Cincias Sociais Unisinos

46(3):256-263, setembro/dezembro 2010

2010 by Unisinos - doi: 10.4013/csu.2010.46.3.05

Inovao social: rumo a uma mudana

experimental na poltica pblica?
Social innovation: Towards an experimental turn in public policy?

Lars Hulgrd1
hulg@ruc.dk

Adriane Vieira Ferrarini2

adrianevf@unisinos.br

Resumo
Desde o incio da dcada de 1990, o processo de privatizao e de mercantilizao da
poltica pblica conduziu individualizao e fragmentao dos programas e servios,
mas tambm oportunizou o fortalecimento da estrutura da sociedade civil e a ampliao
da sua capacidade de interveno na realidade social. Inovao social e empreendedorismo
social surgem como importantes fatores de renovao do Estado. A mudana na estrutura
social passou a ser estudada pela Rede de Pesquisa Europeia (EMES) na perspectiva da
emergncia de um novo tipo de empreendedorismo social e empresa social. H estudos
que definem inovao social e empreendedorismo social como conceitos distintos, mas,
neste artigo, os definiremos quase como sinnimos, na medida em que ambos combinam
a criao de valor social com mudana e consideram a necessidade de integrao entre
processo e resultado. luz desse referencial terico, inovao social e empreendedorismo
social na poltica pblica relacionam-se intimamente com as estruturas democrticas e
participativas de governo e emergem na interseco entre o Estado, mercado e sociedade
civil. Os pases nrdicos apresentam uma trajetria mais consolidada de articulao do
Estado com organizaes da sociedade civil, mas, no Brasil, ela tem incio a partir do
final de dcada de 80, com a universalizao e democratizao da poltica pblica. Isso
conduziu a um conjunto significativo de experimentaes de novos arranjos institucionais
participativos e integrados a partir dos pressupostos de descentralizao, controle social
e participao da sociedade civil, os quais podem ser considerados como autnticos
processos de inovao social.
Palavras-chave: inovao social, empreendedorismo social, poltica pblica, participao.

Abstract
Since the early 1990s, the process of privatization and marketization of public policy led
to the individualization and fragmentation of programs, but it also gave the opportunity
for strengthening the structure of civil society and the expansion of its capacity to intervene in social reality. Social innovation and social entrepreneurship arise as important
factors for the renewal of the welfare state. The change in social structure was studied
by the EMES-European Research Network from the perspective of the emergence of a
new type of social entrepreneurship and social enterprise. There are studies that define
social innovation and social entrepreneurship as distinct concepts, but in this article we
will define them almost as synonymous in that they both combine the creation of social

Socilogo, mestre em Sociologia (Copenhagen

University) e doutor em Administrao Pblica
(Roskilde University). Professor na Roskilde
University, Dinamarca. Postboks 260, DK-4000,
Roskilde, Dinamarca.
2
Assistente social, mestre em Servio Social
pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio
Grande do Sul (PUCRS) e doutora em Sociologia
pela Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS). Professora do Programa de Psgraduao em Cincias Sociais da Universidade
do Vale do Rio dos Sinos (RS). Av. Unisinos, 950,
Cristo Rei, 93022-000, So Leopoldo, RS, Brasil.

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value with change and consider the need for integration between process and outcome.
In the light of this theoretical approach, social entrepreneurship and social innovation
in public policy are closely related to the participatory and democratic structures of
government and emerge at the intersection of state, market and civil society. The Nordic
countries show a trend of active support from the state to civil society but in Brazil the
emergence of social entrepreneurial principles starting from the end of the 1980s, with the
universalization and democratization of public policy. That led to a significant number of
trials of new participatory and integrated institutional arrangements from the principles
of decentralization, social control and participation of civil society, which can be regarded
as a process of social innovation.
Key words: social innovation, social entrepreneurship, public policy, participation.

Introduo
Desde a dcada de 1990, a inovao social e o empreendedorismo social vm adquirindo crescente importncia na
agenda da poltica pblica e no mbito acadmico. Com relao poltica pblica, apesar do Estado de Bem-estar Social ter
servido de referncia para a implementao de polticas pblicas aps a Segunda Guerra Mundial, nos ltimos vinte anos os
pases ps-industriais moveram-se na direo da privatizao e
da mercantilizao dos servios. Este cenrio expressa elevado
grau de responsabilidade e de empreendedorismo privados na
produo do bem-estar social, protagonizados por empresas e
por empreendimentos de economia social e solidria.
A privatizao e a introduo de critrios de mercado na
poltica pblica tm levado individualizao e fragmentao
da responsabilidade pelo bem-estar e pela coeso social (Borzaga e Santuari, 2003). A capacidade do mercado - em bases puramente comerciais - e das organizaes pblicas para resoluo
dos problemas sociais revelou-se insuficiente.
De outra parte, a privatizao tem se constitudo numa
oportunidade para a sociedade civil melhorar sua capacidade
de interveno estrutural na sociedade contempornea, ao lado
do Estado e do mercado (Defourny et al., 2010). A inovao e
o empreendedorismo social tambm esto estreitamente ligados
ao processo em que as organizaes da sociedade civil e os movimentos sociais tornam-se gradualmente mais conscientes dos
seus espaos e influncias como importantes agentes na elaborao, implementao e prestao do servio de bem-estar pblico.
Ao longo desse perodo, a Rede de Pesquisa Europeia
(EMES), atravs de pesquisa e ensino no campo do empreendedorismo social, observou a emergncia de um novo tipo de empresa
social, diferente do velho mundo das cooperativas. Empresa social inicialmente pode ser definida a partir de sua diferenciao
com relao ao empreendedorismo social. Light (2008) enfatiza
que, enquanto os empreendedores sociais esto determinados a
produzir uma mudana social, a empresa social visa lucros que
podem ser reinvestidos na finalidade social da organizao ou da
iniciativa. Kerlin (2009) define empresa social como a gerao comercial da receita a ser utilizada para servios de caridade. No
entanto, at agora a definio melhor elaborada foi desenvolvida

pela EMES, ao afirmar que a empresa social composta por dois

conjuntos de critrios igualmente importantes: sociais (enfatizando o carter participativo) e econmicos (ressaltando os aspectos
empresariais e comerciais da empresa) (Borzaga e Defourny, 2001).
As novas empresas sociais esto surgindo na interseco
entre Estado, mercado e sociedade civil. Por isso, impossvel
compreender a inovao produzida por empresas sociais sem, simultaneamente, entender o papel desses setores que constituem
o mundo contemporneo.
O papel do Estado fundamental para a formulao de
polticas pblicas e para o desenvolvimento de programas experimentais voltados para a resoluo de problemas sociais desafiadores. As empresas tm a capacidade concreta de trabalhar com a
integrao das dimenses econmica, social e ambiental. No entanto, possvel afirmar que a sociedade civil um setor que tem
contribudo para a transio rumo inovao social colaborativa.
Em dois projetos europeus de pesquisa comparativa da EMES, foi
observada uma transio das tradicionais organizaes voluntrias em prestadoras de servios de bem-estar, enquanto simultaneamente lutavam para manter sua identidade (Defourny e Nyssens, 2010). Relacionados a essas mudanas, o empreendedorismo
social e a inovao social emergiram como fatores importantes
na renovao dos servios de bem-estar e na contribuio para a
mudana social, estando intimamente relacionada s estruturas
democrticas e participativas de governo.
Neste artigo, primeiramente definimos a inovao social
e a analisamos como um caso especial de empreendedorismo social. Posteriormente, utilizamos essa abordagem para a compreenso do papel da poltica pblica brasileira na inovao social
nas ltimas duas dcadas, em colaborao com as organizaes
da sociedade civil.

Inovao social
Empreendedorismo social e inovao social podem ser estudados a partir da perspectiva de que so conceitos diferentes ou de
que suas semelhanas predominam sobre as diferenas. A anlise
foi realizada na perspectiva de que so quase sinnimos, pois tanto
a inovao social quanto o empreendedorismo social so operaes
que combinam criao de valor social e mudana social.

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Empreendedorismo social e inovao
social como resultado
At o final da dcada de 1990 o empreendedorismo social foi, antes de tudo, um campo de interesse para profissionais
que se viram como empreendedores sociais trabalhando em arenas colaborativas para melhorar a resilincia de comunidades
especficas ou que ambicionavam mudana sistmica dentro de
uma ampla gama de servios financeiros e sociais. O empreendedorismo social ainda um instrumento novo para os chamados
policy makers (ou responsveis pela definio de polticas, que
inclui atores sociais de todos os setores da sociedade), especialistas e profissionais que se dedicam a encontrar solues para os
problemas sociais mais desafiadores na atualidade. A novidade
do tema pode ser ilustrada pelo fato de que um documento de
apenas oito pginas, publicado de forma indita em 1998, ainda
est entre as publicaes mais citadas na literatura do empreendedorismo social (Dees, 1998).
Desde a virada do sculo, o carter marginal e extico
do empreendedorismo social mudou, porque conseguiu tanto
conquistar o lugar central da teoria do empreendedorismo em
geral quanto atrair a completa ateno dos policy makers na
tentativa de resoluo do problema da prestao de servios em
pocas de oramentos restritos e limitados. A origem do termo
empreendedorismo social vaga, mas ainda assim provou ser
um poderoso veculo para mudana social.
Uma reviso da literatura sobre empreendedorismo social
mostra que ele inicialmente foi definido a partir de sua diferena
com relao ao empreendedorismo comercial: o empreendedorismo social no se refere a iniciar um negcio ou tornar-se mais
comercial; trata-se de encontrar novas e melhores formas de criar
valor social (Dees et al., 2002, p.35). Na atualidade, a definio
mais comumente aceita entende que o empreendedorismo social
a criao de valor social - entendido como o acesso ao emprego,
gua potvel, servios, vida urbana inclusiva e sustentvel, entre outros exemplos - por meio de uma inovao (Dees, 1998) ou
atravs da criao de uma empresa ou empreendimento.
Alm disso, no decisivo o tipo de organizao ou de
ferramentas que o empresrio utiliza, desde que o empreendedorismo social possa ser materializado em uma ampla variedade de
configuraes institucionais. Alguns empreendedores criam empresas sociais, outros constroem tipos diferenciados de organizaes: Como geralmente definido, qualquer iniciativa inovadora
para ajudar as pessoas pode ser descrita como empreendedorismo
social [...]. Todos aqueles que dirigem empresas sociais so empreendedores sociais, mas nem todos os empresrios sociais esto engajados no empreendedorismo social (Yunus, 2007, p. 32).
Tambm no decisivo saber se o valor social criado atravs
de meios comerciais. O nico fator decisivo se o empresrio
individual ou coletivo produz valor social, ao invs de um valor
em benefcio do empreendedor individual (Defourny et al., 2010;
Nyssens, 2006). Nessa perspectiva, o foco do empreendedorismo
social est no resultado da inovao como finalidade social.

Inovao social como processo

e inovao aberta
At agora, especialistas do campo do empreendedorismo social tm prestado pouca ateno maneira como o valor
social produzido, importando muito mais que as inovaes
beneficiem os eleitores, especialmente aqueles em situao de
pobreza. Nesse caso, o processo poderia ser estritamente orientado de cima para baixo, sem ambio de oportunizar a participao dos segmentos interessados e do pblico eleitor, ou
ainda poderiam ser iniciativas de baixo para cima em carter
meramente informal, sem vnculos formais com as estruturas
de poder da sociedade.
O problema com definies orientadas pelo resultado da
inovao social (e do empreendedorismo social) que o valor
social pode ser produzido em ambientes de trabalho paternalistas e no democrticos. Apesar de o reinvestimento do valor econmico na comunidade e da busca de melhores solues
para problemas sociais serem importantes critrios para o empreendedorismo social, observamos muitos exemplos de empresa
social que, em suas prticas cotidianas, no se distinguem da
maioria das empresas convencionais. Enquanto a pesquisa e o
desenvolvimento do empreendedorismo social so orientados
pelo resultado, nosso objetivo a ampliao rumo variedade
de processos voltados para a inovao social.
Definida como processo, a inovao social adquire contornos semelhantes noo de inovao aberta (Chesbrough,
2006), advinda da teoria da inovao em geral. Para clarear essa
ideia e extrair riquezas do dilogo entre os dois campos, so
inicialmente apresentados os conceitos de inovao fechada e
aberta, para posteriormente serem articulados com o conceito
da inovao social.
Chesbrough (2006) distingue entre o modelo dominante
de inovao fechada e o novo modelo de inovao aberta. O
modelo dominante foi baseado na ideia de que a inovao bem
sucedida exige controle de ideias e sugestes e controle do ambiente, o que inclui os fatores envolvidos, tais como: tecnologias,
sujeitos (pesquisadores e empregadores) e condies variadas de
produo. Neste modelo, inovao uma questo de pesquisa
e de desenvolvimento dentro dos limites da empresa ou organizao. Ideias, recursos e projetos saem como produtos e so
enviados para mercados bem definidos.
Na inovao aberta, muitos sujeitos esto envolvidos de
forma intencional ou no. Nenhuma empresa ou instituio isoladamente capaz de controlar a entrada de ideias, processos e
tecnologias que esto concorrendo para o resultado; o processo ocorre dentro e fora da organizao. O resultado decorre da
colaborao de muitos atores e tende a ser mais exitoso do que
um produto restrito voltado para um determinado mercado e
representa uma mudana de paradigma.
Tanto a inovao aberta quanto a inovao social (esta
concebida como processo) ocorrem em arenas colaborativas caracterizadas pela existncia de limites tnues e indefinidos entre

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agentes, empresas e instituies e de redes como tipo dominante

de organizao. Relaes internas e redes esto relacionadas a
ideias, sujeitos e tecnologias externas que j no so controladas
pela organizao.
Leadbeater (2009) utiliza o conceito We Think (Ns Pensamos) como uma expresso radical de inovao social aberta,
em que a fronteira entre a inovao social e inovao aberta
fluida. A hiptese bsica do autor que, com a expanso da
internet (Web 2.0), o mundo atualmente se depara com uma
onda de colaborao criativa global e de cocriao nunca antes
pensada. Ao definir We Think, Leadbeater (2009) usa um slogan
da Wikipdia: quanto mais compartilhamos, mais ricos somos.
Ele ainda afirma que o princpio organizacional do We Think
encontra-se no equilbrio entre os trs ingredientes: participao, reconhecimento e colaborao. Dessa forma, a inovao social como processo est intimamente relacionada cocriao,
aprendizagem e planejamento colaborativos (Healey, 1997) e a
outros fenmenos voltados para a compreenso de formas coletivas de mudana social.

A inovao social na perspectiva

integrada
Os conceitos de inovao social desenvolvidos, seja como
resultado ou como processo, apresentam limites e dilemas. Por
um lado, a inovao social no deixa de ser importante se a ateno dada apenas ao resultado porque vai garantir a criao
de um valor social, tal como o combate pobreza, justia social,
acesso gua potvel, democracia participativa e outros efeitos
relativos a benefcios coletivos (ver tambm Murray et al., 2010).
Entretanto, pode-se deixar de observar o impacto nas relaes
e redes sociais envolvidas na criao de valor (antes, durante
e aps a inovao ser posta no mercado). O caminho para o
resultado pode ser baseado em procedimentos e processos que
mantm e, inclusive, reforam velhas estruturas de poder, por
meio dos quais nenhuma mudana real poderia ser alcanada.
Por outro lado, se a ateno dada apenas ao processo de inovao, ento a apropriao do resultado pode ser reivindicada por grupos especficos com interesses prprios, sem
permitir o pleno acesso populao em geral. Por exemplo, a
inovao social pode ser usada como um meio para inovar todos
os tipos de produtos e de atuao para o benefcio privado e o
lucro obtido na economia de mercado (Polanyi, 1980) ou atravs da economia empresarial capitalista (Coraggio, 2009), que,
todavia, s representa um dos trs princpios econmicos que
constituem uma sociedade moderna.
Na tentativa de superao desse impasse, estudos recentes,
em perspectiva integrada, tm definido a inovao social como a
combinao do resultado (finalidade social) com o processo (Mulgan, 2007; Murray et al., 2010), com nfase no carter participativo da inovao aberta e colaborativo da aprendizagem. Nesta
perspectiva, o produto da inovao social no pode ser isolado do
processo ou da forma como a inovao foi organizada.

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A partir desse debate acumulado, EMES, Centro Skoll,
Young Foundation e Ashoka, inspirados em suas pesquisas nesse
campo, propem a seguinte definio de inovao social: a
criao de um valor social geralmente produzido em arenas colaborativas e participativas com pessoas e organizaes que esto
envolvidas em inovaes que frequentemente implicam numa
atividade econmica. A definio baseada em quatro critrios: valor social, inovao, participao e atividade econmica.
Considerando que o valor social e inovao esto presentes na
maioria das abordagens sobre inovao social e empreendedorismo social, os dois elementos restantes so mais questionveis.
Com relao participao, destacamos que abordagens participativas e colaborativas so importantes para enfatizar que a inovao
social social, tanto nos fins quanto nos meios (Young, 2006).
Com relao atividade econmica, a inovao social
muitas vezes tem um impacto econmico nas comunidades envolvidas e na prpria organizao empresarial. Cabe destacar
que se opta por trabalhar com uma viso diferente da economia
neoclssica, a qual limita a atividade econmica ao princpio do
mercado (Gardin, 2006). Em vez disso, somos inspirados pela forma como a EMES tem utilizado a contribuio de Karl Polanyi
para entender a economia contempornea, que pode ser dividida em trs polos: economia mercantil, economia no mercantil
(estatal-redistributiva, especialmente todas as infraestruturas
financiadas pelos poderes pblicos) e economia no monetria
(que reagrupa, de certo modo, a economia reciprocitria e a economia domstica, designando um amplo campo de atividades
no monetrias como a autoproduo, o voluntariado, o trabalho domstico e etc.) (Gardin, 2006; Laville e Nyssens, 2001).
A viso ampliada da economia implica enxergar os trs
polos (mercantil, no mercantil e no monetrio) na sua complementaridade, enquanto criadores e consumidores de riqueza (Frana Filho, 2010). Esta abordagem inspira-se tambm em
obras de pesquisadores latino-americanos que trabalham no
campo da economia solidria a partir dessa viso da economia
(Gaiger, 2007; Coraggio, 2009, Cattani et al., 2009).

Inovao social na poltica pblica

A inovao social, como experincia concreta e especialmente ligada ao campo da poltica pblica, no pode ser considerada fenmeno isolado do contexto institucional no qual emerge.
Sua anlise enfatiza a complexa relao entre Estado, mercado e
organizaes da sociedade civil, assim como entre os diferentes
princpios econmicos que constituem a sociedade de hoje.

A indissociabilidade entre Estado,

mercado e sociedade civil
Apesar das grandes diferenas entre os tericos que analisam a perspectiva institucional da inovao social, eles compartilham uma viso comum: no consideram o setor pblico e
a sociedade civil como opostos. Skocpol (1996) aponta que as

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relaes histricas entre organizaes da sociedade civil e o setor pblico so mais complementares do que opostas e salienta
a importncia de polticas de bem-estar inclusivas na construo
da sociedade civil. Cohen e Arato (1992) relacionam a noo
de sociedade civil ao conceito habermasiano de esfera pblica.
A nfase aqui nas relaes entre a sociedade civil e a democratizao da sociedade. Na teoria habermasiana de democracia
deliberativa, as impresses da sociedade civil so gradualmente
exportadas para o sistema poltico (Habermas, 1996).
Os pases nrdicos e os chamados Estados-providncia
escandinavos representam um exemplo histrico de possveis sinergias entre inovao e redes sociais produzidas por indivduos,
grupos comunitrios e instituies pblicas. Nos pases nrdicos, o
capital social tem servido de ponte entre o engajamento cvico em
nvel micro e as estruturas de nvel macro da democracia moderna.
Esta ponte foi construda - e at reforada - durante os anos de expanso das estruturas institucionais dos Estados de Bem-estar Social. Na Sucia, por exemplo, entre 1950 e 1980, instituies estatais
e organizaes da sociedade civil cresceram simultaneamente em
nmero e importncia, em estreita colaborao (Rothstein, 2001).
A poltica social inclusiva, universal e redistributiva representa uma forma de ampliar o capital social, precisamente
porque incentiva as pessoas a pensarem em si mesmas como
membros de uma comunidade nacional mais ampla ou mesmo
de comunidades transnacionais, para alm das questes de gnero, etnia, classe social e status, e no apenas a preocuparemse com sua prpria famlia ou vizinhos. O modelo institucional
redistributivo da poltica social, como denominou o clssico terico Titmuss (1987), baseado no pr-requisito de que o Estado
de Bem-estar a instituio mais integradora da sociedade. Ele
necessrio e at intrnseco funo da sociedade moderna
e, como tal, requisitado no apenas em momentos de crise
individual ou em pases industriais pouco desenvolvidos. O papel do Estado atuar como um agente da mudana positivo e
dinmico: promover valores integrativos, evitar futuras incertezas e articular polticas econmicas com objetivos de bem-estar
social (Titmuss, 1987, p. 264), servindo de base para mudanas
tecnolgicas, sociais e econmicas.
A estreita ligao histrica entre movimentos sociais e
o setor pblico em pases nrdicos pode estar prestes a mudar
sob presso da privatizao e da mercantilizao. No entanto,
essa ligao tem sido definidora de um Estado-providncia inovador, no qual representantes de todas as esferas da sociedade
trabalham em conjunto no sentido de criar uma sociedade de
bem-estar baseada em princpios universais e inclusivos. Como
declarou Selle (1999, p. 146): a orientao de nvel micro puro,
que toma como ponto de partida a interao local espontnea,
produz uma anlise com forte perspectiva de baixo para cima,
de modo que tudo o resto agregado a partir do nvel micro.
Nos pases nrdicos, inovao social, empreendedorismo
social e capital social no so produzidos exclusivamente atravs
de cidados comprometidos, inovadores e empresrios, ou por
envolvimento da sociedade civil e presso de baixo para cima,
mas tambm por meio de laos fracos e da canalizao de capi-

tal social criado pelo Estado, quando se estabelecem instituies educacionais e sociais e servios em que as crianas, pais
e outros cidados se renem para forjar suas identidades, para
alm de padres de gnero e status (Hulgrd, 2000).
Tais argumentos so semelhantes aos de Rothstein e
Stolle (2002), ao afirmarem que a imparcialidade e a equidade
nos servios e instituies presentes no cotidiano da populao
so os fatores mais influentes sobre o capital social de confiana
nos polticos, partidos e no governo: articular capital social e
confiana generalizada resulta da combinao de esforos de
instituies, servios adequados e participao cidad (Rothstein
e Stolle, 2002, p. 27). Os resultados de estudos sobre inovao
social nos pases nrdicos defendem a tese de que o modelo institucional-redistributivo do Estado-providncia parece encorajar
os cidados e as instituies a se engajar em padres de inovao social que gerariam um tipo de capital social - elemento
aglutinador da sociedade contempornea.
A partir de trajetria completamente diferenciada dos
pases nrdicos, o Brasil tem estruturado suas polticas de bemestar social atravs de elementos possveis de comparao do
ponto de vista do debate terico acerca da inovao social e do
empreendedorismo social, bem como da indissociabilidade entre Estado, mercado e sociedade civil. Assim, apresentamos, na
sequncia, algumas reflexes sobre a forma como as polticas
pblicas no Brasil podem apoiar e sustentar a inovao social,
tal como definido neste artigo a partir da integrao dos fatores:
inovao, participao, valor social e atividade econmica.

Inovao social na poltica pblica

brasileira
Carvalho (2001) afirma que no Brasil os direitos sociais
surgiram antes dos civis e dos polticos. Num pas marcado por
longos perodos de Ditadura, as polticas sociais assistencialistas
tinham o objetivo de amenizar as expresses da questo social e
manter a coeso social, nunca se aproximando das verdadeiras
causas da pobreza a m distribuio de renda, recursos e poder.
At a dcada de 1930, as polticas sociais eram fragmentadas e emergencialistas e visavam regulao dos conflitos entre capital e trabalho. O autoritarismo foi uma marca do
surgimento do Estado de Bem-estar Social Brasileiro, caracterizado por centralizao poltica e financeira em nvel federal,
fragmentao institucional, tecnocratismo, privatizao e uso
clientelstico das polticas sociais. Tratou-se de um sistema de
proteo social que no tinha pretenses de funcionar como
mecanismo redistributivo do produto da economia, mas perpetuar aes como benesse e filantropia (Draibe, 2002).
O incio das reformas ocorreu a partir da Constituio Federal de 1988, a chamada Constituio Cidad, marco histrico
no sentido de ampliao e democratizao das polticas sociais
brasileiras. No entanto, as dcadas de 1980 e 1990 configuraram
um perodo de aplicao do receiturio neoliberal na Amrica
Latina; o Brasil no ficou fora disso e passou por uma reduo de

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investimentos na rea social (especialmente no incio da dcada

de 1990) (Draibe, 2002), precarizao das polticas de recursos
humanos, refilantropizao da assistncia e transferncia de responsabilidades para a sociedade civil.
Deve-se lembrar que a disputa entre projetos pautados por
diferentes orientaes tico-polticas ocorre num pas marcado
por uma histria de dependncia, resultado de processos de escravido e colonialismo e de longos anos de Ditadura que acabaram
por constituir uma identidade subalternizada e passiva, na qual
as pessoas sentem-se responsveis pela prpria pobreza porque
desconhecem sua histria e seus direitos (Ferrarini, 2008).
No mbito das polticas pblicas sociais, a universalizao demanda:
prioridade de investimentos na rea social;
primazia do Estado na conduo da poltica;
valorizao e qualificao de RH;
descentralizao das polticas: a poltica passa a se
constituir como um sistema de gesto interdimensional, no qual cada ente federativo tem sua funo. Estados e municpios passam a ser, de fato, politicamente
autnomos. Isto implica que os governos interessados
em transferir atribuies de gesto de polticas pblicas devem implementar estratgias bem-sucedidas de
induo para obter a adeso dos governos locais;
controle social da sociedade: a avaliao, deliberao,
definio de diretrizes e aprovao do oramento feito atravs da participao efetiva de organizaes da
sociedade civil e movimentos sociais em conferncias
(nacional, estadual e municipal), conselhos e colegiado
de gestores;
parceria para a materializao da poltica que produz
nova relao do Estado com a sociedade civil: a execuo
feita em conjunto com entidades de assistncia social
da sociedade civil, que passam a ser cogestoras e corresponsveis pela garantia de direitos desenvolvendo aes
de qualidade passveis de avaliao. O poder pblico
deve ser capaz de fazer com que todos os agentes desta
poltica transitem do campo da filantropia e da benemerncia para o da cidadania e dos direitos. A perspectiva
de qualificao do trabalho em rede na gesto da poltica pblica brasileira pressupe, no substituio de
atribuies, mas a complementaridade e a parceria entre
o Estado e a sociedade civil para evitar superposies,
paralelismo de aes e a disperso de recursos.
A seguir, sero apresentadas algumas reflexes acerca do
carter inovador da poltica pblica brasileira, considerando os
quatro fatores do empreendedorismo social j analisado. Sero
trazidos exemplos mais especficos da poltica de assistncia social, considerando os significativos avanos conquistados dos ltimos anos e sua proximidade com o debate da inovao social.
Com relao ao critrio inovao, em tese, a poltica pblica brasileira apresenta-se como um caso de inovao social

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que simultaneamente fechado e aberto. Fechado porque existem processos de estrutura institucional que necessitam operar
sobre si mesmos. O carter de democratizao, universalizao e
garantia de direitos exige procedimentos e estruturas comuns e
permanentes. Porm, tal operao interna - relativa ao aparato
estatal - ocorre em contexto que permite a participao permanente da sociedade civil na definio de aes locais, fiscalizao, avaliao e controle da poltica pblica, fazendo com que, a
qualquer momento, inovaes possam ocorrer, especialmente na
execuo da poltica nos territrios.
Sabe-se, contudo, que na prtica existe um longo caminho
a ser percorrido devido precria estrutura tcnica e administrativa em pequenos municpios e pelo frgil exerccio de participao
ativa (tanto de gestores quanto das lideranas das organizaes
da sociedade civil, assim como da populao em geral). Percebese a necessidade de amadurecimento dos novos arranjos institucionais para enfrentamento dos desafios de uma realidade social
marcada por extrema desigualdade, excluso e pobreza.
Os resultados da inovao social so evidentes e podem
ser identificados por intermdio de um conjunto de pesquisas e
de bancos de prticas constitudos nos ltimos tempos; muitas
vezes parecem insuficientes e o so frente desafiadora realidade social mas tambm so inegveis os avanos. Programas
sociais como o Bolsa-famlia - digno de referncia devido ao fato
de atender um contingente de 12 milhes e meio de famlias,
dentre outros fatores relevantes - so muitas vezes questionados em seus resultados por serem considerados compensatrios
e por gerarem dependncia. Porm, importante destacar que,
em primeiro lugar, no se trata apenas de renda. O simples fato
de as famlias assistidas precisarem atender a condicionantes na
rea da educao e da sade gera um importante valor social,
que um dos critrios do empreendedorismo social. A insero
nos servios de sade e educao um avano sem precedentes
em termos de garantia de direitos e que ter uma repercusso
significativa para o futuro das geraes assistidas. Em segundo
lugar, a expectativa de um processo imediato de emancipao
social e econmica das famlias em situao de pobreza estrutural seria irreal, sem o encaminhamento para programas complementares (alfabetizao de adultos e programas de gerao de
trabalho e renda), mecanismos que possibilitam autonomia, mas
cujo impacto no ser de curto prazo.
Quanto participao, ela condio indispensvel
para o processo de democratizao da poltica pblica e para a
constituio de prticas emancipatrias. pertinente destacar
a importncia das concepes no hegemnicas de democracia
(participativa ou popular) que sugerem a introduo do experimentalismo na esfera do Estado e da articulao entre formas
de democracia representativa e participativa, mais promissoras
na defesa de interesses e identidades subalternas (Santos, 2003).
As experincias participativas viabilizam a transferncia
de prticas e de informaes do nvel social para o administrativo, possibilitando, por um lado, processos de inovao institucional e, por outro, a inovao caracterizada como processo (e
no apenas como resultado). Nesse sentido, o processo por si s

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Inovao social: rumo a uma mudana experimental na poltica pblica?

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promotor do exerccio de cidadania, por meio da aquisio de
conhecimentos, da insero em processos decisrios, ou seja, da
participao da sociedade civil como cogestora em instncias
deliberativas, avaliativas e no controle social da poltica - e no
apenas na sua execuo. Isso possibilita que a sociedade civil
passe de objeto para sujeito cogestor da poltica pblica.
No Brasil, desde o final da dcada de 1980, a sociedade civil tem sido chamada a, simultaneamente, organizar-se e
participar na gesto da poltica pblica. Trata-se de processo simultneo e recursivo: organiza-se enquanto passa a tornar-se
agente cada vez mais significativo, com acesso a novos recursos
financeiros e tcnicos - mas tambm submetido a novas requisies -, assim como participa e interfere de forma cada vez mais
efetiva na gesto da poltica na medida em que se organiza. Esse
tipo de inovao social, como processo aberto, gera a criao de
prticas e saberes num caminho incerto, podendo as contribuies virem das mais variadas fontes e formas.
Com relao participao da populao em geral, o uso
de metodologias participativas, tais como diferentes tipos de
diagnsticos participativos, planejamento estratgico, formao
de comits cogestores locais, entre outras, propiciam no apenas
uma vivncia significativa de cidadania, mas tambm a construo de um saber sobre si mesma, que amplia sua capacidade de
anlise crtica do contexto em que vive, de auto-organizao, de
autogesto e da busca permanente de novas solues. Tal exerccio possibilita-lhes a conquista de resultados no restritos ao tempo do programa, atribuindo a desejada sustentabilidade s aes.
Contudo, processos participativos no so simples e imediatos; ao contrrio, costumam ser difceis e demorados, motivo
para eventuais momentos de descrena e desnimo de tcnicos
e da populao envolvida. A vantagem que so mais efetivos
e podem gerar experincias significativas e organizaes fortes,
caracterizadas como contra-hegemnicas, porque materializam
e revelam uma estrutura organizacional diferenciada: horizontal, pautada em princpios de solidariedade e articuladora de saberes populares e cientficos.
Com relao ao valor social, necessrio considerar o efeito referido por Titmuss (1987) de sentido de pertencimento a uma
estrutura social mais ampla e de ampliao do acesso a servios
e ao exerccio de cidadania, por meio da universalizao e democratizao das polticas pblicas. Isso contribui para o processo de
fortalecimento, auto-organizao e emancipao da populao
em geral. A poltica de assistncia social um exemplo em que
esse processo facilmente notado. A assistncia social era vista
como benesse, feita de forma voluntarista e eleitoreira. Hoje, e
cada vez mais, a assistncia social vista como um direito, e isso
avano importante em termos de cidadania para uma nao com
tantas famlias em situao de pobreza e de excluso.
Quanto atividade econmica, ela tem sido um dos eixos
estruturantes da poltica de assistncia social, conforme mencionado. Primeiro, porque fundamental que haja uma porta
de sada dos programas sociais, ou seja, preparar condies para
que as pessoas subsistam da prpria renda e possam prescindir
da assistncia social, contribuindo para a melhoria das condies

sociais e econmicas das comunidades. Segundo, necessria a

articulao entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social. Isso significa, em primeiro lugar, reconhecer que, ao
contrrio do que postulava a concepo desenvolvimentista dos
anos 1950 e 1960, o desenvolvimento social no decorre automaticamente do desenvolvimento econmico (Cohn, 1995). Em
segundo lugar, e em decorrncia, reverter essa lgica implica o
reconhecimento de que a poltica econmica contm uma forte
dimenso social (pelo que pode representar o aumento do poder
aquisitivo real dos segmentos sociais de menor renda e a criao de novas oportunidades de gerao de renda por meio de
polticas especficas); reciprocamente, a poltica social contm
uma forte dimenso econmica, at pelo que representa como
oportunidade de criao de novos empregos e de demanda para
o setor produtivo.

Consideraes finais
A crise financeira global, seguida por restries nos oramentos para a implementao da poltica pblica, conduziu
a processos de privatizao dos servios prestados populao.
Tais processos mostraram-se insuficientes para articular reduo
de custos com universalizao e qualidade no atendimento das
demandas sociais, abrindo espao para novas formas de implementao da poltica pblica. Pautada em critrios de descentralizao, democratizao e articulao com a sociedade civil,
a poltica pblica passa a instaurar processos caractersticos de
inovao social e empreendedorismo social.
Quando se relaciona inovao social e poltica pblica, um
dilema se impe: seriam esses processos novos arranjos em torno
de uma crescente privatizao dos servios e desresponsabilizao do Estado, hoje expressos sob a roupagem de inovao social
e empreendedorismo social, que os tornariam mais palatveis?
Ou de fato podem significar a ruptura com um paradigma linear
e simplista de empurra-empurra de responsabilidades entre os
diversos setores da sociedade e a emergncia de uma concepo
integrada e complementar de corresponsabilidades e sinergias?
O que hoje se denomina por inovao social e empreendedorismo social, numa sociedade de mercado, sem dvida tido,
em boa medida, como reduo de custos. Contudo, numa concepo de mercado (que a propsito no s mercantil) e em perodo
de rpidas e profundas transies na cincia e na sociedade, tais
processos tambm consistem em novas possibilidades de mudana
da concepo moderna do Estado como ator central e provedor
para a de um Estado que no perde a sua centralidade, mas a
redefine, alterando sua forma de exerccio do poder atravs do
estabelecimento de relaes horizontais e colaborativas.
A inovao social, concebida como a articulao entre
processo (aberto, nesse caso) e resultado, permite pensar em um
novo paradigma na gesto da poltica pblica, respaldado por
mecanismos institucionais que possibilitam a materializao dos
princpios democrticos. No caso brasileiro, a implantao de
mecanismos regulamentados e reguladores das formas de inte-

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Lars Hulgrd, Adriane Vieira Ferrarini

grao entre os setores da sociedade um elemento que atribui

legitimidade ao processo de inovao, pois se trata da constituio efetiva de instncias deliberativas e executivas com regras
e procedimentos consolidados de participao. Isso no significa
desresponsabilizao do Estado, mas mudana no seu papel no
sentido de fomentar parcerias com indivduos e organizaes
engajadas na mudana social, bem como criar um ambiente
propcio e sustentvel para a inovao social.
O debate terico acumulado em torno da inovao social
e do empreendedorismo social aportam importantes contedos e
categorias de anlise para a construo de conhecimento acerca
dos limites e possibilidades das experimentaes transformadoras
da poltica pblica na contemporaneidade. O tema controverso
e emergente, mas, inegavelmente, a poltica pblica pode ser uma
poderosa ferramenta para oportunizar o aumento da capacidade
institucional de organizaes da sociedade civil, para a expanso
da autonomia das comunidades locais e para a construo de um
modelo de desenvolvimento sustentvel e inclusivo.

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