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XXIII Congresso Brasileiro de Custos Porto de Galinhas, PE, Brasil, 16 a 18 de novembro de 2016

UMA ANLISE COMPARATIVA DOS GASTOS PBLICOS NA ESFERA

MUNICIPAL DE GOVERNO

Resumo
A qualidade do gasto pblico fundamental para a eficincia do setor pblico e, logo,
para a maximizao do bem-estar gerado para a populao. Atualmente, o Brasil
apresenta um nvel elevado de gastos em relao ao Produto Interno Bruto, valor esse
prximo ao de pases desenvolvidos e muito abaixo ao dos pases da Amrica Latina. Em
um primeiro momento foi ampliado o nmero de pessoas atendidas por esses servios;
mas atualmente, h crescente demanda por servios de melhor qualidade. Em
contraponto, o Brasil possui tambm um elevado nvel de carga tributria, o maior entre
os BRICS e Pases da Amrica Latina, de forma que pouco provvel o aumento de
receitas pblicas. Nessa conjuntura, a melhora da eficincia do gasto pblico se torna a
forma mais pertinente para se melhorar os servios prestados. Esse trabalho teve por
objetivo mensurar a eficincia, eficcia e produtividade do gasto pblico dos municpios
brasileiros, descrever as caractersticas dos municpios benchmarks. Para isso foi
construdo um modelo de Anlise Envoltria de Dados (DEA) para a eficincia e eficcia,
j a produtividade foi avaliada a partir do ndice de Malmquist. Os resultados mostram
que os estados que mais tiveram municpios benchmarks foram Santa Catarina, So Paulo
e Rio Grande do Sul. Haveria ainda estreita relao entre eficincia e eficcia, ou seja,
trabalhar pela melhoria da eficincia deve resultar em melhora da eficcia tambm. J a
anlise de produtividade encontrou melhora no nvel de produtividade tanto pela
tecnolgica quanto da eficincia tcnica.
Palavras-chaves: Eficincia do Gasto Pblico. DEA. Finanas Pblicas.
rea Temtica: Custos aplicados ao setor pblico
1. INTRODUO
Os gastos no setor pblico so primordiais para o bom funcionamento da mquina
pblica. No entanto, preciso haver um controle para que os recursos pblicos
maximizem a funo do Estado, que gerar bem-estar para a populao.
No caso do Brasil, nas duas ltimas dcadas constata-se que o pas passou por
diversas mudanas as quais possibilitaram aos brasileiros alarem importantes conquistas
que ocasionaram uma enorme melhoria no bem-estar de toda a populao. Em meio a
tantas transformaes podemos destacar estabilidade monetria e a reduo da
desigualdade social (BOUERI, ROCHA e RODOPOULOS, 2015).
A estabilizao da moeda na economia brasileira iniciou-se na dcada de 1990 e
foi fundamental na reconstruo da credibilidade do Brasil frente aos mercados
internacionais. A outra conquista refere-se ao processo de reduo de desigualdades
sociais e da pobreza. E muito embora esse processo tenha sido viabilizado por fatores
exgenos, como a elevao dos preos das commodities e as baixas taxas de juros
internacionais, as polticas pblicas institudas e que foram intensificadas no perodo
obtiveram impacto positivo nessas conquistas.
Segundo o Fundo Monetrio Internacional (FMI, 2013), o Brasil apresentou no
ano de 2012 um nvel de despesas de aproximadamente 37% do Produto Interno Bruto

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(PIB), nvel de gasto pblico que fica prximo ao padro de gastos de economias
desenvolvidas, o que indica um gasto elevado. Como comparao, a zona do euro e o
Canad apresentam gasto pblico da ordem de 40% do PIB enquanto que os pases
nrdicos esto levemente acima dos 50%.
Quando comparado ao das naes emergentes, tanto da Amrica Latina quanto da
sia, o padro de gasto pblico brasileiro se encontra em patamares ainda mais crticos.
As naes sul-americanas apresentam em mdia um gasto de aproximadamente 20% do
PIB, com a exceo de Colmbia e Costa Rica, que gastam em mdia 27% do PIB.
Em relao ao agrupamento que rene Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul
(BRICS), no que se refere ao Brasil o gasto pblico se encontra em um patamar mais
homogneo. Nos nveis atuais, o gasto pblico brasileiro se encontra levemente inferior
aos desembolsos de Rssia e frica do Sul; no entanto, apresenta valores bastante
superiores aos de ndia e China.
Nos tempos atuais as demandas sociais tornaram-se crescentes quando
relacionadas quantidade e qualidade dos servios prestados pelo poder pblico. H duas
formas de melhorar os servios ou amplia-los: uma seria o aumento dos tributos, cujo
limite est no ponto em que comea a prejudicar a atividade produtiva, caso brasileiro
atual; por outra perspectiva, h a possibilidade do aperfeioamento dos gastos pblicos,
tornando-os mais eficientes (BOUERI, ROCHA e RODOPOULOS, 2015).
Segundo Boueri et al. (2015) de forma sinttica podemos dizer que a dimenso do
gasto pblico brasileiro j se encontra em um nvel elevado para os padres
internacionais. Assim, mesmo que haja condies econmicas para aumentar os gastos
pblicos, esse aumento no teria uma margem considervel. Assim, a melhora do padro
dos servios prestados pelo Estado brasileiro deve se dar por meio da melhora da
eficincia. Em meio a esse problema surgem os seguintes questionamentos:
Esse estudo tem como objetivo mensurar, e avaliar, Eficcia, Eficincia e a
Produtividade dos gastos pblico dos municpios brasileiros. Para tanto, foi gerado um
modelo de Anlise Envoltria de Dados levando em considerao a relao entre as
receitas dos governos municipais por habitantes, indicadores de qualidade de vida e
endividamento. A medida proposta reflete o volume de recursos que o municpio teria
empregado na gerao de bem-estar de seus habitantes. Tambm foi gerado um modelo
de anlise de srie temporal por meio do ndice de Malmquist para analisar a
produtividade do gasto pblico.
Esse artigo dividido em cinco partes a contar dessa introduo. O segundo tpico
apresenta o referencial terico sobre a eficincia na gesto pblica. J no terceiro,
apresenta-se os mtodos adotados na pesquisa para a mensurao da eficcia, eficincia e
produtividade do gasto pblico municipais. Quanto ao quarta parte so expostos os
resultados encontrados na pesquisa e, por fim, no quinto tpico as concluses do estudo.
2. EFICCIA, EFICINCIA E PRODUTIVIDADE NA GESTO PBLICA
Ao longo do tempo, os estudiosos tm debatido e aplicado os constructos eficcia,
eficincia e produtividade de diversas perspectivas e as principais so a econmica e
administrativa (PEA, 2012).
A eficcia representa a capacidade de se completar um feito e pode ser medida
pela relao entre os resultados obtidos e os plausveis. Dessa forma, a eficcia est
orientada prioritariamente aos resultados obtidos e no setor pblico, ela se concentra na
qualidade do resultado e quantidades necessrias de aes pblicas. J a produtividade,
pode ser entendida como a relao entre output (y) e input (x), de tal forma que quanto
maior for o produto dessa relao, maior ser a produtividade. J a eficincia pode ser

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definida como a capacidade de alar o melhor rendimento com o mnimo de erros,

energia, tempo, dinheiro, mo-de-obra, materiais, mquinas ou, simplesmente, meios
(HOUAISS, 2001).
A eficincia no setor pblico pode ser vista como um veculo na realizao de
objetivos, como educao, segurana, sade e transporte (MANZOOR, 2014). Dessa
forma, como veculo para viabilizar a realizao de aes pblicas, temos em gesto as
teorias administrativas que possuem como objetivo o desenvolvimento de organizaes
mais eficientes. Logo, pesquisas que mensurem a eficincia em organizaes podem ser
um caminho vivel de teste dessas teorias.
Os pilares da administrao pblica so: equidade, eficincia e economicidade. A
eficincia foi considerada como o primeiro princpio para administrao, com risco de
haver conflitos entre outros valores, mas sem jamais perder a importncia para o estudo
da gesto (FREDERICKSON, 2010; WALDO, 1984; DENHARDT, 2000).
A eficincia na gesto estudada na atualidade sob a tica de dois marcos
tericos. A Teoria da Burocracia, que se inicia no sculo XIX, a principal orientao
terica at o incio do sculo XX. J a partir da dcada de 1940, a Teoria Gerencial,
posteriormente conhecida como New Public Management, passou a figurar como a
principal orientao terica (MANZOOR, 2014).
Na Teoria da Burocracia, idealizada por Weber, as organizaes pblicas seriam
estruturadas de forma racional para buscarem maior eficincia como forma de se
contrapor ao sistema patrimonialista vigente (DENHARDT, 2000; NYHAN, 2000).
Contemporneo a Weber, Taylor propem um modelo que ficou conhecido como Gesto
Cientifica. Esse modelo terico advoga que os olhos do gestor devam estar centrados na
realizao do trabalho pelos funcionrios (STILLMAN, 1998). Em oposio, h outra
escola de estudiosos, conhecida como escola gerencialista, a qual enxerga as organizaes
pblicas como agentes que perseguem mltiplos objetivos baseados em valores e em um
sistema democrtico (RUTGERS e VAN DER MEER, 2010). Essa linha de pensamento
rapidamente ganhou muitos adeptos, mas ainda assim um nmero significante de
estudiosos tem criticado a NPM pelo seu foco excessivo em eficincia, que deixa de lado
algumas vezes os valores pblicos (WILSON, 1989; GRANDY, 2009).
No Brasil, a reforma gerencial do Estado teve incio em 1995 no governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso. Essa reforma marcada pelo esforo de
implementar no Estado brasileiro os pressupostos tericos debatidos nas teorias que
deram base ao New Public Management e cuja aplicao se iniciava em Estados mais
desenvolvidos. A reforma do Estado brasileiro foi crucial para viabilizar o Estado de
bem-estar social voltado para a garantia dos direitos sociais dos cidados. Essas medidas
aconteciam concomitantemente no Chile que, juntamente com o Brasil, era o nico pas
em desenvolvimento que se esforava para modernizar o aparelho do Estado (BOUERI et
at., 2015; BRESSER-PEREIRA, 2011).
Ao contrrio do setor privado em que a eficincia apenas um indicador da
maximizao do lucro, no setor pblico o lucro pode no ser um indicador vivel para o
desempenho j que aes do Estado no visam lucro. Porm, mesmo diante dessas
dificuldades, os governos proporcionam o fornecimento de servios pblicos e promovem
a redistribuio de renda por meio de programas e polticas sociais (MANZOOR, 2014).
Segundo Schachter (1989), os rgos pblicos tm pelo menos duplo objetivo: a
busca pela eficincia tcnica, bem como trabalhar dentro dos parmetros legislados pelo
governo mesmo custa da produtividade. Portanto, a eficincia na administrao pblica
mais do que um relacionamento tcnico entre insumos e produtos; tem outra dimenso
que incorpora os valores e responsabilidade como uma qualidade inerente a uma gesto
democrtica.

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No que se refere a uma gesto democrtica, uma unidade de produo ser

considerada eficiente se no existir outra forma de elevar a produo de um produto dada
uma mesma quantidade de insumos ou gerar a mesma quantidade de produtos com o uso
de um nmero inferior de fatores de produo (MANDL, DIERX e ILZKOVITZ, 2008).
J a eficincia tcnica seria a capacidade da unidade de produo em maximizar seu
produto com os fatores disponveis. A eficincia alocativa a capacidade da firma de
utilizar os insumos da produo em propores timas e minimizar seus custos de
produo (FARRELL, 1957; PEA, 2008).
Nessa perspectiva, o encontro das eficincias timas se daria por meio da anlise
da combinao da eficincia tcnica e da eficincia alocativa. Os mtodos que prevalecem
na atualidade para estimar a eficincia so: o mtodo economtrico, baseado em funes
de fronteiras estocsticas, e matemtico, tambm chamado de Anlise Envoltria de
Dados (PROITE e SOUZA, 2004). A Anlise Envoltria de Dados (DEA) um mtodo
que ganha mais espao a cada dia nos estudos de eficincia no setor pblico e nas
organizaes sem fins lucrativos.
No setor pblico, muitos foram os estudos que se utilizaram da DEA para medir
eficincia. Sampaio e Stosic (2005) avaliaram a eficincia dos municpios brasileiros e
encontram uma forte ligao entre dimenso e eficincia a partir da Anlise Envoltria de
Dados. Os municpios considerados pequenos apresentaram perda significativa de
eficincia ou produtividade. Faria, Januzzi e Silva (2008) mensuraram a eficincia dos
gastos na rea de educao e sade dos municpios do Rio de Janeiro e no verificaram
relao entre eficincia e eficcia. J Delgado e Machado (2007) estudaram a eficincia
das escolas pblicas do estado de Minas Gerais e encontraram que as escolas com maior
volume de recursos possuam maior chance de serem mais eficientes e efetivas.
Hauner e Kyobe (2008) por meio da DEA mensuraram e ranquearam a eficincia
dos governos de 114 pases em sade e educao. Dentre esses pases podemos destacar o
Canad, EUA, Reino Unido, Portugal, Brasil e Nigria. J Yeung e Azevedo (2011)
utilizaram a DEA para estudar a eficincia dos tribunais de justia no Brasil e concluram
que ao menos em 25 tribunais estaduais poderia haver uma melhora da eficincia mesmo
mantendo-se constante as entradas de recursos. H ainda diversos estudos que buscam
avaliar a eficincia dos governos como nas pesquisas de Afonso, Schuknechte e Tanzi
(2005), Gupta e Verhoeven (2001) e Tanzi e Schuknecht (1997). Esses estudos buscam
encontrar a eficincia do setor pblico por meio da metodologia DEA, mas com um
grande diferencial. Eles relacionaram as despesas do governo e os indicadores
socioeconmicos gerados nesses pases como taxas de educao, estabilidade econmica,
renda e mortalidade. Os resultados apontaram que o nvel de renda no um fator
determinante na eficincia. Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006) analisaram a eficincia do
setor pblico dos novos Estados-membros da Unio Europeia e concluram que a
segurana dos direitos de propriedade, o nvel de renda, a competncia do servio civil e a
educao influenciam a eficincia. Hauner (2008) testou os determinantes da eficincia
dos gastos nas regies russas e em sua pesquisa a eficincia apresentou elevada
correlao com renda per capita, transferncias federais de receitas de governos
subnacionais, governana, controle democrtico e despesas.
3. MTODO
Como proxy de eficincia foi utilizado o resultado apresentado pela metodologia
no paramtrica Anlise Envoltria de Dados (DEA). Tambm pela modelagem DEA foi
construdo um modelo para mensurar a eficcia, e a produtividade foi avaliada pelo ndice
de Malmquist.

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A aplicao da metodologia Anlise Envoltria de Dados (DEA) resulta em um

ndice para cada uma das unidades de gesto (DMUs) avaliada, o qual pode variar de 0
(zero) a 1 (um), em que 1 representa a melhor eficincia entre as unidades estudadas ou
os benchmarks. As eficincias das outras unidades de gesto so ento calculadas de
maneira relativa a partir do valor dos benchmarks. Esses modelos tm como base
metodolgicas as pesquisas de Charnes, Cooper e Rhodes (1978); Thanassoulis (2003);
Cooper, Seiford e Tone (2007) e Ferreira e Gomes (2009).
3.1. Os Modelos CCR e BCC
O nvel timo (PTF) calculado a partir da equao (1) definido como o quociente
do somatrio dos m outputs produzidos (yr), pela soma dos n inputs utilizados (xi). Os
valores de ur e vi so as respectivas ponderaes que permitem criar o valor agregado dos
valores de y e x.
PTF

u y
v x
r

em que;

ur m

vi n

i i

(1)

A aplicao da metodologia DEA implica tambm na arbitragem da orientao a

ser utilizada, pois trata-se de uma programao matemtica de mltiplos insumos e
produtos. A otimizao pode ser operada de trs formas: Orientada aos insumos (IO)
quando o objetivo das unidades de gesto (DMUs) a minimizao ceteris paribus dos
insumos consumidos; orientada aos produtos (OO) quando se deseja a maximizao
ceteris paribus dos produtos; no orientado (NO) quando se trata de uma combinao
dos dois anteriores (PEA, 2010).
A modelagem a partir da DEA pode ser feita basicamente por meio de dois
mtodos: um que considera retornos constantes de escala (CCR) e outro que considera
retornos variveis de escala (BCC). A equao (2) mostra a Programao Linear - PPL a
partir de um modelo CCR orientado aos insumos e a equao (3) o modelo CCR
orientado aos produtos. Essa otimizao resolvida para cada uma das unidades da
populao produz m produtos y por meio de n variedades de insumos x. O valor que
usamos como proxy de eficincia encontrado pela otimizao de ho (CHARNES et al.,
1978). A otimizao apresentada pela equao (2) orientada aos insumos e, dada a
restrio do problema, a eficincia calculada ser um nmero entre zero e um:
=

. :

=1 .

(2)

1 .

=1 .

=1 .

= 1, 0, ; = 1, ; = 1, ; , 0
J na equao (3) o modelo matemtico diz respeito a uma otimizao orientada
aos produtos.
Min =1

(3)

. :
=1 =1

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, 0; = 1, ; = 1 ; = 1, ,
Os diversos experimentos com a Anlise Envoltria de Dados sugeriam que as
transformaes de insumos em produtos no seguiam uma ordenao linear. Foi ento
que Banker et al. (1984) incluram a possibilidade de retornos variveis de escala - BCC.
A partir das equaes (4) e (5) possvel visualizar a forma de clculo do PPL no modelo
BCC com orientao aos insumos e produtos, respectivamente. Esse modelo de
otimizao aplicado para todas as DMUs que produzem os m produtos y a partir dos n
insumos x. Assim, uma unidade qualquer produz yro quantidades de produtos utilizando
xio insumos. A otimizao do problema envolve a obteno de valores para vi, em que ur
o peso de cada insumo i e cada produto r, e k o ndice de escala que determina se os
retornos de escala so constantes, crescentes ou decrescentes. Na equao (4)
apresentada a otimizao matemtica pelo modelo BCC com orientao aos insumos:
=
=1 . + o

(4)

Sujeito a:

. = 1
=1

. . + 0
=1

=1

, 0; = 1, 0, , ; = 1, ; = 1,
Dessa maneira, a medida de eficincia para a unidade produtiva analisada ho
ento maximizada com a restrio de que as medidas de eficincia das unidades sejam um
nmero entre 0 e 1. A equao (5) apresenta o modelo timo com orientao aos
produtos.
Min = =1 +

(5)

Sujeito a:

= 1 ;
=1

=1 +
=1 0;
, 0; ; = 1, ; = 1 ; = 1, ,
O resultado da otimizao da equao (5) deve determinar as melhores prticas,
ou benchmarks, para o processo em estudo. Segundo Araujo Neto et al. (2013), os valores
superiores a 1 (um) so encontrados, mas possuem resultado anlogo ao processo
orientado aos insumos.

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3.2. O ndice Mamquist

As DMUs podem ser avaliadas tambm quanto a sua eficincia no tempo. Essa
outra forma de modelagem vivel por meio do ndice de Malmquist que permite a
deteco de mudanas na produtividade quando comparados dois perodos distintos
(KIRCHNER, 2013). O ndice de Malmquist apresenta ainda a possibilidade de avaliao
das DMUs que se encontram como benchmark nas modelagens bsicas, seja CCR ou
BCC. Outra possibilidade dada pelo ndice Malmquist o desmembramento da mudana
de produtividade, que pode ocorrer por uma alterao no indicador de eficincia ou no
indicador de eficincia tecnolgica, de maneira que possvel reconhecer a natureza
dessa mudana.
H basicamente dois tipos de indicadores de produtividade: o fator parcial de
produtividade (FPP), que representa o rendimento de um fator por vez, isto , que mostra
a relao entre a produo de um nico produto e a quantidade de um nico insumo
utilizado; e o fator total de produtividade (FTP), que ndice indica o volume de produo
possvel a partir dos insumos utilizados. Como exemplo, suponha um ambiente em que h
a produo de um nico produto a partir do consumo de um nico insumo em dois
perodos distintos t e t+1. Observa-se (xt, yt) no primeiro perodo e (xt+1, yt+1) no perodo
seguinte. A medida FTP calculada pela equao 6.
=

+1
+1

(6)

A variao do fator total de produtividade (FTP) representada pela razo entre a

produtividade do perodo t+1 e do perodo t. A grande dificuldade do clculo desse tipo
de ndice se d na existncia de mais de um insumo e mais de um produto (MELO
JNIOR e WILHELM, 2006). O indicador FTP mensurado por meio da equao 7.
=

( +1 , +1 )
( , )

(7)

Ou seja, dada a tecnologia do perodo t, a distncia da unidade de gesto at a

fronteira de produo leva em considerao os nveis de consumo e de produo do
perodo t e t+1. Dessa forma, se obtm um ndice de produtividade relativo ao perodo t.
A variao FTP definida pela equao 7 denominada ndice de produtividade de
Malmquist com orientao para a produo, em que o nvel tecnolgico no perodo t
referncia, ou seja:
( , , +1 , +1 ) =

( +1 , +1 )
( , )

(8)

Esse ndice faz a comparao das eficincias de uma nica unidade de gesto em
dois perodos, t e t+1, dada a mesma tecnologia. possvel utilizar as verses de t e t+1
do ndice de Malmquist para gerar um indicador ideal o qual devido a Fisher (FRE,
GROSSKOPF e LOVELL, 2000). Segundo Melo Jnior e Wilhelm (2006), o ndice ideal
de Fisher a mdia geomtrica dos indicadores de Paasche e de Lapeyres, os quais so o
maior e o menor salto do verdadeiro ndice. A partir da mesma ideia, se obtm a mdia

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geomtrica de t e t+1 dos ndices Malmquist e definir-se o indicador de produtividade de

Malmquist com orientao a produo (Mp) conforme equao (9):
( +1 , +1 ) +1 ( +1 , +1 )

( , , +1 , +1 ) = (

( , )

+1 ( , )

)|

(9)

O ndice de Malmquist gera ento duas diferentes fronteiras de melhores prticas,

uma formada pelos dados do perodo t e outra para t+1, indicadas por (xt, yt) e (xt+1, yt+1).
De forma generalizada, as mudanas de eficincia so definidas como na equao 10:
=

+1 ( +1 , +1 )
( , )

(10)

E a mudana tecnolgica definida como:

( +1 , +1 ). ( , )

= ( +1 , +1 ). ( , )

(11)

vlido salientar que o produto de EFFCH por TECH resulta em MP (xt, yt, xt+1,
yt+1). Os ganhos de produtividade so vlidos quando MP apresenta valores maiores que
quando os valores so menores que um h um declnio na produtividade. Essas mesmas
concluses podem ser inferidas a partir das equaes que definem as mudanas da
produtividade, EFFCH por TECH. No entanto, ganhos de produtividade podem vir
acompanhados pela deteriorao em algum dos componentes medidos e vice-versa.

3.3. Descrio da Populao e Variveis

Para a consecuo da pesquisa, as unidades de tomada de deciso so
representadas pelos municpios brasileiros os quais so avaliados quanto a sua eficincia.
No ano 2000 haviam 5507 municpios no Brasil, valor que aps uma dcada aumentou
em 58 unidades e passou para 5565 no ano de 2010. No entanto, apenas 5180 municpios
alimentaram corretamente os seus dados financeiros no ano 2000. Por isso, foram
utilizados apenas os municpios que estavam com os dados financeiros no sistema para os
anos de 2000 e 2010. Todas as informaes financeiras sobre os municpios foram
coletadas em stio da Secretaria do Tesouro Nacional por meio do Sistema Finanas do
Brasil (FINBRA). J o ndice de Desenvolvimento Humano (IDHM) para municpios foi
extrado das bases do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). O
ndice de Gini foi retirado da base de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE). Por fim, os dados de populao foram obtidos nas bases de dados do
Tribunal de Contas da Unio (TCU).
O insumo do modelo composto por todos os recursos que os governos tm
disposio de suas gestes. Dado o carter processual da realizao das despesas que
poderia impor vis pela no uniformidade do exerccio contabilizado, a Receita
Oramentria por habitante foi usada como proxy de recursos. A ponderao pela
populao foi feita para captar as possveis distores causadas pela dimenso
populacional na gesto dos recursos.

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Quanto aos produtos so compostos por proxies de funes do Estado definidas

pelos conceitos de Musgrave (1959) assim como pelos estudos de Afonso et at. (2005) e
Hauner e Kyobe (2008). Musgrave (1959) define as funes do Estado em estabilizadora,
alocativa e distributiva.
Como proxy da funo estabilidade foi utilizada a dvida dos municpios, que foi
usada de forma invertida por se tratar de um produto indesejado. Para representar a dvida
foi utilizado o somatrio do valor que os municpios declararam como dvida somado aos
restos a pagar processados e no processados. Essa soma foi utilizada, pois foi verificado
na anlise contbil que muitos municpios utilizavam a conta de restos a pagar com tal
finalidade, at mesmo pela baixa capacidade de endividamento. Assim como a receita
oramentria, o valor da varivel dvida foi dividido pela populao a fim de se inserir no
modelo o impacto da dimenso populacional. Para medir a funo de alocao foi feita a
opo pelo ndice de desenvolvimento humano em nvel municipal. No entanto, foi
retirado a componente renda por se entender que no se trata de funo estatal a gerao
de renda. Dessa forma, como indicador de alocao foram utilizados o IDHMSade e
IDHMEducao. Por fim, como proxy da funo distribuio foi utilizado o ndice de
Gini, uma medida de desigualdade criada em 1912. Ele pode ser usado em qualquer
distribuio, no entanto comumente usado para medir a desigualdade de distribuio da
renda. O ndice de Gini definido em uma escala de 0 a 1, de forma que quanto maior o
seu valor, pior a relao de distribuio e, portanto, foi tratado como um produto
indesejado. Assim, a varivel usada no output foi 1ndice de Gini.
A eficcia mede a capacidade de produzir algo que desejado, e uma forma de
mensur-la por meio da anlise da relao entre os resultados obtidos e os plausveis
(PEA et al., 2012). No setor pblico, segundo Pea et al. (2012) a eficcia deve se
concentrar na qualidade dos resultados e nas quantidades necessrias de certas aes
pblicas. Para mensurar a eficcia por meio da metodologia Anlise Envoltria de Dados
utiliza-se de um vetor insumo com todas as dimenses iguais para todas as unidades de
gesto (DMUs). Nessa pesquisa foi arbitrado o valor 1 (um) como nico insumo para
todas as DMUs e foram utilizados os mesmos produtos do modelo para a eficincia.
Mesmo que a eficcia no considere os recursos usados para atingir os resultados,
Pea (2008) acredita que existe uma relao direta entre eficcia e gastos pblicos que,
em determinados momentos, pode ser espria. Para testar essa relao foram segregados
os resultados advindos do modelo de eficcia em dois grupos: os eficazes, formados pelos
municpios benchmarks em eficcia, e os ineficazes, formados pelos demais municpios.
Aplicou-se ento o teste de mdia no paramtrico de Mann-Whitney para testar as
diferenas das eficincias entre os dois grupos.
4. ANLISE DE RESULTADOS
A anlise dos benchmarks permite que faamos inferncias quanto as
caractersticas das unidades referncias em gesto. O modelo BCC considera a no
linearidade nas escalas entre insumos e produtos, mais especificamente que outras
variveis exgenas, no controlveis, podem influenciar na razo entre insumo e produto.
No caso dos municpios, essa varivel no controlvel o porte, de maneira que a
fronteira construda pelo mtodo BCC afrouxada e permite o encontro de um nmero
maior de benchmarks. Nesse estudo foram encontrados 33 municpios benchmarks para o
ano 2000 e 41 para o ano 2010. Na Tabela 3 so apresentados os benchmarks para o ano
2000.

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Municpio

Tabela 3: Municpios que foram benchmark em 2000 pelo BCC

UF
Pop
Municpio

UF

Pop

Raposos

MG

15.203

Cocal do Sul*

SC

12.963

Ribeiro das Neves

MG

246.846

Massaranduba

SC

11.665

Niteri

RJ

459.451

Capivari de Baixo

SC

19.581

Nilpolis

RJ

152.787

Rodeio

SC

9.991

Barra do Choa*

BA

45.628

Urussanga

SC

18.727

Maracas

BA

35.033

Brusque

SC

75.697

Pao do Lumiar

MA

76.188

Benedito Novo

SC

9.009

Pinheiro**/*

MA

68.030

Cunhata*

SC

1.882

Quatro Pontes*

PR

3.922

Joinville*

SC

429.604

Maring

PR

288.653

Palhoa*

SC

102.742

Fernandpolis

SP

60.799

Tubaro

SC

88.470

Santos

SP

417.983

Alto Feliz*

RS

2.363

So Caetano do Sul*

SP

140.159

Campestre da Serra*

RS

3.004

Parisi*

SP

1.737

Horizontina

RS

16.742

Saltinho

SP

5.408

Santa Maria do Herval

RS

5.891

Carapicuba

SP

366.895

So Jos do Hortencio

RS

3.343

Guabiruba

SC

13.043
*Benchmark em Eficcia
**Benchmark pelo modelo CCR
Fonte: Elaborado pelo autor

Os resultados para o ano 2000, que consideraram o modelo BCC, tem destaque os
municpios dos estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul e So Paulo. Quanto a
distribuio de municpios pelos estratos de eficincia, eles se concentram no estrato de
maior eficincia de benchmark, isto , 80% a 100% de eficincia, so 78,66% dos
municpios nesse estrato. Os outros 21,33% se encontram no estrato 60% a 80% da
eficincia do benchmark. Levando em considerao que a maioria dos municpios se
encontra prximo de 80% de eficincia do benchmark, haveria uma margem de melhoria
em mdia de 25% na eficincia. Quanto aos estados que contm municpios benchmarks
so: Santa Catarina, com 12 municpios, So Paulo com seis e Rio Grande do Sul com
cinco. Minas Gerais, Maranho, Rio de Janeiro, Bahia, Paran possuem dois municpios
benchmark. Quanto aos resultados do modelo BCC para o ano de 2010, foram
encontrados 41 benchmarks como pode ser visto pela Tabela 4.

Municpio

Tabela 4: Municpios que foram benchmark em 2010 pelo BCC

UF
Pop
Municpio
UF

Pop

Coronel Frabriciano

MG

103.694

Brao do Norte

SC

29.018

Itajub*

MG

90.658

Brusque*

SC

105.503

Montes Claros

MG

361.915

Cocal do Sul

SC

15.159

Passos*

MG

106.290

Florianpolis

SC

421.240

So Gonalo*

RJ

999.728

Guabiruba*

SC

18.430

guas de So Pedro*

SP

2.707

Iomer*

SC

2.739

Assis

SP

95.144

Laguna

SC

51.562

Carapicuba*

SP

369.584

Massaranduba*

SC

14.674

Gabriel Monteiro*

SP

2.708

Nova Trento*

SC

12.190

Guaratinguet

SP

112.072

Porto Unio*

SC

33.493

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XXIII Congresso Brasileiro de Custos Porto de Galinhas, PE, Brasil, 16 a 18 de novembro de 2016

Nova Odessa

SP

51.242

Rio do Sul*

SC

61.198

Rio Grande da Serra*

SP

43.974

SC

10.902

Almirante Tamandar*

PR

103.204

SC

19.823

Paiandu*

PR

35.936

Rodeio
Santo Amaro da
Imperatriz*
So Jose*

SC

173.559

Sarandi*

PR

82.847

So Miguel do Oeste

SC

32.324

Pao do Lumiar*

MA

105.121

Alto Feliz*

RS

2.917

Penalva**/*

MA

34.267

RS

195.673

Angical do Piau**/*

PI

6.672

RS

4.094

Balnerio Cambori*

SC

73.455

Alvorada*
So Jos do
Hortencio*
So Vendelino*

RS

1.944

Blumenau*

SC

309.011

Vale Real*

RS

1.653

Botuver*

SC

4.468
*Benchmark em Eficcia
**Benchmark pelo modelo CCR
Fonte: Elaborado pelo autor

Os estados onde se encontram os municpios benchmarks so: Santa Catarina com

18 municpios, So Paulo com sete, Rio Grande do Sul com cinco, Minas Gerais com
quatro, Paran com trs, Maranho com dois e Piau e Rio de Janeiro com um municpio
cada. Novamente, o perfil dos municpios em relao ao porte sugere um porte que tende
mdia, mesmo havendo a presena de alguns municpios de pequeno porte e uma
grande metrpole no estrato dos benchmarks. O georreferenciamento permite visualizar o
perfil da eficincia no Brasil, e para o modelo BCC, e para os anos 2000 e 2010, so
apresentados na figura 1.

Figura 1: Eficincia georreferenciada BCC

Quanto ao modelo de eficcia, como representado nas tabelas, todos os

benchmarks encontrados no modelo de eficcia, tanto para o ano 2000 quanto para 2010,
encontravam-se como benchmarks para a eficincia pelo modelo BCC. Foram 11
benchmarks em eficcia para o ano 2000 e 30 para o ano 2010, de maneira que h
municpio eficiente que no benchmark em eficcia. No entanto, como todos os
benchmarks em eficcia tambm so benchmarks em eficincia, intui-se uma ntima
ligao entre eficincia e eficcia. E para verificar essa relao, foi formado dois grupos:

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XXIII Congresso Brasileiro de Custos Porto de Galinhas, PE, Brasil, 16 a 18 de novembro de 2016

os eficazes e os ineficazes. Testou-se ento a diferena nas mdias das eficincias dos
dois grupos. Com p-valor de 0,001, a hiptese nula rejeitada e podemos dizer que em
mdia os municpios eficazes possuem maior eficincia que os municpios no eficazes.
Quanto a produtividade, os resultados mostram que o comportamento da
produtividade nos municpios benchmarks foram muito semelhantes aos valores mdios.
As mdias geomtricas para os municpios brasileiros foram: 1,06 para o ndice de
Mudana de Eficincia Tcnica, 1,04 o ndice de Mudana Tecnolgica, e 1,10 para o
ndice de Malmquist. Esses valores indicam melhora da produtividade, e advinda de uma
elevao na eficincia tcnica e tambm melhora tecnolgica. A eficincia tcnica
basicamente a capacidade de se gerar determinado produto com determinado insumo. O
modelo sugere uma melhora dessa relao, ou seja, o aumento das receitas pblicas est
se convertendo, no necessariamente como deveria, em melhor bem-estar para a
populao. A tecnologia se remete aos ferramentais pelos quais se operam as relaes de
insumos e produtos, e os resultados sugerem tambm melhora na tecnologia.
5. CONSIDERAES FINAIS
A anlise de eficincia permite inferir diversos resultados a partir dos diversos
mtodos existentes. Os principais mtodos para se estudar a eficincia so a Anlise
Envoltria de Dados - DEA e Fronteira Estocstica. No caso dos governos, primordial
que o modelo capte as funes do governo e de maneira fidedigna os recursos que
permitem os governos executarem suas metas. Para tanto, foi criado um modelo baseado
nas receitas governamentais, indicadores sociais, econmicos e de endividamento.
Quanto aos benchmarks, verificou-se que de forma geral se tratam de municpios
nem muito grande, nem muito pequenos. Em mdia, possuem populao de 94.961
habitantes no ano 2000 e 104.946 no ano de 2010. Esse resultado chama a ateno para
uma oportunidade de se debater o modelo federativo brasileiro, que responsvel por
hoje a maioria dos municpios brasileiros terem at 5.000 habitantes. A distncia da
fronteira de eficincia sugere que h boa margem para melhora da eficincia tcnica dos
municpios brasileiros. Quanto a origem, ao se aplicar o modelo de retornos constantes, os
estados que se destacam em eficincia foi: Maranho e Par. No entanto, ao se incluir os
retornos no lineares de escala, ou seja, considerar que variveis no controlveis
implicam na eficincia, So Paulo e Santa Catarina aparecem como os estados que mais
possuem municpios eficientes.
Um outro constructo importante para a teoria administrativa e tambm avaliado
a eficcia, que se trata basicamente da capacidade de se tornar concreto, no caso dos
municpios, suas metas quanto Estado. Os resultados revelam uma ntima relao, para o
estudo realizado, entre eficcia e eficincia. Todos os municpios eficazes foram tambm
considerados eficientes, no entanto alguns municpios que foram consideraram eficientes,
no o foram eficazes. Essa relao reforada a partir do teste no paramtrico de MannWhitney, que estatisticamente, comprova a diferena entre as mdias de eficincia dos
grupos, eficazes e no eficazes.
Por fim, feito analise da produtividade, notadamente um constructo de suma
importncia em qualquer sociedade, pois busca mensurar a evoluo da eficincia. Os
resultados evidenciam elevao, em mdia, no nvel de produtividade nos gastos
municipais brasileiros, o que bom, e ao se fragmentar o ndice de Malmquist, fica
evidente que essa melhora de produtividade tem origem tanto em nvel tecnolgico
quanto tcnico. Na janela temporal estudada h melhora da eficincia tcnica e tambm
da tecnologia, o que resulta em elevao do nvel de produtividade.

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Os resultados so de elevada riqueza, no entanto abrem inmeras possibilidades de

estudos futuros. Seria de grande importncia o desenvolvimento de estudos com
metodologias paramtricas, mais especificamente, com fronteiras estocsticas.
6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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