Capital Social e Polticas Pblicas para o Desenvolvimento Regional

Sustentvel
Jorge Luiz Amaral de Moraes (UNISC) jmoraes@unisc.br

1. INTRODUO
A partir dos anos 80, por vrios motivos, na Europa, nos Estados Unidos e na
Amrica Latina, intensificou-se o debate sobre as possibilidades da gesto local do
desenvolvimento. Nesse debate foram questionadas as abordagens tericas que
consideravam o Estado Nacional e as grandes empresas como agentes nicos do
desenvolvimento econmico, cabendo s esferas locais apenas a gesto de
equipamentos e servios pblicos e a regulao de algumas atividades. No Brasil, a
crise fiscal do Estado e os processos de descentralizao, desde o incio da dcada
de noventa, impulsionaram uma tendncia de valorizao dos governos locais como
agentes de renovao das polticas pblicas. Esta tendncia foi reforada pelo
processo de reconfigurao dos padres de produo e pela internacionalizao dos
fluxos de capital. Essas mudanas expressam um alto grau de desenvolvimento
tecnolgico que leva a um importante aumento do desemprego estrutural, que
pressiona os governos locais a buscarem alternativas para enfrentar o problema.
A urgncia de um novo modelo de desenvolvimento aumentou a partir da
constatao de que o crescimento das grandes empresas e o dinamismo econmico
no se irradiam homogeneamente para todas as regies de um pas e nem
permitem uma distribuio mais eqitativa da renda entre os diversos grupos sociais.
Ou seja, a evidncia emprica mostra que os efeitos de difuso deste tipo de
crescimento econmico concentrador so claramente desiguais e insuficientes para
eliminar as situaes de pobreza, em que ainda vive uma significativa parcela da
populao. Alm disso, os grandes grupos empresariais e financeiros se orientam
para os mercados globais e no assumem compromissos com a regulao social e
poltica nos diferentes territrios. No entanto, a busca de investimentos estrangeiros

ou a confiana na manuteno de um contexto externo favorvel, apesar de serem

de grande importncia, no podem, de forma isolada, ser uma base slida e uma
boa

estratgia

de

desenvolvimento

local

ou

de

superao

da

pobreza

(ALBUQUERQUE, 1997). Isso tem levado a uma mudana de atitude em favor de um

enfoque que no privilegie somente a atrao de recursos externos, mas, que
tambm procure mostrar as possibilidades e iniciativas de desenvolvimento
econmico endgeno.
Uma vez superada a simplificao do atual modelo, caracterizado pela baixa
capacidade para impulsionar o desenvolvimento humano e elevar a qualidade de
vida das pessoas, possvel aproximar-se das circunstncias e caractersticas
concretas dos diversos espaos, territrios ou regies. E, assim, formular polticas e
instrumentos de fomento produtivo e de modernizao tecnolgica e empresarial
mais ajustados ao perfil especfico de cada regio e s potencialidades locais.
Na Europa, nos ltimos vinte anos, as polticas voltadas para o
desenvolvimento de regies menos dinmicas tiveram mudanas significativas
depois que se passou a considerar as diferenas regionais ou territoriais como um
elemento a ser valorizado e potencializado. Houve o reconhecimento de que a
diversidade e as potencialidades locais-regionais

poderiam

ser

elementos

estratgicos para a competitividade local dentro das polticas de apoio ao

desenvolvimento. As especificidades territoriais passaram a ser consideradas na
elaborao dessas polticas, que deixaram de adotar tipologias simplificadas e
abriram espaos para a participao da populao local na elaborao e
implantao das mesmas. Assim, abandona-se a idia de polticas exclusivamentes
setoriais em favor de polticas territoriais (locais-regionais) que levam em conta a
complexidade estrutural dos espaos regionais.
As mudanas nos processo produtivos e nos seus resultados em diferentes
regies

foraram

profundas

transformaes

nas

teorias

polticas

de

desenvolvimento territorial ou regional. Os desequilbrios regionais intensificados

pela reorganizao da produo globalizada

passaram

ser

estudados,

basicamente, sob duas categorias analticas, que embora diferentes, so

convergentes e complementares: a sustentabilidade e a endogenia.

O desenvolvimento sustentvel centra sua ateno na relao do homem com

a natureza, preconizando a utilizao racionalizada dos estoques de recursos
naturais (NIJKAMP ET AL., 1990). A grande preocupao de seus estudiosos est
voltada para as geraes futuras e a necessidade de polticas que preconizem um
desenvolvimento harmonioso e prioritariamente sustentvel nos perodos posteriores
(GUIMARES, 1994).
O conceito de desenvolvimento sustentvel, j amplamente divulgado e
utilizado, centraliza seu enfoque em um determinado territrio, nas suas paisagens,
na sua populao e nas relaes desta com todos os demais elementos desse
territrio.

Este

enfoque

adota

princpios

como

planejamento

ascendente,

participao e autonomia da populao local e perspectivas de mercado, tendo

como meta final a melhoria das condies de vida dessa populao. As principais
dimenses deste conceito so

a ambiental, a social, a econmica e a poltico-

institucional, que abordam, respectivamente, a sustentabilidade, a eqidade, a

competitividade e a governabilidade.
A teoria do desenvolvimento endgeno tambm trata das questes regionais,
apresentando contribuies para a problemtica das desigualdades regionais e
instrumentos de polticas para a correo dessas desigualdades. O desenvolvimento
endgeno baseia-se na execuo de polticas de fortalecimento e qualificao das
estruturas internas de um territrio, visando a consolidao de um desenvolvimento
genuinamente local e criando condies sociais e econmicas para a gerao e
atrao de novas atividades produtivas (AMARAL FILHO, 1996).
O desenvolvimento endgeno tem suas origens na dcada de 1970, quando
se destacaram as propostas de desenvolvimento da base para o topo. Desde ento,
esta corrente evoluiu com a colaborao de novos enfoques problemtica dos
desequilbrios regionais.
Na dcada de 1990, a principal questo do modelo de desenvolvimento
endgeno foi o conhecimento das causas da variao dos nveis de crescimento das
diversas regies, mesmo elas dispondo das mesmas condies na busca de fatores
produtivos, como capital financeiro, mo-de-obra ou tecnologia. A soluo seria
procurar encontrar, entre estes fatores, aqueles disponveis na regio.

Neste caminho, a principal contribuio da teoria endogenista foi verificar

como as instituies e os fatores de produo, atualmente decisivos para o
desenvolvimento, tais como capital social, capital humano, conhecimento, pesquisa
e desenvolvimento e a informao, poderiam ser gerenciados de dentro da regio e
no mais de forma exgena. Concluiu-se, ento, que a regio dotada com estes
fatores ou estrategicamente direcionada para desenvolv-los internamente teria
maior potencial de dinamizao. A soluo seria encontrar os fatores disponveis na
regio.
O desenvolvimento endgeno baseia-se na execuo de polticas de
fortalecimento e qualificao das estruturas internas, visando a consolidao de um
desenvolvimento genuinamente local e criando condies sociais e econmicas para
a gerao e atrao de novas atividades produtivas (AMARAL FILHO, 1996).
2. OBJETIVOS
Este texto trata de temas que se relacionam com o desenvolvimento regional
sustentvel, com o propsito de identificar um referencial terico-metodolgico para
o estudo das diferentes dinmicas dos processos regionais de desenvolvimento
contemporneos. Para isso, inicialmente elaborou-se uma reviso dos principais
conceitos e parmetros que poderiam ser utilizados neste estudo. As hipteses do
estudo so as de que o desenvolvimento conseqncia da democracia e da
organizao social e que a presena e o fortalecimento do capital social numa regio
propicia o seu desenvolvimento. A importncia de um estudo como este tem origem,
tambm, na necessidade de se conhecer melhor a relao entre capital social e as
funes atualmente desempenhadas pelo Estado (federal, estadual ou municipal),
mais especificamente, avaliar os propsitos e as potencialidades das polticas
pblicas como indutoras da formao de capital social.
Este estudo tem como objetivo identificar e propor um referencial tericometodolgico que possa servir de apoio na elaborao e implementao de polticas
pblicas

para

desenvolvimento

regional

sustentvel.

ainda,

verificar

teoricamente as possveis conseqncias da organizao, da cooperao e da

participao da comunidade e do Estado para a formao de capital social, assim

como, a relao deste com o desenvolvimento local-regional sustentvel. As
hipteses do estudo so de que o desenvolvimento territorial sustentvel
conseqncia da democracia e da organizao social e a presena e o
fortalecimento do capital social numa regio propicia o seu desenvolvimento. A
importncia de um estudo como este tem origem na necessidade de se conhecer
melhor a relao entre capital social e as funes atualmente desempenhadas pelo
Estado, mais especificamente, avaliar os propsitos e as potencialidades das
polticas pblicas como indutoras da formao de capital social.
A metodologia utilizada neste estudo, para realizar essa reflexo terica sobre
o desenvolvimento contemporneo, foi uma reviso bibliogrfica e uma busca na
rede mundial de computadores de temas e conceitos relacionados com o
desenvolvimento e suas possveis implicaes sobre a dinmica do desenvolvimento
sustentvel, como desenvolvimento territorial (local-regional), capital social e
sistemas locais de produo (SLP).
3. DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL (LOCAL-REGIONAL)
A expresso desenvolvimento territorial, ou local, recente e deriva de duas
grandes mudanas nas ltimas dcadas. Primeiro, a multiplicao de ONGs que
criaram uma estratgia de ao local, em oposio aos impactos dos processos
globalizantes. A outra mudana refere-se aos processos de descentralizao em
curso que valorizaram o local (NAVARRO, 2001).
O termo desenvolvimento territorial ou local (que pode ser estadual, regional,
municipal, distrital, etc..) indica um conjunto variado de prticas e perspectivas que
permite evidenciar questes relacionadas com os sentidos atribudos noo de
desenvolvimento e dos seus atores e espaos de gesto.
Esta diversidade de prticas e perspectivas adotadas para a elaborao do
conceito de desenvolvimento local podem ser melhor entendidas ao se analisar
algumas das abordagens do debate atual.

Wolfe (1991), por exemplo, afirma que h um novo paradigma em que idias
de comunidade e auto-ajuda substituem o foco dado anteriormente s estruturas
econmicas e polticas em escala ampla.
Numa perspectiva um pouco diferente, Arocena (1988) chama a ateno para
a (re)emergncia, nos anos 70, da perspectiva historicista que enfatiza o local, ao
resgatar o papel da histria e das tradies e os modos diferenciados de
desenvolvimento. Contrapondo-se ao evolucionismo - que destaca o "ponto de
chegada" como fundamento do desenvolvimento, no caso as sociedades capitalistas
centrais -, o historicismo afirma a importncia do "ponto de partida", a sociedade
local. O autor retoma elementos da linha historicista, mas vai alm desta, ao
observar que a perspectiva do desenvolvimento regional pressupe, no s
conhecer recursos e potencialidades humanas da localidade ("ponto de partida"),
como tambm, buscar interferir no sistema, no sentido de favorecer o
desenvolvimento local.
O autor concluiu que a construo de um "sistema local" autnomo e mais
integrado nas redes globais parte da estratgia de desenvolvimento e coloca o
Estado e os agentes econmicos como atores fundamentais do desenvolvimento.
Ele refora a dimenso regional e inclui atores sociais, como por exemplo, os
movimentos populares. Segundo ele, incorporando as dimenses poltica, cultural e
social, o territrio aparece com certa autonomia, mas articulado globalmente.
Barquero (1993) analisando a realidade europia, afirma que necessrio e
possvel que os governos locais tomem iniciativas para enfrentar o problema do
desemprego. Ele discute a necessidade de novas estratgias de desenvolvimento,
tendo em vista a reestruturao dos sistemas produtivos regionais, o aumento dos
postos de trabalho e a melhoria da qualidade de vida. Para isso, ele sugere a
promoo e/ou expanso da capacidade empresarial e organizativa da economia
local, com mobilizao de recursos internos e externos.
De acordo com Hamel (1990), h duas abordagens bsicas que representam
vises e prticas diferenciadas, levando em conta experincias e debates ocorridos
em pases de capitalismo avanado.

A primeira, denominada de elitista, estaria associada ao pragmatismo, prprio

dos agentes econmicos e "dirigentes polticos" locais. A orientao, nesse caso,
seria desenvolver vantagens comparativas no sentido de obter melhores posies
no mercado mundial para o municpio, distrito, estado ou regio, aprofundando a
competitividade interlocal. As aes de modernizao de empresas, formao de
mo-de-obra em novas tecnologias, melhoria dos servios e da paisagem urbana,
para tornar a cidade mais atrativa aos negcios, se enquadram nessa perspectiva.
Na segunda vertente, que Hamel (1990) denomina de social, o objetivo do
desenvolvimento no seria tanto promover a localidade enquanto um negcio
rentvel, mas, atender s necessidades sociais, pelo alargamento da democracia
local em direo dimenso econmica. Aqui situam-se, por exemplo, programas
de aumento de empregos, de combate fome ou pobreza e os de reinsero
social de segmentos marginalizados e/ou de trabalhadores pouco qualificados.
No Brasil, enquanto alguns autores trabalham numa linha de identificao de
possveis inovaes na gesto local do desenvolvimento, outros atuam numa linha
de afirmao de uma abordagem social do desenvolvimento econmico. O ponto de
partida emprico da maior parte dessas reflexes so experincias desenvolvidas
por governos municipais democrticos no perodo recente.
Assim, Pacheco (1993) afirma que a experincia na formao do Consrcio
Intermunicipal do ABC paulista em 1991, ao lado de algumas outras experincias
que despontam em municpios brasileiros, indica um movimento de reorientao dos
governos locais, atravs da introduo na agenda poltica local de questes relativas
ao desenvolvimento econmico e social. A inovao nesse tipo de experincia
estaria no papel desempenhado pelo governo municipal, de articulador das foras e
atores locais, e na perspectiva de conjugar desenvolvimento econmico, promoo
da cidadania e preservao ambiental, com base em prticas de parceria e de
negociao.
Caccia Bava (1994) destaca o potencial das iniciativas econmicas locais
tomadas por governos democrticos, em pequenos e mdios municpios, levando
em conta uma srie de experincias recentes. A construo de redes alternativas de
comercializao de produtos nativos - visando romper com redes de intermedirios -

e o incremento de atividades com potencial de dinamizao econmica e

distribuio de renda so alguns dos exemplos destacados pelo autor. Desse modo,
so citados como indicativos de estratgia de desenvolvimento territorial as
cooperativas de produo e comercializao de bordados, redes ou produtos
agrcolas; cooperativas de pesca e comercializao da lagosta; consrcio para uso
de equipamentos agrcolas; e, projeto de turismo no predatrio.
Dowbor (1997) afirma que apesar das limitaes da administrao municipal,
possvel a implementao de aes que rompam os circuitos fechados de
acumulao e gerem emprego e renda. Para o autor, a idia de desenvolvimento
deve ter como ponto central o ser humano e os interesses coletivos da maioria e
envolve qualidade de vida, distribuio do poder e acesso aos servios pblicos e
aos benefcios da tecnologia.
Numa

abordagem

mais

geral,

Coelho

(1997)

procura

indicar

as

potencialidades da ao municipal em matria de desenvolvimento territorial, mais

especificamente, na gerao de emprego e renda. Ela afirma que o projeto inovador
de democratizao do poder local no Brasil vem incorporando essa problemtica por
conta do processo de estruturao econmica e o conseqente aumento do
desemprego estrutural. A autora define desenvolvimento territorial como: o plano de
ao coordenado, descentralizado e focalizado, destinado a ativar e melhorar as
condies de vida dos habitantes de uma localidade, que estimula a participao
dos atores (COELHO, 1997:48).
Moura (1997), destaca trs pontos importantes do atual debate sobre
desenvolvimento territorial (regional, municipal, etc...). Primeiro, as iniciativas
econmicas locais, que tm servido de referncia ao debate, tm carter muito
distintos, atingindo desde setores margem das grandes empresas capitalistas,
passando por segmentos sociais pauperizados, at atividades econmicas de ponta
articuladas localmente. Segundo, a nfase dada sociedade civil, aos governos
locais, s redes sociais e aos agentes econmicos em suas diferentes escalas e
tipos. Por ltimo, ela diz que as direes adotadas pelas prticas e idias que esto
postas parecem apontar para projetos de desenvolvimento mais ou menos
diferentes em relao queles at ento hegemnicos, seja numa perspectiva que

se pode denominar de "competitiva" ou em outra de carter mais "social". Na

competitiva, se abre a possibilidade de aprofundamento da competitividade
interlocais, levando excluso cidades ou regies que no tenham como
desenvolver vantagens comparativas. Na social, situam-se iniciativas que procuram
articular produo e distribuio de riqueza, mesmo que em pequena escala, e
idias de emergncia de novos paradigmas, que associam a dimenso econmica
cidadania.
Alm disso, o desenvolvimento territorial fortalece espaos locais, microorganizaes e as diversas matrizes culturais, que aparecem como identidades
coletivas ou sub-sistemas da ordem social estabelecida. Com isso, torna-se possvel
pensar numa ordem poltica democrtica, onde as comunidades locais possam
tomar as decises sobre seus prprios destinos, nas relaes estabelecidas com
reas externas, mediadas pelas regulaes de territrios em escalas espaciais
maiores (PAIVA, 2002).
O conhecimento da realidade local mostra a importncia das micro-escalas de
organizao, como a dimenso micro do social, da economia, do ambiente e da
cultura do territrio. Desse modo, a dinmica territorial pode ser visualizada desde a
menor escala, como um sub-sistema, at as interaes com sistemas mais
abrangentes em termos de territrio.
Com base na moderna teoria do desenvolvimento territorial endgeno tem-se
estudado a importncia da sociedade, das relaes sociais e da capacidade de
cooperao de seus atores para o processo de desenvolvimento de uma regio
(GODARD, 1987). A sociedade civil, atravs da solidariedade, integrao social e
cooperao local, pode ser considerada o principal agente de modernizao e
transformao scio-econmica numa regio (BOISIER, 1997).
Neste

texto

foram

adotados

alguns

parmetros

conceituais

de

desenvolvimento regional, considerando este como sinnimo de desenvolvimento

teritorial ou local.
4. CAPITAL SOCIAL

A expresso capital social uma noo terica de utilizao recente na

literatura e nas pautas dos governos, organizaes no-governamentais (ONGs) e
organismos internacionais. Sua criao est relacionada com a ampliao terica
do termo capital. Se nos anos sessenta a noo de capital humano foi proposta e
se consolidou em diversos campos do conhecimento (culminando inclusive com a
criao dos ndices referenciais sobre desenvolvimento humano), nos anos
noventa, foi mais explicitamente proposto este terceiro tipo de fator: o capital
social. Este conceito procura dar mais significado presena e qualidade das
relaes sociais para o desencadeamento do processo de desenvolvimento. Capital
social significa relaes sociais institucionalizadas na forma de normas ou de redes
sociais. Estas relaes sociais so institucionalizadas porque representam acmulos
de prticas sociais culturalmente incorporadas na histria das relaes de grupos,
comunidades ou classes sociais (CASTILHOS, 2001).
O desenvolvimento territorial est diretamente ligado s caractersticas da
organizao social e das relaes cvicas encontradas na regio. Partindo desses
pressupostos, Putnam (2000) estudou os diversos aspectos que condicionaram as
diferenas regionais encontradas entre o norte e o sul da Itlia. Uma importante
concluso sua que "na Itlia contempornea, a comunidade cvica est
estritamente ligada aos nveis de desenvolvimento social e econmico" (PUTNAM,
2000, pg. 162). Para justificar esta sua concluso, este autor utiliza como exemplo a

evoluo de duas regies italianas: Emila-romagna, ao norte, e Calbria, ao sul.

O estudo de Putnam inclui parte da concepo atual de capital social e mostra
a influncia deste sobre o desenvolvimento econmico. Para ele, capital social o
conjunto de caractersticas da organizao social, onde se inclui as redes de
relaes, normas de comportamento, valores, confiana, obrigaes e canais de
informao. O capital social, quando existente em uma regio, torna possvel a
tomada de aes colaborativas que resultam no benefcio para toda a comunidade.
Para Coleman, citado por Putnam (2000, p. 177), o capital social produtivo e
possibilita a realizao de certos objetivos que no seriam alcanados sem ele.
Segundo Putnam (2000), as evidncias histricas indicam que os fatores
scio-culturais, como tradies cvicas, capital social e prticas colaborativas, tm

10

papel decisivo na explicao das diferenas regionais. Onde h tradio

comunitria, a recorrncia de compras e vendas e de trocas de informaes faz
nascer relaes de fidelidade entre clientes e fornecedores.
Se, por um lado, o trabalho feito por Putnam (2000) foi fundamental para
destacar a importncia do capital social nas estratgias do desenvolvimento, por
outro, a sua concepo de capital social se restringe a uma compreenso
determinista sob o ponto de vista histrico e cultural. Ele atribui papel central ao
capital social na determinao dos nveis de desenvolvimento scio-econmico e
argumenta que a presena de capital social em uma dada populao determinada
historicamente pela prticas culturais acumuladas por esta mesma populao. Na
concepo terica de capital social formulada pelo autor no possvel que se crie
ou se forme capital social em locais onde este esteja ausente. Na sua viso, o
capital social determinado, exclusivamente, pela disponibilidade de atributos
culturais (precursores do capital social) que existem em determinada sociedade
(CASTILHOS, 2001).
Argumentos que vo alm dessa viso dizem que os sistemas sociais no
so influenciados somente por questes culturais, mas, tambm por componentes
sociais, onde os agentes sociais podem promover mudanas e alternativas de
rotas no processo de desenvolvimento e nas escolhas feitas. Tais modificaes
ou rupturas podem provocar alteraes nas relaes sociais, permitindo a
institucionalizao de novos cdigos culturais e prticas sociais que promovam a
formao de capital social. Alm deste, segundo Castilhos (2001) h o argumento de
que o Estado cumpre uma funo importante para a formao de capital social, com
vrios estudos, principalmente no campo do neo-institucionalismo, demonstrando a
importncia do Estado para o desempenho da funo coercitiva ou protetora das
relaes sociais geradoras de capital social.
Aprofundando nesta mesma linha, as formulaes tericas de Woolcock
(1998) permitiram que a noo de capital social fosse ampliada para vrios tipos e
dimenses, permitindo assim incorporar uma nova viso multidimensional e
dinmica na sua noo, contrariamente concepo determinista e esttica,
presente em Putnam (2000) e em outros autores sobre o tema.

11

Desta forma, so trs os tipos de capital social atualmente mais citados na

literatura internacional sobre o tema. Estes tipos variam conforme a posio das
relaes sociais, a saber: (1) Capital social institucional o que descreve as
relaes sociais existentes entre a sociedade civil e o Estado. Neste caso se
enquadra a integrao dos diferentes orgos de governo com a sociedade na
realizao de aes conjuntas; (2) Capital social extra-comunitrio, so as relaes
sociais geradoras de capital que determinada comunidade estabelece com grupos
sociais e econmicos externos. Este tipo de capital social importante porque
permite que os indivduos estabeleam relaes sociais que permitam as trocas
(relaes de mercado) e o acesso s informaes (conhecimento) externas; (3)
Capital social comunitrio, aquele que corresponde s relaes sociais
comunitrias dos indivduos. Refere-se capacidade que estes possuem para gerar
relaes sociais baseadas em reciprocidade e confiana nas suas comunidades,
alm do potencial organizativo que estas mesmas comunidades possuem
(WOOLCOK, 1998).
Estes trs tipos de relaes sociais formam uma das dimenses necessrias
para a induo de capital social: a dimenso enraizamento, integrao ou
insero dos indivduos nas relaes sociais. Isto necessrio para que ocorra a
formao de capital social. A segunda dimenso do capital social - a autonomia se refere postura dos agentes sociais em relao reciprocidade e confiana. A
dimenso autonomia do capital social institucional medida pela eficincia,
integridade e independncia dos governantes e dos funcionrios pblicos durante o
exerccio da gesto pblica do Estado. J no capital social comunitrio ou extracomunitrio esta mesma dimenso se refere capacidade cvica que possuem os
indivduos, quando estabelecem relaes sociais formadoras de capital social. A
dimenso autonomia - dos governantes, funcionrios pblicos e sociedade civil -
relativa capacidade destes agirem mais pelos interesses coletivos e pblicos e
menos pelos seus interesses individuais.
4.1 CAPITAL SOCIAL, ESTADO E PARTICIPAO POPULAR

12

A transio e a construo do futuro dependem da qualidade e da vontade

poltica para criar condies e energias coletivas, culturais e espirituais para a
mudana. Depende, tambm, da organizao popular, de dilogos e de alianas
entre os atores e os espaos de participao. Estes so mecanismos democrticos
que podem gerar oportunidades para o envolvimento das pessoas na vida social,
econmica e poltica local. Eles so formas concretas de poder, necessrias para
que a populao local possa atuar na defesa de seus interesses e na interveno
direta na tomada de decises. Estas formas devem permitir a mobilizao das
experincias e a criatividade dos atores sociais locais, fortalecendo sinergias e
possibilitando o controle das polticas pblicas e a abertura de novos campos de
ao dentro da esfera governamental.
No ambiente local onde interagem as organizaes comunitrias, as
unidades empresariais, as redes de infra-estrutura e os intermedirios comerciais e
financeiros. Isso exige o desenvolvimento de uma nova institucionalidade, que seja
democrtica, moderna, representativa, transparente e competente e que possibilite o
planejamento com participao da populao. Para isso so necessrios
mecanismos diferenciados de gesto, que articulem os governos e as instituies
locais com a sociedade.
Por isso, espera-se que o Estado tenha sua atuao direcionada para aquelas
atividades que levem em conta as capacidades e potencialidades locais, a partir de
polticas de coordenao e promoo das iniciativas sociais. Maciel (1996), no seu
estudo sobre o desenvolvimento da Itlia nas ltimas duas dcadas tambm observa
esta necessidade de reorientao da ao estatal.
As experincias culturais e a inteligncia coletiva local podem ser utilizadas
em aes criativas e renovadoras, no sentido de propor solues para os problemas,
necessidades e aspiraes locais. As capacidades, competncias e habilidades
locais ao serem reativadas internamente, como tambm combinadas com
inteligncias externas de outro nvel por ajustes internos de aprendizagem, podem
favorecer a emergncia de um novo estgio tecnolgico e de conhecimentos que
garanta a manuteno e a melhoria da qualidade de vida na regio.

13

Mesmo considerando o planejamento participativo como estratgico e como

instrumento orientador da transio para um novo tipo de sociedade local,
conveniente insistir na oportunidade histrica de mudana atravs do processo de
descentralizao. O territrio passa a constituir uma esfera estratgica para
fomentar o exerccio da cidadania, baseada no conhecimento e orientada por
valores locais. Nesse espao possvel articular os movimentos sociais, a
identidade cultural, as prticas sociais e os processos de produo de
conhecimentos.
4.2 CAPITAL SOCIAL E A ECONOMIA REGIONAL
De acordo com Marshall (1982), a aglomerao de uma determinada indstria
ou servio numa regio especfica pode ter diferentes origens. Uma vez originada,
uma aglomerao pode

se reproduzir e se desenvolver, motivados por fatores

distintos dos que lhes deram origem. Para o estudo do desenvolvimento regional, os
"momentos marshallianos" do desenvolvimento das aglomeraes produtivas podem
ser agrupados em trs categorias: aglomerao, arranjo produtivo e sistema local de
produo (SLP). O primeiro momento o da aglomerao. Em seguida, com o
desenvolvimento desta, passa-se a ter um arranjo produtivo. E quando este arranjo
produtivo toma conscincia de si e comea a coordenar racionalmente o seu
desenvolvimento tem-se um sistema local de produo (PAIVA, 2002).
Inicialmente, a especializao de uma regio (ou territrio) em uma
determinada atividade chamada de aglomerao. Desde o incio, esta se torna um
fator de atrao de compradores e fornecedores para aquela regio. Diferentemente
das pequenas, as grandes compras no podem ser feitas sem levantamento de
preos. Por isso, os centros especializados so os melhores locais para essas
compras. Isto significa que as empresas que no tiverem localizadas naquela
praa podem perder visitas e clientes importantes. Alm disso, para os clientes e
fornecedores, mais fcil visitar as firmas que se encontram concentradas em uma
determinada regio ou localidade, do que aquelas dispersas num territrio maior.

14

Assim, as firmas que fazem parte de uma aglomerao so as primeiras a

conhecer e a poder incorporar as "novidades" ou "inovaes", seja em matriasprimas, maquinrio, processos ou nos produtos finais, desde que estas sejam
comercializveis e tenham representantes interessados. Na medida em que a
aglomerao cresce ela passa a atrair produtores de matrias-primas, servios e
insumos utilizados pelas empresas locais e/ou induzir firmas compradoras a se
instalarem perto dos fornecedores locais (PAIVA, 2002). Esse processo de agregao
de empresas e agncias de capacitao produtiva aglomerao, transforma
qualitativamente esta, caracterizando um arranjo produtivo local, quando ento
estar presente um conjunto de atividades geradoras de emprego e renda em torno
do ncleo original.
A partir da, no mais possvel avaliar os resultados do desenvolvimento a
partir de um recorte setorial e a diferena entre emprego direto e indireto tende a ser
cada vez mais imperceptvel. Esta situao aumenta o potencial de gerao de
emprego sistmico, em conseqncia do aumento das vendas e da produo do
centro do arranjo produtivo.
Ao mesmo tempo que as empresas regionais so estimuladas a ter um "foco"
e a operarem de forma integrada, o arranjo produtivo tambm estimula a criao de
micro e pequenas empresas, contribuindo para a formao de um sistema local de
produo (SLP). Estas empresas dividem o mercado de forma relativamente
homognea, levando a uma melhor distribuio da renda gerada. Um sistema aberto
ao ingresso de novas empresas um sistema que tende a ser aberto tambm
inovao. Alm disso, quando a confiana e a fidelidade esto presentes no sistema,
aumentam as possibilidades de relaes informais entre as empresas, podendo
levar o conjunto dessas empresas a operar como se fosse uma unidade econmica
com administrao descentralizada.
Em qualquer sistema, o que normalmente se caracteriza como "vantagens de
escala" no so mais do que as vantagens de um processo de integrao vertical
que suprime os custos de transao. E so justamente estes custos que precisam
ser reduzidos na transio dos arranjos produtivos para os SLPs.

15

Quando se agregam as estruturas de governana, que direcionam a dinmica

de um arranjo produtivo, este passa a ser denominado de sistema local de produo
(SLP). Esta uma transio mais complexa que a transio de aglomerao para
arranjo produtivo. A diversidade e a complexidade dos arranjo produtivos e os
conflitos internos entre os agentes estimulam a negociao e a organizao dos
agentes produtivos (empresrios, operrios ou trabalhadores do conhecimento). Um
SLP s existe de verdade quando so constitudas as instituies regionais
responsveis pela governana e pela administrao da solidariedade sistmica, ou
seja, quando h capital social.
No Rio Grande do Sul, existe um nmero muito grande de aglomeraes
produtivas e diversos arranjos produtivos, porm, poucos sistemas locais de
produo (SLP), embora os limites entre um e outro sejam difceis de serem
determinados. Uma poltica de enfrentamento das disparidades regionais no pode
se basear somente no apoio aos arranjos e sistemas j existentes. necessrio,
tambm, identificar alternativas para a articulao poltica de novas aglomeraes
produtivas, principalmente, nas regies com maior concentrao de pobreza no
estado, apoiar a solidariedade entre as empresas e incentivar os programas de
estruturao de redes de pequenas empresas (PAIVA, 2002).
Segundo Putnam (2000), a velocidade e a consistncia de um movimento em
direo formao de um sistema local de produo (SLP) vai depender do grau de
consolidao da "comunidade cvica". Existindo esta consolidao, abre-se a
possibilidade de acumulao de "capital social" nos arranjos produtivos, ou seja,
aumenta a capacidade desses arranjos produtivos para formar as bases do sistema
de governana da comunidade. Quando isto ocorre, a comunidade passa a se
organizar em torno do trabalho coletivo, incentivando a troca de experincias e
informaes e aumentando a capacidade inovativa do sistema. Esta seria uma das
principais funes do capital social.
4.3 CAPITAL SOCIAL E A MICROECONOMIA

16

Esta seo, importante para a identificao de possveis contribuies do

capital social para o gerenciamento de unidades de produo, est fundamentada
no artigo de Monastrio (2000), denominado Capital Social e Crescimento
Econmico: mecanismos. Abaixo sero descritas as principais formas pelas quais o
capital social pode se relacionar com outras variveis vinculadas com a funo de
produo. Assim, na primeira parte considera-se a possibilidade de o capital social
ser um fator de produo. Na segunda e na terceira parte se analisa o
relacionamento do capital social, respectivamente, com a produtividade dos fatores
de produo e com o capital humano. Em seguida, se descreve algumas situaes
que sugerem a possibilidade de o capital social, tambm, ter alguma relao com os
investimentos em capital fsico e com as inovaes tecnolgicas.
4.3.1 Capital Social como Fator de Produo
O capital social s vezes entendido como mais um fator

de produo,

juntamente com os outros fatores. Enquanto capital ele produtivo por gerar um
fluxo de rendimentos aos indivduos e sociedades que o possuem (COLEMAN, 1990).
Alguns autores apontam que a acumulao de capital social, ao contrrio do
capital fsico, no se baseia em sacrifcios presentes visando ganhos futuros. Para
Arrow (2000), isso suficiente para que se questione o uso do termo "capital" para
representar as caractersticas institucionais em questo. Um trao com o qual os
pesquisadores concordam refere-se ao fato de que o capital social no se deprecia
com o uso; pelo contrrio, a recorrncia da utilizao das interaes o mantm
(OSTROM, 2000).
Conforme Solow (2000), a contabilidade dos estoques e rendimentos do
capital social enfrenta barreiras insuperveis. Segundo o autor, mais do que no
possuir os valores que permitam tal clculo, o problema est em desconhecer que
tipo de informao deveria ser buscada.
Em diversos sentidos, o capital social est mais prximo do capital humano
do que do capital fsico. Ele tambm intangvel, mas sua mensurao mais difcil
do que o capital humano, uma vez que observado nas relaes entre os indivduos

17

(COLEMAM, 1988; REQUIER-DESJARDINS, 2000). Apenas proxies podem indicar a

sua presena, contudo estas so ainda mais questionveis do que usar a
escolaridade mdia para medir o estoque de capital humano entre pases
(MONASTRIO, 2000). Outra semelhana entre o capital social e o humano consiste
em que ambos geram ganhos privados e, tambm, externalidades positivas para
toda a sociedade.
Apesar das diferenas quando comparado aos outros "capitais", Paldam e
Svendsen (1999) cogitam a incluso do capital social diretamente na funo de
produo como um fator produtivo. Assim, a funo de produo, com os fatores de
produo capital fsico (K), trabalho (L), capital humano (H) e o capital social (Q),
ficaria assim: Y=F (K, L, H, Q). Segundo Monastrio, parece adequada a sugesto
de que capital social esteja tambm sujeito a rendimentos decrescentes, contudo
seria imprudente impor uma forma funcional especfica.
4.3.2 Capital Social e a Produtividade dos Fatores
Outra viso freqente da relao entre o capital social e o crescimento
econmico d-se atravs da produtividade total dos fatores. O capital social seria,
portanto, um fator produtivo que se assemelharia mais tecnologia do que a outros
tipos de capital. Ento, omitindo a tecnologia, teria-se a seguinte funo de
produo: Y= Q. F (K, L, H). Nessa especificao, um acrscimo no estoque de
capital social elevaria a funo de produo de forma equivalente ao progresso
tcnico. Ou seja, com o mesmo estoque de capital humano e fsico, trabalho e
tecnologia seria possvel produzir uma quantidade maior de bens e servios. Tal
efeito estaria relacionado a uma utilizao mais eficiente dos recursos produtivos
promovida pelo capital social, devido confiana entre os agentes.
A especificao da funo de produo acima proposta supe que o produto
e o capital social guardam uma relao quase linear e que este ltimo exgeno
(PALDAM & SVENDSEN, 1999). Mas, acreditam que esse tipo de viso adequado

somente para pequenas variaes da renda e curtos perodos de tempo. Stiglitz

(2000), citado por Monastrio (2000), imaginou um padro mais complexo de

18

interao entre capital social e desenvolvimento econmico no longo prazo. Quando

os mercados esto se formando, o capital social intervm para resolver questes
alocativas e distributivas. Nestas situaes, reputao e controle do grupo
restringem

comportamentos

socialmente

indesejveis.

Em

economias

mais

avanadas, esse tipo de capital social pode ser substitudo por um sistema judicirio
eficaz, que desobrigue o recurso s redes sociais.
4.3.3 Capital Social e Capital Humano
Coleman (1988) identificou a relevncia do capital social para a obteno de
capacidades e qualificaes que elevam a produtividade do trabalho humano. A
partir de dados estatsticos norte-americanos, ele apontou que quanto mais
integrada uma sociedade e quanto mais densos so os laos entre pais e filhos
melhores sero os indicadores do capital humano. Knack e Keefer (1997) apontam
outras conexes entre o capital social e o humano. Com base em Galor e Zeira
(1993), eles argumentam que numa sociedade onde reina a confiana, os pobres
participam nos nveis no-bsicos da educao- onde os custos de oportunidade do
estudo so mais altos- uma vez que podem ter acesso ao mercado de crdito. Outra
razo seria que os retornos esperados da escolaridade seriam mais altos nessas
sociedades devido menor discriminao no mercado de trabalho contra os que no
esto conectados pelos "laos" fortes. Finalmente, segundo os mesmos, o capital
social, por melhorar a qualidade do governo como um todo, tende a incrementar
tambm a qualidade das escolas pblicas.
Em outros estudos, o capital social visto como um atributo individual e em
certo sentido compe o capital humano de cada agente. A idia que a rede de
conexes sociais um ativo que gera benefcios, principalmente individuais. Gary
Becker (1996) e Glaeser et alli (1999) seguem essa orientao e aplicam a
racionalidade econmica s relaes sociais: o agente investe no relacionamento
com outros agentes visando os ganhos privados futuros.
Segundo Dasgupta (2000), as redes sociais geram externalidades positivas
mas tambm contribuem para o capital humano na medida em que os benefcios

19

privados so incorporados no valor econmico de cada agente. O capital social,

segundo o autor, entraria duas vezes na funo de produo: implicitamente, como
componente do capital humano; e como um "Q" da equao: Y= Q.F (K,L,H).
Resumindo, pode-se dizer que o capital social contribui para a acumulao de
capital humano por tornar mais eficiente o processo educacional, elevar os retornos
privados da escolaridade e tambm por valorizar diretamente o capital humano dos
agentes participantes de uma rede de conexes.
4.3.4 Capital Social e Investimento em Capital Fsico
Testes empricos cross-section sugerem que os pases com maior intensidade
de capital social teriam uma maior taxa de acumulao de capital fsico. Foi
estimado que um aumento de sete pontos percentuais na confiana (medidas
atravs de pesquisas de opinio em trinta pases) resultaria em um incremento de
um ponto percentual no quociente investimento/PIB (KNACK & KEEFER, 1997).
Zak e Knack (1998) apresentam os microfundamentos formais que mostram
a relao direta entre a confiana e a taxa de acumulao. Com o auxlio das
hipteses usuais e da econometria, eles concluiram que nas sociedades desiguais e
com poucas instituies formais ou informais, para combater o oportunismo, os
investidores so muito cuidadosos com seus capitais e as taxas de acumulao de
capital fsico acabam sendo baixas.
Outro canal de conexo entre o capital social e o investimento se daria, de
acordo com Knack e Keefer (1997), atravs das polticas econmicas. Em
sociedades onde a confiana generalizada, inclusive quanto ao governo, as
polticas pblicas tendem a serem mais eficazes. Alm disso, em um ambiente mais
previsvel, os horizontes de tempo dos projetos de investimento so mais alongados.
4.3.5 Capital Social e Inovao Tecnolgica
A relao entre o capital social e inovao tecnolgica se verifica quando o
empresrio inovador no necessita ocupar-se do combate ao oportunismo de seus

20

parceiros, empregados e fornecedores, durante o processo de aplicao das

atividades inovadoras, ampliando-se os recursos disponveis para as mesmas
(KNACK e KEEFER, 1997).

Formas mais elaboradas da relao entre o capital social e inovao

tecnolgica tm sido identificadas pelos pesquisadores ligados rea de Economia
Local-Regional. A literatura sobre os distritos industriais marshallianos, geradores de
economias externas de escala, evoluiu para o debate na questo da inovao.
Nessa linha de pesquisa destaca-se a importncia da confiana para o bom
funcionamento dos distritos. Em um ambiente no qual cada empresa supe que os
outros agiro de forma oportunista, as vantagens potenciais da cooperao so
limitadas, restando apenas algum transbordamento do conhecimento (MONASTRIO,
2000).

Os estudos sobre os Sistemas Regionais de Inovao (SRI), que poderiam

ser considerados como distritos industrias nos quais a pesquisa e desenvolvimento
ocupam posio central, reforaram a importncia das redes sociais e da confiana
mtua para o seu funcionamento.
Economias com slidas dotaes de capital social apresentariam fluxos de
informaes sobre mudanas e oportunidades nos mercados e tecnologias de
melhor qualidade do que economias pouco integradas ou mesmo baseadas em uma
forma hierrquica (COOKE & MORGAN, 1998). A cooperao entre empresas tambm
soluciona os problemas de coordenao da pesquisa e desenvolvimento de
produtos e projetos, ou mesmo a soluo de problemas de ao coletiva
relacionados com o financiamento das inovaes.
O Vale do Silcio tem sido apontado como exemplo de um SRI baseado no
capital social. Conforme Saxenian (1994), seu notvel desempenho econmico se
baseia em uma densa rede que inclui empresas, universidades, institutos de
pesquisa e o setor pblico. interessante notar que mesmo no setor de alta
tecnologia, a dimenso territorial tem se mostrado fundamental para a formao de
redes. A explicao talvez esteja no fato de que as novas tecnologia de
comunicao no podem (ao menos por enquanto) reproduzir o tipo de interao

21

informal, face a face, que promove a formao de relaes de confiana e

cooperao entre os agentes (FOUNTAIN, 1998).
5. CONSIDERAES FINAIS
Na reviso sobre o assunto, verificou-se que nos estudos dos diferentes
processos locais de desenvolvimento econmico destaca-se a importncia dada aos
aspectos sociais, qualitativos, territoriais e ambientais do desenvolvimento. Ao
mesmo tempo, alguns autores sugerem a adequao dos esquemas institucionais e
os instrumentos de fomento econmico aos elevados nveis de incerteza que
caracterizam o atual perodo de transio estrutural e as crescentes exigncias da
disputa competitiva nos diversos mercados.
No estudo do desenvolvimento territorial necessrio pensar o territrio como
um sistema, que sofre influncia de variveis internas (participao, ambiental,
social, econmica e a cultural) e interage com os sistemas territoriais de maior
escala. Sob o ponto de vista econmico, as aes devem ter como objetivo a
implantao e gesto de projetos potencializadores da economia regional, visando a
gerao de emprego e renda e a competio nos mercados globais.
A capacidade das sociedades locais liderarem e conduzirem os seus prprios
destinos, condicionando-os mobilizao dos fatores produtivos disponveis em sua
rea e ao seu potencial endgeno, traduzem a forma de desenvolvimento territorial
endgeno. Neste modelo, podem ser identificadas as dimenses econmica, social,
ambiental, poltica e cultural, com os valores e as instituies locais servindo de
base para o desenvolvimento do territrio ou regio.
A noo terica de capital social permite vrias possibilidades de investigao
das causas que justificam a formao (ou no) de capital social, onde os vrios tipos
e dimenses deste so interdependentes e possuem um carter dinmico. A noo
de capital social configura um promissor e emergente modelo terico, que pode
transformar-se em um importante instrumento para o estudo dos processos de
desenvolvimento territorial.

22

O desenvolvimento territorial endgeno e caracteriza-se como um modelo

de desenvolvimento centrado nas comunidades locais, que passam a desenvolver
estratgias e criar meios para implementar processos permanentes de mobilizao,
organizao e endogeneizao. Esta forma de desenvolvimento est relacionada
com o uso efetivo das capacidades, competncias e habilidades da comunidade e
com a identidade social e histrica prpria e territorialmente delimitada. Isto pode ser
feito atravs do empreendimento e gesto dos seus fatores atuais e potenciais,
assim como, pela incorporao de conhecimentos e a transformao de
possibilidades externas em oportunidades internas, de modo a solucionar problemas
ou atender necessidades locais.
O desenvolvimento territorial (local-regional) pode ser visto como um novo
paradigma de desenvolvimento, originado da organizao de uma comunidade em
torno de uma estratgia de desenvolvimento com potencial para integrar as aes e
aproveitar as sinergias dentro de um determinado territrio. A vinculao entre
desenvolvimento

territorial

desenvolvimento

sustentvel

se

verifica

pelo

comprometimento com a sustentabilidade da vida humana e da natureza em suas

vrias dimenses, tendo como horizonte a manuteno das geraes futuras. Este
tipo de desenvolvimento originrio da mobilizao e participao de foras sociais
solidrias

quando

comunidade

transforma-se

no

prprio

sujeito

do

desenvolvimento no seu espao de vida.

Para promover o desenvolvimento de um determinado territrio (estado,
regio, municpio ou distrito) necessrio estudar o grau de aproveitamento dos
seus recursos e potencialidade endgenas. Fatores regionais, que tm influncia
direta sobre a dinmica do desenvolvimento do territrio podem ser potencializados
pela capacidade organizativa, tcnica e gerencial das administraes locais, pela
capacidade de articulao e mobilizao dos recursos e pela formao social e da
base econmica local.
Mesmo considerando as limitaes estruturais, torna-se necessrio investigar
como esses fatores regionais podem ser potencializados. Esta uma questo que
merece ser aprofundada nas pesquisas sobre esse tema.

23

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