Alcances de la audiencia de adjudicacin en la licitacin pblica.

ANGIE CATHERINE ORDOEZ

CAMILA ANGLICA FAJARDO
FARIETH CAROLINA RAMOS
MARA ALEJANDRA MARTNEZ
MARA DEL MAR PONCE

Facultad de Derecho
Universidad de Nario
Pasto
2016

Alcances de la audiencia de adjudicacin en la licitacin pblica

La licitacin pblica en su etapa precontractual, se compone de diferentes etapas: i)

Estudio previo; ii) Certificado de disponibilidad presupuestal; iii) Publicacin del
proyecto de pliego de condiciones; iv) Observaciones al proyecto de pliego de
condiciones; v) Respuesta a las observaciones; vi) Resolucin de apertura de
licitacin; vii) Publicacin del pliego de condiciones; viii) Vista de obra; ix). Acta de
apertura del proceso de seleccin y cierre de urna; x) Audiencia de aclaracin del
pliego de condiciones y asignacin de riesgos previsibles; xi) Adendas; xii)
Presentacin de propuestas; xiii) Acta de cierre de seleccin y apertura de urna; xiv)
Evaluacin y calificacin de ofertas; XV) Traslado de la evaluacin y calificacin para
observaciones; VI) Respuesta a las observaciones; xvii) Subsanabilidad de
requisitos habilitantes; xviii) Recepcin de requisitos habilitantes; xix) Audiencia de
adjudicacin de la licitacin.
En la etapa de la audiencia de adjudicacin se discute lo referente a la conformidad
o inconformidad de los proponentes respecto a la evaluacin, los informes de
evaluacin de las propuestas permanecern en la secretara de la entidad por un
trmino de cinco (5) das hbiles para que los oferentes presenten las observaciones
que estimen pertinentes. En ejercicio de esta facultad, los oferentes no podrn
completar, adicionar, modificar o mejorar sus propuestas 1, en esta etapa se puede
adjudicar el contrato o se declara desierto. La audiencia se realiza dentro del
plazo fijado en los pliegos de condiciones, pero podr ser prorrogado antes de su
vencimiento y por un trmino total no mayor a la mitad del inicialmente fijado 2. En el
evento previsto en el artculo 273 de la Constitucin Poltica, la adjudicacin se har
en audiencia pblica3. El acto de adjudicacin se har mediante resolucin motivada
que se notificar personalmente al proponente favorecido, y se comunicar en caso
de no haberse realizado en audiencia pblica a los no favorecidos, dentro de los
cinco (5) das calendario siguientes.4
La audiencia se celebrar en las condiciones establecidas en el pliego de
condiciones o trminos de referencia y observando las siguientes reglas 5:
1. En la audiencia los oferentes podrn pronunciarse inicialmente sobre las
respuestas dadas por la entidad a las observaciones presentadas respecto de los
1 No. 8 art. 30 ibdem

2 No. 9 art. 30 Ley 80 de 1993.

3 No. 10 art. 30 ibdem.

4 No. 11 art. 30 ibdem.

informes de evaluacin. En ningn caso, esta posibilidad implica una nueva

oportunidad para mejorar o modificar la oferta.
En caso de presentarse pronunciamientos que a juicio de la entidad requieran de
anlisis y cuya solucin podra incidir en el sentido de la decisin a adoptar, la
audiencia podr ser suspendida por el trmino necesario para la verificacin de los
asuntos debatidos y la comprobacin de lo alegado.
2. Se podr conceder el uso de la palabra por una nica vez al oferente que as lo
solicite, con el objeto de replicar las observaciones que sobre la evaluacin de su
oferta se hayan presentado por los intervinientes.
3. Toda intervencin deber ser hecha por la persona o las personas previamente
designadas por el oferente, y estar limitada a la duracin mxima que la entidad
haya sealado con anterioridad.
4. Durante la audiencia los asistentes debern observar una conducta respetuosa
hacia los servidores pblicos y los dems presentes. Quien preside la audiencia
podr tomar las medidas necesarias para preservar el orden y correcto desarrollo de
la misma, pudiendo excluir de ella, a quien con su comportamiento altere su normal
curso.
5. Se podr prescindir de la lectura del borrador del acto administrativo de
adjudicacin del proceso, si la entidad ha dado a conocer oportunamente su texto
con la debida antelacin para su lectura por parte de los oferentes.
6. Terminadas las intervenciones de los asistentes a la audiencia, se proceder a
adoptar la decisin que corresponda y se notificar a los presentes de conformidad
con el artculo 9 de la Ley 1150 de 2007.
1.

Inconformidad de los proponentes respecto a la evaluacin:

Como anteriormente se dijo este punto se puede tratar en la audiencia de

adjudicacin, se ha determinado que los informes de evaluacin son actos de
trmite, la jurisprudencia ha concluido que Como consecuencia de lo anterior el
informe de evaluacin de las propuestas no es obligatorio para el jefe o
representante legal de la entidad a quien le compete realizar la adjudicacin, ya que
puede apartarse del mismo6.
De acuerdo a lo establecido por la jurisprudencia y con el propsito de poder
determinar los momentos lmites de las controversias surgidas por los informes de
evaluacin, el artculo 2 del decreto 287 de 1996 y el numeral 3 del artculo del
decreto 2170 de 20027 disponen que las observaciones presentadas a los informes
de evaluacin deben ser resueltas en el acto de adjudicacin por parte del jefe de la
entidad.
5 DECRETO 734 DE 2012.

6 Sentencia del 25 de Marzo de 1993 expediente 6740, Sentencia del 12 de Agosto de 1993 expediente 6867.

Adems debe tenerse en cuenta que siendo el acto de adjudicacin la instancia para
resolver sobre las observaciones formuladas, en el mismo deben responderse
dichas observaciones, con su debida motivacin, sin que baste simplemente afirmar
que fueron debidamente estudiadas y que con fundamento en ese estudio se adopta
una decisin final.
Este esquema se mantiene en la ley 1150 de 2007, no solo porque en su artculo 21
ratifica el principio de responsabilidad en cabeza del jefe o representante legal de la
entidad pblica que asume el proceso para la contratacin estatal, sino con ms
veras porque su artculo 9 al disponer que en los procesos de licitacin pblica, la
adjudicacin se har en forma obligatoria en audiencia pblica, establece a rengln
seguido que durante la misma audiencia, y previamente a la adopcin de la decisin
definitiva de adjudicacin, los interesados podrn pronunciarse sobre la respuesta
dada por la entidad contratante a las observaciones presentadas respecto de los
informes de evaluacin8.
Este es un aspecto importante, pues el Consejo de Estado en su pronunciamiento
aclara que durante la audiencia de adjudicacin se podr hacer pronunciamientos
sobre las observaciones realizadas a los informe de evaluacin:
Ahora bien, segn lo dispone el artculo 23 de la ley 80 de 1993 toda actuacin de
quienes intervengan en la actividad contractual debe regirse por los principios de
transparencia, economa y responsabilidad, sin que por ello se pueda dejar de lado
su sujecin a los postulados que rigen la funcin administrativa, esto es, que est al
servicio de los intereses generales y que se desarrolle de acuerdo a los principios de
7 DECRETO 287 DE 1996. Artculo 2. Las observaciones formuladas por los oferentes a los estudios tcnicos,

econmicos y jurdicos elaborados por la entidad para la evaluacin de las propuestas debern ser resueltas por
el jefe de la entidad estatal en el acto de adjudicacin.
ARTICULO 3o. AUDIENCIAS DE ADJUDICACION. La decisin de que la adjudicacin de una licitacin o
concurso tenga lugar en audiencia pblica, podr ser adoptada por el Contralor General de la Repblica en los
trminos previstos en el artculo de la Constitucin Poltica, o de oficio por la entidad estatal, en cumplimiento de
los principios de publicidad y transparencia. En ella podrn participar los oferentes, las organizaciones de
veedura ciudadana, los medios de comunicacin, y cualquier persona que lo desee.
Sin perjuicio de lo anterior las entidades procurarn que la adjudicacin de las licitaciones o concursos pblicos
tenga lugar en audiencia pblica.
La audiencia se celebrar en las condiciones establecidas en el pliego de condiciones o trminos de referencia
y observando las siguientes reglas:
()
3. En el acto de adjudicacin se debern resolver todas las observaciones formuladas en la oportunidad
establecida en el numeral 8 del artculo 30 de la Ley 80 de 1993.

8 Sentencia CONSEJO DE ESTADO. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: LUIS

FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO. Bogot D.C., seis (6) de diciembre de dos mil siete (2007), Radicacin
nmero: 1871.

igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad. , es de concluir

entonces, que en todo proceso que se adelante para contratar con el estado la
administracin deber dar a conocer a los proponentes los motivos o razones que
tuvo para calificar sus propuestas a efectos de que stos puedan controlar dicha
actuacin administrativa, cuestionarla o debatirla. 9

Aqu ponen ejemplos de sentencias cuando no estn de acuerdo con la

evaluacin y que recurso se puede interponer el trmino ante quin .
2. Declaracin de desierto el contrato: la declaracin de desierto el contrato
solo procede en casos excepcionales 10, esto es cuando no se cumplen
criterios de seleccin objetiva o cuando no se ajuste a las condiciones
exigidas en el pliego de condiciones. Los procesos de seleccin de las
entidades pblicas tienen como finalidad prioritaria la escogencia del mejor
proponente y, en esa medida, lo ideal es la adjudicacin, sin perjuicio de que,
excepcionalmente, en eventos en que la seleccin objetiva no sea posible, se
declare desierta la licitacin con base en razones expresas y detalladas.
Ahora, no todos los hechos impeditivos conducen a la declaratoria de desierta
de una licitacin, toda vez que resulta necesario que los mismos estn
concebidos dentro de las causales que al efecto dispuso el legislador . En ese
orden, la administracin no est facultada para declarar desierta una licitacin
cuando las razones que invoca estn por fuera de la ley, lo cual tambin
permite afirmar que a las entidades pblicas contratantes no les asiste
competencia legal para declarar desierta una licitacin con el objeto de salvar
o enmendar un error cometido por ellas mismas en la planeacin del
procedimiento de seleccin del contratista
La simple referencia a la seleccin objetiva no puede tenerse como suficiente
para apartarse del pliego de condiciones y si bien la entidad puede no acoger
las recomendaciones del comit evaluador, deber en todo caso sujetarse al
ordenamiento jurdico, los pliegos y exponer detalladamente las razones para
proceder en esa va11.
2.1
No se cumplen criterios de seleccin objetiva: Esta es una causal
para declarar desierta la licitacin, la seleccin objetiva segn el Consejo de
Estado12 la define como un principio- deber, al respecto se menciona en la
citada sentencia:
9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIN TERCERA ,CONSEJERO
PONENTE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Bogot D.C, veintiocho (28) de enero de dos mil quince (2015),
Radicacin:25000-23-26-000-2002-01003-01 (29.663)

10 Art. 24 num. 5 lit. b. Ley 80 de 1993.

a). Es objetiva la seleccin en la cual la escogencia se hace al

ofrecimiento ms favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin
tener en consideracin factores de afecto o de inters y, en general,
cualquier clase de motivacin subjetiva.
b). Ofrecimiento ms favorable es aquel que teniendo en cuenta los
factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia,
organizacin, equipos, plazo, precio y la ponderacin precisa, detallada y
concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o
trminos de referencia o en el anlisis previo a la suscripcin del contrato,
si se trata de contratacin directa, resulta ser el ms ventajoso para la
entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los
contenidos en dichos documentos o slo alguno de ellos. El menor plazo
que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no podr ser objeto de
evaluacin; y
c). El administrador efectuar las comparaciones del caso mediante el
cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o
condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de
los organismos consultores o asesores designados para ello.
Lo anterior significa que cualquier persona que aplique a la misma
realidad fctica la ley y los reglamentos debe llegar a la misma decisin,
de aqu que se califique como totalmente objetiva. Ello explica que para la
actividad contractual de las entidades estatales, el legislador haya
establecido un conjunto de normas que obligan a la
Administracin a seleccionar objetivamente a su contratista imponiendo,
como se explic en el punto precedente, un procedimiento estricto y
detallado de seleccin, para que todo el que evale las propuestas llegue
a la misma conclusin sobre el adjudicatario del contrato. Si los pliegos,
que son el reglamento del procedimiento de seleccin del contratista y del
contrato, estn correctamente elaborados y las etapas del procedimiento
de seleccin se cumplen como lo ordenan las normas aplicables, no debe
haber discrecionalidad por parte de la autoridad a la hora de adjudicar y,
por lo mismo, se dice que la seleccin ha sido objetiva; por el contrario, si
hay margen para escoger al contratista con base en criterios que no estn
expresamente definidos en la ley, los reglamentos y los pliegos, se dice
que se viol la objetividad del proceso puesto que la seleccin se hizo en
forma
subjetiva13.
2.2

cuando no se ajusta a las condiciones del pliego de condiciones:

11 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION

TERCERA SUBSECCION B. Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS
GUERRERO, Bogot, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil trece (2013).
Radicacin nmero: 20001-23-31-000-2000-01023-01(24311).

12 Sentencia CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA.

Consejera Ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO. Bogot, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil siete
(2007).

aqu buscan sentencias segn la ley 80, los requisitos de los pliegos de
condiciones deben definir reglas claras, objetivas, justas y completas para
que as mismo que los ofrecimientos cumplan estas mismas condiciones:
En la actividad contractual del Estado el proceso de seleccin puede
concluir o con la adjudicacin del contrato o con la declaratoria de desierto
del proceso de escogencia, eventos ambos en que debe proferirse un acto
administrativo que as lo decida o declare. Si bien hoy es obligatorio que la
decisin de adjudicacin se adopte en audiencia pblica, en vigencia del
anterior Estatuto de contratacin dicha decisin poda tomarse ya fuera en
el curso de la audiencia o por fuera de ellaCon otras palabras, si la
escogencia debe hacerse en audiencia pblica en ella slo puede ocurrir
una de dos cosas: o se adjudica el contrato o se declara desierta la
licitacin. La audiencia pblica jams podr concluir sin que se haya
optado por una de estas dos cosas pues la abstencin por ser ilegal
compromete la responsabilidad de la Administracin
As las cosas, debindose resolver sobre la adjudicacin de la licitacin
pblica en el curso de una audiencia pblica y habiendo sido sealado as
por la demandada en el pliego de condiciones, para la Sala es claro que la
decisin correspondiente deba tomarse all y no en un momento diferente.
Y como la decisin se adopt por fuera de la audiencia pblica que
prevea el Pliego de Condiciones, resulta claro que dicho acto qued
maculado con el vicio de nulidad, no slo por ir en contra de lo previsto en
el pliego de condiciones sino tambin por modificar en un ltimo momento
las reglas preestablecidas.14

2.3

Adjudicacin con oferta nica:

Al respecto existen pronunciamientos del consejo de estado aclarando lo
que sucede en estos eventos:
La exigencia de licitacin pblica presupone una convocatoria pblica
para que, en igualdad de oportunidades, se presenten ofertas para
contratar con el Estado, por todos aqullos que estn en condicin de
cumplir los requerimientos de la Administracin. Ello conlleva, como ha
sealado la doctrina y la jurisprudencia, publicidad, igualdad de
oportunidades, concurrencia y competencia entre los interesados, de lo
cual debe surgir la propuesta ms favorable para el inters pblico. () En
estos casos en que slo una persona estara en posibilidad de cumplir el

13 Ibdem.

14 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIN TERCERA

,CONSEJERO PONENTE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Bogot D.C, veintiocho (28) de enero de
dos mil quince (2015), Radicacin:25000-23-26-000-2002-01003-01 (29.663)

objeto contractual, la contratacin directa facilita, sin abandonar en todo

caso los principios de publicidad y transparencia, que la Administracin
pueda negociar los trminos del contrato con el oferente nico, con el fin
de obtener, por esa va, la mejor propuesta posible para el inters general.
Si se usara la licitacin pblica, adems de la ineficacia de un llamado
pblico a contratar, la Administracin perdera esos espacios de
negociacin y quedara atada a los trminos de la oferta del nico
participante, quien al saber por anticipado que no tendr oponentes,
ajustar su propuesta a los mnimos requeridos por la entidad en el pliego
de condiciones, desvirtundose as los fines de la licitacin. Por tanto, en
este punto no le asiste razn a la entidad consultante cuando seala para
el caso concreto que si en esa verificacin previa del RUO se estableciera
que solamente existe un nico inscrito, ello no sera obstculo para abrir la
respectiva licitacin pblica, pues es claro que en tal evento el uso de este
procedimiento contractual, que se sustenta en la posibilidad de
concurrencia real de varios interesados, sera puramente formal y no
atendera a una voluntad real de recibir varias propuestas.
Con la desaparicin en la Ley 80 de 1993 de la exigencia de dos
propuestas hbiles como condicin necesaria para adjudicar el contrato, la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha venido sealando que la
presentacin de una sola oferta no desconoce per se el principio de
concurrencia de la licitacin pblica y que, por ende, es suficiente para
que la Administracin pueda adjudicar el contrato a aqul proponente
nico que cumple las condiciones objetivas de seleccin sealadas en el
pliego de condiciones; y que, en esa medida, la presentacin de una sola
propuesta no es razn vlida y suficiente para declarar desierta la
respectiva licitacin.
La posibilidad de adjudicar al proponente nico tiene varias condiciones:
a) El proponente debe reunir los requisitos habilitantes exigidos; b) La
oferta debe satisfacer los requerimientos del pliego de condiciones, tanto
formal como materialmente; c) Se deben respetar en todo caso las normas
sobre subasta inversa. Con relacin a este ltimo requisito, cuya revisin
es de utilidad por tratarse tambin el caso analizado de una subasta
(aunque ascendente), es especialmente importante el artculo 22 del
mismo Decreto 2474 de 2008, que regula lo relativo a la pluralidad de
oferentes en los casos de subasta inversa. () Respecto de este artculo,
la Sala observa lo siguiente: -Como regla general exige que existan dos
proponentes hbiles para realizar la subasta (inciso 1); -Si no existe dicha
pluralidad, permite ampliar los plazos para sanear requisitos habilitantes
con el fin de conseguir varios oferentes que participen en la subasta
(inciso 4); -Agotado lo anterior, permite incluso rehabilitar participantes ya
eliminados con el fin ltimo de lograr un nmero plural de proponentes que
concurran a la puja (pargrafo); -Consagra como posibilidad ltima la de
adjudicar al nico oferente siempre que su oferta no exceda el
presupuesto oficial indicado en el pliego de condiciones (inciso 5), es
decir que ello no afecte patrimonialmente a la entidad. As las cosas, la
expresin sin perjuicio de las disposiciones especiales en materia de
subasta inversa del artculo 90 del Decreto 2474 de 2008 significa que si
bien en los casos de subasta inversa tambin es posible adjudicar un
contrato a un oferente nico, tal posibilidad constituye una opcin ltima y
residual, que slo es viable, por la naturaleza y fines de ese mecanismo

de adjudicacin (maximizar los beneficios para el Estado a partir de la

competencia entre varios oferentes), cuando luego de varios llamados a
participar y de buscar por diversas vas la habilitacin de otros
proponentes, se tiene certeza que slo una persona, que cumple los
requisitos habilitantes y satisface las necesidades de la entidad, tiene
inters en ofrecer al Estado los bienes y servicios que ste requiere. Y en
todo caso, como se dijo, siempre que ello no impida cumplir los fines que
persigue la entidad, obtener un precio que se adecu a lo presupuestado y
obtener la oferta ms favorable. Se observa as que la posibilidad de
adjudicacin con oferente nico, nacida en el contexto de los tradicionales
mecanismos de adjudicacin del contrato, en los que operan ciertas reglas
de de automaticidad o adjudicacin compulsoria, no puede aplicarse con
la misma lgica e intensidad en aqullos casos en los que, como en la
subasta, se busca que la oferta definitiva surta de un proceso de
conformacin dinmica y gradual a partir de la competencia real y efectiva
entre distintos oferentes habilitados, que disputan, optimizando, las
condiciones mnimas fijadas por la entidad estatal. De esta forma, cuando
por su estructura y fines, el proceso contractual requiere esa pluralidad de
oferentes, las posibilidades de adjudicacin con oferente nico se reducen
y estarn condicionadas a la satisfaccin de las exigencias del pliego, a
las necesidades de la Administracin, y, lgicamente, a los fines que la ley
haya previsto para cada procedimiento contractual en particular. 15

No es una causal para declarar desierta la licitacin, pero en el caso de la

adjudicacin del espectro electromagntico, es necesaria la concurrencia
de los actores del mercado esto se encuentra consignado en la sentencia
del CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO
GAMBOA del 14 de febrero de dos mil doce (2012).

3.

TEMAS RELACIONADOS AL PLIEGO DE CONDICIONES

15 CONSEJO DE ESTADO,SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL,Consejero ponente: William Zambrano

Cetina,Radicacin No. 1966 SOLICITUD DE AMPLIACION.

La sentencia del Consejo de Estado con radicado 27. 986 16 ha abarcado un

contenido amplio frente al pliego de condiciones y diferentes situaciones que pueden
concurrir en el mismo., y establece que la regla que contiene el artculo 30.6 de la
ley 80 de 1993, rige plenamente en relacin con los requisitos del pliego que inciden
en la valoracin de las propuestas, y las dems exigencias sustanciales, que si bien
no afectan la comparacin son requisitos de participacin en el procedimiento, por
tanto fundamentan el rechazo de un ofrecimiento. Frente a ellos el 30.6 aplica
plenamente, no tiene excepciones, es decir, la propuesta tiene que cumplir esos
requisitos so pena de rechazo. Sin embargo, dicho cumplimiento es ideal que se
satisfaga cuando se entrega la oferta; pero si desgraciadamente no sucede as,
puede subsanarse, de conformidad con el inciso segundo del artculo 25.15 de la
Ley 80 original, y en la actualidad el pargrafo 1 del artculo 5 de la Ley 1150 de
2007.
Lo importante con esos requisitos es que se cumplan una vez los requiera la
entidad, incluso dichas falencias, que en muchas ocasiones las advierten los dems
proponentes durante el traslado que se les da para presentar observaciones al
informe de evaluacin, pueden acreditarse, a solicitud de la entidad, a ms tardar
antes de la audiencia de adjudicacin o durante su celebracin, pues es la nica
oportunidad para defenderse frente a los sealamientos hechos a la oferta.
El principio de concurrencia impone as a la Administracin cargas y actos de
garanta en relacin con la elaboracin de pliegos de condiciones que permitan el
acceso y participacin efectiva de todos los posibles interesados y favorezcan la
competencia entre los participantes, as como la presentacin del mayor nmero de
ofertas posibles. Por tanto, proscribe la discriminacin en el acceso al proceso de
seleccin y todas aquellas exigencias que impidan la participacin de los interesados
en condiciones de igualdad y claridad. Se busca entonces que la Administracin
pueda beneficiarse, a partir de la oposicin entre los interesados, de las ventajas
econmicas que la libre competencia aporta a la contratacin estatal al momento de
obtener la oferta ms favorable. 17

Consecuencias, en la fase de evaluacin, de que la oferta tenga datos

confusos o poco claros.
La falta de claridad no supone, per se, un problema de subsanabilidad de la oferta;
aunque en ocasiones conduce a aplicarlo. En estos eventos, se insiste, la oferta
suele estar completa, pero no es preciso su contenido, as que la administracin
debe indagar por el alcance exacto de lo propuesto, para despejar las inquietudes
que surgen, y con base en ellas tomar las decisiones que correspondan, la
administracin puede concluir:

16 Sentencia Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin C.

Consejero ponente: Enrique Gil Botero, Bogot D.C., noviembre doce (12) de dos mil catorce (2014)

17
CONSEJO DE ESTADO,SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL,Consejero ponente: William Zambrano
Cetina,Radicacin No. 1966 SOLICITUD DE AMPLIACION.

Que
la
oferta
est
perfecta,
y
contina
su
evaluacin.
b) Que la oferta no se ajusta a lo pedido, en cuyo caso optar por: a) permitir que
se subsane en las condiciones que establece la ley; b) rechazar la oferta, cuando el
defecto es insubsanable, o c) evaluar la oferta, con la consecuencia consiguiente
que produce el defecto.
En todo caso, se insiste en que subsanar no es lo mismo que aclarar o explicar,
aunque en ocasiones aqul se use como consecuencia de las explicaciones dadas.
Lo anterior tambin significa que en caso de inconsistencia o falta de claridad en la
oferta, la entidad tiene el deber de escuchar al proponente y pronunciarse sobre sus
explicaciones, si es del caso incluso luego del traslado del informe de evaluacin,
como sucede en la audiencia de adjudicacin, toda vez que en muchos casos las
propuestas se rechazan por observaciones que hacen los participantes a las dems
propuestas, afirmaciones frente a las que el proponente objetado no tiene
oportunidad de pronunciarse durante el traslado del informe, y solo puede
defenderse en esta instancia, pues, como lo seala el artculo 30.10, la audiencia es
una instancia deliberativa donde se toman decisiones que inciden en el
procedimiento de seleccin: De la audiencia se levantar un acta en la que se
dejar constancia de las deliberaciones y decisiones que en el desarrollo de la
misma se hubieren producido18. (subrayado fuera de texto)
La llamada subsanabilidad de los requisitos de las propuestas en la contratacin
estatal. La ley 80 de 1993 no inclua en su texto el trmino subsanar o subsanable
para referirse a la posibilidad que tendra un proponente para corregir algn
elemento de su oferta, La idea de esta facultad para los proponentes, se basaba en
el hoy derogado segundo inciso del numeral 15 del artculo 25 del Estatuto General
de Contratacin de la Administracin Pblica, que deca: () La ausencia de
requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratacin o al
proponente, no necesarios para la comparacin de propuestas, no servir de ttulo
suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. Esta norma se interpretaba
de consuno con la frase final del numeral 7 del artculo 30 de la misma ley, el cual
contina vigente, que permite a las entidades licitantes solicitar a los proponentes
las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables durante el trmino
para la evaluacin, y tambin con el numeral 8 del mismo artculo que permite a los
oferentes presentar las observaciones que consideren pertinentes durante el
traslado de la evaluacin de las ofertas. En la prctica administrativa se asuma que
el oferente poda vlidamente allegar los documentos que estimare necesarios para
que su oferta fuera bien evaluada, siempre que no la adicionara, completara,
modificara o mejorara, segn las voces del citado numeral 8. cambia
sustancialmente con la regulacin contenida en la ley 1150 de 2007, puesto que, en
primer lugar, distingui los requisitos habilitantes de los evaluables; en segundo
lugar, entreg a las Cmaras de Comercio la verificacin de los habilitantes; en
tercer lugar, la discusin sobre este tipo de requisitos se debe hacer ante la misma
18

Aunque es una norma que no tiene aplicacin en el caso debatido, el decreto 1510 de 2013 que reglamenta las
leyes de contratacin estatal es clara en sealar que: Art. 39. Audiencias en la licitacin. En la etapa de
seleccin de la licitacin son obligatorias las audiencias de: a) asignacin de riesgos, y b) adjudicacin ().
1. En la audiencia los oferentes pueden pronunciarse sobre las respuestas dadas por la entidad estatal a las
observaciones presentadas respecto del informe de evaluacin, lo cual no implica una nueva oportunidad para
mejorar o modificar la oferta. Si hay pronunciamientos que a juicio de la entidad estatal requiere anlisis
adicional y su solucin puede incidir en el sentido de la decisin a adoptar, la audiencia puede suspenderse por
el trmino necesario para la verificacin de los asuntos debatidos y la comprobacin de lo alegado.

Cmara y ante el juez administrativo, y por ltimo, aclar que le corresponde a las
entidades licitantes la facultad de pedir los documentos necesarios para subsanar
algn requisito.19

Oportunidad y tiempo para subsanar, aclarar o explicar la oferta

En vigencia de la Ley 80 de 1993 -y con mayor claridad en la Ley 1150 de 2007-, la
posibilidad de presentar explicaciones o aclaraciones, e incluso de subsanar la
oferta, puede hacerse hasta antes de la adjudicacin, trmino que comprende,
inclusive, la audiencia de adjudicacin. Sin embargo, la Sala har la siguiente
precisin:
La expresin citada no significa que el oferente pueda subsanar la propuesta, a su
voluntad, en cualquier momento durante ese lapso, ya que ste se estableci para
que dentro de l la entidad requiera al proponente cuya oferta presenta alguna
falencia, es decir, es hasta antes de la adjudicacin que la entidad tiene la
oportunidad de solicitar la adecuacin de la oferta, por lo que es ella quin fija el
plazo, y los proponentes requeridos deben acogerse a l, so pena de que precluya
la oportunidad otorgada para subsanar o aclarar, pues como lo seala el art. 25.1 de
la Ley 80, los trminos establecidos para cada una de las etapas del procedimiento
de seleccin son preclusivos y perentorios, es decir, se cierra la oportunidad de
actuar si no se hace en el momento oportuno 20.
()En consecuencia, el proponente debe acogerse al tiempo que le otorga la
administracin para subsanar o aclarar la oferta, lapso que la entidad no puede
extender ms all de la adjudicacin. No se trata, entonces, de que el oferente tenga
la posibilidad de entregar la informacin solicitada a ms tardar hasta la
adjudicacin; es la entidad quien tiene, a ms tardar hasta la adjudicacin, la
posibilidad de pedir a los oferentes que aclaren o subsanen.
No se trata, entonces, de que el oferente tenga la posibilidad de entregar la
informacin solicitada a ms tardar hasta la adjudicacin; es la entidad quien tiene, a

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CONSEJO DE ESTADO,SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero Ponente: Enrique Jos Arboleda Perdomo,
Radicacin No. 1.992 11001-03-06-000-2010-00034- 00, Referencia: CONTRATACIN ESTATAL. Ley 1150 de 2007.
Seleccin Objetiva. Verificacin de las condiciones de los proponentes. Registro nico de Proponentes.

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El pargrafo 1 del artculo 5 es claro en este aspecto: () En consecuencia, todos aquellos requisitos de la
propuesta que no afecten la asignacin de puntaje, podrn ser solicitados por las entidades en cualquier
momento, hasta la adjudicacin. (cursiva fuera de texto) En efecto, la norma establece que hasta la adjudicacin
la entidad puede requerir para que se subsane el requisito, mas no que el proponente subsane a su arbitrio
durante ese lapso, por lo que debe acogerse al trmino fijado por la administracin. La norma adems aclara que
en los procesos de seleccin en que se utilice el mecanismo de subasta, la posibilidad que tiene la entidad para
fijar el plazo dentro del cual la propuesta debe subsanarse, se reduce, pues no ser hasta la adjudicacin, sino
hasta antes de la realizacin del certamen de subasta.

ms tardar hasta la adjudicacin, la posibilidad de pedir a los oferentes que aclaren

o subsanen21.
El consejo de estado realiza un anlisis de las normas que permiten subsanar las
propuestas:
Artculo 5. De la seleccin objetiva. Es objetiva la seleccin en la cual la
escogencia se haga al ofrecimiento ms favorable a la entidad y a los fines que ella
busca () Pargrafo 1. La ausencia de requisitos o la falta de documentos
referentes a la futura contratacin o al proponente, no necesarios para la
comparacin de las propuestas no servirn de ttulo suficiente para el rechazo de los
ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta
que no afecten la asignacin de puntaje, podrn ser solicitados por las entidades en
cualquier momento, hasta la adjudicacin. No obstante lo anterior, en aquellos
procesos de seleccin en los que se utilice el mecanismo de subasta, debern ser
solicitados hasta el momento previo a su realizacin. su interpretacin debe hacerse
en consonancia con los numerales 6, 7 y 8 del artculo 30 de la misma ley 80 de
1993. Por su parte, el Decreto 2474 del 7 de julio de 2008, el cual reglament
parcialmente las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 sobre las modalidades de
seleccin, publicidad y seleccin objetiva y se dictan otras disposiciones, dispuso en
el artculo 10 Tales requisitos o documentos podrn ser requeridos por la
entidad en condiciones de igualdad para todos los proponentes hasta la
adjudicacin Las disposiciones transcritas tienen como propsito materializar un
principio general de primaca de lo sustancial sobre lo formal, adoptando medidas de
saneamiento del proceso de seleccin tendientes a que los meros defectos formales,
que no afecten sustancialmente la oferta, referidos a la documentacin o
instrumentalizacin de la misma, priven a la administracin de considerar una oferta
por causa de tales falencias. De esta manera, la primaca de lo sustancial sobre lo
formal se enmarca bajo la siguiente premisa: no podrn rechazarse las propuestas
por ausencia de requisitos o falta de documentos que verifiquen las condiciones
habilitantes del proponente, o soporten elementos del contenido de la oferta no
necesarios para la comparacin de las propuestas y que no constituyan los factores
de escogencia establecidos por la entidad en el pliego de condiciones, los cuales
sern subsanables a peticin de la entidad licitante, respetando la transparencia e
igualdad de todos los participantes. Lo que puede ser requerido es la prueba de las
condiciones o elementos de la oferta. Lo expuesto en el punto anterior, significa que
la posibilidad de subsanar debe referirse o recaer sobre las circunstancias ocurridas
antes del cierre del respectivo proceso, esto es, del vencimiento del plazo para
presentar ofertas, razn por la cual lo que se subsana es la prueba y no la condicin
habilitante o un elemento de la propuesta. Ello es plenamente concordante con las
normas en estudio, ya que no de otra forma puede entenderse la posibilidad de
subsanar requisitos o falta de documentos que i) verifiquen12 las condiciones del
proponente (requisitos habilitantes), o ii) soporten13 el contenido de la oferta. 22
De conformidad con la ley 1150 de 2007 y el decreto 2474 de 2008, las entidades
estatales tienen la facultad de solicitar los requisitos o documentos subsanables
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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTARTIVO SECCION
TERCERA. Consejero ponente: OLGA MLIDA VALLE DE LA HOZ (E), Bogot D.C.,
tres (3) de junio de dos mil quince (2015). Radicacin: 05-001-23-31-000-199500613-01 (31.211)

hasta la adjudicacin. Considera la Sala que esa locucin debe interpretarse hasta
antes de la adjudicacin, en la medida en que para poder adjudicar han de estar
verificadas previamente todas las condiciones exigidas para contratar con el Estado.
A ello se llega no slo por el significado mismo de la preposicin hasta, sino por la
interpretacin sistemtica de las normas bajo estudio. Segn el Diccionario
panhispnico de dudas, hasta es una Preposicin que se usa para expresar el
trmino lmite en relacin con el tiempo, el espacio o la cantidad: No lo tendr listo
hasta el viernes; Corri hasta la casa; Contar hasta veinte. Agrega dicha obra la
siguiente explicacin: 3. Puede funcionar como adverbio con el sentido de incluso
y, en ese caso, es compatible con otras preposiciones: Hasta por tu padre hara eso;
Son capaces de trabajar hasta con cuarenta grados; Fui a buscarlo hasta a Cuenca
(distinto de Fui a buscarlo hasta Cuenca) Se advierte entonces que la locucin legal
hasta la adjudicacin al no estar acompaada con otra preposicin no puede
entenderse como incluso hasta la adjudicacin; por tanto, el trmino otorgado por
la norma para que las entidades estatales ejerzan la potestad de solicitar
documentos o informaciones subsanables ser hasta antes de la adjudicacin. Se
reitera que las normas prevn una potestad para la entidad licitante de hacer la
solicitud de los requisitos, documentos o informaciones subsanables, vinculando al
proponente con el trmino que ella indique en el requerimiento o en el pliego de
condiciones, y en modo alguno, es una autorizacin o permiso para que los
proponentes subsanen lo solicitado incluso hasta la adjudicacin, incumplindose
el plazo concedido por la entidad estatal contratante. Se advierte que dicho trmino
debe ser razonable, esto es suficiente para que el proponente logre entregar los
documentos o realizar las acciones necesarias para completar las informaciones o
las probanzas requeridas; razonabilidad que en cada caso deber fijarla la
administracin, pudiendo el proponente pedir, tambin razonadamente, su
ampliacin. Lo anterior es plenamente concordante con el principio de economa
aplicable a la contratacin estatal, el cual exige que en los procesos de seleccin se
observen nicamente las etapas estrictamente necesarias con el fin de asegurar la
seleccin objetiva de la propuesta ms favorable y que los trminos son preclusivos
y perentorios . En las preguntas formuladas, el consultante averigua si la inclusin
en un pliego de condiciones de una clusula que defina unos plazos para contestar
los requerimientos de los documentos y requisitos subsanables que haga la entidad
licitante, es ineficaz de pleno derecho. Para responder, recuerda la Sala que la
Seccin Tercera del Consejo de Estado anul la expresin o hasta el momento en
que la entidad lo establezca en los pliegos de condiciones dejando claro que el
trmino dentro del cual puede hacer requerimientos va hasta antes de la
adjudicacin, por lo cual los pliegos de condiciones no pueden cambiarlo, ni
establecer una etapa ad hoc23
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CONSEJO DE ESTADO,SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero Ponente: Enrique Jos Arboleda Perdomo,
Radicacin No. 1.992 11001-03-06-000-2010-00034- 00, Referencia: CONTRATACIN ESTATAL. Ley 1150 de 2007.
Seleccin Objetiva. Verificacin de las condiciones de los proponentes. Registro nico de Proponentes.

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CONSEJO DE ESTADO,SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero Ponente: Enrique Jos Arboleda Perdomo,
Radicacin No. 1.992 11001-03-06-000-2010-00034- 00, Referencia: CONTRATACIN ESTATAL. Ley 1150 de 2007.
Seleccin Objetiva. Verificacin de las condiciones de los proponentes. Registro nico de Proponentes.

4. Viabilidad jurdica del retiro de la propuesta u oferta por parte del

proponente dentro de un proceso licitatorio.
La Honorable Sala de Consulta y Servicio Civil 24, considera que la solicitud de retiro
de la oferta que formule el proponente que se encuentra incurso en una causal de
inhabilidad, es ineficaz, razn por la cual la administracin debe cumplir con el deber
de responder negativamente, y en las distintas etapas del proceso de licitacin, en
especial en la audiencia y/o acta de adjudicacin, constar la presencia de la nueva
causal y rechazar la propuesta aduciendo que el proponente se encuentra incurso
en la inhabilidad prevista en el literal b) del numeral 1 del artculo 8 de la Ley 80 de
1993.

24
Consejo De Estado Sala De Consulta Y Servicio Civil. Consejero Ponente: Luis Fernando lvarez Jaramillo. Bogot D.C.,
abril veinte (20) de dos mil seis (2006). Referencia: Radicacin No. 1732