Democratização Da Administração Pública e o Ocaso Do Paradigma Estadocênrtrico No Brasil PDF

DEMOCRATIZAO DA
ADMINISTRAO PBLICA
E O CASO DO PARADIGMA
ESTADO CNTRICO NO BRASIL
THE DEMOCRATISATION OF PUBLIC ADMINISTRATION
AND THE DECLINE OF THE STATE CENTRIC
PARADIGM IN BRAZIL
CARLOS ANTONIO MENDES
DE
CARVALHO BUENOS AYRES
Professor do Departamento de Cincias Sociais na Universidade Federal

do Piau. Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia.
SUMRIO: 1. Introduo 2. A mundializao do capital e o Estadonao 3. Governo FHC: a reforma do Estado e a era do resgate da
legitimidade perdida 4. As elites sociais 5. A tecnoestrutura estatal
e a elite administrativa: 5.1 Concurso pblico e institucionalidade
democrtica 6. A organizao institucional do Estado e a democratizao da Administrao Pblica 7. Concluso.
RESUMO: O artigo trata da questo da reforma do Estado no Brasil
luz das grandes transformaes do mundo contemporneo rumo
uniformizao dos espaos econmicos, polticos, sociais e culturais.
Procura mostrar que as transformaes que se abatem sobre o Estado
brasileiro constituem um produto genuno da onda de modernizao
administrativa de extrao neoliberal levado a efeito pelos pases de
industrializao avanada desde meados da dcada de 50. Encetado
no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995,
o processo de reforma do Estado vem contribuindo para que o Estado
brasileiro seja atingido por um processo de racionalizao acentuada
cujo efeito mais visvel a democratizao da Administrao Pblica,
graas a uma srie de providncias institucionais e organizacionais, a
saber, adoo do modelo de gesto gerencial, a instituio peridica
do concurso pblico, a profissionalizao do servio pblico, etc. Buscase mostrar, tambm, que o cenrio em que se desenvolve a vida poltica
brasileira tem dado azo formao de uma promissora institucionalidade democrtica, apesar dos percalos representados pelas restries financeiras que atingem a economia do setor pblico. A construo
dessa institucionalidade democrtica, embora, por um lado, seja uma
resultante direta do grau de conscientizao cvica da populao,
constitui, por outro lado, o produto decorrente da formao de uma elite
administrativa competente, que se perfila tanto como sujeito quanto
448
DE
como objeto da reforma do aparelho do Estado ainda em curso, no mbito do governo

de Lus Incio Lula da Silva.
PALAVRAS-CHAVE: Capitalismo globalizado. Sistema mundial. Reforma do Estado.
Governo. Institucionalidade democrtica. Administrao gerencial. Elite administrativa.
ABSTRACT: The paper examines the problem of the reform of the state in Brazil
in light of the major transformations the contemporary world has undergone in unifying
economic, political, social and cultural policies. The paper shows that the changes
in the Brazilian State are genuine results of administrative modernization. Modernization coming from the neoliberalist wave emanating from several advanced
industrialized countries since the late fifties. The state reforms which begun here in
1995 during President Cardosos first government have contributed to the intense
rationalization of the Bazilian State. The most visible effect of the institutional and
organizational measures is the democratization of public administration. These
measures include: the introduction of the model of managerial administration, periodic
public competition processes, and professionalizing the public service. The paper also
argues that the context in which Brazilian political life has developed has given the
pretext to create a promising democratic institutionality, despite the financial
restrictions on the public sector economy. The construction of this democratic
institutionality is a direct result of the publics civic awareness, but is also is product
of the creation of an efficient administrative elite. This elite is simultaneously the
subject and object of the reforms of state apparatus ongoing under President Lus
Incio Lula da Silvas government.
KEY WORDS: Globalized capitalism. World system. Reform of the state. Government.
Democratic intitutionality. Managerial administration. Administrative elite.
Recebido para publicao em maro de 2004.
1. Introduo
O estudo da sociedade humana possui
um complicador insolvel a eterna propenso desta ltima a uma constante transformao de sua asseidade. Tal fenmeno,
que evidente por si mesmo, tem conduzido os investigadores sociais a uma peridica reviso de seus modelos de explicao da realidade, dos fundamentos cientficos de suas reas de atuao, assim
como de suas convices tericas. Em
outras palavras, as cincias sociais so
instadas cada vez mais a relativizar e
com maior celeridade do que dantes

aquelas certezas epistemolgicas mais
consistentes e tidas como auto-evidentes.
Isso requer um estado de esprito ecltico
e irreverente diversidade dos modos de
expresso e de jurisdio cognitivas; uma
disposio despojada no processo de anlise dos fatos, acontecimentos, atos e
condutas histricas, fundado no no desprezo pelo parcial e indicirio; uma preocupao cautelar em no atropelar a
explicao, compreenso e interpretao
dos fenmenos scio-histricos mediante
atitudes analticas aodadas.
Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004
(Artigos)
DEMOCRATIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
Como se no bastassem essas advertncias terico-metodolgicas, os cientistas

sociais ainda se vem s voltas com a
inadequao conceitual do Estado enquanto fronteira natural para o estudo das obras
de civilizao. E, embora o Estado-nao
ainda predomine como unidade de anlise
e suporte lgico da investigao da vida
societria, tal fato no pode servir para
justificar uma impossibilidade absoluta de
compreenso cientfica da lgica prpria
e da autonomia crescente tanto das estruturas e processos verificados nas unidades subnacionais, ou quadro infra-estatal, quanto das estruturas e processos em
curso de larga escala e de longo alcance de
mbito transestatal, ou quadro supra-estatal, ao contrrio do que postula Boaventura de Sousa Santos (1995).
parte essas questes relativas s estruturas e aos processos locais, importa-nos
to-somente focalizar a anlise de algumas
caractersticas emergentes das estruturas e
processos transestatais, assim como a imbricao dialtica entre o Estado e o capitalismo, tendo como moldura o quadro
geral de anlise do avano da democracia
brasileira, particularmente desde o incio
do governo de Fernando Henrique Cardoso, passando agora pelo transcurso dos
primeiros ensaios governamentais do governo de Luis Incio Lula da Silva. Esse
movimento de consolidao das instituies democrticas brasileiras devidamente associado aos movimentos globais do
sistema mundial e s tendncias sugeridas
e impostas pelo mercado transnacional,
pelas alianas estratgicas firmadas entre
as grandes corporaes e pelos fluxos dos
fatores da produo (capital, tecnologia,
fora do trabalho, diviso do trabalho
social etc.). Para tanto, convm se reportar
articulao de trs das principais e mais
universais instituies-nodais de nossa
poca o Estado (organizao jurdico(Artigos)
449
poltica nacional), a democracia (mecanismo de escolha franca de representao e/

ou de acesso ao poder poltico representativo), e o capitalismo (formao socioeconmica).
Portanto, nosso sucinto ensaio tem como
escopo lanar alguns fachos de luz sobre
o processo geral, ora em curso, de
transmutao do Estado brasileiro em meio
a um ambiente circundante marcadamente
democrtico. Resultante de um processo de
modernizao administrativa que remonta
dcada de 1930, em plena vigncia da
ditadura de Getlio Vargas e submetido
desde ento a fluxos e refluxos de concepes contraditrias , o Estado brasileiro
instado a assumir uma nova representao
sociopoltica que tende a equipar-lo s
organizaes governamentais representativas das naes de industrializao avanada; e de roldo acometido por uma
renovao de suas estruturas e organogramas internos e por uma revitalizao de
seus valores, de suas normas e de suas
funes administrativas, assinalando o fenmeno da democratizao de sua materialidade institucional, ainda que silenciosa,
ignota e latente.
O percurso por ns empreendido procura dar conta do fato segundo o qual o
projeto de reforma do Estado sob implementao no Brasil constitui uma derivao objetiva da onda de modernizao
administrativa que vem grassando nos
Estados contemporneos do primeiro mundo desde meados da dcada de 1950, na
esteira das transformaes do capitalismo
como doutrina e como formao socioeconmica. Enquanto inveno cultural gestada nos estertores do feudalismo, paulatinamente adquirindo expresses identitrias
cada vez mais sofisticadas comercial,
industrial ou financeiro; competitivo clssico, organizado (ou monopolista), de bem-
450
estar ou tardio , o capitalismo espraia

incontinenti por todas as plagas geopolticas, como uma medida de todas as coisas, para finalmente instalar-se nas entranhas institucionais e organizacionais dos
Estado nacionais, completando assim a sua
trajetria rumo ubiqidade no espaotempo histrico, ao transformar-se numa
(para) religio avassaladora cuja sede situase nas adjacncias de Wall Street.
Atento a essa ao invasiva nas entrncias estatais mediante a introduo do
paradigma de gesto gerencial, um aporte
doutrinrio autntico proveniente da administrao de empresas privadas, e a adoo
sistemtica do instituto do concurso pblico, busca-se apontar as condies e fatores
responsveis pela democratizao da Administrao Pblica Federal mediante a
exposio operacional de duas das mais
importantes categorias funcionais representativas da elite administrativa brasileira
Analista em Planejamento e Oramento
APO e Especialista em Polticas Pblicas
e Gesto Governamental EPPGG. Importa destacar que esses referidos agentes
pblicos do quadro permanente da Administrao Pblica Brasileira perfilam-se
tanto como sujeitos quanto como objetos
da supracitada transfigurao estatal, pois
desempenham um papel central nos novos
termos relacionais entre o Estado e a
sociedade inclusiva, cata de legitimidade
governamental. A escolha de tais categorias de agentes pblicos tambm se justifica devido operacionalizao da linguagem gerencial e pela gesto, elaborao,
implementao e avaliao das polticas
pblicas. Adverte-se, ainda, que as concluses obtidas a partir de seu modus operandi
individualizado e de seu contributo ao
funcionamento da mquina pblica resultaram de exaustivas observaes, interlocues e entrevistas no decurso de uma
convivncia parcial do autor do ensaio nos
DE
desvos da Administrao Pblica Federal

entre os anos 2000-2002, culminando com
uma tese de doutoramento defendida na
Universidade de Braslia em agosto de
2002. De modo que as anlises e exames
aqui realizados constituem produtos de
elucubraes mais amplas acerca do universo administrativo e governamental do
Estado brasileiro, proporcionado por uma
pesquisa anterior lastreada por recursos
pblicos em prol dessa inesgotvel temtica no Brasil e no mundo.
2. A mundializao do capital e o Estado-nao
Uma avalanche de acontecimentos histricos de grande monta e expresso vria
tem assinalado o ltimo quartel do sculo
XX e incio do sculo subseqente, encerrando significados reveladores de um novus ordo rerum internacional. Tais acontecimentos podem ser assim resumidamente
destacados. O neoliberalismo ou liberalismo redivivo se afirma na mesma
proporo em que o Estado-providncia,
em sua expresso keynesiana (Estado de
Bem-Estar Social), confrontado com uma
crise em seus fundamentos, grassando inclemente sob a gide da globalizao. A
escalada dos gastos nos oramentos sociais
objeto de conteno devido ao desequilbrio fiscal provocado pelo aumento dos
nveis de desemprego, sobretudo a partir do
choque do petrleo. A poltica do pleno
emprego, que vigorava desde 1945, substancialmente esvaziada, conduzindo, pois,
perda da centralidade do trabalho, que,
por sua vez, coincide com a afirmao e
consolidao da centralidade da poltica de
combate inflao associada valorizao
financeira do capital. E com a intensificao do intercmbio econmico, poltico,
social e cultural entre as naes, em escala
(Artigos)
mundial, o capitalismo termina por se

transmutar em seu prprio demiurgo, uma
vez que engendra
(...) um ingente movimento de circulao de mercadorias e crditos/dbitos
financeiros, de correlao de idias, foras
e interesses em disputa generalizada, de
identidade quanto s preocupaes para
com os mltiplos problemas que afligem os
homens, assim como de semelhanas comportamentais e de estilos de vida (...)
(Buenos Ayres, 2003:2-3).
De igual modo, com a intensificao
das relaes econmicas, sociais, polticas
e culturais, a idia do Estado-nao como
referencial auto-subsistente para a compreenso da realidade da vida em sociedade
redundou insustentvel, pois os processos
scio-histrico-estruturais normalmente
analisados pelas cincias sociais expandiram-se de tal maneira que a sua explanao
exigiu uma moldura sociogeogrfica de
maior magnitude. Referncia sempre importante para a anlise dos fatos da vida
social, o Estado no mais pode ser considerado como o marco de travejamentos
exclusivos para a compreenso dos significados assumidos pela sociedade humana
hodierna. Atualmente, o mbito planetrio
que se constitui o limite natural e analtico da ao social. Alm do mais, as
condies concretas da realidade da vida
econmica e poltica nacional e internacional requerem a funcionalidade impessoal
do sistema econmico mundial; pouco efeito
produz a alternncia personalista no poder,
contando com a estreita margem de manobra disposio dos governos nacionais.
Para fins prticos, o curso de idias prmercado configura uma tendncia que se
afigura irresistvel e subjugadora como a
fora da gravidade terrestre ao atrair os
corpos ao solo, dada a sua predominncia
no curso dos interesses pragmtico-utilita(Artigos)
451
ristas definidos pela pax americana quanto

estabilidade das relaes pacficas no
ambiente assimtrico do concerto das naes.
As recomendaes programticas de
organismos multilaterais e transnacionais
tendem a tornar as administraes pblicas
nacionais compatveis entre si, universais
em sua operacionalizao tcnica. Razo
pela qual impem-se as exigncias de
uniformizaes globais das diretrizes relativas desestatizao, privatizao,
desburocratizao, desregulamentao
(reforma do Estado lato sensu), adoo
de um novo paradigma de gesto e formas
descentralizadas de ao administrativa
(reforma do Estado stricto sensu), assim
como abertura das fronteiras comerciais,
constituio de zonas francas e criao
de unies aduaneiras e monetrias.
Mltiplas so as caractersticas assumidas pela reordenao do sistema mundial,
em que os mais visveis e distinguidos so:
a constituio de blocos locais, regionais,
internacionais e intercontinentais e seus
mecanismos regulatrios compatveis relativos a procedimentos aduaneiros, monetrios, fiscais, financeiros, econmicos, ideolgicos, lingsticos, axiolgicos, teleolgicos e administrativo-gerenciais. A deflagrao desse ingente conjunto de transmutaes scio-histrico-estruturais presidida pela expanso clere do capitalismo
rumo uniformizao de prticas e valores
scio-ontolgicos hegemnicos. Mas o que
move o capital, enquanto categoria social
complexa, em sua sanha hiper-reprodutiva,
o interesse utilitarista expresso na persecuo do lucro e na aquisio de vantagens
comparativas, tanto ao nvel individual (a
ganncia, a satisfao pessoal com base na
diferena segregadora enquanto fator de
distino social, o desejo motivado pelos
recalques do estigma da pobreza, a neces-
452
sidade de perpetuao pessoal mediante a

constituio de uma biografia familiar, competio pelo emprego, etc.) e coletivo (sentimento de pertena nacionalista, emulao
no mbito do jogo do mercado mundializado
etc.) quanto ao nvel organizacional (preveno baixa tendencial da taxa de lucro e
deteriorizao dos meios de troca na balana
de pagamentos, apreo pelas disputas de
poder ou busca de hegemonia, ou mesmo de
sobrevivncia poltica etc.). Tudo isso se
configura na objetividade das sociedades
industriais modernas, em funo de as mesmas serem orientadas para o mercado.
A transmigrao extraterritorial do Estado-nacional via constituio de empresas
transnacionais, ou, em outros termos, a
transnacionalizao das empresas enquanto
fenmeno da transestatalidade, constitui
o mecanismo bsico a partir do qual se
afirmam e se consolidam os fundamentos
de uma ordem poltica global sob a gide
de uma federao de Estados ps-westfaliana. O significado que emana da emergncia vigorosa de um tal fenmeno evoca
o questionamento analtico do princpio
territorial da organizao social e poltica
moderna e o reordenamento das relaes
de poder intra-inter-regionais/continentais,
o que, por sua vez, evoca a continuidade,
agora em ritmo frentico da trajetria
normativa encetado pelo Tratado de
Westfalia de 1648. Se no sculo XIX o
padro-ouro e o constitucionalismo representavam os signos da adeso de uma
emergente ordem internacional, como postulara Karl Polanyi (2000), no decurso do
ltimo quartel do sculo XX e incio do
sculo XXI a persecuo do equilbrio
fiscal e oramentrio, a valorizao financeira do capital privado e a elevao da
democracia a conceito de vocao mundializada tornou-se o pr-requisito funcional
adscrio dos Estados-nao camalenica ordem internacional contempornea.
DE
No toa que o processo de uniformizao econmica, financeira e poltica

do mundo cada vez mais propende a
implicar numa correspondncia biunvoca
com o processo de uniformizao de estratgias de combate aos problemas engendrados pelo processo primeiro; o que engloba
no apenas as chamadas externalidades
fsicas internacionais associadas ao bemestar econmico das empresas, sade da
populao em geral e ao meio-ambiente, no
contexto territorial de demais pases, mas
tambm queles problemas cuja grandeza
e coeficincia de deleterialidade para a
estabilidade funcional das naes exigem
o imperativo de uma resoluo no cerne de
um frum multilateral de Estados soberanos trfico de armas, de rgos humanos,
de animais e de escravas brancas, combate
pedofilia, controle do fluxo de capitais,
lavagem de dinheiro levada a efeito pelo
crime organizado, combate corrupo e
aos mecanismos de espoliao das massas,
direitos coletivos e individuais, liberdade
de expresso etc. Em outras palavras, e um
tanto paradoxalmente,
(...) a mundializao dos espaos econmicos, polticos e culturais possui a
contrapartida da mundializao dos conflitos de interesses e dos problemas de distribuio de riqueza e renda, assim como
da desigualdade das regras de funcionamento do mercado internacional de bens de
consumo, de trabalho e de capital a
homogeneizao dos espaos ontolgicos
ditados pelo capitalismo organizado conduz homogeneizao das reivindicaes
por equidade e justia sociais (Buenos
Ayres, 2002: 295).
Conseqentemente, a srie de transformaes de natureza administrativa que
tem incidido sobre a estrutura governamental do Estado brasileiro constitui uma
investida homogeneizadora que se con-
(Artigos)
substancia numa trajetria de afirmao

pujante do capitalismo em seu estgio
atual de expresso ontolgica. Na verdade,
trata-se de um processo ingente de preenchimento fenomenal do vcuo deixado
pela derrocada econmica e poltica do
sistema de planejamento central originalmente engendrado pela extinta Unio das
Repblicas Socialistas Soviticas URSS,
e disseminados por diversas comunidades
polticas territoriais que gravitavam em
seu derredor, os Estado-satlites da chamada cortina de ferro. O ocaso dos
Estados socialistas e respectivas formas de
organizao sociopoltica e econmica
permitiu novas e promissoras condies de
possibilidades de desenvolvimento organizacional ao capital. O bice interposto
pela concorrncia do extinto modelo econmico-poltico sovitico operava como
um dispositivo de conteno ao capitalismo e seu sistema anrquico de preos
fundado na lei da oferta e da procura,
cerceando sua perspectiva de expanso
planetria. Decorrido mais de uma dcada
aps a desintegrao geopoltica sovitica,
o capitalismo ainda est longe de esgotar
todas as suas possibilidades existenciais.
Mas seu estgio hodierno de maturao
transnacional j assinala para o seu ponto
culminante de difuso e, paradoxalmente,
para seu ponto terminante, ou seu ponto
de dissoluo. preciso que o capitalismo
alcance a sua plenitude organizacional
mediante a universalizao de suas leis,
antes que novas formas de recombinaes
sistmicas sejam geradas. E nesse processo inevitvel a obsolescncia, ou disfuncionalidade, de uma pluralidade enorme
de instituies de base. Afinal de contas,
o alcance da plenitude do capital contemporneo da reconfigurao poltica do
mundo por meio da confluncia dos Estados-nao rumo assuno de uma
federao de Estados terrestres.
(Artigos)
453
3. Governo FHC: a reforma do Estado

e a era do resgate da legitimidade
perdida
Pode-se citar pelo menos quatro premissas que procuram justificar e embasar o
diagnstico da proposta de reforma do
aparelho do Estado no Brasil: a crise fiscal
e financeira do Estado, a publicizao dos
servios no-exclusivos do Estado, a suplantao de todas as outras linguagens da
administrao pblica pela linguagem gerencial e o imperativo de imprimir ao
Estado uma maior capacidade de regulao
e coordenao de suas atividades, de modo
a recuperar a legitimidade governamental
perdida nos anos tormentosos da dcada de
80; um fracasso econmico rematado,
abrandado pela promissora redemocratizao do pas aps dcadas de vigncia do
estado de exceo.
A crise fiscal do Estado tem conduzido
os governos dos pases industrializados a
adotarem uma postura poltica de modernizao da administrao pblica que resulta numa nova representao da ao
estatal perante a sociedade inclusiva. Tal
crise est por trs da onda de alijamento
do Estado do processo de promoo direta
do desenvolvimento econmico, fator este
responsvel pela reduo de seu tamanho.
Da a defesa das correntes neoliberais de
pensamento em favor da implementao de
um programa sistemtico de redefinio do
papel do Estado, mediante a privatizao
de empresas pblicas e a desregulamentao do mercado, terminando por resvalar
para uma reforma da prpria mquina
pblica a reforma administrativa. No
Brasil, isso tem se produzido desde o
Governo Collor, com a instituio do Programa Nacional de Desestatizao. Porm,
a partir do Governo Fernando Henrique
Cardoso, o processo de desestatizao
intensificado e o Estado passa a adquirir
454
uma nova feio poltico-administrativa

via adoo do modelo de gesto gerencial.
Visando equacionar e pr um fim ao
desequilbrio financeiro das contas pblicas, o Governo FHC promoveu uma srie
de mudanas de natureza institucional e
organizacional cujo motor propulsor foi a
aprovao de vrias emendas constitucionais, tanto no captulo da Ordem Econmica, quanto no captulo da Administrao
Pblica propriamente dita. A reforma administrativa e previdenciria, ao lado da
privatizao das empresas estatais, sobretudo aquelas que operavam no segmento da
prestao de servios de utilidade pblica
(telefonia, energia eltrica, por exemplo),
despontaram como protagonistas desse
processo de transformao da figura e do
papel do Estado.
A adoo de procedimentos governamentais, orientados pela lgica gerencial,
por meio de instrumentos de auditagem e
avaliao a posteriori e da flexibilizao
do princpio da hierarquia to caro ao
princpio da legalidade enquanto substrato
jurdico do Direito Pblico , tem estimulado o exerccio da transparncia na implementao das polticas pblicas segundo
metas prvias, fator evidente de controle da
sociedade sobre as destinaes oramentrias federais, estaduais e municipais, a
cargo das entidades governamentais e nogovernamentais. No caso das entidades
governamentais, esse controle da sociedade
reflete e prefigura um deslocamento de
poder decisrio que pe em xeque a representao poltica (os parlamentares) e burocrtica (os elementos da tecnoestrutura)
que se incrusta institucionalmente no interior do Estado trata-se do choque entre
a democracia representativa e a democracia
participativa no contexto geral de transferncia de poderes de deciso do Estado
para a sociedade.
DE
Revela-se como bastante significativo o

fato de que o documento-me Plano diretor da reforma do aparelho do estado
apresente-se por demais lacnico ao referir-se ao processo de desestatizao, desregulamentao e privatizao, ou seja, ao
processo de reforma do Estado lato sensu.
Essa conduta parcimoniosa, no entanto,
contrasta com o procedimento governamental adotado quanto a pavimentar o
caminho que conduz ao afastamento parcial do Estado da seara do mercado enquanto agente produtivo direto. Logo,
constata-se que todas as alteraes constitucionais, organizacionais e institucionais
relativas reforma propriamente dita do
aparelho do Estado ocorreram tardiamente.
O prprio documento supracitado foi aprovado apenas em 21.09.1995, por ocasio de
uma reunio da Cmara da Reforma do
Estado, sendo, em seguida, aprovado pelo
Presidente Fernando Henrique Cardoso e
publicado em novembro do mesmo ano.
Donde se conclui que as alteraes constitucionais relativas reforma administrativa constituem um processo auxiliar e
coadjuvante magnitude do processo de
transfigurao institucional do Estado brasileiro segundo o receiturio do Consenso
do Washington (1989).
Esse quadro geral de transformaes
incidentes sobre o Estado, que, por sua vez,
assinala o mundo globalizado, onde a
tendncia uniformizao dos espaos de
reproduo econmica conflui com a tendncia uniformidade dos problemas de
carter eminentemente sociais, est sendo
levado em conta pelo governo Lula, sobretudo pela enorme sobrecarga de pretenses
polticas de que se constitui alvo, e que
condutora, por excelncia, de uma eventual
e ingente crise de racionalidade e de legitimidade (crise de governabilidade). A
habilidade em buscar solues criativas
para os problemas que a ordem contingente
(Artigos)
no cessa de gerar depender, cada vez

mais, da capacidade administrativa e financeira (capacidade de governana) das instncias administrativas. Em suma, governabilidade e governana constituem atributos indissociveis a qualquer investida
poltico-institucional almejada pelos governos, nacional, subnacional e municipal.
O conjunto dessas providncias de carter administrativo e organizacional serve
para indicar um marco referencial dos mais
significativos no processo de modernizao do Estado brasileiro que vai de 1930
a 2004. No interregno entre esses dois
referenciais histrico-cronolgicos podemos classificar cinco perodos importantes
da histria administrativa no Brasil. Os
quatro primeiros perodos so nomeados
por Humberto Falco Martins (1995) como
se segue: a Modernizao Daspeana, compreendendo a primeira era Vargas; a Administrao Paralela, que se estende de
1945 a 1964, passando pelo governo de
Eurico Gaspar Dutra, pelo segundo governo Vargas e pelo governo de Juscelino
Kubitschek, no mbito do qual se justifica
o rtulo escolhido; a Administrao para o
Desenvolvimento, entre os anos 1964-1985,
coincidindo com a poca de vigncia da
ditadura militar; e a Era da Desmodernizao, cuja abrangncia simultnea ao
perodo de redemocratizao no pas, entre
1985 e 1994. Na seqncia, dando continuidade a essa taxinomia administrativa
brasileira, na esteira da periodizao encetada pelo autor em apreo, chamamos de
a Era do Resgate da Legitimidade Perdida
o perodo que se estende de 1995 aos
nossos dias, partido do primeiro Governo
Fernando Henrique Cardoso e, sem soluo
de continuidade, passando pelo Governo
de Lus Incio Lula da Silva. A razo
para tal nomeao decorre no apenas da
reforma do Estado em sentido amplo,
compreendendo os processos correlatos de
(Artigos)
455
desestatizao, privatizao, desregulamentao e da justaposio do paradigma gerencial sobre o paradigma burocrtico, mas
de todo um amplo leque de medidas que
tem por objeto a tentativa voluntarista de
implementao do universalismo de procedimentos, calcado este no reconhecimento
tcito e lquido dos direitos sociais inalienveis dos cidados, ou, em outros termos,
na construo de uma institucionalidade
democrtica. Entre as medidas de maior
impacto na relao entre o Estado e a
sociedade destacam-se, por exemplo, a
criao das Agncias Executivas (Aneel,
Anatel, ANP, Anvisa, ANS, ANA, ANTT),
do programa rede do governo (rede eletrnica governamental de informaes:
www.redegoverno.gov.br), da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Crimes de
Responsabilidade Fiscal. Contudo, essa
investida de transformao no-incremental tem sido rigidamente cerceada pelo que
denominamos de a sndrome do ajuste
fiscal.
Essa sndrome do ajuste fiscal assegura
que a dependncia do fluxo contnuo e
regular de capital externo, sob a forma de
investimento direto ou simplesmente especulativo, para fins de equilbrio oramentrio, fiscal e cambial do Estado brasileiro,
constitui o fator preponderante para a
manuteno do modelo ortodoxo de poltica econmico-monetria desde o incio
do primeiro governo de FHC. Esta, por sua
vez, impe a sua lgica de sistema macroeconmico a todas as demais instncias
constituintes e constitutivas dos subsistemas socioeconmicos. Em outras palavras,
nunca as amarras do sistema financeiro
nacional estiveram to organicamente vinculadas e comprimidas ao sistema monetrio internacional, assim como, tambm,
nunca este ltimo ficara to merc das
vicissitudes funcionais daquele, fato este
que se revela amplamente comprometedor
456
para a eficcia marginal do capital. De tal

modo que a sbita ruptura de liquidez no
mbito das economias industrializadas,
mesmo que dependentes e importadoras de
capitais, como a do Brasil, cujo montante
percentual da dvida pblica j margeia aos
58% do seu PIB anual, produziria o efeito
de uma bomba devastadora que se reverberaria em cadeia por todo o arcabouo dos
organismos econmico-financeiros mundiais.
No obstante os revezes decorrentes de
uma situao de permanente restrio oramentria, impedindo uma melhor disseminao da modernizao societal e gerencial no mago da administrao pblica
brasileira, o que se torna evidente que a
fonte de legitimidade em que o poder
pblico procura se arrimar paulatinamente
a aquela que consiste na eficcia dos
mtodos de gesto dos negcios pblicos,
donde se conclui que a sua operacionalizao efetiva obrigatoriamente passa pela
gesto dos recursos humanos e pela periodicidade do concurso pblico enquanto
modalidade legitima de ingresso no mago
do Estado. A conjugao desses esforos
de modernizao e profissionalizao do
servio pblico prefigura um mais do que
significativo avano da democratizao do
poder no pas, como veremos a seguir.
4. As elites sociais
A redemocratizao brasileira, ensejada
a partir de meados da dcada de 80 tem
possibilitado novos modos de reorganizao das instituies, em particular, e da
sociedade civil, em geral. No entanto, as
estruturas de dominncia que tradicionalmente determinam os rumos e as escolhas
econmicas, polticas e sociais ainda influenciam vigorosamente os destinos da
nao brasileira. Tais estruturas tradicio-
DE
nais bsicas de dominncia so compostas

por representantes de diversas instituies
de natureza mercantil, industrial e financeira, integrantes do quadro funcional geral da
economia brasileira a elite empresarial,
e o que a distingue das demais elites sociais
o seu vnculo direto com a produo na
condio de gestor administrativo-mor.
Podemos tambm designar os integrantes
mais influentes da classe empresarial como
elite econmica. Porm, adscritos ou no
supracitada elite, destacam-se duas outras
modalidades de elites a elite intelectual
e a elite poltica.1
Podemos nomear de elite intelectual
todos aqueles intelectuais que integram e
do suporte ideolgico s propostas de
poder e/ou projetos de poder inclusas no
sistema econmico, no sistema poltico e,
originalmente, no sistema social. A elite
intelectual, que, em geral, oriunda do
meio acadmico de nvel superior e demais
instncias associadas s instituies educacionais, desempenha um papel estratgico
e funcional como correia de transmisso
entre os referidos sistemas, com destaque
para os dois primeiros, dada a importncia
delas na gesto econmica, na administrao das demandas pblicas e na conformao dos valores de base que condicionam
a conduta dos cidados desde os que
formam a primeira classe queles que
integram a derradeira. As elites intelectuais
so fomentadoras de esprito crtico, por
meio das artes, da literatura, da msica etc.;
e, tambm, so indutoras de mudanas
socioestruturais por meio da cincia e das
tecnologias de vanguarda. Contudo, dentre
todas as elites acima arroladas, a elite
intelectual se nos apresenta como a que
possui o maior grau de indefinio, e por
isso mesmo a menos organizada, coesa
e, paradoxalmente, a menos poderosa,
apesar de constituir uma das mais impor-
(Artigos)
tantes instncias de formao da opinio

pblica e de reproduo social.
A elite poltica, por sua vez, a mais
heterognea de todas, por compor o conjunto dos representantes populares constitudos segundo ratificao de processo
poltico-eleitoral e/ou chancela de partido
poltico. Geralmente abrangem componentes provenientes das elites econmicas e
das elites intelectuais. Conjugada, principalmente, elite poltica e elite econmica destacam-se os grupos de interesse
articulados, que, por sua vez, podem ser
mais adequadamente classificados como
grupos de presso (os pressures groups).
Uma importantssima modalidade de elite,
derivada da sociedade em geral, e mesmo
do mbito especfico das demais elites
supracitadas, vem desempenhado nas sociedades industriais modernas e contemporneas um papel nodal no processo de
organizao, controle, regulao e execuo de programas governamentais as
elites administrativas. Em suma, podemos
enumerar pelo menos trs grandes grupos
de elites que compem a chamada classe
poltica brasileira, a saber: lderes polticos
(portadores ou no de mandatos eletivos),
gestores governamentais (elementos da tecnoestrutura estatal) e lderes empresariais
(representantes das mais diversas associaes patronais). No entanto, devido ao
nosso tema de ensaio, dedicaremos uma
ateno focalizada sobre a reforma do
Estado e o papel desempenhado pela elite
governante (poltica e administrativa) no
processo global de transmutao do Estado
em sua relao com a sociedade inclusiva.
5. A tecnoestrutura estatal e a elite
administrativa
O conceito de tecnoestrutura, originalmente atribudo a John Kenneth Galbraith
(Artigos)
457
(1983), alude s elites administrativas incumbidas de tomar decises estratgicas e

incisivas no mbito das grandes empresas
industriais amadurecidas. O conceito de
tecnoestrutura estatal, por sua vez, constitui
uma adaptao realizada por Octavio Ianni
(1996) para individuar o contexto organizacional do Estado. Segundo este ltimo
autor, por um lado, o conceito de tecnoestrutura estatal pressupe um corpo tcnico especializado (tecnocracia), um conjunto de organizaes burocrticas de apoio
e um amplo leque de meios operacionais
finalsticos dimenso estrutural. Ao passo
que, por outro lado, esse mesmo conceito
abrange alguns componentes interativos, a
saber: a imbricao tecnocracia-rgos de
planejamento, formulao, implementao,
controle e avaliao das polticas pblicas;
a disseminao crescente de padres de
pensamento tcnico-cientfico; a hipertrofia do Poder Executivo em relao ao
Poder Legislativo; e o entrelaamento mtuo
entre a arena de dominao poltica e a
arena de acumulao e apropriao econmica dimenso funcional.
A compreenso estrutural e funcional
da tecnoestrutura estatal pode ser otimizada
mediante o exame da natureza e funes
de duas das mais importantes categorias
funcionais da administrao pblica brasileira: os Analistas em Planejamento e
Oramento APOs e os Especialistas em
Polticas Pblicas e Gesto Governamental
EPPGGs. As anlises em torno dessas
categorias ocupacionais governamentais so
por demais esclarecedores do processo
silencioso de captura do Estado pelos segmentos sociais representativos do interesse geral da sociedade. Em outras palavras,
trata-se de uma das muitas expresses de
afirmao estrutural do paradigma sociocntrico efetuada por intermdio desses
componentes da tecnoestrutura estatal.
458
Enquanto elementos da tecnoestrutura

estatal, Analistas e Gestores Governamentais coabitam o mesmo espao administrativo, desempenham funes dspares entre
si, porm complementares, e possuem origens cronologicamente muito prximas,
respectivamente, 23.07.1987, segundo o
Dec.-lei 2.347, e 06.10.1989, de acordo
com a Lei 7.834. A natureza de suas
atribuies gera em seu derredor uma
jurisdio administrativo-institucional que
comporta distintos graus de permeabilidade s injunes polticas. Ambas as categorias funcionais esto em processo de franca
ascenso devido a duas ordens de fatores:
seu crescimento numrico, possibilitado
pelo provimento anual de concursos, e a
alta e crescente incidncia de racionalizao que tem tomado de assalto o Estado
brasileiro desde o primeiro governo de
FHC, a partir de 1995, em consonncia
com a onda de modernizao administrativa adotada pelos pases de industrializao avanada nos meados dos anos 1950
(Buenos Ayres, 2002).
Os analistas possuem um nicho prprio,
so sedentrios, neles preponderando o
elemento tcnico sobre o elemento poltico;
exercem funes gerenciais de controle e
monitoramento das execues oramentrias relativas aos programas de ao governamental no mbito do Plano Plurianual
(programas finalstico, de servio ao Estado, de gesto de polticas pblicas e de
apoio administrativo). Os traos operacionais denotados por seu ofcio como que os
confinam a arenas especficas de planejamento e controle oramentrio no mbito
da estrutura administrativa brasileira, fato
este que lhes asseguram uma inequvoca
definio na execuo de suas atividades
institucionais, conforme sejam lotados na
Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos SPI ou na Secretaria de
Oramento Federal SOF. Na verdade,
DE
compem o quadro funcional responsvel

pela implementao do paradigma gerencial de gesto pblica, pois a eles compete
o acompanhamento telemtico, via painis
de controle oramentrios (tableaux de
bord budgtaires), dos gastos dos crditos
pblicos segundo metas pr-fixadas. De
modo que, atualmente, qualquer referncia
funcional pertinente ao ofcio dos analistas
de planejamento e oramento supe obrigatoriamente a emergncia e consolidao
da mais nova modalidade de gesto adotada pela Administrao Pblica Federal no
decurso de sua histria recente a administrao gerencial, ou gerenciamento pblico (ibidem).
Os gestores governamentais, por sua
vez, no dispem de um hbitat exclusivo,
so nmades por excelncia, apresentam
um carter administrativo mais poltico do
que tcnico e se desincumbem de funes
bsicas referentes ao desenho, formulao,
implementao e avaliao das polticas
pblicas, alm de funes de direo e
assessoramento no cerne dos mais altos
escales da Administrao Pblica Federal
direta, autrquica e fundacional (atividades-fim). No entanto, uma parcela expressiva de Gestores desempenha atividades de
apoio tcnico e operacional associadas
gesto de polticas pblicas (atividadesmeio), conforme prescreve a Lei 7.834/89.
E por desempenharem predominantemente
atividades finalsticas, os gestores so expostos cotidianamente a um ambiente radioativo de grande concentrao de capital poltico, que, por sua vez, propende a
condicionar sua prpria viso do contedo
tcnico da cadeia de decises polticas da
qual integra como coadjuvante, assim tambm como de sua percepo acerca do
contedo poltico de suas recomendaes
tcnicas, graas s constantes interaes
com os mltiplos grupos de interesses
articulados (Buenos Ayres, 2002).
(Artigos)
Apesar de constiturem em pequeno

nmero, em relao s demais categorias
funcionais do Estado brasileiro, os analistas (pouco mais de 400) e gestores governamentais (em torno de 500) adquirem
importncia administrativa graas a sua
posio na estrutura hierrquica e a seu
papel no processo geral de gerao e
acompanhamento das polticas pblicas
engendradas pelo Governo Federal. Alm
do mais, a periodicidade anual dos concursos pblicos, verificada desde o governo
FHC, tem contribudo para o aumento
numrico dessas duas carreiras de Estado,
franqueando, por sua vez, a profissionalizao dos recursos humanos, na esteira da
racionalizao da Administrao Pblica
Federal, cata de uma melhor capacidade
de resposta s reivindicaes por recompensas oriundas da sociedade brasileira, ou
seja, cata da legitimidade perdida, devido
absoluta incria governamental em relao sociedade em geral, permanentemente a servio de um Estado cartorial.
Essas duas categorias servem de ilustrao para a tomada de conscincia cvica
que se insinua no modus operandi da
Administrao Pblica brasileira e se expressa por um compromisso tico para com
a sociedade civil. Alm do mais, as pessoas
que a integram discernem claramente que
so funcionrios do Estado, e no do
governo. Ou seja, so por demais cnscios
de que so subordinados a uma instituio
que se constitui numa inveno jurdica,
mas que se traduz como uma presena
vicria da sociedade civil. Afinal das contas, o Estado uma tbula rasa, comportando as mais variadas expresses personalsticas que dimanam do meio societal.
Contudo, tambm so conscientes de que
devem, por dever de ofcio, obedincia
hierarquia da estrutura de poder do Estado,
cuja organizao institucional cabe ao e
consiste no governo, que, mediante a
(Artigos)
459
materialidade da administrao pblica

(governo em movimento), preside a
objetivao do Estado na histria, ou no
mundo fenomnico.
5.1 Concurso pblico e institucionalidade
democrtica
Com o recente anncio visando o preenchimento de 41.080 vagas na administrao pblica federal, o governo Lula, ao dar
continuidade poltica de promoo anual
de concurso pblico encetada no governo
FHC, contribui para o fortalecimento institucional das carreiras supracitadas e para
a democratizao de toda a mquina governamental. Isto propende a ocorrer porque o recrutamento dos servidores pblicos mediante o concurso pblico, sobretudo daqueles tendentes a integrar a elite
administrativa, impede que o quadro de
pessoal das organizaes governamentais
seja oriundo de uma mesma profisso,
classe econmica, grupo etrio, classe social, garantindo uma maior representatividade democrtica em termos de amostragem aleatria do conjunto da populao.
Contudo, para que a representatividade
democrtica seja realmente genuna, e
configure uma genuna igualdade de oportunidade para todos, preciso que certas
condies de base sejam satisfatoriamente
respeitadas no campo da nutrio (padro
mnimo de consumo equivalente a 2.200
calorias/dia), da educao (isonomia pedaggica quanto aquisio de conhecimento), da sade (acesso universalizado e de
qualidade ao sistema de sade) e da habitao (habitao de alvenaria e localizadas em reas dotadas de saneamento bsico e situadas distantes de reas de risco),
etc. Em outros termos, para alm da
democracia poltica convm institucionalizar seus correlatos na arena da atividade
460
econmica e social, de modo que a democratizao da Administrao Pblica seja

uma correspondncia direta do fenmeno
da democratizao da sociedade.
O modo e a periodicidade de recrutamento da elite administrativa via concurso
pblico revelador do grau de democratizao do acesso ao servio pblico, logo,
da diversidade de suas mundividncias.
Posto que, quanto mais os critrios de
acesso ao servio pblico sejam baseados
no talento, no mrito e na formao educacional, tanto mais desvinculada tal elite
de uma classe social tradicional, ensejando
a formao de uma estrutura difusa de
valores fundada na tica da responsabilidade pblica e no respeito ao princpio da
universalidade de procedimentos, ou seja,
no imperativo da igualdade de oportunidades, no reconhecimento tcito de direitos
inalienveis do cidado, na confiana inquebrantvel no funcionamento das instituies de controle aos excessos de zelo ou
arbitrariedade administrativa. Conseqentemente, a mobilidade social uma constante, o que denota uma mudana na
estrutura das classes da sociedade.
Dentre todas as modalidades de acesso
ao servio pblico atualmente existente no
Brasil a nica que se apresenta em sua
inteireza democrtica aquela que possibilitada pelo instituto do concurso pblico. Isto produz um avano rumo ao desenvolvimento de um cdigo profissional de
neutralidade poltica, alterando positivamente a posio de poder da elite administrativa em benefcio da sociedade inclusiva, prevenido o fenmeno da chamada
burocracia ou tecnoestrutrura auto-referenciada, tambm associada ao fenmeno da
relao agente versus principal, em que os
agentes pblicos efetivos subvertem a seu
favor as relaes contratuais estabelecidas
com o Estado (principal).
DE
Ao largo do instituto do concurso pblico, conforme discutido anteriormente, a

sistemtica de preenchimento dos cargos
de livre provimento proposta pelo Governo
atual, estimado em mais de 3.000 vagas,
consubstancia uma estratgia de poder que
tem por escopo uma especfica instrumentalizao poltica do Estado a cargo do
conjunto dos atores polticos que compe
a estrutura do governo legal. A distribuio
de cargos em comisso de Direo e
Assessoramento Superior DAS desempenha uma funo de cooptao interna, o
que nos leva a concluir que apenas uma
parte varivel dos componentes da tecnoestrutura estatal devidamente convocada
para integrar a elite governante, que o que
vem ocorrendo com alguns componentes
da elite administrativa lotados no Poder
Legislativo e no prprio Executivo, como
o caso, respectivamente, do Subchefe de
Coordenao Governamental da Casa Civil
e do Secretrio de Gesto, cujos titulares
so Gestores Governamentais de formao
e colegas de turma na Escola Nacional de
Administrao Pblica Enap/1996.
O preenchimento de cargos de Direo
e Assessoramento Superior (DAS) tem por
objeto a constituio e a identificao de
uma rede de proteo que se consolida na
tentativa de uniformizao de estratgia
administrativa e vigilncia governamental
da mquina pblica com base em reserva
tcnica de lealdade poltica. Essa modalidade de recrutamento efetuada segundo
o princpio topogrfico de acomodao de
interesses identitrios representativos do
processo de partidarizao poltica do poder
pblico, significando a garantia da conquista partidria (ou pterizao) do Estado. Nesse processo, o primus inter pares
da coalizo de partidos no poder, o Partido
dos Trabalhadores (PT), se fortalece via
incremento pecunirio, graas institu-
(Artigos)
cionalizao de cobranas de parcelas significativa dos proventos de seus filiados

que ocupam cargos pblicos comissionados, e via incrustao de pessoal nas
entrncias do quadro administrativo-governamental. Este tipo de recrutamento consiste na formao de uma reserva de
mercado cativo dos apaniguados da elite
governante inseridos no mbito do primeiro e segundo crculos de deciso do sistema
de deciso central, a saber, o ncleo duro
do poder e seu entourage, e o quadro
funcional dos ministrios e seus respectivos componentes da tecnoestrutura estatal.
O processo referente ao preenchimento de
cargos em comisso e funes gratificadas
obedece a uma estratgia de governo via
processo especfico de difuso de poder
cujo escopo imprimir no Estado uma
nova reorganizao institucional e uma
nova feio representacional, simblica,
assim como uma nova postura ou cdigo
de conduta poltica que doravante passe a
condicionar os padres relacionais entre o
Estado e a sociedade civil. Na realidade,
trata-se de uma tentativa de conquista
sistemtica do Estado, expediente comum
a toda faco ou coalizo de partidos
recm-admitidos no mbito institucional
do poder pblico governamental.
Contudo, esse expediente de colmatagem de espaos polticos governamentais
mediante a criao de cargos de livre
provimento, alm de funcionar como fator
de compensao aos milhares de cargos
pblicos nos escales da administrao
direta subtrados do setor pblico, devido
aos imperativos da desestatizao e da
privatizao das empresas governamentais,
funcionalmente estratgico para a acomodao de imensos contingentes de atores
polticos exigidos pela conformao poltica da base aliada do Governo Federal,
tendo em vista a amplitude dos apoios
(Artigos)
461
partidrios extra-oficial e oficialmente celebrados.

Em sntese, tanto o recurso cooptao
de correligionrios quanto a seduo de
aliados no campo da ao poltica pluridemocrtica constituem fatores objetivos do
processo de hipostasiao da elite administrativa na elite governante. Se tal hipostasiao, por sua vez oriunda da confluncia
de distintos expedientes de cooptao poltica, benfica ou no para o interesse
geral da sociedade, a resposta a essa questo situa-se na dependncia das idiossincrasias pessoais dos atores polticos responsveis pela governabilidade do sistema social
como um todo, do grau de conivncia
ideolgica e pragmtica desses mesmos
atores para com os valores utilitaristas cultuados na sociedade brasileira, assim como
do grau de maturidade e conscientizao
polticas dos governados enquanto usurios
dos servios pblicos ofertados pela administrao pblica nacional. Considerando a
importncia da res publica como summum
bonnum da vida em sociedade, a eficcia do
usufruto do poder e seus eflvios inebriantes de sentimento de pertena no descerramento das mscaras individuais, a exemplo
de certas substncias estupefacientes e da
outorga irrestrita de poder proporcionada
pelo dinheiro, assim como, tambm, da
histrica e renitente prtica de apropriao
privada sub-reptcia do patrimnio pblico
em nosso pas, temerrio abdicar dos
mecanismos institucionais democrticos
evocados pela metfora constitucional dos
freios e contrapesos e pela proliferao
dos grupos de interesses articulados cuja
atuao obedea aos princpios de regulamentao concertados no plano da legiferao institucional, ou seja, concertados
conforme a chancela do Parlamento.
Uma ltima considerao se faz necessria. As instabilidades do regime poltico
462
normalmente so apontadas como fator de

hipertrofia das funes administrativas
como se pode depreender a partir de nossa
histria recente , em detrimento das funes eminentemente polticas mais afeitas
manuteno da oscilante sintonia entre, de
um lado, a conduta institucional e seu
marketing pblico e, de outro, a sociedade
politicamente organizada, a sociedade eleitoral, com destaque para o conjunto dos
grupos de investidores de capital de variegada cepa; este ltimo extrai de sua capacidade de investimento ou contra-investimento o poder decisivo de direcionamento
das polticas macroeconmicas ditadas pelo
Estado brasileiro extremamente dependente de poupana externa e em permanente
situao de restrio oramentria. Escusado dizer que partilhamos de duas dcadas
de convvio com a normalidade democrtica, ao largo de distores institucionais no
exerccio do regime poltico republicano, o
que no pode servir para justificar eventuais disfunes entre a administrao e a
poltica, a tecnoestrutura e a democracia, a
racionalidade formal e a racionalidade substantiva. Na verdade, o antdoto a tais disfunes somente pode ser obtido a partir do
mximo de permeabilidade seletiva permitida pela administrao pblica s injunes polticas legtimas e s reivindicaes
por recompensas suscitadas pela sociedade
civil, e no apenas no tocante promoo
de programas de ao governamental que
atendam s necessidades dos cidados por
bens e servios pblicos de qualidade, mas
que tambm supram as suas carncias por
atos legais e administrativos, sobretudo
aqueles resultantes dos conflitos de legitimidade demandadores dos arbtrios jurisdicionais. Esse mximo de permeabilidade
seletiva favorece, pois, a institucionalidade
democrtica, uma vez que esta se apia em
critrios discricionrios compatveis com
os valores da igualdade, da virtude, do
DE
mrito, do talento, da eqidade, da probidade, da transparncia e da responsabilidade

moral, conjugando, a um s tempo, leis,
prescries, valores, sistemas, organizaes,
processos, atores e agentes a servio da
incrustao da sociedade civil no domnio
interno do Estado.
6. A organizao institucional do Estado
e a democratizao da Administrao
Pblica
O Estado concomitantemente um
constructo e uma representao jurdica
engendrada pela sociedade, no possuindo
existncia fsica prpria. Contudo, no
deixa de ter uma existncia concreta, embora
objetivado em presena vicria por meio da
Administrao Pblica, e possua feio
historicamente presente mediante sua ao
institucional no plano da realidade objetiva, graas a sua organizao institucional
o governo; tambm extrai seu estatuto de
existncia da compreenso que as pessoas
tem a seu respeito. A Administrao Pblica constitui o instrumento a partir do qual
o Estado almeja a sua objetividade na
histria seu veculo ou hospedeiro , uma
vez que este ltimo no passa de uma
inveno jurdica que, por sua vez, se funda
em um texto fundador; o governo, uma
bssola a guiar as suas aes, j que, para
o bem ou para o mal, deve contar com uma
direo, um projeto, um complexo ideolgico e uma prxis. A inexorvel interdependncia entre as instituies Estado,
Governo e Administrao Pblica nos induz a postular a idia segundo a qual a
existncia do Estado depende da existncia
do Governo e a existncia deste ltimo, por
sua vez, depende da existncia da Administrao Pblica.
Em termos constitucionais, o Governo
, ao mesmo tempo, representante e expres-
(Artigos)
so do Estado, age sempre por procurao

deste ltimo, sendo a contrapartida concreta da mera formalidade estatal; a organizao institucional do Estado e o princpio unificador deste ltimo, rgo mediante o qual os objetivos do Estado so
elaborados e implementados. Em termos
sociolgicos, o Governo, embora possua
uma relativa autonomia, subalternamente
vinculado ao partido ou coalizo de partidos de Governo enquanto centros de irradiao de poder. Enfim, o Governo
integrado por um grupo mais ou menos
coeso de pessoas que so responsveis pelo
exerccio do poder poltico institucional e
pela orientao poltico-ideolgica no
mbito de uma determinada jurisdio territorial nacional, que, para isso, dispe de
duas alternativas dialticas, a fora e/ou o
consenso (Levi, 2001).
A Administrao Pblica pode ser funcionalmente concebida como o Governo
em movimento, j que se refere uma
multiplicidade de aes associadas coletividade estatal que compreende desde as
atividades de Governo (poderes de deciso
e comando) e as que concorrem para o
exerccio imediato das prprias funes
governamentais, como aquelas atividades
orientadas para o alcance de objetivos
eminentemente pblicos (as polticas pblicas). A lgica institucional que a preside
enquanto domnio por excelncia da res
publica, aqui e alhures, a lgica da traduo de respostas polticas simtricas s
demandas pblicas originadas no seio da
sociedade civil com base na democratizao do poder poltico institucionalizado. O
exerccio dessa lgica institucional intermitentemente obstado e/ou obnubilado por
uma srie de fatores intervenientes que se
interpem entre o princpio do desiderato
cvico-popular (sociedade civil) e o princpio da realidade organizacional do poder
governamental (sociedade poltica ou Esta(Artigos)
463
do) o predomnio tanto efetivo quanto

nebuloso da democracia dos grupos de
presso sobre a translucidade democrtica
das urnas eleitorais aferidas com licitude. A
disperso de responsabilizao (accountability) promovida pelos agentes pblicos
eletivos, na condio de elite governante,
deve ser creditada, em grande parte, ao
orquestrada de segmentos importantes dos
grupos de interesses articulados, o que nos
leva a identificar democracia com oligarquia no mbito dinmico do exerccio do
poder institucional. Ou seja, o problema
ou dilema da democracia representativa
no reside na natureza difusa do sufrgio
universal, posto que esta, a contrapelo, se
configura numa fautoria, mas na natureza
particularista do governo do povo por uma
elite nascida do povo, na expresso de
Maurice Duverger (apud Runciman,
1966:80; grifo original).
A esse propsito, W. G. Runciman,
professor da Universidade de Cambridge,
ao lamentar que a democracia dos grupos
de presso (sic) persiste na orfandade terica, sem que um filsofo poltico dela se
ocupe diligentemente, de maneira equivalente ao que se verificou com o estudo da
democracia da urna (sic), cujo tema obteve
fortuna nos estudo de Jeremy Bentham e
nos de James Mill e John Stuart Mill, faz
as seguintes indagaes: quais so os princpios tericos que norteiam as negociaes entre o Estado e os grupos de presso?
O exerccio institucional dos checks and
balances (controles e equilbrios) mais
eficaz mediante o aumento do poder de
influncia dos interesses articulados e rivais do que a simples separao entre os
poderes do Estado, Executivo, Legislativo
e Judicirio? A proliferao dos grupos de
presso torna mais proveitosa a acessibilidade e difuso da elite governante? Contudo, para o professor da Universidade de
Cambridge, tais indagaes geram ques-
464
tes tericas insolveis para a sociologia e

a filosofia polticas da dcada de 1960. E
ao que nos parece, os problemas tericos
a elas atinentes ainda persistem, embora
contem, atualmente, com um menor coeficiente de opacidade.
Como ensina com propriedade Runciman, carece de formulao uma teoria da
democracia que determine os critrios de
regulamentao dos grupos de presso.
Mas se tal proeza exeqvel, ela no pode
prescindir, adverte Runciman, da individuao dos mecanismos bsicos de funcionamento dos grupos de presso ao nvel
efetivo de poder institucional. Em outras
palavras, significar dizer que preciso darse uma maior visibilidade s atividades
desempenhadas pelos grupos de presso
sob o risco de fazer naufragar tudo aquilo
que a democracia tem de vantajoso. De
sorte que apenas podemos afirmar, ainda
que vagamente, que o princpio terico que
orienta a negociao entre os grupos de
presso o utilitarismo de sistema, que, no
mbito do capitalismo, se traduz por uma
obsessiva e imperiosa necessidade de subsuno ontolgica de homens e mulheres
ao desiderato possessivo da vontade de
poder em todos os seus matizes.
Sem pretender esgotar um assunto que
se apresenta por demais polmico, o de
saber qual dos mecanismos de controle e
avaliao mais eficaz: o aumento do
poder de influncia dos grupos de presso
ou a independncia dos poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, o que se torna cada
vez mais evidente que a multiplicao
dos grupos de presso via proliferao de
organizaes no-governamentais subnacionais, nacionais e internacionais, alm da
existncia de dspares associaes e sindicatos e da construo de uma poderosa rede
articulada de movimentos sociais pluridemocrticos, constituem uma vigorosa demonstrao de descrdito das tradicionais
DE
instituies de controle poltico, tais como

o instituto da separao dos poderes do
Estado. Tanto com relao ao poder jurisdicional quanto com relao democracia
representativa simbolizada pelo Congresso
Nacional e pela Presidncia da Repblica,
o florescimento da democracia participativa, composta pelas organizaes do terceiro setor, uma prova de que tais instituies adquiriram uma certa caducidade que
chega perigosamente s raias da disfuncionalidade; e no por se tratar de uma
concepo institucional mal formulada, ou
mesmo anacrnica, mas em virtude de ser
exposta em demasia influncia promscua
da mxima do menor esforo e maior
benefcio que vem se alastrando por todos
os quadrantes da Repblica. A dessimetria
de renda e de riqueza que viceja na sociedade brasileira constitui o proto-fator propulsor dos ataques espoliativos endereados s organizaes pblicas, uma espcie
de simulacro de terra de ningum em que
os direitos de propriedade no esto associados a pessoas fsicas concretas; e o
bem pblico, um mero sinnimo de pertencimento remoto.
Nesse sentido, postulamos a idia segundo a qual a proliferao dos grupos de
presso regidos por optimum mnimo de
regulamentao legal termina por se
constituir num antdoto natural s disperses de lealdades polticas e administrativas dos agentes pblicos em geral (eletivos
e no-eletivos). Grande parte dos grupos de
presso passa a se nortear por determinaes estranhas aos tradicionais grupos de
poder adscritos ordem econmica parasitria do Estado via prticas sub-reptcias
de obteno de benefcios margem do
sistema regular do mercado no mbito do
procedimento licitatrio, ou seja, mediante
privatizao sorrateira do patrimnio pblico ou do Estado; um expediente tambm
conhecido mediante a nomenclatura rent
(Artigos)
seeking. Por essa razo, essas consideraes gerais acerca dos grupos articulados
que se instauram nos interstcios que se
verificam entre o plo dos cidados e o
plo do Estado conduzem a um melhor
esclarecimento sobre os fundamentos da
prpria democracia participativa e sua atividade incessante no preenchimento das
lacunas displicentemente deixadas pela
democracia representativa.
A destinao poltica garantida pelo
culminante e terminante processo polticoeleitoral de escolha democrtica substancialmente alterada em seu curso prvio
devido a certos grupos de presso. O
antdoto relativo ou parcial a tais investidas
a adoo tanto quanto possvel de mecanismos transparentes de conduta concernente ao processo decisrio em sua estreita
vinculao com os desideratos mdios da
populao eleitoral.
O n grdio da democracia encontra-se
precisamente no ncleo de processamento
das decises de Estado e/ou de Governo
o sistema de deciso central , ou seja, no
transcurso do exerccio do poder institucional. Pois durante o processo de tomada
de deciso que a rede de atores responsveis por sua implementao devidamente
ativada. Da que os ataques cotidianos aos
crculos adjacentes de poder pelos grupos
de presso sejam os principais responsveis
pela tergiversao de responsabilizao
representativa e delegativa.
Portanto, o governo de representao
popular formal que no que se consubstancia a democracia implica numa incontornvel dissipao de fidelidade representativa. Se no fosse assim, h muito tempo
que a retrica privada da capitalizao dos
lucros e da socializao das perdas teria
sido substituda pela retrica pblica da
socializao dos lucros e da capitalizao
das perdas no mbito do Estado. E nesse
(Artigos)
465
sentido que a democracia equipara-se conceitualmente oligarquia, ou seja, um governo de uma minoria cercada por grupos
de interesse ou de presso indutores de
tergiversao comportamental particularstica, j que, em ltima instncia, a preocupao do Estado est centrada na funcionalidade geral do sistema de produo capitalista, na medida em que procura manter
permanentemente as condies institucionais e estruturais favorveis s relaes de
classes tpicas de uma sociedade que se
apia na valorizao privada do capital e no
trabalho assalariado livre (Offe, 1994).
O instituto do concurso pblico, assim
como a preservao de sua periodicidade,
ao disciplinar o ingresso de cidados s
funes pblicas, selecionando-os entre os
mais aptos ao desempenho dos cargos governamentais; a proliferao regulada dos
grupos de presso; a estabilidade democrtica, expressa pelo fortalecimento da classe
poltica e pelo respeito ao Estado de direito;
e o desenvolvimento de um cdigo profissional tendente neutralizao poltica dos
agentes pblicos efetivos, dissociando-os
de uma classe social tradicional e transformando-os numa elite ocupacional, so considerados os fatores mais promissores no
combate a uma burocracia e uma tecnocracia auto-referidas, em que predomina os
interesses do agente sobre o principal. Em
suma, os referidos fatores atinentes ao bom
funcionamento do poder pblico, enquanto
mecanismos de preveno apropriao
sub-reptcia do Estado por dspares segmentos sociais, podem ser classificados
como instrumentos de controle e equilbrio propugnados pelos tericos constitucionais clssicos. Neles radica a ascenso
consolidada do paradigma sociocntrico
em nossa contemporaneidade. Afinal, como
diria o neoliberal Friedrich Hayek, os
Estados so criados, ao passo que as sociedades formam-se.
466
7. Concluso
Tem-se como lugar-comum que os
conceitos nucleares das cincias sociais se
revestem de uma indisfarvel polissemia.
Em grande parte isso ocorre porque eles se
referem, em sua tentativa de enquadramento heurstico, a eventos scio-histricos
sucessivamente submetidos a mudanas
em sua substncia e significados, e por
serem formulados por indivduos diferentes que habitam diferentes plagas sciogeogrficas, possuindo tambm distintos
modos idiossincrticos de interpretar aquilo que suas percepes os habilitam a
inquirir. A democracia constitui um dos
muitos a nos pressionar por adequaes
mais satisfatrias, tais como os conceitos
de poder, ideologia, secularizao, racionalizao, globalizao et cetera. Na realidade, a anlise do conceito de democracia
sempre deve ter por objeto a sua contextualizao necessria no mundo real dos
fatos contingentes, de modo a evitar a
excessiva formalidade sociolgica, que,
por sua vez, expressa pelo declnio da
perspectiva histrica.
Em termos sociolgicos, a globalizao
enquanto categoria analtica nada prefigura
a no ser possibilidades racionais de escolha que podem se concretizar em propenses scio-histricas; traz em si mesma
apenas os germes de indagaes futuras. E
a prpria polissemia que encerra consubstancia mltiplas veredas e combinaes
possveis de relaes e organizaes sociais.
Mas no h nada nela que induza ao
equivocado pensamento sociolgico do
imperativo categrico de mudana social
linear. Contudo, til como categoria
representativa de acontecimentos que tendem a padronizar os modos de ser, agir e
pensar de instituies, coletividades, grupos e indivduos. Neste sentido, observamos o quanto o mundo contemporneo
DE
resvala para certas uniformizaes de pensamento e ao. O fenmeno da redefinio do papel do Estado no Brasil, por sua
vez, se traduz como mais uma ilustrao
representativa do grau de identificao
global assumida pelas organizaes governamentais mundo afora, sobretudo sob o
acicate das organizaes multilaterais, tais
como o Fundo Monetrio Mundial e o
Banco Mundial.
Nos ltimos dez anos, o conjunto das
providncias adotadas pelo Brasil quanto
instilao de racionalizao no campo de
ao do aparelho de Estado tem lhe proporcionado uma melhor capacidade sinrgica em sua relao com a sociedade
inclusiva. Esses resultados, no entanto,
muitas vezes so escamoteados por problemas crnicos que demandam solues de
longo prazo. Mas evidente que a adoo
do paradigma de gesto gerencial j constitui uma realidade hodierna no cenrio
geral da Administrao Pblica brasileira,
embora sua aplicao seja rarefeita em
alguns ministrios e no em outros.
Embora as carreiras de analistas e gestores governamentais no sejam originalmente oriundas do governo FHC, constitui
mrito desse perodo a sua institucionalizao via instituto de concurso pblico. A
importncia estratgica delas na transformao da mquina pblica evidenciada
no apenas pelo lado da operacionalizao
de um modelo de gesto que se fundamenta
na persecuo otimizada de resultados
previamente estabelecidos, na transgresso
ao princpio da hierarquia no qual se apia
o modelo de gesto burocrtico, na avaliao a posteriori etc., mas tambm na
inoculao de valores deontolgicos que se
arrima no universalismo de procedimentos,
e no no clientelismo deletrio cuja funo
o enquistamento de vcios privados na
estrutura pblica. Da a sua contribuio
(Artigos)
467
para com a institucionalidade democrtica

e para com a profissionalizao do servio
pblico, razo pela qual se reconhece como
elite administrativa responsvel pelas mais
altas funes do aparato estatal.
Anthony Giddens (2000) postula, com
propriedade, que a democracia deve ser
aprofundada e com radicalidade, diramos ns mediante o processo de sua
prpria democratizao a democratizao
da democracia , que tende, por sua vez,
a assumir diferentes formas: descentralizao e transparncia no exerccio real do
poder, igualdade de oportunidades, combate corrupo, promoo de uma vigorosa
cultura cvica, reformas polticas, etc. Mas
a democracia enquanto estrutura de poder
de uma minoria governante sobre uma
maioria de governados sinnimo de
oligarquia, uma vez que esta ltima instituio, na expresso de Maurice Duverger,
constitui a nomenclatura mais adequada
descrio da estrutura do poder do Estado
moderno. Alm do mais, nunca demais
lembrar, o problema da democracia no
reside nem tanto no mecanismo de escolha
eleitoral, mas no exerccio efetivo do poder
efetuado por aqueles que so receptculos
de consignao de expectativa por parte da
sociedade eleitoral, e que tambm so
objetos de injunes polticas feitas pelos
grupos de presso (...) a representao
efetiva dos interesses articulados, partilhados, no ocorre tanto atravs da urna
eleitoral, mas atravs daquilo que tem hoje
o nome de grupos de presso (Runciman,
1966:86).
A utilizao no sentido poltico do
vocbulo reforma, na Inglaterra, por
ocasio do sculo XIX, traduzia-se como
disseminao do direito de voto rumo ao
sufrgio universal. Atualmente no mundo
globalizado, em que a democracia transmutou-se em um conceito de vocao mun(Artigos)
dializado, qualquer aluso no sentido acima soa estrondosamente anacrnico e extemporneo, j que, hoje, o significado da
expresso reforma exprime a ampliao
do coeficiente de participao dos cidados
nos destinos das sociedades em que so
adscritos. Nesse caso, a ampliao operacional do conceito de cidadania constitui
processo-chave para a compreenso da
unificao funcional das instituies transestatais em prol da democratizao da
estrutura do poder mundial.
NOTA
1. Convm esclarecer que o tema das elites
constitui um tema caro aos patriarcas menores da
sociolgica poltica, a saber, Gaetano Mosca,
Vilfredo Pareto, Roberto Mitchels e Georges
Sorel. Alis, a tendncia a distinguir as massas das
elites se enquadra na tradio de matiz maquiavlica, razo pela qual todos estes autores foram
equivocadamente chamados de maquiavlicos.
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DEMOCRATIZAO DA

CARVALHO BUENOS AYRES

Professor do Departamento de Cincias Sociais na Universidade Federal

CARLOS ANTONIO MENDES

CARVALHO BUENOS AYRES

como objeto da reforma do aparelho do Estado ainda em curso, no mbito do governo

com maior celeridade do que dantes

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

DEMOCRATIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

Como se no bastassem essas advertncias terico-metodolgicas, os cientistas

poltica nacional), a democracia (mecanismo de escolha franca de representao e/

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

CARLOS ANTONIO MENDES

estar ou tardio , o capitalismo espraia

CARVALHO BUENOS AYRES

desvos da Administrao Pblica Federal

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

DEMOCRATIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

mundial, o capitalismo termina por se

ristas definidos pela pax americana quanto

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

CARLOS ANTONIO MENDES

sidade de perpetuao pessoal mediante a

CARVALHO BUENOS AYRES

No toa que o processo de uniformizao econmica, financeira e poltica

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

DEMOCRATIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

substancia numa trajetria de afirmao

3. Governo FHC: a reforma do Estado

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

CARLOS ANTONIO MENDES

uma nova feio poltico-administrativa

CARVALHO BUENOS AYRES

Revela-se como bastante significativo o

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

DEMOCRATIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

no cessa de gerar depender, cada vez

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

CARLOS ANTONIO MENDES

para a eficcia marginal do capital. De tal

CARVALHO BUENOS AYRES

nais bsicas de dominncia so compostas

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

DEMOCRATIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

tantes instncias de formao da opinio

(1983), alude s elites administrativas incumbidas de tomar decises estratgicas e

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

CARLOS ANTONIO MENDES

Enquanto elementos da tecnoestrutura

CARVALHO BUENOS AYRES

compem o quadro funcional responsvel

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DEMOCRATIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

Apesar de constiturem em pequeno

materialidade da administrao pblica

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

CARLOS ANTONIO MENDES

econmica e social, de modo que a democratizao da Administrao Pblica seja

CARVALHO BUENOS AYRES

Ao largo do instituto do concurso pblico, conforme discutido anteriormente, a

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004

DEMOCRATIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

cionalizao de cobranas de parcelas significativa dos proventos de seus filiados