Ivana Mussi Gabriel

DIREITO FINANCEIRO
PARA CONCURSOS

Antonio Carlos A P Serrano

Antonio Carlos Alves Pinto Serrano (presidente), Felippe

Nogueira Monteiro, Fernando Reverendo Vidal Akaoui, Hlio Pereira Bicudo,
Luiz Alberto David Araujo, Marcelo Sciorilli, Marilena I. Lazzarini, Motauri
Ciochetti de Souza, Oswaldo Peregrina Rodrigues, Roberto Ferreira Archanjo da
Silva, Vanderlei Siraque e Vidal Serrano Nunes Jnior.
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Capa e diagramao: Manuel Rebelato Miramontes

Direitos reservados desta edio por
EDITORA VERBATIM LTDA.
Rua Zacarias de Gis, 2006
CEP 04610-000 So Paulo SP
Tel. (0xx11) 5533.0692
www.editoraverbatim.com.br
e-mail: editoraverbatim@editoraverbatim.com.br

SUMRIO
Prefcio ....................................................................................................... 7
Apresentao ............................................................................................ 11
Tema 1 - Introduo ao Direito Financeiro ............................................... 13
1.1. Legislao sobre nanas pblicas ................................................ 13
1.2. Competncia legislativa sobre direito nanceiro e oramentos .... 16
1.3. Questes de concursos................................................................. 17
Tema 2 - Oramento pblico .................................................................... 21
2.1. Conceito moderno de oramento ................................................ 21
2.2. Natureza jurdica do oramento .................................................. 22
2.3. Controle de constitucionalidade do oramento ............................ 24
2.4. Espcies de oramentos ............................................................... 25
2.5. Princpios oramentrios .............................................................. 27
2.6. Instrumentos do oramento ......................................................... 36
2.7. Sub-oramentos ........................................................................... 42
2.8. Crditos adicionais....................................................................... 43
2.9. Classicao oramentria ........................................................... 45
2.10. SIAFI ........................................................................................... 47
2.11. Questes de concursos................................................................. 47
Tema 3 - Receitas pblicas ........................................................................ 57
3.1. Conceito de receitas .................................................................... 57
3.2. Classicao de receitas ............................................................... 57
3.3. Estgios das receitas ..................................................................... 61
3.4. Regime contbil para as receitas .................................................. 62
3.5. Restituio e anulao de receitas oramentrias ......................... 62
3.6. Receita corrente lquida ............................................................... 63
3.7. Dvida ativa ................................................................................. 64
3.8. Transferncias de receitas ............................................................. 65
3.9. Questes de concursos................................................................. 67

Tema 4 - Despesas pblicas ...................................................................... 73

4.1. Conceito de despesas ................................................................... 73
4.2. Classicao de despesas.............................................................. 73
4.3. Estgios das despesas ................................................................... 79
4.4. Adiantamento ou suprimento de fundos
ou suprimento individual ............................................................. 83
4.5. Restos a pagar e despesas de exerccios anteriores........................ 84
4.6. Regime contbil para as despesas ................................................. 86
4.7. Aumento de despesas .................................................................. 86
4.8. Despesa obrigatria de carter continuado .................................. 87
4.9. Precatrios ................................................................................... 87
4.10. Despesas com pessoal .................................................................. 90
4.11. Questes de concursos................................................................. 98
Tema 5 - Crdito pblico ........................................................................ 107
5.1 Conceito de crdito pblico ...................................................... 107
5.2. Dvida pblica ........................................................................... 107
5.3. Espcies de dvida pblica ......................................................... 107
5.4. Questes de concursos............................................................... 114
Tema 6 - Banco Central .......................................................................... 119
6.1. Emisso de moeda ..................................................................... 119
6.2. Proibio constitucional ............................................................. 119
6.3. Ttulos de dvida pblica ........................................................... 119
6.4. Disponibilidades de caixa da Unio ........................................... 120
6.5. Questes de concursos............................................................... 120
Tema 7 - Balanos ................................................................................... 123
7.1. Espcies de Balanos: ................................................................. 123
7.2. Questes de concursos ................................................................. 124
Referncias Bibliogrcas ....................................................................... 127

Em memria de Amlia Cury Mussi,

minha v, presena indelvel em meu ser.
minha irm, Amlia Regina,
a mais bela expresso de Deus na terra, com amor.

Ainda que eu tivesse o dom da profecia,

o conhecimento de todos os mistrios e de toda a cincia;
ainda que eu tivesse toda f,
a ponto de transportar montanhas,
se no tivesse amor, eu nada seria.
(So Paulo)

Prefcio
sabido que qualquer sociedade, em qualquer tempo ou
lugar, possui necessidades coletivas. Mesmo em uma tribo
afastada dos confins da frica, h demandas que so objetos de desejo de todo aquele grupo. Exemplo: uma estrutura
para defesa contra os invasores ou mesmo uma plantao coletiva para o sustento da comunidade.
Em sociedades mais complexas, o problema muda de escala, no entanto, mantm-se, em essncia. Uma sociedade
como a brasileira, por exemplo, demanda do Estado a satisfao de desejos bsicos, como sade, educao e habitao.
Esses desejos coletivos podem variar no tempo e de grupo
social para grupo social. Na sociedade moderna, no h condies, nem sequer operacionais, de que cada cidado seja
chamado, permanentemente, a opinar sobre todas as matrias de interesse da coletividade. Isso seria possvel em comunidades menores, diminutas, como pequenas tribos, onde a
prtica da chamada democracia direta seria possvel e vivel.
No Brasil, isso no possvel, muito embora a prpria Carta Constitucional preveja a possibilidade do uso de instrumentos de democracia direta, como o plebiscito, o referendo
e a iniciativa popular (CF, art. 49, inc. XV; art. 61, 2).
Na verdade, vige a democracia indireta, em que o cidado
vota em representantes e estes escolhem as prioridades e tomam as decises sobre as polticas pblicas a serem adotadas.

IVANA MUSSI GABRIEL

Assim, as medidas e as diretrizes a serem tomadas sempre

tero, por origem, demandas coletivas: os interesses pblicos.
No Estado contemporneo, torna-se patente o aumento
de suas funes em razo do crescimento das demandas da
sociedade, o que leva, inegavelmente, a uma complexidade
das atribuies do Estado. Portanto, estamos diante das chamadas necessidades pblicas, que assim foram definidas por
Aliomar Baleeiro1: Necessidade pblica toda aquela de interesse geral, satisfeita pelo processo do servio pblico. a
interveno do Estado para prov-la, segundo aquele regime
jurdico, o que lhe d colorido inconfundvel. A despeito dos
fugidios contornos econmicos, a necessidade torna-se pblica por deciso de rgos pblicos.
Feitas essas consideraes, dois aspectos precisam ser analisados: a Administrao Pblica e a Atividade Financeira do
Estado. No primeiro caso, h a criao de uma estrutura orgnica, criada com o objetivo de instrumentalizar o Estado
para o atendimento das finalidades coletivas.
No entanto, o que nos interessa, de perto, a chamada
Atividade Financeira do Estado. Tal atividade caracteriza-se
por obter receitas, promover despesas, dispor sobre o oramento, prover e gerir o crdito pblico. E da compreenso
dessa atividade financeira do Estado, a anlise das normas
jurdicas que a normatiza ganha grande importncia. O Direito Financeiro, portanto, o objeto da obra em anlise.

BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo Cincia das Finanas. So Paulo: Forense, 1964, pg. 13.

DIREITO FINANCEIRO PARA CONCURSOS

Cumpre, no entanto, lembrar que, embora o estudo da

Atividade Financeira do Estado seja de relevante importncia, resta ainda pouco desenvolvido, no Brasil, o estudo do
Direito Financeiro. Relegado, por muito anos, aps os estudo
pioneiro de Aliomar Baleeiro, a mero apndice dos livros de
Direito Tributrio, caracterizando lamentvel confuso entre continente e contedo, o Direito Financeiro, agora, renasce e fruto do talento e do discernimento de jovens talentos.
Tal renovao vem em boa hora, considerando as imensas
atribuies que o Estado brasileiro assume, sobremodo depois da reforma brasileira dos anos 90.
Por tudo, somente cabe ressaltar a obra agora estreante
no mercado editorial. O Direito Financeiro para Concursos
da Prof. Ivana Mussi caracteriza-se por ser bem perfilhado, tanto quanto o aspecto prtico, como o terico. Simples,
sem ser superficial e ao mesmo tempo pontual, sem ser completo, o livro da Prof. Ivana Mussi passa a ser instrumento
importantssimo para aqueles que pretendem adentrar pelos
meandros do Direito Financeiro, bem como para aqueles que
pretendem obter sucesso nas selees pblicas das mais diferentes carreiras, jurdicas ou no.
Aspectos como oramentos e suas particularidades, as diversas classificaes das despesas e os meandros do crdito
pblico so vistos, de modo operacional e esquemtico, auxiliando, e muito, a uma viso completa do objeto.
Assim, malgrado o fato de conhecer h muito a qualificao, talento e dedicao da Prof Ivana Mussi, que tem

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IVANA MUSSI GABRIEL

brindado, por muito tempo, os seus inmeros alunos com

doses dirias de entusiasmo e didtica apurada, j antecipo
o sucesso editorial da obra, desejando que seja, por demais,
apreciada por todos os seus leitores.
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11

Apresentao.
No Brasil, a partir dos anos 90, ao lado da Reforma do
Estado, verificou-se a Reforma Administrativa, que passou a
adotar o modelo gerencial de administrao, pautado nos
valores de eficincia e de planejamento, na tentativa de reduzir o tamanho da mquina estatal, que se tornara burocrtica, incapaz de atender as demandas com os recursos disponveis e de desempenhar uma gesto responsvel da atividade
financeira do Estado. O Programa de Estabilidade Fiscal, por
sua vez, props alteraes no regime fiscal brasileiro, na busca do definitivo equilbrio de contas pblicas, o que se deu
com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Hoje, as despesas no podem ser consideradas rol simples
de gastos, as receitas, mero amontoado de cifras, nem o
oramento, um quadro inexpressivo do comportamento do
Estado; ao contrrio, a atividade financeira do Estado, que
consiste em obter, criar, gerir e despender recursos pblicos,
deve ser responsvel e coadunar-se com o novo padro fiscal
institudo no Brasil.
Pode-se dizer que o Plano Diretor da Reforma do Estado
de 1995, o Programa de Estabilidade Fiscal de 1998 e a Lei
de Responsabilidade Fiscal de 2000, trouxeram mudanas
significativas no estudo do Direito Financeiro, redirecionando o exerccio da atividade financeira do Estado para novos
paradigmas. O aluno bem preparado, que almeja ocupar os

IVANA MUSSI GABRIEL

12

principais cargos pblicos dentro do pas, deve compreender,

necessariamente, essa evoluo e adaptar-se a ela.
O presente trabalho tem por escopo fazer essa insero,
utilizando-se, para tanto, da melhor doutrina e de recentes
orientaes jurisprudenciais, no sentido de proporcionar ao
aluno um material didtico, esquematizado e introdutrio
para o aprendizado do Direito Financeiro e aprovao nos
concursos pblicos.
Afinal, como j preconizado por Maquiavel, na busca
constante pela aprovao, devemos redobrar nossa virt, isto
, nossa capacidade de encontrar, em ns mesmos, as foras
necessrias para triunfar sobre qualquer adversidade. Espero
que o Direito Financeiro para Concursos ajude a alcanar
esse objetivo.
Boa sorte a todos.
Ivana Mussi Gabriel
So Jos do Rio Preto, 2010.

13

TEMA 1

Introduo ao Direito Financeiro.

De acordo com Alberto Deodato2, atividade financeira do
Estado a procura de meios para satisfazer as necessidades
pblicas. Esses meios so as receitas, despesas, oramentos
e crditos pblicos, utilizados pelo Estado para fins de, respectivamente, obter, despender, planejar e criar os recursos
indispensveis satisfao das necessidades pblicas.

1.1. Legislao sobre finanas pblicas.

Arts 163-169 da Constituio Federal de 88.

Lei 4320/64

Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar

federal 101/00).
Lei 4320/64: estabelece normas gerais sobre elaborao
e controle do oramento e balanos. aplicada Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal; ao Poder Legislativo,
incluindo o Tribunal de Contas; ao Poder Judicirio; ao Ministrio Pblico, ao Poder Executivo (Administrao Direta,
autarquias e fundaes pblicas) e aos Fundos3.
2

DEODATO, Alberto. Manual de Cincia das Finanas. 11ed. So Paulo: Saraiva, 1968, p.1.

Fundos especiais so receitas especicadas, criadas por lei, para realizao de determinados objetivos ou
servios, facultada adoo de normas peculiares de aplicao (art. 71 da Lei 4320/64), como, por exemplo,

14

IVANA MUSSI GABRIEL

De acordo com a Constituio Federal de 88, a Lei

4320/64(originalmente lei ordinria) tem status de lei complementar. Significa dizer que, materialmente, uma lei
complementar, porque versa sobre matria de finanas pblicas, que exige tal forma, nos termos do art. 163, inciso I da
CF/88. Nesse sentido, a Lei 4320/64, que foi recepcionada
pela Constituio Federal de 88, com status de lei complementar, s pode ser alterada por lei complementar.
Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar federal 101/00): estabelece normas sobre responsabilidade na
gesto fiscal4. aplicada Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal; ao Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de
Contas; ao Poder Judicirio; ao Ministrio Pblico, ao Poder
Executivo (Administrao Direta, autarquias, fundaes pblicas e empresas estatais dependentes) e aos Fundos.
Empresas estatais dependentes (EED) so as empresas
controladas, que recebem financiamento do ente controlador
para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio ou
de capital, excluda para aumento de participao societria
- capital social (art. 2, III da LRF). A Portaria 589 da STN,
de 27/12/2001, esclarece melhor o conceito de EED, considerando como dependente apenas a empresa deficitria, que
recebe subveno econmica do ente controlador. Entendese por subveno econmica a transferncia permanente de
o FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Prossionais da Educao), regulamentado pela Lei 11494/07.
4

So pressupostos da responsabilidade na gesto scal: ao planejada e transparente (art. 1, 1 da LRF).

DIREITO FINANCEIRO PARA CONCURSOS

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recursos de capital para empresa controlada deficitria. Em

sntese: EED aquela que no sobrevive sem ao do seu
controlador (art. 18 da Lei 4320/64). a empresa controlada que recebe financiamento do ente controlador.
Empresa controlada aquela em que a maioria do capital
social, com direito de voto, formada, direta ou indiretamente, pelo ente federativo.
Lei 4320/64
Normas gerais sobre direito
nanceiro para elaborao
e controle do oramento e
balanos.
Alcance:
Unio, Estados, Municpios
e Distrito Federal
Poder Legislativo (Tribunal
de Contas)
Poder Judicirio
Poder Executivo
(administrao direta,
autarquias e fundaes
pblicas)
Ministrio Pblico
Fundos.

LC 101/2000
Normas sobre responsabilidade
na gesto scal.

Alcance:
Unio, Estados, Municpios
e Distrito Federal
Poder Legislativo (Tribunal
de Contas)
Poder Judicirio
Poder Executivo
(administrao direta,
autarquias e fundaes
pblicas, empresas estatais
dependentes)
Ministrio Pblico
Fundos.

16

IVANA MUSSI GABRIEL

1.2. Competncia legislativa sobre direito financeiro e

oramentos:
Concorrente (art. 24, incisos I e II e 1 a 4 da Constituio Federal de 88). Significa competncia da Unio, dos
Estados e do Distrito Federal para legislar sobre direito financeiro, com primazia para Unio elaborar as normas gerais.
Na competncia concorrente, a Unio elabora as normas
gerais e os Estados, em razo da competncia suplementar,
elaboram as normas especficas. Inexistindo lei federal sobre
normas gerais, os Estados exercero competncia plena, com
elaborao de leis estaduais sobre normas gerais. Contudo, a
supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspender
a eficcia das leis estaduais, no que lhe for contrrio. Fala-se
em suspenso (e no revogao), de modo que uma vez revogada a lei federal sobre normas gerais, a lei estadual sobre
normas gerais, que se encontrava suspensa, volta a viger.
Embora os Municpios no se encontrem includos no rol
dos entes dotados de competncia concorrente para legislar
sobre direito financeiro e oramentos, assente que a competncia suplementar dos Municpios, prevista no inciso II
do art. 30, exerce-se exatamente em relao s matrias previstas no art. 24, podendo, ento, elaborar as normas especficas pertinentes ao interesse local.

DIREITO FINANCEIRO PARA CONCURSOS

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1.3. Questes de concursos:

1. As finanas pblicas se inscrevem na rea do Direito
Financeiro e as normas respectivas so de competncia:
a)

exclusiva da Unio;

b) exclusiva da Unio e suplementar dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municpios;
c)

concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal;

d) comum da Unio, dos Estados e do Distrito Federal,

e suplementar dos Municpios;
e) privativa da Unio e dos Estados.

2. A Lei complementar de 04/05/2000 estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fiscal. Identifique a opo que aponta a abrangncia do setor pblico definida nessa lei:
a)

as administraes diretas da Unio, dos Estados e do

Distrito Federal;

b) os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e os Tribunais de Contas da Unio e dos Municpios e as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias e
empresas;
c)

a administrao indireta da Unio;

d) a administrao direta da Unio e seus fundos, fundaes, autarquias e empresas estatais dependentes;

IVANA MUSSI GABRIEL

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e) os Poderes Executivo, Legislativo (inclusive os Tribunais de Contas) e Judicirio, o Ministrio Pblico,

as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes da
Unio, Estados, Distrito Federal e dos Municpios.
3. Editar normas gerais de direito financeiro:
a)

compete privativamente Unio;

b) da competncia da Unio, do Estados, do Distrito

Federal e dos Municpios;
c)

da competncia da Unio, no estando, porm, excluda a competncia suplementar dos Municpios;

d) competncia concorrente da Unio, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municpios;
e) da competncia da Unio, no estando porm excluda a competncia suplementar dos Estados.
4. Constituem-se fundos especiais disciplinados na Lei
4320/64:
a)

o produto de receitas especificadas que, por lei, vinculam-se realizao de determinados programas ou
servios, obrigando-se a adoo de normas peculiares
de aplicao;

b) o produto de receitas especificadas que, por lei, vinculam-se realizao de determinados objetivos ou
servios, facultada a adoo de normas peculiares de
aplicao;

DIREITO FINANCEIRO PARA CONCURSOS

c)

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o produto de despesas especificadas que, por lei, vinculam-se realizao de determinados objetivos ou
servios, facultada a adoo de normas peculiares de
aplicao;

d) receitas no-especificadas que, por lei, vinculam-se

realizao de determinadas despesas e objetivos, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao;
e) o produto de receitas de precatrios que, por lei, vinculam-se realizao de determinados objetivos ou
servios, obrigando-se a adoo de normas peculiares
de aplicao;
Respostas dos testes de Introduo ao Direito Financeiro: 1-c; 2-e; 3-d; 4-b.