Misiuni i mijloace ale administraiei publice elemente ale unei constituii

administrative a Romniei
Prof. dr.Emil BLAN
S.N.S.P.A.
1. Administraia public n constituiile contemporane. Cadru general, modele
Termenul constituie este purttorul unei ncrcturi simbolice, care nu se limiteaz la
dimensiunea juridic. Acesta sugereaz existena unui corp de reguli fundamentale, cu nivel
maxim de abstractizare, generealizare, dar caracterizate totodat prin posibilitatea facil de
nelegere de ctre ceteni.
Constituia reprezint nu numai un fundament juridic solid, temei pentru sistemul de
drept, dar i un instrument la ndemna fiecruia pentru a nelege valorile garantate i protejate
ntr-un stat ntr-o perioad de timp rezonabil, care s permit siguran juridic i stabilitate.
Administraia public i problematica acesteia ocup un loc ndeobte limitat n
constituii, de cele mai multe ori n dezvoltri relative la puterea executiv. Pornind de la
caracterul puin vizibil al principiilor i reglementrilor privind administraia n constituiile
contemporane, se remarc, de asemenea o preocupare relativ redus a doctrinei constituionale
pentru administraie.
J. Ziller identific pe baza unui studiu constituional trei modele de administraie i
sisteme politico-administrative, care relev grade diferite de autonomie a administraiei publice
fa de puterile statului, de puterea executiv n special: modelul clasic european, modelul
american i modelul suedez 1 .
O analiz a constituiilor unor state din Europa occidental scoate n eviden preocuparea
diferit a legiuitorului constituant fa de domeniul administraiei publice.
Astfel, Constituia Spaniei 2 apare ca fiind mai generoas din acest punct de vedere i
prevede, printre altele:
- Constituia garanteaz principiul legalitii, ierarhia normelor juridice, publicitatea
normelor...securitatea juridic, responsabilitatea i interzicerea arbitrariului n
activitatea puterilor publice art.9;
- cetenii au dreptul s participe la treburile publice art. 23;
- toi spaniolii au dreptul de petiie art. 29;
- o lege organic va reglementa instituia Aprtorului Poporului, ca nalt mandatar al
Parlamentului, desemnat de acesta pentru aprarea drepturilor omului art.54;
- guvernul conduce...administraia civil i militar... - art.97;
- administraia public servete cu obiectivitate interesele generale i acioneaz
conform principiilor de eficacitate, ierarhie, descentralizare, deconcentrare i
coordonare, cu respectarea legii i a statului de drept.
Organele administraiei de stat sunt create, ndrumate i coordonate potrivit legii
art. 103;
- legea reglementeaz
a) Dreptul cetenilor de a fi ascultai, direct sau prin intermediul organizaiilor i
asociaiilor recunoscute de lege, n cadrul procesului de elaborare a dispoziiilor
administrative.

J. Ziller, L administratin, n M. Troper i D. Chagnollaud, Trait international de droit constitutionnel,

Tome 3, Dalloz, 2012, pag. 736-740
2
Constituia Spaniei, Editura All Educational, 1998

b) Accesul cetenilor la arhivele i registrele administrative, cu excepia celor care

privesc securitatea i aprarea statului, cercetarea infraciunilor i intimitatea
persoanelor.
c) Procedura ce trebuie urmat pentru elaborarea actelor administrative, garantndu-se
ascultarea celui interesat art.105;
- tribunalele reglementeaz puterea reglementar i legalitatea aciunii administrative,
ca i supunerea acesteia scopurilor care o justific art. 106.
Constituia Republicii Italiene 3 adoptat n anul 1947, construit pe dou mari axe:
Principii fundamentale care consacr valori umane i drepturi ceteneti i Instituii democratice
care pun n aplicare principiile, prevede:
- Republica, una i indivizibil, recunoate i favorizeaz autonomiile locale. Serviciile
care depind de stat realizeaz descentralizarea administrativ n cel mai mare grad
posibil; adapteaz principiile i metodele legislaiei sale la necesitile autonomiei i
ale descentralizrii art. 5;
- Funcionarii i angajaii statului i ai instituiilor publice sunt direct rspunztori, n
conformitate cu legile penale, civile i administrative, de aciunea prin care acestia
violeaz drepturile cetenilor. n astfel de cazuri rspunderea civil se extinde
asupra statului i a instituiilor publice art.28;
- Serviciile publice sunt organizate conform dispoziiilor legale n aa fel nct s se
asigure bunul mers i imparialitatea administraiei;
Reglementarea serviciilor stabilete competena, atribuiile i rspunderea personal
a funcionarilor - art.97;
- funcionarii publici se afl exclusiv n serviciul naiunii art.98;
- Consiliul de Stat este un organ consultativ n domeniile juridic i administrativ,
nsrcinat s apere justiia n cadrul administraiei art. 100.
La polul opus se situeaz constituia Franei 4 , n care referirile la administraie se rezum n
special la colectivitile teritoriale, i acestea ntr-un spaiu mult mai restrns fa de constituia
Spaniei, spre exemplu.
2. Constituia Romniei, republicat i prevederile privind administraia public
Modul n care este redactat teza final a art102, alin. (1) din Constituia Romniei,
republicat i anume: Guvernul... exercit conducerea general a administraiei publice, pune
n eviden consacrarea explicit a organizrii administraiei publice romneti potrivit modelului
clasic european.
ntr-un comentariu relativ la art. 102, alin (1), A. Iorgovan relev c formularea a fost
necesar pentru a pune n consonan acest text din Constituie cu principiile consacrate n art.1.
Este de la sine neles c ntr-un stat unitar nu poate fi vorba dect despre un singur Guvern, care
se afl, astfel, n vrful tuturor structurilor administraiei publice (ministere, agenii,
departamente, etc.). Verbul a conduce nu a fost ales ntmpltor, ci tocmai pentru a sublinia c
nicio structur a administraiei publice, fie aceasta central sau local, numit sau aleas de
ceteni, nu se poate sustrage veghei guvernamentale 5 .

Constituia Republicii Italiene, Editura All Beck, 1998.

Constituia Republici Franceze, Editura All Educational SA, 1998.
5
M. Constantinescu i alii, Constituia Romniei, revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck,
2004, pag. 159.
4

Textul art. 102 acord un loc important rolului politic al guvernului cel ndrituit s
asigure realizarea politicii interne i externe a rii pe baz programului su de guvernare
acceptat de Parlament i statueaz un principiu de bun guvernare n spiritul valorilor supreme
prevzute la art. 1, alin (3) din legea fundamental, i anume, cooperarea guvernului , n
ndeplinirea atribuiilor sale, cu organismele sociale interesate.
Capitolul V din Titlul III al Constituiei Romniei poart numele Administraia public i
cuprinde norme distribuite n seciunile Administraia public central de specialitate i
Administraia public local.
Normele constituionale din prima seciune privesc elemente referitoare la organizarea i
raporturile care se nasc n legtur cu administraia statului, cu accent pe ministere, organe de
specialitate, autoriti administrative autonome, forele armate, Consiliul Suprem de Aprare a
rii.
n comentariul pe baza textului art. 118 din Constituia revizuit, referindu-se la
includerea n cadrul Seciunii 1, care are drept obiectiv serviciile publice administrative a dou
articole referitoare la aprarea naional i asigurarea ordinii publice, servicii apreciate ca
eseniale nu numai pentru statul de drept ci pentru nsi fiina statului, A. Iorgovan reine 6 :
Reglementarea aparte a statutului constituional al armatei rezult din aceea c armata nu
constituie, n filozofia Constituiei, doar o component major a administraiei publice. Rolul
esenial al armatei n societate i n stat este definit n primul alineat al art. 118, care consacr
principiul subordonrii armatei exclusiv voinei poporului, pentru garantarea suveranitii, a
independenei i a unitii statului, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale,
respectiv pentru ndeplinirea misiunilor ce rezult din tratatele internaionale.
Seciunea a 2-a a capitolului V cuprinde norme aferente administraiei publice locale,
norme care consacr principii descentralizare, autonomie local, deconcentrare autoritile
comunale, oreneti i judeene rolul i statutul lor precum i instituia reprezenntantului
guvernului n judee prefectul cu rolul i raporturile n care acesta se situeaz fa de puterea
executiv i autoritile administraiei publice locale.
Legea de revizuire a constituiei din anul 2003 a completat textul iniial al art. 120 cu un
nou alineat, consacrat folosirii limbii materne n relaiile cu autoritile administraiei publice
locale i cu serviciile publice deconcentrate, n unitile administrativ teritoriale n care cetenii
aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ.
Aceast reglementare , impus de alinierea la nalte standarde europene, urmeaz, potrivit
normei de trimitere, a fi pus n aplicare de ctre legea organic, n consonan, desigur, cu
respectarea tuturor principiilor consacrate de constituie.
Ne aflm, n opinia noastr, n faa unui prim text constituional cu referire direct la
procedurile necontencioase ale administraiei publice.
3. Evoluii contemporane n statutul constituional al administraiei publice
Pornind de la observaia privind locul limitat pe care problematica administraiei publice
pare a-l avea n teoria general a dreptului constituional i de la importana acesteia, inclusiv ca
domeniu de exercitare a drepturilor i libertilor fundamentale ale omului, se contureaz ca
necesar o teorie constituional a administraiei 7 .
J. Ziller identific trei teme care permit cercetarea principiilor unei astfel de teorii:
- separarea puterilor i statutul constituional al administraiei;
- administraia i principiile democratice;
- administraia i drepturile fundamentale: dreptul la o bun administrare.
6
7

Ibidem, pag. 243

J. Ziller, Op. cit., pag. 753-760

Parlamentul sau guvernul pot juca un rol mai extins, de organizare i control sau mai
restrns n raport cu administraia public, potrivit modelului de reglementare statuat n ara
respectiv. n prezent se constat o extindere a competenei legislatorului, de la stabilirea
regulilor de organizare a administraiei spre acelea care privesc procedura administrativ
necontencioas.
n legtur cu judecarea litigiilor privind actele administrative, se observ dezvoltarea n
majoritatea rilor, inclusiv n SUA i Regatul Unit a elementelor de specializare a judectorilor
care pot sau nu s fie cuprini n structuri separate de jurisdiciile competente n materie civil i
comercial.
Aplicarea principiului democraiei participative, cu derivatele sale transparena i bun
guvernare, permite proiectarea unui ansamblu de instrumente ale democraiei semidirecte
referendumm, iniiativa legislativ a cetenilor - pentru a asigura cooperarea cu forele sociale
interesate.
n cadrul statului de drept, o trstur fundamental a administraiei publice este
supunerea sa fa de prescripiile legii i, implicit, respectul pe care trebuie s l asigure fa de
drepturile i libertile ceteneti. n acest context se contureaz tot mai pregnant ideea c o
codificare a procedurii administrative ar reprezenta una dintre formele cele mai vizibile ale
dezvoltrii unui nou drept fundamental: deptul la o bun administrare.
Experiena statelor relev fie exemplul existenei unor coduri generale n materie de
procedur administrativ (Spania, Germania, Suedia, Portugalia, Grecia .a.), fie existena unor
legi de codificare parial cum este cazul Franei, spre exemplu.
n lipsa unei consacrri explicite a dreptului la o bun administrare ca n cazul Portugaliei,
elemente ale acestuia se degaj din principii constituionale precum cel al statului de drept.
4. Propuneri de modificare a Constituiei Romniei n legtur cu dreptul la o bun
administrare
Constituiile, n general, consfinesc trsturile definitorii ale unei comuniti organizate
statal i statueaz valorile fundamentale protejate juridic. Acestea trebuie s garanteze limite
eficiente pentru puterea discreionar a statului i funcionarea echilibrat a autoritilor publice.
n funcie de evoluiile contemporane, echilibrul constituiei actuale a Romniei se
impune a fi asigurat la un nivel superior, prin dezvoltri i o ajustare constructiv la nevoile
sociale i democratice generale, n special n planul aprrii i promovrii drepturilor omului
Ce norme de drept, fudamentale, de rang constituional sunt necesare pentru ca
administraia public romneasc s-i poat ndeplini - la nceputul mileniului trei - misiunile?
Organizarea administraiei autoriti, instituii, rol i raporturi i drepturile garanii
reprezint domenii de reglementare constituional suficiente?
Iat ntrebri a cror soluionare nu nltur importana mediului concret social,
economic,politic mai ales, n care oricare lege, inclusiv cea fundamental, opereaz.
Fr a altera supleea unei legi fundamentale, apreciem c este necesar ca n consituia
actual a Romniei s existe reglementri cu privire la misiunile i mijloacele administraiei
publice, ori la drepturile administrative.
Administraia public, prin puterea de reglementare de care dispune, prin procedurile sale
care trebuie s respecte drepturile fundamentale ale ceteanului, este cea care asigur servicii
publice i ordinea public. n activitatea sa, administraia dispune de drepturi exorbitante de la
regimul comun, dar trebuie s se supun i unor constrngeri pe care societatea contemporan le
impune.
Premisa propunerilor pe care le facem pornete de la ideea c existena unor standarde
privind activitatea administraiei, consacrate prin norme constituionale, permite edificarea unor

mecanisme eficiente care s garanteze respectul fa de drepturile ceteanului, creterea gradului

de protecie a acestia n faa puterii publice, a siguranei juridice i s determine ncrederea sa n
instituii i creterea gradului de participare la treburile publice.
Fr a avea o preocupare predilect pentru tehnica reglementrii, ne permitem a formula
propuneri de teze de modificare a onstituiei n materia anunat. Astfel:
A. la partea de valori, principii, drepturi fundamentale:
- introducerea dreptului la o bun administrare ca drept fundamental, administrativ, cu
un coninut care s cuprind prevederi de tip standard i nu doar formulri declarative.
Acest drept procedural ar putea constitui o contrapondere la puterea discreionar a
administraiei publice.
Coninutul acestui drept poate fi inspirat de art.41 din Carta Drepturilor Fundamentale
a UE.
B. la partea de autoriti :
- consacrarea obligaiei ca Avocatul Poporului s identifice situaiile de administrare
defectuas n activitatea instituiilor publice, cu excepia instanelor judectoreti i a
Parlamentului.
C. la partea de administraie public:
- administraia public i desfoar activitatea cu respetarea legalitii,
proporionalitii, transparenei i a altor standarde de bun administrare prevzute
de lege.
Administraia public trebui s i construiasc procedurile astfel nct s fie
accesibile ceteanului i s-i ofere garanii care s l protejeze n faa eventualelor
abuzuri ale instituiilor publice.
Preocuparea pentru o bun administrare se regsete la nivelul tuturor statelor, diferit fiind
doar modul n care fiecare ar a neles s asigure consacrarea acestui drept.
nscrierea expres n Constituie a dreptului la o bun administrare poate fi un element de
natur s consolideze respectarea sa de ctre autoriti n exerciiul puterii publice. Dac pn n
prezent s-ar fi putut vorbi, n acest sens, de existena unui principiu general de drept avndu-i
originea n instrumentele internaionale (nu am putea spune i n tradiia constituional a
Romniei!), prin consacrarea sa explicit, Romnia poate beneficia de un catalog intern al
drepturilor omului, armonizat european.