8 de janeiro de 2015

O NOVO CPA: CONTEXTO E IMPLICAES

Foi ontem publicado, em anexo ao Decreto-Lei n. 4/2015, de 7 de janeiro, o novo Cdigo do
Procedimento Administrativo. Trata-se, naturalmente, de um acontecimento de significativa
importncia, tendo em conta que (i) em geral, e como sabido, o CPA o diploma legislativo de base
para a generalidade das atuaes jurdico-pblicas da Administrao Pblica, sob o duplo ponto de vista
da tramitao procedimental e do regime substantivo; (ii) em particular, a publicao do novo CPA
corresponde concluso de um procedimento legislativo particularmente longo iniciado em julho de
2012 com a constituio de uma Comisso responsvel pela reviso do CPA, do ETAF e do CPTA.
Aps a apresentao de um primeiro anteprojeto de reviso em junho de 2013 e subsequente fase de
consulta pblica, o Governo daria estampa, em junho de 2014, novo anteprojeto, desta feita
assumindo que se tratava no de uma reviso, mas sim de um verdadeiro novo Cdigo. Seguiu-se, da
parte da Assembleia da Repblica, a aprovao da Lei de autorizao (Lei n. 42/2014, de 11 de julho) e,
novamente do lado do Governo, a aprovao, em Conselho de Ministros, do novo CPA em outubro de
2014.
Independentemente do valor simblico da opo de o tomar como um novo Cdigo, o certo que, na
substncia, o novo diploma corresponde a uma alterao profunda do atual CPA (aprovado em 1991 e
que, salvaguardando a revogao das disposies relativas aos contratos administrativos operada em
funo da entrada em vigor do Cdigo dos Contratos Pblicos, tinha contado com uma nica alterao,
de 1996, e de alcance cirrgico). A profundidade da alterao visvel, desde logo, na reordenao

sistemtica, no aumento do nmero de artigos e disposies e na introduo de alguns totalmente

novos no significa, ainda assim, uma revoluo total no quadro e no sistema do Direito
Administrativo portugus, cujos traos identitrios e conceptuais se mantm, no seu tronco central,
idnticos.
Esta continuidade no afasta, porm, significativas mudanas, de dimenso e implicaes prticas
variveis. Eis o que, com esta nota, se pretende salientar.
Registe-se, em primeiro lugar, que o novo CPA tem entrada em vigor prevista para o dia 8 de abril de
2015, assim que cumpridos os 90 dias de vacatio. Note-se, no entanto, que, exceo do regime
(inovador) das conferncias procedimentais, tal entrada em vigor no afetar a tramitao dos
procedimentos em curso.
O mesmo dizer que a Parte III do novo CPA, na qual se integra a dimenso procedimental
propriamente dita do diploma apenas ganhar aplicao aos procedimentos iniciados aps aquela data.
Ainda sob o ponto de vista da sua aplicao no tempo, merece destaque a circunstncia de o novo
princpio da legalidade especfica da execuo dos atos administrativos ficar dependente da aprovao
de diploma legislativo complementar que defina os casos, as formas e os termos em que os atos
administrativos podero ser coercivamente impostos pela Administrao Pblica. At essa data,
permanece vigente o tradicional princpio do privilgio da execuo prvia de alcance genrico e que o
novo CPA vir substituir por uma regra de tendencial taxatividade (artigos 176. do novo CPA e 6. do
diploma preambular).
Ainda no mbito do diploma preambular merecem destaque (i) por um lado, as normas interpretativas
que constam do artigo 3., cujo objetivo o de esclarecer quais os casos em que, na legislao atual, as
impugnaes administrativas (reclamaes e recursos) tm natureza necessria, isto , cuja utilizao
pressuposto do acesso s garantias jurisdicionais; (ii) por outro lado, a indicao de que vir a ser
aprovado, no prazo de um ano, um Guia de boas prticas administrativas, objeto prximo de um
modelo de soft law e cujo alcance ser o de orientar e enunciar os padres de comportamento da
Administrao Pblica.

Sob o ponto de vista do seu mbito de aplicao o novo CPA introduz precises cujo sentido essencial
se traduz no seu alargamento. Nestes termos, retiram-se do novo artigo 2. duas coordenadas
essenciais: (i) as Partes I (Princpios gerais da atividade administrativa), III (Procedimento) e IV (Atividade
Administrativa) aplicam-se a quaisquer entidades que, sob um prisma funcional, possam ser integradas
na Administrao Pblica; (ii) a Parte II do Cdigo, consagradora de regras sobre a estrutura,
funcionamento e competncias dos rgos, aplica-se apenas a estruturas tradicionais da Administrao
em sentido orgnico cujo elenco integra a totalidade dos rgos da Administrao direta, indireta e
autnoma, mas tambm, e em correspondncia com o que j dispunha a nova Lei-Quadro (Lei n.
67/2013, de 29 de agosto), s entidades administrativas independentes, hoje vistas como o quarto
bloco da estrutura administrativa do Estado.
No domnio dos princpios gerais da atividade administrativa, o novo Cdigo procede, por um lado, a
um alargamento do atual elenco e, por outro, densificao do contedo dos princpios j hoje vertidos
no CPA. Nestes termos, deve destacar-se a consagrao expressa do princpio da boa administrao
(artigo 5.), frmula de sntese dos comandos de eficincia, economicidade e celeridade da
Administrao; a formulao de princpios particulares ao nvel da administrao eletrnica (artigo 14.),
de importncia fundamental a partir do momento em que, nos termos do tambm novo artigo 61., se
elege a eletrnica dos procedimentos como via preferencial de tramitao dos procedimentos
administrativos, numa regra qual se adiciona a previso generalizada de balces nicos eletrnicos,
figura prevista na legislao nacional h j vrios anos; novos so tambm os princpios da
responsabilidade (artigo 16.), da administrao aberta (artigo 17.), da proteo dos dados pessoais
(artigo 18.) e da cooperao leal com a Unio Europeia (artigo 19.). Trata-se de princpios que
correspondem s tendncias da Administrao Pblica contempornea e que j resultavam de
legislao avulsa, mas cuja consagrao expressa s pode ser vista como um dado positivo.
A Parte II do novo Cdigo a que menos novidades oferece, tanto mais que, em funo da reordenao
sistemtica a que se procedeu, parte significativa das suas atuais regras (relativas s garantias de
imparcialidade e posio dos interessados no procedimento) transitaram para a Parte III
(Procedimento). Ainda assim, fixe-se (i) a expressa consagrao da figura da delegao de competncias

intersubjetiva (isto , entre rgos de diferentes pessoas coletivas) no n. 1 do novo artigo 44.; e (ii) a
previso legal das hipteses de substituio administrativa e sua delimitao conceptual perante a
figura da suplncia (artigos 42. e 43.).
Bem diferente se revela a Parte III do renovado CPA: mais extensa e introduzindo regras e institutos
verdadeiramente inovadores.
Destaque-se, em primeiro lugar, a densificao a que se procedeu no captulo das garantias de
imparcialidade, sendo de alertar, de forma especial, para a nova regra do n. 3 do artigo 69., nos
termos do qual se consagrou a proibio de prestao de servios de consultoria, ou outros, a favor das
autoridades administrativas envolvidas no procedimento por parte de entidades que hajam prestado
servios, h menos de trs anos, a qualquer privado participante nesse mesmo procedimento.
Saliente-se, em segundo lugar, a consagrao (j prevista na legislao urbanstica) da figura das
conferncias procedimentais (artigos 77. a 81.), modelo de exerccio comum ou conjunto de
competncias que se achem distribudas por diferentes rgos da Administrao. Trata-se de uma
reposta aos cada vez mais frequentes procedimentos administrativos complexos e que, na sua dupla
vertente de conferncias deliberativas e de coordenao, se poder traduzir num reforo das exigncias
de desburocratizao e simplificao administrativas. No mesmo sentido se orienta a tambm nova
figura do auxlio administrativo (artigo 66.), forma de colaborao entre diversos rgos da
Administrao cuja utilizao poder, em muitos casos, promover a indispensvel celeridade da fase
instrutria dos procedimentos.
Em terceiro lugar, e para alm de muitas outras novidades, merece registo a consagrao genrica da
figura das comunicaes prvias (artigo 134.), tambm j prevista, de forma especial, v.g., na legislao
urbanstica, ambiental ou de licenciamento de servios e cuja utilizao dispensa a prtica formal de
atos administrativos para que se produzam, para o destinatrio, os efeitos jurdicos pretendidos.
Totalmente renovada surge igualmente a Parte IV do novo CPA e na qual se encontra a matria relativa
regulao substantiva das formas de atividade administrativa. De entre as dezenas de novidades,
destaquem-se as essenciais.

Desde logo, a consagrao de um at agora inexistente, mas sempre reclamado regime substantivo
geral para os regulamentos administrativos (artigos 135. a 147.) e no qual surgem consagradas
importantes regras sobre a relao entre regulamentos e sobre as causas de invalidade dos mesmos.
Em matria de regime substantivo do ato administrativo, as principais inovaes surgem nos captulos
da invalidade e da revogao. A respeito da primeira, merece destaque o refinamento das situaes de
nulidade (artigo 161.) e, de extrema importncia prtica, a consagrao das hipteses tradicionalmente
inseridas sob a capa do princpio do aproveitamento do ato administrativo (n. 5 do artigo 163.) e
que correspondem a fortes restries s situaes de anulabilidade dos atos administrativos. A respeito
da segunda, talvez seja possvel a concluso de que se est diante da matria que apresenta uma face
mais renovada em todo o novo Cdigo. Com efeito, o novo CPA opta pela separao conceptual entre
revogao (atualmente, revogao por mrito) e anulao administrativa (atualmente, revogao
por invalidade), separao qual faz corresponder dois regimes diferenciados (artigos 165. a 172.).
Esta opo concretiza-se, depois, na previso de um regime muito mais complexo de causas de
revogao e anulao o qual corresponde (i) por um lado, consagrao de modelos de flexibilizao do
atual regime (v.g., a hiptese de revogao com fundamento em alterao das circunstncias agora
previsto); (ii) por outro lado, consagrao expressa de solues implicadas pelo Direito da Unio
Europeia (v.g., o alargamento do prazo para a anulao de atos constitutivos de direitos obtidos em
situaes de fraude). A aplicao prtica deste novo regime cujas alteraes implicaram, tambm, a
redefinio total dos prazos hoje previstos constituir, bem pode dizer-se, um dos maiores desafios
que se coloca ao novo diploma.
Por fim, o novo Cdigo retoma disposies gerais sobre os contratos da Administrao Pblica, pese
embora as regras previstas (artigos 200. a 202.) se cifrem, no essencial, em remisses para os regimes
de formao e de execuo hoje previstos no Cdigo dos Contratos Pblicos.
Em sntese global: a publicao do novo CPA vem, com as significativas alteraes de que se deu conta,
inaugurar um novo captulo no modelo de atuao e relacionamento da Administrao Pblica
portuguesa. Marcado por exigncias de simplificao, desburocratizao e flexibilizao, o novo CPA no
deixa de se traduzir, todavia, num instrumento legislativo de complexidade acrescida quando

comparado com o atual. A sua adequada compreenso , nestes termos, pressuposto imprescindvel
para toda a Administrao Pblica e, bem assim, para todos quantos, diariamente, com esta lidem.
A todos estes desafios a Srvulo & Associados em particular, o seu Departamento de Direito Pblico
responder, lgica e naturalmente: presente!
Jos Duarte Coimbra
jdc@servulo.com