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Adoo do Balanced Scorecard em organizaes pblicas

Silvio Ghelman

Stella Regina Reis da Costa

sghelman@inmetro.gov.br

stellare@ig.com.br

Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (INMETRO), Universidade


Federal Fluminense (UFF), Laboratrio de Tecnologia, Gesto de Negcios e Meio Ambiente (LATEC)
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), Universidade Federal Fluminense (UFF),
Laboratrio de Tecnologia, Gesto de Negcios e Meio Ambiente (LATEC)

RESUMO
Nos ltimos anos, grande parte das organizaes privadas tem adotado uma metodologia de medio
e avaliao do desempenho organizacional chamada Balanced Scorecard - BSC Contudo, devido s
diferenas na forma de atuao de um ente pblico e um privado, necessrio adaptar esta
metodologia para o setor pblico. Nesta pesquisa foram realizadas entrevistas com seis rgos da
administrao pblica que implantaram o BSC para conhecer-se a experincia destas instituies na
customizao desta metodologia natureza de sua atividade. Este trabalho tem como objetivo, iniciar
o debate a cerca da necessidade de se adaptar o Balanced Scorecard preservando as especificidades
da rea pblica e considerando os preceitos de uma gesto pblica moderna focada em resultados e
orientada para o cidado. Pretende-se com esta abordagem melhorar a gesto com foco em
resultados na administrao pblica, aumentando a eficcia na tomada de deciso contida no
processo de monitoramento dos resultados nas instituies pblicas brasileiras.

Palavras-chave: Setor pblico; Balanced Scorecard; Experincia; Gesto pblica.


1. INTRODUO
A compreenso de que o maior desafio do setor pblico brasileiro de natureza
gerencial, fez com que, a partir da dcada de 90, se buscasse implantar um novo modelo de
gesto pblica voltado para resultados, que coloque a burocracia necessria (rotinas, normas
e controles) a servio do cidado de forma transparente, participativa e indutora do controle
social.
Neste contexto, preciso que a administrao pblica brasileira mea seu desempenho
de maneira sistemtica e estruturada. Para isso, faz-se necessrio, dotar as organizaes
pblicas brasileiras de um modelo de avaliao do desempenho organizacional que contribua
para tornar o Estado mais gil, transparente e focado em resultados que agreguem valor
sociedade.
O Balanced Scorecard - BSC uma das metodologias de medio e avaliao do
desempenho organizacional mais difundidas no mundo. Kalls (2003) afirma que o BSC, a
partir de uma viso integrada e balanceada da empresa, permite descrever a estratgia de
forma clara, atravs de objetivos estratgicos, que so agrupados em quatro perspectivas:
Financeira, Cliente, Processos Internos, Aprendizado e Crescimento. Estas perspectivas so
relacionadas entre si atravs de uma relao de causa e efeito, permitindo que os
gestores/gerentes percebam as correlaes entre diversas reas e atividades, o que
compatvel com o andamento de inmeras iniciativas do mundo empresarial moderno, tais
como: melhoria contnua, responsabilizao das equipes e o processo de inovao. Contudo,

sua aplicao em cenrio diferente - o da administrao pblica - um desafio a vencer,


exigindo especial ateno para sua customizao exitosa.
O presente trabalho tem como objetivo apontar para a necessidade de se adaptar o
BSC preservando as especificidades da rea pblica e considerando os preceitos de uma
gesto pblica moderna focada em resultados e orientada para o cidado. Pretende-se com
este trabalho sugerir melhorias na gesto com foco em resultados na administrao pblica,
aumentando a eficcia na tomada de deciso contida no processo de monitoramento dos
resultados nas instituies pblicas brasileiras.
2. METODOLOGIA DA PESQUISA
A presente pesquisa adota a taxionomia apresentada por Vergara (2005) que apresenta
dois critrios bsicos: quanto aos fins e quanto aos meios. Quanto aos fins, a pesquisa
aplicada e exploratria. Aplicada, porque tem como finalidade a resoluo de problemas
concretos ao contribuir para o debate a cerca da necessidade de se adaptar a ferramenta de
gesto estratgica conhecida como Balanced Scorecard realidade de uma gesto pblica
focada em resultados e orientada ao cidado. A pesquisa exploratria, pois realizada numa
rea na qual no h muito conhecimento sobre o tema. Por isso, o presente trabalho no visa
verificar teorias e sim proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a tornlo explcito e de mais fcil aplicabilidade.
Quanto aos meios de investigao, a pesquisa bibliogrfica e participante. A
pesquisa bibliogrfica por ser desenvolvida com base em material acessvel ao pblico em
geral publicado em livros, revistas e artigos sobre gesto Pblica e Balanced Scorecard.
participante, pois no se esgota na figura do pesquisador. Foram realizadas entrevistas abertas
em instituies pblicas que implantaram o BSC para conhecer a experincia de implantao
do BSC nessas organizaes. Procurou-se ouvir o relato de cada entrevistado e provoc-los
quanto necessidade de se customizar esta ferramenta para a gesto pblica. Aps o relato de
cada entrevistado, era apresentado a proposta do pesquisador de adaptao do BSC para a
administrao pblica brasileira. Por isso, a fronteira entre o autor e o pesquisado foi muito
tnue, ora questionava, ora era questionado.
3. O BALANCED SCORECARD E O SETOR PBLICO
Vivemos hoje num ambiente caracterizado por um ritmo acelerado de transformaes,
onde a incerteza e a mudana fazem parte do cotidiano. Neste contexto, o planejamento no
pode estar distanciado da ao.
O setor privado tem reagido com maior rapidez que o setor pblico, adaptando-se
melhor a este cenrio de incertezas, modificando suas estratgias de atuao, aumentando sua
eficincia e reduzindo seus custos de produo.
claro que a administrao pblica pode e deve se inspirar no modelo de gesto
privada, mas nunca deve perder a perspectiva de que, enquanto o setor privado visa
maximizao do lucro, o setor pblico tem como objetivo cumprir a sua funo social. Por
isso, no se pode simplesmente aplicar diretamente os princpios da administrao de
empresas na gesto pblica. Marini (1999) afirma que o importante fazer as apropriaes e
adaptaes necessrias no sentido de dotar a administrao pblica de um modelo que,
efetivamente, a ajude cumprir com suas finalidades.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995) aponta as principais
diferenas entre a administrao pblica e a privada. No setor privado, a receita das empresas
depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e
servios; no setor pblico, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuies
obrigatrias, sem contrapartida direta. Alm disso, enquanto o mercado controla a
administrao das empresas, a sociedade - por meios polticos eleitos - controla a

administrao pblica. Em adio, a administrao de empresas est voltada para o lucro


privado, para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do
mercado, o interesse coletivo seja atendido, j a administrao pblica est explcita e
diretamente voltada para o interesse pblico.
O Balanced Scorecard uma ferramenta de gesto estratgica que vem sendo,
exaustivamente, utilizada em Sistemas de Gesto das empresas privadas. Contudo, sua
aplicao no setor pblico um desafio a vencer, pois preciso adaptar esta metodologia para
que sejam preservadas as especificidades da rea pblica .
Marques (2003) mostra que as instituies pblicas no necessariamente so obrigadas
a adotar as quatro perspectivas genricas do Balanced Scorecard (aprendizado e crescimento,
processos internos, cliente e finanas). O importante a aplicao da metodologia, com a
adoo de um sistema enxuto de medio, edificado sob diferentes perspectivas do negcio,
refletindo as diretrizes do futuro e o posicionamento competitivo da organizao, integrando a
gesto e servindo como seu principal instrumento de gesto estratgica.
4. A EXPERINCIA DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
Percebe-se que h um movimento incipiente pela adoo da metodologia conhecida
como Balanced Scorecard na administrao pblica brasileira. Algumas instituies como a
Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento (SEGES), o INCA e a Embrapa
comearam a implantar o BSC em 2002/2003, mas por resistncia administrativa,
customizao inadequada e/ou descontinuidade administrativa abandonaram ou adiaram a sua
implantao.
Contudo, mesmo que este movimento de adoo do Balanced Scorecard na
administrao pblica no esteja maduro, h sem dvida alguma, nos ltimos anos, inmeras
iniciativas de implantao desta metodologia nos governos estaduais e no governo federal.
O presente trabalho procurou pesquisar rgos da administrao direta e indireta que
esto tendo ou estiveram a experincia de implantar o BSC para saber como estas instituies
adaptaram esta metodologia natureza de sua atividade. Foram entrevistados gerentes
responsveis pela formulao e/ou implantao do BSC em seis rgos da administrao
pblica. Dentre estas instituies h uma autarquia federal da rea de Sade, uma secretaria
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, duas autarquia federais da rea de
pesquisa, um rgo do estado do Rio de Janeiro da rea de sade, uma autarquia vinculada
Secretaria da Indstria, Comrcio e Minerao do Estado da Bahia e um rgo da
administrao direta do Ministrio da Defesa.
5. RESULTADOS
Em primeiro lugar foi perguntado aos responsveis pela formulao e/ou implantao
do BSC em todas as organizaes pesquisadas se elas trabalhavam com ferramentas de gesto
da qualidade. Todos responderam que suas instituies participam dos prmios de qualidades
estaduais e/ou nacionais. Alguns so avaliadores do Prmio Nacional de Qualidade (PNQ)
e/ou do Prmio Nacional de Gesto Pblica (PQGF). Percebe-se que este movimento pela
qualidade foi o principal motivador para a deciso de adoo desta metodologia de medio
do desempenho organizacional nestas organizaes, pois o critrio resultados no PNQ e no
PQGF correspondem respectivamente a 45% e 46% da pontuao geral destes prmios.
Em adio, considerando que Modelo de Excelncia em Gesto Pblica (Brasil 2004,
SEGES) foi criado com o objetivo de tornar a administrao pblica brasileira mais moderna
e orientada para o cidado, foi questionado se os gestores que formularam e implantaram o
Balanced Scorecard em suas organizaes tinham conhecimento sobre gesto pblica e se
usaram como referencial para a customizao de seu BSC o Modelo de Gesto Pblica.

Apenas duas das seis instituies pesquisadas levaram em conta o referido modelo
para a criao de seus scorecards. Verifica-se a que h uma lacuna na formulao dos
Balanced Scorecards em grande parte destas organizaes, pois no foram considerados
aspectos importantes para dota-las de uma gesto publica moderna e orientada para o cidado.
Outra questo levantada foi se devido ao carter pblico destas instituies, havia
necessidade de mudar a relao de causa e efeito entre a perspectiva financeira e as demais
perspectivas. Neste sentido,vale destacar que Norton e Kaplan (2004) afirmam que o
Balanced Scorecard pode ser facilmente adaptado para organizaes pblicas e instituies
sem fins lucrativos, possibilitando a estas empresas manter seus gastos dentro dos limites
oramentrios e atender aos seus clientes e partes interessadas.
Das seis organizaes pesquisadas, apenas duas mantiveram a perspectiva financeira
no topo da hierarquia na relao de causa e efeito de seu BSC. O gerente responsvel pela
implantao do Balanced Scorecard numa destas instituies argumenta que a necessidade de
captao de recursos financeiros um aspecto bsico para a sobrevivncia da organizao.
Parte-se do princpio que, sem recursos financeiros, nenhuma instituio pode funcionar.
Portanto, as aes desenvolvidas pela organizao precisam ter este objetivo - do contrrio a
sua misso institucional jamais poder ser cumprida. Ademais, ele acrescenta que seu rgo
tem uma caracterstica muito peculiar na administrao pblica: possui concorrentes privados,
o que justificaria a adoo da perspectiva financeira como a principal de seu mapa estratgico.
Outro rgo, devido ao mesmo argumento apresentado, considerou que a perspectiva
financeira a segunda perspectiva de seu mapa estratgico estando abaixo apenas da
perspectiva sociedade pois apesar de necessitar captar recursos para manter sua operao, os
recursos financeiros so alocados para o cumprimento de sua funo social.
Numa autarquia federal vinculada a rea de pesquisa nuclear, o gestor argumentou que
devido Lei de Inovao Tecnolgica, a perspectiva financeira em sua instituio assume um
papel muito importante. Para ele o cumprimento da viso da instituio de Ser um centro de
excelncia com substanciais contribuies em conhecimento, inovao e transferncia de
tecnologia depende desta perspectiva. Por isso, esta instituio possui diversos indicadores
de transferncia de tecnologia tais como: cobrana de royalties e nmero de patentes que
permitem averiguar se a organizao est caminhando para o alcance da viso. Este gestor
afirmou que entende a preocupao de se colocar a perspectiva financeira como a que d
suporte ao atingimento das outras perspectivas, mas que para a organizao em que ele est
inserido, a perspectiva financeira deve estar no topo da hierarquia na relao de causa e efeito
do BSC, pois atravs do bom andamento da mesma que a empresa alcanar a sua viso
institucional.
Uma instituio optou por retirar a perspectiva financeira de seu Balanced Scorecard e
criar uma perspectiva chamada recursos que engloba os recursos financeiros, os recursos de
materiais e as pessoas nesta perspectiva. Isto se deve ao fato de que por entender que a
administrao pblica no visa o lucro, esta organizao entendeu que uma perspectiva que
refletisse o seu esforo de ser sustentvel ao longo do tempo reflete melhor uma instituio
pblica.
As duas organizaes que afirmaram que customizaram seus Balanced Scorecards
usando como referencial o Modelo de Gesto Pblica argumentaram que por no visarem
lucro, a perspectiva financeira, ao invs de ser o objetivo final da instituio, uma
perspectiva essencial para sobrevivncia da mesma e para dar suporte para o cumprimento de
sua funo social. Por isso, ambas consideram que a perspectiva financeira deve sair do topo
do BSC e ir para base. Para estas instituies, um bom andamento dos objetivos financeiros
cria condies para que haja uma melhoria dos objetivos ligados s pessoas e as atividades de
aprimoramento da gesto.

Um rgo do setor pblico precisa ter um oramento que torne possvel o andamento
das suas atividades, mas considerando que na administrao pblica no se busca o interesse
dos acionistas e sim o atendimento das necessidades da sociedade, a perspectiva financeira
no pode ter a mesma relevncia que para uma empresa do setor privado. Por isso, a idia de
inverter a posio da perspectiva financeira, na relao de causa e efeito do BSC, parece ser a
deciso mais acertada para um rgo pblico.
Diversos autores, tais como, Motta (2003) ao apresentar a implantao do Balanced
Scorecard no Instituto Nacional do Cncer (INCA) e Melgao (2003) ao mostrar o modelo de
BSC adotado na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(SEGES), afirmam que, para organizaes pblicas, a perspectiva financeira no o objetivo
final, mas sim um meio para obteno de recursos necessrios para o cumprimento de sua
funo social. A boa execuo oramentria e a ampliao da captao de recursos
financeiros so fatores essenciais para tornar uma instituio pblica mais slida e apta a
cumprir sua misso. Por isto, no setor pblico a perspectiva financeira, ao invs de estar
focada no lucro, est orientada para a execuo do oramento.
Ademais, foi perguntado como era tratada a perspectiva aprendizado e crescimento
nestas organizaes, levando em conta que num processo de modernizao da gesto, o fator
recursos - humanos chave para uma transformao da gesto. No seria adequado
desmembrar a perspectiva aprendizado e crescimento em duas, uma voltada para as pessoas e
outra para modernizao da gesto?
Foi interessante perceber que algumas instituies tinham esta mesma preocupao.
Um dos entrevistados afirmou que depois de elaborar relatrios de gesto de sua organizao
para concorrer aos prmios de qualidade, verificou que a sua instituio no dava ateno
fora de trabalho. Ele argumentou que isto se deve as limitaes da gesto de pessoas no
servio pblico. Na administrao pblica difcil criar polticas de valorizao do pessoal,
reter os talentos e renovar o quadro de pessoal.
Por isso, a perspectiva aprendizado e crescimento de sua empresa foi desmembrada em
duas: criando uma chamada pessoas e conhecimento e outra chamada estrutura e tecnologia.
Na primeira perspectiva esto includos objetivos estratgicos que visam desenvolver as
pessoas, melhorar a gesto do capital intelectual, implantar a gesto do conhecimento e
aumentar a motivao do corpo funcional. A outra perspectiva est orientada para o
aperfeioamento da gesto. Com o mesmo objetivo de separar a gesto de pessoas das
atividades de aprimoramento da gesto, outra instituio pesquisada criou uma perspectiva
chamada pessoas e outra chamada modernizao administrativa.
Duas instituies, apesar de no criarem perspectivas diferentes para as pessoas e para
o aprimoramento da gesto, criaram objetivos estratgicos especficos para estes dois
assuntos, mostrando mesmo indiretamente que h uma necessidade do setor pblico de tratar
de forma separada as pessoas e a modernizao administrativa, pois para se criar um processo
de modernizao da administrao pblica com foco em resultados e orientado para o
cidado, precisamos conscientizar os servidores pblicos. Quem muda no so as
organizaes, mas sim as pessoas.
Segundo Marini (2002), a valorizao do servidor condio sine qua non para que o
processo de modernizao administrativa tenha xito, pois a qualidade profissional dos
servidores e sua motivao so condies necessrias para se alcanar todos os outros
objetivos. Vivemos na sociedade do conhecimento, onde se privilegia o conhecimento como
principal fator de produo e estimulador da economia. Sendo assim, para enfrentar as
limitaes impostas pela forte cultura burocrtica dominante, preciso estimular a capacidade
empreendedora e criativa e rejeitar posturas paternalistas e diferenciadas na gesto de pessoal.

Hernades, Cruz e Falco (2000) ratificam que a causa fundamental para o sucesso de
uma organizao so as pessoas, enfocadas pelo BSC na perspectiva aprendizado e
crescimento. preciso contratar as pessoas certas, trein-las, motiv-las e orient-las
corretamente, bem como, tornar o processo de aprendizado, uma atividade contnua e de toda
fora de trabalho.
Outro questionamento feito, foi se a questo da eficincia foi levada em conta na
elaborao do BSC nestas organizaes, pois num pas onde o Estado no tem condies de
atender todas as demandas sociais por carncia de recursos, a otimizao dos mesmos deveria
ser uma questo central. Contudo, no universo das organizaes pesquisadas, apenas uma
instituio tinha objetivos que tratavam de maneira superficial da questo da eficincia.
Comprova-se que, apesar da eficincia ser um princpio constitucional que rege a
administrao pblica e um critrio do Modelo de Gesto Pblica criado pelo Ministrio do
Planejamento, esta questo no faz parte da cultura das organizaes pblicas. Em uma
amostra de organizaes de vanguarda da administrao pblica que implantaram o BSC,
apenas uma, ainda que timidamente, se preocupou com a questo da eficincia ao criar seu
Balanced Scorecard. necessrio destacar que o fato do oramento pblico no estar atrelado
ao resultado contribui para esta falta de cultura de busca da eficincia, pois o processo de
oramentao baseado no passado. Privilegia-se a organizao que tem a maior capacidade
de gastos e no a que gasta de acordo com as suas necessidades. prtica comum na
administrao pblica a realizao no final do exerccio de despesas suprfluas ou sem
critrio, tal como a compra de material de consumo em excesso, para evitar a devoluo dos
recursos excedentes ao Tesouro Nacional, pois um rgo que devolve recursos ter seu
oramento reduzido no ano posterior.
Apesar disso, verificou-se que todos entrevistados tiveram uma reao bastante
positiva ao serem alertados para a necessidade de ter no BSC de suas organizaes objetivos
que estimulem a busca da eficincia na prestao de servios.
Finalmente, considerando que as aes do Estado devem estar orientadas ao cidado e
sociedade, na condio de usurios de servios pblicos e destinatrios das aes das
organizaes pblicas (Brasil 2004, SEGES); foi indagado se eles consideram importante ter
uma perspectiva para a sociedade. Dos seis rgos pesquisados, trs possuem uma perspectiva
para sociedade. Uma organizao optou por ter uma perspectiva chamada imagem, onde h
objetivos ligados satisfao dos clientes, funcionrios e da sociedade.
Outro entrevistado alegou que sua instituio no criou uma perspectiva para
sociedade devido natureza de sua atividade; por ser um rgo da administrao direta esta
organizao no lida diretamente com o cidado. A gerente de qualidade de outra instituio
afirmou que em seu BSC a perspectiva cliente/ mercado atende aos clientes e a sociedade.
6. CONCLUSES
A proposta inicial da presente pesquisa era iniciar para o debate sobre a necessidade de
se adaptar o BSC ao setor pblico. Para isso, foram entrevistados gestores responsveis pelo
processo de implantao do Balanced Scorecard em organizaes pblicas.
Atravs destas entrevistas foi possvel observar que as premiaes da qualidade
motivaram os rgos pblicos a adotar o BSC. Em adio, percebeu-se que a grande maioria
das instituies pesquisadas (2/3 do total pesquisado) no usou o Modelo de Gesto Pblica
como referencial para customizao do BSC em suas organizaes. Verifica-se a uma
importante oportunidade de melhoria na formulao dos Balanced Scorecards em grande
parte destes rgos. O BSC de uma organizao pblica deve contemplar os fundamentos do
Modelo de Gesto Pblica e os princpios constitucionais que regem a administrao pblica
brasileira.

Ademais, se verificou que algumas organizaes pblicas perceberam a necessidade


de se inverter a posio da perspectiva financeira na relao de causa e efeito do BSC, pois o
oramento, para um rgo pblico, um meio para obteno de recursos necessrios para o
cumprimento de sua funo social. Contudo, podemos afirmar que ainda no h um consenso
de como deve ser tratada a perspectiva financeira numa instituio pblica.
interessante destacar que algumas organizaes pblicas, que adotam o Balanced
Scorecard, separam a perspectiva aprendizado e crescimento em duas novas perspectivas:
uma perspectiva para pessoas e outra para modernizao administrativa. Isto se deve ao fato
de que alm das pessoas serem um fator essencial para tornar a gesto pblica mais moderna e
focada em resultados, preciso dar destaque ao aprimoramento da gesto. O processo de
modernizao administrativa um processo chave para tornar o Estado mais gil, transparente
e orientado para o cidado. Por isso, necessrio criar uma perspectiva especfica para este
processo.
Em adio, foi identificado que, apesar da questo da eficincia fazer parte do discurso
de melhora da gesto pblica, sendo inclusive um princpio constitucional que rege a
administrao pblica, a quase totalidade das organizaes pesquisadas no possuem
objetivos e indicadores que tratam desta questo. Percebe-se que, se queremos tornar o Estado
Brasileiro mais moderno e focado em resultados, esta questo precisa ser melhor internalizada
e trabalhada nas organizaes pblicas.
Considerando a necessidade de se customizar o Balanced Scorecard para torn-lo mais
funcional para a administrao pblica brasileira, verifica-se a necessidade de se criar uma
perspectiva especfica para a sociedade, pois preciso aferir se o cidado/sociedade est
satisfeito com a prestao de um servio pblico, ou seja, preciso demonstrar os benefcios,
efeitos ou impactos diretos ou indiretos do exerccio da atividade pblica para o cidado.
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