Aguilar - El Futuro de La Gestión Pública y La Gobernanza Después de La Crisis PDF

28/2/2016
Elfuturodelagestinpblicaylagobernanzadespusdelacrisis
Fronteranorte
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versinimpresaISSN01877372
Fronteranortevol.22no.43Mxicoene./jun.2010
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Elfuturodelagestinpblicaylagobernanza
despusdelacrisis
TheFutureofPublicAdministrationandGovernance
aftertheCrisis
LuisF.Aguilar
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Departamento de Estudios de Administracin Pblica de El Colef Direccin

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Las actividades directivas y administrativas del gobierno viven un tiempo de inseguridades conceptuales y
tcnicas despus del crack financiero de 2008 y la recesin mundial, que han provocado daos econmicos y
sociales en numerosos pases. Despus de lo sucedido, no tiramos por la borda todo lo sabido y practicado en
lasltimasdcadas,peronosmueveunaactitudindagadoraenbuscadeenfoqueseinstrumentosdegobiernoy
gestinquenosayudenaanticiparoaencararconmayoreficaciaproblemaspblicosquehanalcanzadomayor
complejidad, escala y capacidad de dao. Es un tiempo que exige rigor y honestidad intelectual, adems de
creatividad, en lugar de repetir rutinariamente conceptos y tecnologas de gobierno y administrativas, como si
no hubiera pasado nada, ni hubiera ocurrido un agudo desequilibrio en las relaciones entre el Estado y los
mercadosyelprocesodesolucindeproblemaspblicosnohubierasidosacudido.
La situacin terica y prctica del gobierno y la administracin pblica es problemtica en este momento,
porque los conceptos que se siguen empleando y las tecnologas administrativas que an se aplican se
elaboraron30aosatrspararesponderysuperarlacrisisdelEstadosocial,queocurrienladcadade1970
como resultado de una prolongada "estanflacin", que puso de manifiesto los lmites del
intervencionismo/dirigismo estatal en la economa.1 Esos conceptos y tcnicas, que sern la referencia
intelectual y operativa de los gobiernos neoliberales, adems de ser capaces no slo de superar la crisis del
Estado social, sino de anticipar cualquier otra posible crisis de gobierno y Estado, han sido cuestionados en su
validez terica y directiva por la crisis financiera de 2008 con sus fuertes impactos econmicos y sociales. Es,
por ende, obligado revisar la consistencia de las ideas, los modelos y las tecnologas producidas a lo largo de
las dcadas de 1980 y 1990 para superar la crisis del Estado social y desde los cuales seguimos pensando la
crisisdelEstadoneoliberal,afindesabersitienenlacapacidaddeentenderyadministrarlacrisisfinancieray
su impacto recesivo y, sobre todo, para averiguar si son tiles para dar direccin a las situaciones previsibles
delasociedaddelpresentesiglo,compleja,global,entransformacinprofundadelavidacolectiva.
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S018773722010000100008&script=sci_arttext
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Ante lo ocurrido no hay ms que dos opciones, y ambas incluyen dos niveles de reflexin y discusin. La
primera considera que crisis y recesin, no obstante los desequilibrios y sufrimientos, es algo pasajero, un
doloroso accidente en el camino, pero que la estructura y vala de la configuracin neoliberal del Estado, la
relacin entre gobierno y sociedad econmica de mercado no est daada, por lo que no hay que caer en
alarmismos y exigir "una refundacin del capitalismo" que rehaga la estructura productiva y de poder de la
sociedad,lasrelacionesentreEstadoymercado,yquemodifiquelosinstrumentosdirectivosyadministrativos
de los gobiernos neoliberales en un formato de mayor intervencin gubernamental en la economa. En esta
perspectiva,bastahacerlosajustesconvenientesdelasnormasyprcticasdegobiernoydelaadministracin
pblica para percatarse que las condiciones econmicas de vida mejoren progresivamente. La segunda opcin,
en contraste, apunta que lo ocurrido muestra que hay un defecto estructural en la construccin del Estado
neoliberal,enlarelacinEstadomercado,debidoalaracionalidadlimitadayeloportunismodelosactoresde
losmercadosensusdecisiones(msalldelintercambiodesigualentrecapitalytrabajo),quesinsuficienteo
correctaregulacinestatalhacenquelasociedadestpermanentementeexpuestaalriesgodecrisis,porloque
hay que reformar el modo como se ha sancionado institucionalmente el mbito social que corresponde a la
accin del Estado y el que corresponde a la accin de los mercados (examinar la divisin del papel social del
Estado y del mercado) y, en consecuencia, hay que cambiar los principios e instrumentos de direccin y
administracinpracticadosporlosgobiernosenmodoneoliberal.
Enambasopcioneshaydosnivelesdereflexinydiscusin,unomayoreintegral,queserefierealaestructura
delasociedad,asueconomapoltica,alasrelacionesestablecidasentreEstadoymercado,queestructurana
la sociedad un segundo nivel, de menor alcance, que se refiere a los patrones, principios e instrumentos que
emplea el gobierno para dirigir y administrar a su sociedad. El trabajo se centrar en el segundo plano, en el
gubernamental directivoadministrativo, en el entendido de que las fallas en este nivel repercuten en las
consideraciones sobre la estructura del Estado. El gobierno no es el Estado, pero los errores de los gobiernos
cimbranalEstado,ymstempranoquetardeobliganacambiosensuconstitucinyestructuranormativa.
En este segundo nivel la reflexin y el debate se centra en la valoracin o evaluacin de las reformas
institucionalesyadministrativasqueseinstrumentaronenlosltimos30aospararesolverlacrisisdelEstado
social y que consistieron en establecer un modo gerencial o posburocrtico de administracin pblica, llamado
"nuevagestinpblica",yunmodo posgubernamental de gobernar, que han denominado "gobernanza o nueva
gobernanza".Losltimos30aossehancaracterizadoporlaconstruccindeunanuevaadministracinpblica
(AP)enmodogerencialylaconstruccindeunprocesodegobiernodelasociedadquevamsalldelaaccin
del gobierno, que incluye actores externos al gobierno justamente para que la sociedad tenga sentido y
capacidad de direccin: gobierno. El cambio en los modos de administrar y de dirigir o gobernar son
interdependientes con el cambio mayor, estructural, institucional, de economa poltica (o modelo de
desarrollo), que ha consistido en constituir a los mercados (financiero, productivo, comercial, laboral) en el
fundamento y motor del crecimiento econmico y del desarrollo social, en lugar del dirigismo o
intervencionismo estatal y de las polticas y de los numerosos programas de fomento y asistencia de los
gobiernosmediantesusburocracias.
Estetrabajotienetresapartados.Losdosprimerosmiranhaciaatrs,puestoqueentrazosgeneralesdescriben
sucintamente la primera forma de gobernar y administrar del Estado moderno, la jerrquicoburocrtica, as
como enuncian las razones y las caractersticas esenciales de la nueva gestin pblica (NGP) y la nueva
gobernanza (NGZ), que representan las nuevas formas de gobernar y administrar. Los dos primeros apartados
tienen el propsito de contar con una visin panormica apropiada de la evolucin del gobierno y la
administracin.Eltercerapartadomirahaciadelante,ybajolapresindelacrisisydelastendenciasactuales
de la sociedad desarrolla lo que en mi opinin debe permanecer de la NGP y de la NGZ, y lo que ha de
sustituirseodebasereliminado,loquehayadepreservarseyloqueestdestinadoacambiar.Miposicines
quesedebencambiarvariascosas,peroquelaesenciadelagerenciaydelagobernanzapblicapermanece,a
findequelasociedaddispongapermanentementedeungobiernocapazyeficaz.
Laformaburocrticadeadministrarylaformatradicionaldegobernar
Es conveniente repasar a grandes trazos que el Estado moderno ha tenido dos formas de administrar y dos
formas de gobernar. La primera forma administrativa fue la burocracia, la organizacin jerrquicoburocrtica
del gobierno, y la primera forma de gobernar, que an sobrevive en muchos asuntos y localidades, fue la del
predominiogubernamental,vertical,demandoeintervencinencasitodosloscamposdelavidaasociada.La
formaclsicaotradicionaldeorganizacinyoperacindelaAP,laburocrticaojerrquicoburocrtica, fue la
dominante a lo largo del siglo XIX y hasta fines del siglo XX y, en gran medida, sigue siendo an la forma de
organizacinyaccinadministrativadelamayoradelosgobiernos.Estaprimeraformaquisoresolverydejar
atrsdeunavezparasiemprelostresgrandesdefectosoviciosdelpoderpolticotradicional:la arbitrariedad,
la corrupcin, la ineficacia/ neficiencia. En efecto, el ejercicio del poder poltico sin normas y controles
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restrictivosysincapacidadadministrativa,queconfrecuenciaesresultadodelapropensindelpoderilimitado
a considerar que puede forzar la realizacin de los resultados deseados por su omnipotencia ms que por su
competencia tcnica, han sido las causas que originan la ilegitimidad poltica del poder, puesto que su
comportamiento veleidoso y arbitrario provoca el desprecio, la desconfianza y el escepticismo social respecto
delautilidaddelpoderpblicoparaproducirunavidasocialdecalidad,dandolugaracrticas,movilizacionesy
revueltasqueproduceninestabilidadydecadenciasocial.
Para el control de estos defectos/ vicios, el Estado moderno tuvo que crear a partir del siglo XVIII
organizacionesoadministracionescuyaoperacinfuera
legalmentenormadaycontrolada,paraevitarlaarbitrariedad,ladiscrecionalidadylacorrupcin
despolitizada, en el sentido de que no estuviera sometida al dominio o la influencia de poderes
polticospersonalesogrupales(caciques,caudillos,grupos,camarillas)queanteponensusintereses
particularesalinterspblico,evitandoasdenuevolaarbitrariedadylacorrupcin
dendoletcnica,queoperaconmtodosytecnologasdeeficacia/eficienciaprobada,ydispone
de personal acreditado en sus capacidades y destrezas, con el fin de evitar las veleidades
irrealizables de los gobernantes, que desperdician recursos pblicos y frustran las expectativas
sociales.
En suma, la primera forma de AP del Estado moderno, en contraposicin a las administraciones absolutistas,
despticasocaudillistasoautoritarias,debasepatrimonialista,seconfigurcomo:a) organizacin normada o
reglamentada en su actuacin b) organizacin jerrquica (a la cabeza autoridades legtimas, elegidas o
designadas por ley) con niveles o lneas de mando descendientes, dotadas de facultades y responsabilidad
precisas c) organizacin tcnica con capacidad de anlisis causal y de operacin causalmente idnea y
eficiente.MaxWeberdefinicomoburocraciaaestaformadeorganizacin,direccinyoperacindelgobierno
del Estado moderno, que se afirm durante el siglo XIX, y la calific como dominacin legalracional, puesto
queconsiderqueeralaformadeorganizacinmseficazyeficiente("racional")paraqueungobiernopudiera
ejercer la dominacin o direccin de su sociedad, en el entendido de que la existencia y observancia de leyes
generales de comportamiento y la existencia y observancia de normas tcnicas de operacin y personal
competente y subordinado, dotan al gobierno con la capacidad de realizar las funciones pblicas en modo
sistemtico,preciso,estable,eficazyeficiente.
Este modo de administrar legal, reglamentario, jerrquico e instrumentado por personal pblico subordinado y
tcnicamenteespecializadofueelinstrumentocorrespondientealmododegobernardelosdirigentesdelEstado
enlossiglosXIXyXX,untiempoenelqueelgobierno,porlascaractersticasdbilesdelasociedadpolticay
econmica, tuvo gran autonoma en sus decisiones directivas, fue reducido el control que sobre sus decisiones
ejercieron los legisladores y ciudadanos su campo de intervencin econmica y social fue extenso, no tuvo
problemasenlograralinearalossectoreseconmicosclavedelasociedad(empresariosytrabajadores)asus
planes y polticas, y el gobierno mismo tuvo a su cargo la efectuacin directa de sus polticas y programas
mediante su personal pblico con un modo de gobernar predominantemente de mando y control (rdenes y
supervisin).Enresumen,elgobiernofuedeterminanteyautosuficienteenladireccindelasociedad.
Este patrn de gobierno directo, vertical, incluyente, fue ms pronunciado en los pases en vas de desarrollo,
en particular en Amrica Latina, en los que con facilidad se formaron regmenes polticos autoritarios de base
patrimonialista y corporativa. Sin entrar en detalles, este estilo de dominio directivo del gobierno, carente de
participacin significativa de la sociedad ("gobernanza por gobierno" o "vieja gobernanza", como hoy se le
llama)sueleexplicarseporladebilidaddelasociedadquecarecadelascapacidadessuficientespararesolver
buena parte de sus problemas personales, familiares o grupales mediante relaciones de mercado o de formas
organizativas de solidaridad y mutualidad, as como para ser un interlocutor obligado del gobierno e influir en
sus decisiones. Se trataba, en cambio, de una sociedad dependiente de los recursos y de las acciones de los
gobiernos para realizar sus expectativas y satisfacer sus necesidades. Esta situacin fue caracterstica de las
sociedadesdeEuropacontinental,durantesusdossiglosdeindustrializacinydemocratizacin,ydelospases
en vas de desarrollo que, a comienzos del siglo XX, con las excepciones que confirman la regla, se
caracterizaba por ser una sociedad predominantemente rural y por lo general analfabeta o de baja educacin,
sincompetenciasespecializadas,debajaproductividad,desorganizada,incomunicada,tambinpobre,desigual,
sometida a poderes econmicos o sociales que podan doblegar al poder poltico, tambin conflictiva [..] razn
por la cual su convivencia y aun supervivencia dependa de un actor o instancia que contara con el poder
suficienteylosrecursosnecesariosparaponerseporencimadelasociedadydirigirladecidiendoporlmismo
los fines a perseguir y las acciones a emprender para realizarlos. A ello se debe que en Mxico, por ejemplo,
hayatomadoformaunsistemapresidencialista,centralista,monopartidista,queforjlaunidadnacionalehizo
posible el desarrollo del pas (urbanizacin, educacin, salud, industrializacin) mediante un esquema de
centralizacin presidencial de las decisiones, alineamiento corporativo de los sectores productivos y
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subordinacindelosgobiernoslocales.
LaaparicindelaNGPydelanuevagobernanza:susrazonesyenfoque
Silaburocraciapretendiresolverlosdefectospolticosdelgobiernotradicionalsuarbitrariedad,corrupcine
incompetencia tcnica, la segunda forma de AP, la nueva gestin o gerencia pblica (NGP), pretendi resolver
los problemas de ineficacia social e ineficiencia econmica de los programas del gobierno del Estado social,
cuyo gasto ingente sin suficiente respaldo de ingresos fiscales desequilibraron la hacienda pblica y
contribuyeron a que explotara la crisis fiscal, la bancarrota financiera, en la que terminaron y se desplomaron
los estados sociales a partir de la dcada de 1970. La rpida difusin de la NGP en los ltimos 30 aos se
explica porque se present y justific como la forma indispensable de administracin pblica para resolver y
superar la crisis fiscal del Estado social (socialdemcrata, socialista, asistencial, de bienestar, de desarrollo) y
restablecerlacapacidaddirectivadelosgobiernos.2
Recordemos que el Estado social implica la produccin de bienes y servicios para satisfacer las necesidades y
expectativasmaterialesdelosciudadanos,porloqueespordefinicinunEstadodegasto,financiero,fiscal.Su
legitimidadpolticadependedirectamentedesudisposicinderecursosocapacidaddegastopararespondera
la demanda ciudadana por condiciones de empleo, bienestar y seguridad social. Sin embargo, el Estado social
llega a sus lmites de operacin social y legitimidad poltica cuando cae en un crnico desequilibrio entre
ingresogasto, ocasionado, sobre todo, porque las demandas sociales en aumento rebasan las capacidades de
gasto pblico, que son determinadas por el ingreso tributario, el cual tambin tiene lmites y no puede
incrementarsemediantesuperiorrecaudacinoendeudamientosinprovocarunaespiraldeefectoseconmicos
contradictorios y contraproducentes (fuga de capitales, caresta, inflacin, agudizacin de las demandas
materiales al Estado). La situacin termina en crisis fiscal cuando el desequilibrio desemboca en un dficit
financieroinmanejablequecolapsaalEstadoylodeslegitimapolticamenteporsuimposibilidaddecumplirsus
funcionessociales.
LacrisisfiscalobligaunareestructuracinfinancierayadministrativadelEstadosocialafinderestablecersu
capacidad de llevar a cabo sus funciones sociales constitucionales. La reestructuracin fue lgicamente
posestatal o "neoliberal" y no poda ser de otra manera, puesto que para salir del dficit fiscal se consider
indispensableefectuarunarigurosapolticadeajuste(entreingresoygasto)queimplicabaporconviccinopor
fuerza varias reformas interdependientes, a saber: a) la reactivacin de los mercados como motor del
crecimiento econmico y del bienestar social en lugar de la agotada intervencin estatal dirigista del ciclo
econmico, cuyos lmites no slo financieros sino directivos quedaron manifiestos en el estancamiento
econmicoafinalesdeladcadade1970b)unareformafiscalque con sus varias medidas de incremento de
ingresos y disminucin de egresos contribuyera a sanear las finanzas pblicas para rehacer la capacidad del
Estado para cumplir sus funciones pblicas y apoyara el relanzamiento de los mercados c) el
redimensionamiento o la reduccin del innecesario aparato gubernamental (programas, organismos, servicios,
personal)afindedisminuirlanotablecantidadderecursospblicosquelaadministracinpblicaconsumasin
compensarlos suficientemente con generacin de beneficio social y d) la transformacin de la estructura
jerrquicoburocrtica de la administracin pblica en modo gerencial y de la misma cultura administrativa
pblica, a fin de elevar como supremo valor administrativo la eficiencia econmica o la costoeficiencia, y no
slolalegalidaduobservanciaescrupulosadevarioscatlogosytiposdenormas,olajerarqua,laobediencia
al mando superior las dos caractersticas distintivas de la organizacin burocrtica clsica, que en el enfoque
gerencial no aseguran eficiencia econmica ni eficacia del gasto pblico ni de la poltica pblica, aunque
pudieranfavorecerla.
EsimportantetenerpresentequelacrisisfiscalofinaneradelEstadosocialestenlabasedelnacimientode
la NGP o de la reconfiguracin de la administracin pblica en modo gerencial. La NGP se piensa y desarrolla
desde el enfoque de finanzas pblicas y en el marco de la solucin de la problemtica financiera del Estado
socialmedianteelajusteportanto,sepresentayjustificacomolaformadeorganizacinygestinpblicaque
resuelve la neficiencia econmica de los organismos y programas administrativos del Estado social (que
ocasionaban dficit financiero), la cual se debe, en su diagnstico, a dos factores, el tamao y el modo de
organizacinoestructuracindelaadministracin.Enconsecuencia,hayqueresolverestosdospuntoscrticos:
Suprimir organismos y programas cuyo gasto es injustificado o innecesario,3 lo cual implicar que el Estado
reduzca constitucional y legalmente el mbito y nmero de sus funciones o responsabilidades pblicas, y al
mismotiemporeordenarlaadministracinpblicasinelcorsdelexcesodejerarquayreglamentacin,quees
el otro factor que provoca ineficiencia econmica por su incremento innecesario de costos. La bandera es el
gobiernolimitadoycostoeficiente(leangovernment).
Dentro de la NGP hubo dos corrientes distintas, aun si interdependientes: una de corte ms administrativo y
otra ms institucionalestatal. La primera no cuestion ni consider necesario un cambio radical del modo de
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gobernar o del sistema poltico, y ni aun tampoco una reforma (institucional) del Estado. La crisis era un
problema financiero y administrativo, no gubernativo ni institucional ni estatal, razn por la cual la solucin se
localiza en el campo de la gestin financiera de los organismos y programas de la administracin pblica. La
reforma administrativa y hacendaria es la solucin, que no implica la reforma de la estructura o diseo
institucional del Estado. Tampoco se duda en general de la capacidad directiva del gobierno, sino
especficamente de su instrumento directivo de gasto pblico (e intervencionismo econmico), que obliga al
gobierno a disponer de una magnitud de recursos pblicos ingente, prcticamente inalcanzable, para estar en
condiciones de responder a la demanda social, situacin que hace proclive al gobierno a desequilibrios
financierosycrisisfiscal.Dichodeotromodo,elproblemadelacapacidaddirectivadelgobiernosocialsedebe
a su intrnseca insuficiencia de recursos en razn del tamao y la ineficiencia econmica de su aparato
burocrtico.Eltamao(hipertrofia)seentiendeenundoblesentido:a)Poseeunnmeroextensodefunciones,
obligaciones,responsabilidadespblicas,yb)posee un nmero extenso de programas, organismos, personal y
magnituddegasto.Portanto,elredimensionamiento(downsizing)esobligadoparasanearlasfinanzaspblicas
y reconstruir la capacidad directiva. El gobierno regresa a gobernar apenas deje de ser big government y que
los mercados y las organizaciones de la sociedad civil se hagan cargo de un buen nmero de sus actividades
sociales. Un gobierno reducido y replegado en sus funciones bsicas es probablemente el gobierno que posee
capacidadyeficaciadirectivaygeneramsvalorsocial.EnconexinconlareduccindeltamaodelEstadose
cuestiona el modo organizativo jerrquicoburocrtico que, en el enfoque de NGP, contribuye a la insuficiencia
de recursos por ser un arreglo que incrementa costos (a pesar de su justificacin de generar economas de
escala)ysemuestraeconmicamenteineficiente.
LasegundacorrientedelaNGPesdemayoralcance,seenfocaenelEstadomsqueenelgobiernooenlaAP,
y considera que la crisis o el problema se manifiesta sintomticamente en el nivel financiero y administrativo,
peroenrealidadselocalizaenlamismaconstitucindelEstadosocialyensusinstituciones,quehandiseado
unasociedadenlaquelavidadelaspersonasygrupos,sudesarrolloyprosperidad,dependenprincipalmente
de la accin del Estadogobierno, de lo que los polticos y sus burocracias hagan o dejen de hacer. Son
sociedades "estatizadas", en el sentido de que un conjunto amplio de actividades clave para la produccin de
riquezayelbienestarsondependientesdelEstado.Mientrasnosereduzcaconstitucionalylegalmenteloquese
considera mbito pblico y responsabilidad del Estado, los gobiernos sern propensos a la crisis fiscal,
administrativaypoltica.Enesteenfoque,lareformaadministrativagerencialpresuponelareformadelEstado,
una reforma constitucional,4 que autoriza y expande el terreno social de los mercados libres. Reducido
constitucionalmente el nmero de las obligaciones pblicas, la consecuencia es la reduccin de organismos,
programasypersonal.Alaluzdelareformaconstitucional,laNGPprocedeaevaluarlaeficienciaeconmicay
la eficacia social de los organismos y programas, a cancelar los innecesarios, ineficientes e improductivos, y
sobre todo a crear una estructura administrativa (normas, estructuras, procesos y patrones de gestin) que
asegure y fomente sostenidamente la eficiencia econmica del Estado, en el entendido de que un Estado
ineficientecarecedelajustificacinparasuexistencia.
Lasdostendenciasconvergieronenlevantarunafuertecrticaalmodelotradicionaljerrquicoburocrticodela
administracin pblica e iniciar su reestructuracin/reforma en modo "gerencial", que consisti
fundamentalmente en afirmar que la centralizacin decisoria y la actuacin segn reglas y procedimientos
estrictos no favorecen la eficiencia econmica ni la eficacia social de la administracin pblica. Por
consiguiente, el principio central de la NGP fue la descentralizacin decisional como condicin del alto
desempeoyelcostoeficienciadelasoperaciones.Unmodopolmicodeformularelprincipioesafirmarque
un gobierno que forzada o deliberadamente decide restringir su autonoma decisoria y la desplaza hacia los
mercados, los organismos privados empresariales o civiles, los gobiernos locales, los mandos medios y
operadores de la administracin o hacia organismos pblicos autnomos es un gobierno que se vuelve ms
eficienteyeficaz.
La reforma gerencial, adems del redimensionamiento del gobierno, en la prctica consisti en desregulacin
(leyes,reglamentos,procedimientos)yreformasregulatoriasorientadasalaeficienciaoperativamsreduccin
de niveles jerrquicos ms descentralizacin decisoria hacia los mandos medios y operadores ms
"externalizacin" o contratacin de empresas privadas y organizaciones sociales para encargarse de la
prestacin de determinados servicios pblicos ms creacin de las llamadas "agencias ejecutivas
independientes", que se encargan de la direccin de asuntos pblicos cruciales, son autnomas para ser
inmunesalosvaivenespolticosycuyaformadeorganizacinestdefinidaporelmximologroderesultados
al menor costo posible ms arraigo de la cultura administrativa de las E's (economa, eficacia, eficiencia), que
implica alto desempeo o rendimiento, produccin de resultados de valor agregado para la ciudadana ms
control de gestin mediante sistemas de informacin y evaluacin obligatorios, dotados con estndares e
indicadoresdedesempeoprecisos,empricosymensurablesmspresupuestacinporresultadosmsgobierno
digital.
EnsintonaconelmovimientodelaNGPoaconsecuenciadelasreformasgerencialesllevadasacaboapartir
de los aos ochenta empez a surgir otro movimiento intelectual y cvico cuyo foco de atencin no fue
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principalmentelaadministracinpblica,sueficienciaysucontribucinalsaneamientodelasfinanzaspblicas,
sino una cuestin de mayor alcance, relacionada con la capacidad/eficacia directiva de los gobiernos, que
incluyealaadministracincomounodesuscomponentesesencialesdedireccinsocialperootrosfactoresms
que no son de ndole administrativa. El planteamiento sobre la capacidad/eficacia directiva va ms all de la
reduccindeltamaodelEstadoodelaparatodegobierno,ytambinmsalldesureconfiguracingerencial
yrepresentaunacuestindesafiante,cuyapreguntacentralessabersielgobiernoaunsifinancieramentesano
yeficienteenlooperativoyperfectoenlogerencial,seasuficienteparadirigirasusociedad.Es suficiente el
gobiernoeficiente,elgobiernogerencial,paraconducirasusociedado,paradirigirla,elgobiernorequieredel
concursoydelosrecursosdeotrosactoresadicionalesy,porende,cambiaelmododegobernardelgobiernoy
culessteyculessuscondiciones?Enefecto,eslgicoyjustificadopreguntarsesiungobierno,unavezque
es polticamente legtimo, democrtico, financieramente robusto, gerencialmente eficiente y no intrusivo en el
ciclo econmico, pueda ser gobierno de su sociedad, est en aptitud de dirigirla y en qu manera. Por s
mismooensociedadconotros?
ElsupuestooenfoquecognoscitivodelagobernanzanoeselmismodelaNGP,puessupreguntarefierenoala
(n)eficienca del gobierno sino a su (insuficiencia. El problema no se enmarca en las coordenadas eficiencia
ineficiencia sino suficienciainsuficiencia del gobierno. Esta pregunta tena su propia historia intelectual, pues
haba tomado forma en la dcada de 1970, cuando el Estado social empez a tener problemas directivos
(creacin de empleo, aseguramiento de ingresos, promocin del bienestar y la seguridad social universal,
disminucin de la desigualdad y, en el fondo, crecimiento econmico). En ese momento la cuestin sobre la
direccin o sobre la capacidad directiva del gobierno, como fue llamada, consisti en preguntarse si los
instrumentos directivos ms socorridos del Estado social, a saber: Planificacin, concertacin entre capital y
trabajo, gasto, regulacin[..] seguan siendo eficaces o haban dejado de serlo y se mostraban ineficaces,
insuficientes o improductivos para conducir a sus sociedades a situaciones sostenidas de bienestar y seguridad
social.
En mucho, el cambio de los instrumentos que introdujo el consenso neoliberal y la NGP en el diseo de las
polticas pblicas y en la gestin de los servicios pblicos haban contribuido parcialmente a encontrar una
respuesta a la cuestin directiva en tanto era observable una mejora del desempeo o de la eficiencia del
gobierno, pero la cuestin segua viva, pues era notorio que muchos objetivos de importancia econmica y
social que antes se lograban exclusiva o dominantemente mediante instrumentos y actores estrictamente
gubernamentales, ahora se alcanzaban por la actuacin de los mercados y de las organizaciones civiles, as
como se observaba que emergan en la sociedad nuevos problemas y nuevas aspiraciones de futuro que
parecanrebasarlascapacidadesdelgobierno.
A la cuestin de la capacidad directiva del gobierno, no a su eficiencia y eficacia administrativas, quiere dar
respuesta el enfoque de gobernanza (GZ),5 que se centra cognoscitivamente en el proceso de gobernar o de
dirigiralasociedad,sepreguntasobresuestructuraysusactividadesconstitutivasy,msafondo,acercade
si la actividad directiva pueda ser realizada slo por el gobierno con su aparato burocrtico o si sea una
actividad ms amplia y compleja que incluye o ha de incluir las ideas, recursos y actividades de actores
extragubernamentales.6 Es una cuestin de otro tipo, mayor e integral. La capacidad administrativa del
gobierno puede razonablemente resolverse mediante reglas, tcnicas y cultura de la eficiencia. Pero la
conduccin de la sociedad, su gobernacin/direccin/gobernanza, adems de las normas tcnicas o
tecnogerenciales de eficiencia y calidad financiera y administrativa, implica cuestiones institucionales sobre el
tipo de diseo de la relacin entre los poderes pblicos, entre los gobiernos y entre stos y las organizaciones
delasociedad,ascomocuestionessobrelasprcticaspolticasquellevanacabolosgobiernosentresycon
su sociedad. Podramos aadir el diseo institucional y las prcticas de relacin entre los estados nacionales y
destosconlosorganismosinternacionales.
La novedad del enfoque de gobernanza es su perspectiva estrictamente posgubernamental del gobierno de la
sociedad/delgobernaralasociedad,entantoafirmaqueelgobiernoodireccindelasociedadsehavueltoo
no puede ser ms que un proceso definido y ejecutado por actores gubernamentales y actores externos al
gobierno.7Lagobernanzaoelmodocomovaasergobernadaunasociedad(localidad,regin,pas),comovan
a resolver sus problemas y realizar sus futuros, se ha convertido en una actividad colectiva, agrupada,
asociada, compuesta, en red, producto de una dirigencia colectiva o de un "sistema directivo" governance
system(PNUD,1997).Ladefinicinyejecucindelosobjetivos,instrumentos,tiemposyrecursospararesolver
problemas y realizar los futuros sociales deseados es una actividad que realizan en asociacin y
corresponsabilidadlospoderespblicos,elgobiernoylosactoresdelasociedadeconmicaycivil.
Gobernanzafueprimerounconceptodescriptivo,queseutilizparadenotarlasnuevasprcticasquerealizaba
elgobiernoenelltimocuartodelsiglopasadoalejecutarsuspolticas,programasyservicios.Eraclaroqueel
gobierno incorporaba crecientemente los conocimientos, propuestas, recursos y acciones de actores privados y
socialesenladefinicinyejecucindelosgrandesobjetivossociales,delaspolticaspblicasydelaprovisin
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de bienes y servicios. Numerosos programas y servicios pblicos eran llevados a cabo por el gobierno en
asociacin con empresas, organismos no gubernamentales y organizaciones sociales o haba autorizado a que
ellas prestaran por s mismas varios servicios pblicos, reservndose para s las tareas de regulacin,
supervisin y evaluacin de su desempeo, hacindose cargo con frecuencia de su financiamiento. Al final del
sigloXXeraevidentequeelgobiernohabadejadodegobernarsoloomediantesubordinacindelasociedady
que haban surgido formas directivas indirectas de varios tipos: Formas de gobierno asociativas (con los
sectoressocialyprivado),formasenredoformasdegobierno"medianteterceros".
Elconceptodescriptivocomenzatenercontenidotericocuandoseargumentconevidenciasqueelgobierno
habadejadodeposeerlosrecursosrequeridos,ascomolaautonomaparadefiniryefectuarladireccindela
sociedad por s mismo. La insuficiencia directiva del gobierno fue resultado de varios procesos convergentes e
interdependientesquetenanlugarenlasociedadyquedabanformaauntipodevidaensociedad,aunnuevo
mundo humano, muy diferente al del pasado siglo de los Estadosnacin y sociedades industriales, urbanas,
educadas, con generalizacin de la seguridad social y del bienestar. Los procesos principales de la
transformacincontemporneadelasociedadydelEstadoqueafectabanlacapacidaddirectivaprotagnicadel
gobiernohansidolademocratizacinpoltica,elredimensionamientodeltamaoylosalcancesdelgobierno,la
liberalizacin de los mercados, la globalizacin econmica y telecomunicativa, el crecimiento de la
independencia y la autonoma social, la individualizacin de los estilos de vida, la formacin de estados
supranacionales, el establecimiento de redes civiles o ciudadanas transfronterizas y mundiales, el aumento de
la influencia de los organismos internacionales en suma, "la diferenciacin de los sistemas de sociedad"
domsticosylainterdependenciainternacional.
La insuficiencia o limitacin directiva haca evidente en que los gobiernos: a) Haban perdido poderes,
facultades, activos, alcances, a consecuencia de las polticas de ajuste y del giro neoliberal obligado, que
incluy desregulaciones y privatizaciones b) haban perdido o disminuido su autonoma de decisin en la
polticaeconmica(decrecimientoydesarrollo),lacualestabaahoradominadaporlascorporacionesglobales
financieras, productivas, comerciales y por las cadenas de valor internacionales o por los organismos
internacionalesc)habanperdidotambinautonomapolticaparadefinirlosfuturosdelasociedadylaagenda
prioritaria de gobierno, que implicaba ahora discusin, negociacin y consenso con actores sociales poderosos,
independientes y decisivos en el terreno de la economa, el conocimiento, la cultura, que son los factores que
determinanlaprosperidadyseguridadsociald)nopodandarrespuestaalademandasocialquelesexigaun
nuevo tipo de capacidades que no haban desarrollado o cuyo desempeo no alcanzaba el nivel requerido (por
ejemplo, certidumbre jurdica, cuestiones ambientales, proyectos de largo plazo) e) carecan de las
capacidades, competencias o recursos indispensables para estar en aptitud de realizar los futuros clave del
crecimiento econmico y del desarrollo social (tales como recursos financieros, informacin, conocimientos
tecnolgicos y de organizacin productiva, autoridad moral, confianza poltica), y f) se relacionaba con una
sociedad o con sectores amplios de sociedad con mayor autonoma en el desarrollo de sus vidas debido a la
amplitud y fortaleza de sus capacidades (cognoscitivas, financieras, productivas, administrativas, de
autorregulacinoautogobiernoensusasuntosespecficos).
En conclusin, la tarea directiva de gobernar a la sociedad, de definir futuros de vala comn y de realizarlos,
ha ido tomando la forma de una actividad conjunta, asociada o en red, en la que participan actores pblicos y
privados, gubernamentales y sociales, nacionales e internacionales, poseedores de diversos recursos
(financieros, cognoscitivos, tecnolgicos, organizativos, morales) y de diversos niveles de poder (poltico,
econmico,deautoridadintelectualymoral),peroqueacreditancontarconlacapacidadyvoluntaddecrearun
mundo de significacin pblica, de bienvivir y bienestar general, compatible con sus beneficios privados o
sectoriales. No es un modo de gobernar en el que el actor gubernamental decide con autonoma por poseer la
capacidad de dejar de lado o de seleccionar segn su conveniencia los intereses de las empresas econmicas
(delasquerequiereparaeldesarrollo)olascausasdelasorganizacionescivilesolasposicionesdeloscentros
de conocimiento o de los partidos. Tampoco es un modo de gobernar en el que las empresas privadas y los
sindicatosimponensusintereses,"capturanalEstado",sintomarenconsideracinelimpactosocialgeneralde
sus acciones o en el que las ONG y los partidos no anteponen una visin global del beneficio social. Si sta
fueralasituacin,estaramosenmodosviejosdegobernary,peoran,enmodosdedesgobierno.
La GZ es tambin el modo de gobernar correspondiente a un mundo social cuya estructura y operacin se
caracteriza por la interdependencia real entre organizaciones y actores, lo cual significa: a) Que los actores
gubernamentalesysocialessabenqueposeenrecursosycapacidades,quesoncompetentesensucampoyque
producen bienes y servicios socialmente valiosos y tiles b) que los actores reconocen que sus recursos son
limitados, insuficientes, para realizar algunas de las preferencias de su inters y que los recursos necesarios
para estar en aptitud de realizarlas estn en posesin de otros actores independientes, por lo que no tienen
controlsobreellosc) que saben adems que no tendrn acceso a esos recursos de los que carecen, a menos
que lleven a cabo intercambios con sus poseedores y a menos que el intercambio sea considerado de utilidad
mutuapararealizarlaspreferenciasdecadouno,lascualespuedenserprivativasocompartidas.Ensuma,la
nueva gobernanza es el proceso de direccin de la sociedad, definido y ejecutado en modo compartido de
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interdependenciaasociacincoproduccincorresponsabilidadentreelgobiernoylasorganizacionesprivadasy
sociales. En cogobierno. Por consiguiente, el modo de gobernar contemporneo ya no se ejerce por
subordinacin (mando y control) sino por coordinacin, por la capacidad del gobierno de coordinarse con un
conjuntodeactoresindependientes.Sepasadeunestilojerrquicoaunoporredes,depirmidesapuentes.
Encontraste,comoseseal,sepuedeentenderqueelmodogubernamental(ista)degobernar,llamado"vieja
gobernanza" o "gobernanza por gobierno", tendr necesariamente lugar en sociedades dependientes, que
carecen de los recursos, competencias, capacidades para producir los bienes y servicios que su bienestar y
seguridad requieren, as como para entenderse y practicar formas de relacionamiento ordenado y mantener
formas de autorregulacin e integracin social. En sociedades "dbiles", estructuradas por una abrumadora
dependenciadelossectoressociales,porpreferenciasquenopuedenrealizarsesindependerdelosquetienen
losrecursosdesurealizacin,serequierelaconduccinestatal,ladireccindeungobiernodotadoconpoderes
universales y con recursos abundantes para impedir una peligrosa desigualdad social que se reproduce y
agrava,parasatisfacerlasnecesidadesdesusociedady,sobretodo,paracrearcapacidadsocial.
ElfuturodelaNGPylagobernanzadespusdelacrisis
La crisis financiera ha suscitado muchas cuestiones por los efectos nocivos econmicos y sociales que ha
provocadoentodoslospasesyquehangolpeadoparticularmentealossectoresmsvulnerables,quesonlos
ms necesitados de normalidad social para cambiar sus condiciones y destinos de vida. Como se dijo en la
introduccin,lacrisishasuscitadodoscuestionesfundamentales:Unamayor,relacionadaconlaestructuradel
Estado, con la manera como se ha definido y vinculado la funcin/mbito de accin del poder pblico y la
funcin/mbito de accin de los mercados libres para producir el orden y progreso de la sociedad y una
segunda de menor alcance, relacionada con los instrumentos directivos y administrativos del gobierno. Mi
interscognoscitivosecentraenestepuntoyquiereaveriguarloquehasignificadolacrisisylarecesinpara
la validez terica y prctica de la NGP y la GZ, si ha afectado y cunto el concepto y la propuesta de una
organizacin gerencial de la AP a partir del problema de su ineficiencia y de una configuracin pos
gubernamentaldelgobernarapartirdelaconsideracinsobresuinsuficiencia.
1.EnloquerespectaalaNGPelterrenodeanlisisydiscusinseenfocaespecficamenteasusinstrumentos
de desregulacin y marketization, pero de ningn modo en su principio de costoeficiencia, que la crisis
revalorayexigeconmayorfuerza,enparticularenaquellospasesenlosquesepuedemostrarqueeltamao
delaparatodelgobiernoylaoperacindesuburocracia(comoenelcasomexicano)privaderecursospblicos
a la poltica social y econmica o a la atencin a asuntos urgentes de seguridad pblica debido a la excesiva
cargafiscalquerepresentasugastocorriente,evidenciadaporelgrannmerodeprogramas,porelexcesode
personal con remuneraciones que con frecuencia son injustificadas y por su crecimiento constante e
inexplicable.ElvalordelaeficienciaeconmicaodelacostoeficienciaadministrativaquelaNGPhavindicado
esalgoincuestionable,algoquellegparapermanecereintensificarseenelfuturomedianteevaluacionesms
rigurosas de los resultados de los programas y del desempeo del personal, pero a la vez mediante
valoracionesmsrigurosas,orientadasaaveriguarlaidoneidadyeficienciade:i) La estructura administrativa
de varios organismos pblicos ii) la reglamentacin y procesos de tramitacin iii) el proceso de diseo de
determinadaspolticasyprogramas,yiv)la"gobernanzacorporativa"(elmodocmodeterminadosorganismos
pblicostomansusdecisionesydirigensusdependenciasyrelacionesconsusclientesobeneficiarios).
En las dependencias gubernamentales se tienen estructuras con numerosos niveles jerrquicos y exceso de
unidades administrativas, lo cual se debe en gran medida al patrn de gestin de la administracin pblica,
centralizado, vertical, de mando y control, que da origen a una organizacin con tramos de control muy
estrechos,ademsdeformasincorrectasdedistribucindelaautoridadydivisindeltrabajo.Hay,asmismo,
reglamentos internos, manuales de procedimientos y reglas de operacin que por su prolijidad, redundancia o
incoherenciasrequierendeunareingenieradeprocesosafondo(quizconelapoyodetecnologasdigitalesde
administracin) a fin de ahorrarles a los ciudadanos varios tipos de costos. Adems, se observan anlisis y
diseosdepolticasquenoabandonanelformatogubernamentalysuestilodereserva(conformealoscnones
de la vieja disciplina de poltica pblica), que an emplean slo instrumentos gubernamentales y cuyos
definidores y actores son nica o sobre todo las burocracias gubernamentales, que distan de tomar en
consideracin otros diseos que promuevan la sinergia gubernamentalsocial a fin de superar las limitaciones
gubernamentales en varios asuntos de inters pblico. "El escrutinio de eficiencia" mediante el dispositivo del
markettesting,aplicadoaprogramas,organismosyserviciospblicos,siguevigenteporcausadelacrisis,que
ha incrementado de manera significativa el gasto pblico para aminorar los males sociales de la recesin y ha
ubicado el dficit fiscal en niveles de riesgo, situacin que obligar a exigir ms eficiencia del gobierno y a
implicar tal vez nuevas cancelaciones, recortes y reorganizaciones internas de los organismos que integran la
administracinpblica.
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LascrticasgeneralesalaNGPsuelencentrarseenlaparcialidaddesuenfoque,queanesunenfoque(intra)
gubernamental, puesto que su acento se deposita en la eficiencia econmica de programas y unidades
administrativas con el objetivo de reconstruir el equilibrio financiero de la hacienda pblica y de este modo
reconstruir la capacidad operativa del gobierno, pero sin que el nfasis en la costoeficiencia se traduzca
necesariamente en un gobierno cuyas polticas y programas generan beneficios pblicos, generan valor,
cambiancondicionesydestinossocialesdevida,oenungobiernoquehonralosvalorespolticosdeunEstado
republicano y democrtico. Se ha ganado tal vez en eficiencia econmica, pero no en calidad institucional y
eficacia social de las polticas y programas. La NGP fue pensada y ejecutada teniendo como objetivo la salud
financiera del gobierno y bajo el supuesto de que los objetivos que se realizan en modo eficiente tienen
significacin social y cambian las condiciones sociales negativas e indeseadas. En contraste, hay evaluaciones
que muestran que hay programas costoeficientes que no son socialmente eficaces, no arrojan beneficios
socialesnicambianlascondicionesdevidasocialdesectoresciudadanos,aunqueahorranbuenascantidadesde
dinero a la hacienda pblica. Se trata de programas de cuestionable eficiencia porque no logran resultados
socialesaunqueahorrenrecursospblicos.
Una importante crtica a la NGP se centra en el uso de los mecanismos o las relaciones de mercado para
realizar las polticas pblicas y prestar los servicios pblicos. A pesar de que no se hayan hecho evaluaciones
suficientes sobre el impacto social de la marketization administrativa, s se dispone de evidencia que permite
afirmar que las contrataciones o externalizaciones o la administracin mediante terceros han sido importantes
para el ahorro de recursos, para la eficiencia econmica y el saneamiento financiero, tambin para evitar la
corrupcin.Mientraslacostoeficienciadelosprogramasyserviciospblicosseaelvaloradministrativonico
oelsupremo,lamarketizationoelusoadministrativodelosmercadospuedeteneraltascalificaciones,perola
situacinpodraserdiferentesiseevalasuactividadyresultadosconreferenciaalalegalidad/transparencia
delaactuacinyconreferenciaalaeficacia/impactosocial.Losserviciossonmsbaratosperosedebereunir
msevidenciaparasabersisondemayorcalidadinstitucional(legalidad,transparencia,rendicindecuentas,
participacinciudadana)ysisonmseficacessocialmente(encobertura,calidaddelservicioymodificacinde
lassituacionessocialesindeseadas).
Enestepunto,msqueeliminarlaadministracinindirectaomedianteterceros,quehaacreditadoeficienciade
costos, procede complementarla y completarla con otros valores administrativos del Estado de derecho y del
rgimen democrtico. No es suficiente lograr los objetivos de los programas, hay que preservar los valores
polticos de una convivencia social en modo de Estado de derecho democrtico. Lo mismo se puede decir del
otromecanismodemercadoquelaNGPhapracticado,alintroducirlacompetenciainternaenelsectorpblico
(entre escuelas, hospitales, transportes pblicos, universidades) mediante evaluaciones y rankings del
desempeo de las diversas unidades administrativas a fin de disminuir costos e incrementar beneficios y
efectividad. Sin embargo, vale preguntarse si la competencia interna no podra ocasionar la falta de respeto a
prescripciones legales (universalidad del servicio e igualdad de trato), no tener suficiente impacto social o no
disponerdelapoyopolticodesusociedad.
En resumen, la NGP ha tenido una visin gubernamentalista, ms hacendaria que social y ms tcnica que
institucionalpoltica. Su aporte es valioso e imprescindible en el terreno de la eficiencia gubernamental, pero
no resuelve la eficacia integral o total de la acn del gobierno, que rebasa la eficacia tcnica y la eficiencia
financiera. La eficacia o causalidad gubernamental tiene una dimensin tcnica y otra valorativa es integral,
incluye la eficiencia en la realizacin de los objetivos programticos pero se extiende a la realizacin de los
valores polticos constitucionales que tales objetivos deben expresar. Es decir, incluye la eficacia tcnica
(realizacin de objetivos) y la eficacia poltica, a saber: Que los objetivos y su proceso de realizacin sean
institucionalmente correctos y polticamente aceptables (ni contradictorios con la legalidad ni despreciados por
lamayoraciudadana),ademsdequeelprocesoderealizacinsemuestreenlaproduccindesusobjetivosy
resultadossociales.
Elsegundotemadecrticaespecficaesladesregulacinodes/reregulacinque la NGP ha respaldado. Dos
fueron los motivos principales de las iniciativas desreguladoras llevadas a cabo desde la dcada de 1980:
Incrementar la eficiencia de la AP y apoyar la reactivacin de los mercados, conforme al modelo neoliberal de
desarrollo y gobierno. Por un lado, se tenan evidencias de que haba leyes, reglamentos y requisitos de
trmitesqueobligabanarealizarmsaccionesdelasnecesariasyqueimplicabanmsactoresdediversotipo
y nivel que los que eran necesarios, y esta reglamentacin pesada, meticulosa, redundante, ocasionaba un
incremento de costos de varios tipos, empezando con los econmicos. De aqu la crtica de la NGP que exiga
actuar por resultados y no conforme a reglamentos, muchos de los cuales eran notoriamente rivales de la
eficiencia econmica y hasta de la eficacia por la pesadez de su diseo, cruzado por incoherencias,
redundanciasymeticulosidadesimpertinentes.Hastalafechasepadeceestasituacin,cuyamanifestacinms
superficial pero enojosa es la llamada tramitologa, el exceso de operaciones y requisitos para obtener
autorizacionesoaccederaunservicio.
El segundo motivo se relacion con la remocin de restricciones a la actividad de los mercados, puesto que
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mucha legislacin o regulacin particularmente econmica (leyes financieras, laborales, comerciales,

patrimoniales)habasidoelaboradayaprobadaapartirdeunsupuestoestatista,adversoalaactuacindelos
mercados de la sociedad industrial primera, que consideraba oportunistas, aprovechados e inequitativos a
propietarios y ejecutivos ("los capitalistas"), por lo que se legisl meticulosamente para asegurar la equidad,
proteccinyseguridaddelostrabajadoresyparaprotegeralconjuntosocialsobrelasseguras"externalidades"
negativasqueprovocaninjustamenteloscomportamientosdelosmercados.Lascosascambianenelmomento
en que se decide centrar en los mercados la dinmica del crecimiento econmico, que a fin de siglo se
caracterizapordesarrollarseencondicionesdecompetenciaabierta,locualobligaalasempresasacrearsesu
"ventajacompetitiva"creandovalorparasusconsumidores,porloqueobedeceaprincipiosdeproductividady
competitividad tanto nacional como global. Fue lgico, entonces, proceder a desregular las transacciones
econmicas para atraer inversiones, incentivar el ahorro y la produccin, favorecer la demanda, dar certeza a
los derechos de propiedad, incentivar la productividad, relacionar el salario con el rendimiento, aumentar las
modalidades(pblicasyprivadas)deseguromdicoydevida[..]Huboreformaslegalesyaunconstitucionales
en varias materias y de diversos alcances a fin de que los mercados operaran sin restricciones y efectuaran
todaslaspotencialidadesdecrecimiento,competenciayprosperidadqueseleatribuan.
LadesregulacineseltalndeAquilesdelaNGPydelconsensoneoliberaldespusdelcrash de 2008. Es voz
universal, protagonizada por el grupo de los 20, que es necesario regular los mercados financieros, los cuales
se han vuelto voltiles, vulnerables y peligrosos para la estabilidad y el bienestar social, debido a que han
creadonuevasfiguras(losfondosdecobertura[hedgefunds],porejemplo),nuevosinstrumentos(losfamosos
"derivados") y nuevas colocaciones, que se sustentan en las informaciones, clculos y contratos que la
informtica y la telecomunicacin han hecho posible realizar en tiempo real y que han permitido tanto una
enorme cantidad de transacciones como una extrema exposicin al riesgo de ahorradores, accionistas, fondos
institucionales[...] factores que han sobrecargado el circuito financiero, lo han hecho voltil, de difcil
supervisinyhanterminadoporcolapsarlo.
En torno de la reregulacin gira el debate contemporneo y concretamente acerca de las materias, modos y
alcances de la regulacin. Hay numerosas propuestas en diseo que slo el consenso entre los pases lderes
podraprobaryhacerqueseanreglasefectivas,puesrequerirmonitoreosmuyespecializadosynosencillos.
Hayunregresoalapolticaregulatoriadelosmercados,aunqueesdeesperarse(comoyaseobserva)quelas
regulaciones vayan a tener lmites, pues los gobiernos no querrn afectar intereses de centros econmicos
claveparaelcrecimientoeconmicodesuspasesyelempleodesusciudadanos,tampocopodrnimpedirque
los actores econmicos asuman los riesgos que las transacciones ms atractivas implican y que estn en la
base de la dinmica de los mercados. Sin decisiones en busca de utilidades en situaciones de riesgo (desde la
competencia hasta beneficios futuros de probabilidad no asegurada) no habra mercados. Se regularn
seguramente los mercados hipotecarios, estableciendo reglas ms estrictas y cautelares sobre la magnitud de
los prstamos hipotecarios (por ejemplo, que no supere ms del tercio de los ingresos de los solicitantes),
sobrelascondicionesdeventaatercerosdeldineropotencialcalculadodelashipotecas,sobrelacapitalizacin
delosbancos,sobreelmontodelapalancamientodelosfondos,losestndaresdepresentacindelosestados
contablesdelasempresasyfinancierosdelabancaylasinstitucionesdefondos,sobreelgobiernocorporativo,
sobre los estndares y prcticas de las consultoras calificadoras del riesgo[.] pero todas estas reglas servirn
tal vez para neutralizar o amortiguar los efectos de mayor dao social en caso de transacciones financieras
fallidas, pero no se ve cmo los estados puedan llegar (sin intervenir el mercado, extinguirlo y estatizarlo) a
regularlaexposicinalriesgodelosinversores,queesconsideradaunaaccinracionalporquelaprobabilidad
deprdidasseasumealaluzdelosbeneficiosqueseestimantambinprobables,superioresocompensatorios
deloseventualescostos.
De cualquier manera, hay mayor regulacin financiera a la vista y esta situacin ocasionar que se desarrolle
ulteriormente la administracin regulatoria, que es un campo de accin muy especializado en los sectores
financieros y tecnolgicos de punta (telecomunicaciones, por ejemplo), que exige competencias profesionales
especficasavanzadas,puestoqueenlasactividadesfinancierasyenotrassimilareslasupervisinregulatoria
nopuedeserpracticadacomoinspeccin(comoocurreensalud,ambiente,equipos,infraestructura)omediante
fiscalizacin o evaluacin, sino que requiere de auditoras, anlisis y valoraciones complejas. Por lo dems, la
administracin regulatoria es un campo de bajo desarrollo no slo en Amrica Latina, puesto que el patrn
dominante de poltica pblica es la poltica distributiva, de asignacin de recursos, de gasto, ms que la
regulatoria.
Otrocampodeaccinfuturaserlaadministracindelriesgo.ElEstadosehacaracterizadodesdesiemprepor
serlainstanciasocialdecontroldelriesgodedaosprobablesalavidadesusciudadanos.Ensuconfiguracin
absolutistayliberalprimera,elEstadoLeviatnseencargdeneutralizarelriesgoalquelaspersonasestaban
expuestas por la violencia social, que quitaba vidas, daaba libertades y usurpaba propiedades. En su
configuracin social posterior, el Estado se encarg de neutralizar el riesgo de padecer accidentes laborales y
las enfermedades que acompaan los diversos momentos del ciclo de la vida. En estos aos, frente al
terrorismo, contingencias naturales, el cambio climtico con sus nocivos fenmenos hidrometereolgicos,
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sequas,hambrunas,pandemias[..]elEstadosehavueltolainstanciasocialqueporlanaturalezadesusfines,
poderes y recursos, es fundamental para prevenir y disminuir daos sociales no previstos e inciertos sino
prximos.Lanovedadesqueelriesgoyanoesslounhechoindividual,apartirdeltipodedecisionesquelas
personas toman en sus vidas, sino que es ya una dimensin de la estructura social contempornea, llamada
"sociedad del riesgo". El crecimiento del riesgo llevar al Estado a hacerse cargo de nuevos campos cruciales
para la seguridad y el bienestar de la sociedad. Sern actividades preventivas (educacin, salud, planeacin y
reordenamiento de los asentamientos humanos, alimentacin, creacin y mantenimiento de infraestructura) y
actividadesdirectasduranteydespusdeloseventossiniestrosdedaospatrimonialesydevidas,quesehan
vueltolamentablementeestacionalesennumerosospases.
2. Respecto de la gobernanza el impacto de la crisis es menor y previsiblemente ser el proceso o modo de
gobierno que seguir desarrollndose en el futuro, en particular en los asuntos relacionados con el desarrollo
social y el crecimiento econmico.8 La direccin o gobernacin de la sociedad contempornea, que se
caracteriza por ser diferenciada, compleja, independiente, autnoma (capaz de autorregulacin en numerosos
campos de la vida econmica y social), es una actividad que implica al gobierno como un dirigente y
coordinador necesario, pero que es insuficiente o limitado para la tarea directiva, debido a que carece de los
recursos indispensables para resolver por s mismo los problemas pblicos y estar en aptitud de crear los
futuros de valor de una sociedad. El gobierno en las condiciones actuales no posee los recursos financieros,
informativos, tecnolgicos, organizativos de la produccin, de autoridad poltica y moral, etctera, requeridos
paralaestabilidadyprosperidaddelaconvivenciaoleseramuycostosodesarrollaresascapacidadesapartir
desmismo.Enlasituacincontempornea,amenosquequeramospatolgicamenteiraladeriva,ladireccin
de la sociedad no puede ser ms que el resultado de una accin conjunta, de una "dirigencia colectiva" o
"sistemadirectivo"(governancesystem),de la que forman parte actores de gobierno y poderes pblicos, pero
tambin organizaciones privadas y sociales, nacionales o internacionales, que a travs de sus interacciones,
negociaciones, acuerdos y aporte de recursos hacen posible que las sociedades se orienten hacia objetivos de
granvalayestnenaptitudderealizarlo.Ladefinicinyrealizacindelosobjetivosdevala,quedanrumboa
unasociedad,sonahoraunacoproduccinpblicoprivada,gubernamentalsocial.
Lacrisishamostradoconfuerteevidencialainterdependenciaquehayyserequiereentrelosactorespblicos,
privados, sociales, internacionales para que la sociedad en que viven tenga un futuro de calidad progresivo y
sustentable,teniendoencuentalainsuficienciadetodosycadaunodeestosactoressocialespararesolverpor
s mismos sus problemas y los del conjunto social y para realizar sus intereses particulares sin hacer peligrar
losinteresescomunes,quelesonvitales.Lacrisismuestraquelasfallasdelmercadofinancieroysuimpacto
destructivoenlaeconomarealdebancos,industriasytrabajopudieronseranticipadasmedianteregulaciny
monitoreo estatal o por lo menos detener las transacciones cuyo riesgo era tan alto y universal, adems de
inmanejable, que podran ocasionar daos en cascada. Muestra, as mismo, que los efectos de la crisis, que
dejados a s solos podran haber llevado al caos econmico mundial (no nacional), han sido amortiguados por
las polticas anticclicas de los estados, que han incluido compras de activos de empresas privadas financieras
porpartedelgobierno(PARC,enEstadosUnidos)yvariadossubsidiosfiscalesquelosgobiernoshanotorgadoa
muchasindustrias,enparticularalaspequeasymedianasempresas(Pymes)quesuelenformarpartedelos
sistemas de proveedores de las industrias de productos finales y ser las generadoras de mayor empleo. La
crisis evidencia una vez ms que las fallas de mercado, en especial en el campo de las asimetras de
informacin y las externalidades, requieren de la intervencin estatal mediante normas, supervisin y
asignacinderecursos.Nopuedehabergovernancebymarkets,pueslosmercadosnopuedenconducirnospor
s solos a futuros deseados de bienestar y bienvivir generalizado mientras estn estructuralmente propensos a
fallar por defectos de informacin y de clculo de los efectos de sus decisiones: Por racionalidad limitada que
facilita el oportunismo. Por lo menos, se requiere intervencin estatal para limitar el tamao de los desastres
sociales a causa del exceso de exposicin al riesgo de los actores econmicos o por los defectos notorios del
"gobierno corporativo" de las empresas financieras, dos debilidades que ha exhibido brutalmente la crisis
financiera.
Pero tambin se puede recorrer el camino inverso. La crisis tiene un impacto fiscal directo y fuerte en la
haciendapblica,lacualhatenidoqueincrementarsusegresosparaayudaralabanca,aempresasdevarios
sectores econmicos y de diferente tamao, a consumidores y desempleados, a la vez que ha visto disminuir
susingresosfiscalesporelestancamientoylarecesineconmica.Acausadelacrisiselgobiernosemuestra
con mayor carencia de los recursos necesarios para estar en condiciones de realizar los grandes proyectos
econmicos y sociales que dan viabilidad a su sociedad y resuelven de modo significativo los problemas de
masasdesfavorecidasyvulnerables.Simplementeelgobiernonopuedeconducirycoordinarlasactividadesde
su sociedad hacia futuros de vala a menos que cree puentes, forme redes y se asocie con los sectores
productivo y financiero, a pesar de su actual deterioro, en reas cruciales de infraestructura, produccin,
empleoydeaccesoacondicionesdebienestaruniversal.
En suma, mi optimismo moderado, a pesar del sufrimiento humano y la incertidumbre del momento presente,
me hace pensar que la NGP seguir vigente mientras siga siendo un problema crtico la crnica ineficiencia
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econmica de los gobiernos, con sus preocupantes desequilibrios financieros, adems de que seguir vigente
gobernarenmododegobernanzamientraslasvariasformasquepuedetomarlaasociacinpblicoprivada,la
red gubernamentalciudadana en proyectos de inversin, en polticas pblicas y en la prestacin de servicios
pblicosacreditenquenoslorealizanlosobjetivosdeprogramasimportantesparaelbienestarsocialsinoque
preservan y acaso potencian los valores polticos de la existencia democrtica y los valores humanos de una
sociedadcivillibre,diferenciadaysolidaria.Noesfcil,aunquesexigible.
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NOTAS
1 La "estanflacin" de la dcada de 1970 (nulo o bajo crecimiento con inflacin de precios) que padecieron los
pases europeos y Estados Unidos, mostr los lmites de la capacidad directiva del Estado social, as como los
de la intervencin estatal en la economa. Los gobiernos sociales intervencionistas no lograron relanzar el
crecimiento econmico ni controlar la inflacin, dos condiciones bsicas para la generacin de bienestar y
seguridad social. Los lmites fiscales, regulatorios y polticos del Estado social fueron manifiestos, ya que era
evidente que no dispona de la cantidad necesaria de recursos para inversiones, generacin de empleo y
extensindelbienestarylaseguridadsocialnipodaincrementarlosingresosmedianteimposicinfiscalmayor
sin desencadenar efectos econmicos contraproducentes, ni regular precios y salarios, o inducir o forzar
acuerdos a las organizaciones del capital y del trabajo para reactivar el crecimiento mediante inversiones de
riesgo o contraccin de los salarios. Lo mismo ocurri al final de los aos setenta y durante los ochenta en
varios pases latinoamericanos, particularmente en Argentina, Brasil y Mxico, que padecieron fuertes
recesioneseinflaciones.
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2EnAmricaLatinaesobservableenlasegundamitaddeladcadade1990oenlade1980unacombinacin
de recesin e inflacin que en algunos pases fue destructiva, siendo Colombia la excepcin en la regin.
Argentina experiment durante 1982, 1985 y el perodo 19891990, una cada de su producto interno bruto
superior entre tres y seis por ciento, acompaado de inflaciones anuales en promedio superiores a 300 por
ciento. Una situacin similar ocurri en Brasil durante el perodo 19811983 y en 1990, donde se
experimentarondecrecimientosdelpibsuperioresacuatroporcientoeinflacionesanualespromediode100por
ciento y hasta 1 000 por ciento, respectivamente. El caso de Mxico tampoco es la excepcin, ya que para los
perodos19821983,19861987ydurante1995,laeconomadelpastuvounacontraccinsuperiora4,3.5y6
porciento,respectivamente,delamanodeinflacionesanualespromediosuperioresa60porciento.
3Paralasdecisionesdecancelacindeprogramasocierredeorganismosseaplicelemblemticomtodode
evaluacin del market testing, que consisti en preguntarse si los gobiernos estaban legalmente obligados a
realizarlasaccionesquellevabanacaboyarealizarlasporellosmismososipodan,encambio,serrealizadas
por otras organizaciones sociales, sobre todo por las organizaciones de mercado. En caso que la evaluacin
mostrara que el gobierno no estaba obligado a realizarlas y a realizarlas por s mismo, la conclusin fue
desincorporar esas funciones del gobierno y desplazarlas a los mercados, si se quiere bajo regulacin y
observacinestatal.
4
Esta posicin fue ms comn en aquellos estados sociales de regmenes polticos autoritarios, que se
caracterizan por un bajo imperio de la ley y fuerte discrecionalidad de los dirigentes, como lo fueron y siguen
siendo los regmenes socialistas y los populistas latinoamericanos, en particular los que tomaron la forma
durantelasdcadasde1970y1980delaguerrafraenelcontinente.
5
Para evitar inquietudes lingsticas, conviene advertir que gobernanza no es una traduccin rstica del
governanceingls.Esunaexpresinarcaicadelespaol,queelDiccionariodelaRealAcademiaEspaola(RAE)
denota como "la accin y efecto de gobernar o gobernarse" y que, a partir de 2001, defini como "arte o
manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional
duradero,promoviendounsanoequilibrioentreelEstado,lasociedadcivilyelmercadodelaeconoma".
6 La cuestin de la gobernanza o sobre el proceso de gobernar aparece una vez que la cuestin del sujeto de
gobiernohasidoresueltaaceptablementemediantedemocratizacinyrestauracinoinstauracindelEstadode
derecho. Una vez que el sujeto gobierno ocupa legalmente el cargo y acta legalmente, la cuestin central es
sabersielsujetopolticamentelegtimotienelacapacidaddeconducirasusociedadybajoculescondiciones.
En situaciones de gobiernos autoritarios el desgobierno poda imputarse a los defectos y vicios del gobernante
impuesto,arbitrario,corrupto[..],peroresueltoelproblemadelalegitimidadpolticadelsujeto,elnuevopaso
cognoscitivo es la pregunta sobre su proceso o modo de gobernar para saber si es en efecto directivo y bajo
culescondiciones.
7 Hay posiciones radicales que hablan de governance without government, posicin antigubernamental cuyos
argumentos no me resultan aceptables. En las condiciones actuales, la posibilidad de una gobernanza sin
gobierno(enconformidadcontesisdeanarquismo,comunismo,comunitarismoradical,solidarismoradicalyde
liberalismo radical que formula el orden espontneo de los mercados) resulta inviable. Es deseable pero
impracticableenlascondicionessocialesactualeselsupuestodequelaspersonasasociadaspuedenregularsus
relacionesyobservarlasnormasacordadassinlanecesidaddeunaautoridadquelosfuerceacumplirlas.
8 Conviene distinguir en las acciones del gobierno entre sus actividades relacionadas con el aseguramiento del
orden pblico/seguridad pblica y sus actividades relacionadas con el bienestar y el desarrollo de su sociedad.
Las primeras, fundamentales, no pueden ser realizadas ms que en modo de "vieja gobernanza" o de
"gobernanzaporgobierno",entantoelEstadoeslaorganizacinsoberanaqueposeeyejercelegtimamentela
coaccin en su sociedad territorial, no puede compartir su fuerza con nadie y est obligado a neutralizar,
sancionaryderrotaralosgruposopersonasqueenmodoviolentolesionanpersonas,libertadesypropiedades
de sus ciudadanos, o que por va armada tratan de constituirse en un poder territorial alternativo. En cambio,
en los temas de crecimiento econmico y desarrollo social son limitadas las capacidades del Estado, de modo
que sin el aporte de la sociedad econmica y civil, cuyos recursos son clave para la productividad, la
competitividad,laprosperidad,noestencondicionesdedirigirasusociedad.
Commons
Todoelcontenidodeestarevista,exceptodndeestidentificado,estbajounaLicenciaCreative
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664)6316300
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Departamento de Estudios de Administracin Pblica de El Colef Direccin

mucha legislacin o regulacin particularmente econmica (leyes financieras, laborales, comerciales,

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