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Karine Bannelier
Thodore Christakis
Olivier Corten
Barbara Delcourt
Prface
de S.E. Gilbert Guillaume
CEDIN-Paris I
Cahiers internationaux
N17
ISBN : 2-233-00411-6
Prface
Le 11 septembre 2001, les tours jumelles du World Trade Center, ventres peudeux avions de ligne dtourns par des commandos-suicide, s'effondraient sous
les yeux des tlspectateurs, tmoins de la mort en direct de plusieurs milliers de
personnes. Ces attentats et celui commis le mme jour contre le Pentagone
suscitrent une indignation profonde et entranrent des ractions immdiates
diriges contre leurs auteurs et commanditaires et, plus gnralement, contre le
terrorisme international.
Ds janvier 2002, le Centre de droit international (CEDIN) de l'Universit de
Paris 1 (Panthon-Sorbonne) et le Centre de droit international et de sociologie
applique au droit international de ['Universit libre de Bruxelles organisaient
Paris un colloque sur le droit international face au terrorisme. Ce colloque a fait
trs heureusement le point sur la question et la publication de ses actes permettra
tous de prendre connaissance des communications varies et enrichissantes qui
ont t prsentes cette occasion.
Ces communications ont port en premier lieu sur un problme difficile et
important : faut-il dfinir le terrorisme et dans l'affirmative comment ?
Dans une premire tape, le droit international stait bien gard d'user de ce
terme et d'en fournir une dfinition. Les auteurs des premires conventions
destines prvenir et rprimer les actes de terrorisme avaient prfr organiser
cette prvention et cette rpression en visant des actions dtermines telles que
les dtournements d'avion, les actes de violence dirigs contre les aronefs, les
aroports, les navires et les plates-formes ptrolires, les attentats contre les
diplomates ou les prises d'otages. Les rdacteurs de ces diverses conventions
conclues dans les annes 1970 et 1980 avaient sciemment vit d'user du mot
terrorisme afin de n'avoir pas le dfinir. Les discussions tant au sein du
Conseil de l'Europe que des Nations Unies avaient en effet montr l'poque la
difficult de parvenir une telle dfinition.
C'est que le terrorisme prend des formes extrmement diverses dans le temps
comme dans l'espace. Les dfinitions proposes par la doctrine ont par suite t
-IInombreuses, que lon considre les objectifs poursuivis, les mthodes employes
ou les effets recherchs par les dlinquants. Bien plus, le terme terrorisme
voque, dans le langage courant, une violence extrme, des victimes innocentes,
un climat dangoisse. Il renvoie au fanatisme et la barbarie. Ds lors, il est
frquemment utilis pour disqualifier l'adversaire et mobiliser l'opinion publique
son encontre, ainsi que lobserve Denis Duez dans sa communication. De ce fait
il est difficile de le dfinir sans condamner ou absoudre, comme en portent
tmoignage les dbats concernant les mouvements de libration nationale et de
scession relats par Madjid Benchikh ou les discussions sur le terrorisme d'Etat
rapportes par Marcelo Kohen.
La sagesse des rdacteurs des premires conventions destines lutter contre le
terrorisme sans en prononcer le nom n'eut cependant qu'un temps. Dans les
annes 1990, le terme terrorisme fit son apparition en droit conventionnel
sous la pression des politiques, des mdias et des organisations non
gouvernementales. A vrai dire, le mot avait dj t employ en 1937 sous le
coup de l'motion la suite de l'assassinat du roi Alexandre de Yougoslavie dans
une convention conclue dans le cadre de la Socit des Nations qui ne devait
jamais entrer en vigueur. Il rapparut en 1977 dans une convention du Conseil de
l'Europe qui se garda bien d'en fournir une dfinition. Vingt ans plus tard, une
nouvelle convention tait conclue dans le cadre des Nations Unies pour la
rpression des attentats terroristes l'explosif, le terme n'y tant pas davantage
dfini. Enfin, en 1999 tait signe New York la convention des Nations Unies
en vue de la rpression du financement du terrorisme, le terme couvrant une srie
d'actes numrs au texte. Par un paradoxe qui n'tait qu'apparent, la socit
internationale s'attaquait au terrorisme sans russir en cerner vraiment les
contours.
Les vnements du 11 septembre 2001 ne marqurent pas une rupture sur ce
point. Le Conseil de scurit, dans sa rsolution 1368 du 12 septembre 2001,
appela la communaut internationale redoubler d'efforts pour prvenir et
liminer les actes terroristes. Puis, par rsolution 1373 du 28 septembre 2001, il
dcida d'un certain nombre de mesures s'imposant aux Etats en ce domaine. Mais
il ne fournit aucune prcision sur ce qu'il fallait entendre par terrorisme. Par
ailleurs, le projet de convention gnrale sur le terrorisme international avanc
par l'Inde, analys par Pierre d'Argent au cours du colloque, ne put aboutir au
sein de l'Assemble gnrale, faute notamment daccord sur la dfinition du
terrorisme. Cest seulement dans les projets de lUnion europenne rapports par
Anne Weyembergh qu'une telle dfinition sera tente.
-III-
Lutter contre le terrorisme sans le dfinir tait possible tant que le mot n'tait pas
prononc. User de ce terme sans en dterminer la porte n'est en revanche pas
sans inconvnient aujourdhui, ainsi que plusieurs des participants au colloque
l'ont soulign. Procder de la sorte est en effet crer lincertitude et laisser aux
Etats la possibilit d'interprtations unilatrales orientes dans le sens de leurs
intrts.
Aussi, et comme Jean-Marc Sorel l'a soulign dans son rapport gnral sur le
sujet, nest-il pas inutile de rechercher une telle dfinition en esprant qu'elle sera
utile au lgislateur et au juge. Dans cette perspective, il ne saurait tre question
de distinguer entre bon et mauvais terrorisme, comme entre guerre
juste et guerre injuste . Le terrorisme doit tre dfini objectivement,
indpendamment des motivations de ses auteurs. Ainsi que je le suggrais en
1989 dans mon cours lAcadmie de droit international, il couvre, me semble-til, tout usage de la violence dans des conditions de nature porter atteinte la vie
des personnes ou leur intgrit physique dans le cadre d'une entreprise ayant
pour but de provoquer la terreur en vue de parvenir certaines fins. Si ces fins
sont politiques, le terrorisme peut tre qualifi de politique. Ainsi dfini, il doit le
plus souvent, selon l'analyse de Yann Jurovic, tre regard comme un crime de
droit commun, mais peut parfois constituer un crime de guerre et peut-tre dans
des circonstances tout fait exceptionnelles, un crime contre lhumanit.
Si la socit internationale n'a pas t capable, ni avant, ni aprs le 11 septembre,
de parvenir un accord sur ce qu'il convient d'entendre par terrorisme, elle a en
revanche fait quelques progrs dans la prvention de ce type de criminalit.
A cet gard, il importe ds l'abord de relever que le Conseil de scurit, agissant
en vertu du chapitre Vil de la Charte, a ds les 28 septembre et 12 novembre
2001, pris diverses dcisions de principe s'imposant aux Etats par application de
l'article 25. Ces dcisions touchent la rpression des actes de terrorisme et au
financement de tels actes. En procdant de la sorte, le Conseil, ainsi que l'observe
Olivier Corten, en est venu rendre certaines rgles juridiques particulires
opposables tous les Etats Membres des Nations Unies . Il s'est pos en
vritable lgislateur international . Ce faisant, il a notamment impos aux Etats
des obligations reprises de la convention de 1999 pour la rpression du
financement du terrorisme, l'poqu non encore entre en vigueur, tout en
procdant, comme le remarque Nicolas Angelet, un tri parmi ces obligations.
Bien plus, en crant un comit charg de la lutte contre le terrorisme, il a entendu
contrler la mise en uvre de ses rsolutions par les Etats membres. Par une
interprtation nouvelle de son mandat, il se reconnat dsormais non seulement
- I V-
Sa rsolution 1368 est en effet rdige en termes gnraux. Elle rappelle certes le
droit naturel de lgitime dfense tel que reconnu par l'article 51 de la Charte et
qualifie les attentats de menace contre la paix et la scurit internationales ,
mais aprs avoir condamn ces attentats, le Conseil ne prend aucune mesure
concrte s'y rapportant directement. Il ne le fera pas davantage dans les semaines
qui suivirent. Aussi bien, l'action militaire mene par les forces armes nordamricaines et britanniques en Afghanistan le fut-elle au nom de la lgitime
dfense et non dans le cadre de l'ONU. C'est seulement une fois renvers le
rgime des Talibans que le Conseil se proccupa de la situation en Afghanistan,
approuva l'accord de Bonn entre groupes afghans et autorisa le dploiement d'une
force internationale de scurit avec la participation des Etats membres
(rsolutions 1378, 1383 et 1386).
Cette situation a suscit bien des interrogations au cours du colloque et Brigitte
Stem, dans son rapport introductif, rappelait ajuste titre que si rponse militaire
il devait y avoir face aux attentats, l'unanimisme remarquable du soutien aux
Etats-Unis offrait l une chance historique au chapitre VII de la Charte. Mais
elle ajoutait que si l'ONU tait unanime vouloir accorder l'autorisation de mise
en uvre de la force militaire aux Etats-Unis et leurs allis, les Etats-Unis
eux-mmes ne voulaient pas de cette autorisation. Ds lors, l'action arme mene
en Afghanistan le fut sans utilisation de l'article 42 de la Charte. Elle ne fiit pas
davantage entreprise par recours aux reprsailles annes dont Pierre Klein a
rappel dans sa communication les limites. Elle le fut au nom de la lgitime
dfense dans les conditions analyses par Pierre Michel Eisemann. De la crise
afghane est ainsi n, selon Eric Remacle, un modle nouveau de multilatralisme
en rseau. Alors , dit-il, que la fonction de lgitimation est clairement
confre aux Nations Unies et l'OTAN, ces deux organisations se dessaisissent
littralement de la question. Elles sont totalement absentes des oprations
militaires offensives . C'est seulement une fois install le nouveau
gouvernement issu de l'offensive victorieuse de l'Alliance du Nord et de l'action
amricaine que les Nations Unies reprennent la parole , en autorisant l'envoi
d'une force internationale de scurit. Ce multilatralisme en rseau
rejoindrait l'unilatralisme la carte .
La raction face aux attentats a suscit des interrogations non seulement en ce qui
concerne le jus ad beilum, mais encore pour ce qui est du jus in bello. Le meilleur
exemple en est fourni par le statut des personnes dtenues par les Etats-Unis
Guantanamo la suite du conflit afghan, auquel Eric David a consacr sa
communication. Plus gnralement, la question a t pose de savoir si aux
- VI i
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Gilbert Guillaume
Prsident de la Cour internationale de Justice
AVANT-PROPOS
On a souvent dit qu'il y avait un avant et aprs 11 septembre, et que cette date
marquerait mme l'avnement d'une re nouvelle dans les relations
internationales appelant de nouvelles rgles de droit destines remplacer un
arsenal juridique qui, selon certains, serait dsormais dpass. L'objet de cet
ouvrage, qui reprend les actes d'un colloque international qui s'est droul le
14 janvier 2002 Paris, est de vrifier l'hypothse d'une telle rupture et, plus
prcisment, d'valuer la porte des changements sur les rgles du droit
international. C'est dans cette perspective que trois domaines ont t
explors : le premier porte sur la question de la dfinition du terrorisme, le
second sur la rglementation de la lutte contre le terrorisme et le troisime
examine les modalits de rpression des actes terroristes.
Le colloque et l'ouvrage prsents ici constituent le produit d'une coopration
troite entre le Centre de droit international (CEDIN) de l*Universit Paris I
(Panthon-Sorbonne) et le Centre de droit international et de sociologie
applique en droit international de lTJniversit libre de Bruxelles.
Les diteurs souhaitent remercier vivement le Directeur du CEDIN-Paris I,
Mme le Professeur Brigitte Stem pour son soutien constant la ralisation de
ce colloque et de cet ouvrage. Ils souhaitent aussi adresser leurs
remerciements la Fondation et le Ple Berriheim d'tudes sur la paix et la
citoyennet, la Fondation Francqui et l'institut dtudes europennes de
1ULB qui ont appuy cette initiative.
Ils remercient enfin l'ensemble des personnes ayant particip ce colloque
ainsi que, bien sr, les diffrents auteurs qui expriment dans cet ouvrage
collectif leurs opinions personnelles sur un sujet qui continuera sans doute
susciter bien des controverses.
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i
!
Rapport introduciif
Je ne parlerai pas ici de la gueire des civilisations que lon a parfois, bien
maladroitement invoque, en empruntant les pas de Samuel Huntington1. Je
dirai simplement que, sil n y a pas choc des civilisations, choc
indiscutablement il y a eu : le trouble qui nous a tous saisis la vue, passe et
repasse en boucle devant nos yeux, comme dans un cauchemar, de
leffondrement des deux tours jumelles du World Trade Center, est venu suis
doute de la perception que la collectivit humaine tait dsormais face un
danger omniprsent : cette identification de chacun dentre nous aux victimes
des attentats traduit ce que la philosophe Myriam Revault dAllonnes a dcrit
comme "la reconnaissance, en creux, de cette communaut du genre humain
qui nous permet dhabiter le monde, et donc de le partager avec dautres
hommes"2.
Je ne parlerai pas non plus de la guerre contre la libert qui a t ici ou l
dnonce, dans de grandes envoles lyriques, je ne parlerai pas non plus du
djihad. Ma perspective nest ni la gopolitique, ni la philosophie, ni la
science politique, cest la perspective juridique.
Non que lon entre, en se cantonnant au domaine juridique, dans le monde
des certitudes bien tablies du droit positif : les vnements du 11 septembre
2001, qui ont fait vaciller les icnes de la puissance conomique et militaire
amricaine, ont galement branl nos catgories de penses et les concepts
juridiques relativement bien tablis qui avaient cours dans le monde davant
le 11 septembre. Claire Tran, dans un article du Monde dont le titre
"Terrorisme, guerre : les armes du droit international" aurait pu tre celui de
ce colloque, la dit mieux que je ne pourrais le faire : selon elle, "[...] le droit
A. Un inonde diversifi
Combien de fois na-t-on pas entendu, au cours de ces dix dernires
aimes, que lmergence de nouveaux acteurs -en particulier les individus, les
socits multinationales et les ONG- transformait le paysage du droit
international ?
La socit internationale classique tait une socit essentiellement
compose dEtats et de regroupements dEtats dans le cadre des organisations
internationales. Cest une banalit de dire que le monde international dans
lequel nous vivons aujourdhui est un ensemble considrablement plus
complexe, fond sur des acteurs diversifis, quil sagisse des acteurs
traditionnels que sont les Etats ou les organisations internationales ou quil
sagisse des nouveaux acteurs non tatiques, quils aient une dimension
plantaire comme les socits multinationales ou quils soient constitus en
rseaux internationaux transtatiques.
Ceux qui mettent en avant cette nouvelle vision de la socit
internationale le font en gnral, dans une sorte de combat entre les Anciens
et les Nouveaux, en dnonant le monde westphalien traditionnel, en
dnonant le monde ancien prsum dpass et inadapt aux ralits
contemporaines, et paralllement en accueillant avec enthousiasme ce monde
nouveau o les acteurs non-tatiques sont destins jouer un rle
3 Le Monde, 18-19 novembre 2001, p. 13. Voir galement CASSESE (A.), "Terrorism is also
Disrupting Some Crucial Lgal Catgories of International Law", in The Attack on the World
Trade Center : Lgal Responses, http://www.ejil.org.forum_WTC/ny-cassese : "The terrorist
attack f...]is also having shattering consquences fo r international law. It is subverting some
important lgal catgories, thereby imposing the need to rethink them, p. 1. Ou encore,
CONDORELU (L.), "Les attentats du 11 septembre et leurs suites : o va le droit
international?", R.G.D.I.P., 2001, n4 : "[...] nous sommes tous rests dsorients, nous
demandant au fond si par hasard des pans entiers du droit international que nous connaissions
n avaient pas t balays eux aussi en mme temps que des milliers de vies humaines par
lcroulement des tours jumelles du World Trade Center", p. 829.
Mais trs nombreux sont ceux que lon pourrait citer qui ont tenu un
langage selon les mmes lignes de force. Je ne prendrai quun autre exemple,
celui de Monique Chemillier-Gendreau, qui crit dans son ouvrage trs
stimulant intitul Humanit et souverainets que "le basculement dpoque
est signal aussi par ce fait que, devant les attitudes [...] des responsables
politiques qui pratiquent si souvent lirresponsabilit collective, les
individus se dressent et sorganisent en contre-pouvoirs"6.
Une partie du message ressass sur la transformation de la socit
internationale et la crise de lEtat sest rvle dramatiquement vraie, lors des
vnements du 11 septembre 2001. Mais ceux-ci ont du mme coup
brutalement infirm lautre partie, la partie optimiste du message, en nous
mettant face cette ralit sous-estime, qui est que lindividu peut tre un
monstre encore plus froid que lEtat. Il la en effet dmontr, en planifiant
pendant des annes, lentement, rigoureusement, scientifiquement, les actes
terroristes impensables du 11 septembre. La socit civile, tant vante, sest
rvle pouvoir tre extrmement incivile.
Cest donc dans ce monde nouveau dont j ai grossirement, la suite de
tant dautres, esquisss les contours, que nous vivons, dans cet univers o les
Etats entrent en comptition avec les acteurs privs et toutes sortes de rseaux
internationaux aux contours plus ou moins dfinis. Les attentats du 11
septembre sont en ce sens, pour reprendre les termes de Christophe Jaffrelot,
4International Law and Politics, 30 mars 2001, vol. 35, pp. 527-559.
s Ibid., pp. 529 et 530.
6 Humanit et souverainets. Essai sur la fonction du droit international, Paris, d. La
Dcouverte, 1995, p. 44.
B. Un monde violent
Certes, les terroristes nont pas le monopole de la violence. Nous savons
tous que les Etats eux aussi recourent la violence, quils utilisent des armes,
y compris des armes de destruction massive. Mais au fur et mesure de
lvolution de la civilisation, les Etats ont accept dencadrer lutilisation de
cette violence. Ils ont dune part, limit le jus ad bellum, dans ce que lon
appelle le droit des conflits arms et lon sait que le recours la force, y
compris en cas de lgitime dfense, doit se faire dans le cadre des rgles
onusiennes ; ils ont, dautre part, nonc certaines rgles gouvernant le jus in
bello, dans ce que lon appelle le droit humanitaire : ce droit interdit dutiliser
certaines armes, interdit de frapper les populations civiles, interdit les actes
de guerre qui vont au del des ncessits militaires.
Rien de tel chez les terroristes, leur arme tant prcisment la terreur sans
rgle et sans limite quils sont susceptibles de faire natre. Ils ont atteint les
limites de linhumain, puisquils ont transform ltre humain lui-mme en
arme suprme : par leur acte kamikaze, ils se sont eux-mmes transforms en
arme ; par leur acte terroriste, ils ont transform dautres tres humains,
voyageurs ariens embarqus leur insu dans des avions civils destins
semer la mort, en bombes volantes jetes contre des objectifs soigneusement
choisis.
Dans terrorisme, il y a lide de terreur. Le monde aujourdhui dit non la
terreur, quelle que soit la cause lgitime au service de laquelle elle se met.
Si lon se place dans une perspective historique, lon peut ici aussi faire
un parallle entre les Etats et les individus.
On sait que les thologiens et les tenants du droit naturel avaient introduit
une distinction entre la guerre juste et la guerre injuste, mme si ces
qualifications ne sont jamais entres dans le droit positif. Celui-ci a connu
des priodes o la guerre tait la manifestation ultime de la souverainet
7 Le Monde, 27 septembre 2001.
8 Voir sur ce point, infra.
9 Selon la formule tellement expressive utilise par BADIE (B.) et SMOUTS (M.-C.), Le
retournement du monde. Sociologie de la scne internationale, Paris, Presses FNSP & Dalloz,
1995,2 d.
tatique, des priodes o son usage tait plus ou moins limit, et la priode
contemporaine, prsage par ladoption du Pacte Briand-Kellog, qui sest
vritablement ouverte avec ladoption de la Charte de lONU, dans laquelle
la guerre a t mise hors la loi.
De mme, il est des thoriciens qui distinguent entre le bon et le mauvais
terrorisme, linstar dIgnacio Ramonet, selon qui "[...] le terme terrorisme
est imprcis. Depuis deux sicles, il a t utilis pour dsigner
indistinctement tous ceux qui recourent, tort ou raison, la violence pour
changer lordre politique"1 . A tort ou raison", dit-il et voici ouvert le dbat
sur la question brlante : "Y-a-t-il un bon terrorisme ?".
Nul doute que certains estiment que si laction politique en vaut la peine,
le recours au terrorisme ne doit pas tre exclu, ce que la sagesse populaire
exprime lorsquelle dit que "la fin justifie les moyens". Pour ceux qui
adoptent une telle approche, quelles sont les fins justificatrices ? Elles sont
sans doute aussi nombreuses que les "justes causes" pour lesquelles les
hommes ont prtendus se battre depuis lorigine des temps. Gracchus Babeuf
disait en 1792 que "[t]ous les moyens sont lgitimes pour lutter contre les
tyrans. De la mme faon, nombreux sont ceux, commencer par les
rsistants fianais pendant la seconde guerre mondiale, qui pensent que toute
personne qui combat pour la libert de son pays mne un combat lgitime.
Lutte contre les tyrans, lutte contre loccupation trangre, lutte contre les
systmes socio-politiques inacceptables, tels que les rgimes dapartheid : il y
a l quelques objectifs pouvant sembler lgitimes. Encore que la lgitimit
des objectifs ne fait sans doute pas lunanimit, ds lors que lon est face
des situations concrtes, qui sont diversement qualifies selon le ct o lon
se trouve11 : les terroristes des uns sont souvent les rsistants des autres.
Cependant, si lon retient provisoirement comme dfinition du
terrorisme12, le fait de semer la terreur, en s attaquant aux civils,
10 Selon RAMONET (I.), in "Buts de guerre", Le Monde diplomatique, novembre 2001, p. 1.
11 H sufft de citer la dclaration crite du Reprsentant permanent de Cuba, la sance du
Conseil de scurit du 12 septembre, indiquant quil condamne avec la plus grande nergie les
actes terroristes tout en faisant savoir qu'il considrait que pouvait ainsi tre qualifies les actes
des Etats-Unis l'gard de Cuba, depuis lavnement du castrisme : "La position de Cuba
lencontre de tout acte terroriste est bien connue. Il est impossible doublier que notre peuple a
t victime pendant plus de 40 ans de tels actes, organiss partir du territoire mme des EtatsUnis", Doc. ONU, S/2001/864, p. 5.
12 On sait que la communaut internationale peine trouver une dfinition acceptable par tous du
terrorisme, ce qui explique lchec de la Convention internationale sur le terrorisme.
Aujourdhui, les dfinitions sont innombrables, et un des orateurs de cette journe aura
loccasion den parler. A titre dexemple, la dfinition en droit franais : les actes terroristes sont
des actes troublant lordre public par lintimidation ou la terreur, loi du 9 septembre 1986.
Etats, qui sont bien dmunis pour les imposer aux rseaux terroristes
internationaux.
Ce monde plus diversifi, ce monde plus violent, do vient-il, o va-t-il ?
C. Un monde en transition
Les vnements de septembre 2001 marquent sans doute une rupture
phnomnologique ou existentielle, mme si ces vnements narrivent pas
comme une mtorite dans un ciel serein.
(a) - La prise de conscience des menaces existait
Les spcialistes des relations internationales savaient que les menaces
avaient chang. Des tudes faites aux Etats-Unis mmes sur les menaces
futures lgard du pays envisageaient cette possible guerre de nouvelle
gnration, ce conflit non tatique conduit par des opposants dont la base
peut ne pas tre un Etat-nation, mais une idologie ou une religion. 11 est en
particulier intressant de relire ce que M. Tenet, Directeur de la CIA dclarait
devant le Snat amricain en fvrier 2001 : "State-sponsored terrorism
appears to have decined over the pastfive years, but transnational groups
with decentralized leadership that makes them harder to identify and disupt are emerging"15. Et non seulement, il savait que la menace venait de groupes
terroristes, mais il avait mme identifi le groupe Al-Quaida, comme lun des
plus menaants, puisquil ajoutait, lucide, mais semble-t-il inefficace devant
la menace pourtant parfaitement identifie : "the most serious threat facing
US national security is from the Middle-Eastem terrorist network o f Usama
bin Laden"16.
Malgr ces analyses, un contre-feu ne semble pas avoir t mis en place
temps. On peut le regretter, mais on ne peut pas rcrire le pass.
Reste alors sinterroger sur lavenir qui se dessine pour la socit
internationale.
15Idem.
16"CIAs Tenets on World wide Threat 2001", http://www.cia.gov/cia/public_ajfairs/
speeches/UNCLASWWT_02072001.
On peut noter ici cette remarque paradoxale, mais exacte, dAnindhati ROY : "Ben Laden
possde le privilge davoir t cr par la CIA et dlre recherch par la FBI", in Ben Laden,
secret de famille de lAmrique", Le Monde, 14-15 octobre 2001, p. 15.
Palestiniens en qute dun Etat, combats qui nont rien voir avec les siens,
mais quil a utilis comme caisse de rsonance pour ses actions, il nen reste
pas moins quil y a trop dinjustice et trop de malheurs dans le monde
contemporain.
Nous le sentons tous. Nous le savons tous. Ronald Reagan lui-mme
lavait reconnu ds 1985, lorsquil a dclar devant le Congrs : "Nous
devons reconnatre que le terrorisme est symptomatique de problmes plus
vastes [...] nous devons nous efforcer dextirper les causes de frustration et
de dsespoir qui sont les lieux dpanouissement et les aliments du
terrorisme20. Mme sil vident, comme la dclar Lionel Jospin dans son
discours lAssemble nationale, trois semaines aprs les attentats, le 3
octobre 2001, que "le terrorisme ne sexplique pas, et se justifie encore
moins, par les ingalits qui divisent le inonde et par les conflits qui le
bouleversent21.
Nempche, lradication de la pauvret22 et la solution, enfin, du conflit
du Proche-Orient, par la cration dun Etat palestinien viable qui ne mette pas
en cause la scurit de lEtat dIsral, sont, me semble-t-il, les deux priorits
absolues, dont les hommes politiques, et tous les autres, devraient se
proccuper chaque instant. Cette ncessit dune vision davenir est
dailleurs voque par le Conseil de scurit dans sa rsolution 1377 (2001)
du 12 novembre 2001, dans laquelle il :
"Souligne qu 'une action internationale soutenue visant tayer l entente entre les
civilisations, rgler les conflits rgionaux et remdier aux divers problmes
mondiaux, y compris les problmes de dveloppement, contribuera la coopration et
la collaboration internationales, elles mmes ncessaires pour soutenir la lutte la plus
large possible contre le terrorisme international11.
20 Ronald Reagan, dans un message au Congrs du 26 avril 1984, cit par SOULIER (G.) in
"Comment combattre le terrorisme 7", publi initialement dans Le Monde diplomatique en 1986,
repris -sans une ride- dans "11 septembre 2001. Ondes de choc", Manire de voir, Le Monde
diplomatique, novembre-dcembre 2001, p. 42.
21 Cit dans Le Monde du 5 octobre 2001, in TREAN (C.), "Le premier ministre dfend la
"lgitimit" dune riposte amricaine", p. 3.
22 Dans le mme sens, voir LE BOUCHER (E.), "Le 11 septembre, tournant dans la
mondialisation", Le Monde, 25 octobre 2001, p. 17 : "Mme si le terrorisme nest pas n de la
pauvret, le vaincre passe par la lutte contre la pauvret".
26 Voir en ce sens, DUPUY (P.-M.), "The Law after the Destruction of the Towers", in The
Attack on the World Trade Center: Lgal Responses: http://www.ejil.org. forum_WTC/nydupuy.html : "Resolution 1368 could be reckoned to have allowed a particularly flexible
interprtation, i f not even in total drogation o f legitimate self-defense. This concept, in
principle, onfy permits armed reaction to foreign aggression coming from a State, not a
nebulous transnational movement", p. 3.
La Charte en effet avait pour but de laisser subsister la possibilit pour les
Etats de ragir pour se dfendre contre une agression en cours jusqu ce que
le systme de scurit collective fonctionne, cest--dire jusqu ce que le
Conseil de scurit agisse.
Ne sachant pas si le systme de scurit collective quils venaient de crer
allait fonctionner de faon toujours efficacement les protger dune
agression arme, les Etats ont souhait conserver leur droit de lgitime
dfense, en attendant que le Conseil de scurit agisse, dans le cadre de sa
responsabilit principale de maintien de la paix, ou au cas o le Conseil de
scurit ne pourrait pas agir. Il en rsulte que "[la] lgitime dfense,
exception temporaire aux rgles dune socit police, est une facult
subsidiaire, provisoire et contrle"29.
29 NGUYEN QUOC DINH, DAILLER (P.), PELLET (A.), Droit international public, Paris,
LGDJ, 1999, 6 d.,n 566, p. 901.
pas ce qua dit en son temps Clemenceau : "[u]ne nation qui veut faire la
guerre est toujours en tat de lgitime dfense .
1.
Les problmes doidre conceptuel : la qualification de la lgitime
dfense
Les discussions dordre conceptuel tournent autour de la dfinition du
concept considr par les uns comme applicable uniquement face une
agression tatique, alors que les autres considrent que lagression peut venir
de nimporte o.
Il semble que dans leur majorit, les internationalistes soient daccord
avec la dfinition de la lgitime dfense donne par Dictionnaire Salmon :
"Droit de raction arme dont dispose, titre individuel ou collectif, tout Etat
qui a t victime dune agression arme"32.
Lagression est par ailleurs dfinie dans le mme Dictionnaire Salmon
comme une "[a]ttaque arme dclenche par un Etat agissant le premier
contre un autre Etat en violation des rgles du droit international"33.
Et lon peut galement rappeler la dfinition sans ambigut donne par la
rsolution 3314 (XXIX) du 14 dcembre 1974 sur la dfinition de
lagression :
"L agression est l emploi de la force arme par un Etat contre la souverainet,
l'intgrit territoriale ou l'indpendance d un autre Etat, ou de toute autre manire
incompatible avec la Charte des Nations Unies... "
"Laccordparat aujourdhui gnral [elle crivait cela en 1986] sur la nature des
actes pouvant tre considrs comme constitutifs d une agression arme. En particulier,
on peut considrer comme admis que, par agression arme, il faut entendre non
seulement l action des forces armes rgulires travers une frontire internationale,
mais encore 'lenvoi par un Etat ou en son nom de bandes ou de groupes arms, de
forces irrgulires ou de mercenaires qui se livrent des actes de force arme contre
un autre Etat d une gravit telle quils quivalent' (entre autres) une vritable
agression arme accomplie par des forces rgulires, 'ou [au] fait de s'engager d une
manire substantielle dans une telle action'. Cette description qui figure [dans] la
rsolution 3314 (XXIX) de l AG, peut tre considre comme l'expression du droit
international coutumier [..[M a is la Cour ne pense pas que la notion d"agression
arme'puisse recouvrir non seulement l action de bandes armes dans le cas o cette
action revt une ampleur particulire, mais aussi une assistance des rebelles prenant
la forme de fourniture d armements ou d'assistance logistique ou autre1'55.
radicalement diffrent d'il y a trois mois ? H est radicalement chang, savoir que, le 11
septembre, on a dcouvert que des groupes non tatiques pouvaient disposer de moyens de
destruction massive et qu'ils taient dtermins les utiliser. C'est l'quivalent, d'une certaine
faon, de l'acquisition des moyens de destruction massive par les Etats, matrialise par la date
du 6 aot 1945, savoir la bombe atomique largue par les Amricains sur Hiroshima".
B SHULTZ (G.), "Low-Intensity Warfare : The Challenge of Ambiguity", communication la
National Defense University, Washington, D.C., 15 janvier 1986, reproduite in ILM, 1986, n 25,
p. 206.
-22-
23
d'autres, ont abrit des cellules dAl-Quaida"41. Un peu plus tard, dans une
lettre adresse le 7 octobre 2001 par M. Negroponte, le Reprsentant
amricain lONU au Prsident du Conseil de scurit, il tait prcis que
pour linstant les cibles taient lorganisation Al-Qaida et le rgime des
talibans en Afghanistan, mais que pour lavenir il y avait potentiellement
dautres cibles : "Nous pourrions arriver la conclusion que notre
autodfense ncessite une action supplmentaire visant dautres organisations
ou Etats".
On sait que le Conseil de scurit a raffirm dans les prambules des
rsolutions 1368 (2001) du 12 septembre 2001 et 1373 (2001) du 28
septembre 2001 lexistence dun droit "inhrent" dans la premire et "naturel"
dans la seconde de lgitime dfense individuelle ou collective.
11
y a donc l une autre extension de la notion classique de lgitime
dfense qui semble pouvoir dsormais inclure la lgitime dfense prventive
et ce que lon pourrait appeler "la lgitime dfense punitive".
(c) - La porte de la mention de la lgitime dfense par le Conseil de
scurit
Quelle est la porte de ce rappel du droit de lgitime dfense, individuelle
ou collective, dans les rsolutions du Conseil de scurit?
Les dbats, on le sait, on fait rage parmi les juristes pour savoir ce que le
Conseil de scurit avait vraiment fait.
1. Linterprtation de la position du Conseil de scurit
Les rponses se situent sur toute la palette de larc-en ciel : le Conseil de
scurit na rien dit de nouveau et na fait que rappeler un droit qui existe
dans la Charte sans y ajouter quoique ce soit ; il a reconnu que la lgitime
dfense existait bien dans les circonstances de lespce, cest--dire a
lgitim a posteriori les qualifications faites par les Etats-Unis ; il a autoris
lutilisation de la lgitime dfense, cest--dire aurait donn une lgitimation
a priori laction amricaine.
Pour les uns, le Conseil de scurit na rien fait que rappeler quelque
chose qui existe, sans que ce rappel change quelque chose aux droits
existants confrs aux Etats par le droit international et la Charte des Nations
Unies.
Ce nest pas la premire fois que le Conseil de scurit rappelle ainsi le
droit naturel de lgitime dfense.
41 Cit par ZECCHINI (L.), "Selon Washington, aucun nouveau mandat de lONU nest
ncessaire pour frapper dautres pays", Le Monde, 20 dcembre 2001, p. 5.
42 "Les Nations Unies et la crise du Golfe" in Brigitte Stem (dir.), Les aspects juridiques de la
crise et de la guerre du Golfe, Paris, Montchrestien, Cahiers du CEDIN, N 6,1991, p. 69.
43 Daprs CONDORELLI (L.), op. cit. note 3, seuls 5 Etats ont invoqu lillgalit ou ont
durement critiqu lopration militaire en Afghanistan : il sagit de lIrak, lIran, la Core du
Nord, Cuba et la Malaisie, p. 840, note 7. Cependant, labsence de critiques lgard de laction
militaire en Afghanistan peut signifier que les Etats taient daccord avec sa ncessit et ne
signifie pas ncessairement quils taient daccord avec les fondements juridiques qui ont t
invoqus.
46 Les actes de terrorisme international ont dj t considrs comme constituant une menace
ta paix et la scurit internationales ds 1992, dans laffaire libyenne, rsolution 731 (1992) du
21janvier 1992.
47 In "Terronsm, the Use of Force and International Law after 11 September", article paratre,
doc mimo, p. 13.
m. V e r s u n n o u v e a u d r o i t i n t e r n a t i o n a l
Demble, je tiens bien prciser que ce nest pas tant laction amricaine
en Afghanistan qui me semble devoir tre critique, car je suis intimement
convaincue que les dmocraties doivent savoir se dfendre contre ce qui les
nie, que le fondement juridique qui en a t donn, qui ouvre la porte toutes
les drives, alors quun fondement juridique parfaitement adapt tait
"disponible, sil avait t accept par les Amricains. Du ft de lexistence
de ce fondement juridique adapt -quoique inutilis- je suis personnellement
assez daccord avec Claire Tran lorsquelle constate que "le droit
international" a plutt t un peu moins maltrait quen dautres
circonstances"50.
Cela est vrai, mais on ne peut gure aller plus loin et je ne la suivrais pas
lorsquelle poursuit en crivant que "[l]es Amricains nont pas tent de se
passer de la lgitimation de lONU"51. A mon avis ils sen sont passs, et
cest pour cela quune des ncessits du droit international de demain est de
reconstruire le systme de scurit collective.
48 Tentative Chinese Proposais fo r a General International Organisation, August 23, 1944. 1
Foreign Relations of the United States, 1944,718 at 725.
49 Une analyse alternative serait que le Conseil de scurit a modifi les rgles dattribution dun
acte lEtat, qui viennent pourtant dtre "codifies" dans la dclaration sur la responsabilit des
Etats adopte par lAG.
50 Op. cit. note 3.
51 Idem.
pas une guerre". Cest de la mme faon, parce que les concepts anciens sont
inadapts, trop simples pour un monde trop complexe, qu'Human Rights
Watch peut dclarer qu"un rseau de groupes et dindividus supposs oprer
dans pas moins de soixante pays ne rpond pas aux critres tablis par le
CICR pour les conflits non-intertatiques1,64.
Je suggre donc que pour prendre vritablement en compte le nouveau
phnomne qui a surgi le 11 septembre dernier, des avances conceptuelles
sont ncessaires. Dans ce cadre, on pourrait songer un nouveau concept,
celui de "guerre civile internationale", qui emprunterait des caractres aux
deux concepts prexistants : guerre civile, car elle oppose un ou des Etats
des entits non tatiques, mais guerre internationale, car le conflit ne reste pas
confin dans les frontires dun Etat, mais est devenu plantaire. Si cette
notion parat parfaitement dcrire la situation actuelle, il conviendrait
videmment -ce que je nai pu faire dais le cadre limit de ces rflexionsden examiner toutes les consquences juridiques afin den tester le caractre
oprationnel, et den viter les ventuelles drives dangereuses.
En tout cas, cela permettrait peut-tre de mieux adapter les normes
existantes la situation : on a bien vu les difficults faire concider les
normes du droit de la guerre aux prisonniers de Guantanamo, ce qui a relgu
certains dans le non-droit. Le dveloppement de rgles adaptes aux
situations relles pourrait ainsi peut-tre constituer une avance pour la
protection des droits de lhomme.
Quoi quil en soit, je terminerai mon propos sur un appel une rflexion
approfondie sur un droit international qui a t srieusement branl par le
choc du 11 septembre 2001.
64 Cit par TREAN (C.), "La rponse unanime une menace plantaire", Le Monde, 18-19
novembre, p. 14.
PREMIERE PA R UE
LE PROBLEME DE LA DEFINITION
1 Dans son cours de La Haye consacr au terrorisme et au droit international, dont le chapitre 1
traite de la question de la dfinition du terrorisme. Il reconnat quil "semble ncessaire de
dterminer ds l'abord ce quil convient dentendre par terrorisme", tout en avouant que cette
notion est proche de notions voisines (violence, assassinat politique, gurilla, anarchisme ...) ;
R.C.A.D.I, 1989-HI, vol 215, p. 295.
2 Dans Les aspects juridiques du terrorisme international, Bilan de recherches de la section
franaise du centre dtude et de recherche de lAcadmie de droit international, Dordrecht,
Martinus Nijhoff Publishers, 1988, p. 19. Ce dernier affirme : "de lege lata il n existe pas en
droit international contemporain une notion autonome de terrorisme", et le seul texte de porte
musulman. En revanche, les talibans se rattachent lcole hanfik, tout aussi orthodoxe, mais
en principe plus ouverte linterprtation. Ces coles sappuient sur le Coran, les hadiths du
prophte et la tradition (Sunna). Nanmoins, en ces temps troubls et propices la confusion, il
nest pas inutile de rappeler que les islamistes ne reprsenteraient quenviron 100 millions de
personnes sur 1,2 milliard de musulmans
6 Linvocation de Dostoevski propos des attentats du 11 septembre 2001 semble tre lobjet
dune polmique (v. GLUCKSMANN (A.), Dostoevski Manhattan, Laffont, Paris, 2002, 282
p., qui fait le lien entre le nihilisme et les attentats), mais il est certain que la lecture de son
roman Les Dmons (titre galement traduit par Les Possds) est instructive sur les racines du
nihilisme en Russie i travers le projet de Piotr Stpanovicht qui souhaite : "[...] branler
systmatiquement les bases, ruiner systmatiquement la socit et les principes ;[...] dmoraliser
les gens, tout transformer en masse informe, faire chanceler la socit, la Tendre malade, triste,
cynique et sceptique, pour quelle soit possde, alors, par la soif imprieuse dune pense
directrice quelconque et par linstinct de Survie
Babel, Actes Sud, traduction dAndr
Markowicz, 1995, troisime partie, p. 362.
7 Dfinition donne par WINOCK (M.) dans "Terrorisme, lhistoire dun mot", L Histoire,
n259, novembre 2001, p. 76.
BSelon la distinction tablie par GUILLAUME (G.), op. cit., p. 299. Voir la communication de
M. Kohen dans ce colloque sur ce sujet
9 Y compris de la part dBtats dsormais la pointe de la lutte contre le terrorisme, comme les
Etats-Unis lors de leur soutien aux forces anti-Allende, aux forces anti-cas tristes ou aux
"Contras" du Nicaragua.
38
Sil est une constante, cest que les ternies "terrorisme" et "terroriste" ont
toujours vhicul (sauf pendant la courte priode de la terreur durant la
rvolution franaise) une connotation pjorative et subjective. En clair, ces
termes sont utiliss par ceux qui sont contre et qui vont sen servir pour
riposter en justifiant ainsi leur rponse, ce qui ne signifie pas que le terroriste
le restera ternellement. Sil vainc, il deviendra le librateur. Durant la
guerre, les "terroristes" selon loccupant sont devenus les "rsistants" hros
de la libration. Si cette situation nest gure choquante lorsquil sagit de
rsister une oppression caractrise, elle devient plus dlicate juger dans
une dmocratie. Seule la loi du vainqueur permettra de trancher, mme sil
doit tre phmre. Cela suppose galement quune "oppression caractrise"
soit objectivement identifiable par rapport un ordre idal, ce qui ne va pas
sans poser quelques problmes et tend chez certains justifier le terrorisme
ds lors quune situation de domination existe.
Lhistoire dmontre surtout une ralit : le terrorisme n a cess et ne cesse
de naviguer sur la crte de lambigut et se prsente sous de multiples
formes10. A la place dune dfinition, on rencontre des mtaphores plus ou
moins prcises issues de la science politique (riposte du faible au fort, bombe
atomique du pauvre, stratgie indirecte, etc). Sans doute, la fin des blocs
idologiques -mais pas la fin de lhistoire11- permet-elle disoler un processus
qui se noyait auparavant dans le magma de la lutte rvolutionnaire, et la
mystique du terrorisme laisse-t-elle la place sa cruelle ralit, mais la
frontire entre la rsistance et le terrorisme reste trs subjective et poreuse :
one man's terrorist is another mans freedom fighter (terroriste pour lun,
combattant de la libert pour lautre). Comme le remarque X. Crettiez : "Sil
est toujours possible de condamner sur le plan thique une action terroriste, il
est bien plus dlicat de le faire sur le plan politique, lorsquelle reoit un
soutien populaire"12. La dmocratie nchappe pas cette ambigut. Si le
terrorisme breton, souvent jug comme folklorique13, est qualifi comme tel
10 Voir notre tude, "Le systme onusien et le terrorisme ou lhistoire dune ambigut
volontaire", l'Observateur des Nations Unies, n 6 ,1999, pp. 31-57, p. 32-33.
11 V. FUKUYAMA (F.),"Nous sommes toujours la fin de lhistoire", Le Monde du 18 octobre
2001, qui reprend ici sa clbre (mais trs conteste) thse sur la fin de lhistoire. Cette priode
fut galement illustre par la discussion autour du "choc des civilisations" dveloppe par
Samuel Huntington.
12 Avant-propos de : "Le terrorisme, violence et politique", PPS, n859,29 juin 2001, 88 p., p. 4.
Pour lanecdote, ce recueil de textes dresse un tableau des attentats les plus meurtriers de 1973
1998 (le maximum tant alors de 477 morts) et mentionne en note lorigine dun certain saoudien
nomm Ben Laden impliqu dans les attentats contre les ambassades amricaines en 1998. Cet
ajout serait aujourdhui inutile.
A tort car ce dernier a commis plusieurs attentats contre des biens, et le dcs dune employe
dun restaurant Mac Donald Quvertprs de Dinan prouve quil n est pas inoffensif.
39
coexistence pacifique entre les Etats. Ainsi, la visibilit des conflits est-elle
brouille16. Pourtant, si lon sen tient la dfinition classique de Clausewitz
selon laquelle la guerre est un acte de violence destin contraindre
Vadversaire excuter notre volont, il ne parat pas ncessaire de distinguer
le terrorisme dautres formes de conflits. Il sagit bien dune guerre face un
adversaire qui veut contraindre votre volont, mme si le droit ne sadapte
pas cette qualification17. En pratique, on a dailleurs bien justifi la force
dune manire qui laisse place une large discussion. "Lhyperterrorisme"
fait du monde un tout o chaque combat est une forme de guerre civile
lchelle plantaire qui rend plus flou le schma classique des relations
internationales.
Face cette pieuvre, nous resterons cantonns notre modeste -mme si
irralisable- mission : celle de savoir sil existe une dfinition universelle du
terrorisme. Pour cela, il nous faut tout dabord partir la recherche dune
telle dfinition parmi les diffrents sens donns ce phnomne (I). On
constatera alors une plthore dapproches qui, sans nous donner une
dfinition, nous permettra didentifier des critres communs, de cerner les
raisons de labsence de dfinition accepte par tous, et de savoir si lon peut
ou non parvenir une telle dfinition (II). Dans un dernier temps, en
dpassant quelque peu notre cadre danalyse, il nest pas inutile de
sinterroger sur la ncessit mme dune dfinition du terrorisme face aux
difficults sur lesquelles nous butons (m).
16 Ceci renvoie, pour les vnements rcents, un dbat difficile : tait-ce une agression arme ?
Contre qui faut-il agir 7 Voir les communications sur ce sujet dans la troisime partie.
17 Pour un point de vue oppos, voir PELLET (A.), "Non, ce nest pas une guerre !", Le Monde
du 21 septembre 2001.
18 On trouve des dfinitions qui mettent en avant un systme de violences systmatiques
(attentats contre les personnes, destruction ddifices publics par explosifs, enlvements, etc.)
auquel certains mouvements politiques extrmistes ont recours pour crer un climat dinscurit
favorisant leurs desseins.
19 La priode rcente a t propice une profusion daffirmations du type : "Vous tes soit avec
la civilisation soit avec le terrorisme" (R. Giuliani, alors Maire de New York, devant
lAssemble gnrale des Nations Unies, Le Monde du 3 octobre 2001).
50 Ces sigles sont emprunts ltude de HERMANT (D. ), BIGO (D.) : "Un terrorisme ou des
terrorismes ?", Esprit, n94-95,1986, pp. 23-27.
21 Dans Le Terrorisme, Flammarion, collection "Dominos", Paris, 2000, p. 11.
22 Dans Technology and Terrorism, Londres, Frank Cass and Co, 1993, cit dans "Le terrorisme,
violence et politique", op. cit., p. 13.
23 Dans "La relation terroriste", Etudespolmologiques, n30-31,1984, p. 50.
mrite de mettre laccent sur les embotements complexes qui rendent cette
dfinition difficile, voire impossible24.
Lapproche philosophique nest pas non plus dun grand secours, surtout
lorsquelle mle justification et explication, comme Jean Baudrillard qui
affirme que "La tactique du modle terroriste est de provoquer un excs de
ralit, et de faire seffondrer le systme sous cet excs de ralit", pour
conclure, en dtournant Clausewitz, quil sagit de "La guerre comme
prolongement de labsence de politique par dautres moyens"25.
Il nous reste donc explorer le sens juridique, refuge privilgi dans
lequel nous pouvons esprer trouver une esquisse de dfinition. Assurment,
comme signal auparavant, ce sens sera le plus dlicat car on ne lui demande
pas seulement dexprimer un point de vue mais aussi dtre oprationnel, de
servir de socle une entente de la communaut internationale pour lutter
contre ce flau. Il existe ainsi une obligation de rsultat qui rend encore plus
dlicate lapproche consensuelle.
En droit international, la dfinition dun concept peut provenir de
plusieurs sources : la doctrine, les traits, la coutume, les principes gnraux
de droit, les dcisions juridictionnelles ou encore du droit driv des
organisations internationales Q nous faut faire un rapide tour dhorizon pour
constater la source qui pourrait contenir une telle dfinition.
Le rle de la doctrine n est assurment pas le plus difficile. Bnficiant
dune libert de pense, parfois loigne des contingences de lapplication de
ses propos, cette dernire peut librement sexprimer et proposer. Pourtant,
une certaine prudence double dun ralisme pragmatique amne la doctrine
vers un constat plutt dubitatif face la dfinition du terrorisme. Ainsi, pour
G. Guillaume, lactivit terroriste se caractriserait par trois lments que
lon peut qualifier dinvariante. Tout dabord, un lment matriel constitu
par des actes de violence de nature provoquer la mort ou causer des
dommages corporels graves. Ensuite, la mthode utilise, cest--dire une
entreprise individuelle ou collective tendant la perprtation de ces actes,
entreprise caractrise par une certaine prparation, des efforts coordonns
dans lobjectif atteindre. Enfin, le but poursuivi, lobjectif, qui est de crer
la terreur chez des personnes dtermines ou plus gnralement dans le
24 En lespce, la science politique semble plutt crouler sous l'excs de dfinitions puisque,
selon ltude de SCHMID (A.P.) (Political Terrorism : A Research Guide to Concepts, Theories,
Data Bases ans Littrature, North-Holland Publishing Co, Amsterdam, 1983), il existerait 109
dfinitions du terrorisme. Pour une approche gnrale, voir aussi louvrage dsormais classique mme si quelque peu dpass - de LAQUEUR (W.), Terrorism, Little, Brown and Co, Boston,
1977.
S Point de vue polmique sur "Lesprit du terrorisme" dans Le Monde du 3 novembre 2001.
public. Dans ce cadre, cest le symbole qui compte, symbole qui peut se
concrtiser par le hasard pour les victimes, lindiscrimination tant justement
un vecteur important de la terreur. Ainsi agenc, le terrorisme
implique
lusage de la violence dans des conditions de nature porter atteinte la vie
des personnes ou leur intgrit physique dans le cadre dune entreprise
ayant pour but de provoquer la terreur en vue de parvenir certaines fins. Si
ces fins sont politiques, le terrorisme peut tre qualifi de politique"26. Le
terrorisme ainsi circonscrit permettrait de le distinguer de notions voisines,
tels que la gurilla, lassassinat politique, lanarchisme ou la violence
politique. Certes, mais toutes ces actions peuvent aussi utiliser des mthodes
terroristes et il faut reconnatre que les objectifs sont parfois confondus ou
peu diffrentis, De plus, cela laisse entier le dlicat problme dun
quatrime lment : la motivation du terrorisme. Or, cest par ce biais que la
lgitimation apparat pour loigner la qualification de certaines actions du
terrorisme. Du point de vue doctrinal, on peut foire lconomie dun tel
lment, mais ce sera beaucoup plus dlicat en pratique. Pour le moins, il
serait ncessaire de lliminer clairement.
Plus vaste et moins prcise, mais sans doute plus "praticable", est la
dfinition donne par P. Wilkinson et reprise par les travaux de recherche de
La Haye. Le terrorisme serait "lutilisation systmatique de moyens de
destruction, ainsi que de la menace dy recourir, pour terroriser des individus,
des groupes, des communauts ou des gouvernements et les forcer faire des
concessions en faveur des objectifs des terroristes"27. Le terrorisme serait
criminel quelle que soit la qualification la mieux adapte (crime contre
lhumanit, crime contre la paix, etc.).
Le Dictionnaire du droit international public nous donne une dfinition
gnrale suivie de quelques prcisions. Le terrorisme international serait un :
"Fait illicite de violence grave commis par un individu ou un groupe
dindividus, agissant titre individuel ou avec lapprobation,
lencouragement, la tolrance ou le soutien dun Etat, contre des personnes
ou des biens, dans la poursuite dun objectif idologique, et susceptible de
mettre en danger la paix et la scurit internationales". Cette dfinition a le
mrite de cibler le terrorisme en tant que fait (illicite) et non les activits
terroristes en tant quexpressions de ce fait comme cela est trs frquent
notamment dans les conventions {cf. infra). Nanmoins, il aurait peut-tre t
ncessaire de prciser que les personnes ou les biens viss peuvent tre
26 GUILLAUME (G.), op cit, pp. 304 306, p. 306 pour la dfinition.
27 Dans Terrorism and the Libral State, Londres, 1986, p. 12 ; cit par J-A. Canillo Salcedo, op.
cit., p. 21.
28 Sous la direction de Jean Salmon, Biuylant/AUF, Bruxelles, 2001, p. 1081.
-46dans le cadre de lOACI. Comme les conventions qui vont suivre au sein de
cette mme organisation31, elle ne comporte pas de dfinition du terrorisme,
ni mme la mention du mot "terrorisme". Ceci sera dailleurs une constante
durant les annes soixante dix puisque la Convention sur la prvention des
infractions contre les personnes jouissant dune protection internationale, y
compris les agents diplomatiques conclue au sein de lAGNU en 1973 ne
comporte pas non plus de dfinition du terrorisme, ni mme de mention du
mot "terrorisme"32 et se contente, comme les prcdentes, dune description
des actes possibles. Un trs lger progrs sopre avec la Convention de 1979
contre la prise dotages qui ne dfinit pas le terrorisme mais mentionne dans
le prambule la prise dotages comme tant une "manifestation du terrorisme
international"33. La situation sera quasiment identique pour la Convention sur
la protection physique des matires nuclaires dans le cadre de lAIEA qui ne
dfinit ni ne mentionne le terrorisme34.
Un frmissement apparat la fin des annes quatre-vingt avec les
conventions ngocies au sein de lOMI qui reproduisent le cadre scuritaire
mis en place par lOACI. La Convention sur la rpression dactes illicites
contre la scurit de la navigation maritime de Rome en 1988 ne dfinit pas
le terrorisme mais fait largement rfrence dans son prambule aux
rsolutions de lAGNU sur cette question (notamment la rsolution, 40/61 du
9 dcembre 1985 qui recommandait lOMI dtudier cet aspect pour les
navires) et condamne ainsi comme des actes criminels toutes les mthodes et
pratiques du terrorisme35. Le Protocole de 1988 qui complte le prcdent
31 Convention relative aux infractions et certains autres actes survenant bord des aronefs,
Tokyo le 14 septembre 1963, en vigueur le 4 dcembre 1969,171 Etats parties lheure actuelle,
RTNU vol. 704, n10106 ; Convention pour la rpression et la capture illicite daronefs, La
Haye le 16 dcembre 1970, en vigueur le 14 octobre 1971, 174 Etats parties lheure actuelle,
RTNU vol. 860, n 12325 ; Convention pour la rpression d'actes illicites dirigs contre la
scurit de laviation civile, Montral le 23 septembre 1971, en vigueur le 26 janvier 1973, 175
Etats parties i l'heure actuelle, RTNU vol 974, n 14118 ; Protocole pour la rpression des actes
illicites de violence dans les aroporte servant laviation civile internationale (qui complte la
convention de 1971), Montral le 24 fvrier 1988, en vigueur le 6 aot 1989,107 Etats parties
lheure actuelle, ICAO Doc 9518.
32 Convention du 14 dcembre 1973, en vigueur le 20 fvrier 1977, 107 Etats parties lheure
actuelle, RTNU vol. 1035, n 15410.
33 Convention du 17 dcembre 1979, en vigueur le 3 juin 1983, 96 Etats parties lheure
actuelle, RTNUvol. 1316, n 21931.
34 Convention de Vienne du 26 octobre 1979 (parfois indique la date du 3 mars 1980), en
vigueur le 8 fvrier 1987, 68 Etats parties lheure actuelle, RTNU vol. 1456, n24631.
35 Convention de Rome du 10 mars 1988, en vigueur le l wmars 1992, 52 Etats parties lheure
actuelle, IMO. Doc.SUA/CONF/15/Rev, texte dans RGDIP 1988, p. 477.
46 Signe au Caire dans le cadre de la LEA. Elle nest pas encore entre en vigueur.
47 Quant l'infraction terroriste, elle est dfinie comme : "Any offence or altempted offence
committed in fiirtherance o f a terrorist objective in any o f the Contracting States, or against
their nationals, property or interests, that is punishable by their domestic law. The offences
stipulated in the following conventions, except where conventions have not been ratified by
Contracting States or where offences have been excluded by their lgislation, shall also be
regarded as terrorist offencesn.
48 Le "crime terroriste" est quant lui dfini comme : "sentend de tout crime commis dans un
but terroriste dans un des Etats parties la prsente convention ou dirig contre ses
ressortissants, ses biens, ses intrts ou contre des installations trangres implantes sur son
territoire ou des ressortissants trangers qui y rsident, et punissable en vertu de son droit
interne.
49 Selon larticle 1, le terrorisme concerne : "a) tout acte ou menace dacte en violation des lois
pnales de lEtat Partie susceptible de mettre en danger la vie, lintgrit physique, les liberts
dune personne ou dun groupe de personnes, qui occasionne ou peut occasionner des dommages
aux biens privs ou publics, aux ressources naturelles, l'environnement ou au patrimoine
culturel, et commis dans l'intention : i) dintimider, provoquer une situation de terreur, forcer,
exercer des pressions ou amena1 tout gouvernement, organisme, institution, population ou
groupe de celle-ci, dengager toute initiative ou de s'en abstenir, dadopter, de renoncer une
position particulire ou dagT selon certains principes ; ou ii) de perturber le fonctionnement
normal des services publics, la prestation de services essentiels aux populations ou de crer une
situation de crise au sein des populations ; iii) de crer une insurrection gnrale dans un Etat
Partie ; b) toute promotion, financement, contribution, ordre, aide, incitation, encouragement,
tentative, menace, conspiration, organisation ou quipement de toute personne avec lintention
de commettre tout acte mentionn au paragraphe a (i) (iii) D.A.I., n19,1 octobre 1999, pp.
790-791.
50 Et quil se complte rapidement puisque trois conventions rgionales ont t adoptes entre
juin et juillet 1999.
53 http://www.uk-legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2000/2000001.htm.
54 Cest le titre IH du Code pnal ("Du terrorisme", chapitre I : "Des actes de terrorisme") qui
numr ces actes aux articles 421-1 422-5, auxquels on peut rattacher larticle 434-1 qui incite
la dnonciation de crimes.
55 Avis consultatif de la CU du 26 avril 1988, Applicabilit de l'obligation d arbitrage en vertu
de la section 21 de l accord du 26 juin 1947 relatif au sige de l Organisation des Nations
Unies.
chapitre VII "[...] Considre de tels actes, comme tout acte de terrorisme
international, comme une menace la paix et la scurit internationales", et
que celle du 28 septembre suivant (1373) ira plus loin en exigeant
lapplication intgrale de toutes les conventions internationales relatives au
terrorisme et en prenant diverses mesures pour combattre le terrorisme quun
Comit du Conseil de scurit sera charg de surveiller62. Incontestablement,
cest dune vritable lgislation sur le terrorisme quil sagit, appuye qui
plus est sur le chapitre VII63, ce qui est exceptionnel, sans toutefois que le
terrorisme en lui-mme soit pour autant dfini. On va donc prendre de
svres mesures face un phnomne dont le dernier acte est vident mais
dont on ne connat pas les contours prcis. Il sensuit un risque non
ngligeable de confusion qui rend encore plus ncessaire une dfinition
accepte
En dehors de lONU, on peut noter les efforts particuliers faits par la
Communaut europenne pour parvenir une entente rgionale sur le
terrorisme travers des actes de lorganisation. Cest ainsi que le vieux projet
de mandat darrt europen la place de la procdure dextradition64 va
resurgir la faveur de lmotion provoque par les attentats du 11 septembre.
Cet lan est accompagn dune volont de parvenir une dfinition
commune du terrorisme comme lindique la Commission europenne ds le
19 septembre 2001 en se basant sur le constat dune absence de lgislation
spcifique dans la plupart des pays membres65. Lexpos des motifs de la
proposition de dcision du Conseil pour combattre le terrorisme prsente par
la Commission est trs instructif cet gard66. En effet, la Commission
constate que la plupart des conventions ne dfinissent pas le mot "terrorisme"
62 Ce Comit a publi des directives trs prcises pour la prsentation des rapports (date,
contenu...) qui doivent tre tablis par les Etats en vertu de cette rsolution. Le rle de ce Comit
va tre accru avec ladoption de la rsolution 1990 du 16 janvier 2002 qui dict des sanctions
extra-territoriales applicables sur le territoire de tous les Etats membres contre les groupements
Hs Al-Qaida. En effet, le Comit sera charg de "cibler" les groupes ou individus viss pour
viter les ventuels abus.
63Voir le point de vue dA. Pellet dans Le Monde du 15 novembre 2001.
64Assez largement inoprante en dpit des tentatives de conventions de 1995 et du 27 septembre
1996 qui souhaitaient, notamment, rendre automatique lextradition en cas de terrorisme et
exclure le particularisme des nationaux. Cette question est lie au dveloppement de lentraide
judiciaire dont les Etats ont sign, le 16 octobre 2001, un projet de protocole la convention du
29 mai 2000 sur lentraide judiciaire.
65 Six Etats sur les quinze possdent une telle lgislation (Allemagne, Italie, France, Espagne,
Portugal, Royaume-Uni). Cette "slection" confirme notre constat prcdent : seuls les Etats
touchs par le terrorisme se dotait dune lgislation, mais il ny a gure daction prventive chez
leurs voisins pargns.
66Com (2001) 521 final, Bruxelles le 19 septembre 2001. Lobjectif global est de rapprocher les
lgislations des Etats conformment larticle 34, 2b) du Trait sur lUnion europenne.
Nous avons une utilisation massive dune notion dont on ne donne pas
une claire dfinition. On dcrit les actes, pas le phnomne global. Mais, sans
quil existe une dfinition accepte du terrorisme on constate une multiplicit
dapproches et dinvocations de cette notion. Il doit donc tre possible de
trouver quelques critres communs pour parvenir une dfinition, dfaut de
trouver une dfinition unanimement accepte.
II. PEUT-ON PARVENIR A UNE DEFINITION ?
62
65
ordre tabli. Le risque est en effet vident : que les Etats qui possdent la
puissance srigent en gardiens dun ordre public international quils
dfiniront eux-mmes leur image. Aprs tout, les risques conscutifs aux
vnements du 11 septembre 2001 ne sont pas loignes de cette crainte.
Dailleurs, lanalyse du terrorisme par la science politique met souvent en
exergue la rversibilit politique de cet ordre public laiss au bon vouloir des
Etats dominants. Inversement -et dune manire quelque peu contradictoireils craignent galement limmuabilit de cet ordre qui figerait tout action et
interdirait toute violence politique immdiatement qualifie de "terroriste". Si
lordre public phmre de la socit internationale est bien politiquement
rversible (Ben Laden est pass de librateur terroriste, alors que Nelson
Mandela a fait le trajet inverse), il faut reconnatre quil est aussi en voie de
lente structuration sur la base de valeurs qui ne doivent pas tre transgresses,
notamment travers lmergence du jus cogens ou de la dfinition du crime
international dans lequel le terrorisme pourrait tre inclus103. Cet ordre se
structure partir des interdits quil simpose mme si sa seule visibilit
actuelle reste un ordre de police, dfaut dun ordre normatif, dont la
gomtrie variable est une constante en fonction des "troubles constats".
Il reste dfinir ce quest un "trouble" lordre public international. On
connat de nombreux "troubles" et il nest pas ais de les isoler dun point de
vue conceptuel. La tche est ardue, lambition peut-tre utopique mais
indispensable. A lheure actuelle, seule lONU semble en mesure de
retranscrire le sentiment de la communaut internationale en termes dordre
public. Instrument imparfait, lui aussi trs dcri, aux fondements
dmocratiques incertains et perfectibles104, il est le seul vecteur commun
dune pense communautaire aussi disparate soit elle.
Pour une dfinition acceptable, il faut distinguer le terrorisme (le "fiait",
lattitude illicite), des actes terroristes (les "mthodes", qui seront qualifies
de terroristes si lobjectif est de crer la terreur). Seul compte leffet de lacte
qui conditionne le "fait" terroriste car lacte en lui-mme peut tre assimil
une infraction de droit commun (attentat, assassinat, atteinte aux biens ...).
Cet effet se caractrise par la terreur entendue comme un sentiment de peur
incontrle qui annihile la volont et cre une psychose. Il est galement
103 Sur la notion dordre public international, il est possible de se reporter ltude de
COMBACAU (J.), "Le droit international : bric--brac ou systme ?", Arch. Phi. Dr 1986, pp.
85-105 ; ou plus rcemment ltude de RUIZ FABRI (H.), "Lordre public en droit
international", L'Ordre public : ordre public ou ordres publics, in REDOR (M.J.), (Dir ), Ordre
public et droitsfondamentaux, Nemesis, Bruylant, 2001, pp. 85-108.
04 V. MEHDI (R.), (dir.), La dmocratisation du systme des Nations Unies, Colloque dAix-enProvence, Pedone, Paris, 2001,208 p.
105 "Non, ce nest pas la guerre !", op. cit., Le Monde du 21 septembre 2001.
106Cit dans Le Monde du 11-12 novembre 2001.
70
71
-72-
-73 -
d'autant plus mal vcue par les populations intresses quelle alimente ou
fonde des politiques rpressives. Les mouvements scessionnistes sont ds
lors dans des conditions difficiles pour faire valoir leurs revendications
politiques. Le recours des actes tels que les attentats ou les assassinats
individuels ou collectifs peut donc les fragiliser d'avantage sur le plan
international.
La licit internationale de la lutte de libration nationale ne peut pas tre
neutre par rapport aux mthodes de combat que ces mouvements emploient.
A l'exception des Etats coloniaux intresss personne ne songeait plaider
l'acte terroriste contre le FLN algrien ou le FNL vietnamien.
Deux dcennies plus tard les attentats spectaculaires de l'OLP ou de
certaines de ses branches conduisent cependant des rprobations
internationales de plus en plus marques. L'OLP elle-mme renonce au
terrorisme pour obtenir une plus grande reconnaissance internationale et
particulirement celle des USA .
Actuellement personne, hors des pays o se droule le conflit, ne
considre que la licit de la guerre de libration a pour consquence la
licit de toutes leurs mthodes de combat. Les mouvements de libration
eux-mmes considrent seulement que les attentats qu'ils organisent ne
peuvent tre analyss isolment. Ils sont une riposte aux politiques de force
de l'occupant tranger. On se souvient de la fameuse rponse dun des chefs
historiques de la rsistance algrienne, Larbi Ben Mhidi3, qui rpondait aux
officiers qui lavaient arrt et lui reprochaient dutiliser des bombes dans des
couffins : "Donnez-nous vos avions et vos fusils mitrailleurs et nous vous
abandonnerons nos couffins... ".
Les mouvements de libration nationale nont pas, en effet, de grands
moyens militaires. Leurs moyens et donc leurs armes ont quelque chose
dartisanal. Peut-on ds lors les obliger renoncer aux attentats sans les
touffer rendant ainsi illusoire la ralisation des objectifs de libration dont
personne ne conteste ni la lgitimit ni la licit.
On voit ainsi la complexit de la situation qui explique lambigut des
solutions quenvisagent les conventions internationales. La plupart d'entre
elles, souscrites sous lgide des organisations internationales ou autrement,
condamnent d'ailleurs les actes terroristes soit sans nommer les mouvements
2 Cf. BENCHIKH (M.), "Les accords isralo-palestiniens sur la Cisjordanie et la bande de Gaza",
A.F.D.I., 1995, pp. 7-32.
3 Le gnra] Aussares avouera en 2001 que Larbi Ben Mhidi a t assassin aprs avoir t
tortur en prison.
75
76
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78
7 Cf. ALIBERT (C.)s Du droit de se faire justice dans la socit internationale depuis 1945,
L.G.D.J., Paris, 1983.
8GUILLAUME (G.), "Terrorisme et droit international, R.C.A.D.I., 1989, vol. m.
9Ibid., p. 303.
79
10 Les rapports de ces trois organisations sont tous dans ce sens : voir particulirement les
rapports annuels dAmnesty International. On doit signaler que ces organisations dnoncent
aussi les violations des droits de lhomme commises par les mouvements de libration. Cf. titre
dexemple : Isral, Territoires occups, Autorit palestinienne. Une anne d intifada, Amnesty
International, Dcembre 2001.
11 Cf. Le Monde du 15 Novembre 2001 p. 16.
-8011 ny a pas dissues aux conflits politiques que constituent les luttes des
mouvements de libration nationale et de scession en restant dans
lengrenage de la violence et de la rpression. La solution rside dans le
traitement des causes du conflit Avant comme aprs le 11 Septembre 2001 la
plupart des Etats et des organisations internationales considrent qu"il est
ncessaire de traiter les causes de la violence terroriste". Ds Fvrier 1971 le
secrtaire dEtat amricain Rogers dclarait : "En cherchant liminer les
manifestations internationales du terrorisme, nous avons aussi le devoir
dliminer les maux dont souvent ce terrorisme se nourrit"12. Ce discours est
trs fidlement repris par le prsident amricain et les responsables europens
au lendemain du 11 Septembre. La difficult lorsquon parle du terrorisme en
gnral est den dlimiter les causes pour organiser la lutte et obtenir leur
disparition. 11 est plus facile de discourir contre la misre et linjustice, le
chmage, lanalphabtisme et la maladie que de dfinir des politiques
prcises et efficaces pour les radiquer.
Dans le contexte de la mondialisation, le rejet des politiques de rgulation
conomiques et sociales, le libralisme sauvage et lexacerbation de la
concurrence montrent bien quil nest pas facile de mettre fin aux causes de
la violence dans les socits. La lutte contre la violence passe par une
recomposition des intrts lchelle nationale et internationale parce quon
ne voit pas comment lutter contre la misre et linjustice sans remettre en
cause des situations qui les favorisent.
Dans les cas des mouvements de libration nationale et de scession les
causes sont cependant plus faciles circonscrire. Les causes ici rsident dans
les politiques doccupation trangre ou doppression sur des communauts.
Les mouvements de libration et de scession ont des revendications prcises
et clairement formules. En Palestine ou au Soudan, pour les Kurdes de
Turquie ou dIrak ou dailleurs, en Irlande, au pays Basque ou en Corse, les
problmes sont connus mme si personne ne songe ignorer les difficults de
lentreprise.
Les solutions passent par la ngociation entre les Etats et les mouvements
de libration nationale et de scession sur la base du droit des peuples
disposer deux-mmes et des droits de l'homme qui simposent tous. Certes
les mouvements de scession ne bnficient pas pour linstant dune
reconnaissance internationale qui leur permettrait dinvoquer le droit des
peuples lautodtermination sur le plan international. Mais, malgr les
difficults que lon observe soit dans les pays dj cits soit encore en
12Le Monde, 4 Fvrier 1971.
81-
Bush Jr., la rsolution commune des deux chambres du Congrs revt une
absolue clart ce propos : elle a plac dans la mme catgorie "those
nations, organizations or persons [qui] panned, authorized, committed or
aided the terrorist attacks that occurred on September 11, 2001, or harbored
such organizations or persons"11.
Cette tendance pourrait ainsi aboutir un largissement de la
responsabilit internationale allant jusqu l'attribution des actes accomplis
par des organisations terroristes aux Etats qui les soutiennent dune faon ou
d'une autre, en les abritant sur leur territoire ou en les aidant de quelque
manire que ce soit.
D. Le terrorisme d'Etat interne
La manifestation ultime du terrorisme d'Etat est constitue par la violence
organise par l'Etat pour imposer la terreur sur sa propre population, ou une
partie de celle-ci. C'tait la politique appel Nacht und Nebel dans
l'Allemagne nazie, qui a t suivie comme modle par des dictatures
militaires en Amrique latine. Le rgime de Pol Pot a pouss cette politique
lextrme au Cambodge.
Il existe deux modalits diffrentes de mise en uvre du terrorisme d'Etat
interne qui peuvent se prsenter simultanment. En fonction de la premire,
l'Etat organise juridiquement la terreur, moyennant la cration de tribunaux
d'exception, la mise sur pied d'une justice sommaire, linstauration du dlit
d'opinion, l'application de la peine de mort dans une large catgorie de cas,
pour ne citer que les exemples les plus notoires. Par la seconde, l'Etat instaure
un rgime de terreur en dehors de toute lgalit, y compris la sienne. Ainsi, la
Cour suprme de Justice de l'Argentine, dans son jugement des membres des
juntes militaires constatait en 1985 qu'il a t dmontr que les
commandants des Forces Armes qui ont pris le pouvoir le 24 mars 1976,
bien que disposant de tous les instruments lgaux et les moyens pour
conduire la rpression de manire licite et sans dtriment de son efficacit,
ont choisi la mise en oeuvre de procdures clandestines et illgales sur la
base des ordres qu'ils ont excuts dans le domaine de leurs commandements
respectifs"12.
11 "Anthorization for Use of Military Force", Joint Resolution of the Senate and the House of
Reprsentatives, 107* Congress, l Session SJ. RES.23, 17 September, 2001 (disponible sur
http./Avww. thomas.loc.gov).
12 Traduction de l'auteur. La Cour Suprme argentine explicita galement dans son arrt que les
victimes du terrorisme d'Etat se trouvrent non seulement parmi des personnes prsumes
responsables d'activits terroristes, mais surtout des opposants politiques, syndicaux et autres.
Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Buenos Aires, t 309, p. 1646.
91-
Assistant la Chambre d'appel des Tribunaux Pnaux internationaux pour l'exYougoslavie et pour le Rwanda, Matre de confrences l'Universit d'Amiens
Elle repose cependant sur des considrations de fait tablies sans beaucoup
de recul. Elle constitue, par ailleurs, une solution dont la validit reste
confine au seul cas d'espce, la question de la qualification gnrale du
terrorisme n'tant en rien rsolue.
Le recours la notion de crime contre lhumamt napparat donc pas
comme une solution suffisante et dfinitive. Dune faon gnrale, il ne
faudrait pas aborder la notion de crime contre lhumanit comme une notion
"fourre-tout" permettant d'apprhender tous les actes rprhensibles non
incrimins par ailleurs. Le terme "contre lhumanit" ne signifie pas
"horrible" ou "hautement condamnable" mais recouvre un sens technique trs
prcis qui ne permet pas de considrer l'ensemble des actes de terrorisme
comme des crimes contre l'humanit. Une seule chose simpose : il convient
de prvoir une incrimination gnrale et autonome afin d'viter les difficults
inhrentes aux solutions ad hoc.
IV. V ers une q ualificatio n spcifiq u e
20 Cf. JUROVICS (Y.), "Le procs international pnal face au temps", RSC, n4, oct-dc. 2001,
pp. 782-790.
blesss graves, soit isolment soit dans des groupes de personnes ou des populations,
ou qui causent des dommages matriels importants] "**.
21 Confrence diplomatique de plnipotentiaires des Nations Unies sur la cration dune Cour
criminelle internationale A/CONF. 183/2/Add. 1,14 avril 1998, p. 28.
22 Cette comptence est prvue par de nombreuses conventions nonant le principe oui dedere
autjudicare ou plus prcisment aut dedere autpersequi. Cf. larticle 7 de la Convention pour la
rpression de la capture illicite daronefs (La Haye, 16 dcembre 1970) : "LEtat contractant sut
le territoire duquel lauteur prsum de linfraction est dcouvert, sil nextrade pas de dernier,
soumet laffaire sans aucune exception, et que linfraction ait ou non, t commise sur son
territoire, ses autorits comptentes, pour lexercice de laction pnale" ; cf. galement, de
faon non exhaustive, larticle 7 de la Convention pour la rpression dactes illicites dirigs
contre la scurit de laviation civile (Montral, 23 septembre 1971), article 8 1 de la
Convention internationale pour la rpression des attentats terroristes lexplosif (15 dcembre
1997), article 10 1 de la Convention internationale pour la rpression du financement du
terrorisme (8 dcembre 1999) et, pour une convention rgionale, larticle 7 de la Convention
europenne pour la rpression du terrorisme (Strasbourg, Conseil de lEurope, 27 janvier 1977).
23 Le Sri Lanka, entre autres, a dailleurs justifi son abstention lors de ladoption du trait en
regrettant labsence de l'incrimination de terrorisme dans le statut final ; cf. "La confrence
diplomatique sur la cration dune cour criminelle internationale adopte lissue dun vote le
statut de Rome dune C out Pnale Internationale", communiqu de presse L/217,20 juillet 1998.
Dautres Etats, comme lAlgrie, lInde et la Turquie, avaient particulirement soutenu
linclusion du terrorisme.
24 Voir lActe final de la confrence diplomatique de plnipotentiaires des Nations Unies sur la
cration d'une cour criminelle internationale, A/CONF. 183/10,17 juillet 1998, annexe I relative
aux rsolutions adoptes, E qui, "Avant adopt le Statut de la Cour pnale internationale,
Reconnaissant que les actes terroristes, quels quen soient les auteurs, o quils soient commis et
quelles quen soient les formes, les mthodes et les motivations, sont des crimes graves qui
concernent la communaut internationale, Reconnaissant que le trafic international de drogues
illicites est un crime dune grande gravit, capable de fragiliser parfois lordre politique, social et
conomique des Etats, Profondment alarme par la persistance de ces flaux qui sont une grave
menace pour la paix et ta scurit internationales, Regrettant de navoir pu dgager une
dfinition gnralement acceptable des crims^de terrorisme et des crimes lis la drogue, qui
auraient pu relever de la comptence de la Cour, Affirmant que le Statut de la Cour pnale
internationale prvoit un mcanisme de rvision qui permet dlargir ultrieurement la
comptence de la Cour, Recommande qu une confrence de rvision organise conformment
l'article 111 du Statut de la Cour pnale internationale tudie le cas des crimes de terrorisme et
des crimes lis la drogue en vue de dgager une dfinition acceptable de ces crimes et de les
inscrire sur la liste de ceux qui relvent de la comptence de la Cour.
DE LA DEFINITION A LA LABELLISATION :
LE TERRORISME COMME CONSTRUCTION SOCIALE
par
Denis DUEZ
cellules caractrises par une structure pyramidale dans laquelle les dcisions
descendraient du sommet vers des structures infrieures compartimentes,
dune part, et les structures en moyeux correspondant plutt une
organisation souple et dynamique marque par lexistence dune direction
centrale en contact direct avec lensemble des units de base, dautre part5.
Dveloppant une optique "relationnelle", Daniel Hermant et Didier Bigo
insistent quant eux sur les rapports pouvant se nouer entre des Etats et les
organisations terroristes. Ils opposent ainsi un "terrorisme organisationnel ",
o lorganisation terroriste joue un rle structurant et constitue lacteur
principal de la relation terrorisme/Etat, une forme de terrorisme dans lequel
lorganisation nest que le relais dans laction dun groupe politique ou dun
Etat qui ne souhaite pas agir de manire dcouverte6. Au sein mme de ces
deux catgories ils identifient en outre de nouvelles sous-catgories. Ainsi, le
terrorisme organisationnel pourrait tre rvolutionnaire, indpendantiste ou
nationaliste tandis que le terrorisme de stratgie indirecte serait transnational,
dorganisation secrte ou encore dorganisation cran7. Dans une mme
optique et analysant le cas spcifique du terrorisme transnational, Louise
Richardson met pour sa part en vidence cinq degrs de distance entre les
terroristes et leurs sponsors, s'chelonnant dune situation de contrle total de
lEtat sur le groupe terroriste une relation marque par une simple
convergence dintrt entre lEtat et les terroristes se traduisant concrtement
par un soutien financier du premier au second8.
Une dernire approche que nous voquerons ici vise enfin classer les
groupes terroristes en fonction du substrat idologique sous-tendant leurs
actions9. Dans cette optique, quatre idaux-types sont mis en vidence : le
terrorisme communautaire, le terrorisme rvolutionnaire, le terrorisme
religieux et le terrorisme dEtat. Le premier Tenvoie un usage de la violence
au nom dun groupe qui se considre comme homogne contre un autre
groupe peru comme tranger (E.T.A., I.R.A., Hamas). Le terrorisme
rvolutionnaire concerne pour sa part les manifestations de violence
politique, de gauche comme de droite, caractristiques des annes soixante5 Voit CRENSHAW (M.), "An OTganizational Approach to the Analysis of Political Terrorism",
Contribution au Congrs mondial de lassociation internationale de science politique, Paris,
juillet 1985 ; repris par CRETT1EZ (X.), "Le terrorisme et la violence politique*', Problmes
politiques et sociaux, n859, juin 2001, p. 15.
6HERMANT (D.), BIGO (D.), "Un terrorisme ou des terrorismes 7", Esprit, n94-95, 2 dition,
1986, pp. 23-27.
7Ibidem
8 RICHARDSON (L), "Terrorist as transnational Actors", Terrorism and political violence",
vol.ll,n4, winter 1999, pp. 212-214.
9 SOMMIER (L), Le terrorisme, Paris, Flammarion, 2000, pp. 44-66.
multiplication des travaux na fait que les rendre toujours plus loigns en
accroissant la polysmie de ce terme. Nanmoins, si lon examine l'ensemble
des dfinitions proposes, il semble possible didentifier trois approches
distinctes. Plusieurs pistes ont en effet successivement t privilgies en
fonction du contexte mais aussi en raison des impasses auxquelles ont t
confronts les tenants des approches prcdentes. Elles mettent laccent sur
les objectifs poursuivis, les moyens utiliss et enfin sur les effets recherchs
par les groupes fusant usage de la violence dans leur combat politique12.
La premire approche vise dfinir le terrorisme sur base des objectifs
poursuivis. Elle tend gnralement assimiler le terrorisme toute forme
dutilisation de la violence pour atteindre des objectifs politiques. Cette
approche est globalement celle privilgie par le sens commun mais aussi par
les principaux dictionnaires de la langue franaise. Ainsi, le dictionnaire
Robert dfinit le terrorisme comme tant "[1] emploi systmatique de la
violence pour atteindre un but politique". Cependant, ce point de vue est
galement adopt par un certain nombre de spcialistes 3 ainsi que par
certaines administrations tatiques comme le Dpartement dEtat amricain.
Pour ce dernier, en effet, "The terni 'terrorism means premedited, politically
motivated violence perpetrated against noncombattant targets by subnational
groups or clandestine agents, usually intended to influence an audience"I4.
Une telle approche se rvle cependant problmatique dans la mesure o elle
tend assimiler purement et simplement le terrorisme la violence politique.
Ce sont ds lors des actes trs loigns les uns des autres tels des attentats
lexplosif lencontre de laviation civile, dune part, et des destructions de
biens comme le dmontage dun restaurant Mac Donald, dautre part, qui
peuvent tre amalgams.
La seconde approche tente quant elle de dfinir le terrorisme par
lidentification des mthodes utilises. Un certain nombre dactivits sont
ainsi pingles comme tant "terroristes" par nature : dtournement
daronefs, prise dotages ou encore attentat lexplosif. Cette approche
"cumulative", cest--dire base sur la constitution de listes des actes
caractre terroriste, est gnralement celle qui est privilgie au plan
12 Voir ce sujet les travaux dIsabelle Sommier qui nous empruntons la structure de cette
partie, SOMMIER( T.), Le Terrorisme, op. cit., pp. 73-79.
13 Cette position est notamment celle de Walter Laqueur. Voir LAQUEUR (W.)pLe Terrorisme,
Paris, Presses universitaires de France, 1979, 292 p.
14Cette dfinition est utilise par le Dpartement dEtat amricain dans les rapports Pattems of
Global Terrorism des fins statistiques et analytiques. Remarquons au passage que le
Dpartement dtat reconnat lui-mme labsence de toute dfinition universellement accepte
du concept de terrorisme. La dfinition utilise est elle-mme issue du droit amricain. Voir Title
22 of the United States Code, Section 2656f(d).
loc. cit.
sont donc, en lespce, quune seule et mme chose. Cette situation complexe
dcoule de caractre socialement construit de toute dfinition du terrorisme
(A) ainsi que des importantes implications de cette mme dfinition en terme
de lgitimation -ou dlgitimation- de laction politique (B).
A. Le terrorisme comme construction sociale
Nous lavons vu, toute tentative de dfinition du terrorisme par la
rfrence un ensemble de critres objectifs semble voue lchec. Surtout,
une telle approche tend occulter le fait que la signification de ce terme est
avant tout le produit dune construction sociale. Il apparat en effet que
lusage de lexpression "terroriste" rsulte moins dune analyse neutre et
rationnelle dune situation historique spcifique que dune interprtation
idologiquement marque de phnomnes prcis sinscrivant dans un
contexte politique et historique dtermin. Lusage de ce terme ressort dun
combat symbolique dans lequel les acteurs en prsence -cest--dire lautorit
politique tablie et le groupe social qualifi de terroriste mais aussi dans une
certaine mesure les scientifiques et autres experts- saffrontent sur les mots
afin de faire triompher leur interprtation de la ralit. Dans ce combat,
chacun tente de produire et dimposer une reprsentation du monde social qui
soit capable dagir sur ce monde en agissant sur la reprsentation que sen
font les agents21. La lutte terminologique vise en particulier faire ou dfaire
les groupes -terroristes en loccurrence- en produisant ou en dtruisant les
reprsentations qui rendent ces groupes visibles pour eux-mme et pour les
autres. De ce point de vue, il ne peut donc y avoir une seule dfinition
consensuelle du terrorisme. La signification de ce terme variera toujours en
fonction du lieu, de lpoque mais aussi et surtout en fonction des rapports,
en particulier des rapports de force, existant entre les diffrents acteurs.
Considre comme une construction sociale, la notion de terrorisme
renvoie donc moins un problme de dfinition formelle qu la ncessaire
tude dun processus de labellisation au travers duquel un groupe social
arrive imposer ltiquette "terroriste" un autre groupe social22. Dans cette
21 Sur la place du langage dans le combat politique voir BOURDIEU (P.), Ce que parler veut
dire. L'conomie des changes linguistiques, Paris, Fayard, 1982, pp. 149-150.
22La thorie de la labellisation (labelling) est issue du courant sociologique interactionniste. Elle
constitue une rponse aux thories dveloppes par le courant positiviste selon lesquelles les
phnomnes de dviance sociale sexpliquent par lexistence de conditions objectives
particulires (profils psychologiques, acquis gntique, etc.). Le processus de labellisation est un
processus de classement par lequel un groupe social ou un comportement est dsign comme
transgressant les normes du groupe. Voir MARSHALL (G.) (d.), The Concise Oxford
Dictionary of Sociology, Oxford, Oxford University Press, 1994, pp. 273-275 et SOMMIER (I.),
Le Terrorisme, op. cit., p. 123.
selon lexpression de Norbert Elias, "au fond des casernes30pour nen sortir
qu certains moments exceptionnels. En temps normal, lemploi de la force
reste donc aujourdhui le monopole de quelques organes tatiques spcialiss
rigs en vritables institutions de contrle des comportements31. Cette
illgitimit fondamentale de la violence non-tatique se rvle en outre
considrablement renforce lorsque les actions violentes sinscrivent dans le
cadre de socits dmocratiques permettant, en principe, lexpression de la
contestation par dautres voies que celle de la violence.
Dans ce contexte de bannissement de toute violence sociale ou politique,
lusage du terme terroriste devient une arme du combat opposant deux
adversaires autour de la question de la lgitimit de leur action politique.
Cette arme, loin dtre secondaire, apparat au contraire aussi importante que
la lutte militaire elle-mme. Stigmatiser ladversaire au travers dun concept
accusatoire permet en effet dinfluer sensiblement sur le rapport de force. En
effet, si lun des deux camps parvient convaincre lopinion publique que
lautre camp est celui des terroristes, alors il y a fort parier que cette
opinion se mobilisera en faveur du premier, renversant ou approfondissant de
ce fait lasymtrie prexistante du rapport de puissance32. Lapposition de
ltiquette terroriste sur un groupe entrane donc une volution de la
perception sociale de ce groupe qui, perdant toute lgitimit, sera conduit
sengager toujours plus avant sur la voie de la clandestinit et de la violence.
Lutilisation du terme terrorisme rpond donc frquemment une logique de
disqualification par laquelle on poursuit un objectif disolement et de
fragilisation de ladversaire.
Cette logique de disqualification et de dlgitimation permet en outre de
justifier le recours des moyens exceptionnels dans le cadre de la lutte anti
terroriste. En effet, puisque le terroriste est assimil un barbare, un
monstre sans me ou morale ; puisquil ne laisse aucune chance aux victimes
quil frappe arbitrairement ; puisquil sest exclu lui-mme du genre humain ;
il est lgitime et juste de le traiter diffremment de tout autre criminel. Des
mesures dexception sont ds lors justifies et mises en oeuvre tant pour la
"chasse" aux terroristes que pour la rpression pnale de leurs actes.
Ltiquette terroriste dlgitime de la sorte les comportements de ladversaire
30 ELIAS (N.), La dynamique de l'Occident, Paris, Calmann-Levy, 1990, p. 193.
31 Cette analyse rejoint par de nombreux point celle de Max Weber pour qui la contrainte
physique lgitime est lune des principales caractristiques de lEtat moderne. Pour Max Weber,
lEtat se dfinit en effet comme "une entreprise politique de caractre institutionnel lorsque et
tant que sa direction administrative revendique avec succs, dans l application des rglements,
le monopole de la contrainte physique lgitime. Voir WEBER (M.), Economie et Socit, Paris,
Pion, 1971, pp.97.
32BIGO (D.), "Limpossible cartographie du terrorisme", loc. cit.
tout autant quelle justifie les mthodes parfois excessives utilises pour
lutter contre ceux-ci33. Les actions des Groupes Arms de Libration
(G.A.L.), institus par les autorits politiques espagnoles, les conditions de
dtention extrmement dures imposes par lEtat allemand aux membres de
la Fraction Arme Rouge (R.A.F.) ou, plus prs de nous, le traitement inflig
par les Etats-Unis aux terroristes du rseau Al Qada sont autant dexemples
de ces atteintes au droit lgitimes par la lutte anti-terroriste.
Le combat politique autour du concept de terrorisme ainsi que
linstrumentalisation frquente de cette notion rend en dfinitive illusoire
toute dfinition du terrorisme. Aucune dfinition universelle ne pourra en
effet ressortir des dbats tant ceux-ci se rvlent imprgns de jugements de
valeurs et de considrations idologiques. Une dfinition ne pourra ds lors
simposer et esprer obtenir une certaine lgitimit que dans un contexte bien
dtermin dans le temps et dans lespace. En tout tat de cause, cette
dfinition refltera toujours le point de vue de lacteur ayant su mobiliser le
plus efficacement les ressources sa disposition dans le cadre du jeu
politique. Dans ce contexte, comme le fait trs justement remarquer Isabelle
Sommier, la seule "loi" gnrale du terrorisme pourrait tre la suivante : le
groupe terroriste est le groupe qui, au terme de son action, est encore
considr comme terroriste34.
C onclu sio n
DEUXIEME PARTIE
LA QUESTION DE LA PREVENTION
Sous la prsidence de M. Jean SALMON
le 9 dcembre 1994. Entre autres choses, les tats qui ne lauraient pas dj
fait :
"sont pris instamment d envisager de manire prioritaire de devenir parties aux
conventions et protocoles internationaux relatifs aux divers aspects du terrorisme
international (h. 8) ;
"Comit spcial, ouvert tous les tats membres de l'ONU ou membres d institutions
spcialises ou de VAgence internationale de l'nergie atomique, qui sera charg
d laborer une convention internationale pour la rpression des attentats terroristes
l explosif, puis une convention internationale pour la rpression des actes de terrorisme
nuclaire afin de complta' les instruments internationaux existants en la matire ; le
Comit spcial examinera ensuite ce quil convient de faire pour complter le cadre
juridique offert par les conventions relatives au terrorisme international de faon que
tous les aspects de la question soient couverts " (III. 9).
4 Les sept instruments rgionaux mentionns sur te site Internet de lONU sont les suivants :
- pour les membres du Conseil de lEurope : la Convention europenne sur la rpression du
terrorisme, faite Strasbourg le 27 janvier 1977 ;
- pour les pays musulmans : la Convention de la Ligue arabe sur la rpression du terrorisme,
signe au Caire le 22 avril 1998 et la Convention de lOrganisation de la Confrence islamique
sur la lutte contre le terrorisme international, signe Ouagadougou le 1"juillet 1999 ;
- pour les pays africains : la Convention de lOrganisation de lUnit africaine sur la prvention
et la lutte contre le terrorisme, adopte Alger le 14 juillet 1999 ;
- pour les pays amricains : la Convention de lOrganisation des tats amricains pour la
prvention ou la rpression des actes de terrorisme qui prennent la forme de dlits contre les
personnes ainsi que de lextorsion connexe ces dlits lorsque de tels actes ont des rpercussions
internationales, conclue Washington le 2 fvrier 1971 ;
- pour les tats du sud asiatique (Inde, Pakistan, Npal, Bengladesh, Sri Lanka, Bhutan,
Maldives) : la convention rgionale de lAssociation du sud-asiatique de coopration rgionale
sur la suppression du terrorisme, signe Katmandou le 4 novembre 1987 ;
- pour les tats de la CEI : le trait sur la coopration la lutte contre le terrorisme entre tats
membres de la Communaut des tats indpendants, conclu Minsk, le 4 juin 1999.
125
sur le territoire de cet tat et qu 'aucun tal n 'estfond, [en vertu des dispositions de la
convention en projet], exercer sa comptence(article 3).
Cependant, mme en pareils cas, les dispositions relatives aux droits des
inculps et la coopration entre les tats sappliquent. Les conditions
poses par larticle 3 sont cumulatives et visent donc restreindre le champ
dapplication de la convention la rpression du seul terrorisme
international. La disposition est comparable larticle 3 de la convention de
1997 sur les attentats lexplosif.
On notera que le projet initial indien5 ne reprenait pas comme condition
dexclusion de lapplication de la convention le fait que les victimes soient
des nationaux de ltat loci delicti. La formule finalement retenue, ajoutant
une condition ncessaire pour que la convention ne sapplique pas, largit
donc son champ dapplication. Il sufft ainsi dune seule victime trangre
pour que la convention sapplique. On notera que la condition dapplication
de la convention relative la nationalit trangre dune des victimes de
lacte de terrorisme nemporte aucune obligation particulire dans le chef de
ltat de la nationalit de cette victime, la convention lui laissant la
possibilit -sans pour autant lobliger- dexercer une comptence rpressive
(v. infra).
B. Obligation dincriminer en droit interne
Larticle 4 de la convention en projet oblige les tats parties riger en
infractions pnales au regard du droit interne les infractions vises par la
convention (et non encore parfaitement dfinies). Les tats sont encore tenus
de sanctionner ces faits "de peines appropries compte tenu de leur gravit".
Il sagit dune disposition classique, qui se retrouve dans dautres
conventions. On aurait pu retenir une formule diffrente sagissant de
lincrimmation (pas de la peine), telle que celle de la convention de 1973 sur
la rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection
internationale, o il est dit que lincrimination dcrite par le texte
conventionnel est directement considre par chaque "tat partie comme
constituant une infraction au regard de sa lgislation interne". Ici,
lincrimination internationale ne sufft pas et appelle une incrimination de
droit interne.
5 A/C.6/55/L.2, Annexe n, p. 10. Le projet indien tait sans doute influenc sur ce point par la
convention de 1999 sur le financement du terrorisme.
"Tout tat partie la convention peut encore prendre les mesures ncessaires pour
tablir sa comptence rpressive l 'gard des infractions dfinies par la convention
lorsque :
- l'infraction a t commise par un apatride ayant sa rsidence habituelle sur son
territoire ; ou
- linfraction commise en tout ou en partie hors de son territoire y constitue ou y
entraine la commission d'une des infractions vises par la convention ; ou
- 1infraction a t commise contre l'un de ses nationaux ; ou
- l infraction a t commise contre l une de ses installations tatiques ou publiques
situes l 'tranger, telles qu une ambassade, locaux diplomatiques ou consulaires. On
peut sans doute y ajouter les bases militaires puisque la liste n est pas exhaustive ; ou
- l infraction a t commise dans le but de le contraindre faire ou ne pas faire
quelque chose ; ou
- lorsque l'infraction a t commise bord d'un aronefexploit par un de ses services
publics".
Ici encore, ces critres sont dans une large mesure classiques, faisant
appel aux notions de comptence territoriale, de comptence personnelle
passive, de thorie des effets. Quelques nouveauts spcifiques au terrorisme
sont cependant prsentes, tel le critre du but de contraindre ltat pouvant
exercer une comptence pnale ou encore celui de lexploitation par une
compagnie nationale daronefs enregistrs ltranger. La convention
prvoit que les tats exerant lun de ces chefs de comptence sont tenus
den informer le Secrtaire gnral de lONU.
Les tats parties sont encore libres dexercer leur comptence rpressive
en vertu de tout autre chef de comptence prvu par leur droit interne, mais la
convention prcise que cette comptence dcrte en droit interne est "sans
prjudice des normes de droit international gnral" (art. 6, 5). Q y a l un
ajout intressant par rapport au projet indien initial. Celui-ci reprenait en effet
le texte de la disposition figurant dans la convention de 1997 sur les attentats
lexplosif, lequel ne contient pas cette prcision. Or, lEgypte, en ratifiant
cette convention, avait notamment dclar quelle tait lie par cette
disposition "pour autant que le droit interne des tats parties ne contredit pas
les rgles et principes pertinents du droit international". La prcision
introduite dans le projet de convention est comme un cho cette dclaration
et rappelle que, tout libre que lon soit, la comptence dite "universelle" que
lon prtend exercer ne peut sans doute pas senvisager sans aucune limite,
c'est--dire sans aucun lien de rattachement, ou du moins que son exercice
doit demeurer conforme aux principes gnraux de non ingrence et dgalit
des tats. La prcision apporte par le projet de convention est rapprocher
du prononc de la Cour internationale de Justice dans laffaire du mandat
darrt du 11 avril 2000 (RJD. Congo c. Belgique). La Cour y souligne en
effet plusieurs reprises que lexistence dune comptence rpressive
tatique est conditionne par le droit international6. Larrt de la Cour sur ce
point demeure toutefois sibyllin puisquelle sest abstenue de prciser les
rgles du droit des gens pertinentes limitant en la matire la libert des tats.
Le silence de la Cour cet gard sexplique par le fait qu la demande du
Congo elle ntait plus explicitement appele apprcier la licit
internationale de la loi belge de "comptence universelle", laquelle parat
pouvoir sexercer sans aucun facteur de rattachement avec le for belge, et en
labsence mme de laccus sur le territoire7. Lexpression par la Cour du
principe de la subordination au droit international des comptences tatiques
rpressives nen demeure pas moins remarquable.
11 faut souligner que lobligation aut dedere aut iudicare ne sapplique
pas lorsque ltat sollicitant lextradition exerce sa comptence en vertu dun
tel titre de comptence interne permis mais non prvu par la convention (art.
6, 4).
La convention prvoit une rgle lmentaire en cas de conflit positif de
juridiction (art. 6, 5) :
6 C.I.J., arrt du 14 fvrier 2002, v. not 46 ("[...] ce nest que lorsquun tat dispose, en droit
international, dune comptence lgard dune question particulire quun problme
dimmunit peut se poser [...] supposer que la Belgique ait t comptente, au plan du droit
international, pour mettre et diffuser le mandat [...]) et 61 'A condition d tre comptent
selon le droit international, un tribunal dun tat peut juger[...]). Nous soulignons.
7 V. notre commentaire de la loi, DARGENT, (P. ), "La loi du 10 fvrier 1999 relative la
rpression des violations graves du droit international humanitaire", Journal des Tribunaux,
1999, pp. 549-555. V. cependant larrt, frapp dun pourvoi en cassation, rendu par la Chambre
des mises en accusation de la Cour dappel de Bruxelles le 18 avril 2002 (non encore publi), qui
limite la porte de la loi, en donnant effet larticle 12 du Titre prliminaire du Code
dinstruction criminelle requrant la prsence de laccus sur le territoire.
particulier pour ce gui est des conditions d engagement des poursuites et des modalits
dentraidejudiciaire".
132-
inteme de ltat partie concern, sans que ces rgles internes ne puissent
vider de leur porte les droits accords (art. 10, 4).
(b) - tout stade de la procdure
La convention entend garantir un traitement quitable, conformment au
droit de ltat concern mais aussi aux rgles de droit international
applicables "y compris celles qui ont trait aux droits de lhomme et, en
particulier, lensemble de rgles minima pour le traitement des dtenus" (art.
12).
- l excution des obligations conventionnelle doit se faire dans le respect des principes
de l galit souveraine des tats, de l intgrit territoriale et de la non-ingrence dans
les affaires intrieures (art. 20) ;
- aucune disposition de la convention "n 'habilite un tat partie exercer sur le
territoire d un autre tal partie une comptence ou desfonctions qui sont exclusivement
rserves aux autorits de cet autre tat partie par le droit en vigueur dans cet tat"
(art. 22).
activits "sont rgies par dautres rgles du droit international". Aucune des
deux propositions opposes ne fait rfrence une quelconque priode de
conflit arm comme condition dinapplication de la convention propos des
"activits menes par les forces annes dun tat dans lexercice de leurs
fonctions officielles" (art. 18 3), ce qui laisse perplexe dans la mesure o les
rgles de droit international relatives aux activits des forces armes -dont
l'existence justifierait linapplication de la convention, soit que les activits
militaires y seraient conformes, soit quelles y seraient simplement soumisessupposent pour la plupart lexistence dune telle situation conflictuelle. La
priode de conflit arm est toutefois mentionne, dans les deux versions en
dbat, parmi les conditions dexclusion de lapplication de la convention
vise par le paragraphe 2 de larticle 18 en discussion, relatif aux situations
doccupation trangre. Si la position du Coordonnateur devait emporter
laccord des ngociateurs, la distinction opre entre les paragraphes 2 et 3 de
larticle 18 propos pourrait tre rduite, et les deux paragraphes fusionns. Il
est probable que lexclusion pour le tout de lapplication de la convention aux
activits des forces armes soit obtenue la faveur dun rglement de la
question des activits des mouvements de libration nationale.
C. Articulation avec les autres conventions
Les rsolutions de lAssemble gnrale annonaient la mise au point
dun texte conventionnel visant "complter le cadre juridique offert par les
conventions relatives au terrorisme international de faon que tous les aspects
de la question soient couverts" (rs. 51/210, III, 9).
Trs tt il est apparu que la question de larticulation de la convention en
projet avec les autres conventions existantes ou venir tait source de
divergences et posait des difficults importantes. Fallait-il prvoir que la
convention prime les autres textes, les complte, ou encore sapplique de
manire subsidiaire, dfaut dautre norme pertinente ? Comme dans toute
bonne ngociation internationale, ces difficults furent ds lors postposes
jusqu la fin des travaux. Il peut paratre tonnant que le point de
larticulation entre la convention gnrale en projet et les autres conventions
relatives au terrorisme, existantes ou venir, na pas fait lobjet dune mise
au point ds le dbut des ngociations. Il est en effet clair que ce point
dtermine ncessairement lobjet de la convention. Ce bon sens logique na
cependant pas prvalu... le ralisme commande sans doute de voir dabord ce
sur quoi lon peut sentendre avant de dcider comment ce qui est convenu
doit se comprendre par rapport ce qui existe dj. En dautres termes, on se
rserve, en fin de ngociations, la possibilit de changer du tout au tout la
porte de ce qui a t convenu, en fonction de celui-ci.
"Tous les tats doivent aussi s'abstenir d organiser, d aider, de fomenter, de financer,
d'encourager ou de tolrer des activits armes subversives ou terroristes destines
changer par la violence te rgime d'un autre tat ainsi que d intervenir dans les luttes
intestines d un autre tat. "
Les extraits cits montrent l'tendue de lobligation qui pse sur les tats :
non seulement, ceux-ci ne peuvent en aucune manire soutenir des groupes
qui effectuent des actions terroristes contre un autre tat, mais encore ne
peuvent-ils simplement tolrer que de telles actions puissent se dvelopper
partir de leur territoire, ce qui suppose que des mesures actives de prvention
et de rpression soient prises9. Ces devoirs ont par la suite t rappels dans
plusieurs rsolutions de lAssemble gnrale10, ou du Conseil de scurit11.
8 Rsolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970 de lAssemble gnrale des Nations Unies
relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopration entre
tats (Nous soulignons).
9 DINSTEIN (Y.), "The international lgal response to terrorism, in Le droit international
l heure de sa codification. tudes en l honneur de Roberto Ago, Milano, Dott. A. Giuffr
Editore, 1987, p. 146 ; SCHACHTER (O.), "The lawful use of force by a State against terrorists
in another country", Isral Yearbook on Human Rights, 1989, pp. 211-212 ; PISILLOMAZZESCHI (R.), op. cit., p. 34.
,0 Voir not. Rsolution 34/145 du 17 dcembre 1979; Rsolution 38/130 du 19 dcembre 1983.
11 Voir not. Rsolution 1189 (1998) du 13 aot 1998 (condamnation des attentats de Nairobi et
Dar es-Salam).
[...]
"si la notion d'agression arme englobe l'envoi de bandes armes par un Etat sur le
territoire d'un autre Etat, la fourniture d'armes et le soutien apport ces bandes ne
sauraient tre assimils l'agression arme. Nanmoins, de telles activits peuventfort
bien constituer un manquement au principe du non-emploi de la force ainsi qu'une
intervention dans les affaires intrieures d'un Etat, c'est--dire un comportement certes
illicite, mais d'une gravit moindre que l'agression arme"15.
146
"There can be doubt as to the obligation of States tofulfy cooperate in the prvention
and radication of terrorism. As part of this gnral obligation to provide their
coopration, States must take concrete actions such as: (1) refraining from
collaborating with, participating in, tolerating, organizing or instigating acts of
terrorism; [...] and (3) ensuring that those who participate in terrorist activities,
whatever the nature of their participation, receive no sanctuary or protection
anywhere"32.
150
Lobligation gnrale qui pse sur les tats de sabstenir de tolrer les
activits terroristes implique quils adoptent des mesures actives afin de
prvenir et rprimer ces activits. Il ne sera pas question ici dexaminer de
manire prcise les obligations mises charge des tats par les diffrentes
conventions spcifiques existant dans le domaine de la rpression du
terrorisme40, mais didentifier les mesures que les tats se sont engags
mettre en uvre dans le cadre de leur devoir de diligence, en vertu du droit
international gnral. Ces mesures ont essentiellement t affirmes dans des
"[...] 5. Les tats doivent galement remplir les obligations que leur imposent la Charte
des Nations Unies et d'autres dispositions du droit international dans la lutte contre le
terrorisme et sont instamment pris de prendre des mesures efficaces et rsolues,
conformment aux dispositions applicables du droit international et aux normes
relatives aux droits de l'homme, pour liminer rapidement et dfinitivement le
terrorisme international, et en particulier :
a) De s abstenir d'organiser, de fomenter, defaciliter, definancer, d encourager ou de
tolrer des activits terroristes et de prendre les mesures pratiques voulues pour que
leur territoire ne serve pas des installations ou des camps d entranement des
terroristes l'encontre d autres tats ou de leurs ressortissants ;
b) De veiller arrter, traduire en justice ou extrader les auteurs d actes de terrorisme,
conformment aux dispositions pertinentes de leur droit national ;
c) De chercher conclure des accords spciaux cet effet, sur une base bilatrale,
rgionale et multilatrale et d'laborer, cet effet, des accords types de coopration ;
d) De cooprer entre eux en changeant des informations relatives la lutte contre le
terrorisme et sa prvention ;
e) De prendre promptement toutes les mesures ncessaires pour appliquer les
conventions internationales en vigueur dans ce domaine auxquelles ils sont parties,
notamment pour harmoniser leur lgislation nationale avec ces conventions;
f) De prendre les mesures voulues, avant d'accorder l asile, pour s'assurer que le
demandeur d asile n apas eu d'activits terroristes et, aprs avoir accord l'asile, pour
s assurer que le statut de rfugi n est pas mis profit pour contrevenir aux
dispositions de l alina a) ci-dessus'**2.
41 Voir LAMBERT (J.J.), Terrorism and hostages in international law, Cambridge, Grotius
Publications Limited, 1990, pp. 29 et s.
42Nous soulignons.
152
ni livr ni jug des personnes suspectes de terrorisme qui leur tait rclame
par un tat victime, et se sont contents dexpulser lesdits suspects vers un
pays tiers. Sans nous prononcer sur le caractre bien fond des demandes de
livraison introduite par les autorits requrantes ou des motifs qui ont fond
les dcisions de refus de la part des tats requis, plusieurs cas peuvent tre
mentionns cet gard. En 1982, la Grce a refus daccder une demande
de livraison dun membre du groupe Abou Nidal, rclam par lItalie pour un
attentat commis contre une synagogue, et lui a permis de trouver refuge en
Libye47. En 1985, lItalie sest abstenue dextrader vers les tats-Unis Aboul
Abbas, le chef du Front de Libration de la Palestine, souponn dtre le
concepteur de la prise dotages de YAchille Lauro, et la renvoy en
Yougoslavie48. Et lors des dbats lAssemble gnrale sur le terrorisme qui
se sont tenus en septembre 2001, Cuba sest plaint des entraves qui taient
mises par les tats-Unis la livraison de deux personnes suspectes davoir
planifi plusieurs attentats terroristes, lune tant dtenue au Panama, lautre
rsidant sur le sol amricain49. Ces exemples, parmi dautres50, montrent que
lobligation de livrer ou poursuivre les personnes suspectes de terrorisme
savre, au-del de laffirmation de principe, fort dlicate mettre en
pratique, en particulier sagissant de cas politiquement sensibles.
Lchange dinformations relatives la lutte contre le terrorisme (point d)
est prsent par la rsolution 49/60 comme sinscrivait dans le cadre dun
vritable devoir de coopration entre les tats :
"[-] - Pour combattre efficacement la multiplication des actes de terrorisme, leur
caractre et leurs effets internationaux croissants, les tats doivent renforcer leur
coopration dans ce domaine, en particulier en rendant systmatique l'change
d'informations sur la prvention du terrorisme et les moyens de le combattre [.]"
scurit dans sa rsolution 1373 du 28 septembre 2001, qui tablit une srie
dobligations charge des tats destines lutter contre le terrorisme. Cette
rsolution, qui a t adopte dans le cadre du chapitre VII, constitue une
dcision qui simpose aux tats membres des Nations Unies, en vertu de
larticle 25 de la Charte.
En ce qui concerne la lutte contre le financement du terrorisme, le dbat
sur le fait de savoir si des mesures de vigilance en la matire allaient tre
revtues dun caractre obligatoire avait quelque peu perdu son objet avec
ladoption de la rsolution 1373 par le Conseil de scurit, tablissant
notamment une srie de dispositions visant combattre les sources de
financement du terrorisme. Cest pourquoi les nombreuses rfrences faites
par les tats, lors du dbat lAssemble gnrale qui sest tenu la
ncessit de lutter contre le financement des groupes terroristes lont t en
approuvant ladoption de la rsolution 1373 ou en appelant ratifier le plus
rapidement possible la Convention des Nations Unies de 1999 pour la
rpression du financement du terrorisme59.
C o nclusion
Les dbats qui se sont tenus lAssemble gnrale des Nations Unies
aprs les attentats du 11 septembre, sur les mesures visant liminer le
terrorisme, nont pas mis en vidence de modification particulire de
lobligation de vigilance charge des tats en matire de lutte contre le
terrorisme, que ce soit dans son principe mme ou dans les mesures
particulires que sa mise en uvre exige. Les tats ont davantage mis
laccent sur la ncessit de ratifier les instruments conventionnels existant60,
dadopter rapidement deux nouvelles conventions en discussion au sein du
Comit spcial sur le terrorisme, lune relative la prvention du terrorisme
nuclaire et lautre couvrant de manire gnrale tous les aspects du
terrorisme. Ils ont galement prconis une plus grande institutionnalisation
de la lutte contre le terrorisme, que ce soit au sein de lONU, au niveau
rgional ou local.
Un point sur lequel des dveloppements existent est la question des liens
entre les manquements graves lobligation de vigilance en matire de
terrorisme et lutilisation de la force arme pour riposter ces manquements,
59Voir not. la dclaration de lUnion europenne, 1" oct 2001, www.un.org/terrorism/statements
/euE.html ; de lIndonsie, 3 oct 2001, www.un. org/terrorism/siatements/indonesiaE.html.
60Voir not. la dclaration de lUnion europenne, 1er octobre 2001, prcite ; du Royaume-Uni,
1* octobre 2001, www.un.org/terrorism/statements/ukE.html.
encore quaucune conclusion dfinitive ne puisse tre tire dans ltat actuel
des choses.
Enfin, lun des domaines o lon pourrait prochainement assister au
renforcement de certaines obligations est celui de la lutte contre la pauvret.
Avec une belle unanimit, les tats ont insist sur limportance de ne pas
dissocier la lutte contre le terrorisme de la prvention des conflits et du
combat contre la pauvret, les ingalits et linjustice sociales, qui constituent
le terreau fertile des vocations terroristes61. Ltablissement de ce lien nest
pas nouveau, mais il avait fait par le pass lobjet de nombreuses critiques,
essentiellement de la part des Etats occidentaux qui y voyaient une certaine
forme de justification du terrorisme62. Depuis 1990, toute rfrence ltude
des causes sous-jacentes du terrorisme a disparu des rsolutions de
lAssemble gnrale, consacres aux mesures visant llimination du
terrorisme63.
61 Voir par exemple les dclarations de l'Afrique du Sud, la oct. 2001, www.un.org/terrorism
/statements/southafricE.html ; des Pays-Bas, 1" oct 2001, www.un.org/terrorism/statements/
netherandsE.html ; de la Sude 3 oct. 2001, www.un.org/terrorism/statements/swedenE.html ;
du Brsil, 3 oct 2001, www.un.org/terrorism/statements/brazilE.html ; du Bnin, 5 oct. 2001,
www.un.org/terrorism/statemenis/beninE.html ; du Danemark, 5 oct 2001, www.un.org/
terrorism/statements/denmarkE. html. Voir galement les nombreux appels la lutte contre la
pauwet comme moyen de tarir le terrorisme, faits lors du dbat gnral de lAssemble
gnrale, 10-16 novembre 2001, www.un.org/News/fr-press/docs/2001/AG1226 1240.doc.htm.
62 Voir LAMBERT (J.J.), op. cit., pp. 38-44.
63 Jusqu 1989, les rsolutions de lAssemble gnrale visant la lutte contre le terrorisme ont
port lintitul suivant : "Mesures visant prvenir le terrorisme international qui met en danger
ou anantit dinnocentes vies humaines ou compromet les liberts fondamentales, et tude des
causes sous-jacentes des formes de terrorisme et dactes de violence qui ont leur origine dans la
misre, les dceptions, les griefs et le dsespoir et qui poussent certaines personnes sacrifier
des vies humaines, y compris la leur, pour tenter d'apporter des changements radicaux". Par la
suite, ces rsolutions seront plus modestement dnommes "mesures visant liminer le
terrorisme international", et leur contenu ne fera plus aucune rfrence aux causes sous-jacentes
du terrorisme.
160
seul des pathognes dans sa baignoire ne suffit donc pas. C'est ainsi que la
Secte Aum Shinrikyo, qui a dispers du gaz de satin dans le Mtro de Tokyo
en mars 1995, avait mobilis des ressources financires importantes et
disposait de ses propres scientifiques pour mettre au point des armes
biologiques6. Quant aux armes chimiques, si leur fabrication est plus aise,
elles prsentent l'heureux inconvnient de devoir tre utilises en grande
quantit pour s'avrer rellement efficaces. Ceci signifie que les terroristes
doivent soit utiliser des installations trs importantes, soit multiplier les
installations modestes de production et de stockage -rendant du mme coup
leurs oprations plus facilement dtectables7.
Si les conventions de 1972 et de 1993 ne peuvent donc certainement pas
nous garantir que des groupes terroristes ne parviendront pas un jour utiliser
une arme biologique ou chimique, il est clair que les obligations qu'elles
imposent aux 143 (pour la convention de 1993) et 144 (pour celle de 1972)
tats parties ces instruments rendent les ambitions des terroristes plus
difficilement ralisables. En mettant un coup d'arrt la fabrication des armes
chimiques et biologiques et en organisant la destruction des stocks existants,
elles entravent l'acquisition de telles armes par des groupes terroristes. En
interdisant aux tats daider, de quelque manire que ce soit, un autre tat,
groupe ou individu, la mise au point, la fabrication, l'acquisition, le
transfert, le stockage ou l'usage d'une telle arme, elles entravent l'acquisition
par des groupes terroristes des matriaux et connaissances ncessaires la
ralisation d'une attaque grande chelle.
Certes, des lacunes dans ce rgime juridique affaiblissent parfois l'ampleur
de la protection8. Mais les conventions de 1972 et de 1993 apportent sans
doute une contribution importante dans la lutte contre le terrorisme chimique
et biologique en attaquant le cur du problme, c'est--dire en imposant aux
tats une srie d'obligations d'action, d'abstention et de vigilance
indispensables dans un domaine o les risques les plus importants rsultent
d'un soutien ou d'une ngligence de la part des tats concerns.
6 Cf. KEEFER (S.), "International control of biological weapons", op. cit. (note 2), p. 118. Pour
les difficults que le groupe Al-Qaida a rencontr dans le cadre de son propre programme voir
LEITENBERG (M.), "Biological weapons and "bioterrorism", op. cit. (note 1), pp. 17 et ss.
7 Cf., par exemple, STIMSON CENTER, "Likelihood of terrorists acquiring and using chemical
or biological weapons", op. cit. (note 2).
8 Voir par exemple FITZGERALG (fC), "The chemical weapons convention : inadequate
protection from chemical warfare", 20 Suffolk Transnational Law Review, 1997, pp. 425 et ss.
B. Un contrle insuffisant
Le rgime que nous venons de dcrire ne peut tre utile que si un systme
international de contrle permet de vrifier que les tats "jouent le jeu.
De ce point de vue, la Convention de 1993 sur les armes chimiques a
apport une grande contribution dans la lutte contre le terrorisme chimique9.
Cette convention a cr un systme trs puissant de contrle ainsi d'ailleurs
qu'une organisation internationale (l'Organisation pour l'interdiction des armes
chimiques ou OIC) dont les agents sont chargs de ce contrle10. LOIAC est
habilite procder des inspections de routine des installations chimiques
militaires ou civiles et a dj effectu 1100 inspections de ce genre dans 49
pays diffrents11. Chose encore plus impressionnante, la convention de 1993
donne la possibilit tout tat partie qui nourrirait des soupons propos
d'une violation de la convention de demander que l'Organisation effectue une
"inspection par mise en demeure", tout moment, en tout heu, aprs un
pravis de 12 heures et sans droit de refus de la part de l'tat partie vis12. H
n'est gure besoin de souligner l'importance de ce mcanisme original qui, s'il
n'a jamais t utilis jusqu' aujourd'hui, demeure nanmoins un moyen
particulirement efficace et intrusif de vrification du respect de la convention
par les tats parties.
Aucun mcanisme similaire, voire aucun systme de contrle n'existe en
revanche l'heure actuelle en ce qui concerne les armes biologiques. La
convention de 1972 reste muette sur la question de la vrification. C'est
prcisment pour combler cette srieuse lacune, d'autant plus alarmante que
des informations faisaient tat de programmes secrets de production d'armes
biologiques dans certains tats parties la convention, que la troisime
confrence des parties a dcid, en 1991, la constitution d'un Groupe de
travail pour l'laboration d'un protocole relatif la vrification. Ayant fiait
l'objet de longues ngociations, inspir du systme de contrle instaur par la
convention sur les armes chimiques, le projet de protocole souhaitait renforcer
le rgime de non prolifration des armes biologiques autour de trois axes. En
9 Cf. HUNT (C.), "The potential contribution of the chemical weapons convention to combatting
terrorism", 20 Michigan J. Int'l L., 1999, pp. 523 et ss. Cf. aussi CffOLAT (U.), "The new
chemical weapons convention and export Controls : towards greater multilateralism T , 21
Michigan J. Int'l L, 2000, pp. 393 et ss.
10 Pour une analyse dtaille voir CLERCKX (J.), La vrification de l'limination de l'arme
chimique. Essai d'analyse et d valuation de la convention de Paris du 13 janvier 1993, Paris,
LGDJ, 2001, 307 p.
11 Pour un bilan de la pratique de VOIAC voir BKRDENNIKOV (M.), "Chemical weapons and
terrorism", in Symposium on terrorism and disarmament, 25 octobre 2001, UN, New York,
disponible in www.un.org/Depts/dda.
12Article IX, 8 et ss. de la convention.
premier lieu, les tats parties devaient, comme dans le cadre de la convention
sur les armes chimiques, procder une dclaration de lensemble de leurs
installations susceptibles d'avoir une capacit, directe ou indirecte, de
production d'armes biologiques ; en deuxime lieu, une inspection de routine
devait chaque anne tre organise par les organes crs par le protocole sur
certaines de ces installations choisies au hasard ; enfin, un systme
dinspections "par mise en demeure", devait permettre, ici aussi, une
vrification rapide en cas d'allgation srieuse de violation de la convention.
Ce Protocole aurait ainsi rendu la tche des "prolifrateurs" potentiels
extrmement ardue : craignant que leurs activits ne soient dcouvertes par
une inspection, ils n'auraient plus pu utiliser les infrastructures et laboratoires
existants pour des usages autres que pacifiques. Ayant ainsi perdu toute
couverture, ils n'auraient eu donc d'autre choix que de monter de toute pice
des programmes entirement clandestins, avec tous les risques et les
complications que cela pouvait comporter13.
Bien que, de l'avis de certains experts, "there is no alternative to
monitoring the ban on biological weapons"14, les tats-Unis ont oppos en
dcembre 2001, comme nous le verrons infra (Partie II, A), un fin de non
recevoir au Protocole, effaant d'un trait le produit laborieux d'une dcennie
de ngociations15.
C. Un droit pnal international lacunaire
Les conventions de 1972 et de 1993 exigent des tats d'adopter, sur le plan
national, "les mesures ncessaires" pour interdire et empcher toute tentative
d'acquisition, de fabrication ou de dtention d'armes biologiques ou
chimiques, la convention de 1993 exigeant mme de manire expresse
l'adoption d'une lgislation pnale applicable non seulement pour les actes
13Voir cet gard MACEACHIN (D.), "Routine and challenge : two pillars of vrification", The
CBW Conventions Bulletin, mars 1998.
14 Selon le reprsentant de la Fdration of American Scientists, Barbara Rosenberg, in "Who's
afraid of a germ watfare treaty ?", Los Angeles Times, 6 septembre 2001.
15 II serait thoriquement possible, bien que pratiquement trs difficile, que les autres parties la
convention de 1972 dcident finalement d'adopter ce protocole sans la participation des tatsUnis : plusieurs dlgations ont d'ailleurs soulign qu'un "processus d'Ottawa" (rfrence la
ville d'adoption, malgr l'opposition des tats-Unis, de la convention sur l'interdiction des mines
antipersonnel) serait inimaginable dans ce domaine. Pour les diffrents scnarios sur l'avenir du
protocole voir "Banning biological weapons", The Hindu, 14 dcembre 2001. Pour une vision
plus gnrale sur la question sous un angle la fois juridique et politique v. CARNAHAN (B.),
STARR (K-), "Law and policy in the amendment of arms control agreements", 20 Loyola of L.A.
Int'l & Comp.L.J., 1998, pp. 615 et ss.
commis sur le territoire d'un tat partie mais aussi pour les actes commis
l'tranger par des nationaux de cet Etat16.
Conformment ces obligations, des tats ont adopt les mesures
lgislatives ncessaires, prvoyant souvent de lourdes peines
d'emprisonnement pour ce type d'infraction17. Mais ceci n'est toutefois pas le
cas de tous les tats. A titre d'exemple, il faut souligner que, selon l'OlAC,
environ 80 des 143 tats parties la Convention sur les armes chimiques n'ont
toujours pas adopt la lgislation ncessaire leur permettant d'incriminer de
tels actes et de poursuivre leurs nationaux impliqus dans des activits de mise
au point ou de fabrication d'armes chimiques .
Par ailleurs, les deux conventions n'tablissent aucune comptence
universelle ni aucune obligation autonome d'extradition pour de telles
infractions. Compte tenu du fait que les conventions internationales relatives
au terrorisme ne peuvent pas apporter un remde efficace ce problme19,
compte tenu aussi du fait que le Trait de Rome de 1998 crant une Cour
pnale internationale permanente n'a pas inclut de rfrence expresse aux
armes biologiques20, il est vident quune lacune lcheuse existe dans ce
domaine.
C'est pour combler cette lacune que le Harvard Sussex Program on CBW
armament and arms limitation, compos de chercheurs des universits de
Harvard et de Sussex, et soutenu par un grand nombre dONG, a rdig un
projet de convention sur la criminalisation de l'interdiction des armes
biologiques et chimiques. Ce projet21 a pour objectif principal dtablir une
16V. l'art IV de la convention de 1972 et lart. VII de celle de 1993.
17 Voir, par exemple, pour la France, les articles 58 et ss. de la Loi 98-467 du 17 juin 1998,
relative l'application de la Convention de 1993.
18 BERDENNIKOV (M.), "Chemical weapons and terrorism", op. cit. (note 11), p. 3. Voir aussi
CIPOLAT (U.), "The new chemical weapons convention and export Controls...", op. cit. (note 9),
pp. 394 et s.
19La Convention pour la rpression des attentats terroristes l'explosif de 1999 ne peut pas, par
exemple, couvrir des questions telles que la mise au point, la production, l'acquisition ou le
stockage d'armes chimiques ou biologiques.
20 Omission due, surtout, aux ractions provoques par la volont de plusieurs tats d'introduire
dans le Statut une interdiction d'une autre catgorie d'armes de destruction massive, les armes
nuclaires. Finalement, compte tenu des controverses, le Statut se contente d'inclure dans la liste
de "crimes de guerre" et en tant que violations "des lois et coutumes applicables aux conflits
arms internationaux", "le fait d'utiliser du poison ou des armes empoisonnes" (art. 8,
2b(xvii)), "le fait d'utiliser des gaz asphyxiants, toxiques ou assimils et tous liquides, matires
ou engins analogues" (art. 8, 2b(xviii)) et le fait d'utiliser des armes de nature causer des maux
superflus (art. 8, 2b(xX)). En ce qui concerne les situations autres que les conflits arms
internationaux, aucune arme n'est expressment mentionne.
21 Texte in www.fas.harvard.edu/~hsp. Pour un commentaire de ce projet voir sur le mme site
MESELSON (M.), ROBINSON (J.), "A draft convention to prohibit biological and chemical
166
LA VOLONTE d e s ' a p p u y e r su r
176
61American Law Institute, Restatement (Third) of the Foreign relations law of the United States
(revised), Washington D.C., 1986, 402.
62 Draft Resolution, "The Extraterritorial Jurisdiction of States", art. 62, Annuaire de l'IDI,
vol.65-1,1993, p. 177 (notre traduction). Pour les travaux de IThstitut voir pp. 13-188.
63 Pour une analyse rcente voir ROBINSON (J.), "United States practice,..", op. cit. (note 58),
passim.
Les attentats du 11 septembre ont montr que plus rien n'tait dsormais
impossible. Neuf mois jour pour jour aprs la destruction des tours jumelles,
la presse internationale relatait l'arrestation d'un citoyen amricain suspect de
construire une "bombe sale"1 destine exploser sur le sol de son pays. Des
experts prsentaient de manire dtaille les risques, jugs trs importants, de
voir, aux Etats-Unis comme en Europe, exploser de telles bombes2. Trois mois
auparavant, c'tait le Centre d'tudes stratgiques et internationales qui
prsentait le scnario d'une telle attaque sur Washington. Celui-ci estimait que
les consquences de l'explosion dune telle bombe seraient particulirement
dsastreuses, moins peut-tre par les dommages directs quelle pourrait
infliger (mme s'ils n'taient absolument pas ngligeables) que par l'immense
terreur et le chaos social qu'elle engendrerait alors invitablement et
durablement3.
Le spectre du terrorisme nuclaire nous pousse donc de faon pressante
nous interroger sur noire capacit ragir une menace d'un genre nouveau,
qui nous met au prise, non plus seulement avec des Etats cherchant
dtourner leurs matriels nuclaires dans des programmes d'armement
clandestin, mais aussi et surtout avec des groupuscules constitus de
personnes prtes sacrifier leur vie pour raliser leurs objectifs. Mais,
pralablement toute analyse, deux constatations doivent tre faites.
La premire est que cette "menace nuclaire" est en ralit multiforme et
recouvre principalement quatre types distincts de menace, savoir :
l'acquisition par un groupement terroriste dune arme nuclaire ; l'acquisition
par un groupe terroriste de matires radioactives ou nuclaires ; l'acquisition
par un groupe terroriste des connaissances scientifiques et techniques
1 Une "bombe sale" est un engin utilisant des explosifs conventionnels mais contenant des
matires radioactives destin provoquer une dispersion de ces matires lors de l'explosion.
2 Cf. "Dirty bomb plot uncovered in US", International Herald Tribune, 11 juin 2002, pp. 1 et 6.
3Ibid.
182-
gnrale des Nations Unies, le Secrtaire gnral de l'AIEA notait que le "vol
tant le moyen d'acquisition de matires nuclaires le plus probable pour les
groupes terroristes ou autres groupes de personnes, la protection physique de
ces matires est un important problme de la non-prolifration12.
Depuis 1993, 175 cas de trafic illicite de matires nuclaires et 201 cas de
trafic de sources radioactives ont ainsi t dnombrs. Mme si, selon les
experts de l'AIEA, les quantits voles ne permettent pas, pour l'instant, de
construire un engin nuclaire, le fait que de telles matires puissent tomber
entre les mains de groupes terroristes est, selon toujours les experte de l'AIEA,
particulirement proccupant13.
Il n'existe pourtant pas, pour le moment, de rglementation internationale
exhaustive et contraignante concernant la protection de ces matires contre un
ventuel dtournement. Certes, la Convention sur la protection physique des
matires nuclaires a pour objectif de lutter contre l'enlvement illicite des
matires nuclaires, mais le rgime prventif ainsi instaur est trs lacunaire
(A) mme si son volet rpressif peut tre considr comme assez bien
dvelopp (B).
A. Une prvention lacunaire
L'objectif principal de cet instrument est d'empcher que des matires
nuclaires n'chappent au contrle des gouvernements. Mais les rgles de
protection physique ainsi poses ont une porte trs limite. Elles ne
simposent aux Etats parties que dans le cadre du transport international des
matires dites "nuclaires". Pour les activits menes sur le sol national, qu'il
s'agisse d'utilisation, de stockage ou mme de transport, la Convention
n'impose aucune rgle de protection, laissant ainsi aux Etats le soin de
rglementer librement ce domaine. Certes, l'AIEA a labor et met jour
priodiquement un guide de protection physique des matires nuclaires14 et
propose aux Etats son soutien technique et financier pour assurer cette
protection sur leur sol national15, mais force est de constater que le niveau de
12AG/1210,22 octobre 2001, p. 3.
l AIEA, Press release, 01.11.2001, p.l in : http://www.iaea.org/worldqtom/Press.
14 Ds 1972, donc bien avant la signature de la Convention sur la protection physique des
matires nuclaires, l'AIEA a publi un certain nombre de "Recommandations relatives la
protection physique des matires nuclaires". Runies au sein d'un petit ouvrage, ces
recommandations ont t par la suite priodiquement rvises depuis. Voir, sur ce point, les
recommandations relatives "la protection physique des matires et des installations nuclaires,
AIEA, INFCIRC/225/Rev.4 (Corrig), fvrier 2000.
15 L'AIEA a ainsi cr un Service consultatif international sur la protection physique (IPPAS) et
propose une assistance aux Etats en mettant i leur disposition des services d'valuation,
d'examen, de formation ou encore de mise niveau techniques. Elle aide aussi les Etats qui le
protection est extrmement variable selon les Etats alors que les consquences
des dfaillances dans le systme de protection sont invitablement mondiales.
Pour combler cette importante lacune, un processus gnral de rvision a
t rcemment entam. L'ide principale actuellement l'tude serait d'largir
le champ d'application de la Convention afin que les rgles de protection
s'appliquent aussi aux activits menes sur le territoire national des Parties.
On a ainsi propos d'insrer dans la Convention des rgles, directives ou
principes fondamentaux de scurit concernant la protection physique des
matires nuclaires lors de leur utilisation, stockage ou transport sur le sol
national16. Toutefois, au-del des aspects techniques que pourrait poser cette
rglementation, toute la question bien sr est de savoir si celle-ci prendra
effectivement la forme de rgles de caractre obligatoire, ou bien, comme cela
semble tre actuellement la tendance, de principes sans valeur contraignante.
Dans cette seconde hypothse, on voit mal alors quel serait l'apport rel de
cette rvision.
La question du contrle de la mise en uvre des mesures de protection
demeure, en revanche, toujours extrmement controverse. Si, pour le juriste,
l'instauration d'un tel contrle devrait tre une consquence logique des
engagements pris par les Etats, la logique en va parfois diffremment. Un
certain nombre d'Etats craignent ainsi, non sans raisons d'ailleurs, que ces
oprations de contrle aient en dfinitive un effet pervers et acclrent en
ralit la dissmination d'informations hautement sensibles. Il semble en effet
quasiment impossible de s'assurer que les contrles effectus demeureront
strictement confidentiels et qu'aucune information technique ou scientifique
ne sera par la suite divulgue. Il s'agit finalement d'un problme de "contrle
du contrle" et aucun Etat dont la technologie est particulirement avance
dans ce domaine n'est prt courir un tel risque. Le groupe d'experts charg
de prsenter un projet d'amendement de la Convention de 1980 a ainsi prfr
souhaitent amliorer leur systme de comptabilit des matires nuclaires et permet ainsi "de
dterminer l'origine des matires manquantes, d'identifier les personnes qui y ont eu accs et de
rcuprer les matires rapidement et plus facilement", S/2001/1164, "Lettre date du 7 dcembre
2001, adresse au Prsident du Conseil de scurit par le Directeur gnral de l'Agence
internationale de l'nergie atomique", par. 15 et s.
16 En dcembre 2001, le Directeur gnral de l'AIEA a runi un groupe d'experts charg de
rdiger un projet d'amendement cette Convention. Cf. not. Physical protection objectives and
fondamental principle. Working group of the informel open-ended Expert meeting to discuss
whether there is a need to revise the Convention on the physical protection of the nuclear
matriel, Secrtariat paper nD13,2001.
21 Article 11 par. 2.
22Article 8.
23 Article 13 par. 1.
"Les actes, mthodes et pratiques de terrorisme sous quelqueforme que ce soit et dans
toutes leurs manifestations et leurs liens, dans certains pays, avec le trafic de
stupfiants, visent l anantissement des droits de lhomme, des liberts fondamentales
et de la dmocratie, menacent l intgrit territoriale et la scurit des tats et
dstabilisent des gouvernements lgitimement constitus"10.
Il est certain que les actes et les mthodes terroristes ne constituent pas
seulement des atteintes aux droits des victimes, ils incitent en mme temps et
servent dexcuse de graves violations des droits et liberts de la personne de
la part des gouvernements qui, se sentant menacs par le terrorisme,
ragissent dmesurment18. Qui plus est, les terroristes devancent, et souvent
cherchent provoquer de la part des gouvernements, le genre de raction
rpressive qui finira par les engager dans une spirale terroriste des abus et des
violations des droits de lhomme, en vue de semer la peur et le
mcontentement parmi la population19.
On aboutit finalement une situation assez paradoxale dans laquelle ceux
qui prnent ladoption de mesures plus nergiques contre les terroristes et
ceux qui, loppos, voudraient limiter les ractions des gouvernements
invoquent, les uns comme les autres, des arguments lis aux droits de
rhomme20. De l les problmes et les dilemmes juridiques insolubles que
posent les notions et prtextes invoqus au nom des droits de l'homme par les
adversaires engags dans le cercle vicieux de fins litigieuses et de moyens
douteux.
En consquence, il faut admettre que le lien entre le terrorisme et les
droits de lhomme est perceptible tant de faon directe quindirectement21. Il
lest directement lorsque des groupes ou des individus se livrent des
activits terroristes et, ce faisant, tuent ou blessent des gens, les privent de
leur libert, dtruisent leurs biens ou sment la terreur par la menace et
lintimidation. Q lest indirectement lorsquun tat ragit au terrorisme en
adoptant une politique et des pratiques qui dpassent les limites de ce qui
peut tre admis en droit international et qui se soldent par des violations des
droits de lhomme, comme les excutions extrajudiciaires, la torture, les
procs iniques et autres mesures de rpression illicites qui portent atteinte aux
droits de lhomme non seulement des terroristes mais aussi des civils
innocents.
18 Voir par exemple ROBERT (J.), "Terrorisme, idologie scuritaire et liberts publiques",
Revue du droit public et de la science politique en France et Vtranger, n6,1986, pp. 1651 et
ss. ; CLIFFORD (W.), "Terrorism and Overkill", Terrorism : An International Journal, vol. 5,
n3, 1981, pp. 281-286 ; WARDLAW (G.), "TTie Democratie Framework", in D.A. Charters
(ed.)., The Deadly Sin of Terrorism: Its Effect on Democracy and Civil Liberty in Six Countries,
Greenwood Press, Westport, Coimecticut-London, 1994, pp. 5 et ss.
19Voir notre rapport prliminaire, supra note 9, paragraphe 24.
20 Cf. WARBRICK (C.), "The European Convention on Human Rights and the Prvention of
Terrorism", The International and Comparative Law Quarterly, vol. 32, Part 1,1983, pp. 83-85.
11Voir notre rapport prliminaire, supra note 9, paragraphe 25.
- 207 On se retrouve une nouvelle fois face aux dilemmes de l'tat libral : pri
de s'abstenir dinterventions intempestives dans le domaine conomique, il est
aussi cens faire preuve de d'initiatives afin d'assurer le libre-change et la
libre concurrence tout en garantissant une scurit maximale ses
ressortissants. De ce point de vue, la rglementation juridique est sans doute
le reflet d'une volont de concilier les principes d'ordre et de libert, principes
au nom desquels se lgitime une lutte contre le terrorisme qui semble par
ailleurs impliquer une reprise en main par les tats de leurs principales
fonctions.
Il est moins sr, en revanche, que l'on puisse facilement concilier
l'argumentaire bas sur le caractre radicalement nouveau de la menace
terroriste -qui constitue un motif justifiant la mise l'cart de dispositions ou
procdures existantes13- et celui qui explique la vigueur et l'efficacit du
terrorisme international par le fait qu'il est toujours sponsoris par des tats,
ce qui justifie par consquent les oprations armes entreprises contre ceuxci14.
B. L'hypertrophie de la souverainet comme condition de l'efficacit de
la lutte contre le terrorisme ?
La plupart des auteurs qui ont tudi le principe de souverainet et son
volution semblent s'accorder sur le fait que la souverainet recouvre plus
une revendication qu'une ralit concrte. Dans cette perspective, tre
souverain n'quivaut pas automatiquement avoir la capacit ou la volont
de tout contrler sur un territoire dtermin; il s'agit avant tout d'une
possibilit de contrle qui lui est reconnue (ou pas) par ses pairs15. Or,
lorsque l'on voque le principe de diligence due qui pse sur les tats,
notamment pour ce qui concerne la lutte contre le terrorisme16, il apparat
clairement que les obligations qui en dcoulent imposent l'tat de contrler
son territoire et les personnes qui s'y trouvent. L'appareil tatique se voit donc
amricaines, voy; "Mogadiscio vit dans la hantise des bombardements", Courrier International,
N580,13-19 dcembre 2001, p. 56.
13 V. par ex. le refus amricain de signer le protocole de vrification est ainsi motiv par la
ncessit de trouver de nouvelles rponses de nouvelles menaces, Mme AVIS BOHLEN,
Secrtaire adjointe, Bureau du contrle des armements, AG/DS/277,10 octobre 2001.
14 V. en ce sens la lettre du 8 octobre 2001 adresse au prsident du Conseil de Scurit par le
Reprsentant permanent du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et dIrlande du Nord auprs de
l'ONU, S/2001/949.
15 V. par exemple, WVER (O.), "Inscurit, identit. Une dialectique sans fin", in A.-M Le
Gloannec (dir.), Entre Union et Nations. L'tat en Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 1998,
p. 107.
16Cfr la contribution de Franois Dubuisson.
212
214-
215-
46 CRONIN (B.), "The Paradox of Hegemony : America's Ambiguous Relationship with the
United Nations", European Journal of International Relations, vol. 7, nl, 2001, pp. 103-130 ;
voy. galement l'attitude ambigu des Etats-Unis l'gard des Nations Unies dans l'article
d'Evelyn LEOPOLD, "U.S. Circultes New Anti-Terrorism Rsolution at UN",
http.VAvww.reuters, com/news_artlcle. September 26,2001.
TROISIEME PARTIE
LA REACTION ET LA SANCTION
Sous la prsidence de M. Yves DAUDET
Professeur VUniversit Paris I, Vice-Prsident de VUniversit
-236-
que ce soit sur le plan de la slection, des ''pairs" ou sur celui du suivi des
rsultats de la vrification.
C o n c lu sio n
calendrier qui sera propos par le Comit"31. A cette incertitude quant aux
dlais, sen ajoute une quant la mthode : au paragraphe 7 de la rsolution,
le Conseil "donne pour instructions au Comit de dfinir ses tches, de
prsenter un programme de travail 30 jours au plus tard aprs ladoption de la
prsente rsolution et de rflchir lappui dont il aura besoin, en
consultation avec le Secrtaire gnral".
Ces incertitudes semblent lies au caractre rudimentaire, ou du moins au
caractre vague, des obligations matrielles que la rsolution 1373 impose
aux Etats. Ceci oblige le Comit dterminer quels sont les rsultats concrets
quil peut requrir des Etats, avant mme de se demander comment il va
vrifier sils ont t atteints.
Le Comit va tenter de rsoudre le problme de la concrtisation des
exigences du Conseil en ayant recours la modlisation, bien connue en droit
international conomique32. Le Comit charg de la lutte contre le terrorisme
indique ainsi :
"Ilfaut s attendre ce qu un certain nombre d'Etats membres ne soient pas encore trs
avancs sur le plan de la lgislation contre le terrorisme. Cest pourquoi nous
souhaitons diffuser, avec l aide dorganismes extrieurs, peut-tre mme avant que les
Etats concerns nous rendent leur rapport, des modles leur montrant ce qui peut tre
fait. Il existe, par exempte, des lgislations types que l on peut se procurer auprs du
Groupe des Huit, de l Organisation de coopration et de dveloppement conomiques
ou du Conseil de l Europe et qui sont bien connues au Service de la prvention du
terrorisme, Vienne, par exemple, H existe aussi des modles tout faits des mesures
administratives prendre pour crer des rseaux de police, d agents et de
professionnels de l action antiterroriste ; ces modlesfacilitent beaucoup le travail. [...]
H y a l une source norme d informations sur lesquelles nous souhaitons avoir l avis
d experts, afin de pouvoir dterminer les meilleurs pratiques et les communiquer aux
Etats pour leur viter de partir zro"33.
scurit internationales nest donc pas sans danger pour les droits de la
personne.
Encore, la rsolution 1373 traite peine de la coopration internationale
en matire pnale, et en particulier ne dit mot sur lextradition. Faut-il y voir
un signe de rserve du Conseil de scurit face une matire politiquement
sensible ? Cest peu probable : le Conseil na pas manqu, par le pass,
dadopter des dcisions en vertu du Chapitre VII portant sur lidentification
du forum conveniens et visant orienter lentraide pnale en matire de
rpression du terrorisme international28. Partant, il semble justifi denvisager
lhypothse inverse, savoir que le Conseil de scurit aurait, tout en
imposant aux Etats des obligations uniformes en matire de rpression du
financement du terrorisme, voulu viter toute uniformit en matire de
coopration pnale : en nintgrant pas dans la rsolution 1373 le principe aut
dedere aut judicare consacr par larticle 10 de la Convention de 1999, le
Conseil conserve la possibilit dagir sur ce point au cas par cas. De faon
assez dconcertante, le Conseil aurait ainsi la libert de dire un Etat auquel
il a pralablement impos ladoption dune lgislation pnale, que la
poursuite dune infraction cette lgislation devrait se faire dans un Etat tiers
plutt que par ses propres juridictions. Quelle soit voulue ou non, cette
possibilit dcoule de la rsolution 1373 et tmoigne dun danger inhrent
llaboration de normes impersonnelles par le Conseil de scurit : celui que
ces normes soient slectionnes en fonction des intrts des plus puissants
membres du Conseil. On simagine ainsi sans trop de peine que le Conseil
puisse, un jour, dicter un nouveau code de droit humanitaire et se rserver la
possibilit de crer des tribunaux ad hoc pour le faire appliquer, sans pour
autant crer une cour pnale internationale comptence universelle. Ce
risque rduit considrablement lavantage que lon pourrait prima fade
attribuer de telles normes impersonnelles, qui est dimposer les mmes
obligations tous les Etats membres et de pallier ainsi au "deux poids, deux
mesures" dont le Conseil a souvent t accus.
C. Le caractre lacunaire du rgime instaur par la rsolution 1373
En troisime lieu, le rgime instaur par la rsolution 1373 savre
lacunaire divers gards, ce qui menace son effectivit.
Labsence dans la rsolution 1373 dune dfinition du terme "terrorisme",
et la position du prsident du Comit pour la lutte contre le terrorisme selon
28V. e.a. la rsolution 748 (1992) dans laffaire libyenne.
Le contenu de la rsolution 1373 renforce les inquitudes formules cidessus. En premier lieu, le paragraphe 1er de la rsolution ne se limite pas
rprimer le financement du terrorisme international, mais celui de tout acte
terroriste quelconque, indpendamment de tout lment dextranit. Comme
nous allons le voir, ceci tmoigne encore dun relchement des conditions
dexercice des pouvoirs du Chapitre V de la Charte (A). En deuxime lieu,
la rsolution 1373 pose problme au regard du caractre slectif des nonnes
quelle dict en son paragraphe 1er, si on les compare celles contenues
dans la Convention de 1999 : certaines normes nonces dans la Convention
figurent dans la rsolution, mais dautres ny figurent pas. Cette slection
savre servir les intrts des uns (notamment des Etats-Unis) au dtriment de
ceux des autres, ou rompre tout le moins lquilibre du rgime voulu par la
Convention (B). En troisime et dernier lieu, le rgime instaur par la
rsolution prsente certaines lacunes, ce qui mne sinterroger sur son
effectivit (C).
A. Une extension indue des pouvoirs du Conseil de scurit
Ltendue des pouvoirs que le Conseil de scurit sarroge cette
occasion saute aux yeux. Alors que pour lessentiel et notamment pour
lincrimination, la Convention sur le financement du terrorisme sapplique
uniquement en prsence dun lment dextranit20, les mesures nonces
dans la rsolution 1373 ne sont pas sujettes cette exigence. Sans doute le
Conseil de scurit rserve-t-il la qualification de menace contre la paix et la
scurit internationales "tout acte de terrorisme international"21. Cette
qualification ne dtermine toutefois pas la porte des mesures nonces dans
le dispositif de la rsolution : au paragraphe Ie1, le Conseil de scurit
requiert des Etats quils "rpriment le financement des actes de terrorisme1'22
sans distinction et donc, sans limitation au terrorisme international.
20 Article 3 : "La prsente convention ne s'applique pas lorsque linfraction est commise i
lintrieur dun seul Etat, que lauteur prsum est un national de cet Etat et se trouve sur le
territoire de cet Etat, et quaucun autre Etat n'a de raison, en vertu du paragraphe 1 ou du
paragraphe 2 de larticle 7, dtablir sa comptence, tant entendu que les dispositions des
articles 12 18, selon quil convient, sappliquent en pareil cas". Larticle 7 nonce les
hypothses -correspondant autant de liens de rattachement- dans lesquelles un Etat doit
(paragraphe 1) ou peut (paragraphe 2) tablir sa comptence en ce qui concerne les infractions
vises paT larticle 2 de la Convention. Les articles 12 18 ont trait lentraide judiciaire,
lextradition, aux droits des inculps ainsi qu'aux mesures de prvention.
21 Rsolution 1368 (2001), 1 du dispositif ; rsolution 1373 (2001), 3 du prambule.
22 Rsolution 1373 (2001), 1 (a) du dispositif.
personnes spcifiques -tel que le gel des avoirs dOsama Bin Laden et de ses
associs3.
Le paragraphe 1CT de la rsolution 1373 mrite dtre compar ces
mesures "style ancien", et cela sur trois plans : celui du procd de cration
des normes internationales (I), celui du contenu (II) et enfin, celui de la mise
en uvre (m). Il ressortira de cette comparaison que, si la rsolution 1373
instaure de prime abord un rgime juridique avec effet immdiat et avec un
champ dapplication universel et pallie ainsi les faiblesses inhrentes au
processus normatif classique du droit international, cet avantage est loin
dtre acquis en pratique. Nous verrons ainsi que le caractre lacunaire et
imprcis du rgime instaur par la rsolution 1373 fait obstacle son
application immdiate, et quil y a lieu de sinquiter quant la capacit des
Nations Unies dassurer que les Etats membres dpassent ladoption de
mesures lgislatives pour se donner les moyens den assurer lapplication
effective sur le terrain. Par ailleurs, nous verrons que le rgime instaur par le
Conseil de scurit pose problme au regard de son caractre slectif : en
reprenant certains principes consacrs par la Convention pour la rpression
du financement du terrorisme pour en dlaisser dautres, la rsolution 1373
rouvre la porte aux accusations de "deux poids, deux mesures" qui ont
souvent t adresses aux "sanctions" dcrtes lencontre dentits ou de
personnes spcifiques. Outre cet aspect, la rsolution 1373 tmoigne aussi,
maints gards, dun relchement des conditions dexercice des pouvoirs
exorbitants du Chapitre VII de la Charte.
I. LA CREATION DES NORMES INTERNATIONALES : UNE APPROCHE
NOVATRICE MAIS DEFAILLANTE
VERS UN RENFORCEMENT
DE LA PREVENTION ET LA REPRESSION DU TERRORISME
PAR DES MOYENS FINANCIERS ET ECONOMIQUES ?
par
Nicolas ANGELET
Professeur de droit international VUniversit libre de Bruxelles,
Avocat au barreau de Bruxelles
ouvert la voie daccs aux mesures du Chapitre VII en qualifiant ces attaques
terroristes de "menace la paix et la scurit internationales"4, il sest
abstenu de les qualifier explicitement d"agression arme" tout comme de
dsigner lagresseur.
Dcidant, quelques jours plus tard, des mesures de lutte contre le
terrorisme en vertu du Chapitre VII, le Conseil raffirma sa rsolution 1368
(2001) tout en prenant la peine de redire de manire quelque peu redondante
quil [r]affirm[e] le droit naturel de lgitime dfense, individuelle ou
collective, que consacre la Charte des Nations Unies et qui est raffirm dans
la rsolution 1368 (2001)"5. Entre temps, les instances de lOTAN6 comme
celles de lOrganisation des Etats amricains7 avaient, elles aussi, reconnu
directement ou implicitement lexistence dun cas de lgitime dfense.
Ce nest donc pas de manire inconsidre, mais bien au contraire de faon
volontaire et ritre que des Etats -au nombre desquels les membres
permanents du Conseil de scurit- ont dcid que lattaque de btiments
privs et publics situs sur le territoire des Etats-Unis, ayant provoqu un
grand nombre de victimes dans la population, conduites au moyen daronefs
civils par des personnes souponnes dappartenir un groupe arm nontatique ouvrait lEtat vis le droit de ragir dans le cadre de la lgitime
dfense alors mme que la rptition dactes similaires ntait pas exclue.
Pour la premire fois, il tait clairement avanc quun Etat pouvait rpliquer
de tels vnements par lemploi de la force en dehors mme de son territoire.
Si certains ont immdiatement approuv cette lecture du droit international8,
dautres on manifest plus de rticences devant ce quils considraient comme
Unies est lobjet d'une agression arme, jusqu ce que le Conseil de scurit ait pris les mesures
ncessaires pour maintenir la paix et la scurit internationales. [.
4 Rsolution 1368 (2001), par. 1.
5 Rsolution 1373 (2001) adopte par le Conseil de scurit sa 4385 sance, le 28 septembre
2001.
6 Statement by the North Atlantic Council, September 12, 2001. .Press Release (2001) 124
(International Lgal Materials, vol. XL, 2001, p. 1267).
7 Strengthening hemispheric coopration to prevent, combat, and elinrinate terrorism, Resolution
adopted at die first plenary session, held on September 21, 2001,23rd meeting of consultation of
ministers of foreign affaire, OEA/Ser.F/H23-RC.23/RES.]/01 (International Lgal Materials,
vol. XL, 2001, p. 1270) ; Terrorist thTeat to the Americas, Resolution adopted at the first plenary
session, held on September 21, 2001, 24 meeting of consultation of ministers of foreign affaire,
OEA/Ser.F/n.24-RC.24/RES. 1/01 (eod. loc., p. 1273).
8 Voir, par exemple, FRANCK (T.), "Terrorism and the right of self-defense", A.J.I.L., vol. 95
(2001), pp. 839-843.
Mutatis mutandis, cest bien dans cette situation que lon sest trouv tant
les liens entre Al-Qaida et le rgime taliban gouvernant lAfghanistan taient
troits et les deux entits trs vraisemblablement ligues dans la conduite des
tragiques oprations visant les Etats-Unis. Au-del de lobligation lmentaire
17Voir Ttude trs complte de SICJOANOS (L.A.), "Linvocation de la lgitime dfense face
aux activits dentits non tatiques", Hague Yearbook of International Law, 1989, pp. 147-168.
18Le Monde, 18-19 novembre 2001.
19Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis
dAmrique), fond, aiTt du 27 juin 986, C.I.J. Recueil 1986, p. 104, par. 195.
20Ibid., p. 103, par. 195.
-244de ne pas tolrer dactivits terroristes sur son territoire21, tout laisse penser
que le rgime taliban -qui exerait leffectivit du pouvoir en Afghanistanavait partie lie avec le groupe de Ben Laden dans sa folle lutte contre
ladversaire amricain, par ailleurs diabolis. Sans ncessairement prendre au
mot toutes les affirmations de Washington, il semble bien que lon ait pu
donner crdit aux propos du reprsentant permanent des Etats-Unis lorsquil
crivit au prsident du Conseil de scurit, le 7 octobre 2001, que son
gouvernement :
"has oblained clear and compelling information that the Al-Qaeda organization, which is
supported by Taliban regime in Afghanistan had a central rle in the attacks",
ajoutant que :
"[t]he attacks on 11 September 2001 and the ongoing threat on the United States and its
nationals posed by the Al-Qaeda organization have been made possible by the dcision of
the Taliban regime to allow the parts of Afghanistan that it Controls to be used by this
organization as a base of opration"22.
If this were so it would no longer be possible to distinguish between the assistance given by the
State and the military oprations carried out byprivate groups and, so long as the latter actualty
tookplace and were of sufficint exlent and grvity, the existence of an armed attack attributable
to the State in question could not be denied", (p. 113 dans "Indirect military aggression", pp.
111-119 in CASSESE (A.), (d.), The current lgal rgulation of the use of force, Dordrecht,
Martinus NijhoffPublishers, 1986, xiv-536 p.).
24Tout en prenant acte de la novation que constitue linterdiction du recours la force et la ferme
condamnation de lintervention par la Cour internationale de Justice dans laffaire du Dtroit de
Corfou, on ne peut que se rfrer, par analogie, aux observations de Max Huber dans laffaire
des Biens britanniques au Maroc espagnol (R.S.A., vol. U, pp. 616 et s., spcialement pp. 641642).
lgitime dfense nejustifierait que des mesures proportionnes lagression arme subie, et
ncessaire pour y riposter. D autre part, la dfinition de l'"agression arme" dont la
constatation autorise la mise en uvre du "droit naturel de lgitime dfense n est pas
nonce par la Charte et nefait pas partie du droit conventionnel"ls.
Or, il ne faut pas perdre de vue que, si la lgitime dfense permet un Etat
de smanciper du respect de linterdiction du recours la force arme, cest
parce quelle est intimement lie lide d'ultime protection de la victime. La
force rpond la force. Refuser un Etat le droit de sopposer par les armes
une attaque de mme nature conduirait littralement le dsarmer et, en fin de
compte, le soumettre lagresseur. Une telle consquence ne serait pas
acceptable pour autant que lon admette, comme la Cour de La Haye, que tout
Etat possde un droit fondamental la survie26 ou, pour reprendre les termes
de Montesquieu, sa "propre conservation1'27.
Dans lhypothse dune violence intertatique, le problme est rsolu par
le jeu -classique, pourrait-on dire- de la lgitime dfense. Mais pourrait-on
imaginer que lEtat agress soit priv du moyen de ragir au seul motif que
l'assaillant naurait pas la qualit tatique ? En un temps o les groupes
terroristes privs disposent dun armement plus important que nombre dEtats,
une telle prise de position serait bien dangereuse pour ces derniers. Imaginons
quun groupe arm puissant install sur le territoire dun Etat (sans que le
gouvernement de ce dernier narrive le dloger) bombarde le pays voisin par
del la frontire, ce dernier devrait-il subir l'agression sans ragir ? On peut
douter que le droit international ne conduise une telle conclusion. En
dautres tenues, il est particulirement peu vraisemblable que les Etats aient
jamais exprim la moindre opinio juris confortant une lecture aussi restrictive
de leur droit de lgitime dfense.
On en revient donc la clbre affaire de la Caroline dont on peut se
demander si elle nexprime pas ltat du droit coutumier en la matire.
25 Arrt du 27 juin 1986, CI.J. Recueil 1986, p. 94, par. 176. Dans lavis consultatif du 8 juillet
1996 relatif la Licit de la menace ou de l'emploi d'armes nuclaires, la Cour rappellera sa
jurisprudence de 1986 en raffirmant que "P]a soumission de lexercice du droit de lgitime
dfense aux conditions de ncessit et de proportionnalit est une rgle du droit international
coutunmer" (C.I.J. Recueil 1996, p. 245, par. 41).
26 "La Cour ne saurait au demeurant perdre de vue le droit fondamental qua tout Etat la survie,
et donc le droit quil a de recourir la lgitime dfense, conformment larticle 51 de la Charte,
lorsque cette survie est en cause", (Licit de la menace ou de lemploi darmes nuclaires, avis
consultatif du 8 juillet 1996, C.I.J. Recueil 1996, p. 263, par. 96).
27 "La vie des Etats est comme celle des hommes. Ceux-ci ont le droit de tuer dans le cas de la
dfense naturelle ; ceux-l ont droit de faire ta guerre pour leur propre conservation. Dans le cas
de la dfense naturelle, j ai le droit de tuer, parce que ma vie est moi, comme la vie de celui qui
mattaque est lui : de mme un Etat fait la guerre, parce que sa conservation est juste comme
toute autre conservation" (De lesprit des /ois, livre X, chapitre II : De la guerre).
Les arguments juridiques avancs par les Etats-Unis pour justifier les
actions militaires quils ont entreprises la suite des vnements du 11
septembre 2001 se fondent essentiellement sur la notion de lgitime dfense1.
Ceci nempche pas que certains lments dtaills dans le cours de cette
argumentation tendent plutt renvoyer un autre type de raction arme
un recours la force illicite dont un Etat a t victime, savoir les
reprsailles armes. Il en va entre autres ainsi des affirmations selon
lesquelles laction militaire amricaine vise notamment capturer ou
"liminer" M. Ben Laden, ainsi que les autres membres de lorganisation
terroriste Al-Qaida2, et ainsi prvenir des attaques futures en dissuadant
leurs auteurs potentiels de sy livrer3. On retrouve en effet dans ces lments
des traits caractristiques des reprsailles armes, qui sont souvent dfinies
comme "punitive in character, [...] seek[ing] to impose rparation for the
harm done, or to compel a satisfactory seulement of the dispute created by
the initial illgal act, or to compel the dlinquant state to abide by the law in
the future"4. Pourtant, il est trs largement admis que les reprsailles armes
doivent tre considres comme "hors-la-loi11depuis que larticle 2 4 de la
Charte des Nations Unies a consacr linterdiction de recourir la force des
armes dans les relations internationales. Il parat donc lgitime de se
demander si, la suite des vnements rcents, le droit international connat
une volution sur ce point, qui se traduirait en fait par un retour la situation
qui existait avant la cration de lONU, o prvalait un rgime dinterdiction
demploi de la force arme considrablement plus lch que celui qui lui a
1Voy. en particulier la lettre adresse au Prsident du Conseil de scurit des Nations Unies par
le reprsentant permanent des Etats-Unis en date du 7 octobre 2001, Doc. S/2001/946.
2 Voy. lentrevue accorde par M. Powell CNN le 21 octobre 2001 ; texte disponible sur :
http://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01102207.htm.
3 Lettre du 7 octobre 2001, prcite.
4 BOWETT (D.), "Reprisais Involving Use of Armed Forces", A.J.I.L., 1972, p. 3.
250
succd. En fait, rien nindique que linterdiction des reprsailles annes soit
vritablement remise en cause (I). Mais ce serait entretenir un faux dbat que
de se centrer sur la seule question des reprsailles aimes en tant que telles,
car maintenant comme auparavant, cest essentiellement par une
interprtation extensive du concept de lgitime dfense que certains Etats
entendent contourner linterdiction gnrale des reprsailles annes qui
prvaut dans le droit international contemporain (n).
I. L absence d e r em ise en cause d e l in t e r d ic t io n g en era le des
REPRESAILLES ARMEES
251
252
intemational law"16. Sil est vrai que cette prise de position remonte dj un
certain nombre dannes, rien nindique que cet Etat ait modifi son approche
de cette question.
Les rares arguments parfois avancs pour mettre en cause la pertinence ou
la validit de linterdiction des reprsailles annes dans le droit international
contemporain ont rapidement t carts. 11 en est entre autres all ainsi de
laffirmation selon laquelle les mcanismes de scurit collective institus
par la Charte des Nations Unies ne fonctionnant pas de la manire prvue par
les "pres fondateurs" de lOrganisation, il ntait pas raliste dattendre des
Etats quils sabstiennent de recourir la force sur une base unilatrale, en
mettant en uvre dans certains cas des reprsailles annes17. Comme on le
sait, la CIJ a, ds le dbut de ses activits, condamn sans ambages ce type
dargumentation en jugeant que les mesures militaires unilatrales prises par
le Royaume-Uni en riposte au mouillage de mines dont ses navires avaient
t victimes dans le dtroit de Corfou ne pouvaient tre justifies au regard
du droit international "quelles que soient les dficiences prsentes de
lorganisation internationale"18. Force est de constater que cet argument a de
plus perdu beaucoup de sa porte depuis la fin de la guerre froide, qui a
entran la disparition de bon nombre des blocages qui affectaient auparavant
le fonctionnement du Conseil et lui a permis de faire gnralement face aux
responsabilits qui lui incombent en vertu de la Charte1 . Le dernier avatar de
thories de ce type, selon lequel il serait possible pour les Etats de recourir
des contre-mesures militaires vocation humanitaire lorsque -entre autres
conditions- le Conseil de scurit nest pas en mesure de prendre les mesures
qui permettraient de ragir une situation durgence humanitaire, ne parat
pas avoir connu plus de succs lheure actuelle20. Il ne semble pas en effet,
que lon ait assist au cours des dernires annes la cristallisation dune
rgle de droit international permettant lintervention arme des Etats en
pareilles circonstances, et lapparition dune nouvelle exception
linterdiction gnrale du recours la force dans les relations
16 Ltude est cite dans la chronique de NASH (M. L.), "Contemporary Practice of the United
States Relating to International Law", .J.I.L., 1979, p. 491.
17Largument est entre autres expos par Derek BOWETT, op. cit., p. 2.
1! Op. ciL, p. 35.
19Voy. dj les arguments avancs rencontre de la justification des reprsailles armes fonde
sur la dficience institutionnelle des Nations Unies par SICHJANOS (L.-A.), Les ractions
dcentralises l'illicite - Des contre-mesures la lgitime dfense, Paris, L.G.D.J., 1990, pp.
414-415.
20 CASSESE (A.), " E x iniuria jus non oritur : Are We Moving towards International
Lgitimation of Forcible Countermeasures in the World Community 7", E.J.I.L., 1999, sp. p. 27.
253
[gjiven the scope of self-defence in the customary law, forcible measures of self-help
thatformerly might have been termed reprisais may inslead now be termed measures of
self defence. The propensity and relative ease with which states have recently sought to
254
jusiify as self-defence measures that in an earlier period might very well have been
justified as reprisais, testifles to the limiied significance of prohibiting armed reprisais
while retaining the customary right of self-defence,a2.
255
contre ces deux Etats, le reprsentant amricain auprs des Nations Unies
dclarait ainsi qu :
[i]n response to these terrorist attacks, and to prevent and deter their continuation,
United States armedforces today struck at a series of camps and installations used by
the Bin Ladin organization to support terrorist actions against the United States and
other countries. [...] The United States, therefore, had no choice but to use armedforce
to prevent these attacks from continuing. In doing so, the United States has acted
pursuant to the right ofsetf-defence conflrmed byArticle 51 of the Charter of the United
Nations"28.
256
"comme le confirme d'ailleurs lefait mme que les autorits amricaines aient ressenti
le besoin de s'engager dans un exercice de haute voltige verbale, justement afin d'viter
le recours la notion de reprsailles. Mais il va sans dire que lefait que vous dcidiez
de baptiser "vin' votre eau ne suffit pas pour transformer cette eau en vin"32.
257
35 Seuls douze Etats ont exprim le point de vue selon lequel les actions menes par les EtatsUnis contre lAfghanistan au cours de lautomne 2001 taient contraires au droit international
(Belarus, Brsil, Core du Nord, Cuba, Indonsie, Irak, Iran, Malaisie, Qatar, Syrie, Vietnam,
Ymen). La position des organes de lONU apparat plus ambigu, puisquils nont pas
condamn, pas plus quils nont expressment approuv ces actions.
36 CONDORELLI (L.), "Les attentats du 11 septembre et leurs suites : o va le droit
international ?", R.G.D.I.P., 2001.
37 Certaines dclarations des hauts responsables amricains ont indniablement gnr de fortes
pressions sur lensemble des Etats, et ont pu exercer une influence notable sur leur absence de
critique ou de condamnation des modalits des ractions militaires amricaines. On peut entre
autres rappeler ce titre la dclaration du prsident Bush aux termes de laquelle "[tjhis will be a
monumental struggle of good versus evil. But good will prevaiF, dclaration du 12 septembre
2001 : http://www.uspolUy.be/Issues/Foreignpolicy/bush.091201.ktm.
38 II convient ainsi de noter que les 57 Etats membres de lOrganisation de la Confrence
islamique ont rejet toute guerre frappant un Etat arabe ou musulman "sous prtexte de
combattre le terrorisme" dans une rsolution adopte lissue de la neuvime session
extraordinaire de lOrganisation, tenue Qatar en octobre 2001 : http://www.oicoci/english/fm/All%20Download/frmex9. htm.
des Nations Unies, et en particulier de son chapitre VII ? Dans le cadre limit
de cette contribution, nous nous limiterons la premire dentre elles, tout en
reprenant des lments de rflexion inspirs de la seconde dans les
conclusions. On sintressera donc essentiellement la pratique du Conseil
de scurit dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en comparant son
comportement pendant les priodes antrieures et postrieures la date
critique.
A lissue dune analyse attentive de cette pratique, on peut poser les deux
hypothses suivantes, qui seront vrifies dans les lignes qui suivent :
- si on envisage la politique suivie par le Conseil de scurit pour rgir la
situation particulire qui a prvalu en Afghanistan, il serait excessif
dvoquer un renforcement de ses pouvoirs, tant cette politique est en ralit
reste timore ;
- si on aborde la manire dont le Conseil de scurit a plus gnralement
entendu superviser la lutte contre le terrorisme, sans se rfrer une situation
particulire, les suites du 11 septembre semblent bien avoir entam une
politique novatrice qui, le cas chant, pourrait marquer un renforcement des
pouvoirs du Conseil au regard du chapitre VII de la Charte.
Avant de dvelopper ces points, soulignons que lon se trouve pour le
deuxime dentre eux dans le domaine la fois de la riposte, dans la mesure
o le Conseil prtend agir pour carter une menace contre la paix et la
scurit internationales cre par le terrorisme, et de la rglementation,
puisquil sagit, comme on le constatera, de prendre des mesures de type
prventif.
I. L es m esu res visant la situation en A fg hanistan : u n e po lit iq u e
TIMOREE
aurait donc pu sattendre ce que le Conseil soit autorise, soit supervise, soit
au moins encadre laction militaire qui a t entreprise par plusieurs Etats
dans le but officiel dradiquer le terrorisme en Afghanistan6. La lecture des
rsolutions pertinentes montre quil nen a rien t (A). A lanalyse, il est en
tout cas bien difficile de dceler dans le prcdent actuel une quelconque
nouveaut si on le compare aux prcdents pertinents antrieurs (B).
A. Le caractre limit des mesures visant FAfghanistan aprs le 11
septembre 2001
Si on passe en revue les rsolutions adoptes aprs le 11 septembre, on ne
peut que relever leur caractre relativement limit concernant la situation en
Afghanistan.
La rsolution 1368, adopte ds le lendemain des attentats, les qualifie de
menace contre la paix et la scurit internationales, les condamne, et appelle
les Etats approfondir leur coopration dans la lutte contre le terrorisme, et
en particulier pour traduire en justice les auteurs de ces actes. Elle ne
mentionne aucun endroit l'Afghanistan, ni dailleurs une quelconque entit
non-tatique (telle par exemple lorganisation Al Qaeda) que ce soit de faon
explicite ou implicite.
La mme conclusion simpose au regard des rsolutions 1373 et 1377,
adoptes respectivement les 28 septembre et 12 novembre 2001, rsolutions
qui contiennent des mesures de porte gnrale qui seront examines cidessous (II), mais qui ne visent pas spcifiquement lAfghanistan.
La rsolution 1378 du 14 novembre 2001 est donc la premire qui vise la
situation dans ce pays. Le Conseil de scurit "exprime son ferme appui aux
efforts du peuple afghan visant tablir une administration de
transition conduisant la formation dun gouvernement", affirme le rle
central que lONU est amene jouer cet gard, demande aux Etats
membres dappuyer le processus, et les encourage appuyer les efforts visant
assurer la protection et la scurit des zones de rAfghanistan qui ne sont
plus tenues par les Taliban, dont la capitale Kaboul.
Conseil garde un rle essentiel mme en cas dexercice par un Etat de son droit de lgitime
dfense (v. SICILIANOS (L.A.), "Le contrle par le Conseil de scurit des actes de lgitime
dfense" in SFDI, Le chapitre VU de la Charte des Nations Unies, Paris, Pedone, 1995, pp. 72 et
ss. et GREIG (D.W.), "Self-defence and die Security Council : What does article 51 require ?",
I.C.L.Q., 1991). Cest dans cette perspective que lon peut comprendre l'action du Conseil de
scurit qui a autoris sous condition la riposte lagression irakienne du Koweit en 1990.
6 CORTEN (O. ), DUBUISSON (F.), "Opration libert immuable : une extension abusive du
concept de lgitime dfense", R.G.D.I.P., 2002, nl ; PELLET (A.), "Malaise dans la guerre :
quoi sert lONU ?", Le Monde, 15 nov. 2001, p. 16.
septembre 2001. Il semble ainsi faire clairement la distinction entre les rsolutions sur
lAfghanistan, dune part, et celles qui concernent plus gnralement la lutte contre le terrorisme,
dautre part. Cest dans ce deuxime cas de figure quil semble donc se placer lorsquil voque
laction internationale entreprise (ou les "efforts internationaux", selon le texte anglais) pour
lutter contre le terrorisme. La mme distinction se retrouve dans les deux premiers considrants
de la rsolution 1378 (2001).
18 La version anglaise du passage pertinent est la suivante : "Supporting international efforts to
root out terrorism, in keeping with the Charter of the United Nations, and reafirming also its
resolutions 1368 (2001) of 12 Septomber 2001 and 1373 (2001) of 28 September 2001".
19 V. les f?16 considrant de la rsolution 1378 (2001), 2talc considrant de la rsolution 1383
(2001) et 10tae considrant de la rsolution 1386 (2001).
20S/PV.4415,4434 et 4443.
266
d'un pays comptent : soit d'un pays o il a t inculp, soit d'un pays qui le
remettra un pays o il a t inculp, soit d'un pays o il sera arrt et
effectivement traduit en justice"35. La mention d'Ousama Ben Laden est
expressment lie lenqute conscutive aux attentats contre les ambassades
amricaines perptrs le 7 aot 1998, ainsi qu'aux accusations selon
lesquelles les Taliban permettent cette personne "de diriger un rseau de
camps d'entranement de terroristes tenus par eux et de se servir de
l'Afghanistan comme base pour mener des oprations terroristes
internationales''36.
Confront l'absence d'effets tangibles de sa politique, le Conseil de
scurit adoptera encore une rsolution 1333, le 19 dcembre 2000, dans
laquelle il ritre ses constats, ses accusations et ses exigences, en particulier
quant la cessation de tout appui des groupes terroristes, au dmantlement
des camps concerns, et la livraison dOussama Ben Laden37. C'est par cette
rsolution qu'un embargo visant essentiellement le matriel militaire, les
relations ariennes, ainsi qu'un renforcement du gel des avoirs, est tabli. Le
Conseil s'y dclare prt prendre de nouvelles mesures en cas d'chec
persistant.
On a vu que, dans ce dernier cas, aucune mesure navait t prise avant la
cration dune Force intrimaire de scurit qui sest dploye avec laccord
des nouvelles autorits locales. Le 11 septembre ne semble donc nullement
cet gard avoir marqu un renforcement des pouvoirs du Conseil. La
conclusion est la mme si on prend en compte la circonstance que, dans le
pass, le Conseil de scurit sest galement abstenu de se prononcer sur la
licit de certaines actions militaires internationales officiellement destines
lutter contre le terrorisme. H suffit de penser certaines oprations menes
par larme isralienne, ou par les Etats-Unis eux-mmes, que ce soit en
Libye (1986), en Afghanistan et au Soudan (1998), ou en Iraq (1993)38.
35 Rsolution 1267 du 15 octobre 1999.
36 Ibidem. Voy. aussi la dclaration du Prsident du Conseil de scurit du 22 octobre 1999
(S/PRSDT/1999/29) ainsi que celle du 7 avril 2000 (S/PRSDT/2000/12).
37Rsolution 1333 du 19 dcembre 2000.
38Aucune rsolution du Conseil na t adopte dans le premier ni dans le troisime cas ; pour ce
qui concerne le second, v. rs. 1189 du 13 aot 1998. V. aussi les contributions de REISMAN
(M.) et CONDORELLI (L.) dans le forum de VE.J.I.L., 1994, "The Bagdad Bombing : SelfDefense or Reprisais, pp. 120 et s. On relvera aussi que, dans certains cas, le Conseil a qualifi
les actes de certains groupes de terroristes sans aucunement adopter des sanctions leur encontre
et mme, diront certains, en appuyant ces groupes dans certaines de leurs revendications. On
pense surtout ici 1UCK (Arme de libration du Kosovo), condamn de multiples reprises
pour des actes terroristes en Yougoslavie ou en Macdoine, mais qui n'a jamais fait l'objet de
vritables sanctions (voy. par ex. les rsolutions 1160 du fvrier 1999 et 1345 du 21 mars 2001).
"[...] 3. Appelle tous les tats travailler ensemble de toute urgence pour traduire en
justice les auteurs, organisateurs et commanditaires de ces attaques terroristes et
souligne que ceux qui portent la responsabilit d'aider, soutenir et hberger les auteurs,
organisateurs et commanditaires de ces actes devront rendre des comptes;
4. Appelle galement la communaut internationale redoubler d'efforts pour prvenir
et liminer les actes terroristes, y compris par une coopration accrue et une pleine
application des conventions antiterroristes internationales et des rsolutions du Conseil
de scurit, en particulier la rsolution 1269 (1999) du 19 octobre 1999;
5. Se dclare prt prendre toutes les mesures ncessaires pour rpondre aux attaques
terroristes du 11 septembre 2001 et pour combattre le terrorisme sous toutes ses
formes, conformment ses responsabilits en vertu de la Charte des Nations Unies;
6. Dcide de demeurer saisi de la question*1.
"[] Agissant en vertu du chapitre VIIde la Charte des Nations Unies [il]
1. Dcide que tous les tats
a) prviennent et rpriment lefinancement des actes de terrorisme ;
b) rigent en crime lafourniture ou la collecte dlibre par leurs nationaux ou sur leur
territoire, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, de fonds que
l'on prvoit dutiliser ou dont on sait qu'ils seront utiliss pour perptrer des actes de
terrorisme[...];
2. Dcide galement que tous les tats :
40 Nous ne traiterons pas dans le cadre limit de cette contribution des hypothses o le Conseil
opre des qualifications ou avance des affirmations juridiques dordre gnral loccasion de
rsolutions adoptes lors de cas particuliers. On retrouve ce cas de figure depuis de nombreuses
annes, notamment dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (v. par ex. la rs. 1333 du 19
dcembre 2000, ainsi que la rs. 1214 du 8 dcembre 1998 "rafirm[e] sa conviction que la
rpression du terrorisme international est essentielle au maintien de la paix et de la scurit
internationales").
41 Rsolution 1368 du 12 septembre 2001.
a) S abstiennent d apporter quelque forme d appui que ce soit, actif ou passif, aux
entits ou personnes impliques dans des actes de terrorisme, notamment en rprimant
le recrutement de membres de groupes terroristes et en mettant fin
l approvisionnement en armes des terroristes ;
b) Prennent les mesures voulues pour empcher que des actes de terrorisme ne soient
commis, notamment en assurant l alerte rapide d autres tats par lchange de
renseignements ;
c) Refusent de donner asile ceux qui financent, organisent, appuient ou commettent
des actes de terrorisme ou en reclent les auteurs;
d) Empchent que ceux qui financent, organisent, facilitent ou commettent des actes de
terrorisme n'utilisent leurs territoires respectifs pour commettre de tels actes contre
d autres tats ou contre les citoyens de ces tats ;
e) Veillent ce que toutes personnes qui participent aufinanaient, l organisation,
la prparation ou la perptration d'actes de terrorisme ou qui y apportent un appui
soient traduites en justice, ce que, outre les mesures qui pourraient tre prises contre
ces personnes, ces actes de terrorisme soient rigs en crimes graves dans la lgislation
et la rglementation nationales et ce que la peine inflige soit la mesure de la
gravit de ces actes [...] ;
3. Demande tous les tats :
[...J
conventionnel auquel les Etats sont par ailleurs invits adhrer43. Par le
biais de larticle 25 de la Charte, en vertu duquel ses rsolutions sont
obligatoires, et de la qualification de menace contre la paix dactes de
terrorisme international qui ouvre la voie lapplication du chapitre VII, le
Conseil en vient ainsi rendre certaines rgles juridiques particulires
opposables tous les Etats membres de lONU. La doctrine na pas manqu
de relever immdiatement que le Conseil avait adopt l une rsolution sans
prcdent dans lhistoire du droit international, ce qui ne saurait en effet faire
de doute au vu des rsolutions adoptes avant le 11 septembre 200144.
B. Les lments de nouveaut par rapport aux prcdents antrieurs
Il na pas fallu attendre les attentats de New York et de Washington pour
que le Conseil de scurit adopte des mesures dordre gnral pour lutter
contre le terrorisme international45.
Particulirement caractristique cet gard46 est la rsolution 1269,
adopte le 19 octobre 1999 et rappele plusieurs reprises depuis le 11
septembre dernier, par laquelle le Conseil :
43 KLEIN (P.), "The effects of US prdominance on the laboration of treaty regimes and on the
volution of the law of treaties", in M. Byers and G. Nolte (d.), The United States and
International Law, Cambridge University Press, 2002.
44 Ibid. ; CONDORELLI (L.), "Les attentats du 11 septembre et leurs suites : o va le droit
international ?", R.G.D.I.P., 2001/4, sous presse.
45 V., outre les textes exposs ci-dessous, la Dclaration du Prsident du Conseil de scurit du
31janvier 1992 (S/23500), lorsque le Conseil sest runi au niveau des chefs dEtat.
44 Dj dans sa rsolution 635 du 14 juin 1989, intitule "Marquage des explosifs plastiques ou
en feuilles aux fins de dtection", le Conseil "Conscient des rpercussions quont les actes de
terrorisme sur la scurit internationale [...] Considrant que lONU a pour mission importante
daider et dencourager tous les Etats et organisations intergouvemementales uvrer pour la
prvention et llimination de tous les actes de terrorisme, notamment ceux commis au moyen
dexplosifs; Rsolu encourager ladoption de mesures efficaces de prvention des actes de
terrorisme ; Proccup par laisance avec laquelle des explosifs plastiques ou en feuilles peuvent
tre utiliss dans des actes de terrorisme sans'gure de risques de dtection [...] ; 2. Demande
tous les Etats de cooprer la mise au point et lapplication de mesures visant prvenir tous
les actes de terrorisme, y compris ceux qui sont commis au moyen dexplosifs [...] ; 4. Prie
instamment lOACI dintensifier les travaux qu'elle mne pour prvenir tous les actes de
terrorisme dirigs contre laviation civile internationale, notamment pour mettre au point un
rgime international de marquage des explosifs plastiques ou en feuilles aux fins de dtection ; 5.
Prie instamment tous les Etats, en particulier les producteurs dexplosifs plastiques ou en
feuilles, de redoubler defforts dans la recherche des moyens de faciliter la dtection de ces
explosifs et de cooprer cette entreprise
Raffirmant que llimination des actes de terrorisme international, y compris ceux dans
lesquels sont impliqus des tats, constitue une contribution essentielle au maintien de
la paix et de scurit internationales [...J
1. Condamne nergiquement tous les actes ainsi que toutes les mthodes et pratiques de
terrorisme [...],
2. Demande tous les tats d'appliquer intgralement les conventions internationales
de lutte contre le terrorisme [...],
3. Souligne le rle dcisif de l'ONU dans le renforcement de la coopration
internationale destine lutter contre le terrorisme [...],
4. Demande tous les tats de prendre notamment, dans le contexte de cette
coopration et de cette coordination, les mesures voulues
:l
Aprs les attentats qui ont eu lieu aux Etats-Unis le 11 septembre 2001, la
lutte contre le terrorisme a t au centre de bien des dbats au sein de l'union
europenne. Le 21 septembre, les Chefs dEtat et de Gouvernement runis en
Conseil europen extraordinaire adoptaient un plan d'action pour lutter contre
le terrorisme1. Ce plan a notamment impliqu des actions en matire de
coopration policire et judiciaire pnale, domaine couvert par le titre VI,
surnomm "3* pilier" du trait sur l'Union europenne.
Ce nest pas la premire fois que la lutte anti-terroriste occupe une place
importante dans la coopration pnale europenne : avant le 11 septembre
2001, et bien que ce soit avec une intensit variant au fil du temps, la lutte
anti-terroriste a constitu un objet central ou prioritaire de mme qu'un
moteur des travaux mens au sein de l'Union dans le domaine policier et
judiciaire pnal. Cependant avant cette date, la lutte anti-terroriste stait
surtout dveloppe au sein de lUnion sous la pression et en tant que priorit
de certains Etats, ceux effectivement et le plus durement confronts des
actes de terrorisme sur leur territoire (I).
* Cet article a t ralis avec le soutien du programme Ples dattraction interuniversitaire
P4/04-Etat belge, Service du Premier ministre - Services fdraux des affaires scientifiques,
techniques et culturelles, du ministre de lEducation, de la Recherche et de la Formation de la
Communaut franaise de Belgique.
** L'auteur tient remercier pour leurs prcieux commentaires Gilles de Kerchove, Directeur au
Secrtariat gnral du Conseil de l'Union europenne, Emmanuel Barbe, magistrat, conseiller
pour les affaires justice la RpTesentation permanente de la France auprs de l'Union
europenne, Serge de Biolley, Conseilla1au Ministre de la Justice, Olivier Corten, Professeur
lULB, Barbara Delcourt et Emmanuelle Bribosia, chercheuses l'institut d'Etudes europennes
de l'ULB. Toutes erreurs ou insuffisances ne sont bien sr imputables qu l'auteur.
1 Conclusions et plan d'action gnral adopt par le Conseil europen extraordinaire du 21
septembre 2001. Pour suivre les travaux de mise en uvre de ce plan, voy. la "feuille de route"
rgulirement mise jour (document 14925/01, JAI165,7 dcembre 2001).
Les premiers efforts pour dvelopper ces deux types de coopration ont t
lancs dans les annes 70, hors du cadre communautaire, au sein de la
"coopration politique europenne"5 -les matires vises relevant en effet
essentiellement de la comptence des Etats membres et pas des institutions
communautaires. Ces travaux taient principalement motivs par la ncessit
de rpondre des menaces spcifiques, au tout premier rang desquelles
figurait le terrorisme, et plus prcisment ce que lon a appel Veuro
terrorisme, savoir le terrorisme qui svissait lpoque en Europe et qui
tait issu de mouvements dextrme gauche (comme la Rote Armee Fraktion
ou les Brigades rouges) et du Moyen-Orient6.
Ainsi, cest la lutte anti-terroriste qui a motiv et constitu lobjet premier
des efforts visant dvelopper la coopration policire entre Etats membres
des Communauts. Il suffit cet gard de penser au groupe Trevi mis sur
pied Rome lors du Conseil europen des 1er et 2 dcembre 1975 par les
ministres de lintrieur7, dont la vocation initiale tait centre sur la lutte anti
terroriste et dont l'importance ne saurait tre sous-estime8. Suite lentre en
vigueur du trait de Maastricht, le groupe Trevi a disparu, ses activits ayant
t intgres dans le cadre du troisime pilier de ce trait9 mais il nen reste
pas moins que, mme s'il est difficile de dresser un bilan rel de ses activits
vu leur manque de transparence10, on lui attribue le plus souvent le mrite
d'avoir lanc les bases de la coopration policire entre Etats membres de
lUnion europenne11. C'est d'ailleurs en son sein quont t raliss les
premiers pas qui allaient mener plus tard la mise sur pied de lOffice
europen de police ou Europol12.
5 Sur la coopration politique europenne et son dveloppement, voy. entre autres DE
SCHOUTHEETE (Ph.), La coopration politique europenne, Paris, F. Nathan, 1986,2faned.
6Pour une mise en cause de cette justification, v. BIGO (D.), Polices en rseaux : l'exprience
europenne, Paris, Presses de Sciences Po, 1996, pp. 269 et s.
7 Sur Trevi, voy. notamment RENAULT (G.), Schengen un modle pour l Europe pnale 7,
Dossiers du Journal des Tribunaux. n 6, Bruxelles, Larcier, 1995, p. 28. Trevi n'tait pas la seule
enceinte comptente l'poque en matire de terrorisme, voy. BIGO (D.), Polices en rseaux :
l'exprience europenne, op. cit., pp. 85 et s.
8 Voy. notamment cet gard, LE JEUNE (P.), La coopration policire europenne contre le
terrorisme, Bruxelles, Bruylant, 1992.
9 CHEVALLIER-GOVERS (C.), De la coopration l'intgration policire dans l Union
europenne, Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 145 et 146.
10Ibidem.
11Ibid., p. 146; M. Sabatier, La coopration policire europenne, Paris, LHarmattan, 2001, p.
22.
12 Le Conseil europen de Luxembourg des 28 et 29 juin 1991 a pris acte, sur proposition du
Chancelier allemand H. Kohi, du projet de mise en place dun Office europen de police
(EuTopol). Le groupe Trevi sest runi le 3 dcembre 1991 et a approuv la cration par tapes
dEuropol, la premire devant tre la mise en place de lUnit europenne de renseignements en
marque par ce contexte15 : il sagit du projet franais de mise sur pied dun
"espace judiciaire pnal europen" prsent par le Prsident Giscard
dEstaing lors des Conseils europens de 1976,1977 et 197816.
Ces deux premires tentatives de renforcement de la coopration
judiciaire en matire pnale n'ont toutefois pas remport le mme succs que
les initiatives portant sur la coopration policire. L'accord de Dublin nentra
jamais en vigueur faute dun nombre suffisant de ratifications17 et, en dpit
dun intense effort diplomatique, le projet franais fut, lui aussi,
progressivement mis entre parenthses du fait principalement de lopposition
des Pays-Bas, motive par leur volont de privilgier le cadre du Conseil de
lEurope plutt que celui des Communauts europennes pour tout ce qui
concerne la coopration judiciaire pnale18.
Dans les annes 80, la coopration policire s'est poursuivie et la
coopration judiciaire pnale a t relance. La lutte anti-terroriste na
toutefois plus constitu un objet aussi central des travaux en la matire et a
quelque peu perdu de son rle moteur. Il sagissait moins cette fois de
15 A cet gard, la presse est particulirement clairante, voy. entre autres, Le Figaro, des 5 et 7
dcembre 1977; Le Monde, 6 dcembre 1977 ; L'Aurore, 6 dcembre 1977.
16 Sur ce projet franais, voy. notamment CRABIT (E.), Recherches sur la notion d espace
judiciaire europen, Thse dact, Bordeaux, 1987,2 vol. ; CHARPENTIER (J.), "Vers un espace
judiciaire europen", A.F.DJ., 1978, p. 927 ; DE GOUTTES (R.), "Variations sur lespace
judiciaire pnal europen", D., 1990, chr. XLI et "Vers un espace judiciaire pnal pan europen",
D. 1991, chr. XXXI (vI) ; VAN DEN WDNGAERT (Ch.), "L'espace judiciaire europen : vers
une fissure au sein du Conseil de l'Europe 7", Revue de droit pnal et de criminologie 1981, n,
pp. 511 et s. ; OSCHINSKY (S.), "Espace judiciaire europen et terrorisme. Essai de mise au
point", Journal des Tribunaux, 1980, pp. 289 et s. ; ROUCHEREAU (F.), "Lespace judiciaire
europen", Regards sur lactualit, n 235, novembre 1997, pp. 13 et s.
17 Pour qu'il entre en vigueur il aurait fallu que tous les Etats membres des Communauts
europennes le ratifient (article 6, 2). Or ce ne fut jamais le cas. Le but recherch par ses
promoteurs a d'ailleurs en partie progressivement disparu puisque la convention du Conseil de
l'Europe a finalement t ratifie par tous les Etats membres de l'Union europenne. Laccord de
Dublin a, par ailleurs, t priv de toute utilit suite ladoption, le 27 septembre 1996, de la
convention relative lextradition entre les Etats membres de lUnion europenne, sur laquelle
nous reviendrons.
18Ds le dpart, l'ide dune rengociation des mmes thmes "en comit restreint", c'est--dire
entre Etats membres des Communauts europennes, avait dailleurs t considre avec une
grande mfiance par le Conseil de lEurope lui-mme, le risque tant que lexistence parallle de
deux systmes de coopration freine lvolution de la coopration entre ses Etats membres
(THOMAS (F.), De Europese Rechtshulpverdragen in strafzaken, Gand, Story Scientia, 1980, p.
64 ; WILKINSON (P.), "Problmes poss par l'tablissement d'un espace juridique europen",
Conseil de l'Europe, Confrence sur la protection de la dmocratie contre le terrorisme en
Europe : tches et problmes", 6 pp., Doc. AS/Poll/ColUTerr (32) 16 (novembre 1980) ; LINKE
(R.), "Coopration internationale dans la lutte contre le terrorisme", Conseil de l Europe, Doc.
AS/poU Coll/Terr (32) 3, novembre 1980, p. 6 ; TABONE (V.), "Rapport sur le terrorisme en
Europe", Conseil de lEurope, Doc. 4258, (1978) p. 19).
La lutte anti-terroriste nen est pas moins demeure une priorit des
travaux mens en matire policire et judiciaire. En tmoigne le titre VI,
surnomm "3me pilier"22, du trait sur l'Union europenne tel qu'adopt
Maastricht, qui a "absorb" les travaux antrieurement mens en matire de
justice et daffaires intrieures par tous les Etats membres des Communauts
europennes et a entran la disparition des structures au sein desquelles ces
travaux taient effectus, tout en maintenant la nature intergouvemementale
de ceux-ci23. Tant la coopration policire que la coopration judiciaire
pnale figurent au nombre des "questions dintrt commun" numres dans
le titre VI du trait de Maastricht24. Et, comme objectif de la coopration
policire, figurent expressment la prvention et la lutte contre le terrorisme
aux cts de la prvention et de la lutte contre le trafic illicite de drogue et
"dautres formes graves de criminalit internationale"25. Si lon se rfr aux
diffrents textes de nature programmatoire adopts lpoque, la lutte anti
terroriste figure parmi les priorits de la coopration en matire de justice et
daffaires intrieures, aux cts notamment de la lutte contre le trafic de
stupfiants et la criminalit organise26. Les instruments concrets adopts
dans le cadre du 3rae pilier de Maastricht tmoignent encore du fait que le
terrorisme a bel et bien constitu un des objets privilgis de la coopration
policire. Cest ainsi que, ds le dmarrage de ses activits, en application de
la convention du 26 juillet 1995 portant cration dun Office europen de
police27 et selon la dcision du Conseil du 3 dcembre 199828, Europol fut
22Nous utiliserons indistinctement les deux expressions dans les dveloppements qui suivent.
23 Sur le 3* pilier du trait de Maastricht, voy. Not, Schutte (J.J.E.), "Judicial Coopration
Under the Union Treaty", in J. Monar & R. Morgan (eds.), The Third Pillar of the E.U
Coopration in the Fields of Justice and Homes Affairs, Brugges, European Interuniversity
Press, 1994, pp. 181 et s. ; DEN BOER (M.), "Police, Custom and Judicial Coopration in the
Treaty on European Union", in R. Bieber & J. Monar (eds), Justice and Home Affaires in the
E.U. The Development of the Third Pillar, Brugges, European Interuniversity Press, 1995,
pp. 191 et s. ; DE KERCHOVE (G.), "Les progrs des groupes de travail du troisime pilier en
matire de coopration judiciaire", in M. den Boer (d.), Schengen, Judicial Coopration and
Policy Coordination. Maastricht, European Institute of Public Administration, 1997, pp. 101 et s.
24 Article K 1,7 et 9 du TUE.
25 Article Kl, 9 du TUE.
26 Voy. entre autres la Rsolution du Conseil du 18 dcembre 1997 portant fixation des priorits
de la coopration dans le domaine de la justice et des aflaires intrieures pour la priode allant du
1 janvier 1998 la date dentre en vigueur du trait dAmsterdam, JOCE, n C 11 ,15 janvier
1998, pp. 1 et s ; voy. galement le programme daction relatif la criminalit organise adopt
par le Conseil le 28 avril 1997, JOCE, n C 251,15 aot 1997, pp. \ et s.
27 JOCE, nC 316, 27 novembre 1995, pp. 1 et s. Aux termes de son article 2, 1", Europol a
pour objectif damliorer lefficacit des services comptents des Etats membres et leur
coopration en ce qui concerne la prvention et la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de
drogue et dautres formes graves de criminalit internationale. Conformment son article 2, 2,
les objectifs mentionns au 1 doivent tre taliss progressivement; le terrorisme ne figure pas
dune certaine manire, tre plac sous le signe de la continuit : plutt que
dtre le fruit dune rflexion mrie et dtre linaire, la construction de
lespace policier et judiciaire europen sest vraiment faite par "-coups" ; on
peut y voir une juxtaposition dinitiatives particulires, qui sont surtout le
rsultat de faits ou contextes spcifiques, la dure de limpulsion et le
caractre plus ou moins rvolutionnaire des avances tant en gnral
directement proportionnels au caractre dramatique des vnements
dclencheurs.
C onclu sio n
Il n'est pas permis de faire une nette csure entre l1"avant" et l'"aprs" 11
septembre 2001 en ce qui concerne les travaux mens dans le cadre du 3ime
pilier du trait sur l'Union europenne. Ceux-ci sont, en effet, plutt marqus
par le sceau de la continuit, et ce tant du point de vue de la place occupe
par la lutte anti-terroriste comme objet et comme moteur de la coopration
policire et judiciaire pnale que des instruments concrets adopts, introduits
ou dbattus en la matire. Si l'on songe certains d'entre eux, en particulier
aux deux dcisions-cadres relatives la lutte anti-terroriste et au mandat
d'arrt europen, l'"aprs" est toutefois caractris -bien que ce soit de
manire limite et sans que l'on sache combien de temps durera cet "aprs"par une certaine inclination des Etats membres accepter, au nom de la lutte
anti-terroriste, de dpasser leurs rflexes traditionnels, de mme que par une
acclration de certaines ralisations. On peut s'en rjouir car il convient en
effet d'tre conscient de l'inadaptation de la coopration classique la ralit
europenne d'aujourd'hui. Il importe toutefois de prendre conscience aussi
des risques bien rels que comporte une telle volution si elle ne se fait pas
de manire quilibre. L'quilibre requis implique que le dveloppement du
ple ''scurit", qui couvre la protection de la socit contre les menaces
criminelles, ne se ralise pas au dtriment du ple "libert", au sens de la
prservation des droits fondamentaux et des liberts individuelles. Or les
travaux qui ont t mens jusqu'ici au sein de l'Union en matire de
coopration policire et judiciaire pnale montrent quel point un tel
quilibre est difficile atteindre. De ce point de vue galement, l'"aprs" 11
septembre 2001 est marqu par la continuit78.
78Ibidem.
1V. LABAYLE (H.), "Droit international et lutte contre le terrorisme", A.F.D.I., 1986, pp. 105138, p. 106.
2 V. TREAN (G.) qui remarquait que "[...] le droit lui aussi sembla frapp de stupeur, incapable
de nommer ce qui venait de se produire.", Le Monde, 18-19 novembre 2001.
1 Pour les premires analyses juridiques, v. CONDORELLI (L.), "Les attentats du 11 septembre
et leurs suites : o va le droit international ?", R.G.D.I.P., 2001/4, pp. 829-848 ; CASSESE (A.),
"Terrorism is also Disrupting Some Crucial Lgal Catgories of International Law", E.J.I.L,
Discussion forum, The Attack on the World Trade Center : Lgal Responses, in
http:/Avww, ejil.org.forum_wtc/ny-cassese. html.
4 "Larme de la civilisation, cest le droit", Le Temps, 17 septembre 2001.
298
299
-301 dclarait-il, "[...] constituent une attaque contre nos socits ouvertes,
dmocratiques, tolrantes et multiculturelles. Elles interpellent la conscience
de chaque tre humain"18. Cest dire si les actes terroristes du 11 septembre
ont t perus comme un "crime of international concern", selon la formule
de Roberto Ago19, rclamant une "raction juridiquement organise"20.
La collaboration et la solidarit internationales ne se sont pas faites
attendre et lUnion europenne, notamment, a affirm sa volont de cooprer
"[...] avec les Etats-Unis pour traduire en justice et punir les auteurs, les
responsables et les complices de ces actes barbares"21. Un tel lan, peu
habituel, rsultait de la perception, peut-tre nouvelle, que la rpression
constituait un intrt commun, universel, que cette lutte tait bien, comme
laffirma George W. Bush "celle du monde entier" et pas celle "de la seule
Amrique"22.
Ds lors, on pouvait penser que cest dans lesprit de rendre justice au
nom de la communaut internationale dans son ensemble quoeuvreraient les
juridictions nationales. Or, il nest pas vident que la position des Etats-Unis
serve vraiment les intrts de cette dernire (A), ni que la coopration des
autres juridictions puisse tre la hauteur du dfi relever (B).
A. Le droit de juger des Etats-Unis
Le droit de juger des Etats-Unis est incontest et incontestable. Cest sur
son territoire que trois avions de ses lignes rgulires intrieures ont t
dtourns et que les actes ont t accomplis. On ne saurait donc mettre en
question le droit de punir de lEtat territorialement atteint par un acte
terroriste visant ses ressortissants, ses institutions, et dont le seul lment
dextranit tient la nationalit trangre de ses auteurs. Encore faut-il
sentendre sur le sens de ce "droit de punir", que Claude Lombois cerne
parfaitement. La rpression juridique, remarque-t-il, "ne vise pas, comme la
dfense, viter le mal mais le sanctionne aprs quil sest produit"23. Aussi,
la rpression, en tant que punition rgie par le droit, doit-elle tre fonde en
18 Conseil europen extraordinaire de Bruxelles du 21 septembre 2001, Conclusions et plan
daction, in BARRAU (A.), L'Union europenne face au terrorisme, Assemble nationale,
Rapport dinformation n 3332/2001, Annexe, p. 9.
19AGO (R.), A.C.D.I., 1972, Ir*Partie, 1151^ sance, p. 12.
20 LABAYLE (H.), "Droit international et lutte contre le terrorisme", op. cit., p.109.
21 Conseil europen extraordinaire, op. cit.
22 Discours du Prsident des Etats-Unis devant le Congrs, 20 septembre 2001, Le Monde, 1
octobre 2001.
2 LOMBOIS (C.), Droit pnal international, Prcis Dalloz, Paris, 2tae dition, 1979, p. 37, n
35.
302 -
303
-305ne peut justifier la mise lcart des droits de lhomme, dont linterdiction de
la dtention arbitraire et la prsomption dinnocence, comme le Pacte
international sur les droits civils et politiques qui lie les Etats-Unis en fait
obligation aux Parties. Comme on la rappel dautres occasions, le
principe fondamental de la lutte antiterroriste est "la prservation de lEtat de
droit", "lEtat de droit [ntant] pas un Etat dimpuissance"32.
Dans r immdiat, Guantanamo a eu pour rsultat un spectaculaire
retournement du (bon) droit de juger des Etats-Unis, tel point quon pouvait
se demander si le terrorisme, qui vise toujours une culpabilisation de la
victime pour justifier le chtiment inflig, navait pas atteint son but ex
post33. A plus long terme, on peut sinterroger sur limpact de cette
conception muscle, voire martiale, du "droit de punir" sur tous les aspirants
terroristes. Il est impossible dy rpondre, sinon en remarquant quelle ne
parait pas avoir eu un effet dissuasif, en juger par les nombreuses tentatives
dattentats djoues depuis. Les Etats-Unis sont peut-tre sincrement
convaincus de ce que leurs choix, en rpondant leur intrt propre, servent
galement ceux de la communaut internationale. Celle-ci ne peut pas se
satisfaire dun mode de rpression dont la conformit au droit international
semble plus que douteuse, et dautant plus critiquable que le secret semble de
mise.
B. Le rle des juridictions trangres
Cependant, eux seuls, les Etats-Unis ne peuvent pas tout. Du fait de la
dissmination internationale du rseau Al Qaida, de nombreuses juridictions
nationales seront appeles contribuer la rpression des actes du 11
septembre ou ceux qui y seraient lis. Conduite par les juridictions
nationales, la rpression peut dailleurs avoir un effet de premire importance
sur la prvention du terrorisme, en mettant en lumire les rseaux et
modalits de recrutement, les modes daction et de contacts, les motivations
des terroristes34. A ces divers titres, le rle des juridictions trangres peut
32 CARRILLO SALCEDO (J. A.), Bilan de Recherches de la Section de langue franaise du
Centre dEtude et de Recherche de lAcadmie de droit international, in Les aspects juridiques
du terrorisme international, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston, Londres, 1989, pp.
19-53, p. 45.
33 Cest ainsi que le Prsident de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope, Lord David
Russel-Johnston rappellera que "Nous sommes censs tre meilleurs que les terroristes", Le
Monde, 23 janvier 2001.
14 Comme on la remarqu, la finalit de la procdure nest pas seulement de conclure la
condamnation de lauteur prsum dun crime terroriste, [...] mais plus encore, peut-tre, de
reconstituer loTganisation criminelle, den dcouvrir les liens et adhrences, den arrter les
membres pour faire cesser les dangers que lentreprise terroriste fait courir", FOYER (J.), "Droit
306
-307mineur dans la mesure o, mme si tous les Etats, loin sen faut,
nincriminent pas spcifiquement le terrorisme, tous sont en mesure de
poursuivre les auteurs dactes de terrorisme au titre de lune ou de lautre des
infractions de droit interne, selon les modalits de commission de lacte. Il
ny a donc pas de vide juridique, mais il peut y avoir ingalit dans. la
sanction. Dans tous les cas cependant, on aboutit escamoter la spcificit de
lacte terroriste, locculter en tant quinfraction spcifique. Cest ainsi que,
dans laffaire Lockerbie devant la Haute Cour de Justice du Camp Zeist,
tribunal cossais sigeant aux Pays Bas et charg de juger deux prsums
responsables dun des actes terroristes les plus clbres de la dernire
dcennie, laccusation fut limite la charge de meurtre. Dans cette affaire,
comme le remarque justement Michel Cosnard, en abandonnant le chef
dinculpation dactes terroristes internationaux, "[...] la Couronne les traite
comme un crime ordinaire et les fait sortir, ratione materiae de la sphre
internationale"37.
Lefficacit nest pas absolue, non plus. Si, par exemple, un mme fait ne
relve pas, selon les systmes juridiques des Etats en cause, de la mme
incrimination, cette circonstance peut faire obstacle une demande
dextradition. Dans le cas des vnements du 11 septembre, o sont
recherchs essentiellement les complices ou instigateurs de ces actes, les
auteurs directs ayant pri, il peut en rsulter une difficult de poids. En effet,
la conception de la complicit, par exemple, est sensiblement diffrente selon
les systmes de droit concerns et a un contenu plus ou moins large. En droit
franais, son contenu restreint exclut laccusation pour des actes postrieurs
linfraction principale. En common law, en revanche, la complicit a un
contenu largi et sentend de toute une srie de faits postrieurs lacte
principal. Cest de cette conception que se rapproche dailleurs la dfinition
donne par la Commission du droit international dans le cadre du Code des
crimes contre la paix et la scurit internationales et selon laquelle la
complicit sentend "[...] de tout acte de participation antrieur ou postrieur
au crime, ayant eu pour but soit de le provoquer ou de le faciliter soit de faire
entrave la poursuite des auteurs de linfraction"38. Si tout acte de terrorisme
peut correspondre aujourdhui une incrimination de droit interne, cette
avance nest pas suffisante, elle seule, pour garantir une rpression
satisfaisante.
37 COSNARD (M.), "Observations propos de larrt rendu par la Haute Cour de Justice
cossaise dans laffaire Lockerbie", .F.D.I., 2000, pp. 643-653, p. 646.
38 C.D.I., 4* Rapport DOUDOU THIAM, A/CN.4/398, A.C.D.I., 1986, vol.l, p. 95 19.
310
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318
septembre, il nest pas certain quune volution assez forte se soit produite
pour tenir le terrorisme pour une de ces "infractions qui mettent en cause les
intrts de la communaut internationale elle-mme" et qui relveraient
naturellement, ce titre, dune juridiction pnale internationale. On sen
approche peut-tre ; on nen est pas l encore.
C onclu sio n
74 "Le sale imbroglio de T'Achille Lauro'", in CASSESE (A.), Violence et droit dans un monde
divis, P.U.F., Col. Perspectives internationales, 1990, p. 115.
75Ibid., p. 112.
76 SALMON (J. A.), Conclusions, in Rflexions sur la dfinition et la rpression du terrorisme,
Colloque Bruxelles, Universit de Bruxelles, 1974, p. 273.
319 -
77 WALZER (M.), Guerres justes et injustes, trad. de Simone Chambon et Anne Wicke, Paris,
Belin, 1999, p. 278.
Le 11 septembre 2001, des attaques suicides sont lances par des "pirates"
de lair, ayant pris le contrle davions de ligne amricains, contre le
Pentagone, Washington, et contre les deux tours du World Trade Center,
New York ; ces faits sont qualifis par le prsident Bush d"actes de guerre"1.
Ds le 13 septembre 2001, la paternit de ces attaques est attribue
Oussama Ben Laden qui vit et soutient le rgime des talibans en Afghanistan
mais leur chef, le mollah Omar, refuse dextrader Ben Laden sans preuve de
sa culpabilit. Le 7 octobre 2001, des forces ariennes amricaines et
britanniques bombardent rAfghanistan ; quelques jours plus tard, les
premiers contingents de forces amricaines dbarquent sur le sol afghan,
bientt soutenus par 200 para-commandos britanniques. Un mois aprs le
dbut de l'opration militaire, la France et lItalie annoncent la participation,
respectivement de 2000 et 2700 soldats aux oprations amricaines. Il faudra
encore un peu plus d'un mois pour voir la chute des principales positions
tenues par les talibans2.
Le 20 dcembre 2001, le Conseil de scurit vote la rsolution 1386
autorisant pour une priode de 6 mois la constitution dune force
internationale afin dassister lautorit intrimaire afghane maintenir la
scurit Kaboul. Le 11 janvier 2002, la base amricaine de Guantanamo
Cuba accueille les premiers prisonniers capturs en Afghanistan. Les
oprations contre les forces des talibans ne sont cependant pas termines.
1Le Soir, 12 septembre 2001.
2 - 13 novembre 2001 : les troupes de lAlliance du Nord entrent dans Kaboul abandonne par les
talibans ;
- 14 novembre : lAlliance du Nord conquiert Jalalabad ;
- 25 novembre : chute de Kunduz ;
- 4 dcembre : conclusion des accords de Bonn par une confrence interafghane prvoyant les
modalits de ladministration transitoire du pays pendant 6 mois partir du 22 dcembre ;
- 6 dcembre : chute de Kandahar ;
- 16 dcembre : prise de contrle de la rgion de Tora Bora par les forces anti-taliban ; Le Monde
diplomatique : www.monde-diplomatique.fr/cahier/doc/chronoafghane.
"Craignant [...] des interprtations abusives qui eussent pu s tendre des bandes
armes telles que les grandes Compagnies defuneste mmoire [...], les rdacteurs de la
Convention de 1949 ont cru bon de spcifier quil s agissait 'd'un Gouvernement ou
d'une Autorit non reconnus par la Puissance dtentrice' ; il n 'est pas dit expressment
que ce Gouvernement ou cette Autorit doivent du moins tre reconnus par des Etats
tiers ; cette condition est cependant conforme l'esprit de la prsente disposition,
fonde sur le cas particulier des troupes gaullistes" .
Quoi qu'il en soit, il reste en tout cas clair quau moins un Etat -le
Pakistan- a continu reconnatre le rgime taliban pendant une partie du
conflit avec les E.-U. et leurs allis. La question nonce par le Commentaire
de la 3e CG est donc remplie.
Si lon part de cette hypothse extrme -un seul Etat a reconnu le rgime
des talibans- et si lon applique la lettre le commentaire qui prcde, il en
dcoulerait que les combattants capturs luttant pour les talibans nauraient
eu droit au statut de prisonnier de guerre qu la condition davoir t
capturs avant le 22 novembre (date de la cessation des relations
diplomatiques entre le Pakistan et les talibans).
Ceci soulve une autre question : ne doit-on pas considrer quau-del de
la situation particulire des prisonnier de guerre, le critre de la
reconnaissance dune Partie au conflit par des Etats tiers implique qu dfaut
de cette reconnaissance, le conflit opposant un Etat un groupe tranger dont
la qualit tatique nest reconnue par aucun Etat ne serait plus un conflit
international stricto sensu ? Le groupe tranger apparatrait comme un
ensemble de personnes prives -si nombreuses, soient-elles- sans qualit pour
prtendre reprsenter un Etat faute dacceptation de cette prtention, ne fut-ce
que par au moins un Etat tiers. Les rgles applicables cette situation se
limiteraient celles rgissant les conflits arms internes et aux rgles
relatives aux droits de la personne.
Telle ntait cependant pas la prsente situation puisque le rgime taliban
bnficiait encore, au dbut des affrontements, de la reconnaissance du
Pakistan.
Quid dors des combattants capturs aprs le 22 novembre ? Si lon se
fonde sur le Commentaire des CG, labsence universelle de reconnaissance
des talibans aprs cette date aurait pour rsultat que leurs forces ne
reprsenteraient plus une "Partie au conflit" et ne pourraient prtendre au
statut de prisonnier de guerre, en cas de capture.
Une autre solution peut toutefois tre envisage. Fonde davantage sur
lesprit du droit international humanitaire, elle consisterait dire que :
- le sort des victimes ne peut pas dpendre de critres aussi subjectifs que
le hasard dune reconnaissance ;
- les autorits passent, les Etats demeurent ; or, lAfghanistan existe
toujours, et ceux qui se rclament des talibans prtendent combattre au nom
dun Etat, dont la reconnaissance na jamais t conteste ;
- il faudrait peut-tre appliquer ici, par analogie, les rgles applicables en
cas de dnonciation des CG : si la dnonciation intervient en cours de conflit,
la Convention nen reste pas moins applicable jusqu la fin du conflit (art.
leur droit au statut de prisonnier de guerre puisque le 1er PA ne liait pas les
Parties.
Le fait que certains des combattants capturs taient membres 'Al Qaida
nest pas non plus un motif pour leur refuser le droit au statut de prisonnier
de guerre Les membres 'Al Qaida ont lutt aux cts des talibans ; il ne
sagissait pas de francs-tireurs isols. Ils pourraient sidentifier aux "milices
et "corps de volontaires" dont lart. 4, A (1) de la 3tIK CG dit quils sont
habilits bnficier du statut de prisonnier de guerre en cas de capture16
Quant la condition dappartenance une des Parties au conflit, elle peut
se rduire une simple "liaison de fait" entre Al Qaida et le rgime taliban.
On lit dans le Commentaire de la 3eme CG :
"Une liaison dfait entre l'organisation de rsistance et le sujet de droit international
se trouvant en tal de guerre [...J est suffisante. [Elle] peut se manifester par un simple
accord tacite, le caractre des oprations indiquant clairement au service de quelle
Partie l organisation de rsistance excute ses oprations"11.
In casu, il est clair qu9A l Qaida tait "au service" des talibans, et donc, au
service dune "Partie au conflit".
-328les transfrer o bon leur semble, pourvu quils respectent les conditions de
scurit prvues par la 3me CG pour lvacuatiou ou le transfert des
prisonnier de guerre (art. 19,20,46-48).
Mme si les combattants capturs sont souponns davoir particip des
faits de terrorisme et peuvent tre poursuivis pnalement de ce fut, cela ne
les prive pas pour autant de leur droit au statut de prisonnier de guerre p 06
CG, art. 85) . Autrement dit, ce statut ne fait nullement obstacle des
poursuites pour des crimes de guerre ou des crimes de droit commun prvus
par le droit de la Puissance dtentrice19.
supposer quil subsiste un doute sur le droit des combattants afghans et
trangers capturs bnficier du statut de prisonnier de guerre, celui-ci leur
resterait nanmoins acquis jusqu ce quun tribunal comptent ait dtermin
leur statut ( 3 CG, art. 5).
Qui peut affirmer quil y a un doute, ou non, sur la qualit de prisonnier
de guerre ? La 3*CG tend laisser cette qualification la discrtion de la
Puissance dtentrice : cest cette dernire de dire s'il existe un doute ou
non20. La situation serait diffrente si les E.-U. et lAfghanistan taient
parties au 1er PA puisque, selon lart. 45 de ce Protocole, il sufft que la
personne capture revendique ce statut pour quil lui soit accord doffice en
attendant quun tribunal se prononce ce sujet II reste que, mme si la
prsente situation ne relve que de la 3* CG, cette dernire doit, comme
nimporte quelle convention, tre applique de bonne foi (Convention de
Vienne sur le droit des traits, art. 26). Les E.-U. ne peuvent donc pas
affirmer, a priori, quil ny a aucun doute sur le fait que les combattants
capturs ne sont pas fonds bnficier du statut de prisonnier de guerre.
Le fait de soumettre les combattants capturs des tribunaux militaires
n'est certainement pas illicite dans la mesure o ces combattants sont des
prisonnier de guerre. Cest en effet ce que prvoit lart. 84 de la 3me CG,
mais condition quil ny ait pas de discrimination avec les membres des
forces armes de la Puissance dtentrice qui seraient poursuivis pour les
mmes faits : si pour les faite donnant lieu poursuite, les militaires de la
Puissance dtentrice relvent des tribunaux ordinaires, il doit en aller de
mme des combattants capturs.
Si les combattants capturs par les E.-U. nont pas droit au statut de
prisonnier de guerre, ils restent des civils et peuvent tre traduits devant des
18 DAVID (E.), op. cit., pp. 413-414.
19Ibid.
20Ibid., p. 414.
l'emploi de ces diffrents termes porte interprtations multiples, alors que les
mesures qui en dcoulent semblent quant elles moins percutantes.
A. Un systme smantique d'actualisation de la "guerre juste"
Pour les politologues spcialiss dans l'tude des relations internationales,
en particulier depuis les annes 1970 et l'tude des rhtoriques polarises de la
guerre froide, l'tude du discours politique sert prcisment de rvlateur des
images et des perceptions des acteurs internationaux2. Selon une approche
plus rcente, inspire notamment par la linguistique, le discours politique ne
constitue pas seulement un miroir de la psychologie des acteurs, mais aussi un
"systme smantique" reli aux systmes cognitifs, aux cultures politiques,
aux idologies des socits concernes3. Enfin, dernire arrive, l'cole
constructiviste, fortement inspire par Michel Foucault, voit dans les
reprsentations mmes des acteurs le fondement des dveloppements de la
politique internationale4. Les qualifications participent donc dun "systme
smantique de lgitimation".
L'aprs-guerre froide avait pu donner l'impression illusoire que les
qualifications des faits internationaux ne relveraient dsormais plus de cette
qute de lgitimation, mais d'une plus grande rationalit et d'une objectivation
juridicise. Ce n'tait au fond l qu'une variante des thses - elles-mmes trs
idologiques - sur la fin de l'histoire et la fin des idologies, dont on est depuis
lors revenu. En 1990, le prsident amricain de l'poque George Bush les
rsumait en un slogan qui a connu quelques beaux jours5:
"Un nouvel ordre mondial (...), une nouvelle re libre de la menace de la terreur, plus
forte dans la recherche de la justice, et plus sre dans la qute de la paix. Une re dans
laquelle les nations du monde, Est et Ouest, Nord et Sud, peuvent prosprer et vivre en
harmonie.
334
guerre sur leurs propres territoires depuis des dcennies9. Quoi qu'il en soit, on
notera l'importance du discours de lgitimation dans une telle construction
idologique qui rompt ostensiblement avec l'argumentation rationnelle-lgale
du droit positif.
La lutte contre le terrorisme constitue, aprs l'intervention dite humanitaire
dont elle partage le caractre moral absolu (donc incontestable), un terreau
idal pour le dveloppement de ce systme smantique de lgitimation, qui est
surtout auto-lgitimation et vitement de la contrainte. Plusieurs des
contributions ci-dessus ont mis en lumire combien les ractions au terrorisme
taient elles-mmes conditionnes par les dfinitions et qualifications.
B. Un discours refltant un concept intgr de la scurit
De ce point de vue, l'absence de dfinition du terrorisme constitue sans
doute un avantage puisqu'elle renforce la plasticit du systme. Cette absence
est donc en soi rvlatrice. Il est frappant de ce point de vue de constater que
la rsolution 1373 (2001), considre comme particulirement novatrice sur le
plan de son approche lgislatrice universalisante, prsente comme lacune
principale de ne proposer aucune dfinition du terrorisme, comme si elle
laissait ce soin la discrtion des Etats10. Ce faisant, elle contribue sans doute
la production de plusieurs dfinitions nationales ou manant d'organisations
rgionales, cette polysmie autorisant des interprtations divergentes et sans
doute par voie de consquence des politiques diffrentes. Le politologue y
trouvera confirmation du fait que le terme "terroriste" ne peut tre appliqu
un acteur donn, mais se rfre toujours la relation entre plusieurs acteurs,
c'est--dire la non-reconnaissance par les uns de la lgitimit des autres11.
Sur un autre plan, le glissement smantique visant largir la notion de
lgitime dfense pour lui donner une signification quasiment similaire aux
reprsailles armes, pourtant illgales en droit international, prsente lui aussi
une fonction de lgitimation tout fait cruciale12. Mme cantonne dans les
considrants vocation gnrale et abstraite des rsolutions 1368 et 1373, qui
ne permettent certes pas de l'interprter en droit comme autorisation une
action militaire13, l'invocation de la lgitime dfense n'en prsente pas moins
sur le plan de la lgitimit symbolique une utilit vidente: celle de souder les
9GERE (F.), La socit sans la guerre, Descle De Brouwer, Paris, 1998.
10Voir le commentaire plus dtaill dans la contribution de Nicolas Angelet.
11 HERMANT (D.), BIGO (D.), "Un terrorisme ou des terrorismes ?", Esprit n 94-95, Paris,
1986.
12 On sera sur ce plan davantage convaincu par la contribution de Pierre Klein que par celle de
Pierre Michel Eisemann.
13Voir le commentaire plus dtaill dans la contribution d'Olivier Corten.
opinions, de balayer les hsitations, de regrouper les Etats allis et amis dans
la prparation de l'opration militaire de reprsailles.
11 en va de mme pour la dclaration solennelle du Conseil de l'Atlantique
Nord du 12 septembre 2001 invoquant l'article 5 du Trait de Washington14.
Formellement, celui-ci ne prsente pas de vritable valeur ajoute, puisque
l'engagement mutuel qu'il prvoit en cas d'attaque arme contre l'un de ses
membres n'est en rien automatique et que son deuxime paragraphe rappelle la
prminence du Conseil de scurit15. Mais sur le plan politique et
symbolique, cette invocation prsentait le triple intrt de se rfrer nouveau
explicitement la lgitime dfense individuelle ou collective, de qualifier les
attentats du 11 septembre d'"attaque arme" et d'activer la clause de solidarit
entre Etats membres de l'AUiance atlantique16. Il convient donc de ne pas se
pencher abstraitement sur la fonction de lgitimation de ces dcisions, mais de
la relier aux stratgies des Etats eux-mmes, et en l'espce au besoin pour les
Etats-Unis de constituer au plus vite les conditions d'une solidarit irrversible
et d'un rseau d'alliances qui rendra d'autant plus aises les tapes suivantes de
la gestion de la crise, en l'occurrence les reprsailles armes.
L'emploi de l'AUiance atlantique s'est rvl de ce point de vue d'autant
plus utile que la solidarit pouvait s'y exprimer de manire encore plus
explicite qu'aux Nations Unies et sans la moindre rserve puisque les Allis
acceptaient au fond, pour reprendre le commentaire d'un observateur averti, de
"transformer] l'assistance arme quasi automatique au cur de l'AUiance en
un soutien alli inconditionnel la politique amricaine"17. Ce faisant,
14 "Sil est tabli que cette attaque tait dirige depuis l'tranger contre les Etats-Unis, elle sera
assimile une action relevant de l'Article 5 du Trait de Washington, qui stipule qu'une attaque
arme contre l'un ou plusieurs des pays allis, en Europe ou en Amrique du Nord, sera
considre comme une attaque dirige contre tous les Allis" (OTAN, Communiqu de presse
(2001) 124, Bruxelles, 12 septembre 2001). On notera aussi la rfrence similaire l'article 4 du
Pacte de l'ANZUS faite par le gouvernement australien le 14 septembre 2001 pour justifier son
soutien aux Etats-Unis (Cahiers du Japon n 92, t 2002, p. 18).
13 L'ironie de l'histoire veut que ces limites juridiques ont historiquement t introduites la
demande des Etats-Unis pour convaincre 1e Snat amricain, qui craignait un engrenage dans les
conflits europens, de ratifier le Trait de Washington (COLSON (B.), Europe: Repenser les
alliances, Economica, Paris, 1995 ; JOXE (A.) RONAI (M.), (eds), Nouvelle pratique des
alliances, CIRPES-EHESS, Paris, 1998).
16 Formellement, l'article 5 n'avait jamais t invoqu prcdemment, mais il convient de se
souvenir que toute la structure militaire intgre a t construite depuis les annes 50 pour
permettre une solidarit quasiment automatique et qu'en 1991, durant la guerre contre l'Irak,
l'OTAN a dploy sa force arienne en Turquie pour protger la frontire de celle-ci contre les
ventuelles reprsailles irakiennes.
17LINDLEY-FENCH (J.), Les termes de l'engagement. Le paradoxe de la puissance amricaine
et le dilemme transatlantique aprs le 11 septembre, Cahier de Chaillot n 52, Institut d'Etudes
de Scurit, Union europenne, Paris, mai 2002, p. 42.
337-
341
41 De DURAND (E.), "Leons afghanes", Le dbat stratgique n 60, Paris, janvier/fvrier 2002,
p. 4.
42 Force est de constater lheure o ces lignes sont crites (juin 2002) que l'vocation
d'interventions militaires contre la Somalie, le Soudan, le Ymen ou les Philippines ont t
apparemment abandonnes, l'objectif de Washington se concentrant sur la marginalisation de
l'Irak et le soutien Isral, ventuellement par des actions contre le Hezbollah.
i
I
CONCLUSIONS
par
Mario BETTATI
Nous avons tous subi un heurt profond il est vrai. Je me souviens que
lorsque le matin du 11 septembre, ma fille est venue me chercher dans mon
bureau en me disant : "Papa viens vite voir la tlvision... cest affreux..
Nous nous sommes assis, et un instant aprs, nous nous sommes aperus que
nous tions en train de pleurer. Ctait la premire fois quun vnement
tlvisuel provoquait chez nous une telle raction. Ce ntait pas seulement la
mort en direct, mais surtout le meurtre en direct. Un choc la mesure de
lvnement. Par lampleur du nombre des victimes la seconde, ctait la
premire fois quil y en a avait autant. La premire fois galement que lon
voyait des tres humains mourir sous nos yeux. Ampleur des moyens utiliss.
Mme si les armes initiales ntaient que de simples cutters entre les mains
des terroristes, ils ont permis la transformation davions civils en missiles
puissants. Ampleur de la mdiatisation. Ctait la premire fois que le monde
entier assistait in vivo, en temps rel, un acte terroriste dune telle
envergure.
Merci encore aux organisateurs de cette rencontre, davoir pris linitiative
de la convoquer et de nous avoir conduit rflchir des questions aussi
prenantes, aussi aigus et aussi actuelles. Difficiles videmment du point de
vue du droit. La boutade de Brigitte Stem selon laquelle "notre boite outils
est inadapte" a t largement vrifie, mme si quelques perspectives
dadaptabilit sont apparues ici et l, stimules par lactualit.
Ensuite nous avons' remis Vactualit en perspective. Il nous faut, quoi
quon puisse le redouter, relativiser lvnement. En Algrie, le terrorisme a
fait bien davantage de morts, plus de 100 000 martyrs, sans provoquer une
rprobation aussi universelle. La spcificit des attentats du 11 septembre
tient-elle la notorit de la cible, la technicit de lopration, la
mdiatisation des impacts, linstantanit de leur perception, la
personnalisation du commanditaire, lextranit de son origine... ? Sans
doute tous ces facteurs la fois. Plus meurtrier est le terrorisme algrien,
mais davantage anonyme, clandestin, parpill dans le temps, dispers dans
lespace, dpourvu dimages en direct, cibl sur des populations rurales
isoles, ignores, solitaires. De surcrot, il sagit dun terrorisme intrieur,
mme si des influences et des soutiens trangers sont rgulirement dnoncs
par les autorits gouvernementales.
Alors, la singularit de lvnement du 11 septembre, si elle est
incontestable, signifie-t-elle son unicit, labsence de toute forme de
prcdent Je ne voudrais pas tre trop long mais je ne rsiste pas la
tentation de vous rappeler ce que cet attentat rappelle dun autre cas
historique de terrorisme transfrontire dont on redcouvre les similitudes.
352
tats. Ainsi, la Cour pnale internationale est rcuse par ceux qui sont le
plus souvent victimes des actes de violence qui devraient tres poursuivis
devant cette juridiction. De la mme faon, sur le plan des finances, on a
entendu des observations tout fait intressantes et difiantes. Jai donn la
liste de quelques paradis fiscaux qui sont ncessairement complices des
terroristes puisquils recyclent ou ils financent ou ils distribuent ou encore ils
protgent les capitaux qui les financent. Mais nous avons aussi appris -et cela
a t tout fait significatif des lincapacit des tats prvenir le terrorismeque sur les 132 gouvernements qui ont sign la Convention de 1999, 91 lont
fait aprs le 11 septembre. Les tats-Unis on sign mais pas ratifi. On
constate donc que finalement les ripostes juridiques globales ne sont pas trs
oprantes, tandis que des progrs substantiels sont apparus sur le plan
sectoriel. Des solutions ad hoc ont vu le jour, depuis les annes 70 :
convention sur la capture illicite d'aronefs, celle sur les actes illicites
commis bord des aronefs, celle relative aux attentats contre les personnes
bnficiant de la protection diplomatique, convention sur la prise dotages,
celle sur la protection des matires nuclaires, convention sur la protection
des aroports, sur la navigation maritime, sur le marquage des explosifs, sur
les attentats lexplosif, sur le financement du terrorisme.... Lefficacit
dissuasive de ces textes nest pas ngligeable. Dans les annes 70, au moment
o les premires conventions sur la piraterie arienne ont t adoptes, il y
avait SO dtournements russis par an. 11 ny en a plus que 8 par an
aujourdhui. Certes, ce nest pas seulement le droit international qui explique
ce rsultat. Il y a les mesures de scurit renforces dans les aroports :
portiques de dtection des objets mtalliques, les fouilles, les chiens
renifleurs... Mais le fait que les normes dictes par ces conventions soient
maintenant quasi-universelles, et quen particulier il ny ait plus de
sanctuaires pouvant accueillir les auteurs de dtournements davions,
explique galement que progressivement ce type de terrorisme ait rgress.
Ne soyons pas trop optimistes mais ne soyons pas non plus compltement
ngatifs.
Enfin, un autre aspect qui me proccupe depuis le dbut, cest le fait que
le terrorisme tend un pige la dmocratie : celui de renoncer ses propres
principes pour mieux lutter contre les attentats. Curieusement on nen a pas
parl aujourdhui. On avait rencontr la difficult dans la lutte contre lETA,
contre les brigades rouges, contre lIRA. On le souligne de nouveau avec
laffaire des "dtenus de Guantanamo". Quels que soient les propos de
Monsieur Donald Rumsfeld pour essayer dapaiser lopinion, il ne semble
pas quil sexprime vraiment comme le reprsentant du Comit international
de la Croix-Rouge et quil soit dispos faire bnficier ces dtenus de la
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