Evo Morales y su defensa de la nacin camba. La Federacin
Internacional de Derechos Humanos la califica como una organizacin paramilitar afn al
Comit Cvico pro Santa Cruz, y condena sus actos por ser violentos, racistas y discriminadores
(Eid, 2008).
6
Los trabajos de Dunkerley (1984); Blasier (1985); Lehman (1999); Klein (2003); y de
Mesa (2001) parcialmente analizan las complejas y tensas relaciones de Bolivia con Estados
Unidos. En cuanto a la particular relacin entre ambos pases en el contexto de la lucha contra
el narcotrfico, ver Lons (1997b); Sanabria (1997); y Gamarra (1994).
Bolivia y su gobierno de los movimientos sociales 317
01/12/11 13:15
o al menos terminar con la exclusin y marginacin histrica de pueblos

indgenas de Bolivia.7
La llegada al poder de Morales es ms que un simple cambio de gobier
no o gobernante. Representa un cambio de cmo el poder poltico del Estado
es visto en un pas cuya mayora indgena haba sido gobernada hasta enton
ces por una minora blanca o mestiza. La promesa de forjar un gobierno de
los movimientos sociales en el que stos participen del quehacer y deci
siones gubernamentales, junto con su asuncin a la presidencia trae conse
cuencias en cmo el poder es ejercitado no slo en el gobierno central sino
tambin en los mbitos locales (ver Canessa, 2007b; Albro, 2007). Este
artculo busca sealar algunas caractersticas de esta nueva forma de gober
nar, como comenta un dirigente cocalero entrevistado, desde la perspectiva
de lderes del movimiento cocalero y de los gobiernos locales del Chapare.
La particularidad de estos gobiernos es que son liderados por dirigentes que
gozan de una amplia trayectoria dentro del sindicalismo y movimiento coca
lero, cuestin que torna borrosas y difusas las fronteras y distinciones entre
sindicato y municipio.
Evo Morales se autoidentifica como indgena,8 lo cual ha influenciado los
sentidos de identidad de la gente.9 Su promesa de llevar a cabo una Asam
blea Constituyente en la que Bolivia se reimagine y reinvente ha trado consi
go intensos debates de quines somos como bolivianos y como indgenas.10
7
El Plan de Desarrollo de la administracin de Morales se basa en la concepcin del
Vivir Bien, propia de las culturas originarias e indgenas de Bolivia. A partir de los elementos
comunitarios enraizados en los pueblos indgenas, en las comunidades agrarias, nmadas y
urbanas de las tierras bajas y las tierras altas, postula una visin cosmocntrica que supera
los contenidos etnocntricos tradicionales del desarrollo (Bolivia, 2006: 10).
8
Morales, en discursos pblicos, muchas veces habla en plural a nombre de los indgenas.
Ver en especial su discurso al darse a conocerse los resultados de las elecciones presidenciales
en diciembre de 2005 (Morales, 2005).
9
La autoidentificacin es uno de los aspectos ms importantes en las definiciones sobre indi
geneidad, en instrumentos internacionales como la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indgenas y la Convencin 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (oit).
10
Mientras se escribe este artculo, los bolivianos acuden a las urnas para aprobar o no la
Nueva Constitucin Poltica del Estado la cual define a Bolivia en su Art. 1 como Bolivia se cons
tituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente,
soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. Bolivia se funda en la
pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso
integrador del pas. Su Art. 2 estipula Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos
indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre
determinacin en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma,
al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus
entidades territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley (Bolivia, 2008).
01/12/11 13:15
Es por eso que en esta nueva forma de gobernar es clave abordar el tema
identitario.
A primera vista, pareciera fcil decir quin es o no indgena en Bolivia.
Sin embargo, una mirada ms cercana a aquellos (auto) identificados como
indgenas muestra que no es una cuestin fcil de solucionar ni mucho
menos tiene una nica respuesta. En el Chapare, por ejemplo, muchos de
los concejales, alcaldes y dirigentes cocaleros con quien convers se identi
fican como indgenas u originarios. Curiosamente, esta autoidentificacin
contrasta con la de las bases, la de los miembros de los sindicatos agrarios,
quienes tienen una percepcin ms fluida y compleja sobre s mismos. Qu
significados adquiere identificarse como originario a nivel local? Cmo inter
preta la poblacin del Chapare esta identificacin de sus lderes con identi
dades indgenas originarias? Qu efectos tiene esta identificacin en prcticas
de gobernabilidad, por ejemplo en trminos de legitimacin?
Este artculo es un primer acercamiento al anlisis de estos temas, ya
que forma parte de un proyecto mayor que explora significados emergentes
de indigeneidad en el discurso y prctica del gobierno boliviano, buscando
examinar cmo stos son reinterpretados, adueados, rechazados y nego
ciados en los niveles locales. Basado en un trabajo etnogrfico de 8 meses
y medio entre junio de 2007 y agosto de 2008, en el que realic entrevistas
estructuradas y semiestructuradas con lderes del movimiento cocalero a
nivel nacional y local, como tambin con ex dirigentes y miembros de
las bases del movimiento, la investigacin explora los impactos mutuos
que generan estos discursos identitarios y la politizacin de identidades ind
genas tanto en el gobierno como en el movimiento cocalero.11
Comparto el enfoque expuesto por Andrew Canessa (2007) de que la indi
geneidad debe ser vista ms como un posicionamiento poltico que una
identidad primitivista y esttica. Este posicionamiento permite a los indge
nas, por su histrica condicin de exclusin y marginacin, articular un
lenguaje que critica al neocolonialismo, a la globalizacin y a los estadosnaciones, y repercute en una poblacin mayor. Este particular posicio
11
El trabajo de campo se realiz en tres etapas. La primera entre junio y agosto de 2007;
la segunda entre mediados de septiembre y diciembre de 2007, y la tercera entre junio y
agosto de 2008. Esta investigacin se nutre tambin de trabajo de campo preliminar realizado
durante 8 semanas en 2005 y 12 semanas en 2006, el cual permiti establecer contactos con lde
res cocaleros, agentes gubernamentales, acadmicos, ong, y as orientar el enfoque del estudio
iniciado el 2007.
01/12/11 13:15
namiento permite entonces presentar temas tan variados como son la expor
tacin del gas, la privatizacin del agua y relaciones diplomticas con otros
pases, como aspectos que forman parte del discurso indgena.12
Este estudio se sita en la literatura antropolgica que reconoce la com
plejidad de la descripcin de identidades que son flexibles, fluidas y relacio
nales. Como Warren y Jackson sealan, las identidades no son slo fluidas,
no son slo mltiples, son mltiplemente fluidas y siempre relacionales, lo
cual presenta desafos analticos y conceptuales a los antroplogos (2005:
561).13 Asumiendo este desafo, busco analizar la relacin entre discursos
emanados desde el gobierno central sobre identidad, y la poblacin que
es definida como indgena. No olvidemos que es el Estado, a travs de dis
cursos y herramientas (como censos) quien define quines son o no indge
nas (ver Canessa, 2007).14
Estudios antropolgicos recientes no slo sugieren que hay mltiples
formas de ser indgena, sino tambin mltiples formas de expresar esa indi
geneidad en determinado tiempo y lugar (Gustafson, 2002). Por esto, se debe
prestar atencin a las identidades (en plural) con especial atencin a su forma
cin y presentacin en trminos de procesos y relaciones (Warren y Jackson,
2005), lo cual puede iluminar el porqu de las discrepancias entre discursos
identitarios.
El artculo se divide en tres partes. La primera, resea brevemente la
historia del sindicalismo cocalero mostrando sus races en la Revolucin
de 1952, y pasando al momento actual en el que se constituye como un fuerte
movimiento social y partido poltico capaz de ganar elecciones locales y
12
Laurie y sus colegas (2002) y Assies (2003), analizan la Guerra del Agua de Cochabamba,
mostrando cmo el movimiento hbilmente articula un lenguaje de protesta en el que deidades
indgenas, como la Pachamama y el Wira dios son invocados para defender el agua. La retri
ca del movimiento que gan el apoyo nacional e internacional arguye que el agua es un elemento
de la naturaleza y fundamental para el balance ecolgico de las comunidades indgenas y por
tanto, comercializarlo atenta contra estos dioses. Este movimiento, conocido mundialmente
por representar un triunfo contra la globalizacin (Albro, 2006), no fue conformado nicamen
te por campesinos indgenas, sino que trabajadores urbanos, amas de casa, estudiantes, fueron
tambin actores fundamentales de esta guerra. En Bolivia, estos eventos han sido analizados
como movilizaciones plebeyas (Garca Linera, 2002) y no necesariamente como indgenas,
si bien se reconoce su participacin. Albro (2005) y Canessa (2006, 2007) argumentan que si bien
Evo Morales en Bolivia era visto como un lder cocalero, a nivel internacion l reconoci los
beneficios de la identificacin indgena.
13
Original en ingls, traduccin ma.
14
En Bolivia hoy, la probable nueva Constitucin Poltica del Estado seguramente tendr un
impacto en los discursos identitarios ya que reconoce 36 naciones indgenas, con derecho a
autonomas y formas de justicia comunitaria, entre otros.
01/12/11 13:15
nacionales. En este breve recuento histrico se quiere iluminar la fortaleza

que tienen los discursos estatales en forjar identidades. La segunda parte
explora la relacin entre sindicato y gobierno local, vista desde la particu
laridad de la municipalidad de Villa Tunari. Esta seccin muestra cmo el
sindicalismo cocalero, a travs de su movilizacin organizada, ha creado
un gobierno municipal en el que las fronteras entre ste y el movimiento
cocalero sindical se tornan borrosas, constituyendo esta nueva forma de
gobernar. La ltima parte del artculo describe la retrica utilizada por los
dirigentes locales, la cual pone el nfasis en la autoidentificacin indgena.
Esta retrica es contrastada con la percepcin de las bases de los cocaleros,
quienes muestran que su identidad es ms compleja, diversa y rica, y que no
necesariamente encaja con el discurso de sus lderes locales y nacionales.
El Chapare y el movimiento cocalero

Paraso e infierno. As es descrita, a menudo, esta hmeda zona tropical del
departamento de Cochabamba, cuyo corazn se encuentra a unos 180 kilme
tros de la ciudad de Cochabamba. La zona que se conoce como el Chapare,
abarca una amplia regin que comprende tres provincias del departamento
de Cochabamba: Tiraque, Carrasco y Chapare.
No hay una produccin historiogrfica rica ni muchos estudios arqueo
lgicos de esta zona de Bolivia, especialmente si se la compara con la produc
cin sobre los pueblos andinos del oeste del pas. Se sabe que los Yuracars
y Yuquis habitaban esta zona antes de la llegada de los espaoles y an
la habitan y que se trat de reducirlos innumerables veces (Rodrguez
Ostria, 1997). De acuerdo con Alison Spedding (2004), el primer asentamiento
que los jesuitas fundaron fue Villa Tunari en 1695.15 Sin embargo, la coloni
zacin de esta zona no tuvo xito. Innumerables intentos por lograr asen
tamientos permanentes se toparon con la realidad de un clima complejo, con
tupidos bosques y caudalosos ros que hacan dificultosa la sobrevivencia.
El difcil acceso a la zona y la ausencia de caminos aadieron complejidad
y obstculos a las misiones colonizadoras. Es recin, en 1920, que se logran
asentamientos poblacionales permanentes en la zona, como parte de la
construccin de la carretera Colomi tierras bajas.
15
Los jesuitas bautizaron Villa Tunari con el nombre de San Antonio. En 1941, el nombre fue
cambiado a Villa Tunari, y hoy se la conoce como San Antonio de Villa Tunari.
01/12/11 13:15
En 1938, por el trabajo forzado de prisioneros paraguayos de la Guerra

del Chaco, se logra abrir el camino hasta Villa Tunari, y la poblacin del Valle
Alto de Cochabamba es la que empieza a asentarse en esta zona. Coca, yuca,
pltano y walusa son los productos principales que se producen en ese enton
ces, pero no se comercializan por falta de acceso a caminos y transporte
adecuado.
Con la Revolucin de 1952, el Estado asume la colonizacin de las tierras
bajas como parte importante de su poltica de modernizacin agraria. En el
Chapare esto se traduce en mayor migracin a la zona y la consecuente crea
cin de sindicatos agrarios, que para entonces constituan la nica forma
de relacin entre el Estado y la sociedad rural. En 1963 se da mayor impulso
a la colonizacin del Chapare y se disea la carretera Villa Tunari Puerto
Villarroel que se concluye entre 1972-1973. Testimonios orales y estudios
demogrficos coinciden en que es gracias a esta carretera que se produce un
flujo migratorio importante, especialmente de tierras campesinas del valle
cochabambino y potosino.
Es tambin en la dcada de 1970 que la coca chaparea, considerada
amarga en comparacin con la de los Yungas de La Paz, empieza a produ
cirse en mayor cantidad. Segn Rodrguez Ostria (1997; ver tambin Spedding,
2004) an a inicios de 1970 la coca es utilizada para el consumo tradicio
nal16 pero al avanzar la dcada y entrando en los ochenta, el panorama
cambia drsticamente. Datos de 1978 indican que en el Chapare boliviano se
cultivaban entre 13 y 15 mil hectreas de coca, y slo diez aos despus
esta cifra aumenta a ms de 55 mil hectreas (Painter, 1994 en Sanabria,
1997: 172) dando lugar al llamado boom de la coca y al aumento de produc
cin de derivados ilcitos de la coca17 (Lens y Sanabria, 1997b: 17).
En 1985, el gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario (mnr)
encabezado por Vctor Paz aplica una Nueva Poltica Econmica (npe).18 Con
16
En Bolivia, la literatura acadmica, la legislacin que regula la produccin de coca y
tambin en el habla popular se hace referencia a la distincin entre el uso tradicional de la
coca (para el pijcheo o akulliku mascar la coca, o para su uso en ritos o con fines medicinales)
y su uso con fines ilcitos (como produccin de sulfato y clorhidrato de cocana).
17
La cocana producida en Bolivia obedece los mismos principios econmicos que otras
mercancas. La demanda generada en el extranjero incentiv la produccin interna al punto
que en 1980, dinero del narcotrfico financi un violento golpe de estado liderado por el general
Luis Garca Meza. Segn Lons y Sanabria, hacia mediados de 1990 las ganancias provenientes
de la exportacin de derivados ilegales de coca circulaban en Bolivia subsidiando el consumo de
servicios e importacin de bienes y as estabilizando la economa nacional (1997: 3).
18
La npe fue el programa de reestructuracin econmica del gobierno del Movimiento Na
cionalista Revolucionario (1985-1989).
01/12/11 13:15
el eufemismo de relocalizacin, miles de mineros y trabajadores de empre

sas estatales perdieron sus fuentes laborales. Numerosos estudios y artculos
periodsticos establecen que un nmero importante de mineros migra a las
zonas del Chapare para dedicarse a la plantacin de coca. Segn Roberto
Laserna, es cierto que mineros del altiplano migraron hacia el Chapare, pero
no en la magnitud ni proporcin que se especula. La imagen de mineros
convertidos en cocaleros ha quedado en el imaginario colectivo y se reforz
cuando Filemn Escobar, dirigente minero sindical de gran trayectoria, apa
reci a mediados de 1980, como asesor principal del entonces dirigente sindi
cal y hoy presidente de Bolivia, Evo Morales.19
Con el gobierno del ex presidente Vctor Paz y el apoyo y presin de los
Estados Unidos, empez en Bolivia una vigorosa e incesante campaa de
erradicacin de coca y cocana que coincidi con otros procesos. Por un lado,
el Estado boliviano aument sus capacidades organizativas y estableci una
mayor presencia militar en todo el territorio nacional (ver Sanabria, 1997).
Por otro, se intensificaron los esfuerzos y recursos financieros y militares
para disuadir a campesinos chapareos de plantar coca a travs de progra
mas financiados por la cooperacin internacional y as promover un desarro
llo alternativo.20
Comunicacin personal, 19 de julio de 2007. Ver tambin Escobar (2008).
Segn Lons (1997b), el desarrollo alternativo era una de las estrategias principales de
la lucha antidrogas de Estados Unidos en Bolivia y otros pases andinos. Esta estrategia su
pona (1) la bsqueda de cultivos que sean econmica, ecolgica y socialmente viables, que
puedan competir con la coca y eventualmente reemplazarla; (2) la implementacin de progra
mas que promuevan que el campesinado adopte estos cultivos en lugar de la coca; y (3) la
disuasin a emigrar a zonas bajas. El anlisis de Lons sobre desarrollo alternativo se centra
en Yungas de La Paz, pero sus hallazgos son igualmente vlidos para el Chapare. Segn ella, el
desarrollo alternativo, como poltica y programa, fue un fracaso ya que no fue aceptado por
el campesinado y fracas en promover alternativas viables que permitieran al campesinado
vivir de los productos alternativos a la coca. Como otros programas, Lens concluye, ayud ms
bien a solventar estilos de vida de las clases medias burcratas que administraban estos
proyectos, ms que al campesinado que supuestamente beneficiaba. Las entrevistas que sostu
ve en el Chapare con campesinos apoyan este argumento, ya que las personas entrevistadas
rechazan y acusan al programa de desarrollo alternativo por no tomar en cuenta a los mismos
campesinos, a sus necesidades y por intentar dividir al movimiento cocalero. En una entre
vista citada en un peridico de circulacin nacional, se cita al diputado del mas y dirigente cocalero,
Asterio Romero, diciendo Desde que se aprob la Ley 1008 (en julio de 1988) y los programas
de interdiccin y desarrollo alternativo, nada ha cambiado. De 85 millones de dlares de usaid, el
80 por ciento de estos recursos eran para pagar los salarios del personal del Desarrollo Alter
nativo, el 20 por ciento para la produccin y slo un 6 por ciento para los productores; slo mi
gajas venan a nosotros y seguimos siendo pobres (La Razn, 2008b).
19
20
01/12/11 13:15
Otro proceso importante durante este periodo es la articulacin de orga

nizaciones sindicales de campesinos chapareos para plantear demandas
al gobierno como un movimiento. Protestan la violenta incursin de militares
bolivianos y extranjeros en la erradicacin de cocales y demandan un desarro
llo integral en la que ellos sean actores principales.21 As, mientras el gobierno
estableca relaciones con Estados Unidos, el naciente movimiento cocalero
se distanciaba de ste y peda respeto a la dignidad nacional.22 Cabe recor
dar tambin que campesinos y mineros que emigraron al Chapare hacia
mediados de 1980, provenan de zonas donde el quechua y aymara eran las
lenguas principales, y traan consigo tradiciones de organizacin sindical
campesina y minera heredadas desde la Revolucin de 1952.
El proyecto iniciado por la Revolucin de 1952, as como otros proyec
tos posrevolucionarios en Latinoamrica, intent minimizar cualquier
referencia a identidades tnicas de la poblacin, y puso el nfasis ms bien
en identidades de clase. De esta manera, rebautiz a poblaciones indgenas
como campesinas o mineras bajo el supuesto que la identidad indgena
desaparecera. Deborah Yashar (2005: 156) argumenta que esta transforma
cin de identidades tnicas en identidades de clase se institucionaliz a travs
de la reforma agraria y el sindicalismo campesino.
En el Chapare, la organizacin sindical fue en gran medida la respuesta
al vaco y ausencia del Estado. Los sindicatos campesinos se formaron ya
desde 1940 por grupos de colonos que se organizaban entre s para distribuir
se tareas y tierras. Los sindicatos fueron aumentando en nmero a partir
de la Revolucin de 1952, en la medida que en que se colonizaban nuevos
territorios y en la que el sindicato era la nica instancia de mediacin con
el Estado central.23 Asimismo, la organizacin de comunidades en el Chapare
en torno a sindicatos respondi tambin a la ausencia de organizaciones
indgenas tradicionales en la zona, que acogieron a los nuevos colonos. Son
migrantes recientes los que se organizan en torno a sindicatos. El sindica
to entonces llen el vaco no slo de ausencia de Estado, sino de otras orga
nizaciones en la regin.
21
Varios artculos de prensa del periodo atestiguan el surgimiento de protestas contra
la erradicacin forzosa y demandas de desarrollo integral por parte del gobierno. Ver entre
otros Hoy, 1989; Presencia, 1989 y 1989b.
22
En un artculo de prensa, se entrevista a un dirigente cocalero a quin se cita diciendo
Si no habran sido los gringos, estamos seguros que la tranquilidad continuaba en estas tierras
tropicales que tiene la mala suerte de producir una buena hoja de coca (Hoy, 1989b).
23
Por ejemplo, en Shinaota los sindicatos campesinos se forman en 1960, y en Ivirgarzama
recin en 1980 (Spedding, 2004).
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Figura 1
Estructura del movimiento cocalero

Coordinadora de las seis federaciones
Federacin
Federacin
Federacin
Federacin
Federacin
6-10 Centrales
Ejemplo: Federacin Tpico

270 comunidades = 24000 miembros
5-20 Sindicatos
1 comunidad = 1 sindicato
1 afiliado por familia
30-300 Miembros
Federacin
En total, ms de 1115 comunidades
Los miembros del sindicato, adems de trabajar sus tierras, se compro

metan a residir permanentemente en el lugar y participar en trabajos comu
nales, como abrir caminos, construir escuelas y hasta postas de salud que
an son supervisadas por ellos. A travs de los sindicatos, tambin se admi
nistraba la produccin y comercio de la coca y otros productos agrcolas
(Albro, 2005; Spedding, 2004). Los afiliados, como se llama a los miembros
del sindicato, hoy siguen cumpliendo estas tareas y condiciones. La labor del
sindicato no termina ah, ya que tambin es la instancia en la que se resuel
ven problemas familiares y comunitarios, como por ejemplo infidelidad
conyugal, violencia intrafamiliar, robos. En los ltimos 25 aos, ha sido en
reuniones sindicales donde se ha decidido ir a marchas, bloqueos o huelgas
y resistir la erradicacin forzosa de sus cocales. Es tambin por eso que
se los identifica como cocaleros, aun cuando muchos de ellos producen
principalmente bananos, yuca, ctricos o palmito.
La organizacin sindical es sumamente estructurada (ver figura 1). A la
cabeza se encuentra la Coordinadora24 conformada por los mximos diri
gentes de cada una de las seis federaciones, hombres y mujeres. El presiden
te de la Coordinadora es el actual presidente de Bolivia. A su vez, cada
federacin agrupa entre 6 y 10 centrales y cada central agrupa y coordina
24
El Comit Coordinador de las Seis Federaciones del Trpico se form en 1990 con el obje
tivo de construir la unidad organizativa de los campesinos productores de la hoja de coca
(Ovando, 2001). Hoy se la conoce como La Coordinadora.
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entre 5 y 20 sindicatos. Hay un sindicato por cada comunidad en la zona del

Chapare y los miembros oscilan entre 30 y 300 por sindicato.
La primera federacin organizada fue la Federacin Especial del Trpi
co de Cochabamba (antes conocida como Federacin Especial Agraria del
Chapare),25 a la que se sum la Federacin de Colonizadores de Carrasco.
Un dirigente sindical con quien convers, argumenta que la unin de las fe
deraciones recin se produjo a mediados de 1980 por la necesidad de orga
nizarnos para contrarrestar la erradicacin de nuestros chacos, de nuestra
subsistencia.26
En 1988 el gobierno de La Paz decreta la Ley 1008, la cual reconoce
usos medicinales y tradicionales de la hoja de coca en su estado natural, y
castiga la produccin de coca iter criminis. Es decir, se castiga la extraccin
del alcaloide cocana mediante procesos qumicos para la produccin de
drogas psicotrpicas. Esta ley tambin establece una diferenciacin entre
tipos de zonas o reas donde la coca es cultivada: tradicional, en transicin,
y zonas de produccin ilegal. La 1008, como la llaman los chapareos,
establece el lmite de 12mil hectreas de cultivos de hoja de coca, para satis
faccin de la demanda nacional. Toda produccin que exceda este monto
es destinada a la produccin de cocana y por lo tanto considerada ilegal
(Bolivia, 1988).27
El Chapare, segn la 1008, es una zona en transicin y por lo tanto
sujeta a la reduccin y erradicacin de lo que se ha catalogado como produc
cin excedentaria de coca. Por su misma condicin de transicin ha reci
bido financiamiento para proyectos de desarrollo alternativo e intervencin
militar, apoyados mayoritariamente por el gobierno de los Estados Unidos
(Lens y Sanabria, 1997). La erradicacin forzosa en el Chapare ha sido
muchas veces violenta y es sealada como traumtica para muchas de las
personas con las que convers; segn los entrevistados, esta violencia fue
la motivacin fundamental para resistir las polticas erradicatorias de los
25
La Federacin del Trpico est conformada por 29 centrales y 283 sindicatos. Tiene
24mil afiliados que mensualmente aportan $1 boliviano para la Federacin.
26
Entrevista con Juan P., cocalero de la Federacin Trpico, 6 de junio de 2008.
27
La Ley 1008 establece que 12mil hectreas de coca son suficientes para cubrir la
demanda tradicional y nacional. Este monto fue obtenido a partir de un estudio antropolgico
elaborado por William Carter y Mauricio Mamani (1986) a fines de los setenta en reas rurales
de Bolivia. Los cocaleros del Chapare y Yungas han demandado por aos a los gobiernos que se
realice un estudio de la demanda real de la coca, argumentando que tambin en las ciudades
se consume coca, como tambin en zonas fronterizas del pas. Incluso se exporta coca a la
Argentina (ver Rivera Cucicanqui, 2003).
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gobiernos a partir de 1985. El uso de violencia por parte de las Fuerzas de

Tarea Conjunta (ftc) y la Unidad Mvil de Patrullaje Rural (umpar), ms
conocidos como leopardos por su uniforme, tuvo un impacto muy fuerte
en los nios del Chapare, muchos de los cuales hoy son jvenes dirigentes
sindicales que rechazan cualquier injerencia norteamericana.28 Un dirigen
te recuerda: cuando era chiquito, entraban los leopardos a cualquier hora, a
veces en la noche. Me acuerdo de una vez que entraron y estaba todo oscu
ro y yo me escond detrs de mi mam rompieron todo, hasta colchones
buscando droga y no encontraron nada; daba miedo siempre.29
Mujeres cocaleras empezaron a asumir un rol ms activo en la moviliza
cin cocalera a partir de inicios de la dcada de 1990. Crearon Federacio
nes de Mujeres30 que trabajan conjuntamente con las otras Federaciones
del movimiento. Segn la dirigente de una Federacin, ellas iban delante de
las marchas, adelante de los hombres, para que no nos peguen [aunque] los
leopardos igual nos pegaban, pero con cario no ms, despacito nos pega
ban por ser mujeres.31
En 1994 los cocaleros organizan una marcha histrica desde el Chapare
a la ciudad de La Paz para protestar la erradicacin forzosa de la hoja de coca.
La marcha fue conocida como Marcha por la Vida, Coca y la Soberana y
fue un hito en la organizacin cocalera. Fue la marcha del siglo, como dice
un miembro de la Federacin del Trpico, ya que para entonces se hacan
bloqueos, protestas, marchas, huelgas de hambre, se iba a Cochabamba a
hacer huelgas de hambre y bueno a veces haba voluntad del gobierno de
turno para negociar, otras veces no. Pero como se dice el papel aguanta todo
y no se llegaba a acuerdo. Entonces se decide hacer la gran marcha.32 A esta
marcha se suman importantes organizaciones del pas, como la Confedera
cin Sindical de Trabajadores Campesinos de Bolivia (csutcb) y la Confede
racin de Pueblos Indgenas de Bolivia (cidob), quienes se unen a las filas de
los cocaleros caminando hacia La Paz.
Entrevista con Miguel Mercado, 9 de junio de 2008.
Entrevista con Leonel G., 3 de noviembre de 2007.
30
La primera Federacin de Mujeres fue la Federacin de Mujeres de Carrasco Tropical,
fundada el 12 de enero de 1994. Le siguieron la Federacin de Centrales Unidas y la Federacin
de Mujeres de Chimor, fundadas el 26 y 27 de febrero de 1996, respectivamente. Hoy hay
Seis Federaciones de Mujeres que funcionan paralelamente a las Seis Federaciones del movimien
to cocalero.
31
Entrevista con Claudina Tejada, 25 de julio de 2008.
32
Entrevista con Claudio Rojas, 25 de junio de 2008.
28
29
01/12/11 13:15
Es en el transcurso de la marcha donde nace la idea de crear un instru

mento poltico.33 Andrs Checa, quien hoy dirige el Movimiento al Socialismo
a nivel regional en el Chapare, describe las discusiones que se generaron en
el largo caminar Y vamos a llegar a La Paz, seguramente vamos a negociar,
y todo lo que vamos a sacar tal vez, quin nos garantiza que se va a cumplir?
Entonces no haba ninguna garanta. Seguramente bamos a sacar buenos
acuerdos, vamos a hacer bulla all, van a firmar, etctera, entonces por qu
no conformamos nuestro propio instrumento poltico?34
El instrumento poltico, tal como fue concebido, no pretenda reemplazar
marchas, bloqueos, vigilias, huelgas. Fue ms bien concebido como otra
forma de luchar por la defensa de la hoja de coca y dems demandas campe
sinas. La tesis del instrumento poltico se concreta en 1995 con la creacin
del partido poltico llamado Asamblea para la Soberana de los Pueblos
(asp),35 cuya direccin estaba compuesta por miembros de las cinco federa
ciones,36 la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de
Bolivia (csutcb), la Federacin nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia
(futcb), y otras organizaciones. Si bien la asp fue conformada por varias
organizaciones, los cocaleros a la cabeza de Evo Morales pronto asumieron
su liderazgo, no exento de pugnas y conflictos internos por su liderazgo (ver
Quispe Quispe, 2004).
En la dcada de 1990 se reform la Constitucin Poltica del Estado
para reconocer el carcter multitnico y pluricultural del pas. Se implemen
taron reformas en el cdigo electoral (1991, 1994) y se implementaron la Ley
de Participacin Popular (1994)37 y la de Descentralizacin Municipal (1995),
las cuales permitieron a la asp participar en las elecciones municipales de
1995. La Ley de Participacin Popular (lpp) es la que mayor impacto ha tenido
en las comunidades y organizaciones indgenas en Bolivia, y particularmente en
el Chapare (ver Alb, 2002b). A travs de la lpp se reorganiz el paisaje
poltico boliviano, creando 311 municipalidades en lugares donde el gobierno
haba estado hasta entonces ausente. A los gobiernos municipales se les
33
Varios de mis entrevistados confirman que la idea de un instrumento poltico ya exista
pero que es durante la marcha donde se concreta.
34
Entrevista con Andrs Checa, 26 de junio de 2008.
35
Se discuti mucho hasta llegar a un acuerdo por el nombre del instrumento: Movimiento
por la Soberana, Partido de los Pueblos y Naciones Originarias, Soberana e Identidad del Pueblo,
Asamblea del Pueblo.
36
Hoy son seis federaciones.
37
Donna Lee Van Cott (en este volumen) describe con mayor detalle en qu consiste la lpp.
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asignaron recursos econmicos mediante la distribucin del 20 por ciento

de ingresos del gobierno central sobre la base del nmero de habitantes de la
jurisdiccin municipal (ver Oxhorn, 2001; Ayo, 2004).
Usando la sigla de la Izquierda Unida (iu),38 la asp gan 48 puestos conce
jales y 11 municipalidades, incluyendo todas las del Chapare.39 Este fue un
triunfo importante y sorprendente puesto que la iu no obtuvo ms del tres
por ciento de la votacin total (Oxhorn, 2001). Evo Morales, mximo dirigen
te de las seis federaciones de productores de coca del Chapare, alcanza
notoriedad nacional no slo por este liderazgo sino porque fue elegido como
diputado nacional en las elecciones presidenciales de 1997. As, el lder
sindical se haba convertido formalmente en actor poltico.40
Pugnas internas hacen que la asp se divida. La faccin liderada por los coca
leros decide crear el Instrumento Poltico para la Soberana de los Pueblos
(ipsp) y participan en las elecciones municipales de 1999 bajo la sigla del
Movimiento al Socialismo (mas).41 Despenalizacin de la hoja de coca y defen
sa de prcticas culturales fueron los lemas principales durante esta campaa
a nivel local.
Desde el ao 2000, el mas y el movimiento cocalero han apoyado impor
tantes protestas sociales alrededor del pas como la Guerra del Agua (2000)
y la Guerra del Gas (2003).42 Esta estrategia de aliarse con otros actores y
organizaciones, incluyendo ong, grupos de derechos humanos, estudiantes,
38
No pudieron participar en las elecciones usando la sigla asp ya que no obtuvieron perso
nalidad jurdica a tiempo. Peridicos de la poca sugieren que la asp no tena toda la documen
tacin en regla para registrarse como partido. Su alianza con la iu fue ms bien instrumental
en dichas elecciones (Van Cott, 2000). Cocaleros entrevistados afirman que tenan todo en
orden pero que los gobiernos neoliberales de la poca no quisieron reconocernos (entrevista
a lder sindical, 1 de agosto de 2008. Pidi anonimato).
39
La iu gan en 14 municipios a nivel nacional y se qued slo con 10 al final. Chapare y
Ayopaya fueron las regiones en las que gan con mayora (Alb et al., 1999).
40
Se ha escrito ampliamente sobre las reformas multiculturales y neoliberales en
Latinoamrica en la dcada de 1990 y sus impactos en organizaciones indgenas y campesinas
(ver Sieder, 2002; Assies, 2000; Postero et al., 2004). En Bolivia, los cambios a la cpe y la imple
mentacin de la lpp y otras reformas, han sido criticadas y hasta calificadas de leyes malditas.
Sin embargo, la historia nos ensea que estas leyes representaron nuevas posibilidades de inclu
sin y participacin de organizaciones y poblaciones indgenas en la vida poltica de Bolivia y, sin
duda, gracias a ellas es que Evo Morales y los cocaleros pudieron participar en elecciones muni
cipales y nacionales. Estas leyes y cambios no fueron suficientes, pero s importantes.
41
El mas, en sus orgenes, fue creado por un grupo disidente de la Falange Socialista
Boliviana, un partido que en su origen se inspir en la falange espaola y el fascismo italiano.
Sus colores, azul y negro, reflejan este antecedente.
42
Anlisis sobre estos eventos, ver Albro, 2005; Postero, 2004; Laserna, 2004; Seligson et al.,
2005; Garca Linera, 2000; Tapia, 2002.
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ha hecho que el movimiento y partido crezcan y sean percibidos como algo ms

que un partido que se preocupa slo del tema de la coca, sino ms bien
como una instancia en que otros recursos naturales, como el gas y agua,
son defendidos como recursos que pertenecen a los bolivianos,43 como un
elemento de identidad nacional pero una identidad con base distinta. Asimismo,
a nivel internacional, el mas y el movimiento cocalero44 se alan con otros
grupos indgenas del hemisferio y empiezan a articular sus demandas en
trminos de derechos indgenas, incorporando el lenguaje internacional de
indigeneidad.45
Durante el gobierno de Hugo Bnzer (1997-2002), la presencia de tropas
comandadas o financiadas por el gobierno de Estados Unidos, ayud al
movimiento cocalero a fortalecerse. Desarrollaron un discurso antiimpe
rialista que reson con la poblacin general, y el mas logr tambin articular
e incluir definiciones tnicas en su retrica: la coca no es slo una planta,
sino la hoja sagrada que ha sido entregada a los pueblos andinos desde
tiempos inmemoriales (Alb, 2002). Esto tuvo amplias repercusiones en la
poblacin boliviana en general, porque la defensa de la coca vino a simbo
lizar la resistencia indgena al Estado boliviano y la resistencia boliviana al
imperialismo de los Estados Unidos (Van Cott, 2005: 58; Albro, 2005, Canessa,
2007).46 Como varios observadores nos recuerdan, no hay protesta pblica,
bloqueo de caminos, huelga o asamblea que no incluya el akulliku o
43
Algunos entrevistados afirman que la dimensin indigenista en la retrica del mas ha
sido influenciada por la popularidad y apoyo internacional a causas indgenas (de ong, prensa
internacional, agencias de cooperacin, intelectuales). Estudios de Canessa (2006) y Albro
(2005) apoyan este argumento.
44
Hasta el ao 2003, Evo Morales viaj fuera de Bolivia ms de 90 veces y particip en
mltiples foros internacionales en los que forj redes transnacionales de advocaca de orga
nizaciones panindigenistas en el hemisferio (Albro, 2005: 443-444), original en ingls, la
traduccin es ma. Algunos autores afirman que la iniciativa de buscar alianzas con otros
grupos indgenas del continente estuvo en los otros, no en Morales o los cocaleros, puesto que
vean una enorme fuerza y capacidad de movilizacin que ellos mismos no tenan. Casi siempre
terminaban decepcionados por el poco inters que Evo y su gente mostraban por estos asuntos
(entrevista annima).
45
El trabajo de Ronald Niezen (2003) discute la etimologa del indigenismo global. Niezen
argumenta que la construccin de una identidad indgena global es el producto de la articulacin
de polticas de identidad y el desarrollo del derecho internacional. La creacin de una identidad
colectiva como pueblos indgenas por diversas poblaciones que, sin embargo, tienen distintas
historias, geografas, estructuras sociales y organizaciones polticas, es posible a travs de un
proceso de identificacin que encuentra en reuniones internacionales (como las nnuu) el
espacio para articularse.
46
Original en ingls, traduccin ma.
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pijcheo,47 donde la coca es ritual y socialmente masticada, provista en abun

dancia por Evo Morales y su gente (ver Alb, 2002).48
La eleccin presidencial de 2002 se produjo en un contexto de fuertes
movilizaciones sociales frente a un Estado dbil (Seligson et al., 2005). El
mas obtuvo 20.94 por ciento de los votos, mientras el partido ganador, el mnr,
obtuvo slo 22.46 por ciento de los votos. Este histrico segundo lugar en
las elecciones presidenciales no signific que el mas abandonara la pol
tica de las calles. La lucha y resistencia se logra a travs del sistema
poltico formal, participando en elecciones pero tambin en las calles, a
travs de huelgas, paros, manifestaciones. En ambos casos, se habla el len
guaje de los derechos indgenas a viva voz.49
El gobierno del mnr instalado en 2002 enfrent mltiples desafos y
presiones de diversos movimientos sociales desde un principio. En octubre
de 2003, cuando el gobierno propuso su poltica de hidrocarburos, mlti
ples movilizaciones brotaron alrededor de todo el pas protestando la expor
tacin del gas a travs de un puerto chileno.50 Este incidente, conocido como
la Guerra del Gas, cobr la vida de ms de 50 personas e implic la renun
cia y huida del presidente Gonzalo Snchez de Lozada a los Estados Unidos.
El mas, durante esta lucha, extendi su retrica y lucha de defensa del cultivo
de la coca hacia la defensa del gas como otro recurso natural y patrimonio del
pueblo (Canessa, 2006; 2007). Asimismo, articul de manera exitosa una
retrica antineoliberal y antiimperial que le gan la adhesin y apoyo de sec
tores populares, quienes culpaban a las polticas neoliberales como causantes
de la pobreza y marginacin (Albro, 2005; Postero, 2007; Surez, 2003;
Canessa, 2007). Fue este discurso de cambio que le gan al mas el apoyo de
la poblacin en la eleccin presidencial de 2005.
Akulliku en aymara; pijcheo en quechua. Literalmente significa mascar la coca.
En el mercado de la coca de Shinaota, mujeres del sindicato de comercializadoras me
contaban que a ellas les tocaba hacer las bolsitas con coca para diversas marchas. Segn ellas,
todos los afiliados al sindicato tienen que aportar coca cuando se les pide. El aporte gratuito
es de una libra de coca por afiliado (entrevistas realizadas el 15 de junio de 2008).
49
Andrs Checa comenta fue una sorpresa para ellos el haber logrado un segundo lugar
en las elecciones nacionales y que no estaban listos para gobernar en ese entonces (entrevis
ta 26 de junio de 2008).
50
Hubieron varios detonantes en la Guerra del Gas. En La Paz y el altiplano se produje
ron protestas indgenas que pedan al gobierno liberar a un dirigente que estaba detenido por
asesinato. La comunidad lo defenda porque la muerte de que se lo acusaba haba sido determi
nada en cumplimiento de justicia consuetudinaria y decisin comunitaria. Hubo tambin
violencia estatal en el rescate de turistas extranjeros de Sorata, los cuales no podan pasar
por bloqueos campesinos. Estos eventos se produjeron a la vez que el gobierno daba a conocer
su poltica de hidrocarburos.
47
48
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Gobierno del movimiento cocalero

Evo Morales con frecuencia describe a su administracin como un gobierno
de los movimientos sociales, y l mismo an es el mximo dirigente de la
Coordinadora de las Seis Federaciones del Trpico de Cochabamba. A nivel
local en el Chapare, se repite esta dinmica en la que las autoridades muni
cipales son tambin dirigentes o ex dirigentes de sindicatos cocaleros, o bien
de alguna central o federacin. Qu consecuencias puede traer esta forma de
gobernar a nivel local?51
Como se mencion ms arriba, las reformas constitucionales de la dcada
de los noventa en Bolivia y la instauracin de la Ley de Participacin Popular
en particular, abrieron la posibilidad para que partidos de base campesina e
indgena, como la asp, accedieran a espacios de poder poltico en mbitos lo
cales.52 Los cocaleros participaron en las elecciones municipales de 1995 como
iu, y desde 1999 como mas.53 Es en estas elecciones municipales en las que se
consolid el poder poltico del mas en el Chapare, ya que desde 1995 han ga
nado todas las elecciones municipales en la regin.
Villa Tunari
Villa Tunari es la Tercera Seccin municipal de la provincia Chapare. Est situa
da a unos 160 kilmetros de la ciudad de Cochabamba. Limita al este con
la provincia Carrasco, al sur con la provincia Tiraque, y al norte con el
Departamento del Beni. La municipalidad de Villa Tunari est subdividida
en ocho subalcaldas.54 Tiene una poblacin de 52 886 habitantes, de los cuales
51
Este artculo no pretende ser una evaluacin del desempeo de la municipalidad, sino ms
bien busca reflexionar en torno a la particularidad de que movimiento y municipio sean liderados
por los mismos actores.
52
La lpp excluye a movimientos sociales como actores protagonistas de cambios. Estos se
organizaron polticamente como partidos. En el caso de la asp, su creacin es estratgica y
aprovecha los cambios legislativos de la poca.
53
Una de las crticas fundamentales que se hizo a la lpp fue que los partidos monopoliza
ban el mbito de la representacin poltica. En 2004, se modifica la cpe para responder a deman
das de mayor participacin y se introduce la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Ind
genas, que permite a agrupaciones ciudadanas y representantes de pueblos indgenas a
presentar candidatos para elecciones municipales y/o nacionales.
54
En cumplimiento a la Ley Orgnica de Municipalidades, se han designado subalcaldes
para los municipios de Eterazama, Puerto San Francisco, Villa 14 de Septiembre, Isinuta, Chipiriri,
Aroma, Samuzabethi y Paractito.
01/12/11 13:15
92 por ciento vive en zonas rurales. Ms del 80 por ciento de su poblacin

es quechua parlante y se define como quechua segn el Censo del ao 2001.
El resto es Aymara, Yuracar, Trinitario y Yuqui parlante.
El alcalde de Villa Tunari para la gestin 2005-2010 es Feliciano Mamani,
del Movimiento al Socialismo. Gan las elecciones municipales con ms del
87 por ciento de los votos, seguido de lejos por votos nulos (5.4 por ciento)
y por el partido de Unidad Nacional (un) que obtuvo 4.8 por ciento de los
votos. Al igual que otros alcaldes y concejales de la regin del Chapare, don
Feliciano posee una larga experiencia de dirigencia sindical.
Antes de ser elegido en 2004, don Feliciano Mamani fue dirigente sindi
cal en el trpico cochabambino por ms de 16 aos. Emigr desde Oruro a
sus 17 aos, cumpliendo el servicio militar que en Bolivia es obligatorio. Luego,
decidi quedarse en la zona porque la familia Mamani haba crecido dema
siado y ya no gozaban de tierras en el altiplano orureo. Consigui tierras
y se afili al sindicato Aroma ocupando el cargo de secretario de vialidad y
luego la dirigencia del mismo. Mamani tambin fue dirigente de su central
y lleg al cargo de secretario general de la Federacin Trpico. Segn relatos
de Mamani, es en estas instancias donde se decidi que l sera el candida
to del mas para alcalde en el 2005, siendo elegido por una amplia mayora.55
Al igual que otros candidatos del mas para alcaldes y concejales as como
para diputados y senadores don Feliciano Mamani fue elegido con base en
usos y costumbres del movimiento sindical cocalero.56 Segn Denise Arnold
y Vctor Villaroel (2004), en la sociedad indgena boliviana cada pueblo tiene
su propia forma de eleccin y organizacin. En el caso de Mamani, su elec
cin fue por consenso del movimiento,57 lo cual legitima su autoridad
frente a la poblacin.
As como otros candidatos del mas, Mamani no pretende representar a
su electorado, sino ms bien ser vocero de las bases. Este ser vocero se
Entrevistas 9 y 10 de junio, 2008. Villa Tunari, Chapare.
Su predecesor, Felipe Cceres tambin fue elegido candidato del mas para alcalde, siguien
do este mecanismo en las elecciones municipales de 1995 y 1999. Hoy, Felipe Cceres es vice
ministro de Defensa Social y Sustancias Controladas. Es ms bien conocido como el zar
antidrogas. Es dueo del hotel Habana Las Cocas, lugar en el que actualmente opera la
Alcalda de Villa Tunari mientras se concluyen obras de ampliacin del actual edificio de
la municipalidad.
57
Estos dos mecanismos de eleccin son tpicos de tierras altas de Bolivia. La eleccin por
consenso consiste en que los habitantes indgenas originarios de una comunidad o un ayllu en
particular se ponen de acuerdo en forma unnime sobre quin va a ser su prxima autoridad
[] La eleccin por turno se refiere a la prctica rotativa (Arnold, 2004: 49-50).
55
56
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traduce en que el alcalde debe ejecutar lo que las bases del movimiento
deciden en reuniones sindicales.58 De esta manera se privilegian relaciones
cara a cara, haciendo difcil distinguir entre la estructura sindical y el gobier
no local. Es en reuniones de la dirigencia sindical donde se toman decisiones
sobre acciones que afectarn el quehacer de la municipalidad y viceversa.
Don Delfn, un dirigente sindical, explica cmo es que sus dirigentes llegan
a puestos de poder a nivel local y nacional, y el significado que adquiere dicho
liderazgo:
[T]enemos un gobierno de los movimientos sociales porque nosotros le
hemos hecho nacer al gobierno. Nuestros hermanos trabajan en el gobier
no y si no nos cumple el presidente o el alcalde o tambin nosotros lo
sacamos del gobierno. l como dirigente sindical, tiene que cumplir con las
bases, no est ah porque quiere, nosotros lo hemos puesto ah
Se puede decir que a nivel local es inviable ser candidato del mas sin
tener experiencia sindical y haber ocupado altos cargos de dirigencia del
movimiento (ver Booth et al., 1997 en Oxhorn, 2001). Es la experiencia
sindical la que otorga legitimidad al candidato ya que lo conocen por esta
trayectoria. Asimismo, como el candidato ha sido puesto ah por las bases
del sindicato, tiene que cumplir con ellos. Es una relacin recproca.
En el Chapare hay un apoyo indiscutido por parte del movimiento sindi
cal cocalero hacia sus dirigentes. A su vez, los dirigentes buscan el apoyo
de las bases no slo para obtener su voto lo cual se logra a travs de
campaas disciplinadas sino tambin para la implementacin de progra
mas y proyectos locales. Esto no est libre de tensiones.
Las comunidades de Villa Tunari estn organizadas socialmente en
torno a sindicatos. Todo dueo de terreno en el Chapare tiene la obligacin de
afiliarse al sindicato de su zona. Es decir, la afiliacin al sindicato es direc
ta y no se puede obtener tierras sin la aprobacin del sindicato. Los sindicatos
gozan de gran legitimidad en el mbito local, lo cual permite que stos jueguen
un papel destacado. Segn el anlisis de Ovando, los sindicatos asumen indi
rectamente la conduccin del gobierno municipal, en tanto son ellos quienes
58
Este discurso de ser voceros, o de obedecer mandando que Evo Morales y otros
dirigentes locales utilizan es frecuentemente utilizado por otros grupos indgenas como el
Subcomandante Marcos, el famoso vocero del Ejrcito Nacional Zapatista de Liberacin Nacio
nal (ezln) de Mxico. Morales es discursivamente multilinge (trmino de Gow y Rappaport,
2002), ya que es hbil en adaptar su discurso y emplear diferentes imaginarios dependiendo
de sus audiencias, sean stas locales o globales.
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eligen los candidatos y luego votan por ellos. Adems, los sindicatos son
fundamentales para el quehacer del municipio, ya que su accionar alcanza
desde la distribucin, gestin y uso del suelo, pasando por educacin y salud,
hasta la administracin de autoridad en los niveles donde el Estado nunca pudo
establecer su presencia (2001: 32).
Los afiliados a los sindicatos, las bases del movimiento cocalero, partici
pan en actividades que se deciden en conjunto, que van desde marchas y
bloqueos hasta construcciones de obras comunales. Si bien esta participa
cin en actividades del sindicato convierte a sus miembros en individuos ms
informados y partcipes del movimiento, lo que es conocido como democra
cia sindical (Ovando, 2001: 31), esta participacin tambin puede resultar
coercitiva, ya que si no se participa se aplican castigos que van desde el cobro
de multas hasta la caducacin de tierras. En otras palabras, el sindicato tiene
el poder de expropiar las tierras de los afiliados que no participan, pudin
dose caer en una dictadura sindical. Como explica don Adolfo, miembro de
un sindicato cocalero:
Una dictadura sindical es cuando hay veces usted no va al sindicato, o
desprecia o no le obedece, no le obedece usted y habla en contra del sindi
cato que me hace trabajar, que me hace ir a la reunin, que vaya a la
marcha; entonces le ponen una multa, una multa por lo que no ha ido, y de
eso dicen dictadura sindical.
Democracia y dictadura sindical conviven en armnica relacin en el

Chapare. Es una democracia no en el estricto sentido occidental,59 sino una
democracia en la cual el sindicato se constituye como un espacio de sincre
tismo que mezcla elementos de la organizacin comunal indgena, privilegian
do relaciones cara a cara y el sindicalismo contemporneo (ver Yashar,
2005; Albro, 2005). Segn Albro, la forma de relacionarse cara a cara se
basa en formas de convivencia de comunidades indgenas, y el mas busca ser
el mecanismo para reestructurar y refundar un pas basado en una autn
tica democracia participativa (2005: 441).60
59
No es mi intencin discutir conceptos sobre democracia en este espacio reducido. Uso
el concepto de Silvia Gmez Tagle de democracia occidental como un sistema poltico cuya
caracterstica fundamental es la existencia de mecanismos que garantizan su constante reno
vacin, no slo de los individuos que ejercen el poder, sino de las mismas reglas de la democracia.
Un rgimen democrtico permite entonces la ampliacin de la representacin y los recursos
para garantizar derechos ciudadanos, siempre como un proceso y no como un logro definitivo
(Silvia Gomez Tagle, 2008: 12, original en ingls, la traduccin es ma).
60
Original en ingls, la traduccin es ma.
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La poca o nula independencia del funcionamiento del gobierno munici

pal con respecto a las decisiones que toma el movimiento sindical, plantea
varias interrogantes y desafos: Si es la dirigencia del movimiento cocalero
quien toma las decisiones que afectan el quehacer del municipio, cules
son las consecuencias para la poblacin que no pertenece a los sindicatos?
Cmo lograr un mecanismo local que incorpore en la toma de decisiones
a poblaciones minoritarias, como mujeres y grupos de indgenas que habitan
en la zona que no caben dentro de la estructura sindical, como Yuquis y
Yuracars?
El planteamiento de Andrs Checa, dirigente del mas en la regin del
Chapare, refleja el desafo del movimiento gobierno: el gobierno no es
una estructura poltica, sino es una estructura sindical con ideologa.
Puede esta forma de organizacin ser incluyente, receptiva y pluralista con
aquellos grupos no representados en la estructura sindical? Cmo puede el
gobierno local, bajo su estructura actual, ser ms plural e incluyente?
Gobierno indgena
El tema identitario no puede dejar de mencionarse ya que muchos de los
concejales, alcaldes y dirigentes del sindicalismo cocalero se presentan y
autoidentifican como indgenas u originarios.
Es preciso enfatizar que este artculo no pretende cuestionar la veracidad
o falsedad de las autoidentificaciones de las personas entrevistadas. Ms
bien busca elucidar por qu ciertas identidades, en este caso las indgenas,
son ms utilizadas y tiles que otras en momentos particulares y con deter
minados pblicos. A priori se puede argumentar que, a nivel internacional,
hay un clima favorable para presentar y dar a conocer las demandas de los
pueblos indgenas de Bolivia. No olvidemos que segn el Censo 2001, son
ms del 60 por ciento de la poblacin total.61 Asimismo, la asuncin de Evo
Morales como primer presidente indgena de Bolivia posiciona la autoiden
61
Los datos y metodologa del Censo 2001 respecto a la cuantificacin de poblacin ind
gena en Bolivia ha sido ampliamente discutido y debatido (ver Lavaud y Lestage, 2002). Las
preguntas del Censo para determinar identidad eran tres: Qu idiomas o lenguas habla?
Cul es el idioma o lengua en que aprendi a hablar en la niez? Se considera perteneciente
a alguno de los siguientes pueblos originarios o indgenas? Si una persona responda afirmati
vamente dos de estas tres preguntas, era considerada en la casilla poblacin de 15 o ms aos
que se autoidentifican con pueblos originarios o indgenas.
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tificacin tnica como un factor clave para conseguir apoyo de distintos

pblicos (ver Canessa, 2007).
En conversaciones con don Feliciano Mamani, alcalde de Villa Tunari,
llama la atencin no slo su larga historia de lucha dentro del movimiento
cocalero que le costaron meses de crcel y aos de rehabilitacin por
heridas de bala en una de sus piernas sino tambin el vocabulario poltico
que utiliza, en el que incorpora un lenguaje de indigeneidad que es hablado
con fluidez.
Llegamos [al municipio] a travs de nuestros ancestros como pueblos indge
nas, no como autoridades. Antes nos discriminaban y hoy somos autoridad
local. Incluso en esta misma poblacin originaria del Chapare haban perso
nas que se oponan a nosotros originarios, pero viendo ahora el trabajo
[que hacemos] se nos acepta.
Norget (2009) seala que el uso de este lenguaje consigue el apoyo de

diversos pblicos, ya que proyecta un imaginario que resuena con moralidad
y legitimidad. Hablar a nombre de pueblos indgenas autoidentificndose
como originario, imbuye de autoridad moral al que habla.
Las palabras de Mamani tambin parecen reflejar un orgullo de ser ind
gena, algo que es nuevo y potencialmente empoderador. En el pasado,
la autoidentificacin como indgena no era comn por vergenza o miedo a
discriminaciones (Albo, 2002). As, si bien puede haber un uso instrumen
tal de este lenguaje de indigeneidad, identificarse como indgena empodera
al que habla (y a los que escuchan) por la fortaleza de este nuevo discurso.
La construccin de una identidad indgena u originaria en el discurso de
don Feliciano se ve reflejada tambin en palabras de otros funcionarios
pblicos que trabajan a nivel local en el Chapare, quienes incluyen la defen
sa de los derechos humanos como elemento constitutivo del ser indgena:
[Lo] que yo un poco quera tocar era el asunto de que frente a la perma
nente violacin a los derechos humanos decidimos organizarnos polticamen
te para que tengamos diputados como nosotros Y por qu los pobres e
indgenas no podemos tener un instrumento poltico que sea parte de buscar
la justicia social?62
Para Asterio Romero, diputado nacional del mas y vicepresidente de la Coor

dinadora de las Seis Federaciones del Trpico, el ser indgena es una cuestin
Entrevista con ex consejero municipal. Pidi anonimato.
62
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de soberana de los pueblos indgenas. Es una soberana sobre el territorio de

los pueblos para determinar su futuro y decidir qu modelo econmico es el
apropiado para lograr su liberacin. La expulsin de usaid, aludida al inicio de
este artculo, es vista como esencial para vivir esta soberana:
Lleg la hora de la liberacin de los pueblos indgenas. Pero tambin as ya
no podemos estar sometidos al neoliberalismo, al sistema del neoliberalismo,
manejado por los Estados Unidos. Y es por ese motivo que nuestra lucha
va a seguir. Nuestra lucha es bien consecuente. Nosotros nos hemos ca
racterizado en el Chapare por ser anti-imperialistas, anti-coloniales, antineoliberales Seremos indios, seremos campesinos, con orgullo por
que no vamos a negar yo soy campesino, vengo de la zona productora de
coca y defiendo de esa manera y voy a defender hasta el ltimo, no?
En Bolivia, segn Canessa (2007), la injusticia de la conquista europea

se ha convertido hbilmente en un asalto poltico contra los Estados Unidos.
En el Chapare particularmente, la presencia de la dea63 y usaid ha sido
amplia y duradera (ms de dos dcadas), por lo que su expulsin es vista
tambin como un asunto de soberana no slo indgena sino nacional.
La literatura antropolgica hace referencia a la autoesencializacin de
lo indgena por los propios indgenas como un mecanismo til para obtener
apoyo nacional e internacional hacia la satisfaccin de sus demandas
(Warren y Jackson, 2005). Retomando el argumento expuesto por George
Ydice sobre cultura, Norget seala que la indigeneidad se ha vaciado
de muchas de sus asociaciones convencionales y exclusivas (etnicidad fija,
comunidades raciales claramente identificables), y que ahora opera como
un recurso donde los grupos invierten, desafan, y la utilizan para amplios
fines socioeconmicos y polticos (Norget, 2009). Si bien esto puede ser
cierto y claramente se pueden leer algunos de estos elementos en la retrica
de los lideres cocaleros, se debe hacer nfasis en que la identidad indgena
no es algo que se posee, es ms bien fluida, posicionada, cambiante, inesta
ble y siempre relacional, ya que muchas veces los actores cambian de
narrativa de acuerdo al interlocutor (ver Warren y Jackson, 2002).64
63
Agencia Antinarcticos de los Estados (dea por sus siglas en ingls-Drug Enforcement
Agency).
64
Wilson argumenta que identidad indgena es un concepto increblemente resbaloso
la identidad es mejor entendida como una contradiccin que una declaracin ya que apenas una
declaracin se ha pronunciado, se hace borrosa y luego se disuelve (citado en Warren y Jackson,
2005: 560).
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En contraste con la narrativa de los dirigentes cocaleros con quienes

convers en el Chapare, la poblacin en general, las bases del movimien
to cocalero, no necesariamente se identifican con una identidad originaria
o indgena.
La verdad es que no entiendo mucho qu es eso de originarios, es algo que
me confunde cuando el presidente habla Doa Juana, afiliada a un sindi
cato de la Federacin Trpico.
Lo que pasa es que el Evo aprendi aymara primero, por eso dice que es
originario. Es originario de hablar aymara. T [dirigindose a m] eres origi
naria del castellano. Don Claudio, afiliado a un sindicato de la Federacin
Trpico.
Y has podido pasear en el Chapare? Has entrado adentro?65 Ah aden
tro s hay indgenas. Don Marcelino, afiliado a un sindicato de la Federacin
Trpico.
La pregunta y comentario de don Marcelino me confundieron. El que

haya indgenas adentro, en el monte, significaba que aqu en Villa Tunari no
los haba. Le pregunt entonces si en el Chapare haba muchos indgenas
y me respondi que hay unos cuantos en el Isiboro, Yuras creo que son.
Esta descripcin de dnde estn localizados los indgenas en el Chapare deno
ta tambin quines son identificados como indgenas en la concepcin de
Marcelino.
La clasificacin dicotmica indgena/no-indgena no parece til para
analizar la complejidad de la construccin identitaria en el Chapare. Por un
lado, en los dirigentes y lderes locales, el proceso de construccin identita
ria parece influenciado por el discurso indigenista global donde se resaltan
las culturas tradicionales ancestrales, las experiencias de marginacin y las
injusticias econmicas y polticas (Canessa, 2006; Niezen, 2002). Pero este
proceso es dialctico, ya que a nivel local hay complejos procesos de cons
truccin identitaria que influencian el discurso global.66 La poblacin en
general, las bases del movimiento versus los dirigentes, tienen una concep
cin ms flexible sobre s y se identifican como campesinos, pobres, gente
65
Entrar hacia el monte y lejos de los caminos principales Adentro es en el monte mismo,
segn los chapareos.
66
El 21 de enero de 2006, un da antes de la posesin oficial de Evo Morales como presi
dente de Bolivia, fue posesionado como presidente de los pueblos de Abya Ayala en una cere
monia indgena en Tiwanaku.
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humilde, o simplemente como cocaleros, y no necesariamente viene adjunto

el adjetivo indgena. Irnicamente, son los dirigentes del sindicalismo cocalero
los que presentan una retrica indigenista versus la poblacin general, que
se presenta con la identidad de clase campesina. Digo irnicamente puesto
que fue la Revolucin de 1952 la que permiti la creacin de sindicatos
campesinos a nivel nacional. Tal vez lo que estamos viendo en Bolivia es una
reapropiacin de identidades indgenas con nuevos significados.
A modo de conclusin
Los miembros de la Federacin de Cocaleros de Chimor iniciaron el pedido
de expulsin de usaid del Chapare, pero la decisin fue tomada en conjun
to entre varios actores, entre los cuales se destaca la participacin de la
Mancomunidad del Trpico, conformada por los alcaldes de Villa Tunari,
Shinaota, Entre Ros, Ivirgarzama, Chimor y Puerto Villarroel; dirigentes de
sindicatos cocaleros, y algunos diputados del mas.67
Asterio Romero, diputado del mas y vicepresidente de la Coordinadora
de las Seis Federaciones del Trpico afirma ser uno de los principales promo
tores de la expulsin de usaid y destaca que la plana mayor del Chapare
que determina muchas situaciones est conformada por la estructura de
las Seis Federaciones:
La estructura de las Seis Federaciones es claramente: vienen los sindica
tos, las centrales, despus la Federacin y las Seis Federaciones. Esa es la
mxima instancia que muchos aspectos, que muchas decisiones tomamos
las Seis Federaciones, juntamente con nuestros alcaldes y concejales. Confor
mamos como unas 40 personas: los ejecutivos, las ejecutivas [de las Fede
raciones], los alcaldes, los concejales, el presidente, los diputados. Esa es la
plana mayor del Chapare que determina muchas situaciones. Y siempre
hemos sido muy unidos en todo.
El mismo presidente Morales salud[] la decisin del movimiento

campesino, de los alcaldes del Trpico de Cochabamba para que el Chapare
no solamente sea libre de analfabetismo, sino que sea territorio libre del
67
Entrevista con el diputado del mas, Asterio Romero, 30 de junio de 2008. Ver tambin
el peridico de circulacin nacional La Razn, 2008b.
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imperialismo norteamericano (La Razn, 2008). La expulsin de usaid por

parte de los cocaleros, y ms tarde por el gobierno central, hubiera sido
impensable slo tres aos atrs.
Sin duda, el acceso al poder poltico por los cocaleros en el Chapare ha
sido un logro histrico y es un ejemplo de democratizacin rural que ha empo
derado al sector. Se ha logrado una estabilidad poltica en la zona ya que hay
una continuidad de los representantes elegidos que contribuye a la goberna
bilidad local (ver Booth et al., 1997 en Oxhorn, 2001; Van Cott, 2005). Este
acceso a mayores espacios de poder debe venir acompaado de proyectos
y programas que ofrezcan mayores y mejores oportunidades para una mejor
calidad de vida de la poblacin chaparea sin exclusiones.
El que las fronteras entre movimiento sindical y gobierno local sean
borrosas hace que este desafo no sea tan evidente a los ojos de los dirigen
tes entrevistados. Segn una evaluacin de la municipalidad, el hecho de
que sean los mismos actores los que lideran el movimiento sindical y los
gobiernos locales reduce posibles conflictos de intereses en torno a objeti
vos de desarrollo municipal. Asimismo, las obras que el municipio plantea
son favorablemente aceptadas por la mayora de la poblacin.68 El hecho de
que el mas sea el partido mayoritario contribuye a esta situacin.
Muchos de los campesinos con los que convers, si bien estaban conven
cidos que los dirigentes estaban en lo correcto de expulsar a usaid porque
financiaba a la ujc que quera tumbar a nuestro presidente, tambin se
preguntaban si se iba a cortar el financiamiento para algunos proyectos
(especialmente los que plantan palmitos y los que tienen ctricos), quienes
gozan de apoyo tcnico y financiero de usaid. Asimismo, algunos dirigen
tes se preguntaban si el proceso de saneamiento de tierras continuara, ya
que ste tambin es financiado por usaid.
Estas dudas y preocupaciones son legtimas ya que, como reconoce el
mismo alcalde don Feliciano, lo econmico an es un desafo, especial
mente en un municipio pobre como es el de Villa Tunari. Pero lo econmico
no es el nico desafo. Mujeres y poblaciones minoritarias son los segmen
tos ms excluidos de la toma de decisiones a nivel local, y los indicadores de
pobreza continan penalizando a estas poblaciones, particularmente a
mujeres indgenas (Ranaboldo et al., 2006). Mientras la calidad de vida de las
68
Ver la Evaluacin del Plan de Desarrollo Municipal de la Honorable Municipalidad de Villa
Tunari (2001).
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poblaciones rurales no mejore, no servir de mucho la creciente retrica

indigenista si sta no viene acompaada de proyectos que promuevan dere
chos culturales, polticos, sociales y econmicos.
En cuanto a discursos y prcticas identitarias, el caso del Chapare puede
ser un buen ejemplo para ver cmo se construyen esencias en el discurso
poltico de los lderes locales y nacionales, y cmo stas construcciones
son negociadas, contestadas, acogidas y rechazadas a nivel local. Elementos
como usos y costumbres o una apelacin a los ancestros, al ser origina
rios, resuenan en la retrica de dirigentes. Esta invocacin a referentes
estables de indigeneidad contrasta con la fluidez e inestabilidad de los
discursos identitarios de la poblacin general.
Las estrategias retricas se utilizan para construir estructuras de poder,
culturales, polticas y sociales, como fue el caso de la Revolucin de 1952,
que identific a poblaciones indgenas como campesinas, mineras y traba
jadoras. Es por esto que ser interesante ver en el transcurso del tiempo si
los discursos identitarios de dirigentes, quienes se presentan como origina
rios e indgenas, son acogidos por sus bases y con qu significados. La
discrepancia entre la retrica discursiva de dirigentes sindicales, encabeza
dos por el Presidente Evo Morales, y la poblacin chaparea, debe ser anali
zada para entender el proceso de politizacin de identidades tnicas en el
contexto boliviano, as como en otros donde identidades indgenas son
aclamadas como elementos de legitimidad y valor moral y constitutivos de
una nueva forma de gobernar.
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01/12/11 13:15
Ingobernabilidad nacional y gobierno local.

El caso de la Asociacin de Cabildos Indgenas
del Norte del Cauca, Colombia
Guillermo Padilla Rubiano*
Desde antes de la guerra por la independencia, entre 1810 y 1819, hasta el

presente, sucesivas formas de violencia han convertido a Colombia en un
caso tristemente clebre en el mundo. Por muchos aos este pas ha esta
do en los primeros lugares en nmero de indgenas, periodistas, jueces,
sindicalistas y defensores de derechos humanos asesinados. Es tambin el
pas con la guerrilla ms antigua: las farc, y registra el mayor nmero de lde
res y militantes de un partido de oposicin exterminados, no menos de cuatro
mil de la llamada Unin Patritica, el partido que stos quisieron formar
en los ochenta, como resultado de los frustrados dilogos de paz que se
dieron durante la administracin de Belisario Betancourt (1982-1986). Es
tambin campen en nmero de secuestrados, desplazados y refugiados inter
nos y externos. La administracin actual, no con poco optimismo, sintetiza
esta penosa caracterstica del pas con un slogan: Colombia es pasin. Para
la revista estadounidense Foreign Policy, del Fondo Carnegie para la Paz Inter
nacional, en un ndice publicado en el 2005 con el listado de estados fallidos
en el mundo, aparece encabezando Costa de Marfil, le siguen el Congo,
Sudn e Irak; Colombia ocupa el puesto 14.
Pero las mltiples violencias que tienen origen en graves y pendientes
problemas sociales, agudizados a niveles extremos por el narcotrfico y la
existencia de fuerzas irregulares tanto de izquierda como de derecha, han gene
rado, de reflujo, fenmenos sociales de los cuales se habla menos, aunque de
muchas formas constituyen lo ms interesante de lo que sucede en este
pas suramericano.
*ciesas Pacfico Sur.
347
01/12/11 13:15
De stos, destaco uno de los que considero ms significativos, la acin,

Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca, organizacin de base
que agrupa a unas 110mil personas de diferente procedencia tnica, cons
tituida en un 60 por ciento por indgenas paeces o nasas (los dos trminos
se usarn indistintamente en este artculo); 15 por ciento por otros grupos tni
cos, incluyendo afrodescendientes, y 25 por ciento campesinos mestizos
emigrados de otras regiones del pas. En el marco provedo por la cultura y
cosmovisin Nasa, se ha logrado anteponer el ejercicio de los derechos de
todos, de manera que muchos no paeces han ocupado los cargos ms impor
tantes de la comunidad, como cabildos mayores, gobernadores, alcaldes y
concejales, as como coordinadores de programas y proyectos. La mayora de
las asambleas y actividades comunitarias se llevan a cabo en idioma Nasa, pero
ofreciendo traduccin para aquellos que no lo hablan o entienden.
El presente texto est basado en mi propia experiencia como asesor
legal de algunas de estas comunidades en los aos ochenta, y especial
mente en lo que sobre el tema ha escrito la misma acin, otros autores, y en
particular Rubn Daro Espinosa Alzate y otros miembros de la Corpora
cin de Apoyo a Comunidades Populares Codacop quienes trabajan con
la acin desde 1992. Una gran ausencia en mi anlisis es un trabajo de
campo actual que haya permitido corroborar sobre el terreno algunas de las
dinmicas y ejercicios a los que aqu aludo en forma genrica y basndome
en informacin de segunda mano. Es precisamente en este ejercicio de la
prctica etnogrfica, que surgen las preguntas y observaciones que real
mente aportan a los anlisis minuciosos con los que la antropologa enrique
ce las ciencias sociales, y es una asignacin pendiente para optimizar el
presente anlisis.
Ubicada en el norte del departamento del Cauca, cerca del gran centro
urbano e industrial de Cali, en esta regin confluyen las tierras bajas con
las de montaa, la poblacin de empleados y jornaleros afrodescedientes
que habita las tierras planas, concentrada en centros urbanos, y la mayora de
indgenas que habitan la zona montaosa. Esta regin se encuentra atrave
sada por la carretera panamericana que une a Cali con Popayn, capital del
departamento del Cauca, y de all el interior y centro del pas con la frontera
con Ecuador.
Por su importancia geogrfica y estratgica, en sus partes altas se han
establecido a lo largo del ltimo medio siglo, prcticamente todos los grupos
348 Guillermo Padilla Rubiano
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guerrilleros que han existido en el pas: guerrillas liberales de los aos

cincuenta, las farc, el eln, el m-19, el Ricardo Franco, el prt, el Quintn
Lame, el Bateman Cayon y el jega. Asimismo, grupos de narcotraficantes del
crtel de Cali y, a finales del 2000, algunos de los frentes paramilitares de las
ultraderechistas Autodefensas Unidas de Colombia (Espinosa, 2003).
En 1994, como consecuencia de una tragedia natural provocada por el
deslizamiento de tierra en la zona indgena de Tierradentro, que afect a
muchos pueblos paeces obligndolos a reubicarse en nuevas tierras de
reforma agraria, se aprob la llamada Ley Pez, que cre incentivos para la
inversin en la regin favoreciendo el establecimiento de industrias, de mane
ra que de tres empresas que existan en 1995, se dio un incremento a ms
de 85 en un lapso mayor a los cinco aos. Sin embargo, es un territorio
tradicionalmente abandonado por el Estado; el ndice de necesidades bsi
cas insatisfechas en la poblacin es del 85 por ciento y la esperanza de
vida es tan slo de 40 aos, mientras el promedio en Colombia es de 69 aos
(acin, 2004).
Frente a todas estas amenazas e incursiones, las comunidades optaron
por fortalecer su organizacin y dinamizarse en torno a un sentimiento compar
tido de solidaridad y comunidad que, por las luchas de justicia social junto
con una larga tradicin en esta parte del pas, existe en su memoria colectiva
y posee un magnetismo que explica el que otros grupos tnicos se les hayan
sumado.
Esta regin est constituida por catorce territorios indgenas o resguar
dos, que es como se conocen las tierras indgenas que son territorios
autnomos de propiedad colectiva;1 tienen sus propias autoridades; poseen el
carcter de entidades pblicas de carcter especial; gozan de la facultad de
administrar recursos transferidos por la nacin, de conformidad con sus usos
y costumbres, y el derecho de regirse y aplicar sus propias formas de justicia.
Derechos histricos que fueron consolidados y reglados por la Constitu
cin colombiana aprobada en 1991. De conformidad con ella, las autoridades
elegidas o nombradas de acuerdo con su tradicin, ejercen la gestin, orde
namiento y control de sus recursos territoriales, lo cual les otorga legitimidad
frente al Estado, sobre sus decisiones. El xito en el ejercicio de su autono
ma ha redundado en el fortalecimiento de su cultura como factor determi
http://www.nasaacin.org/sobre_acin.htm
Ingobernabilidad nacional y gobierno local 349
01/12/11 13:15
nante en el desarrollo de un sentido propio de gobierno, justicia, seguri

dad, bienestar y desarrollo.
Los resguardos en el norte del Cauca ocupan ocho de los trece munici
pios que hay en la regin; de acuerdo al orden legal y constitucional, esta
territorialidad est por fuera del comercio por tratarse de tierras inembar
gables, inalienables e imprescriptibles. La combinacin de ser una regin
donde confluyen mltiples y conflictivos intereses, junto con la tradicin cultu
ral y fuerte sentido de comunidad, explica el desarrollo de una organizacin
que hunde sus races en la memoria histrica de la poblacin. Su sistema de
organizacin social, adems de haber logrado mejorar su capacidad de nego
ciacin e incidencia poltica, cuenta adems con un sistema de medios y
radios comunitarias que les ha permitido afinar su proyeccin nacional e inter
nacional. Todo lo cual les ha permitido enfrentar con xito dificultades
y problemas; mejorar sus condiciones de vida, y consolidarse socialmente
como un ejemplo paradigmtico de autonoma, que mantiene al margen al
Estado y otros actores con pretensiones hegemnicas.
En la cosmovisin Nasa, el origen de su fuerza se explica a partir del
principio del fogn/huerta, en torno al cual en cada vivienda se rene a
diario la familia y se recibe a los visitantes; all se vivencia la comunidad,
se da la unin de los pensamientos y el dilogo. Las piedras que sirven de
base al fogn, llamadas tulpas, derivan su nombre del tul, que son los princi
pios que rigen la comunidad, como la solidaridad, el bien comn, la autono
ma, la organizacin, igualdad, justicia, cultura, etctera; sta es la base que
otorga la fuerza y certeza sobre la cual se ha levantado la gran comunidad.2
Plan y Tejidos de Vida

Colombia es un pas fundamentalmente mestizo; cerca del 65 por ciento de
la poblacin, seguido por un 25 por ciento de afrodescendientes, 7 por ciento
europeos e inmigrantes de otros lugares del mundo, y un 3 por ciento ind
genas. El ejercicio de esta unin de Cabildos indgenas y mestizos es un
2
El tul o espacio creador de normas, corresponde a la sexualidad y fertilidad femenina, lo
que congrega y da lugar a la relacin mujer-hombre; da origen a la vida, familia, y la unidad de
la casa desde el fogn; es tambien la relacin fogn-huerta, que se va extendiendo a los grupos
de parentesco y comunidad en general, hasta abarcar a todos los que comparten las normas
culturales de los nasa (Gmez, 2000: 37).
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ejemplo de organizacin social con importancia nacional e internacional.

Frente a la ingobernabilidad nacional, agravada por la declaratoria de guerra
total decretada por los dos gobiernos sucesivos de lvaro Uribe, los ms de
siete mil millones de dlares del gobierno de los Estados Unidos en el Plan
Colombia y las maniobras del Ejrcito Nacional en sus alianzas con el para
militarismo, que han resultado en siniestras prcticas de violacin a los
derechos humanos, hay que agregar que la normalizacin de algunas zonas,
otrora controladas por grupos paramilitares, ha abierto las puertas a un mode
lo de desarrollo depredador que tiene a Colombia convertida en uno de los
clientes ms importantes de Monsanto en la regin, la misma empresa que
produce el herbicida Round Up, cuyo agente qumico es el glifosato y que se
est apropiando de las empresas semilleras existentes en todo el planeta,
para imponer sus transgnicas patentadas y as, ir colonizando el mundo para
controlar la alimentacin, a un costo en la salud medioambiental y humana
del que todava ignoramos su dimensin letal (Robin, 2008).
La violencia que se vive en las zonas de conflicto es percibida de mane
ra diferente por las elites, que no la sufren directamente, y para quienes el
manejo geopoltico de la misma se convierte en fuente de poder poltico y
econmico. Mientras tanto, para la poblacin local esta violencia es un
asunto de vida o muerte: o se hace algo para controlarla o son arrasados
por ella. Esta experiencia es especialmente importante para naciones como
la mexicana, que parece recorrer lo que la prensa ha dado en llamar la co
lombianizacin del pas, significando con esto el incremento de la violencia
generalmente asociada al narcotrfico, pero no slo donde las institucio
nes y el tejido social se resquebrajan como consecuencia del incremento
del cncer de la corrupcin y el miedo.
Lo que estas comunidades han alcanzado en esta regin es extraordinario
en trminos de gobierno y control territorial; han declarado su regin como
territorio de paz, logrando poner al margen, hasta lo posible, a los actores ar
mados del conflicto social colombiano. En un ejercicio de democracia directa,
han conseguido en un contexto social de conflicto armado e instituciones co
lapsadas, el imperio de la sabidura popular y el sentido comn, que busca
liberar a la poblacin de la dictadura de las armas y la violencia.
Esto les ha dado gran reconocimiento, as como su resistencia pacfica al
conflicto armado y a las maniobras de extermino y destierro de las que hist
ricamente han sido vctimas. Para el objetivo de la guerrilla de controlar militar
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y polticamente el territorio y avanzar en los objetivos de su lucha armada

la cual es vista como la nica alternativa ante la situacin del pas el
proceso indgena y popular se convierte en una contrariedad. De otro lado,
el Estado, en su afn de exterminar la guerrilla y lograr el control militar del
territorio, aprovecha cualquier asomo guerrillero para sus arremetidas mili
tares, presentadas como una ofensiva contra las farc, pero que atacan
fundamentalmente el proceso comunitario indgena.
Para afrontar esta situacin, acin ha diseado lo que definen como el
Plan Vida, cuyos objetivos principales son el fortalecimiento de su autono
ma, que se logra por medio de la planeacin comunitaria; planes de salud;
de educacin; el ejercicio del derecho propio, y la generacin de espacios
para toma de decisiones, creando alianzas estratgicas con otros sectores
sociales. Este plan es definido como el sueo colectivo; su mtodo, el desarro
llo de un camino diario para hacerlo realidad. El marco de este camino son
sus principios de vida, espiritualidad, reciprocidad, integralidad y uso respe
tuoso de la tierra y la naturaleza, en el marco de los principios organizativos
que han acompaado a las comunidades en todas sus luchas: unidad, terri
torio, cultura y autonoma.
Para el logro de este sueo colectivo han creado lo que llaman Tejidos de
Vida, ellos son:
Tejido Econmico Ambiental

Que desarrolla formas productivas de conservacin, de intercambio (trueque)
y de economa del Pueblo Nasa en equilibrio y armona con la madre tierra.
Uno de los aspectos de manejo ambiental sobresaliente que los cabildos
han logrado en esta regin, ha sido la declaracin estatal de zona de reser
va minera indgena, lo cual les ha permitido que, aunque segn el orden legal
vigente la propiedad del subsuelo pertenece al Estado, y es ste quien otorga
la licencia para su explotacin, las comunidades indgenas son las que
tienen la prioridad para ser adjudicatarias de esas licencias, y la acin es quien
da el visto bueno para que el Estado las otorgue, ejerciendo as un control
sobre la explotacin de recursos con un enfoque en el beneficio comunitario,
compatible con niveles de control ambiental de mayor calidad.
Asimismo, en materia ambiental, la meta es un balance entre manejo
de bosques, ganadera y agricultura, con nfasis en la proteccin de fuentes
01/12/11 13:15
de agua. Esto ltimo ha sido de gran importancia en la regin, toda vez que
la agroindustria de la caa y el papel, que produce el 30 por ciento del
azcar nacional, depende del agua que nace en las montaas de esta regin.
Luego de mltiples negociaciones con empresarios y el Estado, las comuni
dades lograron que se les entregaran tierras de partes bajas para incre
mentar las zonas que garantizan la seguridad alimentaria; a cambio de
ellas, funcionaran como guardabosques en las cuencas de los nacimientos
de agua y cabeceras de los ros.
Tejido Pueblo y Cultura

Que promueve la identidad y el bienestar en armona con la madre tierra, e
incluye programas de salud, educacin, mujer, familia y jvenes.
El Programa Mujer, que forma parte de este tejido, desarrolla varias accio
nes para promover la educacin y conciencia de derechos especficos de las
mujeres. Uno de ellos es la escuela Mujer y Cultura, en donde se capaci
tan mujeres y hombres como animadores comunitarios, con el enfoque en
los derechos especficos de la mujer, en particular la promocin de su parti
cipacin comunitaria.
En materia educativa, en aplicacin a la ley que obliga a que cada centro
educativo cuente con un pei (Proyecto Educativo Institucional), la acin ha
adelantado e incidido estratgicamente en procesos de capacitacin que, para
el ao 2002, los llev a contar con 550 maestros capacitados para el servicio
educativo de siete municipios. En convenio con diferentes universidades
pblicas, se ofrecen carreras universitarias con sede en la zona, para estu
dios de pregrado en materias relacionadas con etnoeducacin.
Asimismo, en salud, la acin se ha convertido en una institucin prestado
ra de servicios de promocin y prevencin de salud, que funciona con recursos
de los municipios y del rgimen subsidiado del Estado. En estos campos,
los indgenas han conseguido que los servicios incorporen los elementos que
desde su cultura los definen segn sus valores y principios.
Tejido de Justicia y Armona

Que adelanta programas de capacitacin, coordinacin y ejercicio del derecho,
a partir de la ley de origen o derecho mayor. Abarca las instancias de Equipo
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Jurdico Zonal, Nasa us yutxpenxi, Tribunal Internacional de Opinin,

Escuela de Formacin de Derecho Propio y Comisin Poltico Organizativa.
El Comit Jurdico que forma parte de la Escuela de Derecho Propio, reali
za tareas en la documentacin y el acompaamiento de la investigacin de
los procesos, especficamente en el desarrollo del tema de derechos de la
mujer dentro de la Escuela. En los ltimos aos, ha sido necesario efectuar
un trabajo de formacin e informacin sobre los derechos humanos y, en
particular, los derechos humanos de las mujeres en una perspectiva que
fortalezca su protagonismo en la organizacin comunitaria, especialmente
en el Plan de Vida y el llamado Plan de Minga en Resistencia.
Actualmente hay escuelas de formacin de jueces indgenas a nivel
universitario, gracias a convenios con universidades regionales y naciona
les, y al apoyo del poder jurisdiccional. Frente a la vigencia y fortalecimien
to de su derecho propio, la acin ha logrado, en varios hechos muy conocidos
dentro y fuera del pas, reivindicar con xito el ejercicio de la jurisdiccin
indgena reconocida en la Constitucin. Uno de ellos, muy clebre por las
implicaciones que tuvo, fue la investigacin y sancin del asesinato de un
alcalde indgena a manos de la guerrilla, donde la comunidad, en una asam
blea masiva, valor las pruebas, conden y declar el castigo de los respon
sables, hecho que tuvo que ser reconocido por la misma guerrilla y el Estado
como un xito de la comunidad, que de esta forma evit que este crimen quedara
en la impunidad. Han sido clebres, igualmente, el apresamiento de oficiales
de alto rango del Ejrcito Nacional, que han sido juzgados por las autori
dades indgenas por crmenes que el Estado ha tenido que reconocer y nego
ciar con la comunidad.
El desarrollo de la jurisdiccin indgena en Colombia y el debate en
torno a sentencias de tutelas emitidas por la Corte de Constitucionalidad,
prueban la importancia del tema a nivel nacional e internacional. En la actua
lidad, en las escuelas de justicia indgena se capacitan indgenas de varias
regiones del pas.
Tejido Defensa de la Vida

Que implementa estrategias y mecanismos para la defensa de una visin
indgena sobre los Derechos Humanos, lo que incluye a la Guardia Indgena,
que es una especie de polica comunitaria para la vigilancia y el control de la
seguridad y paz interna.
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La Guardia Indgena (gi) es uno de los principales mecanismos de protec

cin de la vida y del proceso organizativo que forma parte del Plan de Minga
en Resistencia; es una expresin ancestral y est vinculada directamente a las
propias autoridades. Para las mujeres, la gi es un espacio de formacin, parti
cipacin y proteccin, a la vez que un mecanismo de vigencia de dignidad y
derechos. En palabras de una mujer de acin, esto es percibido como:
un espacio igualitario cuando yo estoy en la guardia nunca pretendo
ser hombre, porque yo debo ocupar mi puesto de mujer, siempre soy mujer
aqu y en cualquier parte, me han dado la posibilidad de hacer las cosas igua
les, me dan la oportunidad de compartir la experiencia con los compaeros,
pero en el acto en s es diferente porque nuestro pensamiento es de protec
cin, es sensible. Cuando uno da garrote piensa que puede ser a mi hijo a
quien se le est dando, uno piensa que es mam, una es dada a la proteccin.
Ha sido bastante diferente y difcil, incluso cuando me tengo que dirigir a
los mismos compaeros, porque con la familia es ms pasivo, pero con los
hombres uno tiene que demostrar una posicin (Unifem, 2005).
Tejido de Comunicacin y Relaciones Externas

para la Verdad y la Vida
Que incorpora y articula las estrategias comunicativas tradicionales y de
medios masivos para informar, reflexionar, decidir y actuar, adems de promo
ver la iniciativa diplomtica de la acin.
En el 2007, este programa gan el primer premio entre ms de 700
proyectos presentados en el concurso de periodismo El Pas contado des
de las Regiones. En las propias palabras de sus organizadores, el nfasis de
esta estrategia no est en los medios tecnolgicos, sino en la fuerza y la rique
za de los saberes culturales, de los sentidos comunitarios, los rituales y los
diversos eventos en los que se expresa la alegra de vivir, y desde donde
nace la resistencia para seguir viviendo. En esta estrategia se utilizan todos
los medios al alcance: radio, Internet, impresos, fotografa y video, articu
lados a las diferentes formas de comunicacin comunitarias, como son las
asambleas, las mingas, etctera, lo cual les permite hacer un trabajo comple
mentario de informacin, reflexin y debate, para el desarrollo de propuestas
y toma de decisiones. Desde hace algunos aos se producen programas radia
les para la emisora zonal indgena Payumat, orientados a la informacin
01/12/11 13:15
y formacin de las comunidades en temas relativos al gnero y a los dere

chos de las mujeres.
La Minga
El manejo comunitario tanto en la comprensin del fenmeno como en la
gestin, ha llevado a que la acin se haya apropiado con xito de la nueva
institucionalidad, incrementando su capacidad de ofrecer valores y compor
tamientos a una sociedad nacional en crisis, en una nueva forma de dilogo
intercultural; ofreciendo en ste lo que desde su cultura y autonoma los hace
fuertes y originales. No hay un colombiano que no entienda hoy lo que
significa una minga y el extraordinario papel que este modelo de convivencia
y ejercicio de la solidaridad tiene para enfrentar con xito cualquier tipo de
empresa o adversidad.
Por mandato comunitario, cuando se adjudica tierra a una familia, sta
se compromete a trabajarla y a participar un da a la semana en la minga comu
nitaria, que es una forma de trabajo colectivo donde participan las familias
representadas por uno o varios de sus miembros. La tradicin cultural Nasa
define la minga como un ejercicio en comunidad, un reconocimiento con
humildad sobre el valor del inters colectivo y la conciencia que ste es
superior al individual. La minga, que cuando es convocada tiene prioridad
sobre cualquier otra actividad, es adems una ocasin de encuentro: al fina
lizar la jornada se comparte comida y entre todos evalan y programan nuevas
tareas. Si la familia no cumple este requisito, se le sanciona y se puede llegar
incluso a perder la parcela para adjudicarla a otra. Antes, slo los hombres
eran titulares de la adjudicacin, pero desde hace ya varios aos se hace
tambin a la mujer como cabeza de hogar.
Adems de la minga, la comunidad tambin celebra asambleas, que
es el encuentro para la informacin, reflexin, anlisis y toma de decisio
nes. Las asambleas se rotan por veredas para facilitar la participacin de
todos. Hay asambleas zonales, generales, y congresos regionales y naciona
les. Han habido asambleas memorables organizadas por la acin en los ltimos
15 aos, como la que se hizo para juzgar el homicidio por la guerrilla del
eln del ex alcalde Marden Betancur, donde participaron 3,500 personas; la
marcha a pie hasta Cali, a lo largo de 50 kilmetros con participacin de 37mil
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personas; el Congreso Zonal de Jambalo en diciembre de 2002, con la asis

tencia de 12 mil personas, para reafirmar el control de su territorio ante la
amenaza de grupos armados.
Ninguna haba tenido la magnitud de la reciente Minga Nacional de los
Pueblos, que logr la movilizacin de miles de indgenas que marcharon
desde el 6 de octubre de 2008, del departamento del Cauca a Bogot, luego
que el presidente Uribe se negara a reunirse con ellos all, argumentando que
los indgenas estaban siendo manipulados por la guerrilla. Esta acusacin indig
n a los indgenas, pues su historia de luchas y sacrificios estaba siendo
manchada con esa afirmacin. Esta minga, que convoc atencin nacional
e internacional durante los varios das que pas recorriendo pueblos y
ciudades en la multitudinaria manifestacin en Bogot, sintetiz en una
frase uno de los principios que les otorga mayor fuerza y legitimidad: No
volveremos a pedirle audiencia a nadie, porque nosotras y nosotros, la
Minga de los Pueblos, somos el pas y la autoridad.3
Las asambleas y mingas fueron muy importantes en la recuperacin del
territorio y el fortalecimiento de las comunidades en los aos setenta, perio
do durante el cual se consolid la organizacin regional de cabildos del
Cauca como la ms slida del pas, y fue el motor de lo que es actualmente la
Organizacin Nacional Indgena de Colombia, onic.
La historia de esta regin del norte del Cauca, en particular durante los
ltimos cincuenta aos, cuenta con muy elocuentes episodios respecto a lo
lgido del conflicto de los pueblos indgenas en la defensa de su autonoma, su
cultura y su tierra, expresin del consenso esencial sobre lo que es entendi
do como garanta bsica de su sobrevivencia. Como se explica en un docu
mento elaborado por los cabildos indgenas de la zona norte del Cauca:
Una vez constituida la repblica, a comienzos del siglo xix, los resguardos
fueron invadidos por terratenientes blancos, quienes convirtieron a los ind
genas en terrajeros, motivados por las polticas de estado que pretendan
civilizarlos y por la poltica bipartidista que dividi a las comunidades.
Slo a partir de los aos de 1960, despus de las luchas lideradas por Manuel
Quintn Lame, a comienzos del siglo xx, las cuales fueron sofocadas en la
poca de la gran violencia durante los aos de 1940 a 1950, fue posible
recomenzar en el norte del Cauca, la lucha por la recuperacin del territo
3
Minga Nacional de los Pueblos. Pgina Web preparada por estudiantes de Trabajo Social
de la Universidad Nacional de Colombia, noviembre de 2008.
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rio invadido, aprovechando la coyuntura de la reforma agraria de 1960 y

gracias al apoyo del movimiento campesino. Con estas luchas que se exten
dieron a lo largo de los aos de 1970 y 1980, se logr acabar con el terraje,
recuperar ms de 100mil hectreas del antiguo resguardo y fortalecer la
autoridad propia.
El proceso de reafirmacin de lo propio se expresa en el fortalecimiento

del autogobierno y de la identidad cultural, lo cual se da al mismo tiempo en
diferentes campos: en la recuperacin del idioma, que se fortalece con un
sistema de educacin bilinge y bicultural; la consolidacin y ampliacin de
su sistema de justicia propia; recuperacin y fomento de las prcticas de mane
jo ambiental, agrcola, alimenticio, de salud y actividades recreativas y cultu
rales; recuperacin de fiestas, espiritualidad y ritos tradicionales; todo esto
en el contexto de valoracin y fortalecimiento de la autoridad tradicional. La
participacin directa de la comunidad ha sido el factor determinante en
la creacin y fortalecimiento de estos programas y ejercicio de derechos.
Esta dinmica se ejerce por medio de un modelo de democracia parti
cipativa y directa donde se privilegia y remarca el consenso que se genera en
las mingas y asambleas, y donde se debate lo que los asociados traen a discu
sin en la medida que afecta el inters de todos. De esta forma, se analizan
problemas asociados a la vinculacin de miembros de la comunidad en
el cultivo y procesamiento de drogas; alcoholismo; porte de armas; enri
quecimiento y consumismo fciles; emigracin de jvenes a las ciudades;
prostitucin; aborto; presencia en el territorio de grupos armados; iglesias y
ong, etc. (Alzate, 2004). De esta manera se consigue que los efectos sobre
miembros de la comunidad, de acciones que vienen de afuera, se conviertan
en asuntos de inters comunitario y se asuman posiciones colectivas en
relacin con toda una gama de asuntos de actualidad, tales como la vigencia
y alcance de principios, valores, igualdad de derechos entre hombres y muje
res, derechos de la mujer y los jvenes, etctera.
Esto los ha fortalecido frente a actores armados que pretenden impo
nerse en la comunidad por la fuerza de las armas, sean estos guerrilleros,
militares, paramilitares o narcotraficantes; asimismo, frente a empresas o
inversionistas con inters en recursos de la comunidad. Esta forma de demo
cracia dinamiza las estructuras propias de gobierno y justicia, mecanismos
de control y defensa del territorio, a la vez que es una manera de viven
01/12/11 13:15
ciar la eficacia y legitimidad de su autonoma e institucionalidad tradicional.

La comunidad se permite, de esta forma, evaluar e incorporar innovaciones en
cuanto a modelos de produccin industrial, empresas comunitarias, e innovar
en manejos comerciales, financieros y contables que reporten beneficios para
todos.
Esta capacidad para autogobernarse y los beneficios que genera, no
slo para las comunidades sino para el entorno nacional, constituyen el
aporte ms significativo a la crisis colombiana asfixiada por el mesianismo
de la poltica tradicional o guerrillera, que pretende minimizar o desconocer
la capacidad y agencia propia de los pueblos para plantearse y encontrar por
s mismos los remedios a sus problemas.
Estas comunidades en ejercicio de su autonoma que se da en el contex
to de un nuevo marco constitucional que lo permite, pero cuyo alcance ha
sido el fruto de un alto nivel de conciencia y organizacin estn demostrando
que nadie como las propias comunidades tiene la capacidad para asumir y
garantizar reforma agraria, vigencia de derechos, calidad de los servicios de
educacin, salud, seguridad alimentaria, conservacin medio ambiental, y gene
rar condiciones para la explotacin de los recursos naturales en sus territo
rios de una manera compatible con el medio ambiente, la salud de las personas
y la equidad en la distribucin de sus beneficios.
Durante la administracin de Csar Gaviria (1990-1994), en la bsque
da de una salida hacia la paz y como compromiso acordado en los dilogos
con organizaciones guerrilleras, luego que la violencia de los crteles de la
droga haba aniquilado a tres de los cinco candidatos a la presidencia, se convo
c a una Asamblea Nacional Constituyente que le permitiera al pas un
acuerdo sobre la base de un nuevo pacto social. Para finales de 1990 se eligie
ron setenta constituyentes, dos de los cuales fueron indgenas, lo cual no
dejaba de ser notorio en un pas con bajo porcentaje de poblacin indgena:
para la poca, apenas el 1.5 por ciento del total de poblacin. En julio de
1991 entr en funcionamiento la nueva Constitucin, como resultado de un
amplio consenso logrado en un proceso de participacin, y en el cual se
destac el reconocimiento de derechos especficos para pueblos indgenas
y otras minoras tnicas.
El ejercicio de estos derechos junto con la experiencia de lucha de los
cabildos del norte del Cauca que ya haban comenzado a experimentar
los logros de su desarrollo poltico y empoderamiento electoral, al permitirse
01/12/11 13:15
elegir popularmente alcaldes y concejales municipales de acuerdo con una

reforma introducida en los ochenta comienza a cambiar radicalmente el
mapa del poder en la regin. Luego de la entrada en vigencia de la nueva
Constitucin, los indgenas haban logrado no slo elegir alcaldes y tener
mayora en varios Consejos Municipales, sino llevar diputados a la Asamblea
Departamental, elegir un indgena para la Gobernacin del Departamento,
y contar con senadores en el Congreso de la Repblica. Esto se dio como
consecuencia del incremento en el protagonismo, inters y conocimiento de
la poltica regional y nacional, a la vez del desarrollo de su capacidad de nego
ciacin y apropiacin de recursos para su propio progreso. Aun con contra
dicciones y paradojas, la Constitucin de 1991 ha contribuido a cambiar la
perspectiva y generado condiciones a favor de la autonoma.
La pregunta sobre el origen de la capacidad de estas comunidades para
ejercer con tal eficiencia su autonoma, nos remonta a la lucha de stas por
la defensa de su tierra, cultura, y lo que de ella forma parte de su memoria
colectiva. La interpretacin histrica dice ms acerca de las presentes apro
piaciones del pasado que del pasado mismo (Portelli, 1991).4 En la actual
memoria de las comunidades de acin el motor de su organizacin y lucha ha
sido por sus resguardos; de acuerdo con estas apropiaciones, Juan Tama
fue el lder que estructur el sistema de resguardos de tierradentro; Quintn
Lame le dio vida a esta meta a lo largo de cuatro departamentos: Cauca,
Tolima, Huila y Valle, y Julio Inquinas, quien fue secretario de Lame durante
el tiempo que pasaron juntos en diferentes crceles por su lucha indgena,
fue un actor relevante en la conformacin del movimiento indgena, con
repercusiones a nivel nacional e internacional (Rappaport, 1988). Por res
guardo se entiende, en Colombia, la tierra delimitada por la corona espao
la cuyo dominio era reconocido de propiedad colectiva de las comunidades,
generalmente originarias, aunque se daba el caso de algunas que eran
movidas de un territorio a otro. En su interior se reconoca el ejercicio de
autonoma de las autoridades propias que, segn la tradicin cultural, ejer
can la mayora de las materias inherentes al gobierno interno, designacin
de tierras comunales, pastos y bosques, parcelas individuales donde se otor
gaba derecho de usufructo a quienes se les asignaba, y generalmente la crea
cin de una zona urbana con iglesia.
Citado en J. Rappaport (1998), The Politics of Memory, Duke University Press, p. 24.
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Una de las interpretaciones historiogrficas ms frecuentes es que los

resguardos funcionaban como proveedores de alimento para los centros urba
nos que se formaban en su rbita de extensin. Tambin, que funcionaban
como proveedores de mano de obra para las haciendas, y que era un eficien
te mecanismo de control de la Corona a los pueblos y comunidades. Pero la
interpretacin histrica en torno a la cual el movimiento indgena ha logra
do generar consenso, habla del resguardo como la victoria de la resistencia
indgena a la colonizacin y control hegemnico. El resguardo como el
espacio de resistencia donde los indgenas nunca fueron conquistados ni
vencidos. Con sus acciones y discursos, los indgenas claramente han demos
trado su propsito de seguir siendo un pueblo con identidad propia, cuyas
races profundas se hunden en su pasado prehispnico, y para lo cual, el
fortalecimiento de sus resguardos y formas tradicionales de gobierno ha sido
crucial en el contexto de 150 aos de poltica republicana tendiente a
disolverlos e integrarlos (Findji, 1993).
Esta interpretacin, que bien podra ser tomada por historiadores como
un mito para la captura del pasado, de manera que cumpla un propsito pol
tico til al presente, es vivenciado en su dinmica con el Estado y las otras
fuerzas que all se hacen presentes, de manera que no hay dudas sobre la
importancia prctica que esta narrativa tiene. Segn la cosmogona Pez,
todo lo que existe en el universo y su territorio est formado por tres mundos:
tiiiwedihu, mundo de abajo; phte, mundo del medio, este mundo, y ea,
mundo de arriba. Todo tiene vida, movimiento y relacin.5 El territorio es un
ser vivo incompleto, que se complementa con las cualidades que aportan
los seres que lo habitan.
El territorio es la casa donde habitan los diferentes seres que lo consti
tuyen; all comparten los seres humanos, animales, vegetales, minerales y
los espritus, todo lo cual recibe el nombre genrico de nasa, es decir, que
tiene vida. sta, a su vez, est compuesta por tay o fuerzas. Todo conformado
por un lado izquierdo y otro derecho, por donde circulan estas fuerzas. El
equilibrio de stas tiene la cualidad de dar y conservar la vida, y el desequi
librio tiene la cualidad de modificarla y quitarla. Todos se necesitan mutua
mente, se respetan, complementan y relacionan. La ley natural indgena
establece que la relacin de cada comunero con la tierra debe ser permanen
te e integral. sta incluye tareas de recuperacin y conservacin, espiritual
y productiva (Gmez, 2000).
H. Gmez (2000), De la Justicia y el Poder Indgena, Universidad del Cauca, p. 24.
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Dado que las tierras de resguardo indgena, al estar por fuera del comercio,
no pagan impuestos, se logr que en esta regin sea el Estado el que pague
el impuesto predial de sus habitantes al municipio, a cambio de un da de
minga a favor del municipio, junto con otras ventajas que se derivan del nuevo
orden en la regin; esto ha hecho que muchos campesinos hayan renuncia
do a la escritura privada de su finca integrando sta a favor del resguardo y
evitando de esta forma la prdida de la tierra y la descampenizacin. Esta
forma de colectivizacin de la propiedad de la tierra ha comenzado a ser
adoptada por comunidades afrodescendientes, y ha servido de base para la
creacin de reservas campesinas en el pas como una forma de evitar que
colonos en zonas de frontera agrcola desarrollen fincas que despus venden
(por voluntad propia o porque son forzados) a narcotraficantes y terrate
nientes ganaderos, como fue comn durante los aos de expansin de
frontera agrcola en el pas, y que es una de las causas ms visibles de la
formacin de guerrillas en el campo colombiano.
Entre los cambios drsticos que por las mltiples violencias han estado
ocurriendo en Colombia, est el cambio de porcentaje entre poblacin urbana
y rural. Para los aos sesenta, el 80 por ciento de la poblacin era rural y
20 por ciento urbana. En la actualidad se ha invertido esta proporcin en todo
el pas, mas no en el norte del Cauca donde todava el porcentaje ronda en un
75 por ciento de poblacin rural, con un alto porcentaje de autosuficiencia
y autonoma. Esta estadstica es elocuente del balance que la acin ha logrado
frente a la continua amenaza que, por factores econmicos, la guerra, la presin
de latifundistas, ganaderos, narcotraficantes y empresarios, ha acelerado el
proceso de descampenizacin y migracin a las ciudades.
Otro factor muy importante en la ampliacin del territorio de la acin ha
sido la negociacin con el gobierno nacional de una indemnizacin por
la masacre del Nilo, donde la fuerza pblica fue declarada por la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos culpable del crimen de 20 indgenas,
ante lo cual la acin propuso y obtuvo del gobierno 10,367 hectreas de tierra
plana, en su estrategia de incrementar su frontera de reserva alimenticia. Este
compromiso apenas se ha cumplido parcialmente y fue una de las deman
das en la pasada Minga de los Pueblos. Tambin se han firmado convenios
con universidades y centros de experimentacin agrcola para el desarrollo de
una tecnologa avanzada y sustentable para el mejor desarrollo agrcola en
la regin.
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Otras negociaciones importantes en el desarrollo econmico en la regin

han sido el montaje de una truchifactora para la produccin y comercializa
cin de truchas con el apoyo del Instituto de Fomento Industrial, una institucin
oficial, constituida en socia de la acin en esta empresa. As tambin, la nego
ciacin con el conglomerado econmico que agrupa gran parte de las indus
trias y empresas del departamento de Antioquia, conocido como el Sindicato
Antioqueo, una de las organizaciones empresariales ms poderosas del
pas, para la explotacin de mrmoles, calizas y oro. Desde una perspectiva
de garantas para la inversin, estas negociaciones muestran que la gober
nabilidad que garantizan las comunidades en el ejercicio de su autonoma
cuenta con la aprobacin de inversionistas, lo que obliga al Estado a limitar
su interferencia en el ejercicio de la organizacin de cabildos.
Es decir, que lo que el Estado no ha podido garantizar para mejorar el
ambiente para la inversin y el desarrollo tan caro al sistema, lo logran las
comunidades en ejercicio de su autonoma. Precisamente, fue en este senti
do que los medios en Colombia destacaron con mayor nfasis el control que
la Guardia Indgena mantuvo a lo largo de toda la marcha de la Minga por
los Pueblos, lo que garantiz el orden y mantuvo al margen cualquier inten
to de desborde o saboteo de la misma.
En suma, la gestin comunitaria de desarrollo con base en la lectura que
las comunidades han hecho de su historia, los actuales principios legales,
constitucionales y de legislacin internacional vigentes en Colombia, que
llevan a las comunidades a ejercer su derecho de aplicar justicia, gobernar,
legislar, disear y ejecutar planes, programas, gestionar proyectos, firmar
acuerdos y convenios para la explotacin de recursos naturales, desarro
llar empresas comunitarias, hacer inversin social, controlar el funciona
miento institucional y fiscal en la tributacin y la interrelacin con lo regio
nal, nacional e internacional, ha constituido un nuevo modelo de gestin
comunitaria que no slo ha trado paz y progreso en una regin convulsio
nada por los conflictos sociales, sino que reta a un Estado empeado en
una guerra que lo debilita geopolticamente y que contina trayendo dolor e
inseguridad a la mayora de la poblacin.
Nuestro argumento central no plantea la innecesaria presencia del
Estado en situaciones de grave conflictividad, o que la responsabilidad de ste
no sea relevante. Lo que hemos querido probar es que la respuesta del
Estado difiere mucho dependiendo del nivel de organizacin al otro lado de
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la mesa en la negociacin y pacto con las comunidades. El grado de organi

zacin y conciencia es un reto que pone al Estado contra la pared en su propio
escenario; en el caso de la acin, se ha logrado que ste tenga que afinar sus
respuestas y ajustarse con ms rigor a las reglas establecidas por la Consti
tucin y las leyes.
El ejercicio de una democracia directa y autonmica ejercida sobre la base
de las propias instituciones comunitarias; la construccin de gobierno local
participativo; la produccin comunitaria de bienes pblicos y el control comu
nitario de todos estos procesos, ha probado que es la mejor va para el encuen
tro de respuestas y soluciones, no importa lo grave, el tiempo transcurrido o
la dimensin de los problemas. Slo cuando las comunidades asumen el papel
que les corresponde en la administracin o desarrollo de su vida y dere
chos, es cuando las cosas realmente comienzan a cambiar.
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Partidos indgenas y gobierno local en Bolivia*

Donna Lee Van Cott**
El estudio del gobierno local en Amrica Latina abarca muchos de los temas
ms importantes abordados en ciencias polticas: descentralizacin, reforma
institucional y sus efectos, la necesidad de reducir la distancia entre Estado
y sociedad, y la meta de mejorar la calidad de la democracia. Aunque Bolivia
comenz relativamente tarde el proceso de descentralizar el poder poltico,
recursos y responsabilidad administrativa al nivel local de gobierno, rpida
mente se convirti en uno de los casos nacionales ms estudiados y recibi
admiracin desproporcionada del extranjero. Esto es atribuible a la propor
cin significativa del presupuesto nacional transferida a los municipios, as
como al diseo peculiar de instituciones locales, la cual incorpor un meca
nismo (comits de vigilancia) a travs del cual los actores de la sociedad civil
pueden participar en las decisiones de planeacin y presupuesto y en el moni
toreo del gasto pblico.
Otro aspecto peculiar de la reforma municipal de Bolivia es la gran medida
en que instituciones basadas en tradiciones de estilo occidental de adminis
tracin y gobierno fueron extendidas a culturas indgenas en reas rurales
as como a reas urbanas dominadas por inmigrantes del campo y sus
descendientes que tenan prcticas y normas propias preexistentes de auto
gobierno. Debido a que los indgenas bolivianos constituyen una mayora
*Texto preparado para la conferencia Contemporary Local Governments in Latin America,
Woodrow Wilson International Center for Scholars/Universidad Autnoma Benito Jurez de
Oaxaca, Oaxaca, Mxico, 2 y 3 de octubre de 2008. Traduccin del ingls al espaol de Jorge
Hernndez Hernndez.
**Associate Professor, Department of Political Science, University of Connecticut. La
autora desea agradecer a Eduardo Crdova y Abraham Borda por la asistencia con la investi
gacin realizada en Bolivia.
365
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numrica (62.05 por ciento) de la poblacin total (Censo Nacional de Poblacin

y Vivienda, 2001), una mayora de los municipios bolivianos se vieron rpi
damente forzados a reconciliar instituciones culturales y polticas preexisten
tes con un particular rgimen poltico. En 2005, 216 de los entonces 327
municipios bolivianos (66.05 por ciento) tenan una mayora indgena, una
proporcin que se haba incrementado durante la dcada previa, al crearse
nuevos municipios a partir de los existentes (Arnold, 2004: 84). Un autor
estim que 59 por ciento de los municipios bolivianos tenan una mayora
indgena de por lo menos 80 por ciento (Aramayo, 2003: 40-41). En este texto
me concentro en la manera en que las culturas indgenas han adaptado estruc
turas institucionales y normas legales relativamente rgidas y universalizado
ras a una variedad de contextos polticos, sociales y culturales.
Presto especial atencin al papel de los partidos polticos basados en
movimientos indgenas, y a la manera en que han adaptado o se han adapta
do al nuevo rgimen municipal. En el momento en que el presidente Gonzalo
Snchez de Lozada y su gabinete disearon nuevas instituciones munici
pales descentralizadas, codificadas en la Ley de Participacin Popular (lpp),
haba pocos partidos polticos que presentaran una identidad distintiva
mente indgena, y aquellos que competan tenan poco xito. La lpp cre las
condiciones para el surgimiento de partidos basados en movimientos indge
nas, los cuales acumularon poder regional en las primeras elecciones
municipales de la historia, en 1995. Siete aos ms tarde, uno de estos parti
dos se haba convertido en una fuerza nacional y otro en un contendiente
regional.1
Estos partidos con identidad indgena prometieron a electores indge
nas y no indgenas que crearan un nuevo tipo de democracia que fuese ms
legtima, responsable, participativa y socialmente justa que las existentes
prcticas democrticas occidentales. Durante el trabajo de campo en 2005
en los departamentos de La Paz y Cochabamba, busqu evaluar sus aseve
raciones. Cules son los principales logros de los partidos de pueblos
indgenas? Qu dificultades y retos enfrentan? Cmo logran los movimien
tos indgenas, los cuales tienen como cimiento a instituciones sociales y
culturales con races profundas en la sociedad civil, un balance entre cumplir
el rol del Estado y mantenerse identificados con la sociedad civil? En los
1
Sobre la formacin y desarrollo de partidos polticos en Bolivia vase: Alb, 2007; Lucero,
2008; Van Cott, 2005; Yashar, 2005.
366 Donna Lee Van Cott
01/12/11 13:15
trminos sugeridos por el organizador de esta conferencia, cmo logran

las particularidades y circunstancias que la lgica poltica impone en estos
mbitos? (Hernndez-Daz, 2008).2
Descentralizacin y reforma de gobierno local en Bolivia

Bolivia era un Estado altamente centralizado a principios de los noventa.
En 1994 el gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada dise una Ley de Parti
cipacin Popular que creaba un esquema original para el gobierno municipal.
Previo al pase de la ley, el gobierno municipal funga slo en reas urbanas
y pocas municipalidades; ms all de los grandes centros urbanos y capi
tales departamentales tenan recursos propios. En 1994, 311 municipios se
crearon de las preexistentes secciones provinciales, un nmero que even
tualmente se increment a 327.3 Los consejos municipales tienen al menos
cinco miembros, con uno incorporado por cada 50 mil personas despus
de los primeros 50 mil habitantes. Debido a que gobiernos departamenta
les no fueron electos sino hasta 2005, los municipios atraen la mayor aten
cin de la poltica subnacional. Como en Mxico, la descentralizacin boliviana
fue un rgimen impuesto de arriba hacia abajo por un gobierno nacional para
impulsar metas de desarrollo nacional y mantener control poltico sobre reas
rurales. Y, como en Mxico, algunas de las experiencias ms exitosas de
democracia y desarrollo local han ocurrido en comunidades rurales indge
nas, donde organizaciones socioculturales fuertes y tradiciones de trabajo
colectivo (en Mxico tequio, en Bolivia minga) asistieron a los gobiernos locales
en la movilizacin de la participacin ciudadana. Efectivamente, estudiosos
han descubierto que esquemas de descentralizacin de arriba hacia abajo
funcionan mejor en comunidades indgenas; muchos sealan el caso de
Oaxaca (Mxico), y atribuyen el xito al alto grado de capital social, identi
2
Este texto se alimenta de la investigacin publicada en Van Cott, 2008. Este texto presen
ta datos de los casos bolivianos que no fueron incluidos en el libro y aborda preguntas presenta
das por los organizadores. Refiero el libro a los lectores interesados en un argumento que
explique el papel de liderazgo mayoritario, las dinmicas de los procesos de descentralizacin
y las lgicas contendientes de partido, movimiento y polticas de gobierno.
3
Para el anlisis de la Ley de Participacin Popular y sus implementaciones vase: Ayo, 1999;
Blanes, 2003; Booth, Clisby, Widmark, 1996; Calla, 2001; Gray Molina, 2001, 2003; Grindle,
2000; Van Cott, 2000.
Partidos indgenas y gobierno local en Bolivia 367
01/12/11 13:15
dad colectiva y una larga tradicin de autogobierno (Ackerman, 2004: 12-13;

Fox, 1996: 1091; Grindle, 2007: 126-139).
Ha sido difcil para el Estado boliviano ajustar un relativamente estric
to rgimen municipal a la enorme diversidad de organizaciones culturales
indgenas en reas rurales y urbanas. En ocasiones, las fronteras munici
pales presentes corresponden efectivamente a instituciones de autogobierno
indgenas existentes; en otros casos, las fronteras municipales fueron rede
lineadas para adaptar a la organizacin sociocultural. En el ao 2000, el
gobierno de Bnzer organiz un Dilogo Nacional para discutir una variedad
de temas que causaban tensiones sociales. Muchos grupos indgenas exigie
ron la creacin de un Municipio Indgena que permitiera a las comunida
des indgenas mayor flexibilidad para usar sus propias prcticas de gobierno,
toma de decisiones, participacin y rendicin de cuentas. Para cuando el
Congreso pas la Ley 2235 del Dilogo Nacional, la audaz propuesta haba
sido diluida a la misin de impulsar procesos concertados de adecuacin,
integracin y fusin de unidades territoriales, con base en el principio
de necesidad y utilidad pblica, adecuando los territorios sociocultural
mente homogneos al rgimen municipal del Estado Boliviano, y dejada a
la discrecin del Ministro de Desarrollo Sostenible y Planeacin (Bustillo,
2003: 33). Las organizaciones indgenas permanecieron insatisfechas con los
esfuerzos para acomodar sus sistemas de autogobierno.
Para el 2004, el poder poltico se haba inclinado hacia fuerzas de izquier
da-indgena que favorecan mayor autonoma formal para gobiernos munici
pales indgenas. Este contexto dio lugar a la Ley de Agrupaciones Ciudadanas
y Pueblos Indgenas del 6 de julio de 2004, la cual permiti a asociaciones de
comunidades y organizaciones indgenas participar en elecciones locales
sin tener que registrarse como partido poltico. Las organizaciones indgenas
y sus seguidores desean que las reformas vayan ms all, para incorporar
el reconocimiento legal del uso de prcticas tradicionales de toma de decisin
y seleccin de liderazgo (Arnold, 2004: 61; Medina, 2003: 19). Tales cambios
se incorporaron en la reforma constitucional de 2007, la cual espera la
aprobacin por referndum en el otoo de 2008. Debido a la inestabilidad
poltica persistente en el pas, no podemos decir cundo los cambios al
rgimen municipal puedan estar aprobados y ejecutados.
La lpp distribuy 20 por ciento del Tesoro General de la Nacin a los
recin creados municipios, integrados por centros urbanos as como reas
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rurales aledaas, con los recursos distribuidos principalmente segn la pobla

cin. Subsecuentemente otros recursos se agregaron: ayuda internacional
dirigida a reducir la pobreza a travs de la iniciativa Heavily Indebted Poor
Countries II (Pases Pobres Altamente Endeudados II); fondos nacionales
hechos disponibles a travs de la Cuenta Especial del Dilogo Nacional 2000,
y un Impuesto Directo sobre Hidrocarburos que el gobierno de Morales
negoci en 2006.4 Los gobiernos municipales adquirieron la responsabilidad
de promover desarrollo econmico y social, construir y mantener infraestruc
tura pblica y administrar las provisiones de salud y educacin.
El aspecto ms inusual de la lpp fue el establecimiento de comits de
vigilancia municipal, que representaban a las comunidades campesinas,
comunidades indgenas y vecindades urbanas, pero excluan a grupos no
organizados de manera territorial, como organizaciones de negocio y de
mujeres. Los comits de vigilancia revisan registros pblicos relacionados con
presupuestos y contratos municipales, y monitorean la implementacin de
obras pblicas.
La lpp requiere de los gobiernos municipales un proceso participativo
de planeacin que incorpore representantes del comit de vigilancia y ciudada
nos comunes a travs de la participacin en asambleas peridicas. Los comi
ts de vigilancia y los ciudadanos han de participar en la elaboracin de los
Planes de Desarrollo Municipal o pdm de cinco aos requeridos por ley. Debi
do a la falta de educacin y experiencia en la mayora de los gobiernos
municipales, un conglomerado de ong y agencias de asistencia internacio
nal normalmente supervisa el proceso. Los comits de vigilancia, entonces,
someten sus propuestas a la aprobacin del consejo municipal. En la prcti
ca puede que haya poca participacin de las otb (Organizaciones Territoriales
de Base) o de los comits de vigilancia si las condiciones polticas son adver
sas, o si las ong efectivamente dominan el proceso (Ayo, 1999, 2004; Booth,
Clisby y Widmark, 1996: 28-29; Gray Molina, 2001: 79-80; Van Cott, 2000:
185-186). El consejo municipal es el responsable de asegurar que los planes
de cinco aos sean preparados de una manera participativa y de elaborar
los ms detallados Planes Operativos Anuales (poa). Los poa tambin han de
formularse de manera participativa en consulta con los comits de vigilancia.
Los miembros del comit presentan objeciones a la oficina de Participacin
4
El gobierno boliviano estima que los nuevos contratos generarn ms de $1.3 mil millones
anualmente (La Razn, 2006a, 2006b).
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Popular del nivel departamental y, de no estar satisfechos con la respuesta que

reciban, al Ministerio de Hacienda del nivel nacional (Kohl, 2001: 82).
El surgimiento de partidos polticos indgenas viables

La Asamblea para la Soberana de los Pueblos (asp) fue formada por campe
sinos en 1995 para facilitar su participacin directa en las primeras eleccio
nes municipales, sin tener que depender de partidos polticos que les haban
engaado y abandonado en el pasado. Los campesinos que promovieron
la creacin del partido advirtieron explcitamente que deba servir como
instrumento poltico del movimiento, y aseguraron que nunca tendra mayor
poder que el movimiento en s, o la habilidad de dominar a las organizacio
nes sociales que lo integraban. Despus de que la Corte Nacional Electoral
rechaz los materiales de registro de la asp por tecnicismos, sus lderes
lograron un acuerdo con el Partido Comunista de Bolivia, el cual haba tomado
prestado el registro legal de la Izquierda Unida (una pequea alianza de parti
dos de izquierda), para presentar sus candidatos en la lista de ese partido.
La institucin de elecciones municipales directas en 1995 transform
a la democracia boliviana: 28.6 por ciento de concejales municipales recin
electos se autoadscriba como indgenas o campesinos (Alb, 1997: 7-26).
La asp, usando el registro de la Izquierda Unida, gan 3.4 por ciento de la
votacin nacional, eligiendo 10 alcaldes y 54 concejales municipales
(csutcb, 1996: 17, en Colanzi, 2006: 20; Van Cott, 2005: 86; www.cne.org.bo).
Bajo la nueva normatividad electoral los candidatos a alcaldes deban ganar
ms del 50 por ciento de los votos para poder asegurar el puesto. Es ms
comn, en el fragmentado sistema de partidos boliviano, que los alcaldes
logren pocos votos y tengan, en consecuencia, que formar coaliciones con
otros partidos representados en el Consejo. Adems, miembros del consejo
pueden censurar y destituir al alcalde cada ao. Entre los aos 1995-1999,
40 por ciento de los municipios cambiaron de alcalde anualmente. Despus
de una reforma legal de 1999, esta prctica disminuy, pero en 2003 un
33 por ciento de los alcaldes fueron destituidos (Alb y Quispe, 2004: 130;
Ministerio de Desarrollo Municipal, 2002: 103).
Una divisin seria surgi en 1997 dentro del movimiento de los culti
vadores de coca, entre seguidores de Alejo Vliz y Evo Morales. En 1998
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Alejo Vliz tom el control de la asp y Morales se deslind para formar su

propio partido en 1999, el Instrumento Poltico para la Soberana de los
Pueblos. Debido a problemas con el registro, el partido adopt el registro
legal del Movimiento al Socialismo (Crdova, 2004: 92; Herbas y Lizrraga,
2001: 44). Desde entonces la asp virtualmente ha desaparecido, y el mas de
Morales se ha convertido en el partido-movimiento poltico dominante del
pas. Con el sistema de partidos boliviano al borde del colapso, mas termin
en primer lugar en las elecciones municipales del 5 de diciembre de 2004, con
un porcentaje del voto nacional de 18.48 por ciento. Los partidos histricamen
te dominantes el mnr, el mir (Movimiento de la Izquierda Revolucionaria),
y adn (Accin Democrtica Nacional) se vieron prcticamente eliminados
en las elecciones de 2004, al no poder, ninguno de ellos, exceder el 5 por
ciento del voto.
El mas encar a un nuevo contendiente en 2004 un partido poltico
fundado por Felipe Quispe, el contrincante de Evo Morales en la disputa
por el control del movimiento campesino del altiplano. El Movimiento Ind
gena Pachakuti (mip) de Quispe compiti por primera vez en las elecciones
nacionales de 2002, ganando 6.09 por ciento del voto nacional (Van Cott,
2005: 89). En 2004, mip coloc a 63 concejales municipales. Ese ao, agrupa
ciones comunitarias y pueblos indgenas compitieron por primera vez como
consecuencia de las reformas constitucionales descritas arriba. En conjunto,
estos grupos terminaron la eleccin detrs del mas, y por delante de partidos
tradicionales. Personas indgenas registradas ganaron 104 asientos en conse
jos municipales, de los cuales 29 (27.9 por ciento) se les asign a mujeres,
de acuerdo con el requerimiento de que 50 por ciento de las listas de los
grupos ciudadanos e indgenas deban ser candidatas mujeres. Es proba
ble que grupos indgenas y asociaciones de ciudadanos atrajeran muchos
votos que de otra forma hubieran conseguido el mas o mip, para quienes
miembros haban votado en elecciones previas (Los Tiempos, s/f: 12-13).
Estudios de caso
En 2005, dirig investigaciones en el Chapare de Cochabamba y el altiplano de
La Paz. Me enfoqu en municipalidades donde mas y mip, respectivamente,
han tenido ms experiencia de gobierno local. A continuacin proporciono
01/12/11 13:15
descripciones de las condiciones polticas en cada rea as como estudios de

caso, ejemplificndolos.
Cochabamba
El Chapare de Cochabamba nombra a la regin subtropical integrada por
tres provincias del departamento Chapare, Tiraque y Carrasco. Tiene una
extensin territorial de 6 millones de acres, con los mayores asentamien
tos a lo largo de la autopista que comunica a las ciudades de Cochabamba
y Santa Cruz a travs del trpico. Slo los habitantes de ciudades mayores
como Villa Tunari y Chimor tienen acceso a electricidad, atencin mdica y
otra infraestructura bsica y servicios pblicos. Hoy, la mayora de la pobla
cin consiste en inmigrantes Quechua y Aymara del altiplano de Cochabamba
(74 por ciento) y del resto de Bolivia (26 por ciento). Estos inmigrantes se
asentaron en territorio de los grupos indgenas de tierras bajas, como son
los Yuracare y los Yuquis, quienes viven hoy en tensin con las colonias
indgenas paracaidistas con tradiciones culturales y organizacionales distin
tivas (Herbas Camacho, 2000: 33; Vargas y Draper, 2004: 67).
Entre 1960 y 1980 la colonizacin y desarrollo econmico de Chapare fue
guiada por organizaciones de autogobierno llamados sindicatos, que fueron
formados por grupos de parentesco y vecinos en respuesta a la necesidad
de obtener ttulos legales de las tierras, de exigir acceso a servicios bsicos
como caminos, escuelas y electricidad, y de presionar al gobierno para la
obtencin de servicios agrcolas (Healy, 1991; Lizrraga, 1998: 54). Los
sindicatos jugaron un papel vital en la provisin de servicios y en la mediacin
de disputas entre los colonos y sus descendientes. Los sindicatos de coca
leros proveyeron sistemas de justicia local y de resolucin de conflictos, y
establecieron lazos culturales y sociales de reciprocidad y solidaridad.
Hasta las elecciones municipales de 1995, los sindicatos y las Federaciones
regionales eran la nica fuente de autoridad legtima (Crdova, 2004: 52-60).
Para 1985 los sindicatos controlaban la mayora del trpico entero de Cocha
bamba. Se haban convertido en una vital y hegemnica fuerza poltica,
social, cultural y econmica, tanto as que se volvi imposible vivir en la
regin sin ser miembro de algn sindicato, con la excepcin de residentes
de pequeos centros urbanos o tribus indgenas en reas remotas (Atlas del
Trpico de Cochabamba, 2004: 40-43). Al hacerse ms densa la poblacin,
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los sindicatos pedan ms de sus miembros, incluyendo desempeo rutinario

de trabajo colectivo comunitario. El embate del gobierno contra los cocale
ros y contra los mismos sindicatos a partir de 1985, intensific la tica de
disciplina colectiva y de obligacin para con el sindicato (Ibid.: 42). Los
sindicatos se concentraron en defender el cultivo de coca contra los crecien
tes esfuerzos de erradicacin por parte del gobierno, ejemplificados en la
Ley 1008, la cual criminalizaba el cultivo de coca en Chapare y buscaba
la eventual erradicacin de la planta (Lizrraga, 1998: 55; Colanzi, 2006: 12;
Crdova, 2004: 52-58; Healy, 1991).
Para finales de los noventa, haba al menos 892 sindicatos, organizados
en 85 centrales, y una sexta federacin se form para representar cocale
ros en el pequeo municipio de Tiraque. El censo de 2001 reporta la presencia
de 584 sindicatos de nivel base en los tres municipios de Chapare. En la
cima de la jerarqua est la Comisin Coordinadora de las Seis Federacio
nes, formada en 1992 y afiliada a la organizacin campesina csutcb. La
Federacin ms poderosa la Federacin Especial de Campesinos Trabaja
dores del Trpico de Cochabamaba ha controlado a la Comisin Coordi
nadora desde su creacin. Su base est en Villa Tunari, en la provincia de
Chapare. Entre los sindicatos locales y las federaciones hay una capa inter
media de centrales, las cuales corresponden geogrficamente a un Cantn
o Distrito (Crdova, 2004: 46-71; Colanzi, 2006; Healy, 1991; Lizrraga,
1998: 55).
Para el ao 2000 cada una de las seis federaciones tena una corres
pondiente Federacin de Mujeres, formadas ms recientemente para pro
testar por la accin policial contra los lderes de los cultivadores de coca
(Lizrraga, 1998: 55). Esta estructura bignero para organizaciones campe
sinas se deriva de una visin Andina de organizacin social y liderazgo poltico
en el que la pareja de un matrimonio tambin participa en papeles de liderazgo.
Esta paridad formal oscurece la posicin subordinada de las mujeres den
tro de la familia y del movimiento (Arnold, 2004). Los principales impedi
mentos que las mujeres encaran para obtener ms influencia poltica son
las actitudes sexistas entre los lderes varones, as como la falta de educa
cin y el analfabetismo entre las mujeres. La falta de ttulos legales de tierra,
los cuales se heredan entre parientes varones en Chapare, tambin deja a las
mujeres sin la calificacin para obtener posiciones de liderazgo. La decisin
de una mujer de participar en poltica puede llevar al abuso o al abandono
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por parte del marido. Inclusive con el apoyo de la pareja, las mujeres siguen
siendo responsables de la mayora de las actividades domsticas y del cuidado
de los nios, y de contribuir al ingreso familiar.
La asp obtuvo el control del gobierno municipal de Chapare despus de
1995. Al mismo tiempo que se adaptaron a la estructura legal rgida impues
ta por la Ley de Participacin Popular y leyes de administracin de recursos
pblicos, los cocaleros impusieron sus propias formas de toma de deci
siones y de control de recursos. Los candidatos electos para posiciones
locales son escogidos de la misma forma como se ocupan las posicio
nes dentro del movimiento social. Cada sindicato ofrece uno o varios posi
bles candidatos, los cuales se paran frente a la asamblea. Los participantes
en la asamblea votan parndose detrs del candidato al que apoyan; el
candidato con la fila ms larga gana la primera posicin disponible, seguido
por el candidato con la segunda fila ms larga, etctera (Crdova, 2004;
Lizrraga, 1998: 58). Una vez electos, los lderes campesinos siguen las
prcticas polticas de su Federacin, en vez de cumplir con las normas del
sistema poltico formal. Por ejemplo, los candidatos del mas normalmente
deben firmar un pacto antes de la eleccin, en el que se comprometen a renun
ciar a la mitad de sus mandatos a favor de sus suplentes (electos simult
neamente por ley, para servir en el caso de que el consejero titular no pueda
cumplir la funcin), con el fin de desconcentrar al poder poltico y proveer
de experiencia poltica a una cohorte mayor de lderes (Lizrraga, 1998: 56;
entrevista, Eduardo Crdova). Estos incidentes reflejan una prctica predo
minante en reas rurales, la de rotar lderes campesinos varones en las
responsabilidades de liderazgo comunitario; prcticas que se han transferi
do a la esfera de los gobiernos municipales por las organizaciones campe
sinas afiliadas (Gray Molina, 2003: 360).
Con la ocupacin de oficinas municipales por parte de los cocaleros,
sus representantes obtuvieron mayoras en los comits de vigilancia. Debido
a que respondan a las mismas fuerzas polticas y sociales, los comits de
vigilancia no podan desempear las funciones de monitoreo y sancin
descritas en la ley. Normalmente, los miembros de los comits de vigilancia
y funcionarios del gobierno municipal conservan, de manera simultnea,
posiciones en sus sindicatos u organizaciones centrales. De esta forma, sin
que fuese la intencin, la lpp cre una fusin entre el Estado y la sociedad
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civil, ms que un mecanismo mediante el cual la sociedad haca responsa

bles a sus funcionarios pblicos.
Un reto fundamental para los gobiernos locales en Chapare era el de
aprender la compleja metodologa de la planeacin participativa, creacin
de reportes, contabilidad y de participacin requerida por la lpp. Entre
1995 y 1996 el gobierno boliviano, con frecuencia a travs de ong, patrocin
numerosos talleres despus de repetidas peticiones de los gobiernos muni
cipales (Crdova, 2004: 5; Cruz, 1998: 27).
Por la falta de entendimiento, en los primeros aos de oficina los repre
sentantes de los cocaleros a menudo pasaban por alto los requerimientos
legales para desarrollar un pdm de cinco aos o un plan de operacin anual.
Frecuentemente los gobiernos municipales llevaban a cabo el trabajo y luego,
de manera retroactiva, escriban sus planes anuales de operacin, ignorando
tanto el requerimiento legal de la planeacin como los requerimientos de
planear utilizando una metodologa participativa particular. Esto gener
problemas con la Contralora General Nacional, que intervino varias veces.
Como resultado, los gobiernos del mas aprendieron a seguir las reglas ms
cuidadosamente y, por lo menos, a facilitar la participacin de grupos no afilia
dos a la estructura organizacional de los cultivadores de coca.5
Para muchos ciudadanos de Chapare, el logro poltico sustantivo ms
importante del mas es el uso estratgico de los gobiernos municipales en la
lucha contra la erradicacin de la coca. La dominacin electoral de Chapare
facilita la movilizacin de los recursos del gobierno municipal contra los
esfuerzos de erradicacin de coca, y facilit la expansin del mas como un
movimiento nacional poltico que ha tenido representacin en el Congreso
nacional desde 1997, y en el ejecutivo desde 2005. Como declar el alcalde de
Chimor, Epifanio Cruz, en 1998:
Nuestros diputados por lo menos harn escuchar nuestras voces y no
ser como antes, en que firmbamos y firmbamos convenios que nunca se
cumplan, a pesar de la aparente seriedad de los compromisos y las marchas
que hemos realizado a la ciudad de La Paz. Es verdad que no vamos a
detener con estos dos diputados la reduccin violenta de cocales y la repre
sin, porque no somos mayora. Pero s podemos reclamar mediante estos
diputados y los alcaldes ms, que estamos enviando algunos votos resoluti
vos para que no se realice la reduccin forzosa de cocales (Cruz, 1998: 30).
Entrevista Eduardo Crdova. Cochabamba, 3 de agosto de 2005.
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Chimor, Carrasco
Chimor es un cantn de 15.264 habitantes, 82.7 por ciento de los cuales
vivan en pobreza en el ao 2001. La mayora de la poblacin se identifica
como Quechua (67.6 por ciento), 5.1 por ciento se autoadscribe como Ayma
ra y la poblacin restante pertenece a grupos menores de las tierras bajas
(Lizrraga y Villarroel, 1998: 10). Adems de los migrantes Quechua y
Aymara, hay aproximadamente 1,200 Yuracares y 160 Yuquis habitando
territorios indgenas protegidos (Censo Nacional de Poblacin y Vivienda
2001; Herbas Camacho, 2000: 33). La organizacin de la sociedad civil
dominante en Chimor es la Federacin Especial de los Trpicos de Chi
mor (fetch ), integrada por cultivadores de coca. La organizacin se
compone de 127 sindicatos organizados en 13 centrales (Crdova, 2004: 61;
Quispe, 1998: 119).
Chimor contiene 26 Asociaciones de Productores, creadas originalmen
te bajo el programa de desarrollo alternativo del gobierno nacional para
competir con los sindicatos independientes, y que hoy son el brazo econ
mico de los sindicatos (Atlas del Trpico de Cochabamba, 2004: 43). Tambin
existen asociaciones de productores ligadas al gobierno y a sus polticas
de desarrollo alternativo y, por esta razn, son marginadas de las acti
vidades de la Federacin y del gobierno municipal. Diez juntas de vecindades
urbanas, en representacin de 833 miembros, son representadas a su vez en
el comit de vigilancia. El Comit Cvico de Chimor ha representado intere
ses urbanos y de negocios, previo a la lpp; desde entonces ha sido marginado
debido a la hegemona poltica de la Federacin de cocaleros y a falta de reco
nocimiento legal del comit (Herbas Camacho, 2000: 37-38).
Antes de 1995 nunca se haba tenido un plan municipal de desarrollo
para Chimor y el cantn no tena recursos propios. Entre 1985 y 1995, las
comunidades rurales planearon y financiaron proyectos de desarrollo modes
tos utilizando recursos propios y trabajo obligatorio de miembros del sindi
cato. Este proceso de organizacin comunitaria se transfiri al gobierno
municipal cuando el mismo liderazgo del sindicato asumi estas posiciones
electas (Cruz, 1998: 25).
La asp domin las elecciones municipales de 1995 en Chimor con
casi el 70 por ciento del voto vlido, ganando cuatro de los cinco asientos
del consejo municipal (Cruz, 1998: 31). El partido populista ucs (Unin
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Cvica Solidaridad) logr colocar a un miembro en el consejo, quien represen

taba los intereses de los residente urbanos (Lizrraga y Villarroel, 1998: 13).
Epifanio Cruz fue electo por la Federacin para ser su candidato a alcalde, y
los electores campesinos obedientemente votaron por el nombramiento de la
Federacin (Quispe, 1998: 119). Al ganar por mayora absoluta, la posi
cin de alcalde no poda ser contendida por concejales municipales, como
frecuentemente ocurre con reas polticamente ms fragmentadas. Segn
Cruz, esta hegemona poltica facilit considerablemente la coordinacin
entre el alcalde y el consejo municipal, a pesar de algunas objeciones y pe
queos problemas, y esto ha facilitado la continuidad y estabilidad en la
administracin del gobierno local (Cruz, 1998). En contraste, en otras par
tes de Bolivia los alcaldes rara vez cuentan con una mayora en el consejo
municipal y por ende, la planeacin y el manejo del presupuesto son alta
mente conflictivos.
El gobierno municipal de la asp compens la escasez de recursos al
convenir de manera regular eventos de trabajo comunitario obligatorio. Los
recursos eran inadecuados, segn funcionarios locales, debido a la dram
tica subestimacin de la poblacin hecha por el censo del gobierno lderes
locales cuentan 18 mil habitantes segn su propia encuesta, ms del doble
de la cifra oficial de aproximadamente 8 mil en el censo de 1992 (Herbas
Camacho, 2000: 39, 87).6
Entre 1994 y 1996, Chimor tuvo tres diferentes alcaldes y cambios
frecuentes en el Consejo, a la par de la disminucin de la representacin
de centro urbano en el gobierno local. Despus de que miembros del comit de
vigilancia, en representacin de constituyentes urbanos-mestizos, acusa
ran al gobierno del uso inadecuado de fondos, la Controlara General con
gel los recursos de Chimor por ocho meses. La Controlara emiti un
reporte en 1997 en el que criticaba al gobierno municipal por no lograr
distribuir fondos de manera equitativa entre su poblacin, entre otros proble
mas, y exhortaba al gobierno a hacer algunos cambios. El alcalde Cruz
aduce que los fondos fueron equitativamente distribuidos, argumentando
que el censo de 1992 subestimaba exageradamente el nmero de habitantes
rurales por una proporcin de cuatro a uno y que, consecuentemente,
6
Las cifras oficiales son ms bajas debido a patrones de migracin que han dejado fuera
del rea a algunos cocaleros durante la toma del censo, as como a sospechas de funcionarios de
gobierno.
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haba una sobre representacin de habitantes urbanos. Cruz tambin acu

sa a las elites urbanas-mestizas de fabricar cargos de corrupcin por razo
nes polticas, y atribuye muchos de los errores del gobierno a la falta de
conocimiento y experiencia con respecto de las normas municipales. El go
bierno nacional tambin urgi al municipal a emprender proyectos a una
escala geogrfica ms grande, por ser de mayor productividad que proyec
tos menores para un nmero elevado de comunidades. Cruz explica que la
concentracin en proyectos pequeos se genera de las demandas de cada
sindicato por administrar sus propios recursos, y la constante resistencia de
lderes sindicales por colaborar a niveles superiores. En la auditora reali
zada en 1998, la Controlara determin que la mitad de los problemas haban
sido atendidos y que el resto deba ser corregido para finales de 1998 (Lizrra
ga y Villarroel, 1998: 17).
La congelacin de los fondos municipales coparticipativos detuvo el
trabajo en todos los proyectos programados para finales de 1996 y princi
pios de 1997. Despus de 1996 se logr mayor estabilidad poltica, pero los
conflictos continuaron dentro de la Federacin local y el mas, que como lde
res batallaron por tener acceso al poder mientras ciertos lderes hicieron
errores, intencionales o inadvertidos, con respecto a la administracin de
recursos (Herbas Camacho, 2000: 70-71, 81). Un concejal de la asp que repre
sentaba al centro urbano fue removido en 1997, debido a las rivalidades
entre miembros urbanos y rurales del partido. Lderes rurales argumentaron
que l haba propuesto demasiados proyectos para ser llevados a cabo en
reas urbanas ms que en las zonas rurales que los campesinos deseaban
priorizar. En esta primera Administracin, la Federacin de cocaleros tena
suficiente poder para forzar a dos concejales municipales a renunciar por
que sus lderes desaprobaban su desempeo (Lizrraga y Villarroel, 1998:
13, 34). A otro consejero de la asp se le forz a renunciar en 1998, al ser acusado
de actividades ilcitas relacionadas con la ley de erradicacin de coca (Ibid.).
Las condiciones mejoraron despus de que el gobierno nacional patro
cin talleres para informar a los ciudadanos acerca de sus derechos bajo
la nueva ley, y para capacitar a lderes municipales electos y empleados en la
metodologa compleja para planeacin y toma de decisiones (Cruz, 1998:
26-27). Cruz comenta:
Nuestra falta de experiencia en la administracin pblica y nuestro escaso
conocimiento de la lpp, hizo que muchas veces se ejecutaran de manera
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involuntaria obras que no estaban planificadas en la poa, no por capricho

de los alcaldes municipales, sino por exigencias de las comunidades campe
sinas. Por otro lado, tampoco se saba si al ejecutar las obras y realizar gastos
corrientes se estaba realizando malversacin de fondos, generndose
a consecuencia de ello una serie de susceptibilidades internas. El Comit de
Vigilancia no cumpla con sus roles especficos y buscaba ms bien enfren
tamiento con los alcaldes (1998: 27).
Lderes municipales y representantes de organizaciones de la sociedad

civil urbana y rural continuamente pedan ms entrenamiento para poder
entender mejor sus responsabilidades legales (Cruz, 1998: 27). Como resul
tado, Cruz opina que el gobierno municipal prestaba mayor atencin a los
requerimientos legales y a las demandas de la poblacin despus de 1996.
Los conflictos polticos se incrementaron despus de 1997, cuando el
nuevo gobierno nacional encabezado por la nueva adn de centro-derecha
tom posesin, y los representantes de los mestizos-urbanos en el comit
de vigilancia obtuvieron el apoyo de funcionarios de adn en la prefectura de
Cochabamba. Sin embargo, para 1998 la redistritacin se haba llevado a
cabo y el Comit estaba dominado por sindicatos rurales (Lizrraga y Villarroel,
1998: 16).
Otro reto que enfrent la primera administracin asp fue la demanda
de todo sindicato en el municipio de que algn proyecto se emprendiera en
su comunidad. Muchos estaban confundidos con el proceso de planeacin
participativa, pensando que ellos estaran solicitando proyectos del gobierno
central. Esta situacin cre un dilema: slo $270 mil aproximadamente (alre
dedor de 1.5 millones de bolivianos) estaban disponibles, y haba cerca de
80 comunidades campesinas. Como resultado, el presupuesto del primer pdm
del municipio estuvo inflado ms all de los recursos disponibles (Cruz, 1998:
28; Herbas Camacho, 2000: 86). En respuesta a la sugerencia del Alcalde de
que, para maximizar la utilidad de los recursos disponibles, deberan de empren
derse proyectos que beneficiaran a un nmero mayor de comunidades
agrupadas bajo una central, los lderes sindicales independientes exigieron
sus propios proyectos y el derecho de administrarlos. Esto gener conflic
to entre los sindicatos por el control de los recursos a pesar del hecho de que
el gobierno municipal estaba integrado por ex lderes sindicales y de central.
Por tanto, el Alcalde Cruz identifica serias desventajas del nuevo rgimen:
tenda a causar divisiones dentro del movimiento campesino, que previo a
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la lpp se caracterizaba por la considerable unidad de accin y propsito, y la

habilidad de administrar y emprender proyectos propios. El conflicto se
gener primordialmente por el arribo de recursos gubernamentales y
la competencia para controlar este nuevo ingreso (1998: 28).
Para atender el hecho de que el presupuesto anual slo poda cubrir pro
yectos en siete de los once distritos de Chimor, Cruz y su gabinete disearon
un programa mediante el cual el municipio proveera la mayor parte de los
fondos, pero cada comunidad deseosa de tener un proyecto deba completar
entre el 5 y 10 por ciento del costo. El municipio tambin recibi un monto
modesto de financiamiento de organizaciones de desarrollo nacional, como
el Fondo Nacional del Desarrollo Rural (fndr), el Fondo de Desarrollo Campe
sino (fdc), y el Fondo de Inversin Social (fis) (Cruz, 1998: 29).7
La primera experiencia de planeacin fue supervisada por la ong Centro
de Investigacin y Educacin Popular (cinep), la cual haba organizado asam
bleas en comunidades campesinas a lo largo del municipio para determi
nar sus demandas. Despus de reunirse con sindicatos, el cinep se reuni
con lderes de la central y la Federacin para priorizar proyectos. La planea
cin participativa emergi de manera ms lenta en reas urbanas debido a
la falta de juntas vecinales, pero stas se formaron y pudieron participar en
aos posteriores. Entre los retos fundamentales se encontraban la profusin
de demandas relativas a recursos, la falta de personal municipal para realizar
proyectos, y las demoras frecuentes por parte de la Controlara General en
la distribucin de fondos (Lizrraga y Villarroel, 1998: 16).
En 1999, el mas gan cuatro de los cinco asientos del Consejo Muni
cipal, eligiendo una concejala; Epifanio Cruz fue reelecto como Alcalde. En
2004, el mas gan nuevamente cuatro de los cinco asientos (59.38 por
ciento del voto), esta vez eligiendo a una mujer Alcalde, la lder indgenacampesina Juana Quispe. Quispe haba servido como Secretaria Ejecutiva
de la Federacin de Mujeres de Chimor, y como secretaria del consejo
ejecutivo de la rama femenil de las Seis Federaciones. Sin embargo, un
7
Otro fondo, el Programa para el Desarrollo Alternativo Regional (pdar), creado para incen
tivar a los cocaleros a emprender otras actividades econmicas, se rehus a trabajar con el
municipio durante este periodo porque el gobierno estadounidense se negaba a trabajar con
partidos polticos que fuesen extensiones del movimiento cocalero (Cruz, 1998: 29). En 1998,
el alcalde Cruz escribi que ninguna cantidad significativa de dinero estaba siendo canalizada
a los municipios a travs del Programa de Desarrollo Alternativo patrocinado por gobiernos
extranjeros (30).
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grupo de lderes campesinos hombres y concejales electos ligados a Cruz

rechazaron aceptar su victoria, y a travs de presin psicolgica y fsica le
impidieron que tomara posesin.
Su candidatura, argumentaron, estaba impuesta por lderes nacionales
sin duda para romper la dominacin masculina en Chapare y, por tanto,
era ilegtima a los ojos de muchos lderes varones en Chimor.8 La Asocia
cin de Concejalas de Bolivia (Acobol) denunci este ataque a una alcalde
sa legtimamente electa, y acus al grupo de liderar los ataques con el deseo
de perpetuar un rgimen que haba levantado sospechas (Opinin, 2005).
Una portavoz del grupo concluy que lo que sucedi con la Alcaldesa de
Chimor es un funesto precedente para la democracia municipal en Bolivia,
que se suma a otra serie de hechos mediante los cuales alcaldesas mujeres
y concejalas son acosadas fsica, psicolgica y polticamente dentro de las
deplorables prcticas de acoso poltico en razn de gnero (Ibid.).
La primera administracin mas emprendi exitosamente inversiones
en infraestructura y desarrollo social que beneficiaron a comunidades rurales,
con la excepcin de proyectos programados para 1997, cuando el gobierno
nacional congel los recursos municipales. De hecho, en su primer ao el
gobierno construy cinco nuevas escuelas para la comunidad. En 1998,
Cruz estim que 85-90 por ciento de los trabajos pblicos listados en
el plan anual se llevaran a cabo (Cruz, 1998: 32). El Fondo para el Desarrollo
Comunitario provey aproximadamente $250 mil en apoyo a la exitosa
construccin de siete puentes y un mercado de campesinos. Con otros
recursos, el municipio construy nuevos salones de clases y centros de
salud, e inici inversin en proyectos de desarrollo econmico (Lizrraga
y Villarroel, 1998: 17).
Pero haba muchos retos. Uno de los problemas ms serios de Chimor
era la extremadamente baja experiencia educativa y laboral entre la gente
rural que asumi puestos electos y designados en el gobierno local, mucha
de la cual no haba terminado la escuela primaria, y tena pocos asesores
tcnicos o personal experimentado de quien pudiera depender. El mismo
Cruz identific varios problemas con su administracin: falta de conoci
miento dentro del gobierno sobre administracin pblica, particularmente
sobre la nueva lpp; falta de asesores competentes; falta de instituciones
Entrevistas confidenciales. La Paz, Cochabamba, 2005.
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gubernamentales preexistentes que asumieran las nuevas responsabilidades,

lo que requera que el nuevo gobierno asumiera sus responsabilidades con
poca asistencia (Cruz, 1998: 31).
La efectiva e independiente operacin del comit de vigilancia ha sido
impedida incluso despus de la confrontacin inicial entre representantes ru
rales y urbanos por la falta de recursos para financiar sus funciones,
particularmente en cuanto a los viajes a lo largo y ancho del municipio para
supervisar trabajos pblicos, un problema que tambin enfrentan los
empleados del gobierno local. Esta situacin se atendi, en cierta medida, al
delegar la funcin de monitoreo y reporte a lderes sindicales en las reas de
actividad de proyectos. Adems, parte del problema se resolvi cuando el
municipio proporcion algunos cuartos e inmuebles y otro apoyo tcnico al
comit dentro de las oficinas municipales (Lizrraga y Villarroel, 1998: 16).
Herbas Camacho identifica un problema adicional: la persistente
marginalizacin poltica de grupos no incorporados a la Federacin de co
caleros. Las necesidades de los grupos indgenas de las tierras bajas nativos
del rea, quienes haban generado una carga por estar asentados en la
frontera con otros municipios y lejos del centro de gobierno, son comn
mente ignoradas y sus representantes no participan en el proceso de pla
neacin (2000: 34). Los colonos asociados con el programa de Desarrollo
Alternativo del gobierno son sancionados con la marginacin por haber
aceptado la asistencia del gobierno en el pasado, aun cuando se han hecho
ms independientes en aos recientes. Ms excluidos aun estn los secto
res de inters privado, como son los negocios productores de t, corazo
nes de palma, y pltanos para los mercados nacional e internacional, a los
cuales se les excluye por completo del proceso participativo de planeacin
(2000: 89-91). La negligencia del gobierno municipal por incorporar a estos
actores polticos y econmicos ha llevado a una dispersin de recursos y a una
duplicacin de esfuerzos (Ibid.: 99).
Un reto final es la dificultad de establecer una fuerte identidad social liga
da al municipio de Chimor, debido al origen diverso de la mayora de los
residentes de la regin. Este es un problema de todo Chapare, que es particu
larmente agudo en Chimor y que se le puede atribuir a la diversidad de
costumbres y rasgos culturales entre los habitantes. Como argumenta
Herbas Camacho, la identidad precaria se manifiesta en la autoridad de
manifestaciones culturales, religiosas y artsticas (2000: 99-100).
01/12/11 13:15
La Paz
Las condiciones polticas en municipios de mayora indgena son diametral
mente opuestas en La Paz, no obstante la idntica estructura legal-institucio
nal de gobierno local, as como tradiciones culturales similares que fueron
importadas por inmigrantes del altiplano a Chapare. La Paz es el departa
mento con la segunda mayor proporcin de poblacin indgena (77.5 por
ciento) y es el ms poblado del pas (2350,466). Aunque la pobreza en el
departamento de La Paz se situaba alrededor del promedio nacional en 1992
(70.9 por ciento para Bolivia, 71.1 por ciento para La Paz), la pobreza dismi
nuy a una tasa mucho ms lenta que el promedio nacional: mientras que la
pobreza nacional declin a 58.6 por ciento para el 2001, en La Paz haba
declinado a 66.2 por ciento (Censos 1992/2001). En contraste, en la econ
micamente dinmica Cochabamba la pobreza ha declinado a 55 por ciento.
La falta de progreso es particularmente marcada en las reas rurales de La
Paz, donde la pobreza se ha incrementado. Los municipios rurales en La Paz
encaran los problemas socioeconmicos ms serios y, debido a la esca
sa poblacin de pueblos rurales, han tenido relativamente menos recursos
para atenderlos.
En contraste con la abrumadora hegemona de un partido en Chapare
el mas, en el altiplano indgena de La Paz la poltica municipal se caracte
riza por la fragmentacin partidaria extrema. En 2004 en el departamento
de La Paz, 9.36 medios polticos en promedio partidos, grupos de ciudada
nos y pueblos indgenas combinados competan en cada eleccin municipal
en La Paz. En promedio, 6.42 medios polticos lograron al menos 5 por
ciento del voto en aquellas elecciones, mientras que en Cochabamba slo 4.51
medios polticos excedieron el umbral del 5 por ciento. Otra manera de
apreciar el alto nivel de fragmentacin es analizar el porcentaje del voto
recibido por el partido en primer lugar. A nivel nacional, el mas gan ms
mayoras absolutas que cualquier otro partido en las elecciones de 2004:
21.13 de los 45 municipios de Cochabamba eligieron a alcaldes por mayora
absoluta en 2005, mientras que slo cuatro de los 71 municipios de La Paz
eligieron a su alcalde de manera directa (La Prensa, 2004: 4). La mayor
fragmentacin en La Paz comparada con Cochabamba significa no slo
apoyo dbil para los ejecutivos y mayor lucha poltica por poder y recursos
dentro de los municipios, sino tambin ms inestabilidad poltica, ya que
01/12/11 13:15
los consejos municipales tienen el poder de destituir al alcalde anualmente.

En la zona rural de La Paz, donde slo se expiden pocos cientos de votos, la
poltica se reduce a la lucha entre individuos por las escasas oportunida
des econmicas.
La fragmentacin poltica tambin refleja la larga historia de faccionalismo
dentro de los movimientos campesinos y de izquierda. En las comunidades
predominantemente Aymaras del Altiplano, los pueblos se regulan por una
historia de 50 aos de organizacin izquierda-sindicalista, as como por un
sistema paralelo de autoridades basado en tradiciones culturales, ligado a
territorios llamados ayllus. El ayllu es la unidad de vida poltica y social ms
importante. Consiste en un territorio a veces discontinuo en el que fami
lias relacionadas por linaje y conexiones histricas emprenden actividades
productivas en diferentes niveles ecolgicos, para as tomar ventaja del poten
cial ecolgico de las diversas zonas. Los ayllus contienen un variado nmero
de comunidades y se agrupan bajo una Marka (Arnold, 2004: 48-49). La orga
nizacin ayllu tiene races en los valores de reciprocidad, equilibrio, consen
so y complementariedad, expresado a travs de la cooperacin social y
econmica (Medina, 2003: 17).
Dentro del ayllu las parejas adultas avanzan a travs de un sistema de
cargos de responsabilidad y prestigio creciente, con la condicin de haber
sido juzgado como favorable su desempeo. Estas posiciones se cambian
anualmente, excepto por las posiciones de liderazgo ms altas, que tienden a
durar varios aos. La rotacin de responsabilidad asegura que ningn indi
viduo o familia, no obstante sus recursos y prestigio, pueda dominar a otros.
El ayllu desempea una funcin espiritual, aparte de su papel social y eco
nmico, que se refuerza a travs de ceremonias religiosas y normas sociales
de conformidad (Arnold, 2004: 35; Medina, 2003: 17). Los derechos polti
cos de las mujeres se restringen por sus niveles ms bajos de alfabetismo
y acceso a documentos de identificacin, as como un sistema de organiza
cin dual que formalmente reconoce los derechos polticos de las mujeres,
pero en la prctica las subordina a ellas y a sus organizaciones a un estatus
de auxiliar.
Las comunidades rurales Aymara escogen a sus candidatos al gobier
no municipal de acuerdo con tradiciones locales para la seleccin y rotacin
de liderazgo. Sin embargo, stas han sido modificadas para ajustarse al
nuevo rgimen municipal, y tambin a conflictos generados por la compe
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tencia entre varios partidos por tener representacin en el gobierno. Esta

tradicin es similar a la que se usa en Chapare y refleja tradiciones de selec
cin de liderazgo Andino tradas por inmigrantes del altiplano a Chapare.
En Jess de Machaca, por ejemplo, el Alcalde titular y los concejales acuerdan
ejercer sus posiciones electas por dos aos y medio, y despus renuncian
a favor de sus suplentes, reforzando el sistema de rotacin de poder. As,
mientras en otros municipios los candidatos comienzan sus campaas
para las elecciones de diciembre, el Alcalde electo y su suplente se toman el
tiempo de visitar comunidades y consultar con lderes. Este sistema elimi
na el papel de los partidos polticos para preservar la unidad del municipio y
del ayllus, evitando la fragmentacin extrema y el conflicto que se ha apode
rado de otros pueblos del Altiplano. En contraste, en el cercano San Andrs
de Machaca, estn activos 14 partidos polticos y agrupaciones ciudadanas
(Arnold, 2004: 52-53).
La actitud de Jess de Machaca refleja el nimo del movimiento de recons
truccin del ayllu y de sus lderes intelectuales, quienes rechazan a los
partidos polticos y hacen el llamado de que sea el ayllu la principal institu
cin de representacin. El rechazo hacia los partidos polticos tambin sirve
a los intereses de las autoridades, que luchan por ganar hegemona por enci
ma de sus rivales de organizaciones campesinas y partidos polticos occiden
tales. En 2001, el Ministro de Asuntos Campesinos de Bolivia emprendi un
diagnstico con grupos de debate para discutir los temas de poder local, parti
dos polticos y distritos con municipios indgenas. Un gran nmero de
participantes favoreci reformas que permitieran la participacin directa en
el gobierno local, sin la mediacin de partidos, a travs de los sindicatos y
organizaciones tradicionales y vecinales existentes (Arnold, 2004: 59).
En otros lugares de La Paz, la tradicin Aymara de rotacin de liderazgo
se manifiesta de varias formas. Inclusive en el rea urbana de El Alto, un
barrio abarrotado, situado sobre la ciudad, la polticamente poderosa Federa
cin de Juntas Vecinales (Fejuve) utiliza un sistema de rotacin de liderazgo
que de manera regular circula los cargos ms altos entre las unidades geogr
ficas de la Federacin. Este sistema se basa en tradiciones Aymara de comu
nidades originarias de migrantes urbanos, y ha sido utilizado por la Fejuve
desde 2002 (Arnold, 2004: 53).
La fragmentacin poltica del departamento de La Paz, la presencia de
partidos polticos rivales bien establecidos, y la competencia con el sistema
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ms tnico de organizacin social basada en ayllu, que a menudo se presen

ta abiertamente hostil, presenta un ambiente poltico singular para el mas:
los conflictos son menos rural-urbano, indgena-mestizo, y ms partisanos
y personales. Esta situacin tambin refleja la mayor diferenciacin en
sociedad civil en el altiplano, especialmente la tensin entre el sistema de
organizacin campesina y las organizaciones ayllu, que tienden a coincidir
geogrficamente. Comparado con la econmicamente dinmica Chapare,
hay poca inversin o potencial econmico en el fro y seco altiplano. La regin
comparte con Chapare una historia de confrontacin violenta con el Estado,
y de radicalismo de izquierda.
Ayo Ayo, Aroma

Las condiciones polticas de La Paz se ejemplifican con este breve estudio
de caso de Ayo Ayo, un diminuto cantn de 6,981 personas en la provincia de
Aroma. La poblacin es 90.79 por ciento indgena, casi todos Aymara. En
2001, 99.3 por ciento de la poblacin viva en la pobreza, representando
un aumento sobre el nivel de pobreza medido en 1992 (98.9 por ciento). La
poblacin indgena entera vive en reas rurales (Censo Nacional de Pobla
cin y Vivienda, 2001).
En las elecciones de 1995 el partido populista Condepa, que ha sido
popular entre los votantes Aymara desde 1989, termin en primer lugar y
eligi al alcalde Ren Illanes. Ejemplificando la fragmentacin de partidos
polticos en el altiplano, cuatro diferentes partidos ganaron los otros cuatro
asientos.9 Todos los funcionarios titulares y suplentes electos eran hombres
(Ministerio de Desarrollo Humano, 1996). En 1999 cuatro partidos se
dividieron cinco asientos municipales, siendo el populista nfr (Nueva
Fuerza Republicana) el que logr dos asientos, y eligi al alcalde Benjamn
Altamirano. En junio de 2004, el alcalde Altamirano fue linchado por una
turba de residentes que lo acusaban de corrupcin (La Razn, 2004). Despus,
los militantes de la organizacin rival, Movimiento de los Sin Tierra, fueron
acusados de instigar el crimen. Luego de la violencia, la Controlara con
gel los fondos coparticipativos del municipio. Es importante recordar que
facciones opositoras frecuentemente utilizan acusaciones de corrupcin (a
menudo sin fundamento) para desestabilizar a sus oponentes.
Los partidos que eligieron a un consejero cada uno fueron: mnr, ucs, mrtkl y adn-pdc.
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La tradicin de fragmentacin poltica continu en las elecciones muni

cipales de 2004. Cinco partidos ganaron asientos que fueron contendidos
por nueve partidos o grupos ciudadanos. El mip gan 20.22 por ciento del
voto y eligi al alcalde Gabriel Calle Condori. El mas gan el quinto asiento
con 12.83 por ciento del voto (www.cne.org.bo). Cuando visit el municipio,
en julio de 2005, haba una concejala adicional del mip. El alcalde y la conce
jala, ambos del mip, haban formado una alianza con los concejales de otros
dos partidos, dejando al concejal del mas y a otro concejal en oposicin. El
gobierno apenas haba abierto sus oficinas en julio, despus de que la
Controlara descongel las cuentas del municipio.10
Segn el alcalde Condori, se organizan asambleas cada dos semanas en
las que el consejo municipal, el alcalde y sus asesores se renen con orga
nizaciones de la sociedad civil. Tales asambles se integran por representan
tes de las dos principales organizaciones locales, una indgena (originario), la
cual corresponde al movimiento ayllu, y afiliada local de la organizacin
nacional campesina csutcb.11 De manera confidencial, un concejal coincidi
en que hay mucha transparencia en la manera en que el dinero se gasta y
la consulta con organizaciones de la sociedad civil:
Siempre vemos quin saca dinero, cunto dinero estn tomando. Cada
jueves hay una sesin de las autoridades y a la sociedad civil se le in
forma cmo se est gastando el dinero. Las sesiones son abiertas al
pblico y representantes de la sociedad civil siempre estn presentes.
El dinero se comparte equitativamente entre todas las comunidades. A
cada comunidad le toca su porcin (entrevista, Ayo Ayo, 28 de julio, de
2005).
Como en Chapare, el sexismo es un problema serio incluso cuando las

mujeres son electas. Cuotas de gnero obligan a los hombres a incluir a
las mujeres, pero stas sufren abusos verbales y exclusin cuando tratan
de desempear sus responsabilidades. En un contexto de severa fragmenta
cin del sistema de partidos, el problema del partido nico se evita. En
cambio, la poltica se personaliza y se concentra en las luchas por los esca
sos recursos.
Entrevista confidencial, Ayo Ayo, 28 de julio de 2005.
Entrevista, Ayo Ayo, 28 de julio de 2005.
10
11
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La lgica poltica de la democracia local en Bolivia

Desde la imposicin de la Ley de Participacin Popular en 1995, Bolivia ha
logrado un gran progreso para extender a los gobiernos locales poder polti
co y recursos. Los nuevos regmenes de partidos polticos y descentralizacin
han abierto al sistema poltico a una mayora indgena que haba sido exclui
da de la formal representacin poltica y de la participacin desde siglos atrs.
Los partidos polticos indgenas han capturado el control del gobierno local en
reas rurales, a travs del aprovechamiento de la energa y los recursos de
las organizaciones locales de la sociedad civil, con niveles altos de legiti
midad e identidad cultural. Ahora, gente indgena domina instituciones
gubernamentales gracias a la construccin de una fuerte red de organiza
ciones de base y a la amplia desilusin con la poltica entre votantes no
indgenas. Asimismo, las municipalidades donde gobiernan partidos ind
genas pueden utilizar control de recursos pblicos para promover las
metas del movimiento indgena por ejemplo, oponerse a la erradicacin
de coca.
A pesar de un modelo de descentralizacin homogenizador y rgido,
que estaba mal equipado para incorporar la diversidad cultural y poltica de
la mayora indgena, las organizaciones indgenas locales han podido adaptar
instituciones de gobierno occidentales a culturas locales de autogobierno.
As, la lgica poltica impuesta se ha distorsionado, en algunos casos, por
fuerzas polticas locales. En Chapare y en comunidades indgenas del altipla
no donde autoridades tradicionales han logrado control hegemnico sobre
el gobierno local, mecanismos clave para la rendicin de cuentas del Estado
ante la sociedad han sido desmantelados porque el mismo liderazgo domi
na tanto la esfera de gobierno como la de la sociedad. El Estado y la sociedad
han sido fundidos ms que ligados. Al parecer, la mayora de la poblacin
indgena est contenta con este resultado, porque les brinda a ellos y a sus
organizaciones poder absoluto, al mismo tiempo que se excluyen a los
mestizos, que los haban oprimido y excluido por aos. Estudios anecdti
cos reportan una mayor sensacin de orgullo y autonoma entre estas comu
nidades indgenas. Sin embargo, la falta de pluralismo en la poltica local es
problemtica desde una perspectiva occidental de democracia liberal, porque
los grupos minoritarios (mestizos, ciudadanos urbanos, mujeres, oponentes
polticos, grupos indgenas menores) son excluidos de las tomas de
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decisiones, y una tica fuerte de conformidad social desanima la crtica

hacia lderes locales y el desarrollo de propuestas alternativas. Adems, las
normas culturales locales que condonan el sexismo y la violencia polti
ca no son suficientemente cuestionadas.
En otros lugares de Bolivia la fragmentacin poltica extrema crea incen
tivos para que los polticos compitan por el acceso a los recursos del Estado,
apelando a pequeos grupos de seguidores que puedan asegurarles asien
tos en el consejo municipal. Ninguna fuerza individual puede asegurar una
mayora, resultando en la extrema inestabilidad con respecto a la ocupa
cin de la alcalda y la inhabilidad para disear e implementar proyectos de
desarrollo a largo plazo. Por tanto, los pocos recursos provedos para el desarro
llo no son invertidos productivamente, y no hay impacto mesurable sobre
la reduccin de pobreza y la estimulacin del crecimiento econmico. Asi
mismo, la intensa competencia poltica ha incrementado las divisiones
entre comunidades indgenas por medios partidarios y personales, agregn
dose a las divisiones existentes basadas en la identificacin con el sindicato
versus autoridades ayllu tradicionales, y otras rivalidades organizacionales
y generacionales. Estas divisiones impiden a algunas comunidades traba
jar en conjunto para promover sus intereses comunes o para exigir mayor
rendicin de cuentas de niveles ms altos de gobierno. La corrupcin de cul
turas indgenas locales por parte de la poltica partisana, y la falta de
beneficios econmicos mesurables despus de una dcada de descentrali
zacin, han causado la desilusin en muchas comunidades y, como resul
tado, la ausencia de participacin en la vida poltica.
Aunque los recursos invertidos ahora en el desarrollo local son conside
rables, el grado de pobreza y las necesidades humanas bsicas sin atender
en las reas rurales de Bolivia no permiten que resultados de desarrollo
mesurable sean fciles de conseguir, incluso cuando las condiciones polticas
son relativamente favorables. Por tanto, los gobiernos indgenas continuarn
enfrentando el reto de mantener altos niveles de participacin ciudadana en
los procesos locales de tomas de decisin y de trabajos colectivos, en el
contexto de lentos y modestos resultados favorables. Desde 2000, la polari
zacin entre el este y el oeste, entre indgena y mestizo, y entre rico y pobre,
ha aumentado los niveles de confrontacin y violencia poltica, haciendo ms
difcil avanzar en la democracia y el desarrollo.
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Indigeneidad, migracin y gnero

desde una perspectiva internacional*
Sylvia Escrcega**
La habilidad de los intelectuales y activistas indgenas para definir polticas

culturales globales e influir su estatus en la arena internacional, ha conlle
vado a las ciencias sociales que se ocupan del estudio de lo indgena a
repensar sus sujetos y objetivos de estudio, as como categoras, teoras y
mtodos, ya que estos haban sido pensados para su aplicacin en un contex
to local. La globalizacin, los efectos del neoliberalismo y el consecuente incre
mento de la migracin transnacional han tenido una influencia sobre cmo
se conceptualizan la indigeneidad, la migracin, la ciudadana comunitaria,
el autodesarrollo y el autogobierno indgenas, as como el papel de la mujer
indgena. Hoy en da, aun para estudiar procesos meramente locales, hay que
entender cmo se define la indigeneidad a nivel internacional, cmo se han
generado nuevos espacios para actores indgenas que antes haban sido
marginados, cmo se crea una concientizacin poltica global, el desarrollo
de estrategias, agendas y plataformas indgenas comunes, as como la
creacin de organizaciones de base que responden y pueden negociar el mane
jo de su cultura e intereses con diferentes actores globales. Lo que pasa a
nivel local, informado por los procesos internacionales, as como lo que
sucede a nivel internacional, informado por el contexto local, ha redefinido
las relaciones de poder entre los pueblos indgenas, el Estado, los intereses
corporativos y dentro de las mismas comunidades indgenas.
En este ensayo me concentrar en dos grupos que se han convertido en
actores polticos globales importantes en las ltimas dos dcadas: las muje
*Captulo para el libro: Gobiernos locales indgenas en Amrica Latina, Jorge Hernndez
Daz y Andrew Seele (eds.).
**ciesas-Pacfico Sur y DePaul University.
395
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res indgenas y los migrantes indgenas. En la dcada de los noventa del

siglo anterior, las mujeres indgenas lograron consolidar su posicin dentro
de la Organizacin de las Naciones Unidas (onu) y en lo que ahora es reco
nocido como el Movimiento Indgena Global, siendo hoy en da lderes que
definen agendas, expertas reconocidas en el mbito de los organismos inter
gubernamentales, importantes intelectuales que conceptualizan, desde una
perspectiva de gnero, su lugar dentro de la comunidad, la nacin y el
mundo, as como en la lucha por los derechos indgenas. En esta primera
dcada del milenio en curso, los migrantes indgenas han estado consolidan
do su posicin dentro de la onu y el Movimiento Indgena Global, desafiando
as nociones importantes sobre la relacin entre territorio e indigeneidad,
la comunidad indgena, las bases sobre las que se sustenta la ciudadana
dentro de la comunidad y el Estado, as como la elaboracin del derecho
internacional desde nuevas perspectivas. Dentro de estos dos grupos,
tambin es necesario poner atencin especial al papel que los lderes jve
nes estn teniendo, tanto dentro de sus organizaciones como en los procesos
internacionales, ya que como grupo tambin se estn perfilando como un
actor muy importante.
Las polticas de la indigeneidad

Hoy en da, la cultura y la diversidad se han convertido en un recurso o en una
mercanca sujeta de ser administrada, al mismo tiempo que es tambin
un instrumento poltico utilizado por comunidades, movimientos de base,
estados-nacin, corporaciones trasnacionales, organizaciones internaciona
les y organizaciones no gubernamentales (Ydice, 2003). Dado que la cultura
y la diversidad son consideradas mercancas cuya circulacin es objeto de
control y poder, en la lucha por los derechos indgenas hay muchos actores
polticos globales que se posicionan como guardianes de lo indgena, al
mismo tiempo que aparecen y se fortalecen nuevos sujetos polticos que
tratan de incidir en los procesos de definicin, produccin y circulacin de la
indigeneidad. La bsqueda por el reconocimiento de la soberana, la autono
ma y la libre determinacin como derechos de los pueblos indgenas, ha
forzado a indgenas intelectuales y activistas1 a negociar la definicin y el
1
Considero que los indgenas intelectuales y activistas comprenden a una gran variedad
de actores, independientemente de su nivel de escolaridad formal o profesionalizacin, quienes
396 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
manejo de sus propias culturas y subjetividades no solamente con los esta

dos, sino tambin con organismos y organizaciones internacionales, ya sea
intergubernamentales o no gubernamentales, intereses multinacionales,
cientficos y profesionales que participan en el quehacer legal y el estableci
miento de polticas internacionales. Adems, en la bsqueda por la justicia
y nuevas alternativas a la globalizacin y a las polticas neoliberales, estos
intelectuales y activistas tambin se ven forzados a negociar la definicin y
el manejo de sus culturas con otros movimientos sociales. Por otra parte,
dentro del mismo Movimiento Indgena Global, tambin hay quienes tienen
un inters particular en delimitar el universo de aplicacin de la defini
cin de la indigeneidad vis vis grupos que buscan ser reconocidos como
indgenas.
Si bien los Pueblos Indgenas han logrado reconocimiento como actores
polticos, como sujetos de derecho internacional2 y como guardianes de
culturas milenarias que deben de ser protegidas y promovidas, cada pueblo
y organizacin indgena que ha incidido a nivel internacional tiene una visin
especfica de lo que es ser indgena y cul es su problemtica. A pesar de
que se han realizado muchos estudios sobre indigeneidad dentro del siste
ma de la onu, an no hay un consenso, y no necesariamente lo habr,
sobre una definicin legal de indgena ni en qu se puede sustentar. Son
muchos los actores polticos globales quienes han repercutido de manera
importante en la definicin de la indigeneidad, as como existen varias defi
niciones elaboradas por expertos y que, sin embargo, s son utilizadas en
la prctica en el quehacer del sistema de la onu.3 No obstante, es importan
han adquirido un estatus social dentro de sus comunidades y organizaciones de base debido
a su capacidad de anlisis, organizacin y movilizacin frente a los problemas a los que se
enfrentan (ver Esteva y Prakash, 1998) y a su capacidad para reformular un proyecto tnico
compartido con base en una identidad establecida como indgena (ver Velasco Ortiz, 2005).
Para una explicacin de cmo se ven a ellos mismos los intelectuales indgenas ver Zapata
Silva, 2007.
2
Por ejemplo, la Declaracin de los derechos de los Pueblos Indgenas fue adoptada por la onu
en septiembre de 2007, pero fue desde la dcada de los aos setenta del siglo pasado que se
comenz a considerar a los indgenas como sujetos de derecho internacional (Minde, 1995).
En la dcada de los ochenta se comenz a delinear y a negociar dentro del seno de la enton
ces Comisin de Derechos Humanos esta declaracin, como resultado del estudio de Jos R.
Martnez Cobo. Este estudio sobre la discriminacin de los pueblos indgenas contina siendo
un referente fundamental en la definicin de los Pueblos Indgenas as como en el entendimien
to de su situacin actual.
3
En mi tesis de doctorado exploro en detalle estas definiciones de indigeneidad as como
las dinmicas en que algunas de ellas se generaron (Escrcega, 2003a).
Indigeneidad, migracin y gnero 397
01/12/11 13:15
te reconocer el papel que las mujeres y los migrantes indgenas han tenido
en este proceso porque ellos han desafiado de una manera profunda estas
definiciones, llegando a cambiar, inclusive, la agenda de los organismos
internacionales. Esto se ve reflejado tambin dentro de los Foros Sociales que
se han venido realizando desde 2001 bajo la cubierta del Foro Social Mundial,
como respuesta alternativa de la sociedad civil al neoliberalismo y a las pol
ticas destructoras de organizaciones intergubernamentales. Tanto las muje
res como los migrantes indgenas buscan, y en algunos casos tienen, una voz
importante en el trabajo de la onu y en la programacin de los temas y
actividades de los foros sociales.
Hay una gran variedad de debates que se entretejen e informan las
definiciones de lo indgena. Por ejemplo, una parte de los discursos gira
en torno a la definicin de los Pueblos Indgenas como pueblos, en el sen
tido que los estados y el sistema jurdico le dan a las naciones; otra parte
de los discursos gira alrededor del tipo de ciudadana y derechos que se
les deben de otorgar a los Pueblos Indgenas dentro de los estados, as como
dentro de lo que se ha llamado la comunidad internacional de naciones;
otra parte de los discursos sobre la indigeneidad se enfoca a cuestiones de
autenticidad y representatividad; ms recientemente, otros discursos tratan
del papel de los pueblos indgenas en la solucin de problemas globales (por
ejemplo, en el cambio climtico y el mantenimiento de la biodiversidad), as
como en el desarrollo basado en los derechos humanos.
El debate sobre la indigeneidad es multifactico y juegan parte de l
varios actores, como ya se ha sealado, por lo que cabe preguntarse cmo
han incidido los intelectuales y activistas indgenas en la definicin de la indi
geneidad? Mi argumentacin estriba en que los intelectuales y activistas
indgenas emplean estrategias polticas de contencin y flexibilidad de lo que
culturalmente se define como lo indgena, en las que se utilizan varias pers
pectivas e imgenes generadas dentro del seno indgena, como desde sitios
no indgenas (Escrcega, 2003a, 2003b, s/f). Estas estrategias no exclu
yentes son fundamentales para la proteccin de sus culturas, empoderar
los reclamos por el reconocimiento de los Pueblos Indgenas y sus derechos,
en la bsqueda por la libre determinacin, el autodesarrollo y la represen
tacin poltica dentro del Estado, en organismos internacionales y frente
a corporaciones multinacionales y organizaciones no gubernamentales.
La consideracin de estas estrategias dentro de su contexto poltico y lo
398 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
que tratan de lograr, me lleva a observar que las ideas sobre la indige
neidad, representadas y utilizadas a nivel internacional, van ms all del
debate sobre si obedecen o no a nociones esencialistas, romnticas u
orientalizadas.
Las definiciones y el significado atribuido a lo indgena dentro de su
continuo proceso de desafo y negociacin, son el resultado de prcticas
polticas concretas, por ejemplo, la lucha por los derechos indgenas dentro
del rgimen internacional de derechos humanos, la lucha por los derechos de
los migrantes dentro del contexto transnacional o la lucha por una recon
ceptualizacin de la ciudadana en la comunidad indgena desde una pers
pectiva de gnero. lvarez, Dagnino y Escobar argumentan que en los
movimientos identitarios, la lucha cultural se convierte en un instrumento
de cambio poltico en el cual lo que se busca no es nicamente un nuevo suje
to poltico con derechos, sino tambin la participacin en la definicin del
sistema poltico (1998; ver tambin Jordan y Weedon, 1995; Melucci, 1989). Si
guiendo este postulado, a nivel internacional, la recuperacin, cuidado y
reproduccin de lo indgena se debe entender como parte de un proceso en
las luchas por la justicia social y los derechos, en el cual la significacin como
pueblos soberanos y con derecho a libre determinacin es fundamental.4
Esta significacin se lleva a partir de lo que Guillermo Delgado (2004)
llama el re/membering de los Pueblos Indgenas, lo que implica un recordar
se y un reagruparse. l argumenta que la indigeneidad, pensada como una
plataforma compartida, se basa hoy en da en un proceso de reconstitucin,
independencia, autosuficiencia y en la reinvencin de la tradicin de los
Pueblos Indgenas con derechos colectivos, porque esto les ha sido negado
histricamente. De manera similar, Carmelo Buscema (2004) propone que el
ser indgena significa historizarse una vez ms. El re/membering y el histori
zarse de los Pueblos Indgenas tambin ha conllevado un ejercicio continuo
para transformar los sistemas de orden poltico y econmico locales,
nacionales e internacionales, que les niegan esa significacin tanto en el
plano discursivo como en la prctica. En relacin con esto, Marcelino Daz de
Jess (2004) reclama que los intelectuales indgenas deben desafiar el orden
constituido por los estados nacin, al mismo tiempo que deben practicar
4
En otros trabajos (por ejemplo, Escrcega s.f.) exploro con ms detalle cmo las polticas
de la indigeneidad a nivel internacional se basan en lo que Spivak (1988) ha llamado esencia
lismo estratgico.
01/12/11 13:15
una constante autocrtica de las polticas y discursos indgenas para poder

reclamar sus derechos como Pueblos Indgenas. En el caso de Latinoam
rica, la recuperacin de la narrativa de la identidad tnica indgena la cual
Lara y Delgado (1995) argumentan fue un factor clave en la autocrtica del
liderazgo internacional indgena en los aos noventa del siglo pasado se
sustent en la recuperacin y control del territorio con sus recursos natu
rales, en la resignificacin del Pueblo Indgena con derechos colectivos y
en el fortalecimiento de la comunicacin con la comunidad (ver Delgado,
1993; Daz de Jess, 2004). Sin embargo, esta narrativa no tena una propues
ta en relacin con la migracin indgena internacional, la cual se haba incre
mentado en los aos ochenta en el caso de los Estados Unidos, y se agrav en
el caso de los indgenas con la implementacin de polticas neoliberales
en la dcada de los noventa;5 ni tampoco tena una propuesta en cuanto
a los derechos de las mujeres indgenas separados de las demandas mera
mente tnicas.
En este re/membering, los indgenas intelectuales y activistas se presentan
ante los foros internacionales no simplemente como vctimas de estados abu
sivos y represivos que necesitan proteccin, sino como actores polticos que
pueden desafiar y transformar con sus propios conceptos, aquellas prcti
cas y discursos hegemnicos que los marginan y que a la vez, pueden
transformar sus propias prcticas y estrategias. Jace Weaver dice acertada
mente que la indigeneidad entreteje no slo ideas como raza, marginalidad,
imperialismo e identidad, sino tambin ideas como hibridad, esencialismo,
autenticidad, dispora, Tercer y Cuarto Mundos. La forma en que estas ideas
son desarrolladas, apropiadas y contestadas, hace que las bases teri
cas sobre las que se sustentan estas ideas [parece] ms como arena move
diza (2002: 221, mi traduccin). Los Pueblos Indgenas tienen una idea
flexible de la indigeneidad, que refleja lo que dice Weaver, pero que tambin
es capaz de capturar una realidad colectiva de desposesin y marginalidad
(colonial, neocolonial y postcolonial); as como, al mismo tiempo, reconcilia las
diferencias, el cambio, las transculturaciones, los diferentes caminos y
articulaciones que reconocen la diversidad de las culturas dentro y fuera del
grupo ms grande (ver Clifford, 2001) con una visin al futuro.
5
En el caso de Mxico, varias organizaciones indgenas notaron que la reforma del Artcu
lo 27 constitucional llevara inevitablemente al aumento de la migracin.
400 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
A este proceso de resignificacin de lo indgena con todas sus comple

jidades es lo que yo llamo polticas de la indigeneidad (Escrcega, 2003a).
Conceptualizo la reconstruccin del Pueblo Indgena como pueblo dentro
de las polticas de indigeneidad, como un proceso de negociacin de la idea
estratgica de que la historia, la memoria, la experiencia y la cultura son com
partidas por los miembros del grupo de una manera esencial, al mismo
tiempo que hay una reconfiguracin continua de las fronteras culturales,
tanto para contener como para transformar lo que se considera como tradi
ciones indgenas. Estas fronteras y sus bases tericas son continuamente
cuestionadas o representadas desde afuera y desde adentro por varios
actores globales. Por otro lado, dentro de la estrategia indgena, aunque
la autodefinicin y la autoidentificacin son derechos a los que aspiran los
Pueblos Indgenas como entidades soberanas, en la definicin de lo ind
gena la autenticidad, legitimidad y representatividad son instrumentos
negociables que no estn necesariamente predeterminados por perjui
cios de los no indgenas o por intereses de grupos indgenas especficos.
En las polticas de la indigeneidad varios actores polticos tienen apuestas
importantes, por lo que intentan delimitar el universo de aplicabilidad de leyes,
polticas, privilegios, derechos, etctera; pero al mismo tiempo, tambin
se posibilita el empoderamiento de otros actores indgenas, como es el caso
de las mujeres, de los migrantes y de los jvenes.
Aunque las mujeres indgenas siempre han sido consideradas como el
principal sustento cultural y social de sus comunidades y pueblos, han tenido
que luchar en contra de su triple discriminacin por su gnero, su identifi
cacin tnica y su condicin socioeconmica marginada para poder establecer
su liderazgo poltico dentro del Movimiento Indgena Global. En el proceso
han resignificado su papel ante los organismos internacionales y el Estado,
as como dentro de organizaciones y comunidades indgenas, pero ms impor
tante aun, han incidido de manera substancial en la definicin de lo que es
ser indgena, lo que significa la autonoma y lo que son los derechos ind
genas desde una perspectiva de gnero;6 adems, de manera indiscutible han
llegado a definir agendas en los organismos intergubernamentales.7
En el caso de los indgenas migrantes, stos se ven forzados a emplear
estas estrategias de contencin y flexibilidad tambin frente a otras organi
6
Ver, por ejemplo, Burguete Cal y Mayor, 1999; Rivera Zea, 1999; Snchez Nstor, 2005; en
el caso de Mxico, ver: Speed, 2006.
7
Ver Secretara del Foro Permanente, 2008.
01/12/11 13:15
zaciones y actores en el Movimiento Indgena Global, quienes se han mostra

do renuentes a resignificar la indigeneidad tomando en cuenta la migracin/
movilidad y la reproduccin de la identidad tnica fuera del territorio. Sin
embargo, ante la creciente identificacin de la relacin entre migracin,
derechos humanos y desarrollo como asunto de mayor prioridad para la
comunidad internacional, el Movimiento Indgena Global ha modificado
sus discursos en cuanto a la migracin indgena, sobre todo debido a la mi
gracin de los nios y la mujer indgena, y al empoderamiento de sta. La
migracin indgena y su efecto en la identidad presentan desafos al discurso
utilizado por organizaciones y representantes indgenas en foros internacio
nales sobre lo que es la indigeneidad y su sustento en el territorio.
El debate sobre la indigeneidad en el contexto migratorio toma otra
dimensin ms en cuanto a que el fenmeno de la migracin presenta
desafos serios al sistema internacional de estados naciones, y a la idea de
que son los estados las entidades legtimas de administracin de derechos a
sus ciudadanos. Los indgenas migrantes desarrollan mltiples ciudada
nas y membresas polticas (en la comunidad, en el estado en donde se
encuentra dicha comunidad, en el estado al que migran y en el sistema
internacional de naciones) a la vez que se reproducen como pueblos y
comunidades en mltiples sitios (Escrcega y Varese, 2004; cfr. Basch et al.,
1994; Kearney, 1995, 1996; Kearney y Nagengast, 1989; Rouse, 1995) y forman
sociedades civiles transnacionales en las cuales participan continuamente
(Fox y Rivera-Salgado, 2004). Aunque los estados tratan de capturar y regu
lar estas ciudadanas, membresas polticas y sociedades civiles transnacio
nales (Smith y Guarnizo, 1998), en realidad, stas se les escapan de su
regulacin (Maher, 2002). Pero no es solamente el Estado el que trata de
delimitar la ciudadana indgena, sino tambin las mismas comunidades
indgenas, con base en sus propias definiciones de responsabilidades y
deberes as como en los derechos colectivos que otorga la membresa en
la comunidad.
Por otra parte, los jvenes indgenas han tenido un papel, y reconocido,
dentro del sistema de la onu; si bien de manera desigual, pero ha sido impor
tante. En la dcada de los aos noventa del siglo anterior se realizaron
varios encuentros internacionales de jvenes indgenas, a travs de los cuales
se foguearon y empezaron a reconocerse y crear alianzas. Al mismo tiempo,
participaban en las reuniones de organismos internacionales como delega
402 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
dos de organizaciones indgenas. Los medios de comunicacin y su capa

cidad de manipularlos tambin han jugado un papel fundamental en el
empoderamiento de una nueva generacin de lderes indgenas. Hoy en
da tienen una voz reconocida y respetada dentro del Movimiento Indgena
Global, adems de tener su propio cnclave y participar, a la vez, en todos
los dems cnclaves, inclusive como copresidentes de los mismos, en algu
nas ocasiones. Esta nueva generacin de lderes indgenas tiene dos ventajas
respecto a las generaciones anteriores: saber utilizar los medios de comuni
cacin como herramientas organizativas, especialmente el Internet, y muchos
de ellos conocer dos o ms idiomas. Por ejemplo, lo que yo he observado
en los cnclaves a lo largo de los aos es que han sido precisamente los
jvenes indgenas los que han tendido puentes y han realizado acciones
conjuntas entre aquellos provenientes de pases de habla inglesa y aque
llos de pases de habla castellana. Este ao, en el Foro Permanente para las
Cuestiones Indgenas, el cnclave de Abya Yala8 se rebel ante el protocolo
establecido en el ltimo da, demandando una voz en la mesa de discusin
de las resoluciones con relacin al cambio climtico. Fueron los jvenes,
tanto del norte como del sur de las Amricas, quienes rpidamente traba
jaron el documento que se leera en los dos idiomas, organizaron la video
transmisin de la protesta y ayudaron a instar a otros representantes a
participar en ella. Por otro lado, se decidi que una mujer indgena leyera el
documento porque se crea que tendra ms autoridad (no sin alguna nego
ciacin). En los apartados siguientes hablar sobre cmo se han empoderado
las mujeres y los migrantes indgenas dentro de la onu y del Movimiento
Indgena Global.
El re/membering e historizarse de las mujeres indgenas:

la autonoma y ciudadana desde una nueva perspectiva
Una de las metas de la onu en el milenio pasado fue el empoderamiento de

las mujeres, sobre todo en trminos de la igualdad de gnero manifestada
en la independencia financiera y en su potencial para proporcionar solu
ciones medioambientales. Kofi Annan, el entonces Secretario General de la
8
Nombre que dan los Kuna a las Amricas y que ha sido adoptado por el cnclave que rene
a delegados indgenas de Centro y Sudamrica, principalmente.
01/12/11 13:15
(1996-2004), adems seal que no puede haber un desarrollo efectivo

sin la participacin central de la mujer.9 Por su parte, Mary Robinson,
entonces Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (1997-2002), promovi en varios programas la formacin de lide
razgos femeniles, lo que benefici de manera importante a mujeres indgenas
de varias partes del mundo. Sin embargo, uno de los desafos grandes que
ellas tuvieron que enfrentar fue que en las ideas predominantes hasta fines del
milenio, tanto de los estados como de los organismos internacionales y
dentro de las propias comunidades indgenas, se las consideraba, mayor
mente, como vctimas y seres apolticos. Su bsqueda por la legitimidad y
la autoridad en el mbito internacional fue paralela a la de sus compaeros
hombres indgenas, pero en su caso, las mujeres tambin tuvieron que cambiar
nociones de ciudadana, roles y participacin poltica. Es decir, tuvieron que
luchar para introducir una perspectiva de gnero en las demandas tnicas
tanto a nivel local como internacional.10 Su participacin fue clave en la IV
Conferencia Mundial sobre la Mujer que se realiz en Beijing (China) en
1995, pues ah sacaron una declaracin especfica de las mujeres indgenas
con sus propias visiones de desarrollo, participacin poltica y su rol en la comu
nidad. Esta plataforma impuls de manera importante otras reuniones y la
intervencin de la mujer indgena en varios foros internacionales.
En el caso de las mujeres latinoamericanas, una de las estrategias polti
cas que utilizaron para hacer alianzas, abrir espacios polticos, participar
en redes y tener una voz propia fue la comercializacin de artesanas dentro
y fuera de las reuniones en los organismos internacionales; de esta forma,
llegaron a construir espacios en dnde explorar en qu consiste su autono
ma. Otra estrategia poltica fue el dilogo en diversos foros con mujeres
no indgenas, feministas y no feministas, representantes de gobiernos, orga
nizaciones no gubernamentales y expertas de la onu. Todo lo referido ante
riormente, junto con la disponibilidad de recursos y programas ofrecidos
onu
9
Ver artculos de 1999 a 2002 en la pgina de internet del un Chronicle: http://www.un.
org/chroniclepara una descripcin de las actividades de la onu con relacin a los derechos de
las mujeres.
10
En el caso de Mxico, es importante sealar el rol que tuvieron las mujeres zapatistas
para incluir las demandas de gnero en las leyes revolucionarias de su grupo. Resultado de
ello fue la creacin de la Ley Revolucionaria de las Mujeres en 1994. En el mbito internacio
nal, fueron las mujeres indgenas de Estados Unidos, Europa del Norte y las Filipinas quienes
establecieron su autoridad y legitimidad antes que aquellas provenientes de otros lugares.
404 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
por diversas fuentes, contribuy a la creacin de organizaciones de muje

res indgenas en las que, en las voces de Margarita Gutirrez y Nellys
Palomo (1999):
construimos nuestra propia identidad que marca y define la condicin
genrica, y permite el flujo y la interaccin con los otros y las otras y nos
ha permitido establecer un dilogo de reencuentro con nuestro propio
pueblo, con nuestras costumbres y hacer alianzas y acciones con las muje
res en general para demandar un reconocimiento como mujeres indgenas
(1999: 61-62).
Las mismas autoras nos explican lo que para ellas significa la autono
ma, lo cual encuentra eco en otras organizaciones de mujeres indgenas del
mundo. La autonoma incluye el respeto de la liga entre tierra y territorio,
y la posibilidad de que sean heredadas por la mujer; incluye la posibilidad
de realizar su cultura as como de producir sus artesanas; tambin implica
la ausencia de sexismo y del patriarcado, la participacin de las mujeres en
los sistemas judiciales y de gobernabilidad, el acceso a servicios bsicos y
a su autodesarrollo, adems del respeto a sus derechos humanos. En los
documentos del Cnclave de las Mujeres del Movimiento Indgena Global
todas estas aspiraciones se ven reflejadas, adems de su papel como guardia
nas del conocimiento ancestral y del medio ambiente, la proteccin a sus
lenguas y su participacin en los procesos internacionales que afecten a
los Pueblos Indgenas.11
Hoy en da, el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas de las
Naciones Unidas est liderado por un mujer indgena de las Filipinas, y
las mujeres han logrado otras posiciones polticas. De hecho, hay una
representacin y participacin importante de mujeres indgenas en los
organismos internacionales. Pero an ms significativo es su liderazgo en
la definicin de agendas, programas y prioridades en stas. Una simple
revisin de las resoluciones y documentos que se han generado en el seno
del Foro Permanente indica la importancia de la atencin a las cuestiones de
gnero.
11
Los documentos producidos por los cnclaves y otras organizaciones indgenas, as
como por otros actores en el seno de la onu, principalmente dentro de la hoy extinta Comisin
de Derechos Humanos, el Consejo de Derechos Humanos (que la reemplaz) y el Foro
Permanente de la Cuestiones Indgenas, se pueden consultar en la pgina de internet del
doCip: http://www.docip.org y en la pgina de internet del Foro Permanente: http://www.
un.or/esa/socdev/unpfii
01/12/11 13:15
Es indudable que la migracin tambin ha creado nuevos roles y luchas

para las mujeres indgenas dentro de la comunidad y en los contextos
transnacionales en los que se mueven: participan ms significativamente
en las asambleas comunitarias y se han convertido en lderes, as como en
administradoras de la economa familiar y de proyectos productivos; tam
bin han creado sus propias organizaciones o tienen puestos importantes
dentro de organizaciones binacionales. Todo esto ha hecho que se debatan
y desafen nociones tradicionales de ciudadana comunal desde una pers
pectiva de gnero. Maylei Blackwell argumenta que las mujeres indgenas se
mueven dentro de varias escalas de poder para recoger y producir conocimien
tos y aprendizajes polticos, as como para crear solidaridad y nuevas for
mas de concientizacin (2006: 4, traduccin ma). Ellas utilizan, o como lo
dice Blackwell, tejen este capital adquirido a nivel local, nacional e inter
nacional para cambiar su posicin dentro de estos niveles, crear nuevas
subjetividades polticas, formas de organizacin y discursos (5). Finalmente,
hacen su re/membering y el historizarse una vez ms, de manera que su
empoderamiento y su visibilidad sean innegables. Las mujeres indgenas
migrantes aaden a este capital adquirido en mltiples espacios de poder,
el obtenido en contextos transnacionales, y con l han logrado, junto con
otras mujeres indgenas, traer la problemtica de la migracin al debate de la
indigeneidad dentro del Movimiento Indgena Global. Por ejemplo, entre los
asuntos de mayor preocupacin hoy en da se encuentra el que se garantice
el derecho colectivo a la vivienda de los Pueblos Indgenas, en particular
de aquellos que han sido desplazados; lo que nos habla de la importancia
que tiene para las mujeres indgenas el restablecimiento de la dignidad hu
mana y la atencin a la problemtica social y poltica que conlleva el despla
zamiento y la migracin, pero tambin el situar a la migracin como un
asunto de derechos humanos y no simplemente de sobreviviencia econmica.
La migracin indgena como asunto

de prioridad en el mbito internacional
Dada la creciente referencia en la dcada de los noventa del siglo anterior

a la lucha de los migrantes Mixtecos en el norte de Mxico y en los Estados
Unidos por los derechos humanos, y debido al uso de este tipo de discur
406 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
sos en la definicin de lo indgena (ver Kearney, 1995, 1996), es interesan

te que dentro del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (1982-2006)
haya habido muy poca participacin de indgenas migrantes, as como en
otros foros internacionales.12 Si bien en el Grupo de Trabajo participaban
varios indgenas migrantes o indgenas provenientes de zonas de alta migra
cin, la cuestin de la migracin indgena era un punto que no se discuta
ni en el curso de las reuniones con los representantes de la Subcomisin de
Derechos Humanos, ni dentro del Cnclave del Movimiento Indgena Global.
Esto se deba en gran parte a que el reconocimiento de comunidades indge
nas residiendo fuera de sus territorios implicaba la aceptacin de la posi
bilidad de una identidad indgena no necesariamente sustentada slo en
una relacin fundamental con el territorio tradicional. Esta relacin entre
indgena y territorio ha sido la base desde la cual se ha justificado el derecho
a la autodeterminacin (ver, por ejemplo, Falk, 2000; Lm, 2000; Nieven,
2003). Sin embargo, en los ltimos cinco aos, ha habido una presencia
notable de organizaciones de indgenas migrantes en organizaciones inter
nacionales y, en particular, en el Foro Permanente para las Cuestiones Ind
genas de la onu.
La creciente presencia de los indgenas migrantes en la arena interna
cional en este milenio se debe, en gran medida, al hecho de que el Foro
Permanente para las Cuestiones Indgenas se rene en Nueva York, dando
posibilidad de acceso a gran nmero de organizaciones y delegados ind
genas radicados en Estados Unidos y en Canad, pero ms significativamente,
al nfasis especial que la onu le ha puesto al estudio de la migracin inter
nacional y, sobre todo, a la consolidacin de los movimientos de base de
los indgenas migrantes. Cabe sealar tambin que el aumento considera
ble de la migracin de mujeres y nios indgenas explica, asimismo, el
inters creciente por parte del Movimiento Indgena Global al respecto. Por
un lado, en 1999 la onu estableci el mandato del Relator Especial sobre
los derechos humanos de los migrantes (resolucin de la Asamblea General
1999/44), el cual consiste en examinar la violacin y los medios de protec
cin de estos derechos, con atencin especial a la situacin de las mujeres.
12
As tambin me lo constat Jorge Bustamante, quien entonces era presidente del recin
formado Grupo de Trabajo Intergubernamental de Expertos en los Derechos Humanos de los
Migrantes, y quien desde 2005 funge como Relator Especial sobre los derechos humanos de
los migrantes.
01/12/11 13:15
Por otro lado, el Foro Permanente, en su tercera sesin en 2004, adopt la

recomendacin especial de que se llamara la atencin a y se estudiara ms
la migracin de la mujer indgena, incluyendo su trfico dentro y ms all
de las fronteras nacionales, as como el desarrollo de sugerencias para
solucionar sus problemas (E/2004/43). Cabe preguntarse hasta qu punto
este inters manifestado por la migracin indgena, en particular la de la
mujer, ha conllevado tambin a un cambio en la narrativa sobre la identidad
tnica indgena, o en los discursos sobre la indigeneidad utilizados dentro
del Movimiento Indgena Global y de la onu? Cmo ha afectado esto a las
luchas por los derechos y justicia social de los indgenas migrantes a nivel
transnacional, nacional y local? Cmo ha afectado esto la posicin de la mujer
indgena dentro de su comunidad? Antes de contestar, har un recuento del
porqu la migracin se ha vuelto un fenmeno de importancia fundamen
tal en los programas de desarrollo de los organismos internacionales, para
poder entender entonces cules son los discursos preponderantes que
han desafiado nociones predominantes de indigeneidad.
La situacin de los trabajadores migrantes ha sido atendida por el siste
ma internacional desde los aos cuarenta del siglo xx. La Organizacin
Internacional del Trabajo estableci instrumentos especficos para su protec
cin en 1949. Lo que se conoce desde 1989 como Organizacin Internacional
para las Migraciones se fund en 1951 como un organismo interguberna
mental, originalmente para atender la situacin de migrantes europeos, y
posteriormente para la situacin de los migrantes a nivel internacional. La
Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Traba
jadores Migratorios y de sus Familiares fue aprobada el 18 de diciembre de
1990, y en el 2000 se estableci este da como el Da Internacional de los
Migrantes.
A comienzos del siglo xxi, la migracin y sus efectos en todo el mundo
eran ya fenmenos altamente visibles, por lo que la Asamblea General y el
Secretario General de la onu, el seor Kofi Annan, establecieron la Comisin
Global sobre Migracin Internacional como un rgano especial de las Nacio
nes Unidas en 2003, con el mandato de poner a la migracin dentro de la
agenda mundial, analizar las polticas existentes y hacer recomendaciones
sobre cmo mejorar la situacin actual.13 Asimismo, en 2003 se cre el
13
Estas decisiones siguieron al reporte sobre migracin internacional que el Secretario Gene
ral de la onu present a la Asamblea General. En este reporte, el seor Kofin Annan identifica a
la migracin como asunto prioritario para la comunidad internacional (A 58/98-1 julio 2003).
408 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
Comit para los Trabajadores Migratorios bajo el Alto Comisionado para los
Derechos Humanos, para monitorear la aplicacin de la Convencin Inter
nacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares. En 2005 la Comisin Global present su
reporte final, en donde, entre otras cuestiones, se identific al desarrollo como
uno de los posibles beneficios que la migracin podra traer a las regiones
ms empobrecidas. En septiembre de 2006 se realiz el Dilogo de Alto
Nivel para discutir los aspectos multidimensionales de la migracin interna
cional y el desarrollo, y as identificar beneficios, minimizar impactos negati
vos y promover la proteccin de los derechos humanos. Finalmente, en
julio de 2007 se realiz la primera edicin del Foro Global Mundial sobre
Migracin y Desarrollo. Este foro es una iniciativa gubernamental en la que
no se toman decisiones ni se establecen polticas pblicas. Ms bien, se busca
analizar la migracin y el desarrollo para identificar prcticas benficas, inter
cambiar experiencias, identificar obstculos para la implementacin de las
polticas pblicas, mejorar la cooperacin entre pases, etctera.
La participacin de organizaciones de indgenas y no indgenas migran
tes en los dilogos y comits internacionales sobre migracin ha sido muy
limitada. Han sido los organismos internacionales e intergubernamentales
y los estados los que han intentado formular las polticas y leyes migrato
rias. Sin embargo, algunas organizaciones de indgenas migrantes, como el
Frente Indgena de Organizaciones Binacionales (fiob), han estado llevando,
desde hace ya varios aos, su voz a varios foros internacionales, o han
participado como observadores en las reuniones del Comit para Trabaja
dores Migratorios de la onu, a la vez que mantienen proyectos de desarro
llo en sus comunidades de origen desde su propia perspectiva. Tambin
hay que notar que en este ao, 2007, se intent movilizar a diversas organi
zaciones no gubernamentales de migrantes a lo largo del mundo para que
participaran en el Foro de la Sociedad Civil sobre Migracin y Desarrollo,
con el objetivo de influir las discusiones en el Foro Global mencionado
anteriormente.14 El Consejo Internacional de Tratados Indios (iitc) hizo un
llamado a las organizaciones de indgenas migrantes para que participaran
en el Foro de la Sociedad Civil, pero sin mucho xito. Finalmente, otro evento
14
Para ver los documentos y actividades del Foro de la Sociedad Civil sobre Migracin y
Desarrollo consultar: http://www.gfmd-civil-society.org/
01/12/11 13:15
internacional de dilogo entre organizaciones de migrantes que cabe desta

car fue la Primera Cumbre de Comunidades Migrantes Latinoamericanas
que se realiz en mayo de 2007.15
El re/membering e historizarse de los indgenas migrantes:

territorio, desarrollo y ciudadana
desde una nueva perspectiva
Jonathan Fox seala que [p]or supuesto, la migracin y el desarrollo estn

evidentemente vinculados, pero especificar la ndole de estos vnculos es
ms fcil en la teora que en la prctica (2006: 2). Esta relacin entre migra
cin, derechos humanos y desarrollo como prioridad de la comunidad inter
nacional, ha influenciado de manera especial la participacin y los discursos
de los indgenas migrantes en los foros internacionales. De hecho, se reco
noce que para poder poner en prctica las ideas propuestas es absolutamen
te necesaria la participacin de los migrantes mismos y de la sociedad civil
en general. La primera vez que se discuti con profundidad, en el plano
internacional, la relacin entre asuntos indgenas y migracin fue en el
Taller de Expertos sobre Pueblos Indgenas y Migracin, llevado a cabo el 6
y 7 de abril de 2006, promovido por la Organizacin Internacional para la
Migracin y el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas. En dicho
taller participaron representantes y expertos indgenas de las regiones de
frica, el rtico y Europa, Asia, Centro, Sur Amrica y el Caribe, y el Pacfico,
as como representantes de agencias internacionales y observadores de
estados. Una de las preguntas clave y relevantes para el presente trabajo
que se postularon en ese taller fue si los Pueblos Indgenas caen dentro
de las clasificaciones administrativas estndares de migrantes, o si deban de
considerarse otras categoras.
En relacin con esta pregunta se debati la necesidad de discutir los
conceptos y terminologa tradicionalmente empleados para definir la mi
gracin indgena, ya que sta raramente es voluntaria, dada la relacin
estrecha entre el indgena, la tierra y el territorio. En este sentido, para el
indgena, la migracin est asociada con conflictos y la prdida de derechos
15
Para ver los documentos y actividades de la Cumbre de Comunidades Migrantes Latinoame
ricanas consultar: http://www.cumbredemigrantes.org/
410 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
(E/C.19/2006/CPR.5: 7). Por esto, Rufino Domnguez Santos (2005), ex coor

dinador general del fiob, dice que el da internacional del migrante debe de
celebrarse: por los mismos migrantes como un da de denuncia, de propues
tas y movilizaciones en los lugares de origen y de donde residimos para
llamar la atencin de los gobiernos como responsables de este fenmeno
mundial. Domnguez Santos llama la atencin a que la migracin indgena
es el producto de una decisin forzada. En 2004, el Foro Permanente para
las Cuestiones Indgenas identific a la migracin de las mujeres indge
nas como un problema de derechos humanos a seguir, por lo que parte de
la discusin dentro del Cnclave Indgena de Latinoamrica se comenz a
enfocar sobre los casos de maltrato, violacin de derechos y desamparo de
las mujeres indgenas migrantes, dando la posibilidad a las organizaciones
de indgenas migrantes de que sus voces fueran tomadas en cuenta. Sin
embargo, algunos delegados indgenas continan advirtiendo que hay que
tener mucho cuidado en asociar a la migracin con lo indgena, y que se
debe de pensar en otras categoras de movilidad, as como en definir bien
el derecho a la movilidad.16
Jonathan Fox afirma que tanto para profesionales del desarrollo como
para dirigentes locales, los migrantes son personas que abandonan sus
comunidades, aun cuando muchos de ellos mantienen desde lejos su perte
nencia (2006: 2), lo que puede conllevar, en el caso del migrante indgena, a
una prdida de la ciudadana dentro de la comunidad. Inclusive, en muchas
polticas gubernamentales un indgena que ha migrado deja de ser consi
derado indgena (E/C.19/2006/CPR.5: 10). No obstante, dado que al migrante
se le asocia cada vez ms, tanto en mbitos internacionales como naciona
les, como a un agente del desarrollo, y ya que el desarrollo es una de las
metas que la onu ha declarado como prioridad, la migracin contina sien
do un tema principal dentro de las discusiones de las cuestiones indge
nas, lo cual ha llevado al fortalecimiento de la posicin del indgena migran
te dentro del Movimiento Indgena Global.
Aun cuando la globalizacin, el desarrollo econmico, la moderniza
cin y las polticas ambientalistas de los estados fueron identificadas en el
reporte del Taller de Expertos sobre Pueblos Indgenas y Migracin como
causas importantes en la prdida de tierras, tambin se reconoce que los
Declaracin al Foro Permanente de Toms Alarcn, 1 de mayo de 2008.
16
01/12/11 13:15
migrantes indgenas pueden contribuir de manera positiva en el desarrollo

de las comunidades de origen por medio de la inversin de remesas en
proyectos productivos para el bien comn. Pero para ello, como lo argumen
ta el reporte del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas, se requiere
tomar en cuenta la cosmovisin de los pueblos indgenas para definir las
polticas de desarrollo y autodesarrollo (E/C.19/2006/11). Aunque las organi
zaciones de indgenas migrantes varan mucho en cuanto a objetivos, estra
tegias, logros y capacidad organizativa (ver, por ejemplo, Velasco Ortiz,
2005), algunas de ellas han logrado incidir en el debate sobre las polticas
de desarrollo a nivel local, tanto en Mxico como en los Estados Unidos. Por
ejemplo, el fiob est interesado no solamente en el desarrollo de la comuni
dad de origen, sino tambin en el de la comunidad de residencia (Domnguez
Santos, 2006). Fox y Rivera-Salgado argumentan que los indgenas migran
tes estn creando una ciudadana comunitaria translocal mediante la
participacin activa en la vida social, econmica, poltica y cultural en ambos
lados de la frontera (2004). En este sentido, las organizaciones indgenas bina
cionales estn en una posicin ptima para impulsar el desarrollo desde
su propia perspectiva, a la vez que al hacerlo pueden redefinir los parmetros
de la ciudadana en sus comunidades (ver tambin Escrcega y Varese, 2004;
Kearney, 1996), as como el concepto de territorio indgena.
El reconocimiento de la migracin indgena, con la creacin de mlti
ples estatus y membresas polticas, afecta los derechos colectivos de las
comunidades indgenas (E/C.19/2006/CPR.5: 11), ya que el sistema de esta
dos-nacin presupone la base territorial de las comunidades de ciudadanos
para la administracin de derechos (Malkki, 1994). Yasemin Soysal (1994
en Maher, 2002) dice que la migracin y el derecho internacional han desa
fiado la idea de que la identidad y los derechos estn basados en un orden
nacional, y que los derechos reservados anteriormente a los ciudadanos se
han extendido a todos los seres humanos independientemente de su
proveniencia nacional, con base en una idea de la persona universal. En
este sentido, no le correspondera nicamente a la comunidad ni al Estado
el salvaguardar los derechos colectivos de los Pueblos Indgenas, sino tam
bin a la sociedad civil,17 a los organismos internacionales y a todos los
estados. Aunque los estados no han perdido su jurisdiccin sobre sus ciuda
Esta idea se explicar en el siguiente apartado.
17
412 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
danos, en cuanto a los derechos de los migrantes s han perdido ms sobe

rana. Sin embargo, como nos lo recuerda Maher (2002), la identidad y la
ciudadana definidas desde el Estado continan siendo importantes en
la definicin y aplicacin de derechos. Esto puede explicar, en parte, por
qu algunos intelectuales y activistas indgenas no migrantes sienten la
necesidad de defender el universo de la aplicacin de la indigeneidad, y
excluir a la migracin como algo que pueda definir la condicin indgena.
Ante esto, Rufino Domnguez Santos, del fiob, responde que hay una iden
tidad milenaria indgena, Abya Yala, basada en un concepto comn sobre
la Madre Tierra, los conocimientos medicinales ancestrales, el sufrimiento
de la discriminacin y el racismo por personas no indgenas, quienes han
robado sus tierras, sus recursos naturales, su historia, y el sufrimiento de
la colonizacin por los conceptos occidentales. Aade:
El ser indgena es algo universal y nos unen los conceptos anteriormente
explicados, y ser migrante forzado a salir en busca de una mejor vida en el
aspecto econmico y material a consecuencia de la mala poltica de los gobier
nos de marginacin, abandono, exclusin, de no consultarnos, incluirnos y
negociar tratados a escondidas como el Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte []. Esas luchas que llevan los hermanos y hermanas
en el sur y Centroamrica son las mismas luchas que realizamos los indge
nas migrantes en los EEUU para enfrentarnos a estas polticas neolibera
les [], no estn separadas entre lo indgena y lo migrante, porque una es
una identidad milenaria bien definida y la otra es efecto de la negativa de una
poltica excluyente (2006: 5-6).
Como lo expliqu al principio del artculo, las polticas de la indigenei

dad entre los intelectuales y activistas indgenas se basan en un re/membe
ring y en un historizarse para constituirse como Pueblo Indgena milenario
que comparte memorias, historias, experiencias y culturas con otros pue
blos indgenas. En el caso de los migrantes, se enfatiza un pueblo que por
razones econmicas y polticas ajenas a l, ha migrado forzadamente y
establecido comunidades en otros territorios, sin por ello perder su identi
dad indgena, ni el objetivo comn de la lucha por la justicia social y los
derechos, ni su relacin con la Madre Tierra; adems, a este ser indgena
se le conceptualiza como poseedor del derecho a la libre movilidad de
acuerdo con sus formas de vida milenarias.
01/12/11 13:15
La extensa literatura sobre transnacionalismo, especialmente en rela

cin con la migracin indgena, da cuenta de cmo los migrantes van forjando
series de relaciones sociales en varios lugares simultneamente, a travs de
las cuales se repiensa el sentido de pertenencia y se conforman las identi
dades colectivas. Velasco Ortiz argumenta que la dispersin de los miem
bros de comunidades tnicas desafa la idea de territorialidad como la base
natural de la etnicidad, haciendo que los migrantes indgenas concepten
nuevas relaciones con la comunidad, el Estado nacin y otros grupos tnicos
(2005: 142-158, 182). Similarmente, Stephen sugiere que las mltiples conexio
nes que los migrantes indgenas experimentan, les permite influir en los
procesos polticos en varios espacios y construir un sentido de identidad
tnica en mltiples niveles, como la comunidad y la nacin (2007: 317-328).
Lo manifestado por Domnguez Santos habla tambin sobre otros niveles de
identidad tnica ligados al continente.
Por otro lado, Velasco Ortiz nota que en la conformacin de nuevos
proyectos polticos tambin se configuran nuevos roles para los lderes,
intelectuales y activistas indgenas migrantes en el establecimiento de agen
das polticas y de los sentidos de pertenencia de la colectividad. El hecho de
que las organizaciones de indgenas migrantes estn buscando una partici
pacin ms activa a nivel internacional, les da posibilidades de participar
en la definicin y negociacin del sistema poltico, de los derechos, y en las
nociones de desarrollo, territorio y ciudadana. Esto es facilitado por la
creciente atencin, tanto del Foro Permanente como del Movimiento Indgena
Global, a la situacin de la mujer indgena migrante, como por la preocu
pacin de la sociedad mundial por el efecto de la globalizacin y el neolibera
lismo sobre la migracin.
La responsabilidad de la sociedad civil y las polticas

de la indigeneidad en otros procesos mundiales
Las organizaciones de migrantes buscan el establecimiento de una ciudada

na universal basada en los derechos humanos. El II Foro Social Mundial de
las Migraciones, celebrado en julio de 2006 en Espaa, tuvo precisamente
esto como tema principal. Los foros sociales mundiales se autodefinen
como un proceso permanente para buscar soluciones alternativas a escala
414 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
internacional, y polticamente como aconfesionales, no gubernamentales y

no partidarios, en el que se facilita, de forma descentralizada y en red, la
articulacin de entidades y movimientos en acciones concretas.18 Al foro
acudi una delegacin grande de representantes de organizaciones de ind
genas migrantes de Latinoamrica y el Caribe en los Estados Unidos, patro
cinados por una ong norteamericana llamada Enlaces Amrica (que forma
parte del Heartland Alliance for Human Rights), para crear alianzas y discu
tir con representantes de otros movimientos sociales asuntos como el
fortalecimiento poltico y la creacin de espacios hemisfricos para las
organizaciones.19
En el primer Foro Social de los Estados Unidos, llevado a cabo en julio
de 2007, hubo una importante participacin y presencia indgena, tanto en
los procesos organizativos como en las actividades planeadas. En el Cncla
ve Indgena durante dicho foro, hubo una amplia representacin de indgenas
provenientes de las Amricas. Aunque el nfasis del Cnclave Indgena pre
sente en este foro fue la cuestin ambientalista y la espiritualidad, tambin
hubo representacin indgena en la mesa principal en la que se discuti la
migracin. Ah, se hizo hincapi en que la migracin indgena es un efecto
del hecho de que la soberana y autodeterminacin de los pueblos indgenas
no son respetadas, y son amenazadas no solamente por los estados sino
tambin por la sociedad civil. Se dijo que considerar al otro como indocu
mentado no es solamente una actitud de las agencias gubernamentales,
sino tambin de la sociedad civil. Durante el Foro Social de los Estados
Unidos hubo varias instancias de tensin en la relacin entre los indgenas
y delegados de movimientos sociales no indgenas. Estas tensiones se ma
nifestaron abiertamente, y los indgenas presentes recordaron que la lucha
no es solamente en contra de las corporaciones y compaas transnacionales
que buscan controlar los territorios indgenas y sus recursos naturales, sino
tambin una lucha para que la sociedad civil tome responsabilidad, se
reencuentre, se vuelva ms inclusiva y reconozca la resistencia indgena
de ms de 500 aos. Ellos advirtieron que hay una necesidad imperiosa de
honrar a las naciones que cuidan de la tierra en la que vivimos, por la urgen
Ver www.forumsocialmundial.org.br
Muy recientemente, del 11 al 13 de septiembre de 2008, se realiz el III Foro Mundial
de las Migraciones, nuevamente en Espaa. Aunque los documentos ya estn disponibles,
todava me falta por confirmar la participacin de migrantes indgenas.
18
19
01/12/11 13:15
cia causada por la degradacin ambiental y el cambio climtico. Esto mismo

fue manifestado en el ltimo Foro Social Mundial, realizado en enero de
2009 en Blem, Brasil.20
Reflexiones finales con relacin al mbito local

Cmo pueden afectar las polticas de indigeneidad la gestin de gobier
no y de desarrollo en las comunidades indgenas? Cmo es que las po
lticas de indigeneidad generadas a nivel internacional impactan la bsque
da de derechos y justicia social de las comunidades indgenas en el
mbito local y nacional? Si bien para responder estas preguntas se re
quieren de datos empricos recogidos en campo, aqu me permitir hacer
algunas reflexiones preliminares.
Antes que nada hay que sealar que varios de los actores indgenas
globales tambin inciden en el mbito local ya que, o bien trabajan dentro
de organizaciones indgenas, o para organizaciones internacionales que
tienen programas en localidades y que actan como rbitros y asesores de
ciertos procesos entre el Estado y la sociedad civil, o forman parte del corpus
poltico de los estados de hecho, en varios pases latinoamericanos como
Per, Mxico, Ecuador, Bolivia, por mencionar unos cuantos, existen par
lamentarios y congresistas indgenas que participan en foros internacio
nales, o bien son representantes y embajadores de sus pueblos y comunida
des. Aunque se puede decir que muchos de estos actores forman parte de
una elite de intelectuales y activistas indgenas, esto no limita necesaria
mente su participacin ni su liderazgo en el mbito local. Por lo tanto, estos
actores indgenas globales, ms que considerarlos intermediarios entre
sus pueblos y comunidades y el Estado o la sociedad civil, debe vrseles
como portadores y narradores politizados de estrategias, prcticas y progra
mas que provienen de la arena internacional y pueden influir procesos
locales (cfr. Velasco Ortiz, 2005). Todos estos actores polticos globales, muje
res, jvenes y migrantes, sin duda pueden tambin contribuir a la democra
20
Ver declaraciones finales de la Asamblea de los Pueblos Indgenas en: lape/doc_info71/
Dec_Pueblos_indigenas.pdf y http://www.foro-latino.org/info_flape/doc_info71/Decl_org_indi
genasAmazonia.pdf [consultado el 17 de febrero de 2009].
416 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
tizacin del gobierno local y a las reformas indgenas a nivel regional y

nacional. Como lo indica Claudia Zapata, el intelectual indgena tiene:
[] la particularidad de que su formacin se realiz en las instituciones
validadas por la sociedad occidental y que se desenvuelve en ella desde
un lugar de enunciacin que poltica y culturalmente es identificado
como indgena (2007: 11-12).
[], estamos frente a sujetos hombres y mujeres capaces de nombrarse
a s mismos y de recopilar materiales para hacer un retrato propio de sus
pueblos. Por lo tanto, no es ya el otro irrecuperable, sino un narrador y un
actor poltico (2007: 14).
En el caso de las mujeres indgenas en Latinoamrica es muy significa

tivo que representantes de comunidades de base, y no solamente de organi
zaciones indgenas, participan activamente en las reuniones y encuentros
nacionales y continentales de mujeres indgenas. Su andar21 se da constan
temente entre lo local y lo nacional, lo local y lo internacional (ver, por
ejemplo, Rivera Zea, 1999). En ese andar se reconocen, intercambian expe
riencias, comparten estrategias, crean alianzas con indgenas y no indgenas.
El empoderamiento de la mujer indgena dentro de su comunidad o pueblo
se debe en gran parte a este andar. Por otro lado, tampoco se debe olvidar
que la migracin forzada de mujeres indgenas hacia ciudades y otros pases
las ha obligado a buscar alternativas de supervivencia y a organizarse; as
como la migracin de hombres indgenas ha abierto espacios polticos en
muchas comunidades a las mujeres. Pero el empoderamiento y la partici
pacin de la mujer indgena en el gobierno local no se limitan simplemente
a los espacios polticos, sino tambin se da en las cooperativas, dentro del
espacio familiar y en otras actividades cotidianas. Hoy en da, pues, las muje
res indgenas son narradoras y actoras polticas que tejen22 en la cotidianei
dad varios niveles de accin.
Igualmente, debemos ver a los migrantes indgenas como narradores
y actores polticos que tejen varios niveles de accin a travs de sus prcti
cas transnacionales, su participacin en dilogos internacionales, as como
a travs de organizaciones binacionales que crean alternativas de autode
sarrollo para sus comunidades como es el caso del Frente Indgena de
Trmino utilizado por Tarcila Rivera Zea (1999).
Uso el trmino de Blackwell (2006) como ya lo haba explicado anteriormente.
21
22
01/12/11 13:15
Organizaciones Binacionales, conceptualizando el derecho a la movilidad

y el derecho a quedarse como elementos clave de la condicin indgena y, por
lo tanto, parte de sus derechos colectivos. Para ello, es necesario que puedan
redefinir los parmetros de la ciudadana indgena a nivel local para que su
participacin sea reconocida y eficaz, lo que ya se ha dado en numerosas
comunidades indgenas. De este modo, las organizaciones de indge
nas migrantes pueden y estn modificando las formas de gobierno y
desarrollo en localidades indgenas.
En el mbito local tampoco podemos ignorar el papel importante que
juega el Estado en el gobierno indgena y en las polticas de desarrollo. En
tanto que los estados estn obligados poltica y moralmente por sus compro
misos internacionales por ejemplo, el Convenio 169 de la Organiza
cin Internacional del Trabajo o la Declaracin de los Derechos de los
Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas, en mayor o menor medida
los discursos generados en ese mbito pueden influir de manera importan
te en cmo se realiza y en qu marco jurdico se da el gobierno y la justicia
indgenas, as como el desarrollo de las comunidades. Sin embargo, tambin
hay que reconocer las limitantes que estos instrumentos poseen para su
implementacin en el mbito local, al contener toda una serie de trminos
que, o son ajenos a ese mbito, son rechazados, o simplemente traen todo
un bagaje poltico que puede ser manipulado fcilmente por lo que tenga ms
recursos. Por ejemplo, el termino de tradicional enunciado en la Declara
cin y otros instrumentos internacionales, y que generalmente se asocia a
la cultura indgena, es muy ambiguo, vago y difcil de definir jurdicamente
en la prctica, en especial frente a la gran diversidad de formas y experiencias
organizativas, sociales y polticas que se pueden encontrar en un pueblo o
comunidad, en periodos relativamente cortos y que pueden ser completa
mente diferentes.
El delineamiento de la identidad tnica para la definicin de los derechos
colectivos es un objetivo de los actores indgenas, y su re/membering e
historizarse se manifiesta tanto en los documentos que presentan a la onu,
como en los eventos paralelos y los culturales que se realizan en el marco
de las reuniones internacionales. Actualmente, en la arena internacional se
refuerzan prcticas colectivas que narran y afirman identidades tnicas
ms amplias que han emergido en contextos trasnacionales, que incluyen
tanto el territorio tradicional como otras comunidades satlites en otros
418 Sylvia Escrcega
01/12/11 13:15
territorios unidos por una misma lucha, o comunidades en la dispora

como sera el caso de los indgenas afrodescendientes en las Amricas;23
tambin se narran y reafirman identidades tnicas que han emergido dentro
de las redes continentales de mujeres indgenas, en las que se van deli
neando sus propias polticas de indigeneidad. En este proceso se desafan
nociones de lo que es la ciudadana indgena, las bases del autodesarrollo
de las comunidades indgenas, la autonoma y cmo se ejerce el derecho a la
libre determinacin. Al crearse identidades colectivas ms amplias como
la indgena, se incrementan las posibilidades de accin colectiva efectiva
de tipo binacional (Domnguez Santos, 2006; Fox y Rivera-Salgado, 2005;
Kearney, 2006; Velasco Ortiz, 2005) y de tipo internacional. Es importante
reconocer el papel fundamental que la mujer indgena ha tenido tanto en
la resignificacin de la indigeneidad como en la definicin de agendas del
Movimiento Indgena Global y organizaciones internacionales. El empode
ramiento de las organizaciones indgenas migrantes a nivel internacional
debe mucho a que la migracin de la mujer indgena se haya vuelto un
foco de atencin especial. Tampoco hay que olvidar el papel que los jve
nes indgenas estn jugando para cambiar las dinmicas dentro del Movi
miento Indgenas Global. Por otro lado, los indgenas participantes en los
diversos foros sociales han llamado la atencin al hecho de que la sociedad
civil debe reconocer su responsabilidad en el respeto y la implementacin
de los derechos indgenas.
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23
Los indgenas afrodescendientes son otro grupo que ha empezado a levantar su voz
dentro del Movimiento Indgena Global, pero que todava no logra el mismo reconocimiento
que otros grupos.
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Oaxaca, Oax., 2 de octubre de 2008
(No se olvida!)
Rodolfo Stavenhagen*
La Declaracin de la onu sobre los derechos

de los pueblos indgenas y cmo implementarla
El 13 de septiembre de 2007 la Asamblea General de las Naciones Unidas,

reunida en Nueva York, proclam la Declaracin de la onu sobre los dere
chos de los pueblos indgenas. Esta Declaracin de derechos humanos
(ddpi) representa un gran paso adelante en el reconocimiento de los dere
chos de los pueblos indgenas en el mundo, y ciertamente es una contribucin
importante a la consolidacin de la estructura de proteccin de los derechos
humanos que la onu ha estado construyendo a lo largo de sesenta aos.
Fue aprobada por una amplia mayora de 143 estados miembros votando
a favor, y solamente cuatro estados en contra.1
La adopcin de la ddpi es el fruto de ms de veinte aos de esfuerzos
desplegados por los pueblos indgenas, numerosas organizaciones civiles
y algunos gobiernos comprometidos con los derechos humanos. En 2006
el Consejo de Derechos Humanos haba aprobado esta Declaracin, pero haca
falta el refrendo de la Asamblea General. La ddpi es importante por muchas
razones. En primer lugar es preciso sealar su importancia en el proceso
*El Colegio de Mxico.
1
Los estados que votaron en contra fueron Australia, Canad, Estados Unidos y Nueva
Zelanda. Desde entonces, el gobierno de Australia se adhiri a la Declaracin y el gobierno
de Barack Obama en Estados Unidos ha dado a entender que tambin cambiara su postura. El
parlamento de Canad pidi por unanimidad, en 2008, que el gobierno canadiense suscriba
la Declaracin, y en Nueva Zelanda las organizaciones de los maores y otras asociaciones
civiles y derechos humanos han presionado a su gobierno en el mismo sentido, pero hasta
2009 con ningn xito.
423
01/12/11 13:15
de consolidacin del sistema internacional de proteccin de los derechos

humanos, sistema cuya construccin comenz hace ms de sesenta aos con
la adopcin de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (dudh).
A este instrumento fundacional siguieron, casi veinte aos despus, el
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Con el tiempo fueron adopta
das otras declaraciones y convenios sobre los derechos de las mujeres y
los nios, la no discriminacin, los derechos de las personas con discapaci
dades, los trabajadores migrantes, los refugiados y las vctimas de desplaza
mientos forzosos, as como los miembros de minoras tnicas, nacionales
y religiosas. A este conjunto de derechos universales y de categoras espe
ciales de poblacin con derechos especficos dentro de este conjunto, se
agregan ahora los pueblos indgenas que haban sido, hasta ahora, prcti
camente ignorados por las instancias de derechos humanos del sistema
internacional.2
Para lograr el respeto y la proteccin de los derechos humanos, sin em
bargo, no basta con la proclamacin de resoluciones y declaraciones ni la
negociacin, con frecuencia larga y complicada como lo fue en el caso de
la ddpi, entre los diplomticos de los diversos pases. Por ello han sido creados
los mecanismos institucionales de proteccin, como los protocolos faculta
tivos que obligan a los estados firmantes, y los diversos comits de
tratados que vigilan la aplicacin de los instrumentos jurdicos y evalan su
cumplimiento por parte de los estados. El ms reciente mecanismo de super
visin, el Examen Peridico Universal (epu), fue creado por el Consejo de
Derechos Humanos (cdh) de la onu.3 En la medida en que los estados tienen
que rendir cuentas ante la comunidad internacional, la ddpi es ahora el instru
mento jurdico internacional que servir de norma para evaluar el cumplimien
to de los estados en materia de derechos de los pueblos indgenas. De esta
manera, es de esperarse que pueda ser fortalecido y consolidado el edificio
internacional de proteccin de los derechos humanos. Aparte de la Comi
sin de Expertos de la Organizacin Internacional del Trabajo, que tiene
por misin supervisar la aplicacin de los diversos convenios, inclusive el
2
La principal excepcin a esta aseveracin es, por supuesto, el Convenio 169 de la Organi
zacin Internacional del Trabajo, adoptado en 1989.
3
Mxico present un informe sobre su desempeo en materia de derechos humanos en
el epu ante el cdh en febrero de 2009.
424 Rodolfo Stavenhagen
01/12/11 13:15
Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales, en el sistema de la onu

existen por el momento dos rganos de expertos en asuntos indgenas: el
Foro Permanente sobre Asuntos Indgenas creado por el Consejo Econmi
co y Social, y el Mecanismo Especial de Expertos establecido por el Consejo
de Derechos Humanos.4 Pero ninguna de estas dos instancias tiene el man
dato de supervisar la implementacin de los convenios internacionales.
Sin embargo, ahora sus trabajos tienen como referencia principal la ddpi.
La segunda consecuencia de la aprobacin de la ddpi es que los pueblos
indgenas son ahora reconocidos como actores en el derecho internacio
nal, es decir, como nuevos ciudadanos del mundo. El derecho pblico interna
cional de los derechos humanos no tiene ya ninguna razn para no incorporar
a los pueblos indgenas como sujetos del mismo, y este papel novedoso est
siendo reconocido en distintos mbitos tales como la Organizacin Inter
nacional de la Propiedad Intelectual, el Convenio sobre la Biodiversidad y
otros. Se ha venido hablando, incluso, de la nueva diplomacia indgena,
que con tanto xito se ha desempeado en la redaccin y negociacin de
la ddpi. En la regin interamericana, en la que operan los instrumentos
regionales de derechos humanos,5 la Corte Interamericana de Derechos Hu
manos ha decidido varios casos en aos recientes sobre los derechos de
los pueblos indgenas.6
En tercer lugar, la proclamacin de la ddpi puede ser vista como un acto
de justicia histrica, el reconocimiento pblico universal de la larga historia de
genocidio, etnocidio, discriminacin y marginacin que han sufrido los pue
blos indgenas en todo el mundo, condicin que no les haba sido recono
cida aun en el Congreso Mundial de Derechos Humanos de Viena en 1993
ni en el Congreso Mundial contra todas las formas de discriminacin y
xenofobia que tuvo lugar en Durban, Sudfrica, en 2001. Aunque este re
conocimiento simblico no tiene en s consecuencias prcticas para los
derechos indgenas, es preciso recordar que en algunos pases se han
4
El Foro Permanente consiste de 16 expertos independientes, de los cuales ocho son
nombrados por los gobiernos y ocho por las organizaciones indgenas. El Mecanismo Especial
del Consejo de Derechos Humanos sustituye al antiguo Grupo de Trabajo sobre Poblaciones
Indgenas.
5
Principalmente la Convencin Americana de Derechos Humanos y el Protocolo de San
Salvador sobre derechos econmicos, sociales y culturales.
6
Despus del caso Awas Tingni en 2001, la Corte se ocup de otros casos en Nicaragua,
Paraguay y Surinam.
Reunin sobre gobiernos locales en Amrica Latina 425
01/12/11 13:15
constituido a lo largo de los aos las llamadas comisiones de la verdad y la

justicia, en que fueron documentadas las injusticias histricas sufridas por
los pueblos indgenas: es el caso de Canad, Chile, Nueva Zelanda y Per.
Finalmente, la mayor importancia que puede tener la ddpi es que marca el
camino a seguir en los distintos pases para asegurar los derechos de los
pueblos indgenas, abre la oportunidad para elaborar estrategias de recono
cimiento, proteccin, respeto e implementacin de estos derechos, acordes
con el nuevo entorno internacional que se ha creado a raz de la adopcin
de la ddpi.
Qu es y qu no es la Declaracin
La ddpi no solamente establece una lista de derechos humanos de los pueblos
indgenas, sino tambin seala las obligaciones que tienen los estados para
implementar estos derechos. Por lo tanto, los estados miembros de la onu
que firmaron la Declaracin asumen ante la opinin pblica mundial estas
obligaciones, y podrn ser llamados a cuenta si no cumplen cabalmente con
ellas. Estos derechos cubren la gama completa de derechos humanos
conocidos: los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y
ambientales.
La Declaracin no establece nuevos derechos para los pueblos ind
genas; declara que los pueblos indgenas tienen estos mismos derechos en
su calidad de pueblos, y no solamente como personas o individuos. Se trata
de derechos ya enunciados y amparados por los diversos pactos y convenios
internacionales existentes. No hay un solo derecho en la ddpi que no exista
ya en otros instrumentos, aunque tal vez no especificados en la forma que
tienen en esta Declaracin. La diferencia estriba en que ahora se reconocen
como derechos de los pueblos indgenas, que no les pueden ser negados.
Esto lleva al debate que ha suscitado la ddpi sobre su justiciabilidad. En
efecto, algunos especialistas insisten en que la Declaracin no obliga a los
estados porque no es jurdicamente vinculante. Se argumenta que las decla
raciones de la onu, aunque hayan sido aprobadas por consenso o mayora
en la Asamblea General, no vinculan jurdicamente a los estados porque no
son tratados o convenios internacionales que requieren un proceso de rati
ficacin por parte de un poder legislativo o su equivalente. Las declaracio
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nes, se dice, no son ms que documentos de buenas intenciones. Por ello,

a lo largo de la historia de las Naciones Unidas, a las declaraciones ms
importantes (entre ellas las de derechos humanos) siguieron, con el tiempo,
los pactos o convenios sobre el mismo tema. En las primeras dcadas de
vida de la onu, las diferencias entre los estados eran de tal magnitud que
para implementar la Declaracin Universal de los Derechos Humanos
fue necesario redactar, negociar y aprobar dos Pactos internacionales distin
tos (en vez de uno slo).7 Los pactos, una vez ratificados por los estados,
son vinculantes jurdicamente; es decir, habiendo ratificado, los estados que
no cumplen con sus obligaciones en la materia, en principio podran ser
demandados ante la instancia judicial correspondiente.8 Esto no es el caso de
las declaraciones, por lo que se dice la ddpi no tendr los resultados
esperados por los pueblos indgenas.9
Contrariamente a lo que mantienen sus crticos, la postura de que la
ddpi no es jurdicamente vinculante no es sostenible. La mayora de los de
rechos que all se detallan tambin se encuentran en diversos convenios
internacionales (esos s muy vinculantes por haber sido ratificados en su
oportunidad), por lo que no se sostiene la interpretacin que afirma que por
tratarse de pueblos indgenas estos mismos derechos no habran de ser
jurdicamente vinculantes. Luego, por referirse precisamente a los derechos
humanos y no a cualquier otro tema de menor importancia, el cumplimien
to de los mismos constituye una obligacin permanente de los estados
miembros de la onu, hayan o no ratificado un pacto o convenio. Por lo
tanto, la vinculacin de los estados con los derechos de los pueblos indgenas,
que ahora son universales, es una obligacin moral y poltica que no puede
ni debe reducirse a un acto muy respetable y soberano sin duda de un
poder legislativo nacional.
Estas consideraciones deben ser tomadas en cuenta en el proceso que
se sigue actualmente (2009) en la Organizacin de Estados Americanos
7
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (pidesc) y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, ambos de 1966 (pidcp) (Normand y Zaidi, 2008).
8
La crtica principal que se le ha hecho a los pactos internacionales en materia de derechos
humanos es que la onu carece de mecanismos prcticos y efectivos de implementacin. Se ha
visto que las resoluciones adversas hacia los Estados que incumplen sus obligaciones no tienen
ningn efecto y son generalmente ignoradas por los gobiernos sealados.
9
Hay quienes afirman, incluso, que numerosos estados firmaron la ddpi a sabiendas de
que no iran a ser llamados a cuentas por incumplimiento, y slo firmaron por buenas relacio
nes pblicas.
01/12/11 13:15
para la adopcin de una declaracin americana de los pueblos indgenas.

Aunque ya se ha avanzado un poco en el asunto, el proceso ha sido lento
y el consenso entre los pases americanos difcil de conseguir. Por lo general,
debe insistirse en que una declaracin americana no podra estar por deba
jo de la normatividad ya lograda en la ddpi. La Declaracin de la onu es ahora
una referencia obligada para los expertos que estn preparando el proyecto
de declaracin americana.10
La principal novedad que aporta la ddpi a los derechos humanos es el
reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas, ya
que en el enfoque dominante en la onu se hace nfasis, sobre todo, en los
derechos humanos individuales universales. Incluso, la Declaracin sobre
Minoras menciona solamente los derechos de las personas pertenecientes
a minoras y no a stas como grupos con derechos.11 La importante excep
cin a esta tradicin es el artculo primero, comn a los dos pactos inter
nacionales de derechos humanos (pidesc y pidcp), que afirma el derecho de
los pueblos a la libre determinacin. Ese mismo derecho el de libre deter
minacin es reconocido a los pueblos indgenas en la ddpi (artculo tercero),
y lo es tambin con respecto a otros temas como el territorio y las tierras, los
recursos naturales y el medio ambiente, la organizacin social y cultural,
etctera. Estos son derechos colectivos de los pueblos y comunidades ind
genas, y no solamente, aunque tambin por supuesto, derechos de las
personas pertenecientes a estos pueblos. La diferencia es importante porque
nos lleva a considerar la interpretacin de estos derechos en la prctica de
su promocin y proteccin, y en las polticas pblicas que garanticen su
cumplimiento.
Los derechos colectivos de los pueblos indgenas

Los derechos que ms han vulnerado a los pueblos indgenas a lo largo de
la historia son los que se refieren a la tierra, al territorio y a los recursos
naturales. Estos son tambin los que los pueblos indgenas han demanda
www.oas.org/consejo/sp/CAJP/Indigenas.asp
La Declaracin sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoras naciona
les o tnicas, religiosas y lingsticas fue adoptada por la onu en 1992.
10
11
01/12/11 13:15
do con mayor insistencia, tanto en sus propios pases como en las Naciones
Unidas. El artculo 26 de la ddpi dice:
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos
que tradicionalmente han posedo, ocupado o de otra forma utilizado
o adquirido.
2. Los pueblos indgenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y
controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razn de la
propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupacin o utilizacin,
as como aquellos que hayan adquirido de otra forma.
3. Los Estados asegurarn el reconocimiento y proteccin jurdicos de esas
tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetar debida
mente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la
tierra de los pueblos indgenas de que se trate.
La interpretacin y aplicacin de este artculo ser sin duda tema de

mltiples controversias en el futuro, porque el ejercicio de estos derechos
colectivos depende de los distintos contextos y circunstancias locales y
nacionales. En algunos pases ya existen legislaciones al respecto, aunque no
siempre igualmente garantistas de los derechos tutelados. En otros (como
en Mxico) se introducen candados en la legislacin federal para limitar
o dificultar el derecho enunciado.12 Las leyes secundarias existentes son,
con frecuencia, las que ms impiden la aplicacin de estos derechos, por lo
que se plantea el desafo de una estrategia constitucional y legislativa para
lograr hacer realidad el goce pleno de estos derechos colectivos.
Otros derechos colectivos (o de los pueblos) se refieren a los culturales
(artculos 8, 9, 11 a 16), al consentimiento libre, previo e informado (artculo 19,
originalmente enunciado en el C169 de la oit), el desarrollo propio (artcu
los 20, 21 y 23) y la jurisdiccin indgena (artculos 5 y 34). El derecho a la
libre determinacin (mencionado arriba) comprende tambin el derecho
a la autonoma y al autogobierno (artculo 4). He aqu los grandes princi
pios de derechos humanos de los pueblos indgenas detallados en la ddpi,
cuya transformacin en mecanismos y polticas prcticas y cotidianas de
promocin, proteccin y participacin de los propios pueblos indgenas queda
ahora por llevarse a cabo. Con la adopcin de la Declaracin se ha cerrado un
ciclo en la lucha por los derechos indgenas y se ha abierto otro.
El artculo 2o. constitucional adoptado en 2001.
12
01/12/11 13:15
Cmo implementar la Declaracin

La ddpi puede significar cosas distintas para los diversos actores sociales
y polticos. Como instrumento jurdico de Naciones Unidas forma parte de
las normas internacionalmente reconocidas de derechos humanos. En
principio, ya ningn Estado puede decir como sola suceder hasta hace
pocos aos que los asuntos de los pueblos indgenas son de exclusiva
competencia domstica. As se deca antes con respecto a los derechos de
los trabajadores, de las mujeres, de los nios; sin embargo, la percepcin
mundial ha cambiado.
Como norma internacional, la ddpi requiere de diversos mecanismos
complementarios para su supervisin. Los pactos internacionales cuentan con
sus comits de expertos que estudian la situacin en los pases, reciben
quejas y demandas, y hacen recomendaciones a los Estados para que mejo
ren o corrijan su desempeo en la materia de su competencia. As, existe el
Comit de derechos humanos (para el pidcp), el Comit de los desc, el cerd
que se ocupa del convenio contra la discriminacin, el cedaw (derechos de
las mujeres), etctera. Siendo slo declaracin y no convenio, la ddpi no
cuenta ms que con un modesto Mecanismo de Expertos, recin creado
(2008) por el Consejo de Derechos Humanos, pero que carece de toda inde
pendencia e iniciativa propia. Es un mal augurio para el seguimiento de la
ddpi en ese Consejo que la elabor, en primera instancia. Los pueblos ind
genas han empezado a acudir a estos comits desde hace algunos aos,
pero su presencia podra llegar a ser ms importante con el tiempo. La
mecnica de los procedimientos en estos comits (as como en otras ins
tancias de la onu) son largos y engorrosos, y los resultados no siempre re
sultan ser satisfactorios; pero cada vez con mayor frecuencia se ocupan
tambin de los derechos de los pueblos indgenas en el marco de sus com
petencias especficas.
El principal espacio que se ha abierto para los pueblos indgenas en las
Naciones Unidas es el sistema mismo de la Organizacin, a travs de las ml
tiples dependencias de la Secretara General y las diversas agencias espe
cializadas desde el Banco Mundial hasta la ompi.13 El rea de accin de la
onu que mayormente afecta a los pueblos indgenas, despus de los derechos
humanos, es el de la cooperacin tcnica para el desarrollo que se concen
Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual.
13
01/12/11 13:15
tra en el pnud,14 el cual mantiene oficinas en numerosos pases y coordina

las acciones de las diversas agencias especializadas. La cara de la onu
que conocen muchas organizaciones indgenas es la del pnud, a travs de las
oficinas en los diversos pases. Aqu se abren ahora nuevos espacios para
la cooperacin entre la onu y los pueblos y comunidades indgenas, puesto
que la ddpi en sus artculos 41 y 42 especficamente seala que las agencias
de la onu tendrn la responsabilidad de contribuir a la plena aplicacin de
sus disposiciones. Por lo general, los equipos de pas de la onu han presta
do relativamente poca atencin a las necesidades de los pueblos indgenas,
pero esto ahora podr cambiar si toman mayormente en cuenta las dispo
siciones de la ddpi como nueva norma internacional y marco de referencia
obligado de las actividades del organismo mundial. Desde hace algunos
aos funciona en la onu un grupo de coordinacin en materia de asuntos ind
genas, el cual procura poner de acuerdo las actividades dispersas de las
diversas agencias especializadas. Las organizaciones indgenas podrn
ejercer presin a nivel local para que la cooperacin tcnica en materia de
derechos humanos y de desarrollo que presta la onu en los pases, ahora
se concentre mayormente en los focos centrales de las necesidades de los
pueblos y comunidades indgenas.
Aun ms importante que transversalizar los derechos indgenas en el
sistema de Naciones Unidas, es abrir y consolidar los espacios que han con
quistado los pueblos indgenas en el nivel nacional, que es a final de cuentas
en donde deben hacerse los cambios requeridos. En este nivel se abren
diversos campos de accin. En primer lugar, se impone adecuar la legislacin
domstica a los principios y derechos de la ddpi. En Amrica Latina, desde
hace aproximadamente dos dcadas, se viene legislando en materia de dere
chos indgenas, incluso con reformas constitucionales, pero los resultados
han sido desiguales para los pueblos indgenas. Ahora que la ddpi estable
ce una norma internacional en la materia, corresponde a los Estados integrar
la a su legislacin interna. As lo ha hecho Bolivia a fines de 2007, a pocas
semanas de su adopcin por Naciones Unidas. Lo podra hacer tambin
Mxico, cuya reforma constitucional indgena qued malograda en 2001.
Los Estados podran ratificar la Declaracin, como si fuese un convenio
internacional, o bien simplemente incorporarla como un todo, o por partes
especficas, a su legislacin domstica.
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
14
01/12/11 13:15
Otro enfoque comprendera la tarea de armonizar la legislacin nacio

nal existente en su gran diversidad, para mayor coherencia en materia de
derechos indgenas. As, las leyes sobre aguas, tierras, bosques, medio
ambiente, recursos naturales, etctera, deberan tener mayor coherencia
entre s para que una norma a favor de los derechos indgenas no pudiera
ser derogada por otra a favor de, digamos, los intereses privados en mate
ria de recursos forestales. Esta incoherencia entre las leyes es un cuadro
generalizado en la mayora de los pases donde se encuentran los pueblos
indgenas, y generalmente este desorden va en perjuicio de los pueblos y
las comunidades.
Las mejores leyes del mundo no funcionan si no se aplican, y tambin
pueden ser tergiversadas por un sistema judicial disfuncional, incompetente,
ineficiente o corrupto. Muchas de las violaciones de los derechos humanos de
los indgenas se generan en esas condiciones.15 Para que las normas de la
ddpi se apliquen con equidad y responsabilidad a todos los niveles, ser
necesario que la administracin de justicia los diversos tribunales y las
cortes supremas interpreten sin desviaciones la legislacin correspon
diente, y dicten sus fallos teniendo en cuenta la Declaracin. Algunos tribu
nales y supremas cortes ya estn actuando en este sentido, con resultados
benficos para los indgenas. A nivel regional, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha dictado diversos fallos a favor de algunas comuni
dades indgenas demandantes.16 Esta jurisprudencia debera ampliarse
y consolidarse para que la Declaracin sea fuente permanente de doctrina y
prctica jurdica. En algunos pases, como Canad, existen bufetes especia
lizados en derecho indgena. Numerosos juristas, miembros de facultades,
institutos de investigacin o bufetes corporativos o privados, tambin suelen
dedicarse a defender los intereses indgenas ante los tribunales en distintos
tipos de litigios, muchas veces a ttulo probono, es decir, sin cobrar honora
rios. En nuestros pases esta actividad es ms reducida, pero algunas orga
nizaciones civiles de derechos humanos han llevado a cabo una labor
excepcional a favor de los derechos indgenas.
A lo largo de los aos se ha visto que la proteccin de los derechos
humanos depende no slo de buenas leyes y administraciones de justicia,
En mi calidad de relator especial de las NN.UU., document numerosos casos.
Al conocido fallo sobre la comunidad indgena nicaragense de Awas Tingni (2001)
siguieron otros ms sobre Paraguay y Surinam.
15
16
01/12/11 13:15
sino tambin de polticas pblicas activas promotoras de estos derechos.

En materia indgena, los pases latinoamericanos han acumulado una rica
experiencia de polticas indigenistas, pero stas fueron diseadas a lo largo
del siglo xx por los gobiernos, sin mayor participacin de los pueblos invo
lucrados. En cambio, las polticas pblicas de derechos humanos deben ser
el producto de la cooperacin estrecha entre los gobiernos y los pueblos ind
genas. Cada uno de los artculos de la ddpi puede ser un apartado de una
poltica pblica de este tipo. Slo de esta manera podr generarse una dinmi
ca compartida entre diversos actores que se responsabilice de la puesta en
prctica de las normas de derechos humanos.
Obtener consenso en materia de poltica de derechos humanos no es
cosa sencilla. En Mxico han sido elaborados dos programas nacionales de
derechos humanos por la Secretara de Gobernacin (2004, 2008), como
parte de las obligaciones del Estado mexicano ante los organismos interna
cionales. Pero los derechos humanos de los pueblos indgenas prcticamen
te pasan desapercibidos y reciben poca atencin. No extraa, por lo tanto,
que diversas organizaciones de la sociedad civil publicaran en su oportunidad
documentos crticos sobre estos programas. Una poltica de derechos huma
nos no puede disearse sin la participacin activa de la poblacin intere
sada, en este caso las comunidades indgenas. Es probable que muy po
cas de estas comunidades tuvieran alguna participacin en los programas
mencionados, como nunca la tuvieron en el diseo de las polticas indige
nistas. Una de las tareas pendientes ahora es la construccin colectiva de
una poltica pblica de derechos humanos basada en la normatividad de la
Declaracin.
Adems de la participacin activa de los pueblos indgenas que va
ms all de la consulta libre, previa e informada las polticas pblicas
en materia de derechos humanos requieren de presupuestos adecuados y, en
muchos casos, de un rediseo de las instituciones pblicas. Un claro ejem
plo lo proporciona la discusin en torno a la educacin indgena, que es un
viejo tema en Mxico y que es ahora un derecho internacional y constitu
cional de los pueblos. Su fracaso a lo largo de los aos ha sido patente y
sealado con frecuencia. El ejercicio pleno del derecho de los pueblos ind
genas a su propia educacin requiere de una total reformulacin y una
completa reconstruccin de las instituciones y de los programas educativos.
01/12/11 13:15
La implementacin de los derechos de la Declaracin precisa, por con

siguiente, de acciones diversas en distintas etapas y niveles, tanto en el
mbito internacional como el nacional (y regional y local). Como todos los
cambios estructurales, ste no se podr hacer sin que exista una clara,
coherente y fuerte demanda social. Sin esta demanda social no se hubiera
producido la Declaracin de Naciones Unidas, ni tampoco muchas leyes y
reformas en materia indgena durante los ltimos aos. Pero la demanda
ha sido muchas veces coyuntural, fragmentada y poco sostenida, aunque
siempre ha tenido races profundas en la historia de los pueblos y comuni
dades indgenas. En la etapa actual, que exige pasar de la protesta a la
propuesta, como se dice con frecuencia, la demanda social se transforma
ra en un instrumento poderoso de lucha por la implementacin de los
derechos humanos, basada en el cumplimiento de la Declaracin.
En aos recientes se ha producido la creciente participacin poltica de
los pueblos indgenas, y la demanda social acumulada se ha transformado
en propuestas y prcticas polticas, la participacin en las contiendas electo
rales, la formacin de partidos indgenas, las alianzas (y rupturas) con
otras fuerzas polticas, y en algunos casos hasta el ejercicio del poder en el
Estado. El caso de la eleccin de un dirigente indgena a la presidencia de
la repblica, como en Bolivia, sigue siendo una excepcin. En Ecuador, la
principal organizacin nacional indgena, Pachakutic, particip temporal
mente en un gobierno nacional, pero los resultados polticos no le fueron
favorables a la postre. En Guatemala, Colombia, Nicaragua y Mxico, la parti
cipacin poltica indgena ha sido fragmentada y dispersa, y su represen
tacin no alcanz en estos aos una posicin de fuerza en el escenario
poltico del pas (aunque el impacto social en la opinin pblica pudo haber
sido fuerte, como en el caso del levantamiento zapatista en el sureste
mexicano).
Ms permanentes pueden ser las consecuencias del ejercicio de libre
determinacin, mediante las distintas formas de autonoma a nivel local,
municipal y regional. En numerosas partes del mundo (Amrica Latina,
sureste asitico, entre otras) las comunidades indgenas han experimentado
con nuevas prcticas sociales y formas diversas de autogobierno y autono
ma, al margen o en paralelo con la normatividad institucional. Estas expe
riencias han dado frutos diversos, a veces exitosos, pero tambin con
frecuencia problemticos.
01/12/11 13:15
Para que los derechos indgenas, tal como los enuncia la ddpi, puedan
encontrar tierra frtil en donde broten nuevas formas de convivencia demo
crtica y plural, en un entorno multi e intercultural, es preciso que se mani
fieste una clara voluntad poltica entre gobernantes y gobernados, entre las
distintas fuerzas polticas, las instituciones y corporaciones que componen el
conjunto de las sociedades nacionales, y los diversos actores sociales. Pese
a la retrica que aparece frecuentemente en los medios de comunicacin
masiva, la voluntad poltica es un ingrediente poco comn en materia de
derechos humanos. Pudo haber sido ms fcil movilizar esta voluntad de los
gobiernos para un voto en la Asamblea General de la onu, que ponerla en
prctica al interior de los pases para hacer realidad el goce efectivo de los
derechos de los pueblos indgenas. Pero si no se cuenta con la voluntad pol
tica en el momento adecuado, las estrategias y prcticas referidas en los prra
fos anteriores tendrn poca oportunidad de alcanzar sus objetivos.
El desarrollo basado en los derechos humanos

En su mandato de promover el desarrollo en el mundo, la onu ha adoptado
diversas perspectivas a lo largo de las dcadas, que se han reflejado en las
polticas del pnud, del Banco Mundial, y de otras agencias de cooperacin
para el desarrollo. Cuando se asumieron las metas del desarrollo del Milenio
(2000), se insisti en que stas slo podran ser alcanzadas con base en el
respeto a los derechos humanos, y esta perspectiva es ahora la que debe
orientar las actividades de la Organizacin en el rea del desarrollo. A su vez,
el artculo 23 de la ddpi establece que: Los pueblos indgenas tienen dere
cho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio
de su derecho al desarrollo. En suma, el sistema internacional y los esta
dos han asumido el compromiso de incorporar los derechos humanos en
sus polticas de desarrollo, y de respetar en ellas los derechos de los pueblos
indgenas.
Lo anterior representa un nuevo enfoque en la poltica internacional
del desarrollo, que debe ser llevado de la retrica bien intencionada (espacio
en el cual se encuentra actualmente) a la prctica cotidiana en el terreno.
Ello significa que los pueblos y las comunidades indgenas deben involu
crarse activamente en la reorientacin del proceso de desarrollo en sus
01/12/11 13:15
propios pases. La crisis econmica global que actualmente azota al mundo

(desintegracin del sistema financiero y bancario, aumento del desempleo,
cada de las exportaciones, disminucin de las tasas de crecimiento, empobre
cimiento absoluto y relativo, aumento de la desigualdad social y econmica,
etctera) impacta con fuerza a los pueblos indgenas. Al mismo tiempo, abre
nuevas perspectivas para promover el desarrollo con identidad que han
planteado las organizaciones indgenas a nivel internacional. A diferencia
del nfasis que se ha venido dando a la productividad y competitividad como
nicos criterios para evaluar los xitos de los proyectos de desarrollo, ahora
se trata tambin de reinsertar en el cuadro conceptos tales como la creacin
de empleos, la redistribucin de la riqueza, la participacin de los interesa
dos, y la sustentabilidad ambiental y a largo plazo. Estas no son ideas
nuevas, por supuesto, ya que se han debatido durante ms de dos siglos,
pero en dcadas recientes pocos son los que las han planteado en el marco
del desarrollo de los pueblos indgenas. Los nuevos enfoques internaciona
les mencionados pueden servir de marco para lograr estos objetivos.
No obstante, su puesta en prctica requiere de profundos cambios
institucionales y nuevas formas de toma de decisin, es decir, lo que algu
nos especialistas llaman gobernanza. Sera preciso comenzar por el princi
pio: por el hecho de que ni los gobernantes ni los propios pueblos indgenas
disponen de la informacin necesaria para hacer una buena evaluacin de
la situacin actual, o para medir los procesos de cambio. Me refiero al proble
ma de los indicadores. Sin indicadores vlidos no puede hablarse de desarro
llo de ningn tipo, porque no se puede determinar ni el punto de partida ni el
punto de llegada.
No es gratuito que los miembros indgenas del Foro Permanente de Asun
tos Indgenas de las Naciones Unidas hayan insistido en la necesidad de
disponer de informacin adecuada sobre la situacin de estos pueblos. En mi
calidad de relator especial para los derechos indgenas, me he encontrado
en varias ocasiones con funcionaros de gobierno que negaban las quejas de
los indgenas de que la condicin econmica y social de stos era inferior
a la de los no indgenas. Los funcionarios argumentaban que no haba datos
en el pas para demostrar las afirmaciones de los indgenas, y mientras que
stos insistan en la necesidad de tener indicadores adecuados, los funcio
narios decan que no se poda introducir criterios tnicos (o racistas) en
la elaboracin de las estadsticas nacionales. A raz de crecientes presiones
01/12/11 13:15
y de la insatisfaccin generalizada con el estado de los indicadores, ahora

tanto la onu como la Comisin Interamericana de Derechos Humanos han
puesto en prctica proyectos para el mejoramiento del manejo de indicado
res econmicos, sociales y de derechos humanos, que conduzcan a un uso
ms adecuado de estos instrumentos en beneficio de los pueblos indgenas,
as como para la orientacin de las polticas pblicas.
En Mxico, como en otros pases, la vida de los pueblos indgenas gira,
en gran medida, en torno a la relacin entre, por una parte, las comunidades
rurales como sistemas sociales y culturales, y por la otra, el entorno econ
mico, poltico y ambiental en el que stas subsisten y se reproducen. En
esta relacin se generan tensiones y a veces conflictos en los que han llegado
a vulnerarse seriamente los derechos humanos de los indgenas. Estas
tensiones se producen repetidamente en las siguientes reas:
La principal demanda de los pueblos indgenas en todo el mundo sigue
siendo el acceso a la tierra. El despojo violento de tierras indgenas
contina en muchas partes, aunque en algunas, ahora, existen legis
laciones que proporcionan un mnimo de proteccin, pero que con
frecuencia no se cumplen. El rgimen de tenencia se debate entre la
tradicional posesin comunal (reconocida en algunas legislaciones) y las
prcticamente irresistibles presiones por la apropiacin privada. Aunque
en las regiones indgenas, tierras y territorios son conceptos que a veces
se confunden, en la mayora de los pases ambos trminos reciben
tratamiento distinto en la legislacin y en las polticas pblicas.
Esta conflictividad se encuentra estrechamente relacionada con los
recursos naturales, especialmente los bosques. La explotacin forestal
(incluyendo la tala ilegal) es una de las actividades ms destructivas
del medio ambiente y de los territorios indgenas, pero la explotacin
minera y petrolera no se queda atrs. Son numerossimas las denuncias
de los pueblos indgenas, los litigios ante los tribunales, los enfrenta
mientos entre indgenas, terratenientes y fuerzas del orden, la represin
y la criminalizacin de las protestas de los indgenas, y la aplicacin
de leyes de excepcin o antiterroristas para romper los movimientos de
resistencia.
Los megaproyectos que se han construido para promover el desarro
llo en variadas zonas indgenas principalmente las grandes centrales
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hidroelctricas siguen produciendo considerables daos a la pobla

cin indgena y su entorno: la contaminacin de aguas y suelos, la
destruccin de la agricultura de subsistencia, daos a la salud y a los
niveles nutritivos de las personas, desplazamientos y reubicacin forza
dos, entre otras consecuencias directas e indirectas. Muchas veces la
resistencia indgena se genera localmente y luego se extiende la regin
afectada. Con frecuencia, alguna asociacin civil de derechos humanos
puede prestar su apoyo a los indgenas, y entonces los planteamien
tos de las comunidades pueden ser recogidos por los medios de comu
nicacin. En los estados de Oaxaca y Guerrero se han dado, en los
ltimos aos, varias instancias de esta ndole, que han trascendido
incluso a nivel internacional.
En el marco de la resistencia indgena y la defensa de sus territorios
se generan tensiones y conflictos que en ocasiones conducen a enfren
tamientos con la fuerza pblica, con su secuela de violaciones a los
derechos humanos. Uno de los fenmenos ms preocupantes es la
creciente criminalizacin de la protesta indgena, un fenmeno amplia
mente extendido en el pas, tanto en zonas rurales como urbanas. En
abril de 2009, un foro internacional sobre esta problemtica declaraba:
El da de hoy, los defensores y defensoras presentes reivindicamos
nuestro derecho a protestar como consecuencia de que los mecanis
mos institucionales son ineficaces al no dar respuesta a las demandas
sociales, quedando como nica va la protesta como ejercicio de los
derechos de libre asociacin, peticin, reunin, expresin y manifesta
cin de las ideas.
El Estado mexicano no slo ha criminalizado a los defensores median
te distintos patrones, sino que tampoco ha cumplido los compromisos
internacionales como las recomendaciones contenidas en el Informe
sobre la Situacin de las Defensoras y Defensores de los Derechos Hu
manos en las Amricas del 2006 y las recomendaciones hechas al
Gobierno mexicano por parte del grupo de trabajo del Consejo de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre el Examen Peri
dico Universal que son reiterativas en recomendar a Mxico que debe
reconocer el valioso aporte de los defensores de derechos humanos para
la construccin de una sociedad democrtica, adems de que debe
asegurar que los defensores y defensoras no pongan en riesgo su
vida e integridad por hacer su trabajo, que debe efectuar inves
01/12/11 13:15
tigaciones de amenazas y crmenes contra defensores de tal manera que

no quede en la impunidad.17
Un enorme rezago se ha creado en materia de administracin de jus

ticia, segn denuncias de los propios indgenas y diversos estudios
especializados sobre el tema, que sealan la existencia de diversas
formas de discriminacin hacia los indgenas. Es por ello que ha cre
cido la demanda por el reconocimiento y la aplicacin del derecho
indgena propio de las comunidades, el cual ahora ya est reconocido
en numerosas legislaciones nacionales y en los instrumentos inter
nacionales de derechos humanos. El problema al que nos enfrenta
mos actualmente es la aplicacin de este derecho propio en beneficio
de los derechos humanos y de la justicia.
Ante las distintas formas de discriminacin, marginacin y exclusin
social que han sufrido los pueblos y comunidades indgenas, stos se
enfrentan al desafo de adoptar medidas y proyectos dirigidos a comba
tir distintas prcticas discriminatorias as como las diversas expresio
nes de racismo personal, institucional y estructural. Una de las opciones
que se han abierto consiste en la construccin de espacios educativos
propios y alternativos, que encuentran su amparo en las polticas edu
cativas interculturales adoptadas por algunos estados, incluso Mxico,
y legitimadas por la legislacin nacional e internacional. La educacin
indgena intercultural como se ha llamado en nuestro pas conlle
va mltiples aspectos que en la prctica resultan complejos y difciles
de aplicar: desde la conceptualizacin misma de lo que ha de entenderse
por educacin intercultural, pasando por la capacitacin y formacin
de maestros, el contenido didctico del currculo, la evaluacin de los
resultados, etctera. Uno de los experimentos ms interesantes en la
actualidad es la educacin indgena autnoma de las escuelas zapatis
tas de la selva lacandona de Chiapas.18
En la medida en que la problemtica de los derechos indgenas se ha
venido planteando a nivel nacional e internacional por el movimiento
17
Foro Internacional sobre la Criminalizacin de los Defensores de los Derechos Humanos
y de la Protesta Social: Declaracin final [En lnea], 19 de abril de 2009: www.policacomu
nitaria.org
18
Bruno Baronnet, tesis de doctorado en ciencia social, con especialidad en sociologa en
El Colegio de Mxico [en proceso].
01/12/11 13:15
indgena, ha aumentado la participacin poltica de los indgenas en

los distintos mbitos: municipal, regional, electoral, entre otros. Sin
embargo, por lo general los partidos polticos tradicionales han demos
trado muy poco inters en esta temtica, que no se refleja de manera
adecuada en las diversas plataformas polticas electorales. De tal mane
ra es as, que los intereses y los derechos indgenas continan estando
marginados de los discursos polticos nacionales, lo que ha provoca
do el surgimiento de partidos tnicos (indgenas) en algunos pases,
o de movimientos sociales antisistmicos (ambas manifestaciones con
relativamente poco eco en la opinin pblica general). Cmo generar
y consolidar la ciudadana multicultural que exigen los pueblos indge
nas sigue siendo la gran interrogante de la actualidad.
Bibliografa
Stavenhagen, R. (2007), Los pueblos indgenas y sus derechos. Informes temticos del
relator especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades funda
mentales de los pueblos indgenas del Consejo de Derechos Humanos de la Organi
zacin de las Naciones Unidas, Mxico, Unesco.
01/12/11 13:15
Algunas conclusiones sobre gobernabilidad

en los municipios indgenas
Andrew Selee*
Jorge Hernndez-Daz**
En las ltimas dos dcadas, los municipios de mayora indgena en Amrica

Latina se han convertido en escenario de profundos cambios. Los movi
mientos locales, regionales y nacionales que tuvieron lugar en casi todos
los pases de la regin lograron transformar la relacin entre pueblos ind
genas y el Estado, transformar la naturaleza de la ciudadana y, en muchos
casos, fortalecer nuevas organizaciones y liderazgos indgenas (Iturralde, ev;
Yashar, 2005). En muchos pases, a raz de las movilizaciones, se recono
ci oficialmente la diversidad tnica de la nacin, y en algunos pases se
establecieron regmenes especiales para gobiernos en municipios y territo
rios indgenas.
Al mismo tiempo, todos los pases de la regin vivieron procesos impor
tantes de descentralizacin de las funciones y recursos del Estado hacia
gobiernos subnacionales que fueron fortaleciendo a los municipios. Estos
cambios tuvieron lugar a veces por el deseo del Estado nacional de reducir
sus funciones, pero ms comnmente por la presin de las olas democrati
zadoras en Amrica Latina, incluyendo los procesos de paz de Centroamrica
(Oxhorn, Tulchin y Selee, 2004; Rodrguez, 2001). En Bolivia, los municipios
fueron creados por primera vez, mientras en otros pases se fueron dotando
de nuevos recursos desde el gobierno federal y, muchas veces, de nuevas
atribuciones constitucionales y legales.
Estos dos procesos convergen en crear nuevos espacios en el mbito
municipal para poner en prctica la gobernabilidad local indgena y una nueva
relacin entre municipios de mayora indgena con el Estado central. Los
*Instituto Mxico wwcis.
**iis-uabjo.
441
01/12/11 13:15
captulos de este libro brindan luz sobre la forma en que estos esfuerzos se
han ido consolidando, con sus logros y contradicciones, y muestran algunos
indicios de cmo estos sucesos, en el plano municipal, impactaron las de
mandas de los derechos indgenas y la organizacin cvica y poltica en
torno a ellas a nivel nacional.
Gobernabilidad local en municipios indgenas

No hay duda que en las ltimas dos dcadas el nmero de autoridades muni
cipales indgenas se ha elevado considerablemente (Iturralde, ev). La reva
loracin de lo indgena y las movilizaciones de organizaciones indgenas han
llevado a una apropiacin de los espacios municipales por parte de lderes
indgenas, aun en lugares donde esto no haba sido tan comn anterior
mente, como son los casos del estado de Chiapas, en Mxico (Burguete, ev),
y en algunos municipios Guatemaltecos y Hondureos (Hale, ev). En el
caso Boliviano, la creacin de la figura del municipio como parte de la
Ley de Participacin Popular (lpp), llev casi de inmediato a una serie de
gobiernos locales controlados por autoridades indgenas, en un pas en que no
haba tales antecedentes anteriormente (Brockmann, ev; Van Cott, ev).
En varios casos, tambin se fueron concretando cambios constituciona
les y legales que reconocieron derechos colectivos de pueblos indgenas que
podran ser ejercidos en municipios de mayora indgena. Esto se ejemplifi
c en Oaxaca, despus del levantamiento zapatista, el caso ms notable en
Mxico (Hernndez-Daz, ev), aunque otros estados como San Luis Potos,
Guerrero, Chiapas y Veracruz tambin reconocen ciertos derechos de muni
cipios mayormente indgenas, aunque en mucho menor medida (vila Mndez,
ev; Nicasio, ev; Burguete, ev; y Mendoza, ev). En Nicaragua y Colombia, las
constituciones que fueron aprobadas con la esperanza de poner fin a
guerras civiles, tambin reconocieron territorios y municipios indgenas con
ciertos derechos especiales (Hale, ev; Padilla, ev).
En qu se diferencia la gobernabilidad indgena de la gobernabilidad
municipal en general? Esta pregunta no es fcil de contestar, pero los captu
los ofrecen algunos indicios sobre la variedad de experiencias de goberna
bilidad que buscan cumplir con demandas especficas que han enarbolado
los movimientos indgenas en cada pas. Hernndez y Hernndez (ev) hace
442 Andrew Selee y Jorge Hernndez-Daz
01/12/11 13:15
notar que las demandas de los movimientos indgenas se han centrado

en tres ejes: la resolucin de conflictos, que incluye la decisin sobre las
autoridades locales y la aplicacin de la justicia; (2) el manejo de propie
dad, que incluye formas de tenencia colectiva as como de control comuni
tario sobre recursos naturales, y (3) trabajo colectivo. Sin embargo, estos
principios tienen matices muy distintos en diversos pases, entre diferen
tes pueblos indgenas e, inclusive, entre comunidades diferentes.
La implementacin de sistemas de eleccin de autoridades por asam
bleas populares en vez de elecciones directas ha sido codificada en la
constitucin estatal en Oaxaca ya desde 1995, y es generalizada en la gran
mayora de municipios del estado (Hernndez-Daz, ev). Aunque hay prc
ticas similares que operan en algunos estados mexicanos a nivel comuni
tario, en otros no hay reconocimiento legal a nivel municipal. En Bolivia,
por el contrario, no hay ley que sustente esta prctica; sin embargo, algo
muy parecido se da en los hechos. En muchos municipios del Chapare y
otras zonas altamente indgenas de Bolivia, aunque no en todas, son las
decisiones colectivas en asambleas las que determinan los liderazgos so
ciales de los sindicatos, y que se convierten casi automticamente en las
autoridades legales de los municipios (Brockmann, ev; Van Cott, ev). Si
bien no hay ley que respalde estas prcticas, ya estn muy consolidadas
en muchos municipios.
Estas formas de gobernar parecen haber reconciliado, en algunos casos,
prcticas ya establecidas de designacin de liderazgos con las funciones
legalmente reconocidas por el Estado. Sin embargo, presentan otra serie
de problemticas, ya que en algunos casos excluyen a los no indgenas que
viven en proximidad dentro del mismo municipio y, en ocasiones, a las
mujeres. Si bien hay argumentos persuasivos de que los derechos colecti
vos pueden contribuir al respeto de los derechos individuales (Kymlicka,
1995; Stavenhagen, 1996), en los hechos y en los fundamentos filosficos
que los sustentan frecuentemente se producen contradicciones entre aspi
raciones (Sartori, 2001). Sin duda, son sistemas que producen rendicin de
cuentas, aunque a veces al costo de perder una participacin de todos los
integrantes de la comunidad o de no permitir la expresin de opiniones
minoritarias (Van Cott, ev; Iturralde, ev). Esta tensin no es exclusiva de
los municipios indgenas, ya que existen intentos, entre otros, de compagi
nar la participacin ciudadana directa con la representacin plural en otros
Algunas conclusiones sobre gobernabilidad 443
01/12/11 13:15
mecanismos de decisin en Amrica Latina (Selee y Peruzzoti, 2009), pero s

representa un fenmeno digno de estudio y debate.
En varios casos expuestos en este libro, si bien existen marcos para un
control de los municipios por parte de liderazgos indgenas, las mismas
divisiones existentes en las comunidades, muchas veces fomentadas por
intereses partidarios externos al municipio, hacen difcil ponerlo en prctica.
De hecho, la capacidad de los partidos polticos de cooptar liderazgos pare
ce ser una constante a travs de los diferentes estados en Mxico (Hernndez
Daz, Jasso, XX, ev), pero tambin se nota en Bolivia (Van Cott, ev) y en
Centroamrica (Hale, ev) y, sin duda, existe en otros pases. La dimensin de
las necesidades que enfrentan los pueblos indgenas, sobre todo las
comunidades que viven en la pobreza y extrema pobreza, hace muy fcil
que los partidos usen mtodos clientelares para intercambiar recursos y
programas sociales por lealtades. En Mxico, hay que reconocer la gran
capacidad que desarroll el partido que gobern el pas durante siete dca
das para realizar esta forma de cooptacin usando las promesas de benefi
cios concretos, y el aprendizaje tan veloz que han tenido los otros partidos
en imitar este sistema.
En cuanto a la aplicacin de normas de resolucin de conflictos paralelos
al sistema oficial de justicia, esto parece haber avanzado a nivel comunitario
ms que municipal, en varios lugares. Mientras goza de poco reconoci
miento fuera del estado de Oaxaca (Mxico) y en la zona territorial indgena
en Colombia, en muchos lugares como San Luis Potos y Veracruz (Mxico)
ha sido aceptado en la prctica hasta cierto punto (vila Mndez, ev; Men
doza Zuaney, ev) as como en el Chapare en Bolivia (Brockmann, ev). No
obstante sigue siendo un asunto por resolver dentro del marco legal de los
pases, parece haber ido ganando terreno en los hechos.
El tema ms conflictivo en muchos lugares ha sido el de la propiedad
colectiva y el control sobre los recursos naturales (Stavenhagen, ev). Si
bien no se aborda en profundidad el asunto en este libro, las formas de
produccin y acceso a recursos propios de las comunidades sigue siendo
un tema de base para la supervivencia y desarrollo de los municipios indge
nas, pero tambin una cuestin en la que los estados se muestran renuentes
a debatir. Con la promulgacin de la Declaracin de los Derechos de los
Pueblos Indgenas por parte de las Naciones Unidas, ya existe un marco
legal dentro de un tratado de gran alcance a nivel internacional, para tratar
01/12/11 13:15
los temas relacionados a propiedad y recursos naturales; sin embargo, exis

te poca voluntad en los pases para aplicar estas normas (Stavenhagen, ev).
En suma, todo parece indicar que los gobiernos municipales se han
vuelto espacios donde los indgenas han ido construyendo nuevas formas
de gobernabilidad de acuerdo con sus prcticas ya existentes, pero sigue
habiendo grandes pendientes en cuanto a los marcos legales que regulan
estos avances, as como retos para compaginar estos procesos con la diver
sidad tnica y cultural existentes al interior del municipio.
Gobernabilidad local y movimientos nacionales

Vale la pena preguntar hasta qu punto los avances polticos de los pueblos
indgenas en el mbito municipal han llevado a fortalecer sus demandas
frente al Estado nacional, y qu relacin guardan los gobiernos municipa
les con los movimientos regionales y nacionales. Hale (ev) hace notar que,
mientras la autonoma legal y las autonomas sin permiso pueden servir
para consolidar las legtimas demandas de los pueblos indgenas, tambin
existe un peligro de que el reconocimiento por parte del Estado hacia el
autogobierno pueda conllevar a la marginacin econmica y poltica. Por lo
tanto, es vital pensar no slo en la consolidacin de los municipios, sino en
los vnculos con la poltica nacional y la forma de insercin en la economa
productiva.
Vemos dos experiencias contrastantes en estos estudios. Por un lado,
en algunos pases, como Bolivia y Ecuador, las conquistas municipales han
ido fortaleciendo movimientos de corte nacional. En Bolivia, lo que ahora
se conoce como el Movimiento al Socialismo (mas), que llev a la presidencia
al lder sindical Evo Morales de races Aymara se construy, originalmen
te con otros nombres, sobre las bases del lpp y el control del movimiento
en los municipios del Chapare. Del mismo modo, en Ecuador, la Confede
racin Nacional de Indgenas del Ecuador (Conaie) y el partido que de ah
surgi, Pachakutik, tuvieron sus bases, en parte, en la conquista de espacios
municipales (Van Cott, 2005). Hasta cierto punto, el movimiento indgena en
Bolivia tambin ha logrado generar una insercin de los municipios ms
marginados en el centro del debate sobre el desarrollo del pas, obteniendo
01/12/11 13:15
acceso a recursos recabados por el Estado nacional y por la condonacin de

la deuda exterior (Brockmann, ev; Laserna, 2009).
Por el contrario, en Mxico, el debate nacional sobre los derechos ind
genas se ha centrado mucho ms sobre la autonoma que sobre la insercin
en la poltica y desarrollo nacional. Esto se debe, quizs, a que el surgimien
to del movimiento indgena, a principios de los aos noventa, se form
en un contexto de resistencia al sistema, que buscaba resistir el control y
la cooptacin del Estado y partido oficial unipartidista. Sin embargo, desde
el 2001 se desvaneci el movimiento indgena casi por completo, a partir
de la decisin del movimiento Zapatista de retirarse del escenario nacional
en ese ao, como resultado de la aprobacin de un paquete de reformas
constitucionales sobre derechos indgenas que no concordaban con el
acuerdo firmado entre el gobierno y los Zapatistas (Lpez Brcenas, 2009;
Bentez, Selee y Arnson, 2003). En gran medida, el movimiento nacional
se haba articulado alrededor de los Zapatistas, y su decisin de replegarse
implic una retirada del movimiento nacional tambin.
Desde ese periodo, el nfasis de las organizaciones indgenas ha esta
do en la construccin de autonomas locales y regionales. Algunos de estos
esfuerzos, como en Oaxaca, se han enfocado en fortalecer autonomas ya
existentes en municipios formales, pero en otros casos, como en Chiapas
y algunos otros estados, se han creado municipios autnomos distintos a los
que son oficialmente reconocidos (Lpez Brcenas, 1999). Adems, se han
realizado algunos esfuerzos regionales notables que van ms all de un solo
municipio, dentro de los cuales la polica regional de Guerrero es, quizs,
la ms reconocida (Nicasio, ev). sta no slo se extiende a diez municipios
sino que, adems, no depende institucionalmente de las estructuras muni
cipales para su existencia. Todo parece indicar que ha logrado un grado de
seguridad en la regin de la Montaa de Guerrero que en otras regiones
de ese estado no existe (XX, ev, Rowland, XX).
Esta experiencia destaca una de las tensiones existentes, en casi todos
los pases estudiados, entre la gobernabilidad indgena municipal y las orga
nizaciones indgenas que van ms all del municipio. En algunas ocasiones,
la conquista del municipio por los indgenas, que muchas veces se hace
posible a travs de los esfuerzos de las organizaciones indgenas, termina
desplazando a estas ltimas, como en los casos de Guatemala y Honduras,
explorados en este libro (Hale, ev) as como el ejemplo de los Purpecha en
01/12/11 13:15
Michoacn (Jasso, ev). En otras circunstancias, las organizaciones deciden

enfocar su lucha en la conquista del municipio, como paradjicamente ha
sido el caso de los Zapatistas en Chiapas, a pesar de su escepticismo inicial
hacia la estructura municipal (Burguete, ev), y los sindicalistas indgenas
en el Chapare Boliviano (Brockmann, ev). En estos ejemplos, se van fusionando
el sistema de elecciones y regulacin de conflictos del municipio con las
prcticas de las organizaciones que permiten que se empaten ambas estruc
turas, modificando a ambas en el proceso.
Por ltimo, es preciso mencionar que las migraciones han venido a trans
formar las ideas sobre el significado de lo indgena, con profundas implica
ciones para los conceptos de gobernabilidad (Escrraga, ev). Los migrantes
indgenas son, por necesidad, ciudadanos con demandas no slo hacia sus
comunidades de origen sino tambin hacia sus comunidades receptoras, y
esto requiere repensar la idea de la ciudadana basada primordialmente en
la territorialidad (Hale, ev; Fox y Rivera-Salgado, 2004). Esta realidad, que ya
exista con las migraciones internas pero ha ido ponindose de relieve an
ms con las migraciones internacionales que han impactado a muchas comu
nidades indgenas, requiere una nueva reflexin conceptual de la ciudadana
indgena. En algunos casos, como el del Frente Indgena de Organizaciones
Binacionales (fiob), una federacin que aglutina organizaciones indge
nas desde Oaxaca a California e incluye a migrantes internos e internaciona
les, se han ido creando espacios nuevos que van ms all de la territorialidad
(Fox y Rivera-Salgado, 2004), aunque estas experiencias viven en tensin
permanente con las prcticas locales, que muchas veces requieren de una
presencia fsica para la ciudadana plena dentro de la comunidad.
Temas de debate al futuro

Las conclusiones que van emergiendo de los captulos de este libro apun
tan hacia una serie de temas de debate a futuro, algunos para la investiga
cin y el dilogo y otros que requieren accin desde las polticas pblicas.
El primero, desde luego, es la necesidad de una normatividad jurdica cada
vez ms clara y precisa en la identificacin, definicin y conceptos referen
tes a la comunidad indgena como sujeto colectivo, y de un conocimiento
de los usos y prcticas de sus gobiernos locales que abarque sus aspectos
01/12/11 13:15
especficos. Esto, con el fin de que la ejecucin de las determinaciones y

acuerdos legales que se han logrado a lo largo de los ltimos aos sea
verdaderamente aplicada y, frente a los conflictos existentes, exista un sli
do referente jurdico al cual acudir para encontrar soluciones adecuadas a
los sujetos en cuestin y al contexto que los relaciona. En Mxico, el deba
te sobre los municipios indgenas ha quedado rezagado en casi todos los
estados que tienen una poblacin indgena importante, excepto Oaxaca,
donde habra que ir precisando algunos elementos a la luz de la experien
cia de ya ms de una dcada y media.
Adems, desde las mismas comunidades valdra la pena llevar una
documentacin y valoracin de los mecanismos y las experiencias que presen
tan los distintos procesos de reivindicacin de las comunidades indgenas,
como una prctica constante de autocrtica y reflexin, necesaria para
la reformulacin de estrategias que lleven al xito las negociaciones de
estas comunidades frente a los diferentes niveles de autoridad ante los
cuales presentan sus demandas, as como el diseo de otras nuevas que
sean requeridas por aquellos procesos que comienzan a ponerse en marcha.
Aunado a esto, habra que realizar un anlisis crtico de la participacin y
actuacin de los partidos polticos en los procesos de gobierno autnomo
generados por las comunidades indgenas. Esta reflexin se ha formulado,
principalmente, para Ecuador, Colombia y Bolivia, donde hay casos de movi
mientos indgenas que se han insertado en la vida poltica como partidos, pero
se ha meditado menos en los pases en que este fenmeno no existe.
Asimismo, es necesario repensar el espacio de gobierno local, que en
la mayora de los pases se ha tomado como el municipio, mientras que
en muchos casos el espacio real de accin colectiva es la comunidad
dentro del municipio, o una regin que abarca varios municipios. Si bien
los estados han rehusado reconocer otros niveles de gobierno de acuerdo
con las prcticas existentes, ejemplos de autogobierno siguen existiendo en
estos espacios, tales como la polica regional de Guerrero o las prcticas
comunitarias en San Luis Potos o territoriales en Honduras. Por otro lado,
en muchos estudios el uso del concepto de comunidad se ha asociado a la
figura ms verncula de lo indgena, sin embargo, valdra la pena recono
cer que en algunos casos es un constructo no muy antiguo y no muy ind
gena; por tanto, habra que continuar profundizando y desmenuzando el
concepto.
01/12/11 13:15
Tambin se requiere una mayor comprensin de por qu en algunos

pases se han articulado movimientos de impacto nacional que llegan a
incidir profundamente en las constituciones, las leyes y las correlaciones
de fuerzas polticas, mientras en otros pases las movilizaciones han queda
do ms en el plano local y regional, y con un mayor nfasis en la cons
truccin de autonomas locales frente al Estado. En el caso mexicano, es
preciso entender el surgimiento y retirada del escenario nacional del Zapa
tismo y su impacto sobre la articulacin de un movimiento ms amplio, as
como la capacidad del Estado y los partidos de ir cooptando elementos
del movimiento.
Falta, adems, mayor anlisis sobre dos factores fundamentales que
estn transformando la identidad indgena: gnero y migracin. La revalori
zacin del papel de las mujeres y las migraciones internas e internaciona
les estn cambiando a las comunidades profundamente, y as tambin al
concepto de ciudadana; lo que no siempre implica que las prcticas sigan
el mismo paso de cambio.
Finalmente, queda por hacer un anlisis a profundidad de cmo la
Declaracin de los Derechos de los Pueblos Indgenas puede incidir en los
movimientos por los derechos dentro de los pases. Es un paso ms en el
reconocimiento de los derechos humanos de los pueblos indgenas como
sujetos colectivos y a nivel internacional, con mecanismos de supervisin
y con sustento en otros documentos internacionales de carcter jurdico.
Sin embargo, hacerlo valer en el espacio nacional y en torno a la gobernabi
lidad municipal requiere de un esfuerzo todava por delante.
Bibliografa
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01/12/11 13:15
ndice
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Introduccin
Jorge Hernndez-Daz y Andrew Selee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Las disyuntivas de los gobiernos locales indgenas
en Latinoamrica
Jorge Hernndez-Hernndez y Jorge Hernndez-Daz. . . . . . . . . . . . . . . . .
Los avatares de los gobiernos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Una relacin asimtrica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La construccin de una oposicin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Los dilemas de las polticas del reconocimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Fusin de horizontes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17
17
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29
34
40
49
51
Autonoma, gobierno local y municipio en Oaxaca

Jorge Hernndez-Daz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
El municipio indgena y la brega por su
reconocimiento y autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La autonoma comunitaria, defensa de la territorialidad
y prctica histrica de gobierno local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las distintas maneras de gobierno local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Propuestas a favor de nuevos rdenes de gobierno. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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62
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Gobierno local y comunidades indgenas

en San Luis Potos
Agustn vila Mndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
La figura comunitaria y el gobierno local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Presencia indgena y configuracin comunitaria
en San Luis Potos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La comunidad indgena como un poder local? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las comunidades frente al municipio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A manera de conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
91
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115
118
119
Organizaciones indgenas purpechas y estrategias

para ocupar el gobierno local en Michoacn
Ivy Jacaranda Jasso Martnez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Introduccin: las organizaciones purpechas
y el inicio del movimiento indgena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Polticas de reconocimiento y descentralizacin:
sus consecuencias en Michoacn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Estrategias para ocupar el gobierno local de Organizacin
Nacin Purhpecha (onp) y Organizacin Nacin
Purhpecha Zapatista (npz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Comentarios finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
123
129
139
146
147
Pobreza, recursos y procesos alternativos

ante la desatencin gubernamental
Montaa de Guerrero
Maribel Nicasio Gonzlez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Los municipios indgenas de Guerrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
en la
Situacin econmica de los municipios

indgenas en Guerrero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La administracin municipal en la cabecera
regional de la Montaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las instituciones y los pueblos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las alternativas para enfrentar la pobreza.
Los proyectos sociales alternativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La polica comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La Organizacin del Pueblo Indgena Mephaa, A.C.. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las autoridades tradicionales y Radio omndaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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La Coordinadora Guerrerense de Mujeres Indgenas. . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

Reflexiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Gobiernos locales en las regiones indgenas

de Veracruz: un panorama estatal
Rosa Guadalupe Mendoza Zuany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Desde dnde miramos los gobiernos locales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Contextos de las regiones interculturales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
177
177
178
180
Retos de los gobiernos locales indgenas

en la Huasteca veracruzana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Conclusin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
Los comisarios municipales en Yucatn.

La administracin del poder poltico entre los mayas
Jess J. Lizama Quijano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
En busca de una legislacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Los representantes de los mayas y las autoridades mayas. . . . . . . . . . . . . .
Los comisarios municipales y los jueces de paz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La administracin de la vida comunitaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Casos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sin acuerdos an. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
197
197
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201
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215
218
El municipio: un actor inesperado

en la coyuntura zapatista
Araceli Burguete Cal y Mayor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

El municipio como objetivo poltico-militar del ezln. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
Emergencia indgena e insurgencia municipalista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Municipios indgenas con doble transicin:
pluralismo poltico y pluralismo tnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El municipio en las autonomas de facto del ezln. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La estrategia gubernamental municipalista de contencin
a la autonoma zapatista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reforma municipal, reforma electoral y poltica
de descentralizacin: la despolitizacin
de las luchas indgenas autonmicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A manera de reflexin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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231
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245
246
ndice 453
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Movimiento indgena, gobernabilidad

y gobiernos locales
Diego A. Iturralde G.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Incursiones indgenas en las arenas electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gobernabilidad indgena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Revitalizacin y emergencia indgena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Emergencia de movimientos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reivindicacin de la diversidad y control cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Cambios en las respuestas pblicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gobiernos locales indgenas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Comprendiendo las dinmicas de la diversidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
251
251
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270
275
278
Territorio-municipio-autonoma: dilemas
del autogobierno indgena en Amrica Central
Charles R. Hale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Marco terico: transiciones del estado territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
Mokorn, Honduras: municipalizacin como amenaza
a la organizacin indgena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tucur, Alta Vera Paz, Guatemala: el municipio
como base de la autonoma? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Cuenca Libre, Ro Wangki/Waspm, Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bolivia y su gobierno de los movimientos sociales.

Una mirada desde el Movimiento Cocalero del Chapare
Mara Eugenia Brockmann Rojas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El Chapare y el movimiento cocalero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gobierno del movimiento cocalero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Villa Tunari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gobierno indgena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A modo de conclusin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
291
299
305
310
313
315
321
332
332
336
340
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
Ingobernabilidad nacional y gobierno local.

El caso de la Asociacin de Cabildos Indgenas
del Norte del Cauca, Colombia
Guillermo Padilla Rubiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
Plan y Tejidos de Vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
La Minga. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
454 ndice
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Partidos indgenas y gobierno local en Bolivia

Donna Lee Van Cott . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Descentralizacin y reforma de gobierno local en Bolivia. . . . . . . . . . . . . . .
El surgimiento de partidos polticos indgenas viables. . . . . . . . . . . . . . . . .
Estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La lgica poltica de la democracia local en Bolivia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
365
367
370
371
388
390
Indigeneidad, migracin y gnero

desde una perspectiva internacional
Sylvia Escrcega. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

Las polticas de la indigeneidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
El re/membering e historizarse de las mujeres indgenas:
la autonoma y ciudadana desde una nueva perspectiva. . . . . . . . . . . . . . . 403
La migracin indgena como asunto de prioridad
en el mbito internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406
El re/membering e historizarse de los indgenas migrantes: territorio,
desarrollo y ciudadana desde una nueva perspectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
La responsabilidad de la sociedad civil y las polticas
de la indigeneidad en otros procesos mundiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
Reflexiones finales con relacin al mbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
Reunin sobre gobiernos locales en Amrica Latina

Rodolfo Stavenhagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
La Declaracin de la onu sobre los derechos
de los pueblos indgenas y cmo implementarla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
Qu es y qu no es la Declaracin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
Los derechos colectivos de los pueblos indgenas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
Cmo implementar la Declaracin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430
El desarrollo basado en los derechos humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
Algunas conclusiones sobre gobernabilidad

en los municipios indgenas
Andrew Selee y Jorge Hernndez-Daz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Gobernabilidad local en municipios indgenas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gobernabilidad local y movimientos nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Temas de debate al futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
441
442
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Agradecimientos

Los trabajos que se renen en este libro originalmente fueron presentados

Book Organizacion politica.indb 5

Book Organizacion politica.indb 6

Book Organizacion politica.indb 7

Tomando en cuenta la necesidad de anlisis de cada una de las particu

Book Organizacion politica.indb 8

Los captulos que tratan la realidad sociocultural de las comunidades

Book Organizacion politica.indb 9

Book Organizacion politica.indb 10

estudiar desde una nueva categora analtica, como es la del municipio

Book Organizacion politica.indb 11

en la regin. Estas experiencias fueron precedidas por movimientos sociales

Book Organizacion politica.indb 12

Book Organizacion politica.indb 13

otros grupos sociales, exigen el reconocimiento y defensa de su autono

Book Organizacion politica.indb 14

informa de manera detallada tanto los derechos como las obligaciones

Rodrguez, Victoria E. (1997), Decentralization in Mexico: From Reforma Mu

Book Organizacion politica.indb 15

Book Organizacion politica.indb 16

Las disyuntivas de los gobiernos locales indgenas

Los avatares de los gobiernos indgenas

Book Organizacion politica.indb 17

Dieciocho aos antes de la aprobacin de esta Declaracin sobre pueblos

18 Jorge Hernndez-Hernndez y Jorge Hernndez-Daz

Book Organizacion politica.indb 18

inicial: no ser parte del sector de la sociedad de la cual provienen y en donde

Las disyuntivas de los gobiernos locales indgenas 19

Book Organizacion politica.indb 19

descentralizacin del continente8 han coincidido con los esfuerzos de gru

20 Jorge Hernndez-Hernndez y Jorge Hernndez-Daz

Book Organizacion politica.indb 20

representa una visin menos excluyente con respecto a posiciones oficia

Las disyuntivas de los gobiernos locales indgenas 21

Book Organizacion politica.indb 21

Una relacin asimtrica

22 Jorge Hernndez-Hernndez y Jorge Hernndez-Daz

Book Organizacion politica.indb 22

distingue asignndole el adjetivo de indgena para diferenciarlo del comn/

Las disyuntivas de los gobiernos locales indgenas 23

Book Organizacion politica.indb 23

24 Jorge Hernndez-Hernndez y Jorge Hernndez-Daz

Book Organizacion politica.indb 24

nas prcticas dentro de los gobiernos indgenas. Muchas de las violaciones

Book Organizacion politica.indb 25

ralmente se describe a los pueblos originarios como respetuosos de y en

26 Jorge Hernndez-Hernndez y Jorge Hernndez-Daz

Book Organizacion politica.indb 26

Book Organizacion politica.indb 27

queda de mecanismos de resolucin de conflictos que aspiran al mante

28 Jorge Hernndez-Hernndez y Jorge Hernndez-Daz

Book Organizacion politica.indb 28

estructura y forma del discurso [pre]dominante en un intento por entrar

La construccin de una oposicin

Book Organizacion politica.indb 29

aparato estatal nacional. Este tipo de vnculo es retomado y reinterpretado

30 Jorge Hernndez-Hernndez y Jorge Hernndez-Daz

Book Organizacion politica.indb 30

Para el caso de la construccin del discurso indgena en Bolivia, Brock

La autora afirma que fue precisamente un discurso antineoliberal y anti

Las disyuntivas de los gobiernos locales indgenas 31