O Neoliberalismo como Categoria de Anlise das Polticas Sociais no Brasil: os

Equvocos da chamada Literatura Crtica

Autoria: Antonio Sergio Araujo Fernandes

Resumo
Este artigo desenvolve uma crtica metodolgica e terica a uma recente produo acadmica
que busca entender, a partir de uma perspectiva Neo-Marxista, o impacto das agendas e idias
neoliberais sobre as polticas sociais no Brasil. O assim chamado "pensamento crtico" que se
desenvolveu no campo dos estudos de poltica social, apesar de bastante influente tanto entre
alunos quanto professores de ps-graduao, sofre de srias deficincias analticas. Primeiro,
essa literatura com freqncia se apia em uma definio excessivamente ampla e imprecisa
de neoliberalismo, de pouco ou nenhum poder explicativo. Segundo, estas abordagens so
incapazes de explicar e interpretar adequadamente o papel de processos cognitivos, valores e
idias na formulao de poltica pblicas e, portanto, falham em retratar o impacto do
neoliberalismo no setor de poltica social. Terceiro, os critrios empregados para classificar
polticas pblicas especficas como "neoliberais" so imprecisos e indefinidos, sem qualquer
referncia a dados empricos, o que solapa os repetidos argumentos sobre a "hegemonia" do
pensamento neoliberal em reas como educao, sade e seguridade social. Como concluso
apresentamos uma alternativa terica na anlise de reformas e agendas neoliberais, a literatura
que trata do papel das idias e do conhecimento no processo decisrio de polticas pblicas.
1 - Introduo
Ao lado de conceitos como "clientelismo" e "populismo", o termo "neoliberalismo"
talvez um dos mais amplamente utilizados (e mal-utilizados) nas pesquisas que tratam da
problemtica das polticas sociais no Brasil. Na medida em que o estudo de polticas
governamentais nas cincias humanas e sociais aplicadas, se desenvolveu e se desenvolve em
uma fronteira tnue entre, de um lado, a anlise acadmica e distanciada dos fenmenos
sociais e, do outro, a militncia poltica e a defesa de determinadas agendas de reforma, a
crtica ao "modelo neoliberal" tornou-se lugar comum nas teses e dissertaes defendidas em
reas como Administrao Pblica, Polticas Pblicas e Sade Pblica. Nas pesquisas e
artigos acadmicos produzidos por docentes dessas reas, a crtica ao neoliberalismo tambm
corriqueira, em muitos casos desenvolvendo-se na forma de ataques manifestos aos
defensores do chamado "pensamento nico". Mais do que uma exigncia analtica imposta
pela delimitao dos problemas de pesquisa, a condenao do neoliberalismo nas pesquisas
sobre polticas sociais adquiriu carter quase ritualstico, pois o importante no ,
necessariamente, entender a natureza e os efeitos da ideologia neoliberal sobre determinado
setor de poltica pblica, mas sim provar o comprometimento do pesquisador com o
"pensamento crtico" e com a causa dos pobres, excludos e explorados pelo capitalismo
globalizado.
Nosso objetivo neste artigo no , no entanto, questionar a influncia das disputas
ideolgicas sobre a produo acadmica das cincias humanas e sociais, fato inevitvel por
conta da prpria natureza do objeto de estudo destas cincias, mas sim atentar para os
problemas tericos e metodolgicos levantados pela utilizao indiscriminada e pouco
cuidadosa do conceito de neoliberalismo nas pesquisas sobre poltica social no Brasil.
Esperamos contribuir dessa forma para um debate ainda muito incipiente sobre a noo de
paradigmas de poltica pblica e sua aplicao anlise de programas governamentais
concretos.
So trs os principais problemas que identificamos na discusso recente sobre
neoliberalismo e polticas sociais. O primeiro problema de ordem terica e diz respeito
1

abordagem propriamente dita da teoria neoliberal pelos autores que a criticam. Na maior parte
das vezes os crticos do neoliberalismo sequer citam uma nica idia central desta corrente
para critic-la. Tomam apenas o termo de modo genrico, representando apenas o Estado
Mnimo, mas no esclarecendo qual Estado Mnimo este e como os neoliberais encaram as
polticas sociais e a questo da justia social. Deste modo a definio adotada de
neoliberalismo nos textos dos crticos se mostra imprecisa e/ou excessivamente elstica, de
modo que o termo torna-se pouco til como quadro de anlise. Disto resulta que tudo que no
a noo vaga e indefinida do que representa o Estado para estes autores significa
neoliberalismo.
O segundo problema de natureza analtica e se relaciona com uma questo de grande
importncia para a anlise das polticas pblicas e do processo decisrio governamental, qual
seja, entender o papel desempenhado pelos valores, crenas e vises de mundo dos atores nos
processos de formulao e implementao de polticas. Ns argumentamos que boa parte da
auto-intitulada literatura "crtica" sobre neoliberalismo e polticas sociais no capaz de
apresentar uma concepo coerente e precisa sobre estas relaes e condicionamentos, o que
tornam frgeis as suas teses sobre a influncia do paradigma neoliberal sobre as polticas de
sade, educao, previdncia, etc.
O terceiro problema de carter metodolgico e diz respeito operacionalizao
emprica do conceito de neoliberalismo na anlise de polticas sociais. No raro, os critrios
utilizados para classificar determinada poltica pblica como "neoliberal" so imprecisos e
indefinidos, sem qualquer referncia a fatos, o que solapa qualquer esforo analtico slido na
direo de um entendimento mais aprofundado da relao entre agendas e resultados de
poltica pblica. Ainda mais grave o fato de que algumas das anlises "crticas" sobre as
reformas de poltica social das ltimas dcadas costumam tirar concluses sem a necessria
fundamentao emprica. Ns abordamos estes ltimos pontos a partir da anlise de alguns
fatos acerca do gasto social no Brasil a partir da Constituio de 1988, onde procuramos
demonstrar a ausncia de sustentao dos argumentos dos crticos sobre o "desmantelamento"
do Estado social brasileiro ao longo das ltimas dcadas, bem como a respeito de uma suposta
hegemonia do "pensamento nico", de cunho neoliberal, no setor de polticas pblicas sociais.
2 As Polticas Sociais e o Neoliberalismo
Quando verificamos qualquer referncia ao termo neoliberalismo por parte de autores
tais como, entre outros, Laurell (1995); Sader (1995); Carcanholo (2002); observamos que
estes no tm o trabalho de mostrar sinteticamente, o que, de modo estrito, significa esta
teoria. Apenas fazem referncia ao termo de modo amplo, como significado de Estado
Mnimo. Evidentemente que a teoria neoliberal em sentido geral tem na afirmao do Estado
Mnimo seu principal conceito, entretanto, para se chegar a este fim desenvolvem um conceito
de justia social, baseado no indivduo e no Estado de direito, que longe de ser impreciso,
claro e coerente, concorde-se ou no. Com base no conceito de justia social, calcada no
estado de direito e no indivduo, existe uma proposio sobre poltica social que tambm
importante observar para que se verifique que o Estado brasileiro est longe de praticar
polticas sociais de cunho neoliberal. A idia de justia social baseada no Estado de direito e
no indivduo que apresentaremos aqui ser a de Hayek, contida em seu livro, O Caminho da
Servido, e as proposies neo-liberais sobre poltica social aqui apresentadas so de
Friedman, em seu livro, capitalismo e Liberdade. Antes, porm, julgamos necessrio fazer
um esclarecimento acerca das vrias abordagens neo-liberais, destacando a, a teoria da
escolha pblica que trata da questo fiscal e regulatria dos Estados.
2.1. Os Vrios neoliberalismos

 fato que a teoria liberal possui um ponto comum, o Estado mnimo, entretanto, no h
como negar tambm, que existem vrias abordagens conceituais dentro da teoria neoliberal
acerca deste consenso terico comum. Algumas destas abordagens so mais aplicadas e
referem-se a questes especficas e outras so mais abrangentes, tratando de aspectos
filosficos morais 1.
Dentre algumas das mais importantes abordagens aplicadas da doutrina neoliberal, tmse a chamada Teoria da Escolha Pblica (TEP) que trata da questo fiscal dos Estados. Os
tericos da escolha pblica utilizam-se do referencial microeconmico neoclssico e da teoria
dos jogos para analisar o processo poltico, compondo uma abordagem radicalmente
individualista e fundada no mtodo positivo (Buchanan e Tullock, 1962). Fiel as suas razes
filosficas liberais e utilitaristas, a TEP vai enxergar o processo poltico e sua intromisso
reguladora nas transaes mercantis privadas como uma ameaa liberdade individual e ao
progresso econmico, vendo o mercado desregulado como o padro institucional mais
adequado para a organizao das sociedades. O avano da regulao poltico-administrativa
sobre a economia encarado nesta perspectiva como refratrio liberdade e responsvel por
toda sorte de ineficincias na ao dos governos (captura das polticas pblicas por grupos de
interesses, "populismo fiscal" dos polticos etc.) (Buchanan, 1975; Olson, 1982; Tullock,
1993).
Diferentemente de outras vertentes do neoliberalismo, esta uma teoria que tem,
prioritariamente, a preocupao de explicar e entender o processo poltico nas sociedades
capitalistas democrticas, e no necessariamente apresentar uma agenda de reforma de
polticas pblicas capazes de resolver os problemas de corrupo e ineficincia estatal
apontadas pela teoria. Ainda assim, A TEP tem se destacado nas ltimas dcadas por sua
influncia sobre a agenda de governos e agncias internacionais empenhados em promover
programas de ajuste "estrutural" e reforma do Estado (Bresser Pereira, 1997). Os modelos da
TEP tiveram grande impacto, por exemplo, sobre a recente agenda do Banco Mundial para a
reforma dos servios sociais no mundo em desenvolvimento. Com o argumento de evitar a
"captura" das polticas pblicas por grupos de interesse e burocratas auto-interessados, o
Banco vem prescrevendo a privatizao de servios e a introduo mecanismos competitivos
no setor pblico (Borges, 2003).
Neste artigo ns enfocaremos especificamente o pensamento econmico ultra-liberal de
Milton Friedman e a filosofia libertria de Friedrich Hayek, pois entendemos que estes
autores, ao contrrio da TEP e outras correntes neoliberais aplicadas, apresentam de forma
clara e explcita os valores centrais do neoliberalismo, alm de indicar uma agenda de
polticas sociais congruente com tais princpios. Alm disso, por sua condio de "pais
fundadores" do pensamento neoliberal, estes autores influenciaram vrios desenvolvimentos
tericos subseqentes, incluindo-se a a j citada teoria da escolha pblica.
2.2. Hayek e a Crtica ao Planejamento Econmico e Social
Hayek em O Caminho da Servido, uma das suas mais clebres obras, aponta para o
fato de que o Estado planejador de bem-estar invivel no sentido que se torna impossvel
estabelecer uma medida comum de bem-estar em uma sociedade democrtica. O autor est
escrevendo em 1941 e nitidamente sua obra uma crtica tendncia que se nota no
entreguerras, e que se consolida no ps-guerra, acerca das novas funes de Estado, em
especial funo de planejamento econmico e social. No s o nazi-fascismo, mas tambm
o comunismo so seus alvos, mas tambm o Estado social e planejador que comea a se
desenvolver nos EUA e Europa, sob influncia das idias de Keynes.
O ponto de partida de Hayek para estabelecer a liberdade e o estado de direito o
individualismo, e por causa disso afirma ele que h uma impossibilidade matemtica de
auferir uma medida comum de bem estar em uma sociedade formada por indivduos que
3

possuem tantas e to diversas necessidades que no podero ser atendidas pelo Estado, uma
vez que este no poder ser capaz de acompanhar cada uma destas infinitesimais escolhas.
Nas palavras de Hayek (p.76): o fundamental que cada pessoa s se pode ocupar de um
campo limitado, s se d conta da premncia de um nmero limitado de necessidades. Quer os
seus interesses, girem apenas em torno das prprias necessidades fsicas, quer se preocupe
com o bem-estar de cada ser humano que conhece, os objetivos que lhe podem dizer respeito
correspondero sempre a uma parte infinitesimal das necessidades de todos os homens
Esta viso, entretanto, segundo Hayek (p.76) no exclui a existncia de fins sociais, ou
seja, a possibilidade de uma coincidncia de objetivos individuais que torna oportuna a unio
de indivduos na persecuo destes. Limita, porm essa ao comum aos casos em que as
opinies individuais coincidem. Os fins sociais so objetivos idnticos, unnimes de muitos
indivduos, ou objetivos pelos quais os indivduos esto dispostos a contribuir em troca da
ajuda que recebem pela satisfao de seus prprios desejos. S na ocorrncia de fins sociais
desta natureza que se justifica a existncia de uma organizao como o Estado para realizla. Porm, o acordo voluntrio e unnime que torna possvel a existncia do Estado no ser
em todas as esferas da vida social, apenas em algumas, em outras as divergncia sero tantas
que se tornar impossvel estabelecer qualquer ponto comum. Como afirma Hayek (p.175), os
cidados sero praticamente unnimes em admitir o exerccio de certas funes do Estado;
acerca de outras, poder existir o acordo de uma maioria considervel; e assim, por diante, at
alcanarmos esferas em que, embora cada indivduo possa desejar que o Estado proceda desta
ou daquela maneira, as opinies sobre o que o governo deve fazer sero quase to numerosas
quanto as diferentes pessoas.. A democracia e sua regra da maioria, d ensejo a um consenso
muito maior entre os indivduos do que na realidade existe. E isso demonstrado na medida
em que o parlamento delega ao executivo e seus burocratas especialistas a funo de planejar.
Como afirma o prprio Hayek (p.78): para se realizar um planejamento eficaz, a gesto
econmica deve ser afastada da rea poltica e confiada a especialistas funcionrios
permanentes ou organismos autnomos e independentes. Os parlamentos democrticos cada
vez mais so ineficazes para dar conta de estabelecer as justas medidas das necessidades da
populao. E isso se deve no ao parlamento em si, mas a impossibilidade tarefa que lhes
confiada. Vejamos nas palavras de Hayek (p.79): importante perceber com clareza as
causas da reconhecida ineficincia dos parlamentos quando se trata de administrar em
detalhes os assuntos econmicos de um pas. Essa ineficcia, no entanto, no deve ser
atribuda aos representantes do povo, nem s instituies parlamentares em si, e sim s
contradies implcitas na tarefa que lhes confiada.
Nas palavras de Hayek (p.91), qualquer estado que planeje com o objetivo de realizar
a justia distributiva quebra o estado de direito democrtico. Torna-se a supremacia do Status
ao invs da supremacia do contrato social. A nica esfera tolervel de interveno do estado
nessa matria seria uma espcie de garantia de condies mnimas de sobrevivncia aos
indivduos reconhecidamente pobres ou que sofreram reveses, perdas materiais que os
tornaram incapazes de sustentar-se com os rendimentos adquiridos com uma ocupao no
mercado de concorrncia. Como considera Hayek (p.132): No h dvida de que a segurana
adequada contra as privaes, bem como a reduo das causas evitveis do fracasso e do
descontentamento que ele acarreta, devero constituir objetivos importantes da poltica de
Governo. Mas para que essas tentativas sejam bem sucedidas e no destruam a liberdade
individual, a segurana deve ser proporcionada paralelamente ao mercado, deixando que a
concorrncia funcione sem obstculos. Certa medida de segurana indispensvel
preservao da liberdade, porque a maioria dos homens s aceita de bom grado o risco
inevitavelmente implcito na liberdade se este no for excessivo
2.2. A viso de Friedman sobre o papel do estado na questo social
4

Ao contrrio do que se pensa, os neo-liberais possuem uma viso de poltica social

baseada na sua compreenso fundante de Estado de direito e de individualismo. No
simplesmente pensam no Estado fora destas reas, mas tendo um papel muito diferenciado do
que ocorre na maioria dos pases que mantm direitos sociais providos diretamente pelo
Estado, como sade e educao, por exemplo. Estas propostas no deixam de ter seus
argumentos morais de justia social como podemos perceber a seguir na apreciao das
elaboraes de Friedman para atuao do Estado na rea social contidas no seu Capitalismo e
Liberdade.
O papel do governo na educao
Friedman reconhece a educao como um bem pblico de grande importncia em uma
sociedade democrtica, para ele (p.83-84): uma sociedade democrtica e estvel
impossvel sem um grau mnimo de alfabetizao e conhecimento por parte da maioria dos
cidados e sem uma ampla aceitao de um conjunto de valores. A educao pode contribuir
para esses dois objetivos. Em conseqncia, o ganho com a educao de uma criana no
desfrutado apenas pela criana ou por seus pais mais tambm pelos outros membros da
sociedade. A educao do meu filho contribui para o seu bem-estar em termos de promoo
de uma sociedade estvel e democrtica. No possvel identificar os indivduos particulares
(ou famlias) que se beneficiam em tal caso e tax-los por servios usufrudos (grifo nosso).
Entretanto a forma de ao do Estado na gesto da educao, ou seja, a obrigao do
Estado de assegurar o mnimo de instruo necessria para tornar os indivduos capazes de
viver igualmente as oportunidades da sociedade divergente da viso comum, sobre a qual o
governo deve arcar com todos os custos da educao, indo desde a construo de escolas
contratao de professores. Para Friedman (p.84), o governo, arrecadando impostos que sero
empregados com investimentos em educao, menos capaz de satisfazer os interesses do
conjunto dos cidados nessa rea, tanto em termos quantitativos (despesa), quanto qualitativos
(nvel elevado de educao geral), mais do que se a opo de arcar com as despesas de
educao recasse sobre os pais. O governo agiria apenas no sentido de regular a qualidade da
educao e financiar as famlias pobres e que no tivessem condio de custear um tipo de
educao de qualidade mnima, com uma poltica de distribuio direta de renda para custear
a educao privada de sua opo. Nas palavras de Friedman (p.86),o governo poderia exigir
um nvel mnimo de instruo financiada dando aos pais uma determinada soma mxima
anual por filho, a ser utilizada em servios educacionais aprovados. Os pais poderiam usar
essa soma e qualquer outra adicional acrescentada por eles prprios na compra de servios
educacionais numa instituio aprovada de sua prpria escolha. Os servios educacionais
poderiam ser fornecidos por empresas privadas operando com fins lucrativos ou por
instituies sem fins lucrativos. O papel do governo estaria limitado a garantir que as escolas
mantivessem padres mnimos tais como a incluso de um contedo mnimo comum em seus
programas, da mesma forma que inspeciona presentemente os restaurantes para garantir a
obedincia a padres sanitrios mnimos.
Com a escolha do investimento em educao com as famlias, o princpio de mercado
funcionaria e uma ampla variedade de escolas surgiria para satisfazer a demanda. Os pais
poderiam exercer sua opinio a respeito das escolas diretamente, retirando seus filhos de uma
escola e mandando-o para outra.
Nota-se portanto que de modo algum Friedman a favor da funo social da educao
como exercida na maior parte dos pases de democracia social, como o Brasil, ou seja, com
o governo arcando com todas as despesas.
Combate Pobreza

No que se refere ao problema da pobreza sua prescrio a adoo do chamado

imposto de renda negativo (p.174), que geraria uma poltica de renda mnima. Ou seja, se um
indivduo receber renda muito alta, aps o clculo da iseno e da deduo pagar certo
imposto. Se um outro indivduo no tiver renda alguma, receber uma renda mnima, aquela
que a comunidade esteja disposta a permitir. Para Friedman, o tratamento da questo da
pobreza deste modo est focado e por isso, torna-se mais fcil de administrar. Segundo suas
palavras (p.174): As vantagens de tal prtica so claras. O programa est especificamente
dirigido ao problema da pobreza. Fornece uma ajuda sob a forma mais til para o indivduo,
isto , dinheiro. de ordem geral e pode substituir o grande conjunto de medidas hoje
existentes. Explicita o custo que impe sociedade. Opera fora do mercado.
Previdncia Social
Acerca da existncia em regime de partio simples, onde uma gerao ativa contribui
para a que a gerao anterior receba os benefcios, Friedman totalmente contra este sistema.
Para Friedman o sistema de previdncia de partio simples no autofinancivel. Par
Friedman, durante o perodo em que inmeros indivduos estavam cobertos e pagando taxas e
poucos se qualificavam para o recebimento de benefcios, o sistema parecia ser autoconfivel
e at mesmo apresentar um excedente. Mas essa aparncia dependia de se negligenciar as
obrigaes que se acumulavam com respeito s pessoas que pagavam as taxas. No se sabe se
as taxas pagas so suficientes para financiarem as obrigaes acumuladas.
Um outro ponto essencial da discordncia de Friedman quanto ao sistema de
previdncia pblica diz respeito compulsoriedade do pagamento das taxas previdencirias.
Para Friedman as pessoas devem ter a liberdade de escolher planos de previdncia privados e
tambm de optar por no contribuir para qualquer sistema de previdncia, pblico caso assim
queiram. Ainda que possamos achar esta opo um erro individual, pois o indivduo estar
queimando recursos agora deliberadamete tendo como conseqncia um futuro de privaes
na velhice, a opo de escolha tirar o carter paternalista do sistema compulsrio de
previdncia. Nas palavras de Friedman: Uma justificao possvel, em termos liberais,para a
compra compulsria de anuidades baseia-se no fato de que o imprevidente no s sofrer as
conseqncias de suas prrprias aes como tambm impor prejuzos e custos a outros. No
seremos capazes de permitir que um ancio indigente sofra necessidades. Acabaremos dandolhe assistncia por meio da caridade privada ou pblica. Portanto, o homem que no quer
garantir sua velhice torna-se- um peso em termos sociais.
2.3. A realidade e as idias dos neoliberais na rea social
Aps observar alguns dos principais fundamentos das idias neo-liberais sobre poltica
social, percebe-se que em sntese, estes apontam para um rechao a qualquer gasto pblico
social, defendendo apenas o individualismo meritocrtico, com uma certa igualdade de
oportunidades atravs da educao, esta apenas regulada pelos governos e no provida, alm
de um auxlio monetrio para os mais pobres. Evidentemente que este tipo de modelo no o
prevalecente na maioria dos pases do mundo, sobretudo a nas naes europias, que
possuem sistemas de sade, educao e previdncia pblico-estatais e universais.
Ainda que se note que a maioria dos pases na rea social no segue as linhas gerais da
doutrina neoliberal, isso no quer dizer que na rea econmica alguns remdios neo-liberais
no tenham sido prescritos e continuados, sobretudo na rea de infra-estrutura dos estados,
onde se percebe a nitidamente uma diminuio dos gastos dos governos.
Entretanto, essa penetrao das idias neo-liberais de diminuio do tamanho do
Estado, que se observa na infra-estrutura, contingente e provocada pelo chamado fim da
Golden Age do capitalismo que levou os Estados a uma crise fiscal e financeira a partir do
incio dos anos 70. Alm disso, o aprofundamento da globalizao econmica, com a
6

desregulamentao dos mercados e avano tecnolgico e gerencial da indstria e dos servios

so processos que aumentam o desemprego, diminuem a capacidade de arrecadao tributria
e tornam os governos vulnerveis no que se refere manuteno de seus gastos e
investimentos sociais2. Isso passa a exigir dos Estados Nacionais uma redefinio na forma de
administrar as polticas de infra-estrutura que agora vo experimentar processos de
privatizao. Em vrios pases foram eleitos governos que terminaram por privatizar uma
srie de servios pblicos como eletrificao, telefonia, saneamento, entre outros, passando o
Estado agora ao papel de regulador, ficando a gesto e funcionamento a cargo de empresas. O
caso mais emblemtico da penetrao de idias neo-liberais nos governos, durante esta fase de
crise econmica, so os governos conservadores nos EUA e Inglaterra, que marcaram a
chamada era Thatcher-Reagan.
Apesar da crise econmica, os gastos sociais no perodo da crise do capitalismo (anos
70 e incio dos 80) e mesmo no perodo de recuperao (final dos 80 e incio dos 90)
continuaram a aumentar. Evidentemente, que os gastos sociais agora no crescem na mesma
proporo dos anos dourados do capitalismo, mas continuaram a crescer (ver tabela1).
Tabela 1 Despesas de Proteo Social na Europa (1970-1992) [em % do PIB]
1970
1983
1989
Pases baixos
19,60
33,47
31,00
Dinamarca
19,60
30,10
29,90
Frana
18,90
28,30
27,50
Alemenha
21,50
28,80
27,50
Reino Unido
14,30
23,90
21,70
Itlia
14,40
22,90
23,10
Espanha
10,00
19,50
20,00
Irlanda
13,70
24,10
19,70
Grcia
7,60
17,40
20,80
Portugal
9,10
14,10
14,50
Fonte: Dumond (1998) e Dupas (1999)

1992
33,00
31,40
29,20
27,30
27,20
25,60
22,50
21,60
19,30
17,60

No contexto atual de incio do sculo XXI a maior preocupao dos governantes que
possuem sistemas de proteo social universais a constatao de que, cada vez mais, os
gastos com previdncia, transferncias, subsdios, servios e obras aumentam, e os
mecanismos de financiamento por meio de poltica fiscal tendem a diminuir. Em todo caso os
pases vo encontrando sadas por meio de novos modos de gesto na prestao dos servios
pblicos com privatizaes, alm de reformas em seus sistemas de penso e aposentadoria
que tornem possveis conservar direitos sociais futuros. Ainda que as privatizaes
representem remdios neo-liberais para a sada da crise econmica por parte dos governos,
torna-se difcil caracterizar um desmantelamento do Welfare State nos pases desenvolvidos.
3 O Neoliberalismo segundo o "pensamento crtico": as agruras de um conceito
No por acaso, uma das principais dificuldades tericas enfrentadas pela literatura
crtica ao neoliberalismo no campo das polticas sociais diz respeito falta de congruncia
entre o pensamento neoliberal enquanto doutrina e os neoliberalismos "realmente existentes".
Para alguns autores, esta questo se coloca, sobretudo porque na Amrica Latina os
governantes foram forados a "dourar a plula", apresentando as polticas do chamado
"Consenso de Washington" dentro de rtulos mais palatveis (ex. "social-liberalismo"), e/ou
fazendo adaptaes capazes de garantir a viabilidade eleitoral destas polticas em sociedades
marcadas por nveis elevados de desigualdade excluso social3.
Uma viso alternativa a esta, que goza de ampla aceitao entre os autores filiados
tradio de anlise social marxista, conceituar o neoliberalismo como uma "superestrutura"
poltico-ideolgica resultante das transformaes do capitalismo mundial ps-1970. Nesta
perspectiva, o problema da incongruncia entre a doutrina neoliberal e as suas manifestaes
7

empricas resolvido de forma dogmtica, na melhor tradio do marxismo estruturalista de

Althusser e Poulantzas4. Ou seja, mesmo que o Estado neoliberal descrito por Hayek e
Friedman no exista na prtica, ainda assim podemos perceber que por trs da superfcie do
"neopopulismo", do "social-liberalismo" e de outras "cortinas de fumaa" ideolgicas
encontra-se o Estado do capital financeiro, que realiza as funes necessrias reproduo do
capitalismo na sua atual fase5.
Ponto de vista semelhante expressado em Frigotto e Ciavatta {, 2003 #21} e Frigotto
{, 1995 #7}, cujos trabalhos procuram investigar os determinantes estruturais da "hegemonia
neoliberal" na educao brasileira. O que se conclui nestas anlises que o neoliberalismo a
expresso super-estrutural e ideolgica de um novo ciclo de acumulao capitalista, assentado
na globalizao e na financeirizao da riqueza. A poltica social do neoliberalismo, nesta
perspectiva, envolveria a "destruio dos direitos conquistados no contexto das polticas do
Estado de Bem-Estar Social" de modo a manter as taxas histricas de explorao e
lucratividade do capital (Frigotto e Ciavatta, 2003, p. 106).
As dificuldades tericas e conceituais deste tipo de formulao comeam na tentativa de
definir as polticas neoliberais a partir de supostas "funes" que estas realizariam em favor
da reproduo do capitalismo globalizado. Uma forma de interpretar este raciocnio partir
do princpio de que toda e qualquer poltica social que contribui para reproduzir o capitalismo
na sua atual fase , por definio, uma poltica neoliberal. Um bvio problema com a
aplicao deste princpio que no difcil argumentar que toda e qualquer poltica pblica
implementada pelo Estado numa sociedade capitalista ir, direta ou indiretamente, beneficiar
os detentores do capital privado. Por exemplo, polticas social-democratas de universalizao
do ensino pblico e gratuito beneficiam os capitalistas porque reduzem os custos de
reproduo da fora de trabalho6.
No entanto, os autores que se inserem na tradio de crtica ao neoliberalismo nas
polticas de educao, sade, previdncia e assistncia social, como por exemplo, Gentilli
{,1998 #18}, Ivo {, 2004 #5}, Marques e Mendes {, 2004 #1}, Noronha e Soares {, 2003
#22} e os j citados Frigotto e Ciavatta {, 2003 #21} parecem concordar, de modo geral, que
existem diferenas significativas entre as polticas sociais de inspirao neoliberal e de
inspirao social-democrata. O problema que a definio de neoliberalismo como
superestrutura adotada por alguns destes autores no permite, por si s, discriminar entre
polticas sociais neoliberais e social-democratas.
Uma outra dificuldade terica das formulaes marxistas sobre o papel do
neoliberalismo nas polticas sociais se refere ao determinismo latente destas explicaes. Se
pressupomos que o Estado e as polticas pblicas no so nada mais do que uma expresso
super-estrutural das foras e relaes de produo capitalistas e, mais ainda, que o Estado
sempre atua no sentido de reproduzir estas mesmas estruturas, devemos concluir que a
orientao ideolgica dos governos irrelevante como fator explicativo das polticas sociais
produzidas pelo Estado. Isto , sob condies e constrangimentos estruturais semelhantes,
partidos dos mais variados matizes ideolgicos sero forados a implementar polticas muito
pouco diferenciadas entre si. Donde se deve inferir que o prprio conceito de neoliberalismo
como doutrina e agenda de reformas desnecessrio para explicar o processo de formao de
polticas pblicas.
Como demonstraremos a seguir, o "pensamento crtico" sobre as polticas sociais
incapaz de resolver o dilema terico entre ao e estrutura, oscilando entre os extremos do
determinismo e do voluntarismo. Trata-se de uma dificuldade analtica que reflete
contradies e debilidades presentes na teoria marxista, a qual fundamenta muitas das anlises
"crticas" sobre o neoliberalismo7.
A posio voluntarista aparece mais claramente na crtica feita aos governos de
esquerda que "traem os ideais da classe trabalhadora" ao chegar ao poder, adotando a agenda
8

neoliberal. Este tipo de argumentao, muitas vezes feita em claro tom de denncia, tornou-se
bastante comum aps a vitria do Partido dos Trabalhadores nas eleies presidenciais de
2002, qual se seguiu forte sentimento de decepo de parte da esquerda com os rumos
tomados pelo governo {ver, por exemplo \ Freitas, 2007 #28;Druck, 2007 #26;Marques, 2004
#1;Marques, 2006 #2;Leher, 2004 #27}8.
Deixando de lado a questo de saber at que ponto a avaliao dos autores sobre o
carter neoliberal do governo Lula correta ou no, deve-se notar que toda a anlise se funda
no pressuposto de que o PT, longe de ter sido vtima de constrangimentos macroeconmicos
ou poltico-institucionais, teria se convertido deliberadamente ao neoliberalismo. A mudana
de postura do partido em relao ao passado no muito distante seria resultado direto do
"aburguesamento" do PT e do seu brao sindical, a CUT. Para desenvolver esta hiptese,
Marques e Mendes (2006, p. 61) buscam apoio em Oliveira {, 2006 #43}, para quem os
dirigentes do PT, da CUT, e dos sindicatos a ela ligados se tornaram uma nova classe
associada ao capital financeiro, especialmente a partir da participao na gesto de fundos de
penso estatais.
Os pressupostos voluntaristas da anlise se associam, portanto, a uma viso
instrumentalista do Estado. Neste tipo de perspectiva, como bem notado por Bratsis {, 2002
#24}, o carter do Estado e das polticas pblicas determinado pelas origens e disposies
de classe das elites estatais. De fato, Marques e Mendes (2006) argumentam que o governo
Lula seria claramente um governo burgus, tanto por conta do aburguesamento dos quadros
do PT e da CUT, quanto em funo da participao direta da burguesia neoliberal na tomada
de decises. Implcito na anlise est o seguinte contrafactual: caso o PT no tivesse se
recusado a cumprir o seu papel histrico de articulador dos interesses da classe trabalhadora, o
carter do governo bem como a natureza das polticas por este implementadas seriam
totalmente distintos e, presumivelmente, estariam mais prximos do ideal social-democrata
que permeia o texto.
As dificuldades presentes na viso instrumentalista e voluntarista sobre as reformas
neoliberais no so menores do que as observadas no caso das explicaes de cunho
estrutural, analisadas acima. Este tipo de anlise tende a supor que o Estado um mero
instrumento, uma casca vazia facilmente amoldvel aos interesses e valores dos grupos
dirigentes, e por isso nem sempre d o devido peso a constrangimentos econmicos e
institucionais enfrentados pelos governos. Este posicionamento evidente no trabalho de
Mendes e Marques (2006), uma vez que os autores criticam o governo Lula por no
implementar reformas redistributivas no campo da seguridade social e da taxao, ignorando
aspectos como as dificuldades polticas vivenciadas pelo governo na construo da sua base
parlamentar no congresso, para no falar de constrangimentos macroeconmicos enfrentados,
sobretudo, nos dois primeiros anos do 1 mandato do presidente Lula. Dentro da posio
voluntarista adotada pelos autores, no entanto, no h espao para se fazer referncia a
constrangimentos de qualquer natureza, pois argumentar neste sentido seria tambm
compactuar com o neoliberalismo.
Deve-se notar que no s nos artigos de Mendes e Marques (2006; 2004), mas tambm
em muitos outros trabalhos sobre as reformas de poltica social no Brasil, o neoliberalismo
definido negativamente como o oposto simtrico de um ideal normativo social-democrata que
nem sempre explicitado, muito menos discutido em profundidade9. No raro, estas anlises
tendem a ignorar o fato de que a experincia concreta da social-democracia e do Estado do
Bem-Estar se desenvolveu em sociedades muito mais ricas e desenvolvidas que a brasileira,
onde havia condies estruturais que viabilizavam o comprometimento de parcela
significativa da renda nacional com a garantia de direitos sociais . As mudanas porque vm
passando os sistemas de proteo social nestes pases, em virtude de mudanas sociais,
econmicas e demogrficas {Rosanvallon, 2000 #42; Pierson, 2002 #4}, tambm torna
9

problemtica a idia de comparar as polticas sociais implantadas no Brasil com o iderio

social-democrata original. Na medida em que este iderio est longe das possibilidades dos
pases latino-americanos, e talvez mesmo dos pases desenvolvidos de hoje, a definio de
neoliberalismo se torna extremamente elstica, pois frente a um ideal inatingvel todo e
qualquer governo pode facilmente ser acusado de rendio hegemonia neoliberal.
Esta impreciso conceitual um problema que atinge praticamente toda a literatura
sobre neoliberalismo e polticas sociais. A falta de clareza na definio das polticas
neoliberais decorre diretamente dos pressupostos marxistas destas anlises, que tendem a
igualar a ideologia neoliberal ou a uma super-estrutura (no caso das perspectivas
estruturalistas), ou ao interesse de classe dos grupos dirigentes (no caso da abordagem
instrumental do Estado). Uma vez que o analista sucede em "provar" a presena de
determinadas condies estruturais no primeiro caso, ou a associao entre as elites estatais e
determinados interesses de classe hegemnicos no segundo, o carter neoliberal das polticas
sociais tratado como algo dado, como um fato natural e bvio que no estaria sujeito
necessidade de comprovao emprica.
De modo geral, podemos dizer que a "literatura crtica" sobre polticas sociais no Brasil
incapaz de definir e aplicar de forma minimamente coerente o conceito de neoliberalismo, o
que mostra a sua fragilidade analtica. Na prxima seo, discutimos a falta de embasamento
emprico destes estudos, trazendo dados sobre a evoluo recente das polticas sociais no
Brasil.
4 Neoliberalismo e Polticas Sociais no Brasil
At aqui comentamos sobre a impreciso e pobreza, tanto analtica quanto emprica,
por parte da literatura crtica em sua associar o neoliberalismo a polticas sociais. O mesmo
agora faremos em relao ao caso brasileiro onde a chamada literatura crtica, comentada
at aqui afirma haver um desmantelamento das polticas sociais no contexto do
neoliberalismo. A perspectiva que ser apresentada nesta seo totalmente contrria a esta
hiptese, pois o gasto social no Brasil em 20 anos cresceu muito mais do que o PIB per capita.
Ainda que os recursos na rea social no Brasil possam aumentar um engano pensar
que o Estado brasileiro no gasta com a rea social. O Grfico 1 mostra que o nvel de gasto
social brasileiro equivalente ao de pases como Espanha e Holanda, ou seja cerca de 25% do
PIB. Mais do que escassez de recursos na rea social, que poderia relacion-lo com uma
adoo de agenda neoliberal, o problema da pobreza e desigualdade de renda no Brasil pode
ser atribudo como efeito da ineficincia de governos sucessivos na ateno a rea social.
40

Grfico 1 - Gasto Social como Porcentagem do PIB (2001)*

35
30
25
20
15
10
5
0

Fonte: Brasil - Ministrio da Fazenda/Secretaria de Poltica Econmica (2005), p.7

*Todos os nveis de governo

10

A busca de qualidade dos servios pblicos, sobretudo nas reas de sade e educao,
um dos maiores problemas que o Brasil vive em termos de poltica social, entretanto a
previdncia social talvez seja um dos problemas sociais de mais difcil soluo. A previdncia
no Brasil possui dois sistemas: Um deles o chamado Regime Geral de Previdncia Social
(RGPS) gerenciado pelas contribuies dos trabalhadores da iniciativa privada ao Instituto
Nacional de Seguridade Social (INSS). O outro sistema o regime jurdico nico (RJU) do
qual fazem parte os funcionrios pblicos. At 1993 os funcionrios pblicos no contribuam
para a previdncia, saindo os recursos para as aposentadorias e penses do tesouro nacional.
A partir deste ano comearam a contribuir com alquotas variveis entre 9% a 12% sobre a
remunerao total com faixas de iseno. No contexto atual a previdncia compe o principal
gasto social do Governo Federal consumindo 67% deste como mostra o Grfico 3.
Grfico 2 - Composio do oramento social direto do Governo
Federal (2004)
Proeo ao
trabalhador
outros (2,3%) (4,1%)
Educao (5,2%)
Ass. Social (6,5%)
Previdncia
(67,6%)

Sade (12,8%)

Fonte: Brasil - Ministrio da Fazenda/Secretaria de Poltica Econmica

(2005), p.6

Ainda que os problemas sociais no Brasil estejam longe de serem resolvidos e que as
polticas sociais paream ineficazes, se percebemos no longo prazo a evoluo de alguns dos
principais indicadores sociais nos ltimos 20 anos, talvez reflitamos melhor antes de
afirmamos que os polticos e os governos no deram ateno a rea social no Brasil. Em 20
anos, entre 1980 e 2000 a esperana de vida ao nascer passou de 62,5 anos para 72,5 anos.
Neste mesmo perodo a taxa de mortalidade infantil diminui de 69,1/mil crianas para
30,1/mil crianas. E o analfabetismo diminuiu de 31,9% para 16,7% do total da populao.
Note-se que isso s foi possvel porque o pas se redemocratizou e os cidados puderam
pressionar os polticos para aumentar a ateno na rea social. Como considera Bresser
Pereira (2003: 105-106), entre 1980 e 2000 o gasto social pblico per capita (incluindo Unio,
Estados e Municpios) aumentou 43,4%, enquanto a renda per capita cresceu apenas 8% neste
mesmo perodo (cf quadro a seguir).
Tabela 2 - PIB e Gasto Social per capita (1980-2000)
1980
2000
PIB per capita em R$ (preos de 2002)
6.951
7.544
Gasto Social Pblico per capita em R$ (valores constantes para dezembro de 1.143,59
1.639,34
2001)

Var (%)
8,5
43,4

Fonte: Bresser Pereira (2003: 105) a partir de dados da PNAD/IBGE de 2002.

Houve, portanto, um substancial esforo na redemocratizao para aumentar os gastos

na rea social, como resposta presso dos eleitores. O efeito deste crescimento dos gastos
est na melhoria dos principais indicadores sociais citados acima. Apesar disso, h ainda
muito para fazer no que se refere a reformas dentro das instituies de Estado visando a
melhoria de eficincia e a diminuio do clientelismo nas polticas sociais.
Mais do que tentar afirmar vagamente que o problema social no Brasil conseqncia
do neoliberalismo como afirma a chamada literatura crtica, acreditamos que talvez fosse
11

mais produtivo tentar entender o "gap" entre o ideal social-democrata de poltica social
estabelecido na nossa constituio e a realidade das polticas sociais. E isso tem a ver com trs
elementos fundamentais. O primeiro de natureza histrica, dado que a questo social no Brasil
retardou muito de ser encarada na agenda de polticas pblicas do Estado brasileiro. O
segundo est diretamente associada gesto do sistema, que complexa, possui demanda
excessiva e por conta disso de improvements lentos. O terceiro elemento diz respeito s
dificuldades de reproduo do modelo social-democrata europeu de proteo social em pases
de renda mdia como o Brasil. Dentre outros fatores, deve-se notar que o nvel de renda per
capita em nosso pas insuficiente para garantir uma cobertura de servios sociais
comparvel quela observada nos pases europeus onde se desenvolveram welfare states de
carter mais universalistas.
Apesar de todos estes limites e constrangimentos, no entanto, o Brasil foi capaz de
construir um dos mais sofisticados e extensos sistemas de proteo social da Amrica Latina,
o que atestado pelo estudo comparativo de Lindert et al {, 2006 #15}. Alm disso, como j
visto nesta seo, a expanso dos gastos e da cobertura de servios aps o retorno
democracia garantiu a significativa melhoria dos indicadores sociais ao longo do perodo de
relativa estagnao econmica compreendido entre 1980 e 2000. Por fim, a forma de
organizao e os princpios jurdico-normativos que embasam polticas como SUS (Sistema
nico de Sade) e o RGPS (Regime Geral de Previdncia Social) as aproximam do ideal de
direitos sociais garantidos pelo Estado, estando, portanto, muito distantes do modelo do
Estado mnimo. Diante destas evidncias, somos obrigados a concluir que os argumentos da
literatura "crtica" em torno de uma suposta "hegemonia neoliberal" no campo das polticas
sociais no Brasil carecem de fundamento emprico.
5 Conhecimento, polticas pblicas e neoliberalismo: uma alternativa analtica
Certamente, no nosso objetivo negar a fora dos argumentos e agendas neoliberais
nos debates sobre poltica social, o que se revela no papel importante desempenhado por
rgos da rea fazendria e econmica do governo federal, e por instituies internacionais
como o Banco Mundial e BID no debate em torno de alternativas e na formulao e
implementao de reformas de poltica pblica. Nosso questionamento com respeito ao
argumento de que as polticas sociais no Brasil seriam condicionadas por um "pensamento
nico", capaz de subjugar e mesmo suprimir possveis vises alternativas. Colocando em
outros termos, se fato que a realidade das polticas sociais ainda est distante da efetivao
do ideal universalista de cidadania social institudo pela Constituio Federal de 1988,
tambm verdade que as ditas reformas neoliberais implementadas ao longo da dcada de
1990 no foram capazes de implantar no Brasil o modelo chileno de privatizao e
focalizao radical dos servios sociais.
Um outro aspecto importante, quase sempre ignorado pela literatura "crtica", que o
grau de aceitao dos valores e agendas tipicamente neoliberais tendeu (e tende) a variar
substancialmente entre distintos setores de poltica pblica. Assim, ainda que possa haver
certo consenso entre determinadas elites polticas e burocrticas quanto ao papel positivo das
privatizaes e parcerias pblico-privado em setores de infra-estrutura (transportes,
telecomunicaes, etc.), no Brasil de hoje mesmo os polticos e partidos de direita parecem
pouco dispostos a defender propostas como o modelo de "quase-mercado" na educao
defendido por Milton Friedman e adotado no Chile de Pinochet.
preciso notar, por fim, que as polticas pblicas que resultam do jogo democrtico no
so necessariamente resultado da imposio de determinada perspectiva (leia-se das elites
neoliberais e do grande capital financeiro) sobre as vises contrrias, na medida em que a
democracia envolve necessariamente a negociao e a barganha entre os vrios interesses em
conflito. Neste sentido, a principal dificuldade emprica das anlises que buscam estabelecer
12

uma linha rgida separando as polticas "neoliberais" das polticas "de esquerda" como dar
conta do fato de que muitas decises governamentais acabam tomando o "caminho do meio"
entre posies extremas, pois esta , muitas vezes, a nica forma de costurar alianas e obter o
apoio poltico necessrio aprovao legislativa.
Para resumir, podemos dizer que a literatura "crtica" sobre neoliberalismo e polticas
sociais padece de limitaes bastante graves, ao tratar de forma simplista e superficial uma
srie de questes complexas que deveriam constituir o cerne de qualquer esforo analtico
srio sobre o processo decisrio governamental em sociedades democrticas. Uma destas
questes justamente entender qual o papel desempenhado pelos valores e vises de mundo
das elites estatais, partidos polticos e grupos de interesses nos conflitos em torno de distintas
alternativas de poltica pblica e nos resultados destes conflitos.
No nosso entender, o enfrentamento desta questo central passa pela adoo de
perspectivas tericas que permitam tratar os valores, ideologias e processos cognitivos
entendidos em sentido amplo, como variveis independentes e no apenas acessrias
explicao dos resultados de poltica pblica. Ao invs de tomar a predominncia de valores
neoliberais no campo da poltica social como algo dado a priori a partir de condies
estruturais ou das predisposies de classes das elites estatais, deve-se partir dos valores e
vises de mundo dos atores em disputa, de modo a entender como esta dimenso afeta os
resultados. Queremos nos referir aqui s teorias cognitivas do processo decisrio
governamental, que constituem um amplo conjunto de teorias de alcance mdio que se
propem a analisar a formulao e implementao de polticas pblicas como no apenas
resultado de conflitos de interesse e da distribuio de poder dentro das arenas decisrias
relevantes, mas tambm como um processo moldado pelas idias, vises de mundo e
conhecimento tcnico dos atores relevantes {Hall, 1993 #33;Haas, 1992 #34;Mueller, 1990
#31;Radaelli, 1995 #32; Sabatier, 1999 #37}.
Uma das questes centrais desta literatura a nfase colocada sobre o papel da cincia
e, especialmente, das cincias sociais, na construo e legitimao das polticas
governamentais. Um exemplo claro deste processo seria a crescente penetrao da cincia
econmica e dos profissionais da economia nos mais variados setores de poltica pblica, a
reboque de processos de racionalizao e ajuste do setor pblico em todo o mundo. A cincia
no , no entanto, neutra, de modo que o conhecimento tcnico no raro instrumentalizado
pelas diversas foras em disputa como mais um recurso de poder capaz de favorecer
determinados valores e alternativas de poltica pblica mundo em detrimento de outras
{Radaelli, 1995 #50}.
Um outro aspecto desta literatura que guarda conexo direta com a discusso sobre
neoliberalismo a preocupao em desvendar os mecanismos que garantem a difuso de
determinadas idias e modelos de poltica pblica no tempo e no espao. Parte-se do
princpio de que o conhecimento nas suas variadas formas no mero reflexo de interesses e
condies materiais subjacentes, no sendo possvel assim interpretar a mudana das polticas
pblicas como resultado direto e automtico de processos estruturais. preciso explicar
porque as crenas e valores dos participantes do processo decisrio mudam com o tempo, ou
mesmo porque novos grupos que so portadores de novas idias e agendas so eventualmente
capazes de se impor.
Aqui ganha importncia o conceito "paradigma de poltica pblica" (policy paradigm),
entendido como um conjunto de idias e padres que especificam no apenas os objetivos da
poltica e os instrumentos para obt-los, mas tambm a prpria natureza do problema social a
ser atacado { Hall, 1993 #33, p. 279}. Ou seja, est se falando de quadros cognitivos que
estruturam e estabelecem os limites da disputa poltica durante longos perodos de tempo,
maneira dos paradigmas cientficos de Kuhn. Entretanto, o processo atravs do qual um
determinado paradigma de poltica pblica substitudo por um novo de carter mais
13

sociolgico do que propriamente cientfico. Isto porque as vises dos especialistas so muitas
vezes controversas, e a escolha entre paradigmas alternativos dificilmente poder ser feita
com base em critrios tcnicos apenas (Hall, 1993, p. 280).
Dentre as vrias perspectivas analticas que fornecem elementos para entender a
construo, consolidao e mudana dos paradigmas de polticas pblicas, destacaremos
aqui, por seu potencial analtico, a teoria das "coalizes de defesa" (advocacy coalition
framework) e a teoria do referencial. O primeiro modelo, desenvolvido por Sabatier e JenkinsSmith {, 1999 #37} procurar explicar a mudana nas polticas pblicas como resultado de
duas ordens de fatores: a) mudanas sociais, polticas e econmicas de larga escala; b)
interao estratgia de atores dentro de uma comunidade de polticas pblicas envolvendo
tanto a competio pelo poder quanto esforos na direo desenvolvimento de novas formas
de lidar com os problemas sociais. As chamadas "coalizes de defesa" so grupos de atores
atuando num dado setor de poltica pblica que partilham de um conjunto de crenas
normativas e causais e que, frequentemente iro agir de forma concertada. O processo de
formulao de polticas pblicas resultado da competio entre coalizes com interesses e
crenas distintas, bem como do papel mediador dos chamados "policy brokers", que atuam no
sentido de reduzir o conflito.
A teoria do referencial, por sua vez, entende o processo de elaborao de polticas
pblicas como a construo de uma representao, uma imagem da realidade sobre a qual se
pretende intervir. Esta viso do mundo que se pode chamar de "referencial" ir moldar a
percepo dos atores sobre o problema e sobre as proposies para a ao {Jobert, 1994 #36;
Mueller, 1990 #31}. O conceito de referencial bastante semelhante noo de paradigma de
poltica pblica, embora os autores que trabalham com o primeiro conceito estabeleam uma
distino importante entre o referencial global, ou seja, a representao geral que ir ordenar
toda a ao pblica, e os referenciais setoriais, que se desenvolvem no interior de cada um dos
setores de poltica, como educao, saneamento, sade, etc.
Para esta literatura, a construo do referencial em um dado setor de poltica pblica
envolve necessariamente um processo de consolidao de identidades coletivas dos atores.
Esta construo social de identidades est fortemente ligada diviso social do trabalho e
estruturao das categorias profissionais e burocracias especializadas em cada setor. Assim
como o modelo das coalizes de defesa, a teoria do referencial entende a mudana das
polticas pblicas em parte como resultado de transformaes sociais e econmicas, mas
tambm como decorrncia dos conflitos e alianas que se estabelecem entre os atores que
disputam o poder em um dado setor. Tambm se enfatiza o papel dos mediadores, indivduos
que atuam na resoluo dos conflitos e na articulao entre o referencial global e o referencial
setorial {Mueller, 1990 #31}.
No difcil argumentar que tanto o modelo das coalizes de defesa quanto a teoria do
referencial podem ser bastante teis ao entendimento da dinmica das reformas de polticas
sociais que vm sendo implementadas no Brasil desde o incio da dcada de 1990. A principal
vantagem destas perspectivas analticas a que estas possibilitam estabelecer um vnculo
direto entre os atores/coalizes e as crenas e valores (ou paradigmas) em disputa, assim
permitindo identificar os mecanismos e processos que levam a determinados resultados de
poltica pblica. Dessa feita, torna-se possvel ir alm de argumentos imprecisos em torno da
"hegemonia neoliberal" no campo das polticas sociais, identificando quais atores, coalizes
e/ou categorias profissionais representam efetivamente valores e idias neoliberais, e quais
recursos de poder so utilizados por estes grupos para fazer valer os seus interesses.
Um segundo ponto que estas perspectivas enfatizam o carter gradual das mudanas
de poltica pblica. Uma das razes para isso que ao longo do tempo os paradigmas ou
referenciais acabam por se incorporar s instituies e regras que delimitam a poltica pblica,
tornando mais difcil a realizao de reformas profundas. Por conta deste aspecto de inrcia
14

institucional, as mudanas abruptas devem ser mais incomuns do que mudanas graduais, que
envolvem o rearranjo paulatino dos objetivos, instrumentos e valores de um dado programa
governamental {Hall, 1993 #33;Mueller, 1990 #31}. Se partirmos deste pressuposto,
deveremos concluir que a reestruturao profunda das polticas sociais brasileiras, nos moldes
da teoria neoliberal, parece pouco provvel, ao menos no futuro prximo. De fato, o que se
tem se observado em setores como a previdncia, so pequenos ajustes e reformas pontuais,
na medida em que at mesmo os atores identificados com a viso neoliberal parecem pouco
dispostos a defender mudanas mais radicais como a privatizao do sistema.
A questo central no , no entanto, saber quais seriam de fato as foras polticas
verdadeiramente comprometidas com a viso neoliberal no Brasil de hoje, mas sim diferenciar
claramente entre os valores e intenes dos atores e as polticas pblicas efetivamente
implementadas. Isto , ainda que seja possvel identificar a influncia do neoliberalismo no
discurso dos governos, isto no suficiente para concluir que polticas neoliberais estariam
sendo colocadas em prtica. Entre as intenes e as decises vai uma longa distncia,
especialmente quando instituies e quadros cognitivos profundamente arraigados dificultam
a mudana.
6 - Consideraes finais
A crtica desenvolvida neste trabalho (m) utilizao do conceito de neoliberalismo
nos estudos de poltica social suscita importantes questes metodolgicas e tericas que
gostaramos de enfatizar nesta concluso. As dificuldades analticas enfrentados pela literatura
"crtica" ao neoliberalismo so, em boa medida, reflexo de um desajuste entre as teorias
utilizadas e o objeto de investigao, desajuste este que no privilgio destas anlises
especificamente, e sim um problema generalizado na cincia social brasileira.
As anlises Neo-Marxistas que invocam a dependncia estrutural do Estado frente ao
capital ou a instrumentalizao do Estado pela classe dominante como causas da poltica
social x ou y so, via de regra, incapazes de "descer a escada da abstrao" e estabelecer
vnculos causais entre o nvel macro dos processos sociais e nvel o micro do setor de poltica
pblica. Para usar uma metfora, teorias e argumentos macro-estruturais so capazes de
enxergar (talvez) a "floresta", mas certamente no as "rvores". O problema que a anlise de
polticas pblicas , por definio, um campo que busca entender e diferenciar as rvores (i.e.
um ou mais setores de ao governamental) e no a floresta. Isto no deve ser interpretado
como implicando que os referenciais e conceitos marxistas devem ser abandonados por
completo, mas sim que necessrio estabelecer uma articulao entre estes e os microprocessos de cooperao e conflito envolvidos na produo de polticas pblicas. A
alternativa sugerida neste trabalho utilizar teorias de mdio alcance, como a teoria do
referencial e o modelo das coalizes de defesa, de modo a aproximar mais a teoria do "cho
emprico". Estas no so, no entanto, as nicas possibilidades, e outras teorias e modelos
poderiam certamente render resultados igualmente promissores.
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15

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1

Este o caso de Nozick (1991) em sua obra Anarquia, Estado e Utopia ao defender a idia de um Estado
ultramnimo como elemento fundamental para o estabelecimento de uma justia social individualista, em
contraponto a Rawls, que em sua obra Uma Teoria de Justica constri o arcabouo de uma teoria de justia
welfarista ou igualitria (justice as fairness.). Sobre este debate ver, entre outros, De Vita (2000).
2
Entre as dcadas de 50 e 70 nos pases europeus o imposto de renda progressivo para financiar os gastos
sociais, chagava a alquotas de 90%, ou seja, de todo o ganho de um indivduo nessa faixa restava-lhe apenas
10%, o que se constitua num claro desincentivo ao trabalho. Reformas tributrias foram feitas em vrios pases,
visando reduzindo o nvel e o nmero das alquotas do imposto de renda, tal como foi o caso do Reino Unido,
dos EUA e da Sucia.
3
Esta seria a posio adotada pela literatura que trata ascenso do "neopopulismo" como uma soluo de
engenharia poltica capaz de viabilizar as reformas neoliberais na Amrica Latina {Marques, 2006 #2;Canmack,
2000 #9}.
4
Sobre as dificuldades tericas e metodolgicas do marxismo estruturalista, ver a excelente (e demolidora)
crtica de Barry Hindess {, 1977 #25}.
5
Este ltimo raciocnio desenvolvido de forma bastante explcita por Enrique de La Garza Toledo (1995, p.
84).
6
Para uma crtica devastadora utilizao da lgica de explicao funcionalista pelas teorias Neo-marxistas do
Estado ver Przeworsky {, 1990 #44}.
7
Para uma excelente anlise da dicotomia voluntarismo-determinismo na teoria marxista, ver Laclau e Mouffe {,
2001 #40}.
8
Deve-se notar que os textos citados so apenas uma pequena amostra de uma literatura vasta e que cresce a
cada dia. Uma rpida busca na ferramenta Google Scholar realizada em 4/10/2007 com as palavras-chave
"governo Lula", "neoliberalismo" e "polticas sociais" retornou 949 ocorrncias.
9
So exemplos deste posicionamento Noronha {, 2003 #22}, Gentilli {, 1995 #8} e Ivo {2004 #5}.

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