5.

Daos Ambientales y Ecolgicos

Identificacin de la decisin1
Radicacin

18001-23-31-000-1999-00278-01(22060)

Actor

JOSE ANTONIO CARDENAS ROJAS

Demandado

NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA

NACIONAL

Seccin (Subseccin)

3 (B)

Consejero ponente

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

1.1. Descripcin del caso

El Sr. Jos Antonio Crdenas y su esposa son los propietarios de un inmueble de 29
hectreas con 2000 metros cuadrados ubicado en el Municipio de Beln De Los Andaques
(Caquet). El Sr. Crdenas, su esposa y sus ocho hijos presentaron a travs de apoderado
demanda de reparacin directa en contra de la Nacin-Ministerio de Defensa-Polica
Nacional con pretensin de declaratoria de responsabilidad por la fumigacin de cultivos
lcitos.
En la demanda se adujo que el 26 de abril de 1999, a las 12:30 p.m., la seccin
Antinarcticos de la Polica Nacional realiz una fumigacin con herbicidas qumicos sin
identificar, lo cual afect -causando daos graves e irreversibles- 14 has. de cultivo de
caucho, 8 has. de cultivo de yuca, 3 has. Sembradas de pasto brachiaria y 5 has. de
bosque virgen o de reserva.2 En los alegatos las entidades demandadas se opusieron al
valor probatorio de los elementos probatorios recaudados e indicaron la no existencia de
evidencia cientfica de la afectacin que supuestamente produjeron los herbicidas sobre los
cultivos.

1 Consejo de Estado. Seccin Tercera. Subseccin B. Sentencia de 30

de Enero de 2013. Accin de Reparacin Directa. Caso: JOSE ANTONIO
CARDENAS ROJAS vs. NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA
NACIONAL

Rad.

18001-23-31-000-1999-00278-01(22060).

Ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO.

2 Ibdem.

Consejera

En Sentencia de 22/20/2001 el Tribunal de Caquet La Nacin- Ministerio de Defensa

Polica Nacional declar patrimonialmente responsable a la Nacin-Ministerio de DefensaPolica Nacional. Reconoci legitimacin por activa solo al Sr. Crdenas y su esposa,
denegando la legitimacin a sus ocho hijos. El a quo encontr probada la realizacin de las
fumigaciones con sustento en declaraciones de vecinos, determin la ocurrencia de una
falla en el servicio y decidi condenar en abstracto a los demandados por no haberse
probado de manera plena los daos sufridos por los actores. La parte demandad present
recurso de apelacin contra la sentencia de 26 de Octubre de 2001 del Tribunal
Administrativo del Caquet que condujo a la Sentencia de la Seccin Tercera que es aqu
estudiada.
Pruebas relevantes.
A efectos de determinar la responsabilidad administrativa de los demandados en el presente
caso se tuvieron en cuenta las siguientes pruebas:
-

Resolucin n. 728 del 27 de abril de 1983 del INCORA por medio del cual se
adjudica el predio conocido como La Trinidad al Sr. Jos Antonio Crdenas
Rojas.
Diligencia previa de inspeccin judicial practicada por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Beln el 04 de Junio de 1999 se dej constancia de la afectacin del
terreno y los daos tasados en suma cercana a 49 millones.
Dictamen pericial de un zootecnista y un profesional especializado de
Corpoamazona Regional Caquet ordenado por la inspeccin judicial de 04 de
Junio de 1999.
Oficio n. 133 del 15 de febrero de 2000 de Direccin Antinarcticos de la Polica
Nacional, que da cuenta de la realizacin de aspersiones con glifosato en las
regiones de Beln de los Andaques y San Jos del Fragua en el mes de Abril de
1999.
Inspeccin Judicial de 4 de Abril de 2000.
Declaraciones de los vecinos de la finca La Trinidad, seores Ever Castro Imbachi,
Elicer Duque Salazar, Aura Nelly Carvajal Aragn y Francisco Javier Gallego
Buitrago, testigos que al unsono afirmaron que el 26 de abril de 1999, al medio da,
la finca de la familia demandante fue fumigada por aeronaves de la Polica
Nacional.
Certificacin de la Caja de Crdito Agrario Industrial y Minero de Beln de los
Andaquies en los que se hace constar la deuda de seis millones de pesos del
demandante con esa entidad.
Concepto tcnico del Jefe (E) de la Unidad Municipal de Asistencia Tcnica
Agropecuaria UMATA-

1.2. Dao
Sobre este aspecto particular conviene resaltar de manera clara la diferenciacin existente
entre los tipos de dao en la responsabilidad por daos al medio ambiente: el dao

ecolgico puro y el dao ecolgico impuro. Al respecto Hctor Santaella Quintero indica
que el dao ecolgico puro aluden a la afectacin directamente sufrida por los ecosistemas
en alguno de los elementos que lo conforman 3 mientras que los daos ecolgico impuro se
refiere a los daos ocasionados a personas o cosas como se cuela de un atentado contra la
naturaleza4. As las cosas, en el caso concreto del Sr. Crdenas Rojas se trata de un caso de
dao ecolgico impuro, toda vez que la produccin del dao se refiere a los particulares
intereses particulares especficos5.
El dao en el caso de la demanda de reparacin directa se hace constar en el perjuicio
patrimonial que ha sufrido la parte accionante como producto de las aspersiones de
herbicida (glifosato) realizadas durante el mes de Abril de 1999 en el terreno de su
propiedad. El Consejo de Estado aborda la existencia del dao en el numeral tercero de las
consideraciones luego de estudiar el hecho generador-. Con sustento en el material
probatorio el Consejo de Estado estudi la afectacin a los bienes e intereses particulares
del demandante, acreditados a travs de los dictmenes periciales. En concreto el dao se
hizo constar en (1) la afectacin de cultivos de caucho, yuca, pastos mejorados sustentados
en concepto tcnico de UMATA, inspeccin judicial de 04 de Junio de 1999, dictamen
pericial de zootecnista y profesional especializado de Corpoamazona (que indica la
irreversibilidad del dao en los cultivos).
IMPUTACIN
1.3. mbito fctico.
Se precisa en este aspecto de la imputacin del ao un estudio en trminos de
atribuibilidad material (imputatio facti u objetiva), a partir del cual se determina el origen
de un especfico resultado6. En este orden de ideas el Consejo de Estado acudi a una
prueba indiciaria7 para determinar la causalidad material de la fumigacin con los daos
sufridos por el actor sobre su propiedad y los cultivos que en ella reposaban. En efecto, el
Consejo de Estado sealo que no existi prueba directa que permitiera deducir de manera
causal la produccin del dao, es decir la atribuibilidad material del resultado (dao) no se
3 SANTAELLA QUINTERO, Hctor. La responsabilidad del Estado por daos al medio
ambiente en el derecho administrativo colombiano En: HENAO, Juan Carlos &
OSPINA GARZN, Andrs. La responsabilidad extracontractual del Estado: XVI
Jordanas Internacionales de Derecho Administrativo. 1era Ed. Bogot: Universidad
Externado de Colombia. 2016. Pg. 523

4 Ibdem.
5
6 Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia de 26 de Marzo de
2009. Ex. 17994

prob de manera directa en relacin de nexo causal. Por el contrario, el Consejo de Estado
(al igual que el Tribunal a quo) bas la atribucin material de la conducta a elementos de
inferencia lgica. De esta manera se consider en la decisin, en cuanto a la imputacin en
el mbito fctico que:
la Sala echa de menos la prueba directa de la responsabilidad invocada en la
demanda, no obstante las evidencias acreditan el nexo de casualidad, tal y como lo
consider el tribunal a quo, pues en el expediente reposan elementos de juicio que
permiten inferir razonablemente que la aspersin area de glifosato gener dao en
el predio de los demandantes y afect el medio ambiente8.
Este anlisis que ha generado el Consejo de Estado en la Jurisprudencia en estudio puede
resultar equiparable a lo que la doctrina ha llamado la necesidad de aligerar o relajar la
exigencia del rigor probatorio que tradicionalmente debe soportar el demandante en la
prueba del nexo causal9. Esta atenuacin en los requisitos probatorios se encuentra
soportada en la necesidad de facilitar a la vctima la intervencin en el proceso y la
indemnizacin de los perjuicios que ha sufrido, en el marco de un complicado entorno
excesivamente tcnico en el que se enfrenta. Similar es la postura asumida por el Ernesto
Burbano que indica:
lo que se propone en asuntos como el presente, en que los que el plenario
probatorio cuenta con pruebas de cargo y descargo, es la inversin de la carga de la
prueba a favor de la vctima del dao ambiental, quien en la mayora de los casos no
dispone de los recursos econmicos ni tcnicos para producirla, eventos en los
cuales, por estar la entidad demandada en mejores condiciones cientficas y tcnicas
para hacerlo, deber demostrar que actu sin culpa o que se configur a su favor una

7 BURBANO ORTEGA, Ernesto. Perspectivas de la responsabilidad

estatal por el dao ambiental en Colombia. Dificultades para su
exigibilidad y efectividad desde la jurisprudencia del Consejo de Estado
Bogot: Editorial Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia,
2016. Pg. 24
8 Consejo de Estado. Seccin Tercera. Subseccin B. Sentencia de 30
de Enero de 2013. Accin de Reparacin Directa. Caso: JOSE ANTONIO
CARDENAS ROJAS vs. NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA
NACIONAL Rad. 18001-23-31-000-1999-00278-01(22060). Consejera
Ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO.
9 SANTAELLA QUINTERO, Hctor. Op. Cit. Pg. 547

causal eximente de responsabilidad, pues, de no hacerse as, se podra correr el

riesgo de dejar inclumes los daos ambientales causados10.
En cuanto a la posible existencia de eximentes de responsabilidad, como la culpa exclusiva
de la vctima o una fuerza mayor el Consejo de Estado descart ambas situaciones en el
caso concreto. La culpa exclusiva de la vctima fue rechazada por el juzgador de segunda
instancia toda vez que obraba suficientes elementos de juicio para acreditar un nexo causal
entre las aspersiones y los daos probados. En efecto, se desestim el nico dictamen
pericial que atribua los malos estados de los cultivos a la negligencia de la vctima toda vez
que:
En esta oportunidad la Sala se aparta de las conclusiones sostenidas por el perito
designado dentro del proceso, el cual indica que el estado en el que observ las
plantaciones, luego de un ao de la fumigacin, slo se explica por la explotacin
indebida del caucho, la mala ubicacin del cultivo de yuca y el abandono general de
todas las plantaciones.11
En cuanto a la fuerza mayor, que hubiese impedido el actuar diligente de la administracin
la sala consider que no era procedente la alegacin de los demandados de indicar que no
fue posible realizar el proceso de aspersin con el lleno de los requisitos legales por la
situacin de orden pblico. En este aspecto considero el juzgador que existan otros
mecanismos (como el uso de imgenes satelitales) que hubieren servido a la administracin
para superar la fuerza mayor.
1.4. Atribucin jurdica.
El mbito jurdico de imputacin supone, a su turno establecer el fundamento o razn de la
obligacin de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materializacin de
un dao antijurdico, y all es donde intervienen los ttulos de imputacin 12. En este orden
de ideas se evidencia en el caso concreto que el Consejo de Estado no realiz de manera
especfica una adecuada imputacin jurdica. Es decir, en el desarrollo de la sentencia de
segunda instancia no se indic de manera especfica el ttulo de imputacin que fundamenta
la obligacin de reparar. Diferente suerte tuvo el asunto en primera instancia, en el Tribunal
de Caquet, donde el juzgador de primera instancia consider que el ttulo de imputacin
aplicable era la falla del servicio.
Sin perjuicio de lo anterior, conviene precisar que aunque el Consejo de Estado no formul
de manera expresa el ttulo de imputacin aplicable si entrevi la negligencia de los
demandados que no satisficieron el dbito prestacional de manera adecuada. Lo anterior
10 BURBANO. Op. Cit. Pg. 29
11 CONSEJO DE ESTADO. Op. Cit.
12 Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia de 26 de Marzo de
2009. Ex. 17994

quiere decir que los demandados no cumplieron sus deberes legales al no haber constatado
previamente que los cultivos que fueron fumigados fueran cultivos ilcitos, configurndose
una falla del servicio (aunque no se indique de manera expresa en la Sentencia este ttulo de
imputacin. Sobre la estructuracin de esta falla del servicio, su existencia se deriva de los
siguientes apartes mencionados por el Consejo de Estado en su sentencia:
la norma comentada que se acaba de transcribir exige genricamente identificar
tanto los linderos del predio como los cultivos ilcitos, tarea que con los medios
tecnolgicos con los que ahora se cuenta, puede cumplirse sin la necesidad de hacer
presencia fsica en el predio, por ejemplo, con imgenes satelitales o tomadas desde
una aeronave.
Entonces, ms all de la responsabilidad patrimonial de la demandada que en este
caso se configura al haber causado con su actuar los daos ambientales referidos, lo
cierto es que al Estado no le est permitido proceder a fumigar un cultivo sin
haberlo identificado previamente como ilcito.
1.5. Reparacin.
El Consejo de Estado realiz una liquidacin de perjuicios en el caso concreto que
respondi a los siguientes valores:
Tipo de Perjuicio

Solicitado en Demanda

Perjuicio Moral

1.000 gramos para los

padres; y de 500 gramos
para cada hijo.

Perjuicio Material

$49925.674

Reparacin In Natura

No solicitados

Decisin Consejo de
Estado
En primera instancia se
negaron los perjuicios morales,
decisin que se mantiene por
haber sido los demandantes los
nicos apelantes.
En primera instancia el
Tribunal conden en
abstracto negando la
eficacia probatoria del
dictamen anticipado. El
Consejo de Estado mantiene
la condena en abstracto por
tratarse nico apelante (non
reformatio in pejus).
Se ordenar a la NacinMinisterio de DefensaPolica Nacional, con el
apoyo tcnico de la
Corporacin para el
Desarrollo Sostenible del
Sur de la Amazona -con

jurisdiccin en el
Departamento del Caquet-,
financiar con su patrimonio
un proyecto de
reforestacin con especies
maderables propias de la
regin, como el cedro,
achapo, nogal, balso,
carbonero, ahumado, etc.
Llama la atencin este fallo se segunda instancia la inclusin de medidas particulares de
reparacin de daos relacionados con medidas no pecuniarias de reparacin decretadas
con fines preventivos13. Es decir, la condena in natura que realiz el Consejo de Estado en
esta instancia para restablecer una situacin que compromete un bien jurdico colectivo.
Esta medida de reparacin no pecuniaria se fundament en el caso particular por las
siguientes razones:
(i) normas internacionales y constitucionales imponen la reparacin integral de los
daos ambientales y (ii) en este caso los sufridos por los bosques primarios y
secundarios que se encuentran dentro del predio La Trinidad, no son susceptibles de
apreciacin econmica, debiendo la Sala, con esta medida sugerida por la misma
autoridad ambiental, garantizar la proteccin objetiva al medio ambiente cuyo
contenido de inters social y de utilidad pblica segn el desarrollo legal citado ut
supra, debe primar sobre cualquier otra consideracin de estirpe subjetiva o
individual

13 SANTAELLA QUINTERO, Hctor. Op. Cit. Pg. 550