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AGU da Unio e os donos do poder: ensaio luz de Raymundo Faoro - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peas

Jus Navigandi
http://jus.com.br

A Advocacia-Geral da Unio e os donos do poder.


Um breve ensaio sobre uma instituio essencial ao Direito e Justia brasileira, sob as luzes do magistrio doutrinrio
de Raymundo Faoro
http://jus.com.br/revista/texto/24029
Publicado em 04/2013

Lus Carlos Martins Alves Jr. (http://jus.com.br/revista/autor/luis-carlos-martins-alves-jr)

Pretende-se descortinar o papel da Advocacia Geral da Unio, sob a luz da clssica obra Os
Donos do Poder, de Raymundo Faoro.
Resumo: Neste texto ser feita uma abordagem da estrutura normativa da Advocacia-Geral da Unio a partir dos preceitos
contidos na Constituio Federal e na sua pertinente legislao, com especial nfase na Lei Complementar n. 73/1993 Lei Orgnica da
AGU. Para iluminar e viabilizar uma adequada compreenso do tema foi utilizada a clssica obra Os Donos do Poder formao do
patronato poltico brasileiro, de Raymundo Faoro[1], que demonstrou que na complexa experincia brasileira, o Estado tem sido o principal
aliado dos poderosos, e que ele o Estado tem servido muito mais a interesses de uma pequena minoria de privilegiados em desfavor da
grande maioria de necessitados. Descortinar o papel da AGU nesse quadro o desafio que se pretende vencer.
Palavras-chave: Direito Constitucional. Estrutura Poltica. Advocacia-Geral da Unio. Os Donos do Poder. Raymundo Faoro.
SUMRIO: 1 Introduo. 2 Os donos do poder, segundo Raymundo Faoro. 3 A AGU: submisso ao Direito e Justia. 4
Consideraes finais.

1 INTRODUO
O presente texto tem com objeto a AGU - Advocacia-Geral da Unio, funo essencial Justia, a partir das categorias lanadas
por Raymundo Faoro[2] em seu clssico Os Donos do Poder formao do patronato poltico brasileiro[3]. O tema descansa sua
justificativa no fato incontestvel que a AGU tem ocupado papel de relevo na orientao e na defesa jurdica do Estado brasileiro,
viabilizando juridicamente as escolhas governamentais e as decises administrativas, com o aconselhamento prvio ou com a defesa
posterior.
A finalidade do texto a de defender, a partir da Constituio, o papel sobranceiro da AGU como instituio subordinada ao Direito
e Justia. A hiptese levantada a de que os membros da AGU, como agentes do Estado na defesa de sua legalidade e legitimidade,
devem receber o mesmo tratamento jurdico, no que pertinente, aos membros do MPU Ministrio Pblico da Unio e da DPU Defensoria
Pblica da Unio, as outras instituies estatais essenciais e indispensveis Justia e ao Direito.
Na construo deste texto, o caminho percorrido foi iluminado pela contribuio genial de Raymundo Faoro na citada obra Os
Donos do Poder, na qual o eminente pensador demonstrou que herdeiros das virtudes e vcios dos portugueses, os brasileiros temos tido
em nossa histria um Estado que no tem servido sociedade, mas se servido dela. Um Estado cujos funcionrios se constituram em um
estamento diferenciado do povo, com privilgios e direitos que o povo suporta, mas que deles no se beneficia.
A pretenso do texto consiste em defender que uma AGU autnoma indispensvel para que o Estado Democrtico de Direito,
que o Estado da Legalidade e da Legitimidade, possa se concretizar como um Estado voltado para a melhoria das condies de vida de
todas as pessoas, de todo o povo.

2 OS DONOS DO PODER, SEGUNDO RAYMUNDO FAORO


Logo na epgrafe[4] de sua obra-prima, Raymundo Faoro adverte o perigo de ser herdeiro. No caso especfico, o legado que o
Brasil e os brasileiros recebemos de Portugal e dos portugueses. Segundo o autor, uma adequada compreenso do funcionamento e da
estrutura do Estado brasileiro pressupe analisar as origens e a dinmica do Estado portugus, posto que da tradio lusitana herdamos
os traos mais caractersticos do modo de ser e de agir das nossas instituies polticas e administrativas.
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Segundo o citado autor, nas origens do reino de Portugal, forjado com luta, suor e sangue, a figura do rei, chefe poltico,
econmico e militar, predominante e imprime uma feio marcante no trao lusitano. Eis o rei, segundo Faoro:
O centro supremo das decises, das aes temerrias, cujo xito geraria um reino e cujo malogro lanaria misria um conde,
impediu que, dispersando-se o poder real em domnios, se constitusse uma camada autnoma, formada de nobres proprietrios. Entre o
rei e os sditos no h intermedirios: um comanda e todos obedecem. A recalcitrncia contra a palavra suprema se chamar traio,
rebeldia vontade que toma as deliberaes superiores. O chefe da heterognea hoste combatente no admite aliados e scios: acima
dele, s a Santa S, o papa e no o clero, s h delegados sob suas ordens, sditos e subordinados.
Nessa trilha, continua Faoro, os cargos pblicos ou reais eram dependentes do rei, de sua riqueza e de seus poderes, de sorte
que a subordinao do exercente da funo pblica ao prprio rei era indiscutvel. Para garantir essa subservincia era necessrio ter a
seu servio o poder de julgar, pois do contrrio o sdito ficar liberto da obedincia. Assim, deter, vez mais, o predomnio do Direito e da
Justia, era uma necessidade para que o rei mantivesse o poder sobre os seus sditos, fossem aristocratas fossem homens comuns.
Tenha-se que o rei disputava com a aristocracia e com o clero o predomnio sobre os homens e mulheres comuns. Para se
viabilizar politicamente e para submeter nobreza ao seu predomnio sobre os demais sditos, se fez necessrio fortalecer o patrimnio do
rei, de modo que ocorreu uma confuso entre o que seria prprio da Coroa e o que seria particular e pblico. Eis, segundo o autor, o
germe do carter patrimonialista do Estado.
Nada obstante fosse a monarquia portuguesa, na poca inicial, uma monarquia agrria porquanto fosse da terra que se extraiam
as principais fontes de riqueza, o rei percebeu a vitalidade econmica do comrcio martimo, de sorte que sobre essa atividade mercantil o
rei passou a auferir receitas para o seu rgio tesouro, como assinalou Raymundo Faoro.
O reino, adverte Faoro, com esteio na fora militar, econmica e poltica, forjou uma estrutura jurdico-normativa formalista e
supostamente racional que viabilizasse a obedincia Coroa.

Nessa estrutura normativa, direito deveria ser um instrumento que

obtivesse uma disciplina e uma obedincia dos servidores pblicos ao rei. A administrao era personalista. A pena do jurista,
simbolizada pelo afamado Joo das Regras mais pesada que o montante do soldado - seria indispensvel para esse fortalecimento da
estrutura burocrtica do reino portugus, conquanto, as instituies no gozassem de campo prprio de atuao, visto que estavam
subordinadas a poder do prncipe, capaz de decidir da vida e da morte, reminiscncia prxima do rei-general, competente para julgar todos
os soldados, recorda Faoro.
Essas aludidas caractersticas serviram de fundamentos sociais e espirituais na formao do Estado patrimonialista. Eis o preciso
magistrio de Raymundo Faoro:
A realidade econmica, com o advento da economia monetria e a ascendncia do mercado nas relaes de troca, dar a
expresso completa a este fenmeno. J latente nas navegaes comerciais da Idade Mdia. A moeda padro de todas as coisas,
medida de todos os valores, poder sobre os poderes torna este mundo novo aberto ao progresso do comrcio, com a renovao das
bases de estrutura social, poltica e econmica. A cidade toma o lugar do campo. A emancipao da moeda circulante, atravessando
pases e economias at ento fechadas, prepara o caminho de uma nova ordem social, o capitalismo comercial e monrquico, com a
presena de uma oligarquia governante de outro estilo, audaz, empreendedora, liberta de vnculos conservadores. Torna-se possvel ao
prncipe e ao seu estado-maior organizar o Estado como se fosse uma obra de arte, criao calculada e consciente. As colunas
tradicionais, posto que no anuladas ou destrudas, graas aos ingressos monetrios, ao exrcito livremente recrutado e aos letrados
funcionrios da Coroa, permitem a construo de formas mais flexveis de ao poltica, sem rgidos impedimentos ou fronteiras estveis.
o Estado moderno, precedendo ao capitalismo industrial, que se projeta sobre o ocidente.

Segundo Faoro as categorias que marcaram as feies de um estado tipicamente feudal no ocorreram em Portugal nem no Brasil,
uma vez que no houve uma superposio de uma camada de populao sobre outra dotada uma de cultura diversa. O chamado
feudalismo portugus e brasileiro, explicita Faoro, no , na verdade, outra coisa do que a valorizao autnoma, truncada, de
reminiscncias histricas, colhidas, por falsa analogia, de naes de outra ndole, sujeitas a outros acontecimentos, teatro de outras lutas e
diferentes tradies. Patrimonialista e no feudal foi o Estado portugus com ecos na construo do Estado brasileiro, na qual uma ordem
burocrtica, com o soberano sobreposto ao cidado na qualidade de chefe para funcionrio.
Nessa toada, continua Faoro, o capitalismo, dirigido pelo Estado, impedindo a autonomia da empresa, ganhar substncia,
anulando a esfera das liberdades pblicas, fundadas sobre as liberdades econmicas, de livre contrato, livre concorrncia, livre profisso,
opostas, todas, aos monoplios e concesses reais.
Esse capitalismo de Estado impedir o florescimento do capitalismo industrial. A atividade industrial, segundo Faoro, quando
emerge, decorre de estmulos, favores, privilgios. Na pennsula ibrica e nos seus herdeiros, o capitalismo dependente do Estado.

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Nesse processo de consolidao suprema do reino portugus, o chefe de Estado desempenhava as funes de banqueiro da
nao, scio e animador das exportaes. Um trao marcante do reino consiste no aspecto de que a burguesia mercantil lusitana se instala
dentro do Estado, mas sobre ela havia uma cabea coroada, recorda Faoro.
Segundo Raymundo Faoro, na elaborao da estrutura normativa do Estado sobressai o trabalho minucioso de Joo das Regras,
tido como o grande arquiteto jurdico do reino portugus, pois o aparelhamento do Estado, de acordo com as contingncias e
necessidades, pensado, escrito, racionalizado e sistematizado pelos juristas reinis.
Nesse cenrio, alude Faoro o surgimento de um estamento poltico ou governamental, que se constitui sempre uma comunidade,
embora amorfa, conquanto os seus membros pensem e ajam conscientemente de pertence a um mesmo grupo, a um crculo elevado,
qualificado para o exerccio do poder. Continua Faoro que a situao estamental, a marca do indivduo que aspira aos privilgios do grupo,
se fixa no prestgio da camada, da honra social que ela infunde sobre toda a sociedade. Ensina Faoro que no estamento, ao contrrio do
que sucede na classe onde vinga a igualdade das pessoas, ocorre que um grupo de membros se eleva calcado na desigualdade social. O
pertencente do estamento visa se diferenciar dos no pertencentes.
Adverte Faoro que o membro letrado do estamento, especialmente o novo aristocrata que o jurista, se apropria da Fazenda, da
Justia e da Administrao Superior. Constitui-se em uma comunidade de dependentes da Coroa que levar degradao da burocracia
estatal. Essa nova aristocracia de juristas forja complexas relaes, pois o conglomerado de direitos e privilgios, enquistados no
estamento, obriga o rei, depois de suscit-lo e de nele amparar, a lhe sofrer o influxo, e a ao real se far por meio de pactos, acordos,
negociaes, posto que no seu seio haver a luta permanente na caa ao predomnio de uma faco sobre a outra. Continua Faoro que a
teia jurdica que o envolve no tem o carter moderno de impessoalidade e generalidade, pois a troca de benefcios a base da atividade
pblica, dissociada em interesses reunidos numa nica convergncia: o poder e o tesouro do rei.
Registra Faoro que com a expanso martima houve a expanso burocrtica do Estado portugus. Essa aludida expanso ocorre
no marco de um capitalismo politicamente orientado, estruturado sobre o estamento, que no haure energia ntima para se renovar, tornarse flexvel e ensejar a empresa livre. O estamento, assinala Raymundo Faoro, cada vez mais de carter burocrtico, filho legtimo do
Estado patrimonial, ampara a atividade que lhe fornece os ingressos, com os quais alimenta sua nobreza e seu cio de ostentao, auxilia
os scios de suas empresas, estabilizando a economia, em favor do direito de dirigi-la, de forma direta e ntima. So promscuas as
relaes burocrticas estamentais.
Raymundo Faoro mordaz quando revela a discrepncia entre a prtica e o pensamento, que infunde a suspeita de hipocrisia nas
camadas dominantes encharcadas de ideais ticos e com os ps afundados na mercancia. O mercantilismo emprico portugus, herdado
pelo Estado brasileiro, vaticina Faoro, fixou-se num ponto fundamental, inseparvel de seu contedo doutrinrio, disperso em corrente,
faces e escolas acentua o papel diretor, interventor e participante do Estado na atividade econmica. O Estado, reverbera Faoro,
organiza o comrcio, incrementa a indstria, assegura a apropriao da terra, estabiliza preos, determina salrios, tudo para o
enriquecimento da nao e o proveito do grupo que a dirige. Aqui a nao no o povo, mas o prprio Estado.
Nessa toada, com viso proftica, registra Faoro que o funcionrio est por toda parte, dirigindo a economia, controlando-a e
limitando-a a sua prpria determinao. Uma realidade poltica se entrelaa numa realidade social na qual o cargo confere fidalguia e
riqueza, de modo que a venalidade acompanha o titular, preocupado em se perpetuar no exerccio da parcela do poder que o acompanha,
que tem a expresso completa desta triste comdia na revelao de uma arte, a arte de furtar.
Denuncia Faoro que nesse modelo se estrutura o patrimonialismo, organizao bsica, fechada sobre si mesma com o estamento,
de carter marcadamente burocrtico, mas burocracia no no sentido moderno, como aparelhamento racional, mas da apropriao do
cargo carregado de poder prprio, articulado com o prncipe, sem a anulao da esfera prpria de competncia, pois em vez de
subordinado lei, dependente do rei. Nesse trao a valiosa passagem de Raymundo Faoro:

O rei o bom prncipe, preocupado com o bem-estar dos sditos, que sobre eles vela, premiando servios e assegurando-lhes
participao nas rendas. Um passo mais, num reino onde todos so dependentes, evocar o pai do povo, orientado no socorro aos
pobres. Ao longe, pendente sobre a cabea do soberano, a aurola carismtica encanta e seduz a nao. O sistema de educao
obedece estrutura, coerentemente: a escola produzir os funcionrios, letrados, militares e navegadores. Mas os funcionrios ocupam o
lugar da velha nobreza, contraindo sua tica e seu estilo de vida. O luxo, o gosto sunturio, a casa ostentatria so necessrios
aristocracia. O consumo improdutivo lhes transmite prestgio, prestgio como instrumento de poder entre os pares e o prncipe sobre as
massas, sugerindo-lhes grandeza, importncia, fora.

Esta realidade, impedindo a calculabilidade e a racionalidade, tem efeito estabilizador sobre a economia. Dela, com seu arbtrio e
seu desperdcio de consumo, no flui o capitalismo industrial, nem com este se compatibiliza. O capitalismo possvel ser o politicamente
orientado a empresa do prncipe para a alegria da corte e do estado-maior de domnio que a aprisiona. A indstria, a agricultora, a
produo, a colonizao ser obra do soberano, por ele orientada, evocada, estimulada, do alto, em benefcio nominal da nao. Onde h
atividade econmica l estar o delegado do rei, o funcionrio, para compartilhar de suas rendas, lucros, e, mesmo, para increment-la.
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Tudo tarefa do governo, tutelando os indivduos, eternamente menores, incapazes ou provocadores de catstrofes, se entre a si
mesmos. O Estado se confunde com o empresrio, o empresrio que especula, que manobra cordis do crdito e do dinheiro, para
favorecimento dos seus associados e para desespero de uma pequena faixa, empolgada com exemplo europeu.
Essa situao, conforme Raymundo Faoro, leva decadncia de Portugal, pois os netos dos conquistadores de dois mundos
podem, sem desonra, consumir no cio o tempo e a fortuna, ou mendigar pelas secretarias um emprego; o que no podem, sem
indignidade, trabalhar. O estamento, denuncia Faoro, configura o governo de uma minoria, que exerce o poder em nome prprio e que
ora pela astcia ora pela violncia, com a mo suave ou com a mo severa, mantm a nao (povo) no limite do jugo tolervel.
Sobre a clivagem entre nao e estamento diz Faoro:

O estamento como categoria autnoma, superior sociedade, emancipado do caudal triturador da histria este o problema no
solvido. Quatro sculos de hesitaes e de ao, de avanos e recuos, de grandeza e de vacilao sero a resposta de um passado
teimosamente fixado na alma da nao. Estado e nao, governo e povo, dissociados e em velado antagonismo, marcham em trilhas
prprias, num equvoco renovado todos os sculos, em contnua e ardente procura recproca.

O Brasil, segundo Faoro, ao ser descoberto e criado pelos portugueses d ensejo no s a um mundo novo, mas a um mundo
diferente, que propiciaria a inveno de modelos de pensar e de agir. O povoamento, recorda Faoro, com a mistura das raas s
aceitvel pela gente baixa, mais atenta vida melhor do que a honra social confundia-se com a democrtica organizao da cidade, com
os cargos locais atribudos gente do povo, de sorte que as relaes raciais se submetem a um quadro mais vasto, tecido pelas relaes
sociais.
O processo colonizatrio, segundo Faoro, toma o aspecto de uma vasta empresa comercial, mais complexa que a antiga feitoria,
mas sempre com o carter que ela, destinada a explorar os recursos naturais de um territrio virgem em proveito do comrcio europeu.
Assinala Faoro que a realidade econmica e social se articular num complexo poltico que governa as praias e atravessa os sertes, por
meio do financiamento aos meios de produo, sobretudo do escravo, e dos vnculos aos compradores europeus. Na essncia, arremata
Faoro, um territrio a devorar, sob os dentes agudos e as garras flexveis dos guerreiros, capites e juristas, na qual a ordem poltica,
administrativa e jurdica, representada nas armadas, nos homens de presa, nos burocratas, que precederia, orientaria, conduziria a
conquista econmica.
Segundo Faoro, fazendo a distino entre a colonizao inglesa na parte setentrional do continente americano e a colonizao
portuguesa nos trpicos, o ingls fundou na Amrica uma ptria, enquanto que o portugus fundou um prolongamento do Estado. Acentua
Faoro que o ingls trouxe a sua mulher para a colnia, ao contrrio do portugus, que a esqueceu, preocupado com a misso de guerra e
de conquista, adequada ao homem solteiro. Assim, assinala Faoro, a mulher sem o cuidado do cio, para a qual o escravo supria os
trabalhos domsticos, ao trato com empregados. Os casais, recorda Faoro, recebiam das companhias colonizadoras o dobro das terras,
sugerindo o trabalho duplo, no arado e no cuidado da choupana. Nessa perspectiva, arremata Faoro, a famlia no sofreu, com a ausncia
do cio feminino, a marca patriarcal, a nobreza poligmica, a complascncia da miscigenao e, continua Faoro, as relaes inter-raciais
no se suavizaram, fechadas as oportunidades do pripico aproveitamento do indgena.
Nessas bases esto fundadas, segundo Raymundo Faoro, as razes do Brasil, tanto de sua sociedade quanto de seu Estado. Esse
modelo social e estatal tem a violncia institucionalizada como uma de suas caractersticas. Faoro informa que no processo de colonizao
no houve nenhuma comunicao, nenhum contacto, nenhuma onda vitalizadora flui entre o governo e a populao e que a ordem se
traduz na obedincia passiva e no silncio. Da, segundo Faoro, no admira que, duzentos anos depois, as liberdades pblicas s existam
para o divertimento de letrados, agarrados aos sonhos que o litoral traz de outros mundos.
Informa Raymundo Faoro que a administrao municipal local, a nica parcialmente brasileira, ser apenas autnoma para
pequenas obras, uma ponte uma estrada vicinal, de sorte que a sociedade no se lusitanazir no seu processo de tomada de conscincia,
nem apropriar, no seu contedo, o papel do governo como expresso das necessidades e anseios coletivos, numa dependncia morta,
passiva e estrangulada.
Esse colonial Estado portugus enraizado no Brasil assim explicitado por Faoro:

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O Estado no sentido como protetor dos interesses da populao, o defensor das atividades dos particulares. Ele ser,
unicamente, monstro sem alma, o titular da violncia, o impiedoso cobrador de impostos, o recrutador de homens para empresas com as
quais ningum se sentir solidrio. Ningum com ele colaborar salvo os buscadores de benefcios escusos e de cargos pblicos,
infamados como adesistas a uma potncia estrangeira. Os senhores territoriais, a plebe urbana cultivam, na insubmisso impotente, um
oposicionamento difuso, calado, temeroso da reao draconiana. Cria-se, em toda parte, o sentimento de rebeldia informe, que se traduz
em estranho conflito interior com a vontade animosa na propaganda e na palavra, dbil na ao e arrependida na hora das consequncias.
O inconfidente bem o prottipo do homem colonial: destemperado e afoito na conspirao, tmido diante das armas e, frente ao juiz,
herege que renuncia ao pecado, saudoso da f. Ao sul e ao norte, os centros de autoridade so sucursais obedientes de Lisboa: o
Estado, imposto colnia antes que ela tivesse povo, permanece ntegro, reforado pela espada ultramarina, quando a sociedade
americana ousa romper a casca do ovo que a aprisiona. A colnia prepara, para os sculos seguintes, uma pesada herana, que as leis,
os decretos e os alvars no lograro dissolver.

Na esteira de Faoro, essa estrutura colonial de poder se completa na presena de quatro figuras que acentuam e reforam a
autoridade metropolitana e real: o juiz, o cobrador de tributos, o militar e o padre. Dominar os corpos, as almas e as propriedades. Sobre o
fiscalismo e a explorao fecha-se o crculo, denuncia Faoro. O produto enche os bolsos da camada aristocrtica e mercantil que suga o
Estado, monopoliza o luxo e ostenta de cabedais sem razes, de modo que tudo circula sobre si mesmo, incapaz o sistema de alimentar
empreendimentos produtivos, de fixao na indstria ou na agricultura metropolinas. um Estado de poucos privilegiados e de muitos
abandonados.
Nesse cenrio de poucos privilegiados, segundo Raymundo Faoro, ganha especial destaque o bacharel, especialmente o jurista. A
educao, em vez de ser voltada para a produo de riquezas, privilegia o saber ftil, a retrica vazia e a instruo de veleidades, com os
seus encantos poticos. Esse tipo de Estado se avoca como entidade divina, que tudo sabe, administra e prov, que torna o sdito
dependente e carente da boa vontade do poder, pois ele tem confiana de que nos momentos de agonia o Estado providencialmente lhe
socorrer. Nesse modelo, o povo no tem capacidade para os negcios da vida, preciso um grupo de eleitos que saiba o que seja o
melhor e o necessrio para o povo. necessrio um Estado que saiba o que a sociedade quer e precisa. Raymundo Faoro demonstra,
inclusive, que o empresrio no Brasil quer o amparo e a proteo do Estado, pois enfrentar a livre competio e a livre concorrncia, seja
interna, seja internacional, poderia reduzir os seus ganhos e a sua sobrevivncia. Cabe ao Estado proteger a empresa e o empresrio
nacional.
No captulo final de seu clssico ensaio, Raymundo Faoro assinala com aguda preciso:

O estamento burocrtico desenvolve padres tpicos de conduta ante a mudana interna e no ajustamento ordem internacional.
Gravitando em rbita prpria no atrai, para fundir-se, o elemento de baixo, vindo de todas as classes. Em lugar de integrar, comanda; no
conduz, mas governa. Incorpora as geraes necessrias ao seu servio, valorizando pedaggica e autoritariamente as reservas para seus
quadros, cooptando-os, com a marca de seu cunho tradicional. O brasileiro que se distingue h de ter prestado sua colaborao ao
aparelhamento estatal, no na empresa particular, no xito dos negcios, nas contribuies cultura, mas numa tica confuciana do bom
servidor, com carreira administrativa e curriculum vitae aprovado de cima para baixo. A vitria no mundo social, fundada na asctica
intramudana do esforo prprio, racional, passo a passo, traduz, no desdm geral, a mediocridade incapaz das ambies que visam
glria, no estilo que lhe conferiu Montesquieu.

Diante desse quadro descortinado por Raymundo Faoro, de ver que na complexa e rica histria social do poder institucionalizado
no Brasil, herdeiro dos vcios e virtudes de Portugal, muitos tm sido os verdadeiros donos do poder e poucos tm sido os grandes
beneficirios desse poder, de um poder que em vez de servir ao povo, serve-se dele, de um Estado que em vez servir sociedade, servese dela.
nesse dramtico panorama que se insere a Constituio Federal de 1988, que visa romper essa tradio de o Estado maior que
a sociedade e de um povo subalternizado pelo poder institucionalizado, que tem na Advocacia-Geral da Unio, uma instituio essencial ao
direito e justia para a sociedade e para o Estado brasileiro, um rgo que deve velar pela legitimidade e pela licitude das escolhas
polticas e das decises administrativas do governo brasileiro, de modo que seja todo o povo brasileiro o verdadeiro e soberano dono do
poder.

3 A AGU: SUBMISSO AO DIREITO E JUSTIA


A Advocacia-Geral da Unio uma criao formal da Constituio Federal de 1988, consubstanciada no seu art. 131, 1, 2 e
3.[5]

Materialmente, a misso de defender o governo nacional e de aconselhar, orientar e assessorar o Poder Executivo sempre existiu,

desde a consolidao de uma estrutura poltico-admnistrativa no Brasil. Com efeito, todo governante necessita dos prstimos de um jurista.

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Recorda-se que nos termos da Lei 12.636/2012, o Dia Nacional da Advocacia Pblica ser comemorado no dia 7 de maro. Nesse
dia e ms, mas no longnquo ano de 1609, foi criado o cargo de Procurador dos Feitos da Coroa, da Fazenda e do Fisco. Podemos dizer
que onde se ergue o poder do Estado estende-se a sombra do jurista governamental, em parfrase a Aliomar Baleeiro.
Tenha-se, conforme aludiu Raymundo Faoro, que o famoso Joo das Regras[6] pode ser visto como o antecedente remoto das
funes que hoje competem, no plano federal ou nacional, ao Advogado-Geral da Unio: aconselhar e defender juridicamente o Estado
brasileiro.
Como de sobejo conhecimento, a AGU est constitucionalmente regulada no captulo das Funes Essenciais Justia (arts. 127
a 135, CF), ao lado e no mesmo plano de relevncia poltica, social e normativa do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, sem
mencionar a prpria advocacia, mas aqui no se insere por no se tratar de instituio estatal, diferentemente das outras duas
assinaladas.
sempre de bom alvitre frisar que no regime constitucional decado a atribuio para representar e defender judicialmente a Unio
Federal competia ao Ministrio Pblico Federal. O aconselhamento e a orientao jurdica competiam Consultoria-Geral da Repblica.
de ver, portanto, e sem maiores esforos, que a AGU herdou do MPF a competncia para defender judicialmente a Unio Federal e da
CGR herdou a competncia para orientar e assessorar o Poder Executivo. O Advogado-Geral da Unio nasceu de atribuies do
Procurador-Geral da Repblica e de atribuies do Consultor-Geral da Repblica.
No Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio de 1988, art. 29, fica claro o vnculo umbilical entre MPF e
AGU. Na Lei Complementar n. 73/1993, Lei Orgnica da AGU, consta a extino do cargo de Consultor-Geral da Repblica substitudo que
pelo Advogado-Geral da Unio nas suas atribuies de rgo mais elevado na orientao, no assessoramento e no aconselhamento do
Presidente da Repblica.
Nessa toada, naquilo que for possvel e pertinente, como corolrio lgico deve ser estendido aos membros da AGU o mesmo
regime jurdico e o mesmo tratamento normativo dos membros do MPU. Isso porque similares so as atribuies dessas carreiras. Os
membros do MPU defendem e representam os interesses da sociedade. Os membros da AGU defendem e representam os interesses do
Estado/Governo. Aos membros da DPU tambm se aplica essa aludida extenso, pois eles defendem e representam os interesses dos
mais carentes e necessitados. Na essncia, essas trs instituies estatais so funes essenciais e necessrias ao Direito e Justia.
No h grau de importncia nem de relevncia entre elas, segundo o texto constitucional. Da porque, luz do texto constitucional, a
remunerao do Procurador-Geral da Repblica deve ser praticamente igual do Advogado-Geral da Unio e do Defensor-Geral da
Unio. E, em homenagem simetria constitucional, a remunerao inicial dos membros da AGU, dos membros do MPU e dos membros da
DPU tambm deve ser praticamente a mesma.
Cuide-se, todavia, que o reconhecimento dessa similitude constitucional implicar nus e bnus. Com efeito, os membros do MPU,
dentre outras vedaes, no podem ter atividade poltico-partidria nem podem receber honorrios advocatcios, pois so representantes
tpicos do Estado. Se aos membros da AGU forem estendidos similares direitos, devero ser estendidos similares deveres e proibies.
Quem quer similares bnus deve estar disposto a arcar com similares nus.
E por que os membros da AGU deveriam ser tratados como exercentes de carreiras tpicas de Estado? Para que possam atuar com
submisso apenas ao Direito e Justia, como verdadeiros e confiveis advogados, seja na defesa seja no aconselhamento jurdico. Para
que possam agir com desassombro e sem receios na orientao e na defesa jurdica dos rgos governamentais.
O Estado Democrtico de Direito o Estado da legalidade e da legitimidade. O advogado pblico desse Estado o profissional que
velar por essa legtima legalidade. Mas essa submisso ao Direito e Justia implica contrariar as escolhas polticas realizadas pelos
governantes ou contrariar s decises administrativas tomadas pelos gestores pblicos? A resposta negativa. Mas se essas escolhas ou
decises forem contrrias ao Direito e Justia, o advogado pblico deve negar a sua chancela jurdica, como se fosse uma objeo de
conscincia.
A rigor, antes de o governante fazer a escolha poltica ou de o gestor tomar a deciso administrativa, dever consultar o
competente advogado pblico, pois compete ao advogado pblico indicar os caminhos normativos e as solues jurdicas para viabilizar
tais escolhas polticas dos governantes ou as decises administrativas dos gestores.
Deve-se, no entanto, partir do pressuposto de que no Estado Democrtico de Direito os governantes e os gestores no faam
escolhas nem tomem decises que sejam manifesta e acintosamente contrrias ao Direito e Justia. Mas o que seria uma escolha
poltica ou deciso administrativa flagrantemente violadora do Direito e da Justia? Seria aquela que sem maiores esforos e disceptaes
fossem ilegais ou inconstitucionais, ou ilegtimas, ou alucinada e delirantemente contrrias aos sentimentos de decncia das pessoas. Ou
seja, inadequadas, incompatveis, desnecessrias e inaceitveis socialmente.
Exemplos desses despautrios polticos ou administrativos? A escravido das pessoas. A subalternizao da mulher ou de
qualquer outro ser humano. A eliminao dos portadores de deficincias ou dos idosos em idade avanada ou de doentes incurveis. A
autorizao de relaes sexuais foradas. A autorizao da pedofilia. O abandono dos filhos menores ou dos pais velhos. Ou seja, um
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direito ou uma poltica de nazistas.


Isso implica dizer que se a escolha poltica do governante ou a deciso administrativa do gestor no for alucinadamente ilcita ou
ilegtima, o advogado pblico no pode ser furtar a dar necessria justificativa normativa e a indispensvel orientao e defesa jurdica. O
Estado e o Governo devem receber orientao jurdica e devem ter direito a defesa e representao judicial. Tenha-se, por oportuno e
necessrio, que o advogado pblico deve ter autonomia para fazer a anlise jurdico-normativa acerca da licitude e legitimidade dos atos
estatais.
Se acaso o advogado pblico se demitir desse dever funcional, o Estado e o Governo devero buscar fora dos quadros da
advocacia pblica o aconselhamento e a defesa jurdica. Por isso que, dentro das largas margens do Direito e da Justia, compete ao
advogado pblico assessorar ou defender juridicamente o Estado.
Direito e Justia devem ser as colunas de sustentao da AGU, devem ser as pautas de orientao dos seus membros. Direito
entendido como a possibilidade de fazer a coisa conforme o ordenamento jurdico. Justia entendida como o dever de fazer a coisa certa e
de evitar a coisa errada. Somente pode agir conforme o Direito e Justia sem se vergar aos desmandos dos governantes ou dos
gestores quem tem autonomia para essa tarefa. prerrogativa funcional indeclinvel dos membros da AGU a submisso ao Direito e
Justia.
Na estrutura dos rgos componentes da AGU, h um componente desestabilizador, que so os cargos de confiana[7]. Que tipo
de confiana? Confiana de quem? Confiana tcnica e profissional? Confiana ideolgica? Confiana pessoal e afetiva? A rigor, em
homenagem ao postulado republicano, e aos princpios da impessoalidade, da moralidade e da eficincia, a confiana h de ser tcnica e
profissional e, a depender da funo, ideolgica. Nunca dever ser pessoal ou afetiva.
Com efeito, a existncia de cargos de confiana no seio da AGU tem provocado distores comportamentais em algumas pessoas
que ocupam esses cargos, e no querem abrir mo deles de modo algum, ou em alguns que sonham em ser abenoados por esse
regalo. perceptvel o comportamento subserviente e servial de no poucos entre aqueles que sonham com to almejado prmio. Isso
tem tornado patolgico e indecente a postura de muitos daqueles que j ocupam esses cargos. Ou dos que sonham vir ocup-los.
Qual a posologia para essa doena decorrente da magia ou do fetiche do DAS ou do NES? Uma dose seria diminuir o atrativo
remuneratrio e as vantagens funcionais entre os seus beneficirios e os no beneficirios, pois isso evitaria um sentimento de pretensa e
suposta superioridade dos que tm em relao aos que no tm. Na mesma via, mas em sentido oposto, evitar o sentimento de
inferioridade que no poucos dos que no tm o DAS ou NES possuem. No so poucos os que se comportam como sabugos
subservientes em face dos que possuem um DAS ou NES.
Outra dose desse remdio consistiria no mandamento republicano temporal. Ningum pode ocupar um cargo de confiana por mais
do que 4 anos, no mximo, no mximo 8 anos, que seria equivalente a dois mandatos presidenciais. Isso quer dizer que todo aquele exerce
o mesmo cargo de confiana h mais de 4 anos, e excepcionalmente h mais de 8 anos, est em flagrante violao do citado postulado
republicano. Na Repblica os cargos no so eternos nem permanentes, mas devero ser exercidos dentro de certo prazo.
Pode-se objetar que o ocupante do cargo de confiana insubstituvel e indispensvel e que no h ningum na AGU capaz de
exercer as mesmas funes. Na administrao pblica ningum indispensvel e insubstituvel. Cuide-se que no raras vezes para
permanecer no cargo de confiana ou para vir a lhe ocupar o interessado capaz de cometer atos contrrios ao Direito e Justia, com
uma postura indecente e incompatvel com a dignidade da funo de advogado publico. Raymundo Faoro j advertira sobre esse perfil de
alguns burocratas que servem ao Estado.
A carreira de membro da AGU relevante, por ser essencial ao Direito e Justia, e os seus cargos devem ser ocupados por
pessoas decentes, tecnicamente qualificadas, que estejam imbudas do esprito de servir sociedade, exercendo com honra e denodo o
seu mnus advocatcio.
Todos os membros da AGU devem ser pessoas honradas, insuspeitas e contaminadas pelo desejo de servir ao Estado, com
submisso ao Direito e Justia. A chefia da AGU deve ser exercida por um advogado (ou advogada) de notvel saber jurdico e
reputao ilibada. A sua escolha prerrogativa do Presidente da Repblica, que deve colher no cenrio jurdico um nome altura dessa
elevada funo. O critrio de escolha no pode ser apenas a confiana, docilidade e submisso do Advogado-Geral, mas h de ser a
competncia jurdica e a respeitabilidade moral. No podem pairar dvidas ou suspeitas sobre o carter nem sobre a capacidade tcnica
do AGU. Tambm no pode o AGU ser um ingnuo facilmente ludibriado por seus assessores de confiana. A AGU no lugar para
ingnuos enganados pelos amigos.
Raymundo Faoro foi um advogado pblico. O Presidente da Repblica poderia tomar isso como bssola. No momento de nomear o
AGU que a escolha recaia sobre um nome que seja to respeitado e to brilhante como o de Raymundo Faoro. Isso j ocorreu.

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Recorde-se que Evandro Lins foi Procurador-Geral da Repblica. E que Victor Nunes Leal foi Consultor-Geral da Repblica.
Apenas para ficar com dois dolos cados. O AGU o herdeiro dessa rica tradio. Tendo a AGU sua frente um ministro-chefe com a
fora intelectual e moral de um Raymundo Faoro ou de um Evandro Lins ou de um Victor Nunes Leal, a instituio teria um lder
altura das graves responsabilidades do cargo e imensa respeitabilidade da funo.
Com efeito, com um Advogado-Geral da Unio do porte desses mencionados gigantes do direito, e com membros da AGU
combativos e intimoratos, aumentariam as chances de o povo vir a ser um dos donos do poder no Brasil.

4 CONSIDERAES FINAIS
Na experincia poltica brasileira, parcialmente herdada dos portugueses, o Estado tem sido mais forte que a sociedade, servindo
de poderoso aliado para alguns setores privilegiados em desfavor da imensa maioria do povo brasileiro, segundo Raymundo Faoro.
Os membros da AGU devem receber, no que for possvel e pertinente, o mesmo tratamento normativo dispensado aos membros do
MPU e da DPU, especialmente no tocante remunerao, direitos e deveres, pois essas trs instituies devem servir ao Direito e
Justia, com desassombro e coragem.
O Advogado-Geral da Unio deve ser uma pessoa decente e respeitvel, tanto no aspecto tcnico quanto no aspecto tico. Com
os membros da AGU subordinados apenas ao Direito e Justia aumentam as chances de o Estado brasileiro se concretizar como
Democrtico (legtimo) e de Direito (legal), de modo a servir sociedade, em vez de servir-se dela, pois o verdadeiro e legtimo titular do
poder ele: o povo.

Notas
[1]

Raymundo Faoro, gacho de Vacaria, nascido em 27.4.1925, falecido em 15.5.2003. Bacharel em Direito pela Universidade

Federal do Rio Grande do Sul. Foi advogado e pensador poltico. Foi procurador do Estado do Rio de Janeiro e Presidente do Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (1977-1979). Foi membro da Academia Brasileira de Letras. Autor dos seguintes livros: Os
Donos do Poder formao do patronato poltico brasileiro; Machado de Assis a pirmide e o trapzio; Assembleia Constituinte a
legitimidade resgatada; Existe um pensamento poltico brasileiro?; e A democracia trada entrevistas.
[2]

Raymundo Faoro tido como um dos mais geniais e originais intrpretes do Brasil, possuidor de uma densa e relevante obra

acadmica. Sobre Raymundo Faoro e suas produes intelectuais h vrios livros, artigos, ensaios, teses, dissertaes e monografias.
Exemplos: Raymundo Faoro e o Brasil e Raymundo Faoro.
[3]

A obra Os Donos do Poder formao do patronato poltico brasileiro um dos maiores clssicos do pensamento poltico

nacional, na qual o autor utilizando das categorias de Max Weber analisa, a partir da experincia portuguesa, a estrutura e o
funcionamento do Estado brasileiro.
[4]

Nicht nur der Vernunft von Jahrtausenden auch ihr Wahnsinn na uns aus. Gefhrlich ist es, Erbe zu sein.

[5]

Art. 131. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente ou atravs de rgo vinculado, representa a Unio, judicial

e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organizao e funcionamento, as atividades de
consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo.
1. A Advocacia-Geral da Unio tem por chefe o Advogado-Geral da Unio, de livre nomeao pelo Presidente da Repblica
dentre cidados maiores de trinta e cinco anos, de notvel saber jurdico e reputao ilibada.
2. O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituio de que trata este artigo far-se- mediante concurso pblico de
provas e ttulos.
3. Na execuo da dvida ativa de natureza tributria, a representao da Unio cabe Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, observado o disposto em lei.
[6]

Nascido em Lisboa entre 1340 e 1345, o Dr. Joo das Regras estudou Leis e Direito em Bolonha, em cuja universidade

dominavam as doutrinas favorveis realeza e burguesia e de oposio ao poder feudal. Esta corrente favorecia o acesso a cargos
pblicos aos letrados burgueses em contraposio grande nobreza feudal. Nomeado reitor da Universidade de Lisboa, aquando da crise
de 1383-1385 coloca-se ao lado do Mestre de Avis. Nas Cortes de Coimbra de 1385 vai ser o elemento fundamental da eleio do Mestre
de Avis como rei de Portugal. Com a sua eloquncia e bem elaborada argumentao, comea por declarar que o trono de Portugal est
vago porque no havia herdeiros legtimos entre os candidatos. Em seguida apresentou os prs e os contras das vrias candidaturas,
concluindo que o Mestre de Avis era o nico que merecia ser rei porque nele coincidiam todas as virtudes que um descendente real
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deveria ter. Muitos dos indecisos ficaram convencidos com tal argumentao e pronunciaram-se a favor de D. Joo I como rei de Portugal.
Participou ainda na Batalha de Aljubarrota.Cumulativamente com o cargo de reitor vitalcio da Universidade de Lisboa, Joo das Regras foi
nomeado chanceler-mor at ao fim da sua vida. Dedicou-se elaborao da nova legislao do reino, que visava o fortalecimento do
poder real, estando na gnese do que viria a ser a Lei Mental, publicada por D. Duarte.Veio a falecer em Lisboa, em 1404. Joo das
Regras.

In

Infopdia

[Em

linha].

Porto:

Porto

Editora,

2003-2013.

[Consult.

2013-03-21].

Disponvel na

www:

<URL:

http://www.infopedia.pt/$joao-das-regras>.
[7]

Os cargos de confiana atrativos so os N.E.S. - Cargo de Natureza Especial e os D.A.S. Direo e Assessoramento Superior.

Autor
Lus Carlos Martins Alves Jr. (http://jus.com.br/revista/autor/luis-carlos-martins-alves-jr)
Natural de Campo Maior - PI. Bacharel em Direito, Universidade Federal do Piau - UFPI. Doutor em Direito Constitucional pela
Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG. Procurador da Fazenda Nacional perante o Supremo Tribunal Federal. Advogado pblico
federal inscrito na OAB/DF. Professor de Direito Constitucional no Centro Universitrio de Braslia e no Centro Universitrio de Anpolis.
https://plus.google.com/104648183030559343939/about (https://plus.google.com/104648183030559343939/about)

Informaes sobre o texto


Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):
ALVES JR., Lus Carlos Martins. A Advocacia-Geral da Unio e os donos do poder. . . . Um breve ensaio sobre uma instituio essencial ao Direito e
Justia brasileira, sob as luzes do magistrio doutrinrio de Raymundo Faoro. Jus Navigandi, Teresina, ano 18 (/revista/edicoes/2013), n. 3566
(/revista/edicoes/2013/4/6), 6 (/revista/edicoes/2013/4/6) abr. (/revista/edicoes/2013/4) 2013 (/revista/edicoes/2013) . Disponvel em:
<http://jus.com.br/revista/texto/24029>. Acesso em: 6 abr. 2013.

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