UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

Haroldo Ramanzini Jnior

PROCESSO

DECISRIO

DE

POLTICA

EXTERNA

INTERNACIONAIS: AS POSIES DO BRASIL NA OMC

So Paulo
2009

COALIZES

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

PROCESSO

DECISRIO

DE

POLTICA

EXTERNA

COALIZES

INTERNACIONAIS: AS POSIES DO BRASIL NA OMC

Haroldo Ramanzini Jnior

Dissertao submetida ao Programa de Ps Graduao

em Cincia Poltica, do Departamento de Cincia Poltica,
da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, da
Universidade de So Paulo, como parte dos requisitos
necessrios para a obteno do ttulo de Mestre em Cincia
Poltica.

Orientador: Prof. Dr. Amncio Jorge Silva Nunes de Oliveira

So Paulo
2009

AGRADECIMENTOS
Ao Prof. Amncio Jorge Silva Nunes de Oliveira por ser meu orientador neste
trabalho, pelas crticas e sugestes no decorrer da pesquisa. Ao Prof. Tullo Vigevani, pela
sua generosidade em acolher e agregar. Profa. Janina Onuki, que me acompanha desde
a Graduao. Ao Prof. Marcelo Passini Mariano, pela amizade e interao. Ao Prof.
Rafael Villa pelos comentrios no Exame de Qualificao. Aos Professores do
Departamento de Cincia Poltica da USP, sobretudo, queles com quem tive a
oportunidade de cursar disciplinas da Ps - Graduao: Profa. Maria Hermnia Tavares de
Almeida, Matthew Macleod Taylor, Fernando Limongi, lvaro de Vita e Adrian Gurza
Lavalle.
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo - FAPESP, pelo apoio
pesquisa da Dissertao.
Aos funcionrios do Ministrio das Relaes Exteriores e da Misso do Brasil em
Genebra. E a todos os outros funcionrios de ministrios e rgos do governo federal que
dispuseram do seu valioso tempo e compartilharam materiais que eu pudesse utilizar. A
ajuda foi fundamental para a pesquisa.
Ao Rogrio de Souza Farias. Suas sugestes, comentrios pertinentes e
compartilhamento de material foram de grande valia. Sinceros reconhecimentos.
Aos amigos: Thiago Nascimento, Clara Maria Faria dos Santos, Rodolfo Testi,
Lucas Iten Teixeira, Gustavo Favaron, Filipe Mendona, Joseph Marques, Fbio Sartori,
Vitor Miranda, Nadim Gannoum, Gabriel Cepaluni, Rafael Cedro, Thiago Lima, Mariana
Dantas e Joo Castro Neves.
De forma especial, Isabela, minha namorada, pela compreenso, pacincia e
carinho.
Com admirao Jaine. Tambm ao Darci e ao Guilherme.
Dedico este trabalho ao meu pai, Haroldo, minha me, Sonia e aos meus irmos,
Andr e Isis. Foi graas ajuda, o incentivo e a compreenso da minha famlia, em todos
os momentos, que eu pude me dedicar aos estudos e s pesquisas.

Vocs, jovens, esto entrando na vida e encontram-se envolvidos

em uma poca bem interessante. Uma poca interessante sempre
uma poca enigmtica que no promete muito repouso,
prosperidade, continuidade, segurana. Estamos em uma idade
crtica, ou seja, uma idade em que coexistem muitas coisas
incompatveis, sendo que nenhuma delas pode desaparecer ou
vencer. Esse estado de coisas to complexo e to novo que
ningum, hoje em dia, pode se vangloriar de compreend-lo; o que
no significa que ningum se vanglorie. Todas as noes que
considervamos slidas, todos os valores da vida civilizada, tudo o
que estabilizava as relaes internacionais, tudo o que regularizava
o regime econmico; resumindo, tudo o que limitava, felizmente, a
incerteza do amanh, tudo o que proporcionava s naes e aos
indivduos alguma confiana no amanh, tudo isso parece muito
comprometido. Consultei todos os ugures que pude encontrar, e de
todos os tipos; s ouvi palavras muito vagas, profecias
contraditrias, garantias curiosamente dbeis. Nunca a humanidade
reuniu tanto poder com tanta desordem, tanta preocupao, tanta
irresponsabilidade, tantos conhecimentos e tantas incertezas. A
inquietude e a futilidade dividem nossos dias. Paul Valry,
Discurso sobre a Histria. In: Valry, Paul. Variedades. So Paulo,
Iluminuras, 1991.

RESUMO
O objetivo desta dissertao consiste em analisar a atuao da coalizo G-20, no
mbito da Rodada Doha, da OMC, tendo como foco principal o entendimento das
posies brasileiras na coalizo. Procuramos compreender a receptividade da poltica
externa brasileira s presses domsticas, no caso da atuao do pas, no G-20, bem como
a influncia dos atores domsticos, governamentais e no governamentais, no processo de
formulao e de implementao da estratgia brasileira na coalizo. Argumentaremos que
a forma como o Brasil atua, no G-20, relaciona-se, tanto com o processo interno de
construo da posio negociadora do pas, quanto com os limites que a prpria lgica
das negociaes estabelece. A unidade de deciso que estrutura a posio brasileira uma
varivel importante para o entendimento da postura do pas e para manuteno da
coalizo.

Palavras chave: Poltica Externa Brasileira, Coalizes Internacionais, Processo

Decisrio, G-20, Rodada Doha, OMC.

ABSTRACT

The objective of this text is to analyze the performance of the G-20 at Doha
Round in the WTO, having as main focus the brazilian position in the coalition. We will
try to comprehend the receptiveness of the brazilian foreign policy to the domestic
pressures considering the countries positions in the coalition. We argue that the brazilian
positions, in the G-20, are related to the domestic decision making structure, as well as to
the limits of the negotiations logic. The decision unit that structures the country position
is an important variable to understand brazilian positions and the maintenance of the
coalition.
Keywords: Brazilian Foreign Policy, International Coalition, Decision Making Process,
G-20, Doha Round, WTO.

SUMRIO

Introduo.................................................................................................................. 8
Captulo 1: A questo da continuidade na Poltica Externa Brasileira .....................18

Captulo 2: Poltica Externa Brasileira e Presses Domsticas .................................31

Captulo 3: Formao de Coalizes e Negociaes na OMC .....................................47

Captulo 4: A atuao do G-20 na Rodada Doha .......................................................64

Captulo 5: O processo decisrio de definio da posio brasileira no G-20...........102

Consideraes Finais ...................................................................................................131

Referncias Bibliogrficas .......................................................................................... 138

Introduo
A formao oficial do G-201, na fase final de preparao da Reunio Ministerial
de Cancn da OMC (Organizao Mundial do Comrcio), de setembro de 2003, foi uma
resposta imediata proposta de negociao agrcola, estruturada e pr-determinada pelos
Estados Unidos e Unio Europia. A aceitao do documento, por parte do uruguaio
Carlos Perez de Castillo, ento presidente do Conselho Geral da OMC, como documento
framework, para as negociaes, foi o estopim para o alinhamento dos pases em
desenvolvimento em torno do G-20. Essa proposta era pouco ambiciosa, quanto s metas
de liberalizao e acesso a mercados agrcolas. Numa dimenso mais ampla, o G-20 est
ligado idia da ampliao da influncia dos pases em desenvolvimento, no processo
decisrio da OMC, e da busca de reduo dos subsdios e maior acesso aos mercados
agrcolas dos pases desenvolvidos. Da mesma forma, o G-20 sinaliza o revigoramento da
participao dos pases em desenvolvimento, nas negociaes na esfera da OMC, por
meio de coalizes, consolidando uma tendncia que j vinha ocorrendo, ao menos desde
a Rodada Uruguai do GATT.
O objetivo desta dissertao consiste em analisar a atuao da coalizo G-20, no
mbito da Rodada Doha, da OMC, tendo como foco principal o entendimento dos
determinantes domsticos das posies brasileiras na coalizo, no perodo de 2003 a
2008. Procuramos compreender a receptividade da poltica externa brasileira s presses
domsticas, no caso da atuao do pas, no G-20, bem como a influncia dos atores
internos, governamentais e no governamentais, no processo de formulao e de
implementao das posies brasileiras na coalizo. A forma como o Brasil atua no G-20,
relaciona-se, tanto com o processo domstico de construo da posio negociadora do
pas, quanto com os limites estabelecidos pela prpria lgica das negociaes. A unidade
de deciso (HERMANN e HERMANN, 1989) que estrutura a posio brasileira uma
varivel importante, tanto para o entendimento da postura do pas, quanto para
manuteno da coalizo.

So membros do G-20: frica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, China, Cuba, Egito, Filipinas,
Guatemala, ndia, Indonsia, Mxico, Nigria, Paquisto, Paraguai, Tailndia, Tanznia, Uruguai,
Venezuela e Zimbabue.

Os pases em desenvolvimento, agindo por meio de coalizes, conseguem

melhorar, ao menos em parte, os resultados dos acordos, em relao aos termos
inicialmente propostos pelos pases desenvolvidos (NARLIKAR 2003, ODELL, 2003).
No caso do Brasil, o fato de ser o coordenador2 da coalizo corresponderia expectativa
de parte da diplomacia brasileira, compartilhada por outros setores das elites, de tornar o
pas um ator protagnico no cenrio poltico e econmico internacional. A literatura
especializada e a documentao primria sinalizam de forma clara que o Brasil, junto
com a ndia, o principal membro e formulador do G-203. Assim sendo, partimos da
idia que entender o G-20 e as razes de sua manuteno, ao menos at a reunio miniministerial de julho de 2008, significa, em boa medida, compreender a estratgia
brasileira em relao coalizo.
As posies externas adotadas pelo governo brasileiro so resultantes de um
processo negociador domstico complexo que envolve, alm dos atores governamentais,
com destaque para o Itamaraty e a prpria Presidncia da Repblica, outras agncias
governamentais

e atores domsticos, com

interesse em determinados temas

internacionais. Nossa hiptese que, em casos onde os temas externos tm forte

interconexes com os interesses domsticos, como o caso da atuao brasileira, no G20, a poltica externa brasileira tenderia a ser mais receptiva s presses domsticas,
como forma de fortalecer suas posies, neste mbito e, conseqentemente, nas
negociaes comerciais internacionais. Num processo decisrio, toda agncia
governamental tem uma posio sobre um determinado tema, sobretudo, naqueles que
envolvem sua atuao mais direta; mas, com o decorrer das negociaes e os conflitos de
interesses domsticos, possvel supor que, ao longo da dinmica negociatria, os atores
2

Telegrama 1066. V Ministerial da OMC, em Cancun. Atuao brasileira. Da SERE para Delbrasgen.
03/10/2003. Telegrama 01649. Agricultura. Rodada Doha. G-20. Reunio Ministerial. De Delbrasgen para
Exteriores. 24/07/2008
3
Segundo o ento Ministro do Comrcio e ndstria da ndia Kamal Nath (2007) A fora do G-20 baseiase em dois pilares: seu objetivo de integrar plenamente a agricultura em um sistema multilateral de
comrcio justo e fundado em regras; e sua capacidade de conciliar interesses agrcolas divergentes dentro
do prprio grupo. (....). Sob a coordenao competente do Ministro Celso Amorim, o G-20 tem defendido
eficazmente suas posies em todas as reas das negociaes agrcolas. Apresentao. In: O G-20 e a
OMC. Textos, Comunicados e Documentos. Braslia, Ministrio das Relaes Exteriores: FUNAG, 2007.
Em artigo no The Wall Street Journal, em 25/09/2003 o Ministro Celso Amorim argumenta que as
coordinator of the Group of 22 developing countries that presented a united front on agriculture, I am
convinced that Cancun will be remembered as the conference that signalled the emergence of a less
autocratic multilateral trading system.

mudem suas posies. Ou seja, no caso de verificarmos a participao de diversos atores

domsticos, na definio das posies brasileiras, ento poderemos supor que as posies
iniciais da diplomacia, diante de determinadas questes envolvidas nas negociaes,
tendem a sofrer alteraes ao longo do processo. Caso no haja mudanas significativas,
pode-se pensar que o Ministrio das Relaes Exteriores tem alta capacidade de
influncia no processo decisrio conseguindo projetar de forma decisiva suas
preferncias.
J no caso de haver a ocorrncia da hiptese central, participao de atores
domsticos interessados na questo, mas, ao mesmo tempo, se no for possvel verificar
uma alterao importante nas posies iniciais da diplomacia brasileira no decorrer do
processo negociador, poderemos supor que esta maior abertura s presses domsticas
no necessariamente significa um processo decisrio mais descentralizado; por outro
lado, pode denotar um processo negociador baseado em prticas de absoro estratgica
da participao no-governamental ou de agncias governamentais que tradicionalmente
no participam do processo de formulao da poltica externa brasileira, mas que, diante
dos temas tratados, demonstram interesse em influenciar a posio do pas.
Contextualizando a atuao do Brasil, este trabalho tenta compreender o motivo
do G-20 manter-se como um ator de destaque nas negociaes, apesar das significativas
diferenas endgenas e das presses externas. Em outras palavras, busca entender quais
so as razes da estabilidade e relativo sucesso da coalizo. Essas colocaes surgem, se
levarmos em considerao o fato amplamente destacado por diversos analistas de o G-20
ser uma coalizo de tipo specific-issue, focada no tema da agricultura, onde dois de seus
principais expoentes, ndia e Brasil, tm interesses no coincidentes, ainda que
parcialmente acomodveis, nas negociaes agrcolas (NARLIKAR e TUSSIE, 2003;
OLIVEIRA, ONUKI e OLIVEIRA, 2006). Mediante a anlise da atuao do G-20 e do
seu impacto na Rodada, poderemos identificar, quais so as possibilidades de xito de
coalizes lideradas por pases considerados potncias mdias4.

Potncia mdia aquela que, de modo geral, est situada abaixo das grandes potncias e acima dos pases
pouco expressivos. Uma caracterstica a participao intensa nos sistemas regionais onde se situam.
Nessa faixa intermediria, o principal parmetro o grau de influncia na elaborao das agendas
internacionais. Para uma reviso da literatura sobre o conceito e contextualizao no estudo da poltica
externa brasileira ver: LIMA (1986).

10

Com efeito, os estudiosos da poltica externa brasileira indicam que a aspirao de

exercer um papel de influncia, no cenrio externo, tem sido um trao mais ou menos
permanente no relacionamento internacional do pas. Estas seriam explicaes possveis
no entendimento da posio de liderana e de paymaster5 desempenhado pelo pas na
coalizo. Sob essa tica, a posio do pas no G-20 seria relacional, ou seja, a liderana
do grupo possibilitaria maior participao, no processo decisrio da OMC, e,
simultaneamente, contribuiria para uma maior projeo externa do pas. Parte da base de
sustentao desta estratgia, como veremos, tem relao com o processo decisrio de
definio da proposta brasileira de negociaes agrcolas. Discutiremos a funcionalidade
do G-20 para o fortalecimento do peso do Ministrio das Relaes Exteriores no processo
decisrio de definio das posies brasileiras, na OMC, e, ao mesmo tempo, a
importncia do fato de o Itamaraty ter uma posio singular no processo decisrio
domstico, para a manuteno da coalizo. Incorporamos neste estudo o entendimento de
Lima e Moura (1982: 361) que afirmam que as explicaes mais completas de uma
poltica externa no se esgotam naturalmente nas justificativas e motivos que ela mesma
se d. Por isso, devemos procurar fora das formulaes oficiais as razes mais profundas
de sua adoo.
Na literatura que discute a questo da participao dos pases em
desenvolvimento em coalizes internacionais, na OMC (NARLIKAR, 2003; ODELL,
2003; NARLIKAR e TUSSIE, 2003; PATEL, 2007; ISMAIL 2007; FERNNDEZ,
2008), pouca ateno tem sido dada, no sentido de entender os determinantes domsticos
das posies dos pases nas coalizes. Nosso argumento que o processo decisrio de
definio da posio brasileira na coalizo e alguns aspectos da poltica domstica so
variveis que tiveram papel importante para garantir a manuteno do G-20, ao menos at
a reunio mini-ministerial de julho de 2008. Nesse sentido, acreditamos que a posio do
pas nas negociaes internacionais no pode ser explicada sem uma anlise das
interaes entre polticas e estruturas decisrias domsticas e internacionais
5

O conceito de paymaster originalmente remete ao trabalho de Mattli (1999) que analisa a experincia
histrica de diversos processos de integrao regional. O autor argumenta que a evoluo dos processos de
integrao regional depende, em grande medida, da existncia de um Estado paymaster, disposto a aceitar
uma parcela maior dos custos da integrao. No caso deste texto, utilizamos o conceito de paymaster de
forma a caracterizar o fato de o Brasil, at julho de 2008, ter arcado com parcela significativa dos custos de
manuteno do G-20.

11

(MORAVCSIK, 1993). Ou seja, no entendimento da participao dos pases em

desenvolvimento nas coalizes internacionais faz-se necessrio uma maior integrao das
abordagens sistmicas e domsticas.
A escolha do objeto de estudo se justifica por se tratar de um tema que denota um
acrscimo na capacidade de o Estado brasileiro influir no destino das negociaes
comerciais internacionais, e, ao mesmo tempo, um tema que envolve questes que
produzem impactos significativos em diversos setores domsticos. Como resultado seria
importante compreender melhor a composio e a lgica das bases domsticas que
estruturam esta estratgia j que so poucos os estudos que analisam as posies do
Brasil, em coalizes internacionais, e, nas negociaes multilaterais de comrcio, a partir
do entendimento do processo decisrio interno.
Como veremos,

parte da literatura que discute a participao brasileira, na

Rodada Doha (SHAFFER, SANCHEZ e ROSENBERG, 2008; OLIVEIRA, 2007), tende

a argumentar que o maior engajamento do Brasil, na OMC, e os relativos sucessos
atingidos tm relao com a emergncia de uma rede de interao entre sociedade civil,
setor privado e governamental. Nesse sentido, haveria uma diminuio do peso do
Itamaraty, na dinmica de definio das posies internacionais do Brasil, e progressiva
influncia da sociedade civil, no processo decisrio de poltica externa brasileira, bem
como uma descentralizao da formulao da poltica externa brasileira, do Itamaraty
para outros rgos do governo (CASON e POWER, 2006). Este processo de
horizontalizao (FRANA e SANCHEZ, 2009) da formulao da poltica externa
brasileira teria grande relevncia, na explicao do xito das aes internacionais do
Brasil no governo Lula da Silva, inclusive do G-20. A partir da anlise do G-20 e da
formulao das posies brasileiras, na coalizo, pretendemos trazer elementos para essa
discusso.
Nesse sentido, a dissertao pretende contribuir para a literatura de coalizes de
pases em desenvolvimento na OMC, de negociaes comerciais internacionais, de
processo decisrio e de poltica externa brasileira. Nos dois primeiros casos, como
argumentamos acima, poucos so os estudos que discutem o funcionamento interno das
instituies e burocracias, na definio da posio dos pases em desenvolvimento na
OMC. Como argumentam Allison e Zelikow (1999), para se explicar o porqu de uma

12

deciso6, ou seja, para se entender a motivao da atuao do Brasil, no G-20, preciso

identificar os atores, grupos, e compromissos assumidos entre os que participaram do
processo decisrio domstico. Para se explicar a postura de um pas numa coalizo
internacional importante que se considere a dinmica interna que estruturou aquela
posio. Ou seja, a anlise do processo de formulao das decises uma varivel
importante para o entendimento do contedo das mesmas.
Do ponto de vista dos estudos de processo decisrio, sabemos que a estrutura
domstica tem grande impacto nas posies internacionais dos pases (KATZENSTEIN
1976; PUTNAM, 1988, MORAVISCK, 1993; MILNER, 1997); mas, no claro como
essa estrutura domstica impacta a posio de diferentes pases e qual a implicao disso
nos diferentes casos. Parte significativa da literatura tem utilizado o exemplo dos Estados
Unidos na teorizao sobre processo decisrio domstico e negociaes internacionais7.
O entendimento da dinmica do processo decisrio que estrutura a posio de outros
pases, no caso deste trabalho que enfoca o Brasil, poder contribuir para uma
compreenso mais ampla sobre a intrincada relao entre processo decisrio interno e as
posies externas dos pases (FARIAS, 2007, 2009). Entre outros fatores, o caso
brasileiro pode ser importante para se entender melhor o modo como uma burocracia,
com forte cultura organizacional8, que alguns autores chamam de uma missionary
institution9 (DREZNER, 2000; CHEIBUB, 1985), consegue manter10 e at mesmo
aumentar seu peso no processo decisrio, apesar dos fatores que em tese agiriam num

Para Allison e Zelikow (1999:6) importante considerar the players whose interests and actions impact
the issue in question, the factors that shape playersperceptions and stands, the established procedure or
action channel for aggregating competing preferences, and the performance of the players.
7
Hermann (2001: 49) entende que To date models of foreign policy decision making have had a distinctly
U.S flavor . Indeed, the U.S bias in the decision making literature has made it difficult to generalize
to other countries and has given researchers blind spots regarding how decisions are made in government
and cultures not like the American.
8
De acordo com Allison e Zelikow (1999: 153) Organizational culture is thus the set of beliefs the
members of an organization hold about their organization, beliefs they have inherited and pass on to their
successors.
9
Segundo Drezner (2000: 735) ....missionary institutions have a coherent set of preferences over means
and ends. In a missionary institution, there is little disagreement within the agency over the desired goal or
the ways in which that goal is achieved. Second, missionary institutions try to prevent the introduction of
additional normative or material goals in order to avoid value conflicts or tradeoffs. This allows members
of a missionary institution to maintain their intensity of preferences over means and ends; it also prevents
the organization from engaging in tradeoffs over competing goals.
10
Drezner (2000: 736) considera que ....a missionary institution survives if it maintains its organizational
integrity and continues to advance its initial set of ideas even after its political patrons lose power.

13

sentido contrrio, como, por exemplo, a redemocratizao, a maior internacionalizao da

economia brasileira, o aumento do impacto distributivo das questes internacionais e a
sofisticao da agenda das negociaes.
Por fim, no que tange aos trabalhos de poltica externa brasileira, a partir deste
estudo de caso, pretendemos contribuir para a discusso sobre a questo da continuidade
e descontinuidade na poltica externa brasileira, para o debate sobre a receptividade da
poltica externa s presses domsticas no perodo ps Guerra Fria, bem como para o
entendimento dos momentos onde, historicamente, o Itamaraty tem se fortalecido no seio
do Estado brasileiro. Nossa analise do processo decisrio que estrutura as posies
brasileiras, no G-20, buscando compreender o peso da posio dos atores internos,
governamentais e no-governamentais, na formulao e na implementao da poltica
externa brasileira, ao tratar de um tema que expressa diversos interesses domsticos, pode
trazer subsdios ao debate amplo sobre a natureza da poltica externa no Brasil
contemporneo.
Nosso mtodo de estudo do processo decisrio prximo quilo que George e
Bennett (2005) chamam de process-tracing11. Trata-se de uma pesquisa problemdriven e no method driven (SHAPIRO, 2002). Buscamos traar as conexes entre
possveis causas e resultados observveis, delimitando o mecanismo da participao e das
posies do Brasil no G-20. Para o entendimento do processo decisrio que estruturou a
atuao brasileira que entendemos ser uma varivel importante para a manuteno da
coalizo, tentamos conseguir o maior acesso possvel s fontes primrias de informao:
atas de reunies, propostas, cartas, avisos interministeriais e telegramas de instruo,
ainda que esse material, muitas vezes, seja de difcil acesso.
Considerando que as fontes tm grande impacto no desenvolvimento da pesquisa,
alm da literatura acadmica sobre o assunto, tentamos utilizar uma diversidade razovel
de fontes e indicadores, para construir o argumento do trabalho. Uma fonte importante,
para entender a dinmica da atuao do Brasil no G-20 e a estratgia de gerenciamento da
coalizo, foram os telegramas e despachos telegrficos entre a Delegao Brasileira em
11

Segundo os autores in process-tracing, the researcher examines histories, archival documents, interview
transcripts, and other sources to see whether the causal process a theory hypothesizes or implies in a case is
in fact evident in the sequence and values of the intervening variables in that case (GEORGE e
BENNETT: 2005: 6).

14

Genebra (DELBRASGEN), a Secretria de Estado das Relaes Exteriores (SERE) e a

Diviso de Agricultura e Produtos de Base (DPB), no perodo de 2003 a 2008. Outra
fonte de informao, principalmente para o entendimento do processo decisrio, foram as
entrevistas que fizemos com atores dos rgos que participaram das reunies do Grupo
Tcnico Informal (GTI), coordenado pelo Ministrio das Relaes Exteriores, onde era
definida a posio brasileira no G-20. O grupo era composto por representantes do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Desenvolvimento (MAPA), Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (CONTAG), Confederao Nacional da Agricultura (CNA) e Instituto de
Estudos do Comrcio e das Negociaes Internacionais (ICONE). Alm das pessoas que
participaram das reunies do GTI, entrevistamos diplomatas brasileiros lotados em
Braslia nas divises que lidam diretamente com o tema das negociaes, membros da
Delegao Brasileira em Genebra, funcionrios da OMC e correspondentes de jornais
brasileiros. A Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX) considerada um rgo de jure
importante, na definio da posio do Brasil nas negociaes12. Por conta disso,
entrevistamos funcionrios que trabalham na rea de negociaes internacionais e
tivemos acesso parcial s atas das reunies mensais, de forma a entender como o tema do
G-20 inseria-se nas discusses.
A inferncia que faremos sobre o funcionamento do processo decisrio
incorporar, em parte, a percepo dos diferentes atores que dele participaram. Contudo,
para utilizarmos informaes oriundas de entrevistas, buscamos confront-las com a
documentao disponvel, ou quando isso no era possvel, com as informaes de outros
atores que tambm participaram do processo. Outra fonte de pesquisa foram os artigos e
declaraes pblicas em reportagens de jornais pertinentes a atores que tiveram relao
com o processo decisrio. No caso da atuao do G-20 na Rodada, as principais fontes
foram as propostas apresentadas pelo grupo e os documentos circulados pelo Presidente
do Comit de negociaes agrcolas, disponveis no web-site da OMC, assim como duas
12

Segundo decreto no. 4732, de 10 de junho de 2003, dentre as competncias da CAMEX destacam-se:
definir diretrizes e procedimentos relativos implementao da poltica de comrcio exterior, visando
insero competitiva do Brasil, na economia internacional; coordenar e orientar as aes dos rgos que
possuem competncias, na rea de comrcio exterior, estabelecer as diretrizes para as negociaes de
acordos e convnios relativos ao comrcio exterior, de natureza bilateral, regional ou multilateral. Ver:
http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=1&menu=1932

15

publicaes oficiais da coalizo, quais sejam, O G-20 e a OMC: textos, comunicados e

documentos e Five years of Activities of the G-20: moving forward the Doha Round.
Do ponto de vista das limitaes deste trabalho, primeiramente, cumpre destacar
que um estudo de caso no tem condies de testar uma hiptese de forma conclusiva,
ainda que possa ser importante, para fomentar novas hipteses, para verificar o peso dos
mecanismos causais relativamente consolidados ou emergentes, alm de ter possibilidade
de se aproximar do entendimento de causalidades complexas (GEORGE e BENNET,
2006; NARLIKAR e ODELL, 2003). Uma dificuldade importante foi situar o G-20 no
mbito geral das negociaes na OMC. Certamente, as posies do Brasil na coalizo
tinham em conta o conjunto dos temas da negociao13 (sobretudo as negociaes em
NAMA) e uma estratgia global para a Rodada. O foco aqui empreendido, contudo, foi
mais especfico e no considerou em sua totalidade estas conexes. No que se refere s
fontes oficiais, a principal limitao que foi possvel o acesso integral (de 2003 a 2008)
aos telegramas e despachos telegrficos ostensivos. Os telegramas reservados,
confidenciais e secretos no puderam ser analisados na sua totalidade14. Trabalhos futuros
que se estruturem totalmente, a partir dessas fontes, certamente traro informaes
importantes sobre o tema. Uma dificuldade analtica que h variaes significativas na
participao dos atores domsticos, de acordo com o estgio da negociao. O nvel de
intensidade da mobilizao dos atores internos e o grau de politizao da discusso dos
temas no so uniformes em todos os momentos da negociao. Tendo em conta este

13

O Brasil compartilha o pensamento cada vez mais presente que, sem ganhos substanciais em
agricultura, pouco interesse haver em avanar na liberalizao em outros setores de negociao. Sem
ganhos efetivos e concretos em agricultura no ser possvel atingir clima poltico favorvel concluso
com sucesso da Rodada Doha. Ministrio das Relaes Exteriores. Subsecretaria Geral de Assuntos de
Integrao, Econmicos e de Comrcio Exterior / Departamento Econmico, Coordenao-Geral de
Organizaes Econmicas. Visita do Comissrio Europeu para comrcio, Senhor Pascal Lamy. Mao de
apoio. 31/01/2003. O Ministro Celso Amorim argumenta que Porm, no se pode esperar jamais, que os
pases em desenvolvimento possam fazer uma oferta em produtos industriais que seja maior que oferta que
os pases desenvolvidos esto dispostos a fazer em agricultura. Palavras do Ministro Celso Amorim, em
entrevista coletiva imprensa sobre a Rodada Doha da OMC. Palcio do Itamaraty, Braslia, 28/10/2005.
14
Funcionrio do Ministrio das Relaes Exteriores, por meio de comunicao eletrnica, em 07/07/2009,
informou que Informo que, luz do Decreto n 5.301, de 9 de dezembro de 2004, uma vez que os
documentos solicitados pelo Senhor so bastante recentes (anos de 2003 a 2008), o senhor somente poder
ver documentos no-classificados, ou seja, os documentos reservados, confidenciais e secretos que
porventura estejam relacionados em sua solicitao ainda esto protegidos pelo prazo de classificao
previsto em Lei.

16

fato, aps a coleta do material emprico e das entrevistas, tentamos dimensionar, de forma
geral, o peso dos diferentes atores do processo, de forma a construir o argumento do
trabalho e elementos para a verificao da nossa hiptese, num esforo que lidou com a
necessidade de certa parcimnia e decorrentes implicaes.
A dissertao est organizada da forma que segue. Considerando que a busca de
um papel relevante no cenrio internacional, sobretudo, nas organizaes internacionais,
no uma novidade na histria da poltica externa brasileira e que, a atuao do Brasil,
no G-20, relaciona-se, igualmente, com as noes de autonomia e desenvolvimento, que
so formadoras do padro de comportamento da ao externa do pas, no primeiro
captulo, discutiremos a questo da continuidade na poltica externa brasileira. Da mesma
forma, abordaremos o que consideramos como situaes onde, historicamente, o
Itamaraty tem se fortalecido, no mbito da estrutura decisria do Estado brasileiro. No
segundo captulo, discutiremos a receptividade do Ministrio das Relaes Exteriores s
presses domsticas em diferentes momentos, assim como alguns aspectos do
desenvolvimento burocrtico da poltica econmica externa brasileira. Pelo fato de o G20 tratar-se de uma coalizo de pases em desenvolvimento, no terceiro captulo, faremos
uma discusso conceitual sobre coalizes, na OMC, buscando entender de forma mais
apropriada o seu significado especfico, tal como estabelecido pela literatura
especializada e seus desafios recorrentes. O quarto captulo ser dedicado anlise da
origem do G-20, sua atuao e peso na Rodada Doha e as razes para o sucesso da
coalizo, considerando, entre outros fatores, a articulao Brasil - ndia. No quinto
captulo, incorporando de forma adaptada ao contexto brasileiro parte da literatura de
Anlise de Poltica Externa, discutiremos o processo decisrio que estruturou as posies
brasileiras no G-20, no perodo de 2003 a 2008. Buscaremos verificar se a inteno final
brasileira, nas negociaes, vem estruturada por parte do Itamaraty, ou, se determinada
por outros atores domsticos, bem como, se as posies do governo variam conforme s
presses dos atores internos, ou, se j so previamente delimitadas, e, quais so os atores
domsticos com maior interesse em influenciar as posturas do pas na coalizo e, de
forma anloga, a receptividade da diplomacia s posies desses atores.

17

Captulo 1: A questo da continuidade na Poltica Externa Brasileira

A presena e a atuao em organismos multilaterais um dos traos estruturais da

poltica externa brasileira. A expectativa que, nas organizaes internacionais, o pas
teria maior possibilidade de participar na elaborao das normas que regem o sistema
internacional. Nesse sentido, o esforo visando conseguir posio de protagonista numa
instituio internacional, como o caso da atuao do Brasil na OMC, mediante o G-20,
no algo novo na poltica externa do pas. Essa participao assertiva em fruns
multilaterais remete, ao menos, primeira dcada do sculo XX, precisamente, ao ano de
1907, com a atuao de Rui Barbosa, na II Conferncia de Paz de Haia. Naquela
oportunidade, Rui Barbosa, com o apoio do ento Ministro de Relaes Exteriores, Rio
Branco, j reivindicava um papel de destaque para o Brasil, na elaborao das normas
que regeriam as questes internacionais da poca (CARDIM, 2007), questionando, assim,
a lgica das grandes potncias. Segundo Lafer (2004), a ao de Rui Barbosa na
Conferncia de Haia, representa, no plano externo, um fazer diplomtico precursor do
tema e do processo da democratizao do sistema internacional.
A busca de assento permanente no Conselho da Liga das Naes, em meados da
dcada de 1920, tambm, no Conselho de Segurana da ONU, nos anos 1940, 1990 e
2000, so casos conhecidos, onde o Brasil busca participar das grandes questes
internacionais por intermdio de um lugar de destaque nos organismos internacionais. O
pas teria um importante ativo histrico-diplomtico em termos de participao no mbito
multilateral15. um dos poucos pases em desenvolvimento a ter participado ativamente
da construo da ordem econmica internacional em vrias pocas, atravs de sua
atuao em inmeras conferncias multilaterais.
Parte significativa dos estudos de poltica externa brasileira tem demonstrado
certas caractersticas de continuidade na implementao da poltica exterior do Brasil.
15

Segundo Lima (2005), a aspirao pelo reconhecimento internacional foi tradicionalmente perseguida
mediante uma poltica deliberada de presena nos fruns multilaterais. Para uma anlise histrica da
participao brasileira no GATT, ver: ABREU, Marcelo de Paiva. O Brasil e o GATT: 1947-1990. In:
ALBUQUERQUE, Jos A. G. (org). Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira: Diplomacia para o
Desenvolvimento. So Paulo: Cultura, 1996. Para um estudo da atuao do Brasil nos temas do
multilateralismo econmico, consultar o livro de ALMEIDA, Paulo Roberto. O Brasil e o
Multilateralismo Econmico. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999.

18

Cervo (1994: 26) considera que o grau de previsibilidade da poltica exterior do Brasil
dos mais elevados em termos comparativos. Atravs do tempo, constitui-se um conjunto
de valores e princpios de conduta externa que perpassou as inflexes e mudanas da
poltica. Lima (1994) entende que a aspirao de converter o pas num ator relevante na
poltica internacional e a crena em uma especificidade, frente aos demais pases latinoamericanos, tm-se apresentados como temas relativamente permanentes da cultura
poltica das elites brasileiras. As explicaes das razes da existncia de uma margem
mais ou menos estabelecida de atuao internacional do Brasil, como veremos abaixo,
so variadas, mas, convergem no sentido de apontar um certo padro de comportamento
do Estado brasileiro.
Isso no quer dizer que no existam situaes de mudana, na histria da poltica
externa brasileira, ou que os conceitos estruturantes da atuao brasileira, no mundo, no
sofram modificaes, de acordo com o momento histrico, ou de acordo com as elites
que esto no poder, mas, significa que as mudanas se operacionalizam a partir de uma
margem relativamente delimitada. Nesse sentido, os conceitos de

autonomia e

desenvolvimento podem ser destacados como os dois principais eixos que articulam a
implementao da poltica internacional do Brasil (PINHEIRO, 2004; VIGEVANI e
MARIANO, 2005; MARIANO e RAMANZINI JNIOR, 2009).
Alguns autores entendem que o elemento de continuidade, na poltica externa
brasileira, tem a ver com o fato de, ao longo do tempo, ter-se-iam consolidados princpios
ou tradies de atuao externa, que indicariam determinados parmetros para a insero
internacional. Os trabalhos que incorporam essa perspectiva (LESSA, 1998; MELLO,
2000; LAFER, 2004; PINHEIRO, 2004; OLIVEIRA, 2005; FAVERO, 2006)
identificam a existncia de princpios norteadores da poltica externa brasileira. Cervo
(1994) entende que a orientao pacifista, juridicista e pragmtica apresenta-se como
constante, mas com importncia variada, dependendo da situao domstica e das
modificaes no contexto internacional. Lessa (1998:29) argumenta que o universalismo
que, juntamente com o pacifismo, o juridicismo e o realismo, constitui a moldura
conceitual da praxis diplomtica brasileira. Na mesma linha, Pinheiro (2004:7) sinaliza
que no plano das idias, valores e doutrinas que orientam a ao externa do Brasil ao
longo do ltimo sculo destaca-se a busca pela autonomia.

19

O prprio discurso diplomtico um elemento que busca reforar a idia de

continuidade e o fato de determinados princpios se constiturem em parmetros de
atuao externa do Brasil (BARBOSA, 1996; LAMPREIA, 1998). Barros (1998: 20)
considera que a credibilidade internacional de um pas depende, em grande medida, do
respeito a uma atuao externa fundada em valores e princpios. O fato de existir uma
diplomacia consolidada, com uma importncia singular, no aparato estatal brasileiro
(DANESE, 1999), possibilitaria poltica exterior contar com uma agncia especializada,
capaz de zelar pela implementao desses princpios e garantir a continuidade da poltica
externa como uma poltica de Estado. Segundo Barbosa (1996: 71) a diplomacia
brasileira tem uma forte tradio de continuidade e previsibilidade, mantida h mais de
um sculo graas ao profissionalismo dos seus quadros e legitimidade que lhe tem sido
tradicionalmente conferida pelo consenso das foras partidrias internas. Direta ou
indiretamente, este argumento refora a necessidade de existncia e manuteno de
formuladores de poltica externa, capazes de construir uma compreenso de atuao
internacional que transcenderia os governos16.
Buscando compreender a relao entre arranjos institucionais domsticos e
mudana conceitual na poltica externa, Arbilla (2000: 346-347) argumenta que:
a homogeneidade e conformidade promovidas pelas pautas organizacionais do
Ministrio desencorajam inovaes conceituais radicalmente diferentes das
sustentadas pela corporao. Antes, novas idias tendem a ser modeladas de
maneira compatvel com o acervo diplomtico.

Haveria, assim, certa lgica institucional no processo de formulao dos quadros

conceituais da poltica exterior do Brasil. Nessa mesma linha, Vieira (2001: 275)
considera que:
tradicionalmente, a diplomacia optou por seguir novas verses do mesmo, requalificadas de acordo com as contingncias histricas, sem ter questionada sua
capacidade, pretensamente inexorvel, de definir os mapas conceituais da
poltica externa do pas.
16

Segundo Barros (1998: 19-20) O outro princpio o da prevalncia da viso de futuro sobre o
imediatismo. O Itamaraty procura atuar tendo em vista a perspectiva de longo prazo, evitando modismos,
solues circunstanciais e precipitaes que desconsideram dificuldades futuras, o grau de desgaste poltico
e a eventual perda de credibilidade. O anseio mais imediato avaliado com base nos seus benefcios e
custos no futuro, no em seus resultados mais visveis e freqentemente de apelo mais fcil.

20

A partir de parte das anlises que se concentram nos atores ou na dinmica

poltica domstica que delimita a atuao internacional do Brasil (ARBILLA, 2000;
VIEIRA, 2001; CASTRO NEVES, 2006; MARIANO, 2007) possvel argumentar que
os elementos de permanncia, na conduo da implementao das aes externas
brasileiras, tm relao com a organizao diplomtica, enquanto corpo poltico da
estrutura estatal com grande capacidade de auto reproduo e adaptao s mudanas
de governo.
Um outro modo de interpretao, que pode ser adicionado idia que existe uma
regularidade no comportamento externo brasileiro, so as analises derivadas do conceito
de potncia mdia ou de pas intermedirio (SENNES, 2001, MARQUES, 2005,
HURREL e NARLIKAR, 2006, HIRST e LIMA, 2006). As potncias mdias seriam um
grupo especfico de pases no cenrio internacional e teriam um tipo prprio de insero
externa, na medida em que se diferenciariam das grandes potncias e no se confundiriam
com os pases pequenos ou pouco expressivos do sistema. Lima (1986:55-56) argumenta
que exatamente por sua condio de intermedirios e de recm industrializados -,
comportam caractersticas ora de pases fortes, ora de pases fracos, ora de autnomos,
ora de dependentes e, por isso, estabelecem formas compostas de ao internacional.
Keohane (1969) coloca que potncias mdias so system-affecting state; isto , Estados
que no conseguem influenciar os rumos do ordenamento mundial em termos individuais,
mas que podem ter algum peso por meio de alianas e articulaes coletivas, tanto no
regional, quanto global. Uma potncia mdia, na tica de Keohane (1969, p. 296), pode
ser definida como um Estado cujos lderes consideram que eles no podem agir sozinhos
de forma efetiva, mas que talvez consigam provocar um impacto sistmico por meio de
um pequeno grupo ou instituio internacional.
Um aspecto importante do comportamento internacional das potncias mdias
que esses pases buscam construir coalizes, nas arenas multilaterais, como forma de
diminuir o poder relativo das grandes potncias17. Marques (2005: 56) entende que a
imagem internacional do Brasil como potncia mdia est fortemente associada
aspirao da elite brasileira em transformar o pas em um ator global, influente na
configurao da ordem mundial, desde o incio da formao nacional do pas. A auto
17

Voltaremos a esta discusso no captulo 2.

21

percepo de ser uma potncia mdia teria relao com a prpria identidade
internacional do pas (LAFER, 2004) que veria na mediao entre os fortes e os fracos
sua principal contribuio, para a estabilidade internacional, ainda que, como se
depreende da anlise de Lima (2005), a concepo de mediador, possa criar uma
disjuno entre este proclamado papel e a aspirao do pas de participar e influir nas
grandes decises internacionais. O reconhecimento da projeo internacional do Brasil
no se daria pelo recurso fora, mas pela diplomacia parlamentar e pela liderana
procedimental (FARIAS, 2006). O argumento que o pas teria legitimidade para exercer
esse papel em funo do seu histrico diplomtico, pautado no pacifismo, no respeito ao
direito internacional, na defesa do multilateralismo e nos princpios da auto-determinao
e no-interveno (FONSECA JNIOR, 1998; BARROS, 1998).
Uma potencia mdia teria ento um padro relativamente especfico de atuao
externa18. Nesse sentido, as anlises estruturadas, a partir da noo de potncia mdia,
no so discordantes, principalmente, do discurso diplomtico, pois, reforam a idia que
o Brasil deveria ter um papel singular no mundo, por conta de suas caractersticas
intrnsecas. E, tambm, no entram em contradio com algumas analises que identificam
um padro de comportamento da poltica externa brasileira (CERVO, 1994; 2008) ou que
enfatizam aspectos do processo decisrio, das instituies domsticas ou do processo de
implementao das posies (ARBILLA, 2000; LIMA e SANTOS, 2001; MARIANO,
2007), como a varivel explicativa da continuidade. Lima (2005: 5) tem uma
interpretao interessante sobre a questo dos elementos de continuidade da poltica
externa brasileira que estamos discutindo:
uma razo adicional para a alegada estabilidade da poltica externa pode estar,
por exemplo, na capacidade da corporao em apresentar o novo como
continuidade de uma determinada tradio diplomtica, reinventada a cada um
dos momentos de crise e mudana. A narrativa da estabilidade seria, portanto,
uma construo conceitual da diplomacia, repetida e legitimada pela
comunidade de estudiosos de poltica externa (....) Este componente
institucional no apenas garantiu poder de agenda quele ministrio, como
reforou o mito da estabilidade da poltica externa como uma poltica de Estado

18

Guimares (1999:21) utiliza a noo de grande Estado perifrico, para se referir insero externa
brasileira. De qualquer forma, para o tipo de argumento que estamos desenvolvendo, nesta seo, esta
categoria parece no ser contraditria com a idia que, por conta de suas caractersticas intrnsecas, o Brasil
teria um tipo especfico de comportamento internacional.

22

e no de governo, o que lhe asseguraria significativa continuidade ao longo do

tempo.

Parece-nos que o corpo diplomtico incorpora este fato da realidade, ou seja, as

formas de continuidade da atuao externa brasileira, para reforar seu discurso poltico
ou institucional (MARIANO e RAMANZINI JNIOR, 2009). Isso ocorre, em boa
medida, por conta da posio do Itamaraty no processo de implementao da poltica.
Mesmo assim, a construo discursiva identificada por Lima (2005), talvez no tenha
importncia de causalidade, para a relativa estabilidade da atuao internacional do
Brasil, estruturada em torno das noes de autonomia e desenvolvimento. O padro de
permanncia, na atuao internacional do pas, um elemento que parece ter maior
ligao com as circunstncias do pas do que com uma construo subjetiva, mesmo que
ainda no tenhamos compreendido adequadamente as reais causas desta caracterstica e
que a identificao dos elementos de continuidade no explique, totalmente, momentos
de ruptura (LIMA, 1994; MARIANO, 2007).
Concordamos quanto ao mito, apontado por Lima (2005:5), dos que entendem a
poltica externa como uma poltica de Estado, e, no de governo, sendo este, inclusive,
um dos pontos de influncia sobre parte dos autores que analisam o tema; apesar disso, a
prpria autora argumenta19 que a despolitizao desta ltima (da poltica externa) em
vrios momentos da vida poltica nacional, em grande medida, explica a peculiaridade de
sua relativa continuidade de orientao (LIMA, 2000: 296). Nesse sentido, parece haver
a aceitao que o padro de comportamento brasileiro, principalmente em comparao
com a ao externa de outros pases, tende a ter uma certa regularidade que ultrapassa as
mudanas domsticas. Na nossa viso, a interpretao de LIMA (2005) no diverge ou
totalmente alternativa, s analises que enfatizam os princpios e tradies da poltica
externa (CERVO, 1994, MELLO 2000, OLIVEIRA, 2005, FAVERO 2006). Mello
(2000: 195) argumenta que:

19

Lima (2005b: 5-6) entende que O enraizamento da crena da estabilidade est associado a uma
aspirao compartilhada pelas elites brasileiras desde o incio da formao nacional do pas, a saber, a
crena de que o pas est destinado a ter um papel significativo na cena internacional e o reconhecimento
desta condio pelas principais potncias mundiais, em funo de suas dimenses continentais, de suas
riquezas naturais e da liderana natural entre os vizinhos.

23

a reformulao da poltica externa pode ser concebida como um processo que

constitui, em si, por parte de seus formuladores, uma busca de consensos
mnimos junto sociedade, bem como uma tentativa de redefinir a articulao
entre o padro de insero internacional e as orientaes de modelo de
desenvolvimento econmico. De forma extremamente abrangente, a relao
com as esferas polticas e sociais pode ser estabelecida concebendo-se a
reformulao conceitual como um processo no qual as diretrizes formuladas
so ao mesmo tempo reprodues e reconstrues das estruturas culturais e
institucionais da sociedade.

Entendemos que a continuidade, na implementao da ao externa brasileira,

manifesta-se, de forma mais evidente, atravs dos objetivos centrais de manuteno da
autonomia e suporte ao desenvolvimento, podendo ser empiricamente verificada. O
elemento de autonomia pode ser entendido como o conceito essencial ou fundamental da
poltica externa brasileira (VIGEVANI e MARIANO, 2006). Nesse caso, importante
considerar que no exclusivo da poltica exterior do Brasil, mas, da poltica externa de
qualquer Estado. Do ponto de vista de um Estado nacional, a busca de autonomia o que
garante a sua identidade diante do sistema internacional. Ento, a ao diplomtica e a
atuao internacional buscam, por excelncia, algum grau de autonomia. Fonseca Jr
(1998:361) afirma que a busca por autonomia um objetivo para qualquer diplomacia.
Nenhum pas se declarar no-autnomo. Contudo, a forma como essa autonomia vai
ser operacionalizada de um pas para outro vai depender de uma srie de circunstancias
especficas, como a localizao, a histria e a viso de mundo das elites.
O termo autonomia, no caso brasileiro, remete idia de ampliao das margens
de atuao ou de escolha do Estado brasileiro, tendo em conta as limitaes impostas
pelo sistema internacional em um determinado perodo. Portanto, uma noo relativa,
depende do contexto domstico e/ou internacional em que a poltica externa est sendo
implementada. Por exemplo, Vieira (2002: 9) demonstra a forma como ocorreu, no
governo Cardoso (1994 2002), no mbito do conceito de autonomia pela integrao,
a adequao do discurso diplomtico brasileiro aos novos valores hegemnicos do
momento. O que demonstra um empenho da chancelaria brasileira em legitimar as
mudanas inserindo-as no marco da continuidade (VIEIRA, 2002: 9). De forma geral,
no governo Cardoso, a idia de desenvolvimento econmico estava ligada liberalizao
econmica, ao programa de privatizaes e diminuio do peso do Estado na economia.
A poltica externa buscou servir esse entendimento de desenvolvimento, no contexto da

24

idia de autonomia pela participao/integrao (FONSECA JR, 1998, LAMPREIA,

1998). Esse tipo de conceito construdo levando em considerao os elementos de
autonomia e desenvolvimento, mesmo que no explicitamente colocados.
Contudo, na medida em que haja maiores discordncias quanto s escolhas
internacionais do pas, o recurso a qualquer tipo de formulao abrangente fica mais
difcil. Talvez, da, o fato de no governo Lula da Silva, a diplomacia no ter formulado
nenhum conceito amplo de forma a amalgamar as bases conceituais da poltica externa.
No entanto, isso no significa que a poltica externa tenha perdido a capacidade de se
auto-reproduzir20 reforando seu elemento de continuidade; principalmente se partirmos
da idia que a causa dessa estabilidade talvez no esteja relacionada somente com uma
narrativa e tenha relao com a continuidade do corpo de profissionais dentro do aparato
estatal responsveis pela implementao das diretrizes de ao externa do Brasil. A
questo do papel do Itamaraty na implementao fundamental, pois, como veremos na
seo seguinte, alguns trabalhos demonstram, de forma clara, que muitas vezes, a posio
do Ministrio das Relaes Exteriores, no perodo anterior aos anos 1990, era fortemente
restringida em aspectos importantes do processo de formulao das posies do Brasil no
GATT. Em diferentes momentos, parece que a atribuio efetiva do Itamaraty era central
na implementao da poltica ou da posio internacional.
De qualquer forma, importante considerar que autonomia o componente que
se relaciona mais diretamente s questes do Estado e seria o atributo essencial da ao
do Estado brasileiro; diferente do termo desenvolvimento, outro elemento essencial na
poltica externa brasileira, mas que tem maior vinculao com os governos (MARIANO e
RAMANZINI JNIOR, 2009). Segundo Lima (2005: 28):
sendo as principais vulnerabilidades, na viso das elites, de natureza
econmica, a poltica externa sempre teve um forte componente
desenvolvimentista. Na verdade, est ltima tem sido considerada como um
dos principais instrumentos para propsitos de desenvolvimento.

20

Na reunio mini-ministerial de Tquio de 14/02/2003 o Ministro Celso Amorim considerava que: No

ser ainda nesta reunio, mas vamos tentar colocar a nfase em outros temas, alm de agricultura. Em
temas que permitam maior avano em polticas de desenvolvimento. Reportagem da Folha de S. Paulo
indica que esta uma frase coerente com as teses expostas tanto por Lula como pelo prprio Amorim em
seus discursos de posse, no sentido de que o Brasil do PT procuraria criar espaos de flexibilidade para
polticas de desenvolvimento. Folha de S. Paulo, Brasil inicia corrida contra o tempo14/02/2003.

25

Como o Brasil no um pas plenamente desenvolvido, a ao externa do pas

busca condies para viabilizar o desenvolvimento (AMORIM, 1994). Na viso de
Lampreia (1999)21:
os formuladores da poltica externa brasileira devem estar sempre atentos a
este condicionamento bsico. No devem esquecer que o sentido principal da
poltica externa precisa ser a busca do desenvolvimento, em todos os seus
mltiplos aspectos.

A noo de desenvolvimento, tal como presente nos argumentos de parte dos

diplomatas brasileiros, geralmente tem um significado amplo. Concretamente, o seu
significado efetivo est associado s concepes correntes de uma poca. Assim, a
utilizao diplomtica da noo de desenvolvimento permite conjugar tradicionalismo e,
simultaneamente, manter as opes abertas s necessidades de ajustes governamentais de
cada poca (MARIANO, 2007:42).
Portanto, a questo do desenvolvimento, no caso da poltica externa brasileira,
o elemento essencial que se relaciona ao do governo, diferentemente da autonomia,
que se liga com a ao do Estado. Sendo mais vinculado com a ao governamental, o
elemento do desenvolvimento seria, ento, o aspecto onde a variao seria maior. Essa
variao depende das mudanas no contexto internacional, mas, sobretudo, do contexto
domstico, do jogo de foras polticas, econmicas e sociais existentes no interior do
Estado brasileiro e que se manifestam atravs de determinados perodos da histria
poltica nacional.
Nesse sentido, pode-se considerar que a mudana governamental ou as
modificaes, no regime poltico nacional, influenciam, de forma mais efetiva, as
caractersticas relacionadas ao elemento desenvolvimento. importante tambm notar
que a noo de desenvolvimento da poltica externa no significa que, por si s, este
elemento corresponda ao total das polticas de desenvolvimento de um determinado
governo. Na verdade, desenvolvimento, na poltica externa brasileira, significa que a ao
brasileira no sistema internacional procura contribuir para as polticas governamentais
21

Discurso do embaixador Luiz Felipe Lampreia, ento Ministro das Relaes Exteriores, por ocasio da
posse do embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, no cargo de Secretrio Geral das Relaes Exteriores.
Braslia, 04/01/1999.

26

domsticas (CORRA, 199922; FAVERO 2006). A poltica externa busca condies,

para que os seus resultados ou posies internacionais possam ter sinergia com as aes
que esto sendo implementadas domesticamente num determinado governo, o que
significa que pode haver variaes na forma como o elemento desenvolvimento
entendido e operacionalizado, em termos de polticas.
Por ser uma caracterstica que tem maior ndice de variao, o significado
atribudo noo de desenvolvimento talvez ajude a entender as conhecidas inflexes na
poltica externa, por exemplo, parte das posies internacionais, nos governo de
Humberto de Alencar Castelo Branco (1964 1967) e Fernando Collor de Mello (19901992). importante reconhecer que desenvolvimento uma caracterstica analtica geral
para determinar um dos elementos estruturantes do padro de respostas brasileiros s
questes internacionais. No entanto, o seu entendimento, de forma emprica, depende da
compreenso da concepo dominante das elites. a partir desse entendimento, que se
verifica como ocorre a construo discursiva da poltica externa. No s a construo,
mas, tambm, a forma como as escolhas tomadas ao longo de um determinado perodo de
tempo so justificadas. Ou seja, busca-se adaptar os elementos da tradio realidade,
domstica e internacional, do momento23.
Isso significa que, em um determinado perodo histrico, desenvolvimento pode
significar algo que, em outro momento histrico, no seja a mesma coisa (MELLO, 2000;
MARIANO e RAMANZINI JNIOR, 2009). Por exemplo, a idia de desenvolvimento,
durante o perodo de Rio Branco (1902-1912), estava relacionada, principalmente, com o
poder oligrquico de uma economia agrrio-exportadora baseada, principalmente, no caf
e alguns outros poucos bens agrcolas (BUENO, 2003). Havia uma composio de elite
razoavelmente clara, no havia questionamentos absolutos quanto aos caminhos que a
poltica governamental deveria seguir, sobretudo, no que se refere aos temas econmicos.

22

Segundo Corra (1999: 17) O desafio do desenvolvimento nacional a prioridade do trabalho do

Itamaraty. As questes da paz, da segurana ou da definio territorial do Estado que so aquelas mais
tradicionalmente associadas imagem da diplomacia no representam preocupaes imediatas para o
pas. Vivemos em paz com nossos vizinhos desde o final da Guerra do Paraguai, e temos com todos um
padro consolidado de relaes fraternas e exemplares.
23
De acordo com Abdenur (1994: 70) P.70 Em suma: em um contexto internacional mais favorvel do
que no passado, as transformaes internas do Brasil contribuem para que nossa presena externa se possa
dar de forma mais desimpedida e positiva para os interesses nacionais. Compete ao Itamaraty manter sua
tradio de saber interpretar a evoluo do quadro internacional e a ela adaptar nossa ao externa.

27

A poltica externa considerava o setor domstico dominante e dava apoio economia

agro-exportadora, fortalecendo-se na estrutura do Estado brasileiro24. Nesse perodo,
havia certa estabilidade domstica que permitia poltica exterior se diferenciar enquanto
tal e ganhar funcionalidade junto ao conjunto de polticas governamentais.
Durante parte do perodo de industrializao por substituio de importaes,
entre a Segunda Guerra Mundial (1939-1945) e o final dos anos 1980, desenvolvimento
significava atender ao ncleo central decisrio, que clamava pela necessidade de criar as
bases de uma poltica econmica baseada na industrializao. Ainda que o Itamaraty em
alguns momentos no tivesse peso decisivo no processo decisrio (PINHEIRO, 2000;
FARIAS, 2007), buscava, no sistema internacional, na fase de implementao da poltica
externa, atender s demandas do modelo de desenvolvimento existente, procurando
contribuir para a diversificao de mercados para os produtos industrializados brasileiros
e garantir novos fornecedores de energia e de matrias primas. nesse sentido que se
estruturou a idia de universalizao das parcerias polticas e comerciais, para alm das
existentes com os pases desenvolvidos do mundo ocidental, no sentido de ter maior
aproximao com pases da frica, da sia, do Leste Europeu e da Amrica Latina e o
restabelecimento das relaes com a China. Lima (2005: 29) parece concordar com essa
interpretao, quando argumenta que o Ministrio das Relaes Exteriores foi crucial na
sustentao e consolidao externa do modelo de industrializao por substituio de
importaes. Nas palavras de Lima (2005:29):
ainda que o Ministrio de Relaes Exteriores no tenha sido uma das
instituies criadas pelo padro de desenvolvimento orientado para dentro, esta
agncia foi crucial na sustentao e consolidao externa daquele modelo. Duas
implicaes da decorrem: por um lado, a legitimidade domstica desta agncia
na sua qualidade de um dos instrumentos de projeto de desenvolvimento do
pas, por outro, o legado desenvolvimentista presente na memria institucional
do MRE, que permaneceu depois da crise e trmino daquele modelo.

24

Bueno (2003: 486) considera que a ttulo de sntese, pode-se afirmar que a poltica externa brasileira na
Primeira Repblica teve, basicamente, duas frentes de atuao: a econmica, que tinha por objetivo manter
aquecido o sistema produtivo nacional, dependente da imigrao, do mercado e dos capitais externos, o que
levava valorizao das relaes com os Estados Unidos e com as naes europias; a geopoltica, cujo
ncleo se situava no Cone Sul, que exigiu esforo da diplomacia brasileira para se evitar embaraos no
contexto contguo , seja para manter a paz, seja para evitar o surgimento de hegemonias, ou ainda para a
consolidao do status quo territorial.

28

No Brasil, as mudanas de governo no necessariamente eliminam as principais

linhas de conduta externa brasileira, que se baseiam na autonomia e no desenvolvimento.
Ainda que estas no sejam noes imutveis, tm variaes, de acordo, sobretudo, com o
momento histrico e com a viso e composio das elites de um determinado governo.
Isso no significa que o Itamaraty tradicionalmente seja o nico ator no processo de
definio da poltica externa brasileira25. O papel do Itamaraty, principalmente, antes dos
anos 1990, central na implementao das decises. Aps o fim da Guerra Fria alm de
continuar tendo papel central na implementao das posies internacionais do Brasil, o
Ministrio das Relaes Exteriores aumentou, significativamente, seu peso no processo
de formulao das posies do Brasil, nas negociaes comerciais multilaterais. Como
vimos acima, mesmo havendo divergncias quanto s causas da regularidade, na atuao
internacional do pas, existem nas diferentes interpretaes, o reconhecimento que a ao
externa brasileira mantm-se com um grau relativo de continuidade. Relativo porque, em
alguns momentos, existem inflexes, mas as rupturas so mais improvveis.
Haveria uma ruptura na matriz de comportamento da poltica externa brasileira,
principalmente, se houvesse uma mudana no princpio da autonomia, pois, no que se
refere ao princpio do desenvolvimento j houve mudanas em diferentes momentos
histricos. Como se observou acima, durante certo perodo, a concepo de
desenvolvimento esteve relacionada com o modelo agro-exportador, depois, com o
objetivo de criar uma economia industrializada e, posteriormente, com a liberalizao
econmica. Poder-se-ia identificar uma mudana, se o elemento de autonomia, entendido
como manuteno de margens de manobra fosse, de alguma forma, modificado. Ou seja,
se houvesse perda de autonomia, por exemplo, no mbito regional buscando impulsionar
as disciplinas da integrao (MARIANO, 2007; VIGEVANI e RAMANZINI JNIOR,
2009) para talvez aumentar o grau relativo de autonomia em outros mbitos, como nas
negociaes com as potncias econmicas. Da mesma forma, como veremos adiante, no
caso da atuao do Brasil, no G-20, no houve perda de autonomia do pas,

25

Pesquisa de Alves (2005:35) que analisa o processo decisrio de definio das posies do Brasil na
Segunda Guerra Mundial e na Guerra da Coria argumenta que nesse perodo, o Itamaraty tem ainda sua
ateno focada em seus prprios problemas organizacionais, de modo que sua influncia na formulao da
poltica externa nacional no foi muito conspcua.

29

principalmente, no sentido de se ter perdido, em algum momento, a capacidade de

direcionar os rumos da coalizo e utiliz-la como meio de sua poltica externa.
Parece que, quando as posies internacionais do Brasil contam com o apoio da
Presidncia da Repblica e/ou tem forte sintonia com o conjunto de polticas domsticas,
implementada pelo governo e seus principais grupos de sustentao, o Itamaraty tende a
se fortalecer enquanto instituio e a aumentar o seu peso no processo decisrio de
definio das posies internacionais do pas. Amorim (1994: 15) afirma que:
a fora da sustentao poltica no plano nacional do projeto diplomtico um
elemento central da credibilidade do Pas no plano externo, da mesma forma
que as realizaes diplomticas reforam o papel da Chancelaria no processo
mesmo de articulao de opes de poltica internacional.

Historicamente, o Itamaraty tem se fortalecido na medida que, em determinado

perodo, haja uma correlao entre o padro econmico adotado internamente, ou seja, a
concepo de desenvolvimento, um atendimento s demandas das elites dominantes,
numa situao de razovel grau de coeso, e, tambm, que haja uma funcionalidade da
poltica externa no que se refere manuteno ou ampliao da capacidade de atuao
autnoma no sistema internacional, levando em considerao as possibilidades, ou
melhor, a interpretao das possibilidades, do sistema internacional.
Neste captulo, buscamos apresentar alguns elementos e posturas que, de certa
forma, so formadoras do padro de comportamento internacional do Brasil. A busca de
um papel relevante no sistema internacional e a nfase no fortalecimento do
multilateralismo so aspectos recorrentes desse componente estrutural da poltica externa
brasileira, que se baseia nas noes de autonomia e de desenvolvimento. Na seo
seguinte, discutiremos a questo da receptividade do Itamaraty s presses domsticas em
diferentes momentos, assim como alguns aspectos do desenvolvimento burocrtico da
poltica de comrcio exterior do Brasil, tendo em conta as modificaes ocorridas no peso
relativo do Itamaraty na definio da poltica comercial.

30

Captulo 2: Poltica Externa Brasileira e Presses Domsticas

Parte importante da literatura de poltica externa brasileira tende a ver o processo
de definio das posies internacionais do Brasil, no perodo anterior a meados dos anos
1980, como concentrado no Itamaraty e, o perodo posterior, onde um maior nmero de
atores participa do processo decisrio, como uma novidade e como um elemento que
tenderia a enfraquecer o peso do Ministrio das Relaes Exteriores, no processo
decisrio, estando em marcha um processo mais amplo de democratizao e
descentralizao, na formulao da poltica externa brasileira, em contraste com a
situao anterior de insulamento burocrtico (LIMA; 2000; LANDAU, 2003; CASON e
POWER, 2006, HURREL e NARLIKAR, 2006; OLIVEIRA 2007; MARQUES, 2009).
H uma clara associao entre redemocratizao do sistema poltico e democratizao do
processo decisrio de poltica externa26.
O presente captulo, inicialmente, discutir alguns aspectos do desenvolvimento
burocrtico da poltica de comrcio exterior do Brasil, de forma a destacar as
modificaes ocorridas, que contriburam para que o Itamaraty aumentasse a sua
influncia na poltica comercial do pas. Em seguida, incorporando a contribuio de
alguns trabalhos que analisam a posio do Brasil em casos especficos (PINHEIRO,
2000; ALVES, 2005; FARIAS, 2007), argumentaremos que preciso problematizar um
pouco mais a idia que o Itamaraty tinha o monoplio na definio das posies
internacionais do Brasil, antes dos anos 1990, e, a partir desse perodo, vem perdendo o
seu peso, no processo decisrio de definio das posies internacionais do pas. O
quinto captulo da dissertao, destinado analise do processo decisrio de estruturao
da posio brasileira, no G-20, poder oferecer maiores subsdios empricos a uma parte
dos argumentos que sero aqui apresentados.
No incio dos anos 1990, no bojo das reformas institucionais do Estado brasileiro,
com a extino do Conselho de Poltica Aduaneira (CPA) e da Carteira de Exportao do
26

Cason e Power (2006: 3-4) On the national level, democratization played an important role in increasing
the number of voices that clamored for influence over the policymaking process. Democratization also gave
some actors (both within and outside the state) the opportunity to use public opinion and organized lobbies
to push policy in their preferred direction.

31

Banco do Brasil (CACEX), no governo Collor de Mello, h uma gradual fragilizao

institucional dos rgos domsticos que lidavam com o tema do comrcio exterior e um
fortalecimento significativo do Itamaraty. Este fortalecimento tambm se relaciona com a
maior participao do Ministrio das Relaes Exteriores, no processo decisrio de
definio de poltica comercial, via Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX), e com a
forma de distribuio da ateno presidencial (FARIAS, 2007); alm do que, no
totalmente novo, o fato de o Itamaraty chefiar as delegaes brasileiras diretamente
relacionadas com as negociaes, o que lhe confere acesso privilegiado contraparte
negociadora e, nesse sentido, a informaes27 importantes que nem sempre esto
disponveis aos outros atores domsticos.
Durante o perodo de 1950 a 1980, na estrutura institucional da poltica comercial
brasileira, segundo Selcher (1984:105):
o Ministrio das Relaes Exteriores no era central na determinao de

aspectos centrais da poltica comercial ou na alocao de recursos

incentivadores de exportao, como na rea sensvel de crditos s
exportaes. Essa funo cabia Seo de Poltica Comercial da Carteira de
Exportao do Banco do Brasil (CACEX).

Desde os anos 1950, at a sua extino, a CACEX formulava a poltica comercial

do pas e cabia ao MRE respaldar e operacionalizar esta poltica externamente, muitas
vezes com dificuldades. A CPA e a CACEX eram rgos domsticos que em diversos em
temas de poltica comercial tinham posies diferentes das do MRE e formulavam
polticas incompatveis28 com as regras negociadas no GATT (FARIAS, 2007).
27

A questo da informao um recurso de poder importante do MRE, na poltica domstica. No caso das
negociaes agrcolas, um exemplo pode ter sido o momento em que o Itamaraty se posicionou em relao
criao da funo de Adido Agrcola, junto a embaixadas do Brasil no exterior. Em documento
encaminhado para o ento Ministro Chefe da Casa Civil, Jos Dirceu em 09/06/2003, Celso Amorim
afirma: pelas razes expostas a seguir, no acredito que a criao daquela funo possa constituir fator
decisivo para o crescimento das exportaes brasileiras de produtos agrcolas. .... nesse contexto que
convm indagar que tipo de benefcio adviria da criao da funo de Adido Agrcola. Tarifas, subsdios e
outros mecanismos distorcivos tm foros prprios de negociao e no dependem de aes ou acertos
bilaterais. Urgentssimo, Aviso no. 19, DPB-MRE-EAGR, Braslia, 09/junho de 2003. Para ver o
desenrolar final desta questo ver: Pas contar com adido agrcola em oito embaixadas. Folha de So
Paulo, 15/04/2008.
28
Um exemplo de como esse tipo de situao mudou foi o recuo da Casa Civil, quando da aprovao da
MP 413 de 2007, incentivada pelo Ministrio da Fazenda, que criou tarifas especficas de at R$ 10, por

32

O Itamaraty, no perodo de industrializao por substituio de importaes, no

tinha influncia na definio das tarifas aduaneiras, licenas de importaes, polticas de
subsdios s exportaes e restries quantitativas ao comrcio29. Por conta disso, muitas
vezes, a ao da diplomacia nas negociaes internacionais era restringida pelo fato de
no ter capacidade de influenciar domesticamente a poltica comercial do pas, que era de
responsabilidade, principalmente, da CACEX, e, no caso da poltica tarifria, da CPA
(FARIAS, 2007). O tpico da poltica de defesa comercial, que tinha papel de destaque,
no modelo de industrializao por substituio de importaes, tambm era centralizado
na CACEX. Durante o regime militar, a CACEX era a agncia responsvel pela tomada
das principais decises referentes poltica comercial e teve papel importante na
formao do aparato industrial do Estado desenvolvimentista (NASSIF, 1995). De forma
geral, havia, nesse perodo, uma clara subordinao da poltica comercial em relao
poltica industrial, principalmente, mediante a proteo da produo domstica.
Com a extino da CACEX, no inicio nos anos 1990, houve transferncia de suas
atribuies para o recm criado Departamento de Comrcio Exterior (DECEX),
subordinado Secretria Nacional de Economia. O Ministrio da Fazenda ficou ento
responsvel pela gesto da poltica aduaneira e dos incentivos e subsdios fiscais. O
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio ocupou-se da gesto dos
financiamentos, defesa comercial, aplicao de antidumping e salvaguardas, e, por sua
vez, o Ministrio das Relaes Exteriores passou a ser a instituio coordenadora das
posies brasileiras, nas negociaes comerciais internacionais, num perodo que Ramos
(2008:170) chama de hiato institucional de aproximados cinco anos na conduo da
poltica comercial do pas. Formalmente, ao menos at 1995, ano de criao da
quilo, sobre as importaes de onze categorias de produtos industriais, com o objetivo de incrementar a
arrecadao pblica, no contexto do fim da CPMF, ferindo com isso compromissos que o Brasil tinha
assinado, na OMC e no Mercosul. Na ocasio, o secretrio Geral do Itamaraty, Samuel Pinheiro
Guimares, enviou ao Planalto uma informao notificando o presidente Luiz Incio Lula da Silva que a
tarifa especfica ditada pela Fazenda contraria os compromissos do Mercosul e est em conflito com as
negociaes na OMC. Valor Econmico, 08/01/2008, Tarifa de Importaes gera diviso entre
Ministrios. Uma das questes que o Brasil tenta avanar, na OMC, ao menos desde a Rodada Uruguai, e,
tambm, no mbito do G-20, a transformao das tarifas especficas em tarifas ad valorem. Uma poltica
domstica contrria a essa demanda poderia enfraquecer o pas, no contexto das negociaes.
29
Alves (2005: 45) entende que a profissionalizao do MRE s atingir grau semelhante ao das
organizaes militares por volta dos anos 60 e, especialmente, 70. O grau de influncia institucional das
organizaes sobre seus lderes, portanto, era maior no Exrcito do que no Itamaraty, chefiado por um
ministro poltico.

33

CAMEX, mas de facto, tambm depois, o Itamaraty passou a ser a instituio

coordenadora da posio brasileira, nas negociaes comerciais internacionais, assim
como das atividades de promoo das exportaes no exterior, neste caso, atuando em
conjunto com a Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX) (RAMOS, 2008).
Puntigliano (2008) analisa as transformaes organizacionais do Itamaraty, frente
nova situao nacional e internacional, a partir dos anos 1990, e argumenta que o
Ministrio das Relaes Exteriores procurou reestruturar sua organizao interna, com a
criao de novas secretarias e departamentos especializados, visando aumentar a
capacidade de interveno do Brasil, nas discusses do novo contexto global. Nesse
sentido, pode-se, talvez, estender este argumento para a poltica domstica e considerar
que essas mudanas organizacionais, criao de novos departamentos, coordenaes e
divises tinham tambm como objetivo aparelhar de forma mais efetiva o Ministrio,
para que o mesmo pudesse intervir efetivamente, num amplo conjunto de temas, onde at
ento seu papel no era decisivo30. Um exemplo relevante pode ser verificado, no caso da
definio dos contenciosos internacionais, no Mecanismo de Soluo de Controvrsias
(MSC) da OMC. Segundo Arbix (2008: 670):
ainda que aparente caber CAMEX a deciso oficial sobre determinada
demanda que o Brasil venha a registrar no MSC, sua gestao e conduo
fortemente centralizada na Coordenadoria Geral de Contenciosos (CGC) do
Itamaraty.

Outro fator, alm da extino da CPA e da CACEX, que parece ter contribudo
para o fortalecimento do Itamaraty, no processo de formulao e de implementao da
poltica comercial externa brasileira, foi o desenvolvimento do Mercosul que, de certa
forma, retirou parte da autonomia de rgos domsticos decidir sobre determinados
aspectos

da

poltica

comercial

do

pas,

sem

considerar

os

compromissos

regionais/internacionais (FARIAS, 2007). Sendo o Itamaraty representante externo do

pas e ator domstico importante na definio da estratgia regional, o desenvolvimento
do Mercosul pode ser considerado como um dos elementos que contriburam para o
30

interessante a observao de Thelen (2004: 7-8) institutional reproduction is often inextricably linked
to elements of institutional transformation of the sort that brings institutions inherited from the past into
synch with changes in the political and economic context.

34

fortalecimento do Itamaraty internamente; da, inclusive, a estratgia de gesto da

integrao elaborada pela diplomacia brasileira, no sentido de garantir o seu papel
privilegiado no direcionamento do processo (MARIANO e RAMANZINI JNIOR,
2009, VIGEVANI e RAMANZINI JNIOR, 2009; BURGES, 2009); j que, no limite,
um maior aprofundamento do processo em direo supranacionalidade poderia gerar
redefinies, na forma como as demandas domsticas em relao integrao seriam
processadas.
Com a criao da CAMEX, em 1995, as diretrizes de poltica comercial e de
negociaes internacionais tm que ser aprovadas pelo rgo colegiado e o Ministrio das
Relaes Exteriores um dos integrantes com grande peso (MARCONINI 2005;
FARIAS 2007; RAMOS, 2008; ARBIX, 2008). O Itamaraty passou, ento, a ter
participao formal na definio da poltica comercial do pas, o que no ocorria, no
perodo anterior aos anos 1990. Marzago (2007) argumenta que, nos conflitos de
interesse presentes nas reunies da CAMEX, o Itamaraty tende a sair vitorioso, boa parte
das vezes, por uma sinergia de posies com o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio (MDIC). O ministro do MDIC o Presidente do Conselho de Ministros da
CAMEX, desde 1999, quando a Cmara deixa de ser presidida pelo ministro Chefe da
Casa Civil, o que, na viso de alguns observadores e analistas, teria contribudo para o
enfraquecimento da CAMEX, j que teria passado a ser identificada como ligada a um
ministrio setorial (RAMOS, 200831).
A entrada do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), no Conselho de
Ministros da CAMEX, em 2005, pode ter contribudo para o fortalecimento relativo do
Itamaraty em relao aos Ministrios da Fazenda e da Agricultura, que, algumas vezes,
tinham vises diferentes da diplomacia em temas de poltica comercial32. De forma geral,

31

Segundo Ramos (2008:172) a partir de 1999, com a transformao do Ministrio da Indstria, do

Comrcio e do Turismo (MICT) em Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC), a
presidncia da Cmara passou a ser exercida pelo Ministro do Desenvolvimento. No mesmo ano, o seu
locus na administrao pblica federal foi alterado, transferindo-se a subordinao e localizao fsica da
sua Secretaria Executiva do Palcio do Planalto para o MDIC. Neste processo de alterao do seu locus,
conforme informaes obtidas no decorrer da pesquisa e na mdia da poca, deteve participao decisiva o
Ministro Clvis Carvalho, ento titula da Casa Civil que, ao ser nomeado para o MDIC, levou consigo a
CAMEX.
32
Esta constatao sobre as posies normalmente convergente do MDIC e o Itamaraty, de um lado, e do
Ministrio da Fazenda e Agricultura, do outro, certamente no pode ser aplicada ao conjunto dos temas

35

antes da entrada do MDA, havia um certo equilbrio de foras, nas reunies da CAMEX,
entre o MDIC e o MRE, de um lado, e o Ministrio da Fazenda e da Agricultura, do
outro os outros ministrios no tinham posies fixas sobre a dinmica das negociaes
econmicas internacionais33. O ingresso do MDA teria causado diminuio da influncia
do Ministrio da Fazenda e da Agricultura e um fortalecimento do Ministrio das
Relaes Exteriores, que, naturalmente, na sua atuao na CAMEX, esfora-se para que
as decises do rgo no impactem negativamente a implementao da poltica externa e
a estratgia de insero internacional definida pelo Itamaraty.
Pesquisa de Ramos (2008)34 indica que a CAMEX no vem conseguindo exercer
de modo pleno seu mandato de formular, implementar e coordenar a poltica de comrcio
exterior brasileira. Funcionrio da CAMEX entrevistado por Epsteyn (2009:302) afirma
que:
Pela minha experincia com o tema, a impresso que tenho que a CAMEX
funciona apenas a posterior. Em vrias ocasies presenciei o MRE
apresentando uma proposta (algumas foram previamente concertadas com as
partes tcnicas dos ministrios que participam da CAMEX, outras no) e, sem
muitas explicaes, pedindo a aprovao da CAMEX. Quando isso acontecia,
o MRE costumava pedir a aprovao da proposta naquela mesma reunio,
alegando que o timing das negociaes internacionais assim o exigia, que
no se podia esperar uma outra reunio da CAMEX. Em conseqncia, os
presentes, com pouco conhecimento tcnico da proposta e pouco tempo e
capacidade de anlise (os tcnicos em geral no iam s reunies), aprovavam o
que indicava o MRE. Apenas em ocasies limite, quando, por exemplo, um
Ministrio no reconhecia sua alegada participao na formulao da proposta,
os Ministros suspendiam o tema e deixavam para decidir em outro momento.
Tenho a impresso tambm que um fator decisivo para esta primazia do MRE
foi o fato do presidente Lula ter abertamente desautorizado o ento Ministro do
Desenvolvimento (e presidente da CAMEX) Luiz Fernando Furlan em uma
rixa que ele teve com o Ministro das Relaes Exteriores Celso Amorim. Na
poca, o Lula disse que o MRE era o responsvel pela conduo das relaes
externas.

importante considerar que, sendo a autorizao presidencial, seja por omisso,

delegao de poder ou afinidade de pontos de vista, entre o Presidente e o Ministro das
discutidos na CAMEX, mas, no caso das negociaes na OMC, e, no G-20, em particular, pelas entrevistas
que realizamos com funcionrios da CAMEX, parece ter razovel correspondncia.
33
Agradeo a Rogrio de Souza Farias por ter me alertado sobre a importncia da questo da entrada do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, na CAMEX.
34
Segundo o autor (Ramos, 2008: 271) a Camex exerceu um papel marginal na formulao, conduo e
coordenao da poltica de comrcio exterior neste perodo (1995-2007).

36

Relaes Exteriores (KRASNER 1972, LIMA 1994), o parmetro que regula os graus de
liberdade ou autonomia relativa da diplomacia brasileira, na formulao da poltica
externa, no governo Lula da Silva, nos conflitos interburocrticos ou intersetoriais que
existem no processo de formulao das posies brasileiras, nas negociaes
internacionais, sobretudo, no G-2035, a Presidncia tende a corroborar as posies do
Itamaraty36. Isso ocorre, em parte, pelo fato de as posies da diplomacia buscarem
atender s percepes polticas do prprio presidente e de grupos polticos e sociais de
sua base original e que do sustentao importante ao governo.
Essa relativa coincidncia pode ser entendida, de certa forma, pela capacidade de
adaptao do Itamaraty s mudanas de governo, ainda que o fato de o prprio presidente
indicar o Ministro das Relaes Exteriores, possa ser tambm um fator importante ou
impulsionador, no processo de adaptao da corporao diplomtica. Como foi discutido,
no primeiro captulo da dissertao, a questo do desenvolvimento, que o elemento
essencial que se relaciona ao do governo, permite que a diplomacia mantenha as suas
opes abertas s necessidades de ajustes governamentais de cada poca. Tambm o
elemento da autonomia, que remete idia de ampliao das margens de atuao ou de
35

O impasse nas negociaes de livre comrcio entre Mercosul e Unio Europia e na rodada de
liberalizao comercial na Organizao Mundial de Comrcio (OMC) so atribudas pelo governo aos
fortes interesses protecionistas em agricultura nos pases ricos. A criao do G-20, com pases emergentes,
para se contrapor a esse protecionismo alou o Brasil ao papel de interlocutor indispensvel nas reunies da
OMC e permitiu ao Itamaraty comemorar, como sinal de prestgio, a ltima reunio do grupo, em
setembro, no Rio, que tornou-se uma reunio mini-ministerial, com os principais negociadores da Unio
Europia, EUA e Japo. Valor Econmico. Boa avaliao mantm poltica externa inalterada.
02/01/2007.
36
Na viso do Presidente Lula da Silva As realizaes de nossa diplomacia, nesses dois anos e meio de
governo, reforam minha convico de que estamos no caminho certo. So muitas as manifestaes de
respeito e estmulo ante essa mudana da presena do Brasil na cena internacional. Telegrama 1178.
SERE para Delbrasgen em 01/09/2005. Agricultura. OMC. G-20. Discurso do Presidente Lula. Na
cerimnia de posse do embaixador Antnio de Aguiar Patriota como Secretrio Geral das Relaes
Exteriores, em 27/10/2009, o ministro Celso Amorim afirmou que eu acho muito significativo que essa
passagem se d num momento em que o embaixador Samuel se torna ministro de Estado (....) Isso uma
demonstrao que o governo Lula tem dado da sua capacidade de reconhecer valores (....) termos ns o
embaixador Samuel como ministro de Estado de uma outra pasta motivo de orgulho para todos os
diplomatas (...) um reconhecimento tambm do Itamaraty na pessoa dele (...) Reconhecimento que tem se
revelado, entre outros aspectos, no fato de que hoje, creio que pela primeira vez na histria desse pas,
como gosta de dizer o Presidente Lula, todos os embaixadores, sem exceo, passaram pelo Instituto Rio
Branco. No h um que no tenha passado pelo Instituto Rio Branco, no so muitas as carreiras no mundo
que podem ser orgulhar desse fato e ns temos certeza que isso se deve a essa capacidade que tem o
presidente Lula de identificar nessa casa uma casa que extremamente leal e que ao mesmo tempo
criativa que sabe propor coisas novas (....) uma casa de pessoas que sabem qual o interesse do pas e
sabem sugerir as coisas e sabem tambm seguir as orientaes recebidas da melhor maneira. Discurso
disponvel em http://www.youtube.com/watch?v=YPc-29UdwMQ

37

escolha do Estado brasileiro, tendo em conta as limitaes impostas pelo sistema

internacional, tem relao com o contexto domstico e/ou internacional em que a poltica
externa est sendo implementada.
No governo Lula da Silva, parece haver uma centralizao importante da
formulao das posies internacionais do pas, no mbito do Ministrio das Relaes
Exteriores, em boa medida, ao menos no caso do nosso objeto de estudo, por conta de
uma dinmica de delegao de poder por parte do Presidente da Repblica37. Marconini
(2005:7) entende que a agenda de consultas, com agentes privados, para a definio de
posies internacionais, no governo Lula da Silva, feita pelo MRE, sendo largamente
determinada pelas prioridades de negociaes tal como definidas pelo Ministrio das
Relaes Exteriores. Oliveira e Pfeifer (2006:422) afirmam que:

o congelamento do Comit Empresarial Permanente no governo Lula e a

retrao da parceria operacional com a Coalizo Empresarial Brasileira
descortinam o afastamento governamental quanto formulao e s estratgias
de poltica externa.

Farias (2007: 238-239) considera que o presidente Lula da Silva, em todos os

conflitos entre o Itamaraty e os rgos domsticos da rea econmica, tem dado
prevalncia ao primeiro. A forma como se verifica a relao entre o Itamaraty e a
Presidncia da Repblica um fator muito importante a ser considerado, nos conflitos
entre a diplomacia e outros rgos do governo.
Shaffer, Sanchez e Rosenberg (2008) argumenta que o maior engajamento do
Brasil, na OMC, e os relativos sucessos atingidos tm relao com a emergncia de uma
rede de interao entre sociedade civil, setor privado e governamental. Segundo os
autores, a melhor interpretao sobre o que est subjacente ao sucesso brasileiro a
emergncia de uma interao pluralista entre setor privado, sociedade civil e
governamental em assuntos de poltica comercial externa(SHAFFER, SANCHEZ,

37

Segundo o Ministro Celso Amorim O dia em que tiver que tirar um negociador, tem que tirar a mim.
Quem comanda as negociaes internacionais, por ordem do presidente Lula, sou eu, e no o Samuel.
Estado de S. Paulo. Quem manda nas negociaes sou eu. 14/10/2003.

38

ROSENBERG, 2008: 1138). Pesquisa de Oliveira (2007:30) atribui as vitrias brasileiras,

no contencioso das patentes farmacuticas e do algodo, a uma:
articulao virtuosa entre policy makers e sociedade civil que pode garantir
tamanha legitimidade e credibilidade aos negociadores brasileiros na OMC, a
ponto de o pas ter uma participao ativa e decisiva na configurao de bens
pblicos globais essenciais para a defesa dos interesses da sociedade brasileira
que afetam o cotidiano de cada cidado bem como para a comunidade
internacional.

Esses estudos tendem a enfatizar a interao de diversos atores domsticos, como

uma novidade recente da dinmica do processo decisrio de definio da posio do
Brasil na OMC. Cason e Power (2006: 2-3) afirmam que:

no curso das ltimas duas dcadas o domnio tradicional do Ministrio das

Relaes Exteriores (MRE ou Itamaraty) no processo decisrio de poltica
externa decaiu. Isso ocorreu pelo aumento no nmero de atores que esto
influenciando o processo decisrio (parcialmente como conseqncia da
democratizao) e pela diplomacia presidencial. Isso no significa que o
Itamaraty ficouimpotente frente a essas modificaes, mas significa que teve
que a diplomacia teve que se acomodar a essa nova dinmica e ver a sua
influncia relativa declinar.

O trabalho de Farias (2007) demonstra que a tese da emergncia recente de uma

ampla rede de atores domsticos, interagindo na definio da posio brasileira, no
sistema multilateral de comrcio, mesmo sendo importante, talvez no resista totalmente
ao exame histrico. A partir da anlise do processo de formulao das posies
brasileiras, nas negociaes tarifrias da Rodada Tquio e da Rodada Uruguai, da anlise
do contencioso dos subsdios e da negociao do Cdigo de Subsdios e Direitos
Compensatrios da Rodada Tquio, assim como da formulao das propostas brasileiras,
nas negociaes agrcolas da Rodada Uruguai, Farias (2007) argumenta que o Itamaraty
no teve o monoplio decisrio na definio da atuao brasileira no GATT, no perodo
38

De acordo com Shaffer, Sanchez e Rosenberg (2008: 94) The institucionalization of a legalized and
judicialized system of international trade relations, combined with Brazilian democratization and shift in
Brazilian development policy, has catalyzed the formation of new public private trade policy networks.

39

de 1973-199339. Havia um alto grau de constrangimento domstico relacionado ao

Itamaraty, bem como significativa participao de outros rgos governamentais, no
processo decisrio, muitas vezes suplantando o Itamaraty nas disputas interburocrticas
de definio de posies. Por exemplo, no caso das negociaes tarifrias da Rodada
Tquio, um dos casos analisados por Farias (2007: 101):
o pas teve a oportunidade de conseguir um maior acesso ao mercado
americano dando, em troca, uma abertura simblica de seu mercado. O
Itamaraty desejava aproveitar essa oportunidade, mas foi constrangido pela
ao de outros rgos no processo decisrio. A resultante final foi, portanto, a
abdicao de um melhor acesso a mercado para as exportaes do pas em prol
da defesa do protecionismo de seu mercado domstico. A explicao de tal
posio no poderia ser encontrada somente no mbito do Itamaraty, pois, se
dependesse do rgo, o pas teria caminhado para uma maior abertura de seu
mercado interno. No sentido de compreender essa posio, foi apresentado,
como fator explicativo, a dinmica do processo interburocrtico na qual as
diretrizes da ao externa do pas foram definidas.

O Itamaraty era cauteloso ao participar de negociaes substantivas, sem envolver

efetivamente os rgos domsticos, no processo decisrio da posio brasileira, pois,
geralmente, saa perdendo nas batalhas burocrticas pelo fato de no ter o controle das
polticas domsticas relevantes, no caso, a poltica comercial. A partir do trabalho de
Farias (2007), pode-se dizer que a interao entre sociedade civil e rgos burocrticos
no propriamente uma novidade, no que tange ao brasileira no sistema
GATT/OMC. Esta concluso

faz olhar com maior ressalva o argumento de que

anteriormente, o processo decisrio da participao brasileira no GATT era insulado, no

Ministrio das Relaes Exteriores e, atualmente, ou, principalmente, a partir dos anos
1990, por conta, entre outros fatores, como a acelerao dos processos de mundializao
e do

aumento do

impacto distributivo domstico das questes negociadas

internacionalmente, h um processo novo de maior participao de outros atores, na

formulao da poltica externa brasileira. Pesquisa de Pinheiro (2000) demonstra que no

39

A pesquisa de Farias (2007) tem papel importante, para matizar o argumento, majoritrio na literatura,
como o de Cason e Power (2006: 5) que entendem que although there were minor variations across time, it
is fair to say that in postwar Brazil Itamaraty had virtually complete control over the design and execution
of foreign policy, including trade policy.

40

caso da formulao da poltica externa brasileira, durante o regime militar, houve

variaes no que se refere ao peso do Itamaraty no processo decisrio.
A participao de diversos atores governamentais e no governamentais, que no
somente o Itamaraty, na definio das posies brasileiras no sistema GATT/OMC ou em
outros temas internacionais importantes no algo novo40 (PINHEIRO 2000; FARIAS,
2007). Hoje, a influncia dessa participao no processo decisrio, no sentido de um
rgo domstico conseguir impor a sua preferncia sobre a do Itamaraty na formulao
da posio brasileira de temas internacionais relevantes, ou elaborar polticas
incompatveis com as posies da diplomacia nas negociaes internacionais na OMC
parece ser menor que em outros momentos histricos, ao menos no tpico das
negociaes no sistema GATT/OMC.
Naturalmente, so vrios os fatores que explicam essa mudana. Para os objetivos
deste texto, importante considerar que a questo da ascenso brasileira ao ncleo
decisrio da OMC, em boa medida, relacionada com a formao e atuao no G-20, no
est ligada a uma maior ou nova influncia da sociedade civil e de outros setores do
governo, na formulao da posio do pas que no apenas do rgo tradicionalmente
responsvel41. Essa participao e influncia, conceitos distintos, precisam ser matizadas,
considerando, inclusive, o que Faria (2008) considera como resposta adaptativa do
Itamaraty s presses domsticas. Pesquisa de Souza (2002:35), com a comunidade
brasileira de poltica externa, realizada em 2002, portanto, no momento em que
organizaes como a SENALCA (Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos
relativos ALCA), SENEUROPA (Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos
relativos Associao Inter-Regional Mercosul-Unio Europia) e CEB (Coalizo
Empresarial Brasileira) estavam se consolidando, posteriormente viriam a perder parte do
seu peso, um pouco pelo prprio arrefecimento das negociaes, indica que
surpreende, porm, o contraste entre o bom conceito da poltica externa atual
e a percepo geral de que o Itamaraty d escassa ateno s opinies e
propostas de segmentos da sociedade e at de outros ministrios do governo
40

Certamente essa situao num passado recente e na atualidade pode ter variaes importantes
dependendo do tema e do perodo.
41
Mariano (2007) argumenta que a aceitao das demandas de participao de outros atores domsticos na
formulao da poltica externa brasileira, de forma geral, ocorre quando h concordncia com a posio dos
negociadores oficiais.

41

federal interessados nas relaes internacionais do pas e dispostos a contribuir

para a feitura da poltica pblica para essa rea.

A situao de no autonomia efetiva do Itamaraty, na definio de aspectos

centrais das posies internacionais do Brasil no GATT, identificada por Farias (2007),
mudou, e o Ministrio das Relaes Exteriores passou por um processo de fortalecimento
significativo42 no aparato do Estado brasileiro, de forma que, como veremos, ao menos
no caso do nosso objeto de estudo, em situao de conflito entre o Itamaraty e outros
atores domsticos relevantes, na definio da posio brasileira, na OMC, e,
particularmente, no G-20, a posio do Itamaraty, principalmente por ter o apoio
ostensivo43 da presidncia da Repblica, tende a ser vitoriosa, apesar dos fatores que, em
tese, pressionariam em direo contrria, como, por exemplo, a democratizao
brasileira, a maior interconexo das questes internas e externas, o aumento do nmero
de atores envolvidos nas questes internacionais, entre outros. Lopes (2008: 110) entende
que o que est em jogo, nesta primeira dcada do sculo XXI, no exatamente a
marcha rumo ampla democratizao da PEB, mas uma relutante abertura do Estado
brasileiro participao de determinados setores do corpo poltico. No entendimento do
processo decisrio de formulao das posies brasileiras no G-20, buscaremos entender
como ocorre essa abertura e participao.
Do ponto de vista das posies brasileiras nas negociaes multilaterais de
comrcio, a partir dos anos 1990, por conta de alguns dos fatores comentados acima,
mudanas institucionais na formulao da poltica comercial e do desenvolvimento do
Mercosul, h uma modificao do peso relativo do Itamaraty no processo decisrio
domstico de definio das posies internacionais. As posturas brasileiras desde a fase
final das negociaes da Rodada Uruguai, at a Rodada Doha, no caso das negociaes
agrcolas,

apresentam

caractersticas

de

polticas

do

tipo

policy

regime

(PRZEWORSKI, 2003; ALMEIDA, 2008). Ou seja, aps um perodo de mudanas

domsticas e internacionais, h um padro mais ou menos delimitado de posies
42

Trabalhos como o de Cerqueira (2005), Mariano (2007), Arbix (2008), Faria (2008) e Burges (2009) so
textos que destacam o peso do Itamaraty, na definio de aspectos relevantes das posies internacionais do
Brasil.
43
Acordo com Argentina expe diviso entre Furlan e Amorim. O Estado de So Paulo. 3/02/2006. Voz
nica do governo vai negociar com Zoellick. Estado de So Paulo. 27/05/2003.

42

brasileiras no sistema GATT/OMC. Isso ocorre, sobretudo, por conta do papel singular
que o Itamaraty passou a ter na definio da poltica comercial externa brasileira, tambm
por conta da configurao das posies dos outros grandes atores (Estados Unidos, Unio
Europia, Grupo de Cairns) e da lgica das negociaes agrcolas na OMC. A
manuteno do papel privilegiado, no processo decisrio de formulao e implementao
da poltica externa brasileira, deve-se capacidade de adaptao do corpo diplomtico s
mudanas de governo, bem como forma relativamente estratgica de como o Itamaraty
absorve as presses domsticas, de outros rgos governamentais e no governamentais,
que buscam maior influncia no processo decisrio. Faria (2008) argumenta que a
mobilizao de diversos atores domsticos, no sentido de buscar maior porosidade no
processo de formulao da poltica externa brasileira, tem estimulado respostas
adaptativas do Itamaraty. O papel singular do Ministrio das Relaes Exteriores, na
definio das posies do Brasil na OMC o que garante os chamados elementos de
continuidade na poltica externa brasileira. Segundo Freedman (1976:447) os outputs do
processo decisrio refletem as foras relativas dos atores envolvidos, de forma que a
estabilidade numa estrutura de poder ir resultar numa certa estabilidade da poltica.
Pode-se argumentar que, quando a poltica externa tem um grau de continuidade,
isso reflete a habilidade de um grupo domstico particular de direcionar os procedimentos
do processo decisrio, da nossa hiptese, no sentido de verificar a existncia ou no de
um certo padro de comportamento, nas posies brasileiras na coalizo G-20. O
aumento de presses sobre a regularidade da poltica externa brasileira no ps Guerra
Fria no significa que, necessariamente, haver uma mudana no padro mais ou menos
estabelecido de atuao internacional do pas, ou na forma como a poltica externa
formulada e implementada. Pesquisa de Santana (2001: 182), que analisa a forma como o
Itamaraty respondia s presses domsticas, no caso da definio das posies brasileiras
nas negociaes da ALCA, mostra que os operadores diplomticos brasileiros resistem
ao compartilhamento do processo decisrio em poltica externa brasileira.
Tanto no governo Cardoso, quanto no governo de Lula da Silva, o tema das
negociaes agrcolas tem tido uma centralidade importante na agenda de negociaes
internacionais do Brasil, sobretudo, na OMC e nas negociaes com os Estados Unidos e
Unio Europia. Politicamente o tema tem papel relevante na estratgia brasileira no

43

conjunto dos temas das negociaes (ROUQUI, 200644). Apesar disso, no possvel
ter certeza se a importncia que a questo agrcola assume na estratgia brasileira de
negociaes internacionais tem relao de causalidade com a maior organizao ou
influncia do setor privado ligado ao agronegcio, na definio das posies brasileiras.
Carvalho (2000:6) argumenta que:
a definio das prioridades brasileiras para a Rodada do Milnio ocorreu
nvel governamental em primeiro plano e buscou-se na sociedade o respaldo
para ela posteriormente. Isto : o protagonismo da questo agrcola na agenda
brasileira deriva, em grande parte, de uma percepo do Itamaraty da sua
importncia e das possveis oportunidades estratgicas oferecidas pelo cenrio
internacional para que as demandas brasileiras nesta questo pudesse se
concretizar.

Isso no quer dizer que o setor privado e governamental do agronegcio no tenha

aumentado

sua

capacidade

de

organizao

mesmo

sua

participao

no

acompanhamento das negociaes internacionais (MANCINI, 2008). Mas, o peso que o

tema agrcola assume na agenda brasileira parece estar mais diretamente relacionado com
percepo do Itamaraty45 da sua importncia para a estratgia brasileira, do papel de
liderana internacional46 que o Brasil pode desempenhar na discusso do tema, e, na
possibilidade de atuao conjunta com outros pases em desenvolvimento, no caso do
governo Lula da Silva, algo importante para parte significativa dos grupos de sustentao
do governo. Alm do fato, enfatizado pelos diplomatas, das regras de agricultura sempre
44

De acordo com Rouqui (2006, p.374), o Brasil atribui-se, atravs de formulas diferentes, a mesma
misso: preservar sua autonomia de deciso e pr as regras do jogo multilateral a servio do
desenvolvimento nacional.
45
Documento do Ministrio das Relaes Exteriores: H hoje consenso em torno do fato que a agricultura
instrumento fundamental de desenvolvimento. Estudos recentes do Banco Mundial, da OCDE e de
importantes organizaes no governamentais demonstram que a liberalizao do comrcio agrcola
traria benefcios concretos e imediatos para os pases em desenvolvimento. Ministrio das Relaes
Exteriores. Subsecretaria Geral de Assuntos de Integrao, Econmicos e de Comrcio Exterior /
Departamento Econmico, Coordenao-Geral de Organizaes Econmicas. Visita do Comissrio
Europeu para comrcio, Senhor Pascal Lamy. Mao de apoio. 31/01/2003.
46
Telegrama 2504. Agenda de Doha. Agricultura. Seminario de Evian. De Delbrasgen para Exteriores em
12/11/2003. O embaixador Seixas Corra considera: Let me first say that, for the purposes of trade,
agriculture is the area in which developing countries can better develop comparative advantages, enhance
their balance of payments situation and, given all the right circumstances, promote social and economic
development. (.) From developing countries perspectives , thus, agriculture is both a means to ensure
wider participation in international trade and a crucial element in an often complicated equation of
domestic stability () And where do we find ourselves today? Again dependent on agricultural trade to be
the engine of economic growth.

44

terem ficado margens dos acordos na OMC47. Apenas na Rodada Uruguai teria entrado
na agenda, mesmo assim, de forma limitada. Nesse sentido, Snyder, Bruck e Sapin (1963)
argumentam que, no processo decisrio, as informaes sobre uma determinada questo
so processadas pelos diferentes rgos de forma seletiva, a partir de registros de atuao
previamente existentes nas organizaes.
Como vimos, a idia que o Itamaraty tinha o monoplio na formulao das
posies internacionais do Brasil, antes dos anos 1990, e, a partir desse perodo, vem
perdendo o seu peso no processo decisrio de definio das posies internacionais
parece no ser totalmente vlida. Antes, o papel do Itamaraty era central na
implementao das decises. Aps o fim da Guerra Fria, alm de continuar tendo papel
importante na fase de implementao das posies internacionais do Brasil, o Ministrio
das Relaes Exteriores aumentou, significativamente, seu peso no processo de
formulao das posies nas negociaes internacionais, principalmente, pelo fato de
agora ter participao na definio da poltica comercial do pas.
A diferenciao entre os momentos de formulao e de implementao da poltica
externa uma necessidade analtica e pode nos aproximar do entendimento das causas do
padro de comportamento externo brasileiro. Os elementos de continuidade delimitados,
a partir das noes de autonomia e desenvolvimento, devem ser considerados em razo
da distino entre os momentos de formulao e de implementao da poltica externa.
Ou seja, ainda que o Itamaraty, como foi visto acima, em momentos importantes no
tivesse peso decisivo no processo decisrio domstico, buscava, no sistema internacional,
na fase de implementao da poltica, atender s demandas do modelo de
desenvolvimento existente e preservar as margens de atuao ou de escolha, tendo em
conta as limitaes impostas pelo sistema internacional em um determinado perodo. Em
diferentes momentos, e, ainda hoje, parece que a atribuio efetiva do Itamaraty era
central na implementao da poltica internacional do pas. Portanto, os elementos de
47

Segundo o embaixador Roberto Azevedo: Quando atribumos nfase agricultura foi porque essa
rodada s existe por causa da agricultura. O Acordo de Agricultura deveria ser revisto at 2001. A UE disse
que, para isso, eles precisavam vender internamente as reformas com ganhos em outras reas. Por isso, a
rodada foi mais ampla. Fazer uma rodada que no leva aos resultados agrcolas no justifica sua origem. O
Brasil no est fazendo uma opo apenas na rea agrcola nem est usando isso como escudo para a
liberalizao industrial. Mas em agricultura onde esto as maiores distores. Os pases ricos subsidiaram
pesadamente sua agricultura, protegeram com barreiras fenomenais suas fronteiras contra importaes
agrcolas, e chegou a hora de isso mudar. Entrevista ao jornal Folha de So Paulo 05/02/2007.

45

permanncia, na poltica externa brasileira, tm relao com a posio do Itamaraty na

implementao das aes externas brasileiras e com a organizao diplomtica, enquanto
corpo poltico da estrutura estatal, com grande capacidade de auto reproduo e
adaptao s mudanas de governo.
No captulo seguinte, de forma a nos aproximar um pouco mais do entendimento
mais amplo sobre o significado da coalizo G-20, faremos uma discusso conceitual
sobre coalizes, na OMC, buscando entender o seu significado especfico, tal como
estabelecido pela literatura especializada. Discutiremos a importncia das coalizes, para
o aumento do poder de barganha dos pases em desenvolvimento, nas negociaes, na
OMC, assim como os desafios recorrentes que essa estratgia de negociao enfrenta.

46

Captulo 3: Formao de Coalizes e Negociaes na OMC

A literatura sobre coalizes na OMC (WHALLEY, 1988, HIGGOT, COOPER &
NASSAL, 1994, NARLIKAR, 2003; NARLIKAR & TUSSIE, 2004; ODELL, 2003)
considera que os pases em desenvolvimento, para conseguirem valer alguns dos seus
interesses, no resultado das negociaes, devem formar coalizes. Os autores buscam
entender as possibilidades e os limites da atuao das coalizes, as motivaes
especficas que estimulam a sua formao, de acordo com o contexto e o estgio da
negociao, os desafios para a ao coletiva dos pases em desenvolvimento e as razes
dos sucessos ou fracassos da atuao em conjunto. Neste captulo, procuramos traar um
panorama desta discusso, de forma a assentar as bases para o captulo seguinte, onde
abordaremos a questo de uma coalizo especfica, o G-20, e apontaremos os elementos
que contriburam para o seu xito, ao menos relativo, na Rodada Doha.
Na tica de Whalley (1988, p. 08), observa-se a existncia de uma coalizo,
quando um conjunto de pases, que participa de um processo de negociao, concorda
em agir em concerto para se atingir um determinado fim comum. A definio de
coalizo de Whalley (1988) razoavelmente absorvida pelos estudos subseqentes.
Narlikar (2003:29) incorpora a definio de Whalley (1988), acrescentando que essa
definio inclui qualquer tipo de atividade de coordenao explcita que envolva
cooperao entre os Estados e que busque atingir um objetivo claro. Por sua vez, Kahler e
Odell (1989, p. 85) observam a existncia de uma coalizo quando:

dois ou mais atores, com interesses comuns, coordenam o seu comportamento

em relao a outros atores. Essa definiofrouxa de coalizo reconhece que
em comrcio e em outras negociaes econmicas internacionais, as coalizes
so freqentemente transitrias e no exclusivas. Um scio de coalizo num
tema pode no remanescer como scio em outro tema.

Segundo a definio de Kahler e Odell (1989), embora a cooperao, entre os

membros de uma coalizo, seja fundamental coeso e credibilidade do grupo; por outro
lado, trata-se de uma forma especfica do conceito de cooperao internacional. O

47

sistema multilateral de comrcio, baseado no consenso como procedimento para tomada

de decises, possibilita a formao de mltiplas coalizes48, de geometria varivel, que
definem/influenciam os termos dos acordos a serem firmados. De acordo com a posio
dos pases em torno de determinado tema, as coalizes variam em sua formao. Na tica
de Singh (2004), essa caracterstica das negociaes multilaterais permitiria que os pases
em desenvolvimento tivessem maior possibilidade de projetar seus interesses. Na viso
desse autor, o ambiente de negociaes multilaterais, possibilitaria mudar agendas e
construir coalizes, mediante negociaes tticas que preenchessem o espao, entre as
estruturas de poder e as dinmicas especficas da negociao, o que seria o cenrio
propcio para a atuao dos pases com menores recursos de poder. Nesse ambiente, no
apenas os que possuem excedentes de poder teriam condies de estabelecer agendas e
construir coalizes, mas, tambm, os que no tm, possuiriam condies de assim agir.
Em termos conceituais, Singh (2004) considera que estruturas de poder delineiam
preferncias iniciais de negociaes, sendo que estas ltimas, por sua vez, conformam
interesses e resultados e, por extenso, o exerccio de poder.
Num outro sentido, Narlikar e Woods (2001) notam algumas dificuldades, para os
pases em desenvolvimento, decorrentes da regra do consenso, que rege o processo
decisrio na OMC49. Para um pas negar uma proposta apresentada por outro, ou por um
presidente de comit de negociao, na maior parte das vezes, deve fazer isso de maneira
aberta e clara, perante os outros membros. Mas, muitos pases em desenvolvimento,
principalmente os de menor desenvolvimento relativo e que tm acordos preferenciais
com os pases desenvolvidos, temem as conseqncias de revelar a sua discrdia ou de
barrar um acordo publicamente, j que os custos de barrar o consenso so significativos
e no so todos os pases que tem condies de agir individualmente dessa forma.
48

Fernndez (2008: 448) entende que given the mainly topical nature of coalitions, it is virtually
impossible for a group of members to exchange concessions in agriculture for improved rules in
antidumping or to accept a certain degree of ambition in services in exchange of full liberalization of their
agriculture goods.
49
Na interpretao de Steinberg (2002:365) The GATT/WTO decision making rules have allowed
adherence to both the instrumental reality of asymmetrical power and the logic of appropriateness of
sovereign equality. (....) GATT/WTO sovereign equality decison making rules and processes help
generate crucial information for powerful states to use in invisible weighting process, and have helped
legitimize GATT/WTO bargaining and outcomes for domestic audiences. Instead of generating a pattern of
Pareto improving outcomes deemed equitable by all states, GATT/WTO sovereign equality decision
making rules may be combined with invisible weighting to produce an asymmetric distribution of outcomes
of trade rounds.

48

A atuao mediante coalizes pode relativizar os custos polticos de barrar um

acordo, j que a responsabilidade da proposta, ao menos em tese, remeteria coalizo
como um todo e no a um membro especfico; alm de servir como escudo a eventuais
represlias dos pases desenvolvidos. No menos importante, para os pases em
desenvolvimento, a possibilidade de diviso de trabalho e troca de informaes no seio
de uma coalizo, j que muitos pases, com recursos bastante limitados, no conseguem
acompanhar as discusses de todos os temas da agenda, cada vez mais complexos, ou
mesmo manter uma representao permanente em Genebra.
Na medida que ampliou a participao dos pases em desenvolvimento nas
negociaes, na OMC, houve tambm acrscimo na constituio de coalizes. Nesse
sentido, Patel (2007) destaca a importncia das coalizes de pases em desenvolvimento,
como parte integral da governana do sistema multilateral de comrcio. O aumento da
atuao por meio de coalizes teria facilitado o acesso de vrios pases ao processo de
construo do consenso. Essa anlise, talvez excessivamente otimista, j que, no processo
decisrio, participao, muitas vezes, no sinnimo de influncia, importante porque
chama a ateno para o fato de as coalizes estarem cada vez mais presentes nas
negociaes. Existem hoje coalizes em praticamente todos os temas da OMC.
Levantamento de Patel (2007:22) contabiliza vinte e seis coalizes de pases em
desenvolvimento ativas, na OMC.
Ainda que os autores que se dedicam ao assunto utilizem diferentes critrios de
mensurao50, que seja difcil contabilizar exatamente o nmero pelo fato de muitas
vezes as coalizes serem informais, com nmero varivel de membros e atuao
inconstante importante considerar que vrios estudos (NARLIKAR, 2003; ONUKI e
PAULO, 2005; PATEL, 2007; ISMAIL, 2007; YUIII 2008) sinalizam que a formao de
coalizes tem sido um atributo constitutivo da dinmica das negociaes, na OMC.
Fernndez (2008:425) nos ajuda a entender uma das razes desse fato, principalmente, do
ponto de vista dos pases intermedirios, que discutiremos abaixo, quando argumenta que
contar com o apoio ativo do maior nmero de membros possveis essencial para
50

O levantamento feito por Yu III (2008: 59), nos anos de 2006 2007, contabiliza treze coalizes de
pases em desenvolvimento na OMC, exatamente a metade do nmero encontrado por Patel (2007). Este
ltimo considerou, entre outras, por exemplo, os acordos regionais de comrcio, assim como o Cotton 4
e o Friends of Fish como coalizes atuantes. Onuki e Paulo (2005), considerando coalizes de pases
desenvolvidos e pases em desenvolvimento, delimitam a existncia de trinta e cinco coalizes.

49

avanar a prpria posio na mesa de negociao e aumentar a possibilidade de se obter

consenso em relao a uma proposta especfica. Assim sendo, possvel supor que os
pases buscaro o suporte do maior nmero possvel de Estados para a sua proposta
especfica, j que isso contribui para aumentar a legitimidade da mesma e aumenta os
custos de oposio.
Narlikar (2003) considera que os pases em desenvolvimento perceberam que o
nico meio de minimizar as dificuldades e aproveitar as oportunidades das negociaes
seria por meio de aes concertadas em grupos. Da mesma forma, a participao, numa
coalizo, forneceria maior possibilidade de entendimento das discusses em novas reas e
temas, j que muitos pases no tm recursos, nem massa crtica para discutir alguns dos
temas que esto na agenda da OMC, que so cada vez mais tcnicos e especficos.
importante ressalvar que a atuao por meio de coalizes no um atributo exclusivo dos
pases em desenvolvimento; os pases desenvolvidos, ainda que, sob uma lgica
diferente, tambm atuam em determinados temas por meio de coalizes, tendo em conta
as motivaes apontadas por Fernndez (2008:425) que discutimos acima.
O poder de barganha de um pas, nas negociaes comerciais multilaterais
relaciona-se com alguns elementos, ainda que no sejam definitivos ou automaticamente
determinantes. Um Estado com grande mercado consumidor interno tende a utiliz-lo
como forma de fortalecer a sua posio relativa51. Da mesma forma, um outro aspecto
que pode aumentar a influncia de um pas na dinmica das negociaes, na OMC, o
seu conhecimento tcnico do assunto em questo, a sua capacidade de articulao,
elementos que Drahos (2003:6) chama de commercial intelligence networks, assim
como a habilidade dos negociadores oficiais, particularmente importante no caso
brasileiro52.
A capacidade de angariar apoio de outros atores, no somente estatais, formar
coalizes e ser percebido pelos outros pases como tendo posturas construtivas para o
conjunto das negociaes so variveis que tendem a fortalecer as posies de um
determinado pas, na OMC. Naturalmente, outros aspectos, mais estruturais, que se
51

Steinberg (2002: 348) argumenta que Hence, while market size is an imperfect measure of trade
bargaining power, it may be considered the best first interpretation.
52
Os diplomatas brasileiros so internacionalmente reconhecidos, tambm entre funcionrios da OMC e de
outras delegaes, como competentes e talentosos.

50

vinculam com a interdependncia assimtrica53 Keohane (1992), diferentes nveis de

vulnerabilidade ao regime e elementos de hard power igualmente tm importncia na
constituio do poder de barganha dos Estados. Higgot, Cooper e Nossal (1993:9)
consideram que, mesmo que os determinantes estruturais de poder no sistema
internacional no possam ser subestimados, a estrutura da anarquia das relaes
internacionais no pr-determinada: os Estados podem fazer a diferena. Uma questo
que parece importante refere-se ao tema no qual esse argumento inserido. que medida
que as negociaes ou o relacionamento entre os pases envolvam temas sistmicos, que
podem ter impactos na configurao internacional do poder, possivelmente a margem de
atuao dos pases com menor capacidade relativa tende a ser restringida54.
De qualquer forma, parece ser possvel considerar que embora outros fatores
afetem o resultado do processo negociador, como as mudanas tecnolgicas, a posio
dos pases no sistema internacional e transformaes domsticas dos Estados, esses
elementos no pr-determinam totalmente o resultado da negociao55. H um espao
entre as estruturas de poder e as dinmicas especficas da negociao, no qual os pases
intermedirios e as coalizes de pases em desenvolvimento podem tentar avanar seus
interesses (SINGH, 2004; ODELL e MENA, 2004).
Por conta da complexidade e abrangncia dos temas discutidos na OMC, surge a
possibilidade de formao de diferentes padres de coalizes, motivadas por
53

Keohane (1992: 168) ressalta que nossa concepo de interdependncia, tal como introduzida no incio
de Power and Interdependence, era estreitamente vinculada noo de poder. A interdependncia
assimtrica gera recursos de poder e por esse motivo apresenta problemas clssicos de estratgia poltica:
como utilizar esses recursos em situaes de interao mtua com outros.
54
Higgot, Cooper e Nossal (1993: 26-27) discutem de forma interessante a questo dos diferentes temas de
negociao e possveis variaes na capacidade de articulao dos pases intermedirios: the influence of
middle powers in agenda setting and policy coordination will be constrained by structural pressures; their
influence will vary issue by issue, by institutional arena, and by the openness and receptivity to initiatives
from other sources. In addition, early initiatives from middle powers in a given issue area are always likely
to be easier than they will be in the later stages of any particular piece of policy implementation. Enforcing
compliance to agreements will invariably require structural power and institutional support as well as
technical and entrepreneurial innovation.
55
Pesquisa de Odell e Mena (2004) enfatiza que the outcomes of international economic negotiations are
of course affected by factors other than the negotiation process, such as technological change, market
trends, power structures, international rules, and domestic institutions. But our premise is that such factors
do no pre-determine any official outcome completely. They leave significant space in which choices by
delegations, including those from developing countries, tip their collective outcomes toward impasse or
agreement and shape the distribution of costs and benefits. We attempt to offer something distinctive by
exploring this space, by zeroing in on what negotiators and consensus builders do and could do, rather than
abstracting from their choices and behavior as much political economy research has done.

51

circunstncias especficas. Assim, configura-se uma realidade, onde surgem coalizes

diferenciadas, cada qual movidas por interesses diferentes. Narlikar (2003: 31) classifica
as coalizes em dois tipos: a) Alliance-Type (ou Coalizes Temticas56): seriam formadas
em resposta a ameaas especficas com objetivos pontuais e reconhecidos. A coalizo
permaneceria, enquanto os acordos intra-grupo continuassem sendo cumpridos. A
estabilidade deste tipo de coalizo dependente do fato de os membros perceberem que
esto tendo alguma vantagem em participar das mesmas; b) Bloc-Type: coalizo de
escopo abrangente, estruturada em termos de ideologia e identidade compartilhada. A
abordagem terica construtivista de relaes internacionais um aparato terico til para
pensar a manuteno de coalizes do tipo bloco. Estas revelam maior durabilidade,
adaptando-se e discutindo constantemente novos temas, no tendo relao direta com
resultados, ao menos imediatos. Cumpre, contudo, ressalvar, como a prpria autora nos
lembra, que esta classificao no rgida, e que a maior parte das coalizes tem
elementos tanto de bloco como temticas. Certamente poderamos afirmar que o G-20
tem determinadas caractersticas, que abrangem uma e outra classificao.
Quanto s estratgias de negociao dos diferentes tipos de coalizo, Odell (2003)
considera que podem variar de duas formas: estratgia distributiva e estratgia
integrativa. Na estratgia distributiva, os atores demandam muito, mas oferecem pouco,
buscam-se ganhos relativos. Esse tipo de comportamento pode dificultar a busca de
oportunidades, para ganhos mtuos e resultar, em ltima instncia, num impasse no
processo negociador. Mas, pode ser importante para barrar que determinado tema entre
na agenda ou para demandar que um determinado pas respeite as regras dos acordos. J
na estratgia integrativa, privilegiam-se os ganhos absolutos, busca-se efetivamente a
negociao e a compatibilizao dos diferentes interesses, para que se chegue a um
56

Fernndez (2008:425), num entendimento geral das coalizes prximo caracterizao especfica de
coalizo temtica de Narlikar (2003), considera que coalizes na OMC so nicas no sentido que so
pragmticas por natureza, normalmente disassociadas de outros objetivos geopolticos de seus membros
constituintes. Na nossa viso esse entendimento no totalmente exato. Como argumenta Narlikar (2003),
a maioria das coalizes, na OMC, apresentam caractersticas tanto de coalizes temticas, quanto de
coalizes de bloco. Por exemplo, a atuao brasileira, no G-20, tinha, sem dvida, uma dimenso de
pragmatismo temperada pela lgica da negociao e por aspectos da estrutura poltica e econmica
domstica do Brasil, mas, da mesma forma, havia um contedo geopoltico no posicionamento brasileiro,
que tinha a coalizo como base, no sentido da busca de aumento de poder de influncia do Brasil no
sistema internacional, de reconfigurao da dinmica das negociaes, tal como tradicionalmente
estabelecida pelos Estados Unidos e pela Unio Europia.

52

acordo que seja de alguma forma satisfatrio para todos os envolvidos. Dependendo do
estgio da negociao, e, dos membros envolvidos, uma coalizo pode ter diferentes
estratgias, comear com posturas distributivas e evoluir para uma estratgia integrativa.
Como discutido acima, as coalizes so formadas pelos pases em
desenvolvimento, para aumentar as chances de que os resultados dos acordos, em alguma
medida, aproximem-se de suas preferncias timas. Mas, importante considerar
tambm que, muitas vezes, esse aumento no poder de barganha acompanhado de alguns
custos, j que as posies da coalizo devem incorporar parte das preferncias da maioria
dos seus membros. Estes custos sero tanto maiores, quanto forem as diferenas de
preferncias entre os principais membros (CONSTANTINI e CRESCENZI 2007;
FERNNDEZ, 2008). Quando se trata de uma coalizo, como o G-20, onde os principais
membros, Brasil e ndia, tm interesses no totalmente coincidentes, e, em alguns
momentos, divergentes, preciso entender a razo de sua manuteno e relativo xito, o
que discutiremos no captulo seguinte.
A manuteno de coalizes de pases em desenvolvimento um fato de
importncia poltica e analtica importante posto que esse tipo de agrupamento apresenta
grandes dificuldades de permanncia, pelo fato de, muitas vezes, os atores no terem
interesses especficos em comum, nas diversas questes da negociao, e os pases
desenvolvidos recorrerem a uma srie de instrumentos de coero e side-payments, para
desmembrar as coalizes. Alguns pases em desenvolvimento tendem a se preocupar e
direcionar suas aes de poltica externa a temas que afetam a sua existncia imediata,
no tendo preocupaes sistmicas, podendo assumir, assim, uma posio ambgua,
quando adentram uma coalizo, como, por exemplo, o G-20. O ingresso na coalizo
possibilita maior participao nas decises, mas, ao mesmo tempo, motiva o
oferecimento de maiores benefcios relativos, por parte dos atores mais fortes do sistema,
visando desmembrar a coalizo.
No estgio intermedirio da Rodada Uruguai, Whalley (1988) considerava que as
coalizes specific oriented teriam pouca possibilidade de sucesso, no jogo das
negociaes comerciais, por conta dos cross-over issues, das trocas inter-temticas.
Esse diagnstico se mostrou, de forma geral, equivocado, pois, estudos posteriores
(SINGH,

2004;

NARLIKAR,

2003;

CEPALUNI,

2004;

OLIVEIRA,

2006)

53

demonstraram casos em que coalizes specific oriented, como a coalizo57 de TRIPS e

Sade Pblica, que envolvia principalmente Brasil, ndia e frica do Sul, tiveram
importante papel para a configurao da Declarao de Doha sobre Patentes e Sade
Pblica. Ainda que o estmulo de formao dessa coalizo talvez no tenha sido
propriamente moldar a agenda, mas, sim, reagir a medidas que contrariavam seus
interesses, mesmo assim obteve sucesso na sua demanda. O prprio caso do G-20, como
veremos no captulo seguinte, sugere tambm que um fator importante, para a formao
de coalizes de pases em desenvolvimento, so as posies dos pases desenvolvidos. A
ao coletiva, visando a diminuio de um dano, parece ser mais presente do que a
atuao conjunta, buscando um benefcio comum. Da mesma forma, existem casos que a
expectativa de um pas, numa coalizo especfica, que ela possa gerar efeitos de
radiao, no sentido de fortalecer os laos entre os pases membros e estimular a
discusso conjunta em outros temas e coalizes58. Drahos (2003:05) argumenta que os
pases em desenvolvimento deveriam buscar constituir coalizes59 mais formais, com
maior grau de institucionalidade e margem mais ampla de atuao, pelo fato de terem
que lidar com negociaes complexas em diferentes fruns e regimes e no apenas num
nico.
Na viso de Fernndez (2008) as coalizes so mais efetivas no nvel tcnico da
negociao. As decises polticas seriam sugeridas pelos presidentes dos comits de
negociao ou facilitadores para posterior anlise de cada delegao. Na viso desse
57

A origem dessa coalizo tem relao com o contencioso no qual os Estados Unidos demandaram o Brasil
a respeito da proteo patentria. Os americanos consideravam que o artigo 68 da Lei 9279/96 do Cdigo
de Propriedade Industrial Brasileiro, infringia as regras do Acordo de TRIPS. Na interpretao dos
representantes norte-americanos, o artigo 68 estipulava a utilizao local da patente, na medida em que
estabelecia a necessidade de fornecimento de licena compulsria, para produto que no fosse fabricado em
territrio nacional ou para processo de patente que no estivesse em desenvolvimento no Brasil.
Afirmavam, assim, que a medida brasileira (artigo 68) discriminava os proprietrios de patentes de
produtos que no fossem manufaturados no Brasil. O Brasil, por sua vez, com a desvalorizao do Real em
1999, precisava reduzir os custos do programa brasileiro de combate AIDS, criado em 1997. Porm, em
junho de 2001, aps negociaes bilaterais entre as partes, nas quais o Brasil, em parceria com ndia, e
frica do Sul, apresentou argumentos jurdicos e humanitrios, fundamentando suas medidas, os Estados
Unidos retiraram a queixa que haviam protocolado no OSC. Para maiores informaes ver: Cepaluni
(2004); Oliveira (2006).
58
Na viso de alguns analistas (ISMAIL, 2007) o G-20 teria tido papel importante na constituio da
coalizo NAMA 11 que surgiu momentos antes da Conferncia Ministerial de Hong Kong de 2005. So
membros do NAMA 11: Argentina, Brasi, Egito, ndia, Indonsia, frica do Sul, Filipinas, Nambia,
Tunsia e Venezuela.
59
Drahos (2003: 5) entende que if developing countries wish to improve their bargaining outcomes group
life is precisely where their focus should lie.

54

autor, os custos de participao em uma coalizo de pases em desenvolvimento seriam a

eventual necessidade de fazer concesses excessivas para chegar a uma proposta conjunta
com os demais parceiros uma vez que muitas vezes os interesses no so os mesmos, o
risco de perder credibilidade em caso de abandono da coalizo para eventualmente aceitar
uma proposta dos pases desenvolvidos, ou os requerimentos excessivos de coordenao
exigidos pela coalizo.
Umas das concluses do trabalho de Narlikar (2003) que, para as coalizes de
pases em desenvolvimento funcionarem, de alguma forma, dois pr-requisitos fazem-se
necessrios. Em primeiro lugar, que haja coerncia interna, em outros termos, interesses
substantivos em comum. Coalizes formadas por pases que tenham interesses
divergentes e que dificilmente possam ser acomodados tm pouca possibilidade sucesso.
Se a base sobre a qual se estrutura a coalizo frgil, os membros no conseguiro
responder de maneira adequada s oportunidades e restries do contexto. Em segundo
lugar, na tica de Narlikar (2003), para que coalizes de pases em desenvolvimento
funcionem, necessrio que tenham determinado peso externo. preciso que haja um
certo nmero necessrio de pases que, juntos, imprimam densidade de vrios nveis ao
grupo, poltica, econmica60 e tcnica. Ademais, a questo do peso externo, juntamente
com as estratgias de negociao, distritutiva ou integrativa, so atributos importantes,
para que a coalizo adquira certa respeitabilidade diante de outros agrupamentos
coletivos e membros da OMC.
Do ponto de vista do aumento do poder barganha em termos econmicos,
observa-se, na tabela abaixo, que a coalizo G-20 representa 12,81% do PIB total da
OMC. A importncia dos pases intermedirios, ou mdios, faz-se presente neste sentido
tambm, pois, a China61 representa 4,22% do PIB do grupo, a ndia representa 1,74% e o
Brasil 1,52%. Como veremos no captulo seguinte, essa uma das motivaes do esforo
60

No caso do G-20, o grupo representa quase 60% da populao mundial, 70% da populao rural do
mundo e 26% das exportaes agrcolas internacionais. Os membros do grupo tm participao
significativa na produo mundial das dez principais commodities agrcolas maior que a da UE e dos
EUA juntos. Em arroz, o G-20 responde por 72% da produo mundial; em tabaco, representa 70%; em
soja, 62%; em acar, detm uma participao de 61%. O G-20 produz 56% da carne suna no mundo, e em
algodo, a participao de 54%. responsvel por 47% do caf produzido no planeta e pela produo de
43% da carne de frango e 40% da carne bovina (Fonte: www.iconebrasil.org.br)
61
No h consenso entre os diversos autores e analistas se a China um pas intermedirio ou uma grande
potncia. No nosso caso, um dos motivos para consideramos a China como um pas em desenvolvimento,
o fato do G-20 ser uma coalizo composta exclusivamente de pases em desenvolvimento.

55

brasileiro, no sentido de manter esses dois pases na coalizo. Contudo, importante

considerar que o peso econmico de uma coalizo no garante, por si s, o seu sucesso,
na verdade, um dos elementos que pode contribuir para isso; mas no o nico.
Tabela 1: Aumento de poder de barganha G-20
G-20
Pases

PIB (% do total)

Importao (% do total)

Exportao (%do total)

frica do Sul

0,54%

0,65%

0,55%

Argentina

0,39%

0,25%

0,41%

Bolvia

0,02%

0,02%

0,03%

Brasil

1,52%

0,75%

1,15%

Chile

0,24%

0,28%

0,38%

China

4,22%

6,36%

7,06%

Cuba

0,09%

0,06%

0,03%

Egito

0,23%

0,15%

0,09%

Filipinas

0,22%

0,48%

0,47%

Guatemala

0,07%

0,09%

0,03%

ndia

1,74%

1,10%

0,90%

Indonsia

0,58%

0,62%

0,86%

Mxico

1,73%

2,34%

2,25%

Nigria

0,20%

0,16%

0,37%

Paquisto

0,24%

0,20%

0,16%

Paraguai

0,02%

0,03%

0,02%

Tailndia

0,41%

1,08%

1,16%

Tanznia

0,03%

0,03%

0,02%

Uruguai

0,03%

0,04%

0,04%

Venezuela

0,29%

0,17%

0,41%

Zimbbue

0,01%

0,03%

0,02%

Total

12,81%

14,89%

16,39%

Fonte: WTO; Paulo, 2005.

Analisando a atuao de coalizes de pases em desenvolvimento, na OMC,

observa-se que os pases precisam superar certos problemas de ao coletiva ao

56

decidirem atuar em conjunto. As teorias que discutem ao coletiva (HARDIM, 1982;

OLSON, 1999) trazem elementos que podem ajudar a entender algumas das dificuldades,
para a manuteno das coalizes de pases em desenvolvimento, entendimento reportado
como relevante pela literatura especializada (ODELL, 2003; NARLIKAR, 2003). Como
argumenta Lima (1990), os dilemas de cooperao e coordenao no diferenciam o
mbito interno do externo, e os problemas de ao coletiva so endmicos vida social.
Assim, alguns dos inputs oferecidos pelos trabalhos que se dedicam a entender a lgica
da ao coletiva, talvez, possam contribuir para o entendimento da dinmica da atuao
conjunta de pases em desenvolvimento na OMC.
Num primeiro momento, os esforos analticos relativos ao processo de
constituio de coalizes foram aplicados aos estudos sobre formao de governos em
sistemas parlamentares, para, em seguida, voltar-se aos estudos de outros processos,
inclusive, no mbito das relaes e negociaes internacionais (OLIVEIRA, ONUKI,
OLIVEIRA, 2006; CEPALUNI, 2007). A noo da ao coletiva tem estreita relao
com o conceito de coalizo, apresentado acima (WHALLEY, 1988, NARLIKAR 2003),
j que a ao coletiva surge quando os esforos de dois ou mais indivduos so
necessrios para se atingir um resultado (SANDLER, 1992:1). A principal motivao
dos estudos que se dedicam ao coletiva consiste em entender os motivos que levam
os atores a coordenarem suas posies, seja para avanar seus interesses, manter o status
quo, seja para evitar que interesses contrrios aos seus sejam efetivados.
Uma contribuio importante nos estudos sobre ao coletiva foi o trabalho de
Olson (1999)62. A sua teoria da ao coletiva parte da seguinte idia: muitas vezes a
interao de agentes com interesses comuns no gera resultados coletivos eficientes63. O
autor argumenta que no se pode pressupor que todos os indivduos de um determinado
grupo ganhariam por igual se atingissem seu objetivo grupal. Na verdade, a menos que o
grupo fosse pequeno, ou que houvesse coero, ou ainda algum outro dispositivo especial
de incentivo que fizesse com que os indivduos agissem coletivamente, os indivduos

62

Nesta obra, como comentam, Oliveira, Onuki e Pereira Neto (2007, p. 4), no h uma preocupao de
compreender o fenmeno da ao coletiva num campo especfico, seja ele domstico ou internacional, mas
sim o de aportar para uma teoria geral sobre a formao de grupos polticos e ao coletiva.
63
Ou seja, o fato de os benefcios conjuntos de uma ao superarem os custos, para um grupo, no implica
necessariamente sua efetivao.

57

racionais e centrados nos prprios interesses no agiro para promover seus interesses
comuns (OLSON, 1999, p.14).
Em funo principalmente do problema do carona, Olson (1999) aponta que, na
ausncia de coero ou de incentivos seletivos que estimulem contribuies, a ao
coletiva no ocorrer. Nessa percepo, os indivduos racionais no participariam de
aes coletivas, por meio de grupos grandes, a menos que houvesse coero ou estmulo
privado. As dificuldades para a ao coletiva poderiam ser relativizadas, no caso de um
grupo privilegiado, no qual, pelo menos um dos membros, obtm uma frao
significativa do benefcio total e, por conta disso, acaba arcando unilateralmente com o
custo da proviso do bem, ou tambm, no caso da existncia de incentivos seletivos que
motivem a cooperao. Mediante essas condies, Olson (1999) acredita que poderia
ocorrer a efetivao da ao coletiva em grupos grandes, como, por exemplo, o G-20.
Ou seja, no bastaria a existncia de interesses em comum para surgir a
cooperao entre os pases, necessrio considerar tambm, as interaes estratgicas
que motivam os Estados a adot-la como a melhor opo. interessante contextualizar
essa questo, no caso das negociaes na OMC, pelo fato de a ao coletiva, atravs de
coalizes ocorrer, ainda que os Estados, muitas vezes, no tenham interesses especficos
totalmente em comum. A necessidade objetiva de aumentar o poder de barganha e contrabalanar o peso dos pases desenvolvidos tem um papel relevante, nas interaes
estratgicas entre os pases. Interesses que no sejam comuns, mas que sejam, de alguma
forma, acomodveis, por razes estratgicas de mdio ou longo prazo, motivaes
polticas e sentimento de pertencimento so aspectos importantes para o entendimento da
ao coletiva, na OMC.
Na linha de Olson (1999), Russett e Sullivan (1971), argumentam que a ao
coletiva ocorrer, quando o grupo, ou a participao no grupo, possa prover benefcios
privados que incentivem os membros a investir na ao coletiva. Certamente, a existncia
de benefcios particulares um incentivo importante, para a ao coletiva, mas, outros
elementos tambm precisam ser contextualizados, j que, a priori, no possvel saber
em que sentido um pas est tendo benefcios privados com a ao coletiva, sem conhecer
a sua estrutura poltica domstica. Alm dos fatores que foram mencionados acima, a
viso das elites domsticas sobre o papel que o pas deveria ter no mundo, e o processo

58

decisrio de poltica externa, as preferenciais das diferentes agncias e seu peso no

processo decisrio, so elementos que devem ser dimensionados ao entendimento da
razo dos pases atuarem por meio de coalizes, na OMC.
Hardin (1982) sinaliza para a necessidade de existir um empreendedor poltico,
disposto a arcar de forma desproporcional com os custos da ao coletiva, como um
elemento importante para a concretizao de uma coalizo. Os lderes de coalizes
tendem a gastar mais que os demais, para a manuteno do arranjo coletivo (RIKER
1967), ainda que os autores apontem, de forma diversa, as conseqncias desse fato, no
mdio e longo prazo64. No caso do G-20, como veremos, o papel de empreendedor
poltico da coalizo coube claramente ao Brasil65. Relativizando a idia de Olson (1999),
quanto relao tamanho do grupo/possibilidade de sucesso, Hardin (1982) demonstra
que a ao coletiva pode ocorrer, independente do tamanho do grupo, na medida em que
exista um subgrupo, cuja frao do benefcio exceda o nus da proviso do bem coletivo.
O sub - grupo principal do G-20, ao menos at julho de 2008, era constitudo por Brasil,
ndia, China, Argentina e frica do Sul.66
Tendo em conta a importncia de um ator que promova a ao coletiva, que seja o
paymaster (MATTLI, 1999) da mesma, a literatura aponta que a existncia de uma
potncia mdia disposta a exercer o papel de empreendedor poltico (OLIVEIRA,
ONUKI E OLIVEIRA, 2006), bem como a existncia de incentivos seletivos (positivos
ou negativos) que possam ser apropriados individualmente pelos membros, so elementos
importantes na superao das dificuldades para a atuao conjunta. Um aspecto particular
64

Fernndez (2008: 446) argumenta que under these circunstances, the original proponent will be forced
to make concessions and modify its original position for the sake of maintaining de coalition. More
importantly, as more Members join the coalition, chances are that the original proponent will have to make
more concessions and this trend will continue to the point where outreach is no longer sustainable.
65
Esse papel desempenhado, em boa medida, como foi discutido no primeiro captulo da dissertao, pelo
fato do pas se auto - afirmar como sendo uma potncia mdia e da busca de exercer um papel relevante no
sistema internacional presente no iderio das elites e da diplomacia brasileira em diferentes momentos
histricos.
66
Segundo diplomata brasileiro Depois da reunio de Cancn, pelo fato de alguns pases terem sado da
coalizo por presses norte-americanas, optou-se por reforar sua institucionalizao tanto no plano
tcnico, com a criao de um core group frica do Sul, Argentina, Brasil, China e ndia que se reunia
com regularidade em Genebra para o tratamento mais detalhado de temas negociadores, como na esfera
poltica, com a convocao de uma segunda ministerial (a primeira foi realizada em Cancn), em Braslia,
imediatamente antes da reunio do Conselho Geral da OMC. Entrevista com diplomata brasileiro.
Braslia, 21/05/2009. Ver tambm: Telegrama 2537. Agenda de Doha. Agricultura. G-20. Retomada das
negociaes. Delbrasgen para Exteriores, em 18/11/2003.

59

do comportamento internacional das potncias mdias que, de forma geral, esses pases
buscam construir coalizes nas arenas multilaterais como forma de diminuir o poder
relativo das grandes potncias. Sennes (2003: 111) considera que:
enquanto o que caracteriza uma grande potncia a sua presena destacada e
influente em grande parte das arenas internacionais fundamentais, o que
caracterizaria a condio intermediria seria a presena heterognea nessas
diversas arenas, onde o papel de destaque e influncia em algumas convive
com grandes vulnerabilidades ou baixa influncia em outras.

Higgot, Cooper e Nassal (1993) argumentam que a criao de coalizes, em reas

especficas, uma estratgia central de liderana, para os pases intermedirios, que no
tm os atributos estruturais inerentes s grandes potncias. Essa seria uma maneira de
esses pases buscarem maior influncia no rumo das negociaes internacionais. Pelo fato
de no disporem de capacidade individual suficiente para influenciar o direcionamento
das negociaes, os pases intermedirios buscariam utilizar sua capacidade mdia para
organizar objetivos e estratgias, a partir de um grupo mais restrito de pases e, a partir
disso, atuar em bloco. Pases intermedirios, por no serem grandes potncias e, ao
mesmo tempo, no se confundirem com os pases pouco expressivos do sistema, teriam
papel importante na construo de consensos e poderiam, em situaes especficas,
exercer papel de liderana nas negociaes, j que, em tese, teriam certa legitimidade
para isso, por se situarem na faixa mdia da estrutura internacional. Nas negociaes
comerciais, na OMC, o conceito de liderana talvez tenha um significado especfico que
se relaciona com a lgica da organizao e suas caractersticas fundamentais. Deese
(2008:9) entende que:
liderana supe algo mais do que simplesmente levar em considerao a
posies de outros atores na definio de uma estratgia de barganha. No
contexto das negociaes comerciais, a liderana poltica busca promover o
desenvolvimento do sistema global de comrcio, oferecendo novas idias ou
approaches, e normalmente tendo maior movimentao do que as outras
partes.

Os pases intermedirios ou potncias mdias buscam certo papel de liderana

procedimental, nas negociaes multilaterais de comrcio, visando aumentar o seu papel

60

internacional, tornar o sistema mais permevel aos seus interesses e menos enviesado em
favor dos pases desenvolvidos. A estratgia de formao de coalizes com atores estatais
e no estatais, a participao nos diversos comits de negociao, o discurso
multilateralista, de fortalecimento das organizaes e regimes67 internacionais, so
elementos normalmente constitutivos do comportamento das potncias mdias. A
expectativa que as possibilidades de ganhos so maiores nos regimes internacionais do
que nas negociaes bilaterais com as grandes potncias (QUERESHI, 2003), da a
tentativa de configurar os regimes de forma mais condizente e permevel aos seus
interesses, j que, por definio, a noo de regime dinmica68.
Oliveira, Onuki e Oliveira (2006) consideram que a constituio das coalizes
Sul-Sul altamente dependente da presena de um empreendedor poltico, dado que a
ao no se concretizaria de forma espontnea. Nas negociaes, na OMC, este papel
seria desempenhado, sobretudo, pelos pases intermedirios, pelas caractersticas que
foram expostas acima. Narlikar e Hurrel (2005) consideram que a postura de liderana
em coalizes do Brasil e da ndia tem um importante papel, para que outros pases em
desenvolvimento possam aproveitar a plataforma institucional, bem como os nichos
normativos das negociaes da Rodada Doha.
Como discutimos acima, as coalizes so formadas pelos pases em
desenvolvimento, para aumentarem seu poder de barganha nas negociaes, na OMC.
Esta tem sido uma estratgia de negociao importante desses pases, visando diminuir as
conseqncias de suas debilidades estruturais. A existncia de interesses em comum pode
no ser condio suficiente, para que a ao coletiva se efetive, como se depreende da
discusso que fizemos dos autores que discutem o tema da ao coletiva. Um elemento
que pode impulsionar a constituio de coalizes Sul Sul a existncia de um pas
intermedirio disposto a exercer o papel de empreendedor poltico da coalizo. A
67

Na definio clssica de Krasner (1983:2) regimes internacionais so implicit or explicit principles,

norms, rules, and decision-making procedures around which actors expectations converge in a given area of
international relations. Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude. Norms are standards of
behaviour defined in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions for action. Decisionmaking procedures are prevailing practices for making and implementing collective choice.
68
Como argumenta Krasner (1982:499) when regimes are first created there is a high degree of congruity
between power distributions and regime characteristics: powerful states establish regimes that enhance their
interests. But over time the two can drift apart ()By facilitating particular patterns of behavior, regimes
can strengthen or weaken the resources of particular actors. Regimes may rein- force or undermine the
power capabilities that led to their creation in the first place.

61

existncia de incentivos seletivos (positivos ou negativos) que possam ser apropriados

pelos membros so tambm elementos importantes, para o equacionamento da ao
coletiva, tanto da forma como foi pensada por Olson (1999), quanto da proposta por
Narlikar (2003). Um atributo que parece mais ou menos estrutural, na constituio de
coalizes de pases em desenvolvimento que a ao coletiva ocorre visando mais a
diminuio de um dano, muitas vezes a contra-posio a uma proposta dos pases
desenvolvidos contrria aos seus interesses, do que propriamente a atuao conjunta
propositiva buscando nichos de benefcios e posices comuns.
Alm desses aspectos, a viso das elites domsticas sobre a insero internacional
do pas, o processo decisrio de poltica externa, as preferenciais das diferentes agncias
e seu respectivo peso no processo decisrio, so elementos que devem ser adicionados ao
entendimento de por que os pases atuam por meio de coalizes ou, especificamente, no
caso das potncias mdias, por que seriam mais propensas a arcar com os custos de sua
manuteno. Os estudos que analisam a realidade internacional, focados no entendimento
do comportamento das potncias mdias, ou pases intermedirios, estruturam as
variveis a partir da constituio do sistema internacional e, muitas vezes, tm
dificuldade de incluir variveis que se localizam no interior dos sistemas decisrios
nacionais.
Como estamos argumentando neste trabalho, estudando o caso brasileiro, o
funcionamento interno das instituies e burocracias domsticas uma varivel
importante no entendimento da definio da posio dos pases intermedirios em fruns
multilaterais, sobretudo, nas negociaes na OMC. O processo decisrio de construo
do interesse do Estado e a lgica da sua poltica externa podem ser determinantes
decisivos da atuao dos pases em coalizes internacionais. Pois, mesmo que, a
princpio, as preferncias dos Estados no sejam as mesmas, em algum tpico especfico
ou tcnico das negociaes, a ao coletiva pode se efetuar por conta de outros tipos de
interesses que no apenas aqueles em questo, em alguns casos mais amplos e de difcil
mensurao, polticos, ideolgicos, de grupos ou atores domsticos determinados.
O captulo seguinte ser dedicado anlise da motivao da origem da coalizo
G-20, sua atuao e impacto na Rodada Doha, e as razes do sucesso da coalizo,
considerando, entre outros fatores, a articulao Brasil ndia. O levantamento da

62

evoluo do G-20 e da participao do Brasil possibilitar entender como um pas, no

detentor de excedentes de poder, seria capaz de intervir

no direcionamento das

negociaes multilaterais de comrcio. Pretendemos delimitar tambm as estratgias

utilizadas que contriburam para o sucesso da coalizo e que, talvez, possam ser
utilizadas como parmetro para posteriores estudos comparativos.

63

Captulo 4: A atuao do G-20 na Rodada Doha

O objetivo deste captulo consiste em analisar o surgimento e a atuao da
coalizo G-20, na Rodada Doha, da OMC. Tendo como foco principal as posies do
Brasil, buscaremos entender as razes para a manuteno da coalizo. Partimos da idia
que entender o G-20, ao menos at a reunio mini-ministerial de julho de 2008, significa,
em boa medida, compreender os objetivos brasileiros69 em relao coalizo. Alm
disso, abordaremos o relacionamento bilateral Brasil ndia, no mbito do grupo, assim
como as inovaes representadas pelo padro de comportamento da coalizo.
Buscaremos dimensionar o peso da coalizo, na Rodada, mediante a anlise da forma
como as suas propostas especficas foram incorporadas nos termos dos parmetros gerais
da negociao.
No entendimento da origem do G-2070, interessante notar que a estratgia
brasileira, buscando maior aproximao com a ndia71, no tema agrcola, onde at ento
os pases no vinham atuando de forma articulada, de janeiro de 2003, sete meses antes
da reunio de Cancun72. Segundo um diplomata brasileiro:
em 8 de janeiro de 2003 o embaixador Seixas Corra escreveu um paper
interno sugerindo aproximao do Brasil com a ndia, nas negociaes
agrcolas, alertando para o perigo de a ndia aderir frmula protecionista
europia73.

69

Os entrevistados que participaram das reunies do Grupo Tcnico Informal, em vrios momentos
afirmaram que a proposta do G-20 era inicialmente feita pelo Brasil. Em seguida, a partir dela, discutia-se
com os outros membros do grupo, em Genebra, tentava-se vend-la ou adapt-la a demandas especficas
dos outros membros da coalizo. Entrevista com diplomata brasileiro. Braslia. 20/05/2009.
70
Constantini e Crescenzi (2007) entendem que o G-20 no deveria ser considerado uma coalizo
passageira, mas, sim, uma fora poltica efetiva, no palco das negociaes da Rodada Doha.
71
India was not prepared to counter US EU farm deal, say experts. Business Standard, 18/08/2003. Da
mesma forma, havia certa percepo que os indianos poderiam desistir a qualquer momento das
negociaes. Jornal Estado de S. Paulo, 11/02/2003.
72
Entrevista com diplomata brasileiro. Braslia, 21/05/2009. interessante que, em seguida, o Brasil
buscou fortalecer suas relaes com a ndia, na OMC, e em outros fruns, como no caso da implementao
do acordo IBSA, em junho de 2003.
73
Idem.

64

A aproximao com os indianos foi motivada pela grande preocupao do Brasil,

quando, naquele momento, a ndia, como reao proposta de Harbinson74, aderiu ao
grupo de pases liderados pela CE, que estava articulado em defesa da frmula tarifria
da Rodada Uruguai75, que era extremamente conservadora na questo de acesso a
mercados e cortes tarifrios, para produtos agrcolas76. As negociaes estavam em fase
de definio das modalidades77, cujo prazo de concluso seria 31/03/2003, portanto, era
um momento importante na delimitao dos passos seguintes da Rodada.
No incio de 2003, a avaliao brasileira a respeito do andamento das negociaes
era predominantemente negativa78, via-se com preocupao o encaminhamento que
estava sendo direcionado na questo agrcola. As perspectivas para 2003, na viso
brasileira, eram incertas, uma vez que no tinha sido possvel, ao longo de 2002, manter o
consenso que havia propiciado o Mandato de Doha. A avaliao era que, em
praticamente todos os setores, as conversaes andavam lentamente, perderam-se prazos
e o imobilismo (e, em certos casos, o retrocesso) teria prevalecido sobre a inovao e o
avano. Nesse contexto, um dos principais desafios para o Brasil seria:
criar condies factveis, efetivas e equilibradas para as negociaes
agrcolas, que se acham comprometidas pela incapacidade demonstrada pela
UE de liberalizar o seu mercado, pela falta de contedo real e efetivo das
propostas norte-americanas e pelas reticncias com que pases como a ndia e a
China abordam a agenda agrcola. Seria necessrio que o Brasil aumentasse o
74

Segundo um diplomata brasileiro para o Brasil esse movimento funcionou como um sinal de alerta de
que era preciso evitar que os grandes pases em desenvolvimento aderissem ao imobilismo anti-reformista.
Entrevista com diplomata brasileiro. Braslia, 21/05/2009.
75
Telegrama no. 583 de Delbrasgen para Exteriores 18/03/2003. Em acesso a mercados, a proposta
europia limita-se a repetir o modelo da Rodada Uruguai: 36% de corte tarifrio mdio e 15% de corte
tarifrio mnimo. Para o Brasil e outros pases em desenvolvimento, tal proposta de reduo quase um
non-starter. A posio brasileira de que os resultados da Rodada Uruguai foram muito tmidos para a
abertura do ainda muito distorcido mercado de produtos agrcolas. Para ser fiel s guidelines do mandato
de Doha, a reproduo dos parmetros negociadores utilizados na Rodada Uruguai so insuficientes.
Ministrio das Relaes Exteriores. Subsecretaria Geral de Assuntos de Integrao, Econmicos e de
Comrcio Exterior / Departamento Econmico, Coordenao-Geral de Organizaes Econmicas. Visita
do Comissrio Europeu para comrcio, Senhor Pascal Lamy. Mao de apoio. 31/01/2003
76
Brasil ndia: Elementos para Posies Negociadores Comuns em Agricultura. Mimeo, Genebra, maio
2003.
77
Segundo a OMC the modalities are targets (including numerical targets) for achieving the objectives
of the negotiations, as well as issues related to rules. Ou seja, significa estabelecer o objetivo das
negociaes, a metodologia a ser seguida e o resultado final esperado pelas partes
http://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/negoti_modoverview_e.htm
78
Ministrio das Relaes Exteriores. Subsecretaria Geral de Assuntos de Integrao, Econmicos e de
Comrcio Exterior / Departamento Econmico, Coordenao-Geral de Organizaes Econmicas. Visita
do Comissrio Europeu para comrcio, Senhor Pascal Lamy. Mao de apoio. 31/01/2003.

65

nvel de presso sobre a UE e sobre os EUA para um maior engajamento em

agricultura, em consonncia com os termos do mandato de Doha, alm de
procurar reforar a eficcia do Grupo de Cairns mediante o incremento de sua
consistncia interna, a fim de buscar entendimento com certos pases em
desenvolvimento para assegurar que os objetivos de Cairns no sejam
percebidos como ameaa aos compreensveis interesses daqueles pases de
proteger sua agricultura de subsistncia79.

As intenes presentes nas propostas da Unio Europia, no sentido de evidenciar

as preocupaes no-comerciais, eram vistas pelos negociadores brasileiros como uma
forma de diluir as discusses substantivas sobre os trs pilares da negociao, acesso a
mercados, subsdios exportao e apoio domstico. A interpretao brasileira da
proposta europia, que tinha como um dos seus objetivos manter um modelo de
agricultura que endereasse a necessidade de lidar com problemas ambientais,
desenvolvimento rural, segurana alimentar e outras preocupaes de consumidores80,
era que tal assertiva, e menes similares em outras partes da proposta, reforam a
tentativa da UE de alar os non-trade concerns categoria de quarto pilar das
negociaes.
Este tipo de proposta tinha certa aceitabilidade por parte da ndia e de outros
pases em desenvolvimento. A preocupao do Brasil era que o eventual apoio desses
pases viabilizasse a estratgia europia. A Unio Europia buscava dividir os pases em
desenvolvimento81 mediante a segmentao das negociaes em produtos, na medida em
que oferecia concesses parciais em subsdios exportao e em acesso pontual ao seu
mercado82, mas, principalmente, pelo esforo em tentar unir as idias de desenvolvimento
com preocupaes no comerciais. Em paralelo a esse movimento havia:

79

Idem.
G/AG/N/EEC/41. WTO.
81
Na esteira da tentativa de dividir os pases em desenvolvimento, a UE acena com a possibilidade de
aumentar o nvel de de minimis para pases em desenvolvimento, conforme pleiteia a ndia. Seguindo a
mesma estratgia, a EU prope disciplinas especficas para o apoio interno, concedido a produtos cuja parte
substancial seja exportada, aproximando-se de proposta de Cairns sobre o assunto. Ministrio das
Relaes Exteriores. Subsecretaria Geral de Assuntos de Integrao, Econmicos e de Comrcio Exterior /
Departamento Econmico, Coordenao-Geral de Organizaes Econmicas. Visita do Comissrio
Europeu para comrcio, Senhor Pascal Lamy. Mao de apoio. 31/01/2003
82
Telegrama 2504. Agenda de Doha. Agricultura. Seminario de Evian. De Delbrasgen para Exteriores em
12/11/2003: the EC takes pride in being the world largest importer of agricultural products. Indeed, it is
quite open when it comes to commodities that are complementary to the domestic production, such as
80

66

a preocupao dos Estados Unidos com a emergncia de grandes

competidores agrcolas em desenvolvimento, como o Brasil e a Argentina, e
seu interesse em priv-los de tratamento especial e diferenciado pela via da
graduao ou, na nova terminologia negociadora, diferenciao,
representava, para a Europa, a possibilidade de explorar uma nova janela ttica
para fomentar o divisionismo entre pases em desenvolvimento, na perspectiva
de que essa dinmica pudesse, em certa medida, arrefecer as demandas prreforma de um Sul coeso em torno de objetivos bsicos83.

As posies de negociao da ndia buscavam demonstrar o papel da agricultura

de subsistncia para a sociedade indiana se aproximando um pouco dos europeus, que
argumentavam a respeito do papel multifuncional da agricultura. A ndia no se prope a
abrir o seu mercado agrcola e, por isso, defende o direito de os pases em
desenvolvimento no assumirem compromissos de reduo tarifria ou de ajuda interna84.
Por conta disso, no G-20, o Brasil buscou aproximar-se da perspectiva original da ndia,
que solicitava ateno especial para a questo da segurana alimentar e tratamento
especial e diferenciado. Para manter a coalizo, fazia-se necessria a defesa de
instrumentos, como salvaguardas e a definio de produtos especiais, para pases em
desenvolvimento85. Segundo o ministro Celso Amorim86:

o G-20 est igualmente comprometido a apoiar os conceitos de produtos

especiais e o mecanismo especial de salvaguardas. Esses conceitos foram
reafirmados na proposta recentemente circulada pelo G-20 sobre acesso a
mercados agrcolas.

A ndia faz parte tambm do G-33, que o grupo de pases que pretende manter a
proteo produo de subsistncia de pases em desenvolvimento, visando utilizar os

tropical products. But when it comes to commodities it produces the situation is quite diverse. Brazilian
exports of sugar, poultry, beef, pork face high tariffs and tariff rate quota in Europe.
83
Entrevista com diplomata brasileiro. Braslia, 21/05/2009.
84
G/AG/NG/W/114
85
Na viso de Guimares (1999:21) apesar de notveis diferenas, o Brasil compartilha semelhanas e
interesses comuns com certos Estados da periferia justamente por ser, como eles, um grande pas
perifrico.
86
Discurso do Ministro Celso Amorim, durante reunio do G-90. So Paulo, junho de 2004.

67

mecanismos de salvaguardas, para colocar a sua pauta de importaes agrcolas sob essas
medidas de proteo.
Uma das preocupaes centrais presentes nas propostas dos indianos consiste em
proteger os seus agricultores locais da concorrncia internacional. Um dos argumentos
que essa atividade no pas no tem substrato comercial. O que h em comum com o
Brasil a busca do fim dos subsdios exportao, por parte dos pases desenvolvidos,
pois prejudica tanto a um quanto a outro. Tambm h convergncia, no sentido de
demandar dos pases desenvolvidos maior abertura no seu mercado agrcola, ainda que,
para a ndia, essa abertura tenha que ser unilateral, o que como se sabe, tem dificultado o
andamento das negociaes posto que em vrios momentos os Estados Unidos tm
condicionado a abertura do seu mercado abertura dos mercados dos pases em
desenvolvimento87. No caso da China, a convergncia com o Brasil similar da ndia,
na busca pelo fim dos subsdios dos pases desenvolvidos. Os chineses no tm interesse
na liberalizao comercial do seu setor agrcola, do qual depende um contingente
expressivo da sua enorme populao. Os negociadores chineses entendem que
necessrio proteger seu mercado, para manter os preos aos produtores88.
Os Estados Unidos subsidiam, de forma mais intensa, a produo voltada ao
comrcio interno. J a UE apia, com pesados subsdios, tanto a agricultura, para
produo interna, quanto para a exportao. Como se sabe, na perspectiva brasileira,
esses subsdios so extremamente prejudiciais, pois afetam negativamente as
exportaes. O apoio interno dificulta a entrada de produtos nesses mercados e os
subsdios exportao distorcem os preos internacionais e criam competidores artificiais
para a agricultura brasileira, fazendo com que a mesma perca potenciais mercados. A
entrada dos produtos agrcolas nacionais, nos mercados dos pases desenvolvidos tambm
87

A posio pouco ambiciosa do G-20, na questo da abertura de mercados dos pases em

desenvolvimento, parece ter encontrado dificuldades, no decorrer das negociaes, por conta das propostas
dos Estados Unidos, que afirmavam que somente diminuiriam seus subsdios domsticos ao setor agrcola,
se houvesse a devida reciprocidade em acesso a mercados, principalmente dos pases em desenvolvimento.
Essa postura norte-americana acabava tornando o G-33, ainda mais defensivo no tema, e trazia
dificuldades ao G-20, a despeito de, concretamente, essa proposta interessar a alguns pases do grupo, como
o Brasil e a Argentina, mas, por outro lado, totalmente contrria aos interesses da ndia e da China. Estes
pases no vislumbram a possibilidade de abrir seus mercados, ainda mais enquanto o mercado agrcola
mundial estiver distorcido pelos subsdios, principalmente os fornecidos pelos Estados Unidos e pela Unio
Europia. Esses vetos cruzados resultam na constante paralisao das negociaes.
88
G/AG/N/CHN/3. G/AG/N/CHN/8.

68

 dificultada por uma srie de outros fatores, como as altas tarifas e os picos tarifrios,
que tanto EUA, quanto a UE utilizam indiscriminadamente.
Para o Brasil, uma efetiva liberalizao agrcola, com aumento do acesso a
mercados e diminuio dos subsdios exportao e do apoio interno, seria o cenrio
mais positivo89. Apesar de o mandato de Doha90 firmar o compromisso dos pases
membros da OMC com negociaes abrangentes em acesso a mercados, reduo
buscando a eliminao de todas as formas de subsdios s exportaes e diminuio
substancial das medidas de apoio interno que distorcem o comrcio, esse cenrio no
garantido. A idia do G-20 exposta em diversos documentos91 fazer valer o
cumprimento integral do Mandato de Doha, ou seja, a melhora substancial do acesso aos
mercados, a eliminao dos subsdios exportao e medidas equivalentes, e a reduo
significativa dos subsdios domsticos distorcivos, principalmente aqueles aplicados
pelos pases desenvolvidos.
A coalizo G-20 no teria sido formada, na fase final de preparao da Reunio
Ministerial de Cancun, como indicam alguns autores (SRIVASTAVA, 2008; BURGES,
2009), ainda que a proposta estruturada e pr-determinada pelos Estados Unidos e Unio
Europia92, nessa reunio, tenha impulsionado a atuao conjunta dos pases em
89

As negociaes para a liberalizao do comrcio de produtos agrcolas, no mbito da OMC, envolvem

trs grandes pilares: acesso a mercados, subsdios s exportaes e medidas de apoio interno.
90
Essa realidade insere-se na anlise de Steinberg (2002), que considera que a maneira mais fcil de lanar
uma Rodada, tendo como base o processo de tomada de decises baseado na igualdade soberana, reside no
estabelecimento do consenso em torno de um mandato negociador bastante vago, que inclua as iniciativas e
interesses de todos os membros. Na perspectiva do autor, os documentos de lanamento de uma Rodada ou
os documentos precedentes, que preparam o caminho para o lanamento, so escritos em linguagem
suficientemente ambgua, para que nenhum pas possa bloquear as negociaes.
91
What really matters is that the final result must be in line with the Doha mandate. Procedure, as well as
technical work, cannot substitute the political will that is required to fulfill the development promises of
this Roud () In such a process, any framework in order to be viable should be consistent with the Doha
mandate, and lead to the establishment of modalities capable of ensuring that negotiations in agriculture
would result in market access, phasing out of all forms of export subsidies and operational and effective
special and differential treatment that takes into account rural development and food security concerns of
developing countries. Telegrama 2826. De Delbrasgen para Exteriores 15/12/2003. OMC. Conselho
Geral. Interveno geral sobre a Rodada.
92
Diplomata brasileiro considerava que seu contedo era problemtico. Havia traos de oportunismo,
parcialidade aos interesses dos seus redatores, desequilbrios e diversas incompatibilidades com o Mandato
de Doha e com o patrimnio negociador acumulados, nos trs anos anteriores. Alm disso, o texto
propunha que as regras de tratamento especial fossem ajustadas para pases em desenvolvimento grandes
exportadores lquidos de alimentos. Era desenhada, sob medida para o Brasil e a Argentina, no intuito de
diferenci-los e priv-los de benefcios acessveis aos demais pases. Para o Brasil, a manobra no deixava
margem de dvidas: tratava-se de uma reedio de Blair House, uma dcada depois. Entrevista com
diplomata brasileiro. Braslia, 21/05/2009.

69

desenvolvimento. O grupo, que ainda no tinha a denominao de G-2093, estava

articulado, ao menos desde fevereiro de 200394. O seu surgimento relaciona-se mais
diretamente com a lgica da prpria negociao95 que estamos apresentando, assim como
com a delimitao por parte dos negociadores oficiais de uma estratgia brasileira para
atuar, a partir de ento, na Rodada, tendo em conta a forma como estavam sendo
encaminhadas as discusses e a possibilidade dos interesses totalmente defensivos
estarem prevalecendo nas negociaes agrcolas. J a sua manuteno, como veremos em
seguida, at julho de 2008, tem correspondncia com aspectos gerais da poltica
internacional do governo Lula da Silva (LIMA e HIRST, 2006; VIGEVANI e
CEPALUNI, 2007), principalmente se considerarmos que uma das caractersticas do
Itamaraty, como foi discutido no primeiro captulo, importante para a manuteno do seu
papel na definio e, em diferentes momentos, na implementao, das posies
internacionais do Brasil, que garante os elementos de continuidade na poltica externa, a
sua capacidade de adaptao s mudanas de governo e das elites que esto no poder.
A formao do G-20 remete a uma srie de questes. Algumas das quais estamos
tentando discutir. Em termos de membros do Ministrio das Relaes Exteriores que
contriburam para a formao da coalizo, teve papel importante o embaixador Luiz
Felipe de Seixas Corra, que foi secretrio geral do Itamaraty, durante o governo
93

Nos documentos, h referncias ao Grupo como G-12, G-13, G-17, G-22 e G-X (Telegrama 317 de
Brasemb Guatemala para Exteriores 15/10/2003). Ver telegrama 1066 da SERE para Delbrasgen,
03/10/2003. V Ministerial da OMC, em Cancn. Atuao brasileira. Segundo o embaixador Seixas Corra
(17/10/2003), Telegrama 1918 de Delbrasgen para SERE e DPB, Preocupados com a flutuao do nmero
de membros do Grupo inclinamo-nos a fixar um nome para o Grupo. Discutidas diversas possibilidades, a
opo preferida foi por G-20, por ser um nmero redondo e por coincidir com a data de 20 de agosto,
ocasio em que foi tabulada a primeira proposta do Grupo para as negociaes agrcolas. Segundo o
Ministro Celso Amorim ns mantemos o nome por tradio, mas hoje o G-20 j tem 23 membros. Para
quem se recorda de momentos difceis por que passamos, o Grupo chegou, em uma reunio herica
realizada em Buenos Aires, pouco depois de Cancn, a estar com 12 ou 13 participantes. Hoje estamos
novamente com 23 membros. Conferncia de Imprensa Palavras iniciais do Ministro Celso Amorim. Rio
de Janeiro, 9 de setembro de 2006.
94
Entrevista do autor com diplomata brasileiro 21/05/2009. Brasil prope unir hemisfrio Sul em bloco.
Jornal O Estado de S. Paulo. 15/02/2003.
95
De acordo com Ismail (2007: 4) The EU had been campaigning amongst the ACP countries to support
its gradual approach to liberalization and reform of its protection with the argument that this will favour
ACP countries by stemming the erosion of their preferences. Thus at the March 2003 Trade Negotiations
Committee (TNC) Meeting the EU gained the support of almost 70 countries, including India, in favour of
a gradual approach to liberalization on the basis of the Uruguay Round tariff reduction formula. These
developing countries were afraid of the potential negative effect of the more aggressive liberalization
approach of the Cairns Group and the US on their small farmers, rural development and food security.
Developing countries were thus divided and in flux on the agriculture negotiations at this stage of the Doha
Round.

70

Cardoso, e, de 2001 a 2005, Chefe da Delegao Brasileira em Genebra (substituindo o

embaixador Celso Amorim) em temas da OMC, sendo, posteriormente, transferido para a
embaixada do Brasil na Alemanha e, depois, para o Vaticano. O embaixador Clodoaldo
Hugueney Filho, que tambm teve postos importantes no governo Cardoso, foi
Subsecretrio Geral de Assuntos de Integrao, Econmicos e de Comrcio Exterior e
Chefe da Delegao Brasileira, nos Comits de Negociaes Comerciais da ALCA,
durante o ano de 2002, considerado um dos diplomatas fundamentais, na construo do
apoio domstico96 ao G-20 e tambm, para a manuteno da coalizo, a partir de 2005,
quando foi para a chefia de Misso brasileira, em Genebra, ficando at meados de 2008,
quando foi substitudo pelo embaixador Roberto Azevedo que, antes de ir a Genebra,
entre outras posies, havia sido chefe da Subsecretaria Geral de Contenciosos, e,
Subsecretrio Geral de Assuntos Econmicos. Tambm tiveram papel de destaque, na
dinmica do G-20, os ministros Flvio Damico, ento chefe da Diviso de Agricultura e
Produtos de Base e Carlos Mrcio Cozendey, Chefe da Diviso de Assuntos Econmicos
do Itamaraty. Alm, naturalmente, do Ministro de Estado Celso Amorim e do ento
Secretrio Geral do Ministrio das Relaes Exteriores, Samuel Pinheiro Guimares.
O objetivo brasileiro de buscar maior aproximao com a ndia, a partir de 2003,
baseava-se na estratgia de no deixar radicais livres97 nas negociaes. Caso a ndia
atuasse em conjunto com a Unio Europia haveria um claro desequilbrio das foras em
favor de um acordo agrcola pouco ambicioso. Nesse sentido, existia preocupao do
governo brasileiro que os pases em desenvolvimento fossem usados pelos grandes98.
Alm disso, do ponto de vista mais amplo das negociaes, antes da formao do G-20,
havia as posies dos Estados Unidos, da Unio Europia e do Grupo de Cairns. Posies
estas que estavam bem definidas, no havendo muita margem de manobra e a forma
como caminhava a definio dos parmetros era predominantemente negativa para o
Brasil. Na viso de um entrevistado imagina ns pela envergadura do Brasil sermos
comandados pela Austrlia, Nova Zelndia e Canad no Grupo de Cairns99.

96

Entrevista com Funcionrio do Ministrio da Agricultura. Braslia, 19/05/2009.

Idem.
98
Idem.
99
Entrevista com funcionrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Braslia, 22/05/2009.
97

71

Nesse contexto, parece que a estratgia era formar uma coalizo que fugisse um
pouco dessas posies previamente arraigadas, que pudesse, de alguma forma,
amalgamar as posies dos pases em desenvolvimento, que se encontravam divididos
(ISMAIL, 2007) e que tambm conjugasse elementos importantes da poltica externa
brasileira, as noes de autonomia e desenvolvimento com as percepes polticas e
ideolgicas de parte das elites no poder no Brasil, a partir de 2003.
Naquele momento e, a partir de ento, no tema do tratamento especial e
diferenciado, ao menos at a reunio mini - ministerial de julho de 2008, que com o
benefcio do ex post facto, sabemos que viria a ser difcil de ser equacionado no G-20, o
Brasil, por consideraes de ordem poltica, no se oporia100. A percepo era que no se
podia ignorar, em particular, o risco de desviar o debate sobre a reforma agrcola do eixo
Norte Sul, onde se concentrariam as questes centrais e suscetveis de propiciar maiores
ganhos, nos trs pilares da negociao, para um acirramento de divergncias Sul Sul,
entre pases em desenvolvimento exportadores e defensivos, que s prejudicaria os
interesses maiores de reforma das regras da agricultura101.
Na reunio de Cancn, a tentativa do ento Presidente de Conselho Geral, Prez
del Castillo e do Diretor Geral Supachai102 de alavancar a aceitao da proposta
americano-europia no atingiu sucesso, sobretudo, por conta da reao do Brasil. O
Grupo de Cairns no teria articulado qualquer reao concreta evidenciando certa perda
de densidade, coeso interna e dificuldades de coordenao com pases em
desenvolvimento fora do grupo, que viam com desconfiana a relao entre Austrlia e
Estados Unidos103. Segundo um diplomata brasileiro a solidariedade pela metade (da

100

Telegrama 650, da Delbrasgen para SERE/DPB, de 26/03/2003.

Telegramas 650 e 651, da Delbrasgen para SERE/DPB, de 26/03/2003.
102
Telegrama 1952. De Delbrasgen para Exteriores. OMC. Conferncia Ministerial. Projeto de Declarao
Ministerial. Reunio formal do Conselho geral. Agricultura. 29/08/2003: o imenso esforo que foi
desdobrado para conter o impacto do novo agrupamento conformado pela coalizo dos dois majors, do
Diretor Geral e do Presidente do Conselho, assim como, em alguma medida, aos demais pases ocidentais
(inclusive, em algum momento, Canad e Austrlia) do conta do impacto do novo agrupamento.
103
A Austrlia no estaria disposta a confrontar os Estados Unidos, na OMC, pois, ultimava um acordo de
livre-comrcio bilateral com nos norte-americanos. J em 2006, num outro estgio da negociao, um
representante brasileiro em Genebra, fazendo relato de uma reunio afirma que Brasil, ndia, outros
membros do G-20 e mesmo a Costa Rica tentaram encaminhar a reunio para temas ligados frmula de
corte tarifrio limites das bandas, tipo de corte, proporcionalidade para PEDs conforme indicado pela
Declarao de Hong Kong, mas a aparente convergncia de interesses entre CE, EUA, Austrlia, Nova
Zelndia e Canad em torno do tema das quotas tarifrias impediu essa abordagem. Telegrama 177.
101

72

Austrlia) com o Brasil na questo da graduao proposta pelos Estados Unidos e Unio
Europia no passaria despercebida pelos negociadores brasileiros104.
Um texto alternativo ao framework da Unio Europia e dos Estados Unidos (por
conta das dificuldades na negociao j no se falava mais em modalidades naquele
momento) seria preparado em Braslia e refinado em Genebra, ao longo do fim de
semana de 16 e 17 de agosto, por Brasil, Argentina e ndia. Numa gesto de sucesso dos
negociadores brasileiros que vinham procurando desde fevereiro estabelecer pontes com
o pas asitico. Em seguida, os trs pases agiriam buscando apoio para seu documento
conjunto: a China veio trazida pelos indianos, a Amrica do Sul aderiu em peso, com
exceo do Uruguai, a frica do Sul, juntou-se ao grupo aps gestes pessoais do
chanceler Celso Amorim105. Foi assim que, na reunio de 20 de agosto de 2003, uma
semana aps a circulao do documento EUA EU, o representante Permanente do
Brasil em Genebra, Embaixador Seixas Corra, apresentaria na reunio diria de Chefes
de Delegao uma proposta de framework alternativa para as negociaes agrcolas
tabulada por dezessete co-patrocionadores106.
O grupo reunia pases que se encontravam entre os mais eficientes produtores
agrcolas do mundo, Brasil e Argentina e os maiores mercados consumidores em
expanso, ndia e China. Ao introduzir o texto, o Brasil ressaltaria, em Cancn, e em
diferentes momentos da negociao, a importncia e representatividade de seus
patrocinadores, bem como os dois critrios bsicos que haviam guiado a elaborao da
proposta: adeso estrita letra e ao esprito do mandato de Doha e incorporao do
patrimnio das negociaes, caractersticas que faltariam ao documento euroamericano. Indicaria tambm o cuidado do grupo de assegurar o equilbrio dos
compromissos propostos, ainda que a maior contribuio ao processo de reforma devesse

Delbrasgen para Exteriores EM 30/01/2006. OMC. Agricultura. Agenda de Doha. Sesso Especial.
Janeiro/06. Acesso a mercados. Reunio de Encerramento. Relato.
104
Entrevista do autor com diplomata brasileiro. Braslia, 21/05/2009. Telegrama 2430. Agenda de Doha.
Agricultura. Retomada das Negociaes. G-20. De Delbrasgen para Exteriores, 31/10/2003: Quanto
observao chinesa sobre a convergncia de Cairns com o G-20, comentei que percebia que nossa
estratgia de outreaching estava funcionando bem, na medida em que outros grupos, tais como o Grupo
Africano e a coligao pr-produtos especiais, achava-se em franco dilogo e interao com o G-20.
105
Idem.
106
A proposta apresentada pelo G-20, em 20 de agosto de 2003 tinha inicialmente dezessete copatrocionadores: frica do Sul, Argentina, Brasil, Bolvia, China, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador,
Filipinas, Guatemala, ndia, Mxico, Paraguai, Peru e Tailncia; a Venezuela se associaria do plenrio.

73

vir dos pases desenvolvidos e que fosse imperativo garantir uma margem de segurana
aos pases em desenvolvimento, na liberalizao dos mercados agrcolas, protegendo-os
da invaso de importaes subsidiadas que poderiam destruir sua agricultura
domstica107.
Boa parte das propostas de negociao do G-20 sugere que a coalizo busca a
liberalizao dos mercados agrcolas dos pases desenvolvidos. Diferentemente das
coalizes anteriores, que contavam com a participao dos pases em desenvolvimento, o
G-20 no apresentava uma agenda pura e simples de veto e, sim, uma agenda pr-ativa,
integrativa, que ficou caracterizada nas suas propostas tecnicamente substantivas. Os
documentos do grupo, ao menos durante parte do processo negociador, sugerem a criao
de mecanismos de salvaguardas especiais e de uma categoria de produtos sensveis, que
poderiam ser utilizados pelos pases em desenvolvimento, em caso de surto de
importaes. A coalizo defende o argumento que os pases em desenvolvimento no
deveriam assumir compromissos maiores que os atuais, no que tange a acesso a
mercados, pois, em diversos pases, predominariam formas de agricultura nocomerciais. O consenso do grupo refere-se eliminao dos subsdios exportao para
produtos agrcolas; o G-20 era uma coalizo anti-subsdio108.
Desde Cancn, a proposta do G-20, embora compartilhasse o formato do
documento inicialmente colocado pelos Estados Unidos e Unio Europia, incorporava
disciplinas distintas e inclua componentes de tratamento especial e diferenciado em
todos os pilares da negociao. Um negociador da Unio Europia teria chamado a
proposta de compndio intil entre as teses de Cairns e da ndia109. O Comissrio
Lamy no dispunha sequer de uma anlise sobre o G-20 ao chegar a Cancn, o USTR
Zoellick apostava na persuaso sob presso, tipicamente americana, para tentar
desestabilizar o grupo110. Robert Zoellick, chefe do USTR norte-americano, considerava
que os pases do grupo, durante a Reunio de Cancn, teriam optado por uma retrica da
resistncia, por tticas de confronto e que os Estados Unidos estariam dispostos a
voltar a negociar, mas no iriam esperar pelos wont do countries. Os Estados Unidos
107

Telegrama 1912, de Delbrasgen para SERE/DPB. Transcrevo texto de minha interveno na sesso que
debateu a proposta de 17 pases sobre Agricultura. 26/08/2003.
108
Entrevista com funcionrio do Ministrio da Agricultura. Braslia, 19/05/2009.
109
Entrevista do autor com diplomata brasileiro. Braslia, 21/05/2009.
110
Idem.

74

prosseguiriam na via da liberalizao comercial com aqueles pases dispostos e aptos a

faz-los. Referindo-se ao Brasil Zoellick afirma111:

ns pedimos ao Brasil e outras potncias agrcolas que trabalhassem conosco.

O Brasil112 recusou-se e, ao invs disso, juntou-se com a ndia, que nuca tinha
apoiado a abertura de mercados, para enfatizar a diviso norte-sul113, no para
buscar a reforma da agricultura.

Naquele momento j era claro que o diagnstico de Zoellick no era totalmente

preciso. Alm disso, a atuao conjunta de alguns pases em desenvolvimento,
coordenada pelo Brasil114, mostrar-se-ia mais duradoura e efetiva do que a princpio
talvez pudesse parecer. O ministro Celso Amorim115, referindo-se conferncia de
Cancn, argumenta que:
embora a ausncia de acordos na questo de modalidades seja desapontadora,
em um aspecto fundamental pode ser vista como positiva: os esforos dos
111

Zoellick, Robert. America will not wait for the wont do countries. Financial Times, 22/09/2003.
Ver Telegrama 2639, de Brasemb Washington para Exteriores, em 29/09/2003. EUA. Poltica
Comercial Ps- Cancn. O ento embaixador brasileiro em Washington, Rubens Barbosa, identificava que
por seu papel de liderana, na formao do G-21, o Brasil tem sido individualizado nas crticas ao papel
do grupo, G-21 (desnecessrio dizer que em grande medida as crticas ao Brasil decorrem de busca de
argumentos para justificar prticas protecionistas dos prprios Estados Unidos). Nesta mesma
comunicao, afirmava que o Deputado Bob Goodlatte, Presidente da Comisso de Agricultura da
Cmara, criticou em declaraes imprensa o fato de o Brasil ser tratado como pas em desenvolvimento
nas regras sobre agricultura do sistema multilateral de comrcio. (....)Percebo que, de parte das autoridades
norte-americanas, a irritao com a atuao do Brasil em Cancn expressada publicamente de forma que
esconde sua verdadeira razo: a articulao bem sucedida do Brasil para criar um contrapeso aos EUA e
EU nas negociaes comerciais. O G-20 plus passou a representar uma contestao inesperada balana
de poder em Genebra e, como tal, veio desafiar a liderana das maiores potncias comerciais nos ltimos
cinqenta anos.
113
No que talvez possa ser considerado uma resposta ao artigo de Zoellick, alguns dias depois Amorim
(2003) argumentou que Let me be clear. We are not interested in North-South confrontation. To use an
expression made popular by trade negotiators when combating protectionism under its many guises, our
platform is about leveling the playing field through the full integration of agriculture into the multilateral
rules-based trading system. It is about addressing in a decisive manner the most important unfinished
business of the Uruguay Round (should I say, business that was never seriously taken up?). It is about
honoring the terms of the Doha Development Agenda in an area unanimously viewed as its centerpiece.
The real Cancun. The Wall Street Journal, 25/09/2003
114
Na viso de Guimares (1999:144) o Brasil um pas que, a despeito de sua retrica e tradio de
poltica internacional pacfica e cooperativa, tende a encontrar situaes de conflito em cada momento que
procura desenvolver o seu potencial econmico, poltico e militar. Sempre que o Brasil no procura
desenvolver seu potencial e aceita a cristalizao e a perpetuao das estruturas e assimetrias de poder, ele
no s encontra poucos conflitos em suas relaes com os demais Estados, como recebe os aplausos
daqueles que se encontram no ncleo das estruturas hegemnicas de poder.
115
Celso Amorim. The real Cancun. The Wall Street Journal, 25/09/2003
112

75

maiores poderes comerciais buscando diluir o mandato de Doha em agricultura

no prosperou e a voz do mundo em desenvolvimento foi levada em
considerao.

O G-20 procurou, em diferentes momentos, colocar sobre a mesa propostas

alternativas s imperfeies detectadas no entendimento bsico entre Estados Unidos e
Unio Europia. A primeira proposta da coalizo, com a idia de que teria que ser o
mais inclusiva possvel116 procurou conciliar a necessidade de ser agressiva, na questo
da reduo do apoio domstico distorcivo, eliminao dos subsdios exportao e maior
acesso aos mercados dos pases desenvolvidos, com a necessidade de buscar
flexibilidades para o desenvolvimento rural dos pases em desenvolvimento e segurana
alimentar. O texto tambm comentava a necessidade de se lidar com o tema da eroso
das preferncias, importante para os pases ACP, e apoiava a demanda de aumentar as
cotas de importaes nos mercados dos pases desenvolvidos para os LDSCs117. A idia
consistia em tentar conciliar os interesses dos pases mais competitivos na agricultura,
membros do Grupo de Cairns, inclusive, com as posies defensivas de ndia, China e
Indonsia.
Depois da Reunio de Cancn, o G-20 perdeu alguns membros, fruto das presses
norte-americanas com os pases que negociavam acordos de livre comrcio com os
Estados Unidos. Entre outros, Peru, Costa Rica, Tailndia e Colmbia se retiraram da
coalizo118. Em telegrama, funcionrio da Misso Brasileira em Genebra, comentava que
era notrio o incmodo que sente o Chile119 com a sua permanncia no Grupo e sua falta

116

Telegrama 1912. Delbrasgen para Exteriores. Transcrevo texto de minha interveno na sesso que
debateu a proposta de 17 pases sobre agricultura. 26/08/2003.
117
Agriculture Framework Proposal, Joint Proposal by Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, China,
Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, India, Mexico, Pakistan, Paraguay, Peru,
Philippines, South Africa, Thailand and Venezuela, WT/ MIN(03)/W/6, 4/10/2003.
118
Telegramas 2197. De Delbrasgen para Exteriores 03/10/2003; Telegrama 2244, de Delbrasgen para
Exteriores, 09/10/2003 a carta assinala como razes para a sada da Costa Rica the particular
circumstances of our trade agenda. Telegrama 307, de Brasemb Guatelama para Exteriores, em
10/10/2003. Telegrama 295 de Brasemb Guatemala para Exteriores em 02/10/2003. G-22. Visita do
representante de Comrcio dos Estados Unidos Amrica Central.
119
Telegrama 2430. OMC. Agenda de Doha. Agricultura. Retomada das Negociaes. G-20. Delbrasgen
para Exteriores, 31/10/2003: provocado por mim para intervir, o RP do Chile, Alejandro Jara, disse julgar
que o processo de retomada das negociaes necessita apenas a deciso de seu relanamento e retorno ao
trabalho nos grupos negociadores. De modo definitivo disse que para tanto no se faz necessrio a adoo
do framework. Ponderou, entretanto, que, do ponto de vista poltico, depois da declarao da APEC que

76

de peso para decidir as nfases da atuao do G-20120. Como vimos no captulo anterior
a manuteno das coalizes de pases em desenvolvimento enfrentam uma srie de
desafios por conta, entre outros fatores, da atuao dos pases desenvolvidos, no sentido
de desmembr-las.
O objetivo dos Estados Unidos ao pressionar alguns pases, para sair da coalizo,
era causar o efeito domin no G-20. Uma vez que, quando um pas sai de uma coalizo,
aumenta o medo dos outros de ficarem isolados no grupo. Os pases menos
desenvolvidos, entre aqueles considerados em desenvolvimento, esto suscetveis e esse
tipo de presso e, muitas vezes, por no terem preocupaes sistmicas e terem interesses
especficos, podem ceder estratgia das potncias. Com vimos, alguns pases tendem a
se preocupar e direcionar suas aes de poltica externa a temas que afetam a sua
existncia imediata, tendo assim, uma posio ambgua, quando adentram uma coalizo,
como o G-20. O ingresso na coalizo possibilita maior participao nas decises, mas, ao
mesmo tempo, motiva o oferecimento de benefcios, por parte dos atores mais fortes do
sistema, visando desmembrar a coalizo. Numa reunio sobre cenrios da negociao em
Genebra, em 31/10/2003, o representante brasileiro121 comentava sobre o:
constrangedor silncio a que se encontravam reduzidos os sempre
normalmente loquazes Representantes permanentes de Colmbia, Costa Rica e
Guatemala, cujos pases foram constrangidos a retirar-se do G-20. O autoimposto mutismo d bem conta da intensa presso a que foram submetidos, a
ponto de amedront-los de falar em reunio fechada de Cairns que, sob a
liderana da Austrlia, poderia, pelo menos, ser considerada como sendo a
oposio tolerada.

atou os membros da organizao ao texto Derbez, no seria desejvel uma deciso que os desautorizasse, a
menos que houvesse uma deciso coletiva neste sentido.
120
Telegrama 2537. Agenda de Doha. Agricultura. G-20. Retomada das negociaes. Delbrasgen para
Exteriores, em 18/11/2003.
121
Telegrama 2429, de Delbrasgen para Exteriores, em 31/10/2003. Agenda de Doha. Agricultura. Grupo
de Cairns. Debate sobre cenrios. Telegrama 2527. De Delbrasgen para Exteriores, em 17/11/2003. OMC.
Agricultura. Grupo de Cairns. Reunio Ministerial. Oferecimento da Costa Rica. Referindo-se inteno da
Costa Rica em sediar a prxima reunio do Grupo de Cairns, o embaixador brasileiro em Genebra
considerava que a deciso da Costa Rica parece informada pelo interesse daquele pas de manter um perfil
ativo no cenrio multilateral aps a sada do G-20.

77

Na reunio do G-20, em Braslia, de dezembro de 2003, evento importante para a

manuteno do grupo122, tendo em conta algumas deseres e a necessidade de contraarrestar alguns esforos de pases desenvolvidos no sentido de desmembrar a coalizo, o
ento diretor geral da OMC, Supachai Panitchpakdi, teria informado ao representante
brasileiro em Genebra123 que:

sua deciso de participar da reunio ministerial do G-20 vem dando margem a

presses por parte dos EUA. A natureza das presses foi confirmada pelo porta
voz da OMC, que me disse que o DG talvez tivesse dificuldades em
participar da conferncia de imprensa.

O diretor geral da OMC e tambm o Comissrio da Unio Europia para o

Comrcio Pascal Lamy124 participaram da reunio como convidados especiais125. A
presena desses dois atores foi um reconhecimento importante para a afirmao do
grupo126. Nesta reunio, o presidente Lula da Silva recebeu os chefes de Delegao dos
membros da coalizo.
No fim do ano de 2003, a avaliao brasileira sobre a questo de acesso a
mercados, que era percebida como negativa no comeo do ano, era que:

122

Telegrama 1235, da SERE para Delbrasgen. Agenda de Doha. Agricultura. G-20. Proposta de reunio
ministerial Rio de Janeiro: o encontro teria por objetivo passar em revista o processo de retomada das
negociaes ps Cancn e definir uma estratgia de atuao do Grupo nas etapas seguintes do processo
negociador. Na ocasio, os ministros do G-20 tambm podero encontrar-se com o Comisso para
Comrcio da Unio Europia, Pascal Lamy, que estar em viagem pela regio e que manifestou interesse
na interlocuo com o G-20.
123
Telegrama 2748. G-20. Reunio Ministerial. Participao do DG da OMC. Presses dos EUA.
124
H assim mudana de percepo do Comissrio Europeu, que logo depois da Conferncia de Cancn,
em pronunciamento em Londres, Pascal Lamy manifestou ressentimento com a atuao dos PEDs em
Cancn e indicou que a Comisso no assumir a liderana na retomada de negociaes em Genebra. Em
palestra a acadmicos, Lamy adotou tom mais agressivo e irnico do que no Parlamento, tecendo crticas
fortes ao Brasil. Telegrama 1152. Brasemb Londres para Exteriores em 29/10/2003.
125
Telegrama 1345. OMC. Da SERE para Delbrasgen. Agricultura. Reunio Ministerial. Comunicado
conjunto.
126
Telegrama 1358. Da SERE para Delbrasgen. Agricultura. OMC. G-20. Reunio Ministerial.
Comunicado Conjunto: considerei muito positivos os resultados do encontro, em especial por ter
permitido a retomada do dilogo de alto nvel entre os membros do grupo, reafirmando-o como uma fora
importante no processo negociador, sobretudo luz de alguns abandonos ocorridos nas semanas
subseqentes a Cancn.

78

o G-20 conseguiu retomar a ofensiva. Se no logramos ainda impedir a

aceitao da blended formula, creio que instilamos dvidas suficientes a
respeito de seus efeitos, o suficiente para demandar uma negociao mais
detalhada e circunstanciada dos seus dispositivos, exatamente o contrrio do
que apregoa a CE127.

J em abril de 2004, o entendimento era que pela primeira vez, os Estados Unidos
e a Unio Europia estariam reconhecendo que a blended formula apresenta certos
problemas (....) por este motivo a estratgia de identificar os problemas da blended
formula deveria prosseguir128
Aps o seu surgimento oficial na Reunio de Cancn, o G-20 foi gradualmente
recebendo reconhecimento internacional. Grande parte deste reconhecimento deve-se
capacidade que o grupo demonstrou de apresentar uma postura coesa em relao s
negociaes

agrcolas e tambm, especificamente, por ter apresentado proposta na

questo de acesso a mercados129, j no primeiro semestre de 2004, num tema que

reconhecidamente era sensvel para a coalizo. Outro elemento importante foi o esforo
do grupo, notadamente do Brasil e da ndia, em apresentar propostas tcnicas, nas
diversas reunies dos grupos de trabalho em Genebra. A visvel preocupao do Brasil
em compatibilizar sua posio com a ndia est ligada com o esforo nacional de
estruturar as bases da coalizo130. Da mesma forma, houve preocupaes especficas do
Brasil, nas suas participaes no greem room131, com a questo da transparncia132 com
127

Telegrama 2660. De Delbrasgen para Exteriores, em 01/12/2003. Agenda de Doha. Agricultura.

Retomada das negociaes. Consultas do Presidente. Discusses Tcnicas.
128
Telegrama 918. Delbrasgen para Exteriores em 22/04/2004. OMC. Agenda de Doha. Semana Agrcola.
20 a 23 de abril de 2004. Reunio do G-20 e Grupo de Cairns. Relato.
129
Telegrama 1189. Delbrasgen para Exteriores em 28/05/2004. OMC. Agenda de Doha. Acesso a
mercados. Documento do G-20. Os pases desenvolvidos apostavam que a linha de fratura do G-20 seria a
questo do acesso a mercados.
130
Era evidente a diferena nas propostas demandantes brasileiras, relacionadas com os trs pilares das
negociaes agrcolas e as posies defensivas indianas. A ndia, como discutido acima, no est disposta a
abrir o seu mercado agrcola, tende a demandar uma liberalizao unilateral por parte dos pases
desenvolvidos. Os representantes indianos argumentam que a proteo do seu mercado agrcola justifica-se,
no papel fundamental que este desempenha no equilbrio e no desenvolvimento da sociedade indiana. Por
isso, os indianos vem uma razo de ser do apoio interno. Portanto, o consenso Brasil-ndia estrutura-se em
torno da questo de acesso aos mercados e diminuio dos subsdios agrcolas por parte dos pases
desenvolvidos, sendo estas, inclusive, bandeiras centrais do G-20.
131
Conforme Srivastava (2008: 38) the green room negotiations consist of informal meetings limited to
representative nations of the various groups having leverage in international negotiations () Deals
negotiated in the Green Room have usually been accepted and become part of the final declaration with
trivial amendments.

79

os demais membros do grupo133. Narlikar e Tussie (2004) entendem que a coerncia do

G-20 est associada com o comportamento do seu ncleo, especialmente do Brasil e da
ndia. Caso esses pases tivessem demonstrado diferenas entre si, teriam provocado uma
cadeia de desistncias por parte dos pases menores, que no poderiam se arriscar a
comprometer-se com uma coalizo estruturalmente dividida.
No comeo de 2004, em boa medida impulsionada por uma carta dirigida pelo
USTR Zoellick para todos os membros da OMC, onde propunha revigorar a Rodada
Doha, a partir de uma perspectiva de bom senso134, houve relanamento das
negociaes. Na rea agrcola que era de grande interesse do Brasil e do G-20, havia, na
carta de Zoellick, entendimento que o assunto deveria figurar no centro do debate. Havia
tambm claro afastamento da proposta que os Estados Unidos tinham apresentado com a
Unio Europia em Cancn, e um reconhecimento da necessidade de buscar eliminao
dos subsdios exportao135. Os Estados Unidos parecem mudar assim a acusao aos
pases em desenvolvimento, inclusive ao Brasil, que caracterizaram seu discurso ps
Cancn. Numa reunio, em Genebra, em fevereiro de 2004, Zoellick teria dito ao
representante brasileiro eu preciso falar com o Celso (Amorim), ele um ator central.
Eu acho que tenho algumas idias sobre acesso a mercados que vai incorporar algumas
das preocupaes dele136.

132

Telegrama 1047 da SERE para Delbrasgen. OMC. Agenda de Doha. Reunio Ministerial de Londres.
Relato: sobre o processo, os Ministros concordaram em que o G-4 deveria reunir-se periodicamente com
vistas a manter uma espcie de superviso sobre as negociaes. Insisti em que se deveria evitar qualquer
impresso de que o grupo estava buscando uma posio de gestor da Rodada. Era, portanto, necessrio,
manter a informalidade dos 4 e garantir a transparncia do processo.
133
Telegrama 268. Da SERE para Delbrasgen em 10/02/2004. OMC. Encontro do Senhor ME com o DGOMC: No final do encontro, Supachai sondou-me se estaria disposto a participar de uma reunio restrita
me maro ou abril prximo com Pascal Lamy e Robert Zoellick. Retruquei que nada tinha a opor, desde
que a reunio fosse convocada por Supachai e fosse realizada, preferencialmente, em Genebra. Lembrei
tambm a preocupao do G-20 com o princpio da transparncia e a estreita coordenao que o Brasil tem
mantido com os demais membro do grupo.
134
Carta de Genebra, ano 3, no. 1, janeiro 2004.
135
Segundo um diplomata brasileiro depois de divulgada esta carta Zoellick embarcou numa volta ao
mundo para promov-la. Em um sinal com claro sentido poltico, visitaria dois dos grandes do G-20, ndia
e China, alm da frica do Sul, o Qunia para uma reunio com representantes do Grupo Africano,
passaria por Genebra para encontros na OMC e por Paris para ver Lamy, iria Costa Rica para reunio
ministerial de Cairns, mas no ao Brasil. Entrevista do autor com diplomata brasileiro 22/05/2009. Ver
tambm Telegrama 159. De Delbrasgen para Exteriores em 28/01/2004. OMC. Agenda de Doha.
Agricultura. Contatos Estados Unidos ndia.
136
Telegrama 364. Delbrasgen para Exteriores. 23/02/2004. Agenda de Doha. Visita de Zoellick.

80

O Brasil, junto com a ndia, muito por conta da formao do G-20, passou a
integrar grupo de cinco atores ao lado dos Estados Unidos, Unio Europia e Austrlia
que desempenharam um papel preponderante, no estabelecimento das bases sobre as
quais se assentou a deciso final do Pacote de Julho de 2004, e ainda hoje so atores
centrais no palco das negociaes. J na fase da negociao que antecede essa reunio,
parecia que a blended formula (frmula mista) defendida pelos Estados Unidos e Unio
Europia, vista pelos formuladores oficiais como contrria aos interesses brasileiros,
havia sido afastada e os negociadores dos outros pases j estavam propensos a
estabelecer uma frmula em faixas ou bandas, como proposto pelo G-20, em que os
compromissos de abertura seriam constitudos em consonncia com o mandato de Doha.
Na interpretao brasileira, a blended formula seria inaceitvel137, por no contemplar
os interesses ofensivos ou as sensibilidades defensivas do G-20. Alm de no abrir
mercados em pases desenvolvidos, desarmonizava e produzia cortes discriminatrios
nas tarifas dos pases em desenvolvimento, resultado incompatvel com os objetivos da
Rodada e os princpios do tratamento especial e diferenciado138. Em maio de 2004 o G-20
formulou formalmente seu documento de crticas blended formula139.
Nessa fase da negociao os principais sucessos do Brasil e do G-20, no acordo
Quadro de julho de 2008140, foram desqualificar a blended formula como opo para as

137

Telegrama 2489. Agenda de Doha. Agricultura. G-20. Retomada das negociaes. Texto Derbez.
Telegrama 2537. Agenda de Doha. Agricultura. G-20. Retomada das negociaes. Our delegations
also stressed the insufficiencies of the framework approach, in particular in relation to the blended
formula. This formula suits particularly well the tariff structure of developed countries (few tariff peaks
where trade is concentrated, and a large number of zero or very low tariffs) and penalizes developing
countries with very hemegeneous tariff patterns. (....) I requested the Secretariat to make simulations with a
view to clarifying the possible impacts of the market access blended formula. De Delbrasgen para
Exteriores em 18/11/2003. Ver tambm Telegrama 2576. OMC. Agenda de Doha. Agricultura. Retomada
das negociaes. Consultas informais. Interveno da Delegao. Delbrasgen para Exteriore 21/11/2003.
139
Segundo um diplomata brasileiro, a idia inicial da proposta do G-20, foi inicialmente apresentada pelo
chanceler brasileiro em pequena reunio organizada pelo USTR Zoellick em Londres, no fim de abril. Era
uma idia que vinha amadurecendo em Braslia: a hiptese de que o framework agrcola estabelecesse, em
vez de uma frmula imprecisa e sem nmeros, um conjunto de parmetros e princpios para orientar a
negociao posterior de uma frmula de acesso a mercados plena replicando o modelo do anexo de
bens industriais. A idia encontrou pouca receptividade inicial, especialmente do USTR, mas acabaria
prosperando adiante. Entrevista com diplomata brasileiro. Genebra. 17/07/2008.
140
Segundo Amorim (2004) with the framework agreed, the Doha round seems to be on track to become a
real development agenda. Obviously, developing nations did not get everything they asked for in Geneva.
But the overall direction is clear: This is the beginning of the end to export subsidies; the stage is set for a
substantial reduction in all types of trade-distorting domestic support; market access negotiations will open
up new opportunities for trade, without prejudice to the needs of developing countries. Recent dispute138

81

negociaes de acesso a mercados, impedir a diferenciao entre pases em

desenvolvimento, ressalvando, o tratamento preferencial dos pases de menor
desenvolvimento relativo e barrar os movimentos da Unio Europia, no sentido de alar
os non-trade concerns categoria de quarto pilar das negociaes. A interpretao
brasileira do Pacote de Julho de 2004 era que:
No caso da agricultura os resultados se beneficiariam, sobretudo, dos
trabalhos preparatrios do G-20 e dos entendimentos alcanados no NG5(?Non-Group-5?), constitudo por EUA, UE, Austrlia, Brasil e ndia (....) Em
agricultura, saliente-se, como resultado importante, o entendimento sobre a
eliminao dos subsdios exportao numa data a ser definida, a adoo de
frmulas de bandas em acesso a mercados e de cortes substanciais nos volumes
de apoio interno distorcivo (....) Por fim, ao qualificar que as decises do
pacote de julho no podero ser usadas nos procedimentos de soluo de
controvrsias, sugesto originria do Brasil, o Conselho Geral afasta o risco de
que eventualmente elementos do framework agrcola pudessem ser utilizados
para influir, contra nossos interesses, nos contenciosos em curso sobre algodo
e acar141 (....) Nossos interesses substantivos foram essencialmente atendidos
e nosso papel de liderana viu-se reforado com a consolidao do G-20 como
agente de primeira grandeza na negociao (....) a negociao s foi finalmente
tornada possvel pelo eixo Amorim Zoellick Lamy142.

A contribuio do G-20 ao Acordo Quadro de julho de 2004, como visto acima,

foi significativa nos trs pilares da negociao agrcola. Na questo de acesso a
mercados, substituiu- se o conceito de blended formula para a reduo tarifria pelo
enfoque em bandas (tiered approach), defendido principalmente pelo G-20. Em apoio
interno, prevaleceu que o alcance do objetivo do mandato negociador de reduo
substancial do apoio interno seria levado adiante tendo em conta trs nveis de
tratamento: cortes, disciplinas e monitoramento. No item de subsdios exportao, o G20 fez predominar a idia de definio de uma data, para eliminao de todas as formas
de subsdios exportao. Como argumenta Deese (2008: 155):

settlement cases will fuel the general trend toward more equitable disciplines for world trade in agriculture.
Financial Times. The new dynamic in world trade is multipolar. 04/08/2004.
141
Circular Telegrfica da SERE em 11/08/2004. Rodada de Doha. Reunio do Conselho Geral, de 27 a 31
de julho. Pacote de Julho. Informao e Avaliao.
142
De Delbrasgen para Exteriores, em 02/08/2004. OMC. Rodada de Doha. Pacote de Julho. Reunio do
CH em 31/07/2004.

82

os ministros do Brasil e da ndia se estabeleceram como co-lderes na rea

mais controversa da negociao, agricultura, e foram hbeis de gradualmente
pressionarem os EUA e a UE a se comprometerem com reformas substantivas
na rea agrcola que eles no ofereceriam por si prprios. Nesse sentido, o
terreno estava preparado para acordos mais profundos na Rodada e pela
primeira vez, houve um precedente para a liderana estrutural compartilhada
das negociaes para alm dos Estados Unidos e da UE.

Depois de definido o framework das negociaes, o processo seguiu em ritmo

mais lento, especialmente em razo da relutncia da Unio Europia, na questo de
acesso a mercados143. O desafio negociador consistia agora em transformar o AcordoQuadro de julho de 2004 em modalidades, que se esperava que fossem acordadas at a
reunio Ministerial, de dezembro de 2005, em Hong Kong. A partir de junho de 2005, da
reunio Mini-ministerial de Dalian, China, junho de 2005, consolidou-se a idia que os
parmetros estruturais, para as frmulas de reduo em apoio interno e em acesso a
mercados, sugeridos pelo G-20, constituam uma posio intermediria, de consenso
entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, entre outros fatores, pelo fato de o
grupo englobar pases com interesses ofensivos e defensivos nas negociaes
agrcolas144.
De forma geral, por parte dos principais atores do sistema, as expectativas, para a
reunio de Hong Kong, de dezembro de 2005, onde a princpio seria a data inicial para o
fechamento da Rodada, no eram otimistas145. Nas discusses sobre produtos especiais e
mecanismos de salvaguardas, sem comprometer-se com o nvel de ambio pretendido
pelo G-33, o G-20 apoiou suas demandas, fator essencial na preservao da agenda
mnima do G-33, para a VI Ministerial146. Definiu-se na Reunio de Hong Kong que
os subsdios s exportaes deveriam acabar em 2013, mas com substancial queda em

143

Telegrama 3031. Delbrasgen para Exteriores, em 04/11/2005. OMC. Agricultura. Agenda de Doha.
Sesso Especial. Proposta da UE. Crticas do G-20 e outros.
144
Telegrama 2836. Delbrasgen para Exteriores, em 20/10/2005. OMC. Agenda de Doha. Agricultura.
Sesso Especial. A proposta do G-20 vista por muitos no apenas pelos que esto envolvidos nas
negociaes, mas por analistas do Banco Mundial, da prpria OMC, claro que alguns falando em
capacidade mais oficial, outros menos como um meio termo entre as vises dos Estados Unidos e da
Unio Europia. Palavras do Ministro Celso Amorim, em entrevista coletiva imprensa sobre a Rodada
Doha da OMC. Palcio Itamaraty, Braslia, 28 de outubro de 2005.
145
Reunio da OMC no resolver todos os impasses. BBC Brasil 22/11/2005.
http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/2005/11/051122_negociadoresgenebraas.shtml
146
O G-20 e as negociaes agrcolas na OMC. Pontes, vol. 3, no. 3, 2007. Ver tambm Ismail (2007).

83

2010, como queriam Brasil147 e EUA148. O que pode ser considerado um resultado
positivo da reunio, ainda que as negociaes de acesso a mercados no tivessem
avanado significativamente149 e que a Unio Europia que responde por 90% dos
subsdios exportao agrcola, j estivesse comprometida a elimin-los em 2013150.
Segundo Jank como essa eliminao de subsdios exportao j estava prevista para
2013, por conta do acertado na PAC (Poltica Agrcola Comum) pela UE, esse ganho
apenas residual151. Na avaliao de Flvio Damico, ento chefe da Diviso de
Agricultura e Produtos de Base do Ministrio das Relaes Exteriores, a reunio de Hong
Kong, foi um momento em que se conseguiram avanos que, apesar de pequenos, no
so insignificantes152.

147

O ministro Celso Amorim argumenta que Quem se lembra de Cancn h de se lembrar que naquela
poca no se falava em eliminao total dos subsdios exportao, muito menos em data para isso. Que
no se falava em cortes efetivos em subsdios domsticos e que as propostas que se faziam em acesso a
mercados por parte dos pases desenvolvidos eram propostas que ficavam aqum daquilo que havia sido
feito na Rodada Uruguai. Conferncia de Imprensa Palavras iniciais do Ministro Celso Amorim. Rio de
Janeiro, 9 de setembro de 2006.
148
A OMC define suspenso de subsdios agrcolas. Folha de S. Paulo, 19/12/2005. Segundo reportagem
do Estado de S. Paulo O chanceler brasileiro reconhece a modstia dos acordos at aqui. Mas o resultado
no insignificante, disse o ministro, chamando a ateno para o requisito de cortes dos subsdios internos.
Amorim valorizou uma novidade poltica: pela primeira vez todos os grupos de economias emergentes,
pobres e em desenvolvimento agiram de forma coordenada e sem ruptura. O principal negociador da UE,
Peter Mandelson, tentou neutralizar as presses daqueles grupos chamando a ateno para as diferenas de
muitos de seus interesses. O Brasil facilitou a unidade ao encampar demandas de outros pases, como a
criao de salvaguardas para produtos considerados importantes para a renda, a segurana alimentar e o
desenvolvimento rural. Atendeu, assim, pretenso da ndia e de pases africanos. A adoo de uma lista
desse tipo defendida tambm no Brasil pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Tcnicos do
Ministrio da Agricultura consideram um despropsito, at porque o Brasil um eficiente exportador de
vrios dos produtos propostos para a lista. Mas o Itamaraty acabou admitindo a proposta e assim apoiou as
pretenses de pases muito menos competitivos na agricultura e muito mais defensivos na estratgia
agrcola. 19/12/2005 .Rodada volta aos trilhos no final. O Estado de S. Paulo.
149
Na viso do Ministro Celso Amorim talvez um dos momentos mais importantes da reunio de Hong
Kong tenha sido quando todos os pases em desenvolvimento, ou sua grande maioria, se juntaram numa
declarao exigindo a eliminao dos subsdios exportao em 2010. No conseguimos a eliminao em
2010, mas conseguimos em 2013, com uma parte substancial no meio do perodo, que na prtica quer dizer
2010 (...) Queremos desenvolver uma posio comum para batalharmos juntos uma posio realmente
comum, no apenas em termos genricos, mas comum sobre questes de produtos especiais, de
salvaguardas especiais. Conferncia de Imprensa Palavras iniciais do Ministro Celso Amorim. Rio de
Janeiro, 9 de setembro de 2006.
150
A avaliao de Marcos Jank, do ICONE, rgo mantido por seis entidades do agronegcio brasileiro,
que No melhoramos o acesso a mercados industrializados e piorou o acesso aos pases em
desenvolvimento, que respondem por mais da metade das exportaes do agronegcio brasileiro. O
Estado de S. Paulo, 22/12/2005. Icone v retrocesso no acordo fechado em Hong Kong.
151
Para cone, reunio de Hong Kong d trs passos. Portal DBO
(http://www.portaldbo.com.br/jornalleiloes/) - Moacir Jos. 22/12/2005.
152
Icone v retrocesso no acordo fechado em Hong Kong. O Estado de S. Paulo, 22/12/2005.

84

A estratgia brasileira e do G-20, para os momentos seguintes, inclusive, para os

anos de 2006 e 2007 que teriam poucos avanos nas negociaes era que:

a agricultura continua a ser o motor da Rodada; a ambio em acesso a

mercados deve ser mantida para evitar a convergncia de EUA e CE em torno
de um resultado minimalista, indesejvel, para os pases em desenvolvimento,
a negociao deve continuar a buscar a formulao de modalidades, sem
desvirtuar-se para entendimentos bilaterais produto a- produto; o eventual
trade off entre nvel de ambio e calendrio das negociaes inaceitvel
para o Grupo153.

Em 2007, os Estados Unidos insistiam na possibilidade do teto dos subsdios

domsticos serem de US$17 bilhes. A representante americana argumentava que no
havia espao para oferecer algo abaixo desse nmero e que em cinco dos ltimos nove
anos os dispndios norte-americanos haviam superado aquele valor. A proposto do G-20
era de US$12,1 bilhes para os Estados Unidos154. Da mesma forma, indicava que no
que diz respeito a acesso a mercados agrcolas de pases em desenvolvimento:
Schwab comentou no ter havido avanos palpveis nas discusses com a
ndia sobre produtos especiais e o mecanismo de salvaguarda especial (...)
Ponderei que no podamos exercer muita presso sobre a ndia alm de
presso moral -, sob pena de ruptura do G-20155.

Mesmo quando as negociaes estavam em dificuldade, o Brasil continuou a

interao com os pases da coalizo, nas reunies ministeriais do grupo e nos contatos
com outras coalizes de pases em desenvolvimento, buscando manter o grupo coeso156.
J em 2008, antes da reunio mini-ministerial de julho a avaliao brasileira era que:

153

Telegrama 133. Delbrasgen para Exteriores, em 20/01/2006. OMC. Agricultura. Sesso Especial.
Reunio do G-20. Coordenao com outros grupos.
154
Telegrama 859. Da SERE para Delbrasgen, em 16/07/2007. OMC. Rodada de Doha. Reunio com a
USTR Susan Schwab e o secretrio da Agricultura Mike Johans.
155
Idem. Susan Schwab reiterou que todos os produtos especiais deveriam estar sujeitos a algum tipo de
tratamento: corte ou quota.
156
Telegrama 2651. Delbrasgen para Exteriores em 30/11/2007. OMC. Rodada Doha. G-20. Reunio
Ministerial. Genebra: (...)a Indonsia agregou, em sua interveno, que seria de se esperar tticas de
divide-and-rule por parte dos majors.

85

avaliei que houve algum progresso nas ltimas semanas, especialmente em

acesso a mercados (....) Lembrei que o G-20 tem reiterado a necessidade de
reduzir medidas de apoio domstico e introduzir disciplinas product specific
que no permitam a concentrao de subsdios em determinados produtos157.

interessante analisarmos as tabelas abaixo que apresentam de forma comparada

o modo como o G-20 contribuiu com o acordo agrcola que teve possibilidade de ser
fechado em julho de 2008, apresentado pelo Presidente do Comit de Agricultura
Crawford Falconer e pelo Diretor Geral da OMC, Pascal Lamy. Alm dos casos que
comentamos anteriormente, que tambm indicam o sucesso da coalizo, sobretudo, do
ponto de vista do processo negociador, as tabelas abaixo apresentam, de forma mais
especfica, a contribuio do Brasil e do G-20 substncia do documento final e base
das negociaes de julho de 2008. Isso no significa que o documento circulado por
Falconer desconsidere posies relativas dos Estados Unidos e da Unio Europia.
Tabela 2. Apoio Domstico TN/AG/W/4/REV.3 de 20/07/2008 e Contribuies do G20
DOMESTIC SUPPORT
ISSUE
TN/AG/W/4/REV.3
Overall Paragraph 2 - differentiated base
period for developing countries (1995Cut
(OTDS) 2004)
Paragraph 3 - Tiered formula
Thresholds (US$ billion) Cuts
1 Above 60
75-85%
2 Between 10 and 60
66-73%
3 Below 10
50-60%
Paragraph 4 - additional cuts for
development members with relative
high level of support
Paragraph 5 - Frontloading of
commitments
Paragraph 6 - S&D: exemption of
OTDS cuts for developing countries

G-20 contributions
Paragraph 2 - suggested in Job
(07)/218
Paragraph 3 - G-20 Proposal on
Domestic Support, dated 12 October
2005 Tier and structure the same as
the Chairs paper.
Cuts proposed were 80%, 75% and
70%, slightly higher than the
modalities.
Also, S&D with exemption of cuts in
the OTDS for Members without AMS
was preserved, and 2/3 cut of the lowest
band.
Paragraphs 5 and 6 - G-20 Draft
Elements for discussion on Domestic

157

Sobre NAMA, assegurei que o texto deve contemplar as posies do NAMA 11 e incorporar uma
estrutura sobre frmula e as especificidades do Mercosul. Telegrama 1053. Delbrasgen para Exteriores,
em 08/05/2008.

86

with no AMS commitments; 2/3 of

reduction on the first band; longer
implementation, differentiated base
period for developing countries
Paragraph 9 - Flexibilities for RAMs
Paragraph 12 - amendment to the
Agreement on Agriculture to reflect
new disciplines and provision of data
on Value of Production
AMS

Paragraph 13 - tiered formula

Thresholds (US$ billion) Cuts
1 Above 40
70%
2 Between 15 and 40
60%
3 Below 15
45%
Paragraph 14 additional effort for
development countries with higher
relatively AMS
Paragraph 15 - frontloading of
commitments by developed members
Paragraph 16 - S&D 2/3 reduction
from the lower band
Paragraph 19 - Flexibilities for RAMs

Article
6.2
AMS
ProductSpecific
Caps

Paragraph 19 - Provisions of Article

6.2 shall remain unchanged
Paragraph 21 caps defined in
monetary terms and included in
schedules.
Paragraph 22 base period for
developed countries 1995-2000
Paragraph 23 USA product-specific
caps base period 1995-2000 weighted
by 1995-2004 and tabulated to the
modalities.
Paragraph 26 caps to be in force as
of the first day of the implementation
period and phase-in of caps of products
where spending is higher than the caps.
Paragraph 27 S&D for product
specific caps.

Support, dated 5 July 2005

Frontloading and additional cuts.
Paragraph 9 - G-20 Proposal on
Specific Flexibility Provisions for
RAMs, dated 23 November 2005,
suggested flexibilities for RAMs
concerning domestic support
reductions.
Paragraph 12 - amendment suggested
in Job (07)/218 and in Job (08)/56.
Paragraph 13 - G-20 Proposal on
Domestic Support, dated 12 October
2005: Tiered structure in three bands,
but thresholds slightly different (over
25 billion, between 15-25 billion, and
below 15 billion) and cuts of 80, 70 and
60%.
Paragraph 14 - G-20 Draft Elements
for discussion on Domestic Support;
Paragraph 15 - G-20 Draft Elements
for discussion on Domestic Support;
Paragraph 16 - G-20 Draft Elements
for discussion on Domestic Support;
Paragraph 19 - G-20 Proposals on
Specific Flexibility Provisions for
RAMs, dated 23 November 2005,
suggested flexibilities for RAMs
concerning domestic support
reductions.
Paragraph 18 Framework provision
on the basis of demand by the G-20
Paragraph 21 Job (07)/218
Paragraph 22 G-20 Proposal on
Domestic Support of 12 October 2005
Paragraph 23 base period from
document of G-20 Proposal on
Domestic Support and tabulation of
data from Job (07)/218.
Paragraph 26 Immediate
implementation G-20 Proposal on
Domestic Support, dated 12 October
2005.
Paragraph 27 Disciplines proposed
in the G-20 Proposal on Domestic
Support
Paragraph 29 Job (07)/218

87

De
Minimis

Paragraph 29 amendment of the

Agreement on Agriculture to reflect
new disciplines
Paragraph 30 cut in 50% of the de
minimis and adjustment to fit in the
OTDS

Paragraph 30 G-20 Proposal on

Domestic Support, de minimis
adjusted to the OTDS cut; and S&D
treatment with 2/3 cut.

Fonte: Misso do Brasil em Genebra, 2008.

Como pode ser observado na tabela 1, o G-20 teve peso significativo na
configurao do documento. Na questo de apoio domstico, em Apoio Geral Distorcivo
(OTDS), o G-20 contribuiu em todos os pargrafos. Um das preocupaes do G-20 era
garantir maiores disciplinas sobre produtos especficos que evitassem a excessiva
concentrao de desembolsos dos pases desenvolvidos em determinados produtos.
Quanto a medida agregada de apoio produo agrcola (AMS)158 o G-20 demandava
diminuio efetiva e limites claros por produtos por parte dos pases desenvolvidos159. A
proposta de corte em cada uma das trs bandas tarifrias aproxima-se das demandadas
pela coalizo. Em de minimis, que so as polticas de apoio que permitem a
manuteno de anti - dumping e subsdios, desde que no ultrapassem um determinado
valor mximo, considerado o limite necessrio para manter alguma competitividade,
todos os pargrafos tiveram inputs efetivos do G-20. A questo do algodo160, que
ganhou forte impulso nas negociaes por conta do painel que o Brasil, com o apoio de
alguns pases africanos, demandou os EUA, objeto de pargrafos especficos, que
consideram a necessidade de diminuir o apoio domstico e os subsdios exportao num
prazo menor que o dos outros produtos, na linha do pargrafo 11, da Declarao da

158

So pagamentos diretos tanto oramentrios, quanto de transferncias de receitas dos consumidores aos
produtores que s poderiam ser utilizados para lidar com polticas de outros pases que distorcem o preo
do mercado.
159
Em relao aos pases em desenvolvimento the level of reduction of the minimis for those developing
countries Member with MAS entitlements will be determined in relation to the overall reductions of trade
distorting domestic support, bearing in mind that those developing countries that allocate almos all the
minimis support for subsistence and resource poor farmers will be exempt. G-20 Draft elements for
discussion on domestic support, 05/07/2005.
160
No G-20 Draft elements for discussion on domestic support, de 05/07/2005 h a sugesto que the final
number in the formula for AMS reduction will need to be assessed in light of the fourth tiret of paragraph 9
of the July Framework which foresees a reduction in some product specific support, e,g, cotton.

88

reunio Ministerial de Hong Kong161, de 2005, para o qual o Brasil teve papel
significativo.
Na tabela abaixo, podemos ver a contribuio do G-20 na questo do apoio
domstico especfico da caixa verde, ou seja, na questo das medidas consideradas de
pouco impacto direto ao comrcio. Seriam subsdios que, a princpio, no teriam efeitos
danosos para outros pases. Mas que, do ponto de vista do G-20162, precisariam ser
melhores definidas e monitoradas, para evitar abusos ou transferncias de caixas por
parte dos pases desenvolvidos, sobretudo da Unio Europia. Como podemos ver,
existem trechos especficos da proposta do Comit de Negociao que incorporam
totalmente as propostas do G-20, como em parte dos pargrafos 6, 11 e 13.
Tabela 3. Apoio Domstico/Caixa Verde TN/AG/W/4/REV.3 de 20/07/2008 e
Contribuies do G-20
DOMESTIC SUPPORT GREEN BOX
ISSUE
TN/AG/W/4/VER.3
Paragraph 2
Subparagraph (h)
General services Amendment including
services typical of
developing countries
Footnote 5 Exemption
Paragraph 3
of
counting expenditures
Public
with the acquisition of
Stockholding
stocks for food security
for Food
against the AMS when
Security
purchased from low
Purposes
income resource-poor
farmers
Footnotes 5 and 6 the
Paragraph 4
acquisition of foodstuffs
Domestic Food
at subsidized prices when
Aid
procured generally from
low-income or resource-

G-20 contributions
Subparagraph (h) Review and
Clarification of Green Box Criteria, dated 5
July 2005
Footnote 5 - Review and Clarification of
Green Box Criteria, dated 5 July 2005

Footnotes 5 and 6 - Review and

Clarification of Green Box Criteria, dated 5
July 2005

161

http://www.wto.org/english/theWTO_e/minist_e/min05_e/final_text_e.htm
A Proposta do G-20 de 5 de julho de 2005 intitulada Review and Clarification of Green Box Criteria, em
boa medida est presente na tabela 2. A idia era que the main objective of this review and claritification
is to ensure that domestic support measures notified conform to the fundamental requirement that they have
no, or at a most minimal, trade-distorting effects or effects on production (.) experience has shown,
supported by OECD and World Bank publications, that the so-called decoupled programmes amongst
direct payments do distort trade.

162

89

Paragraph 6
Decoupled
Income Support

Paragraph 8
Government
participation in
the funding of
crop insurance
programmes
Paragraph 11
Structural
adjustment
assistance

poor producers in
developing countries
with the objective of
fighting hunger and rural
poverty
Subparagraph (a)
fixed and unchanging.
Developing countries and
pilot programmes.

Subparagraphs (a) (i);

(ii) and (iii)
flexibilities for further
use of such programmes
by developing countries
amounts of losses and
their assessment.
Subparagraph (b)
fixed and unchanging.
Developing countries and
pilot programmes.

Fonte: Misso do Brasil em Genebra, 2008.

Subparagraph (a) fixed and unchanging.

Developing countries and pilot programmes
G20 submission of 5 July 2005.
Understanding on the conditions of
exceptional update statement to Room D
consultations on budgetary neutrality on 10
April 2008.
Government participation in the funding of
crop insurance programmes - Review and
Clarification of Green Box Criteria, dated 5
July 2005

Subparagraph (b) fixed and unchanging.

Developing countries and pilot programmes
G20 submission of 5 July 2005.
Understanding on the conditions of
exceptional update statement to Room D
consultations on budgetary neutrality on 10
April 2008.

A tabela seguinte apresenta a contribuio do G-20 no tema de acesso a mercados.

Esse era um tema onde, inicialmente, a coalizo poderia ter dificuldades em apresentar
propostas conjuntas, pelo fato de Brasil e ndia terem posies no totalmente
coincidentes na questo. Contudo, como vimos, desde o primeiro semestre de 2004, o
grupo tinha propostas em acesso a mercados, parece que, em boa medida, por conta do
Brasil, em relativizar a sua demanda, na questo da abertura dos pases em
desenvolvimento.
Como veremos, da mesma forma que no tema de apoio domstico, na questo de
acesso a mercados, as posies do G-20 aparecem no texto apresentado pelo presidente
Falconer em julho de 2008. A proposta atende a preferncia do Brasil e do G-20: as
tarifas mais altas dos pases desenvolvidos deveriam ter corte maior e que o corte mdio

90

deveria ser de 54%. A tiered formula, ou o tired approach, presente tanto na questo
de apoio domstico, quanto de acesso a mercados, substituindo, o conceito da blended
formula163 remete, em boa parte, s demandas da coalizo.
Tabela 4. Acesso a Mercados TN/AG/W/4/REV.3 de 20/07/2008 e Contribuies do
G-20
MARKET ACCESS
ISSUE
TN/AG/W/4/REV.3
Tiered
Paragraph 61 Thresholds
Cuts
Formula
0-20%
50%
20-50%
57%
50-75%
64%
Above 75%
[66-73%]
Paragraph 62 54% Minimum cut
for developed countries and
additional effort
Paragraph 63 - S&D 2/3 cuts
Thresholds
Cuts
0-30%
33%
30-80%
38%
80-130%
42,6%
Above 130%
[44-48,6%]
Paragraph 64 36% maximum cut
for developing countries with
scaling down
Paragraph 66-70 flexibilities for
RAMs.

Sensitive

Paragraph 71 designation of

G-20 contributions
Paragraph 61 structure and tiers
were first presented in the document
Elements for Discussion on Market
Access, dated 5 July 2005. The
limits for the thresholds and the cuts
were tabled on the document G-20
proposal on Market Access dated
14 October 2005. Thresholds for
developed and developed countries
were incorporated in the Chairs
text. Linear cuts for developed
countries were defined at 45%, 55%,
65%, and 75%.
Paragraph 62 Minimum tariff cut
- G-20 proposal on Market Access
dated 14 October 2005.
Paragraph 63 - S&D same
thresholds and less than 2/3 formula
cut - G-20 proposal on Market
Access dated 14 October 2005.
Paragraph 64 Minimum tariff cut
- G-20 proposal on Market Access
dated 14 October 2005.
Paragraph 66- G-20 proposal on
Specific Flexibility Provisions for
RAMs, dated 23 November 2005,
flexibilities on tariff cuts and in
relation to low tariffs
Paragraph 71 - G-20 Proposal on

163

Documento do G-20 de 7 de maio de 2004 (TN/AG/GEN/9) considera que the structural flaws of the
blended formula would prevent proper delivery on the Doha mandate for market acesss. There is a shared
feeling that the blended formula is biased in favour of the tariff structures of its proponents, enabling
them to maintain the protectionist status quo, since the highest tariffs would be subject to the lowest tariff
reduction.

91

Products Selection and

Treatment

sensitive products [4-6%] and

additional 2% for Members with
more than 30% of their tariff lines in
the top band
Paragraph 72 S&D in the
designation of sensitive products
Paragraph 73 Deviations of 1/3,
and 2/3.
Paragraph 75 buy-out to
provide access to additional 2% of
sensitive products

Sensitive
Products Tariff quota
expansion

Paragraph 74 Expansion of [46%] for the 2/3 deviation and

moderation for lower deviation

Sensitive
Products Annex C
calculation of
TQR
expansion

Paragraphs 1 to 3 options
between product-approach and
partial designation
Paragraph 4 establishment of a
[1-3%] of domestic consumption
minimum floor
Paragraph 8 - availability of data to
be reviewed and verified by the
adoption of Modalities, including
knowledge of TRQ expansion down
to the tariff line. Only products with
data available can be designated as
sensitive. Base period is 2003-2005.
Paragraph 10 options on
scheduling of quotas, single quota or
sub-allocation in accordance with
Annex Ai.

sensitive products: selection and

treatment of 2005 states a very
limited number of tariff lines not
more than 1% of dutiable tariff
lines
Paragraph 72 G-20 Proposal:
Elements for Discussion on Market
Access dated 7 July 2005 requests
that for developing Members, the
number of sensitive products will be
50% higher
Paragraph 73 G-20 Proposal:
Elements for Discussion on Market
Access dated 7 July 2005 suggests
that the maximum deviation should
be 30%.
Paragraph 74 G-20 Proposal on
sensitive products: selection and
treatment of November 2005
establishes a minimum access level
of 6% of domestic consumption. Job
(07)/223 implies that the acceptance
of the Chairs suggested expansion
rates will depend on the satisfactory
solution of the problems regarding
methodology for TRQ expansion
and other intervening factors.
Paragraphs 1 to 3 Job (07)/223
Job (07)/223 discusses the pros and
cons of the two approaches.
Paragraph 4 Job (07)/223
supports the creation of a minimum
floor provision
Paragraph 8 - Job (07)/223 stresses
the importance of transparency,
clarity and predictability regarding
TRQ expansion and requests the
provision in advance of all data.
Base period should be the most
recent where data is available (20032005).
Paragraph 10 Job (07)/223
suggests the adoption of a basket
tariff line.

92

ISSUE
Sensitive
Products
Tariff Capping

Sensitive
Products S&D

TN/AG/W/4/REV.3
Paragraph 76 sensitive
products will not be subject to
tariff capping and, in brackets,
additional entitlement to a
small number of tariff lines to
be sheltered from capping.
Paragraph 78 TRQ
expansion for developing
countries, concept of domestic
consumption including selfconsumption of subsistence
production. Alternative
treatment for sensitive
products without TRQ.

Sensitive
Products
Scheduling and
implementation

Paragraph 79 TRQ
expansion should be scheduled
and applied erga omnes on a
MFN basis.

TRQ creation

Paragraph 80 Options on
creating or not quotas.

Tariff
Escalation

Paragraphs 81 to 87 modalities for tariff escalation

cut of the next highest band,
moderation of additional cuts
and modalities not to be
applicable to sensitive products
and applicable to developed
countries and to developing
countries in a position to do
so
Paragraphs 88 to 99
modalities additional to tariff
escalation.
Paragraph 101 option for
replacing all non-ad avalorem
tariffs for their ad valorem
equivalents on the basis of the
Paris methodology.

Commodities
Tariff
Simplification

G-20 contributions
Paragraph 76 Job (07)/219 suggests
differentiated capping of 100% for nonsensitive products and 150% for
sensitive products and option for a buyout, if sensitive products tariff is beyond
200%.
Paragraph 78 G-20 Proposal on
sensitive products: selection and
treatment of November 2005 proposes
2/3 less TRQ expansion for developing
countries, suggests a methodology for
dealing with self-consumption of
production and also suggests treatment
for sensitive products without TRQ such
as full cut over a long timeframe or
smaller deviation than that of developed
members over a shorter timeframe.
Paragraph 79 G-20 Proposal on
sensitive products: selection and
treatment of November 2005 states
that TRQ expansion is to be based on
the MFN principle.
Sensitive Products - G-20 Proposal on
sensitive products: selection and
treatment of November 2005 states
that there shall not be TRQ creation.
Paragraphs 81 to 87 Job (07)/222
treatment more ambitious only
applicable to developed members,
moderation and not applicable to
products declared sensitive.

G-20 has not submitted proposals on

Commodities
Paragraph 101 full simplification, G20 New Delhi Ministerial Declaration
on 19 March 2005 and G-20 proposal
Elements for discussion on Market
Access of 7 July 2005. On
methodology, in G-20 Job (07)/220

93

Tariff quotas

SSG

SPs
SSM
Tropical
Products

Long-standing
preferences and
preference
erosion

suggests that NAV duty and the ad

valorem equivalent, converted through
the Paris methodology, with and
adequate base period, are to be listed
together and the smaller of the two
should be applied.
Paragraph 105 In-quota
Paragraph 105 WT/MIN (03)/W/6
duties to reduced to the
negotiating proposal for the Cancn
interval [0-15%]
Ministerial Meeting and Job (07)/223
Paragraphs 106 to 115 TRQ for the elimination of in-quota duties for
administration as an instance
expansion TRQs.
of import licensing.
Paragraphs 106 to 115 principles that
Paragraph 116 Rewould guide the improvement of TRQ
allocation mechanism
administration methods in Statement to
the Special Session, November 2004.
Paragraph 116 Job (07)/223
emphasizes the need for alternatives to
unfulfilled TRQs.
Paragraph 117 Options
Paragraph 117 elimination reiterated
between full elimination of the witouth qualifications from WT/MIN
SSG or the retention of it up to (03)/W/6 to Job (07)/223.
1.5% of the tariff lines.
Paragraph 118 retention of the SSG
Paragraph 118 retention of for developing countries.
the SSG and updating the tariff
rates or reduced to 3% of tariff
lines.
G-20 has not submitted proposals under
Paragraphs 120 to 1220
selection and treatment of SPs this item
G-20 has not submitted proposals under
Paragraphs 123 to 137
safeguard modalities: triggers, this item
remedies and duration.
Paragraphs 138 to 139 list
Paragraphs 138 to 139 Duty-free
of eligible products and
quota-free treatment on primary tropical
treatment
products and elimination of tariff
escalation on processed tropical
products. G-20: some guidelines for
Tropical Products of Particular
Importance to the Diversifications of
Production from the Growing of Illicit
Narcotic Crops, of 14 October 2005.
Paragraph 140 options for
Paragraph 140 - G-20 Proposal:
treatment of products affected Elements for discussion on Market
by preferences erosion
Access dated 7 July 2005 states that
Paragraph 141 Members
preferences erosion should be
granting preferences should
addressed in the modalities.
provide technical assistance
Paragraph 141 G-20 Proposal:

94

and capacity-building to
address supply-side
constraints.

Paragraph 142 exemption

from tariff cuts
Paragraphs 143 duty-free
quota-free access from
developed Members and
developing Members in a
position to do so and more
favorable rules of origin.
Fonte: Misso do Brasil em Genebra, 2008.
LDCs

Elements for discussion on Market

Access dated 7 July 2005 asks for
financial assistance and capacity
building to address supply constraints,
promote diversification and assist in
adjustment and restructuring.
Paragraph 142 G-20 Proposal:
Elements for discussion on Market
Access dated 7 July 2005 on exemption
of LDCs from reduction commitments.
Paragraphs 143 Duty-free quota-free
from developed Members.

Na questo sempre controversa de definio e tratamento dos produtos sensveis,

a proposta de Falconer incorpora elementos das demandas do G-20, inclusive, de
tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento, que a coalizo
compartilhava com outros agrupamentos de pases em desenvolvimento como o G-33. O
pargrafo 8, referente indicao de produtos sensveis de pases desenvolvidos, traz a
demanda do G-20 quanto ao perodo base, 2003 a 2005, de escolha destes produtos. No
tpico de escalada tarifria, pargrafos 81 a 87, a questo do tratamento mais ambicioso
apenas para pases desenvolvidos, da proposta do G-20, parece presente quando a
proposta oficial sinaliza que modalidades para escalada tarifria, cortes das bandas mais
altas, moderao de cortes adicionais e que as modalidades no so aplicveis para
produtos sensveis e so aplicveis para pases desenvolvidos e para pases em
desenvolvimento em posio de fazer. A busca de simplificao tarifria colocada no
pargrafo 101, de substituir todas as tarifas que no sejam ad-valorem para suas ad
valorem equivalentes tendo como base a Paris Methodology, tem correspondncia com
proposta Job (07)/220, apresentada pelo G-20, em 2005. A interpretao brasileira era
que nos grandes nmeros de acesso a mercados, o presidente fechou os nmeros da
frmula de reduo e dos cortes mdios, praticamente em linha com o G-20164.
Por fim, na tabela 4 abaixo, podemos observar a forma como o G-20 contribuiria
na configurao do documento de subsdio exportao. Este possivelmente o tema
164

Carta de Genebra ano VIII, no. 1, maio 2009, p. 25.

95

mais sensvel para os pases desenvolvidos. O objetivo de eliminar os subsdios

exportao, em 2010, uma demanda da coalizo, desde antes da Reunio de Hong
Kong, quando foi acertado que os mesmo deveriam ser eliminados, at 2013. No
documento de julho de 2008, prope-se que 50% dos subsdios que os pases direcionam
para a exportao sejam eliminados, at 2010, o que no parece corresponder totalmente
demanda do G-20, mas, de alguma forma pode ser considerado positivo165.
Tabela 5. Subsdios Exportao TN/AG/W/4/REV.3 de 20/07/2008 e Contribuies
do G-20
EXPORT COMPETITION
ISSUE
TN/AG/W/4/REV.3
G-20 contributions
Paragraph
152

options
regarding
Paragraph
152 G-20 proposal in
Scheduled
the elimination of export subsidies.
Export Competition, dated 12
Export
Calendar 50% eliminated until 2010 October 2005 and Joint submission
Subsidy
with Cairns Group Job (06)/148
Commitiments and the remaining in equal
installments
elimination of export subsidies by
Paragraph 153 S&D larger
value and volume on a producttimeframe for the elimination of
specific basis. Joint submission was
export subsidies by developing
slightly more ambitious.
countries
Paragraph 153 Job (07)/70
Paragraph 154 extension of
Paragraph 154 WT/MIN
Article 9.4 transportation
(03)W/6.and Job (07)/70
subsidies.
Annex J to replace Article 10.2 of Annex J based on Job (07)/221
Export
the Agreement on Agriculture.
Credits
Annex K Paragraph 4 S&D
Annex K G-20: Maintaining the
Agricultural
use
of
monopoly
powers
in
the
STEs
Special
Status of Exporting STEs in
STEs
in developing members
Developing Countries, dated 14
October 2005.
Annex L Amendments to Article
Annex L - Job (06)/150 and Job
International
10.4 of the Agreement on
(07)/70 address general disciplines,
Food Aid
Agriculture regarding definition of
safe box and monetization.
general disciplines for international
food aid, safe box and monetization
outside safe box.
Fonte: Misso do Brasil em Genebra.
165

Na Proposta do G-20 de 18/05/2006 Schedule for the Elimination of all forms of export subsidies. Joint
G-20 Cairns Group Contribution h o entendimento que (....)In this regard, export subsidies as
specified in each Members schedule, according to Article 9.1 of the Agreement on Agriculture will be
eliminated by the end of 2013, based on values and quantities on a product specific basis. Elimination
commitments shall be undertaken on an annual basis for each product. For this purpose, we propose the
following steps: at least 50% in the first year; at least and additional 30% to be progressively implemented
over the period to 2010 and the remainder to be progressively implemented by the end of 2013.

96

Como foi visto acima, possvel considerar que o peso do G-20, no ltimo paper
divulgado pelo presidente do Comit de Negociaes Agrcolas, em julho de 2008, num
estgio avanado da negociao foi significativo. No temos condies de dizer
exatamente em que medida as propostas do grupo foram incorporadas em comparao
com as demandas ou sensibilidades dos pases desenvolvidos, sobretudo, os Estados
Unidos e Unio Europia. Da mesma forma, ao comparar as demandas da coalizo com
as questes presentes, no documento de julho de 2008, no possvel distinguir, em que
medida, parte das demandas iniciais seriam estratgicas, algo relativamente normal numa
negociao166. Mesmo assim, as tabelas acima so importantes porque do uma idia
clara da forma como a coalizo impactou, tanto o direcionamento do processo das
negociaes, na OMC, quanto a substncia dos acordos. Isso tende a comprovar o
argumento, apresentado no captulo anterior, que os pases em desenvolvimento, agindo
por meio de uma coalizo, tm maiores possibilidades de avanar parte dos seus
interesses na configurao dos acordos na OMC167.
Para formar o G-20 e compatibilizar os diferentes interesses, pases exportadores
de produtos agrcolas como o Brasil e a Argentina tiveram que reduzir parte das suas
demandas de acesso a mercados de bens agrcolas nos pases em desenvolvimento. A
coalizo concentrou seus esforos na tentativa de contribuir para a eliminao de prticas
que distorcem o comrcio agrcola, como, por exemplo, na reduo substancial das
medidas de apoio interno dos pases desenvolvidos. Quando o Brasil entendia que os
pases em desenvolvimento deveriam ser poupados de demandas em acesso a mercados,
incorporava as sensibilidades de seus principais aliados, na coalizo, para isso,
acomodando parte de suas demandas. No podemos perder de vista, que a lgica das
negociaes acaba por limitar algumas das escolhas brasileiras, assim como aspectos da
166

Por exemplo, nos estudos sobre as relaes executivo legislativo, o fracasso ou sucesso da agenda
presidencial no pode ser entendido de forma adequada pela indicao do trmite final da proposio. Ou
seja, sucesso e fracasso no podem ser indicados apenas pelo cmputo das proposies do Executivo que
foram apresentadas e aprovadas, mas, sim, mediante a verificao da estratgia poltica utilizada pelo
governo, se surtiu ou no o efeito desejado. O envio de vrios projetos ao Congresso pode ser uma
estratgia de negociao do Executivo, que teria interesse em apenas parte das proposies. Enviaria um
nmero maior para ampliar sua margem de negociao, antecipando-se a eventuais cortes ou vetos. Para
uma anlise dessa questo, no caso brasileiro ver: DINIZ, Simone. Interaes entre os Poderes Executivo e
Legislativo no Processo Decisrio: Avaliando Sucesso e Fracasso Presidencial. Dados Revista de
Cincias Sociais, vol. 48, n 1, 2005.
167
Ainda que, como a Rodada ainda no terminou, no possvel saber exatamente se a situao especfica
que estamos, ou se os termos que estavam presentes na mesa tendem a prevalecer ou no.

97

poltica domstica do pas, que veremos no prximo captulo. O pas reconhece que
depende do apoio de outros pases em desenvolvimento, para obter um acordo que seja
mais equilibrado do ponto de vista das regras sistmicas, ainda que, talvez, no seja o
ideal. Mesmo assim, se observarmos o cenrio da negociao, em 2003, e, em 2008,
podemos ver que parte significativa dos interesses do Brasil e do G-20 foram, de alguma
forma, contemplados e a tentativa dos pases desenvolvidos de graduar o Brasil, nas
negociaes agrcolas, no o tratando como um pas em desenvolvimento, no prosperou.
Na anlise de Narlikar e Tussie (2004), o relativo sucesso do G-20 est
relacionado a uma experincia passada dos pases em desenvolvimento com coalizes e
processos de negociaes, na esfera da OMC. A gnese do G-20, na percepo das
autoras, estaria mais diretamente ligada a um processo de adaptao social dos pases em
desenvolvimento, com os procedimentos e mtodos das negociaes no mbito da OMC,
do que propriamente com as iniciativas especficas do Brasil. Exemplos desse
aprendizado seriam as propostas concretas e estruturadas apresentadas pelo Grupo, que
em nada lembrariam as estratgias anteriores de negociao dos pases em
desenvolvimento,

que eram pautadas, ora pelo imobilismo, ora pela tendncia ao

bloqueio. As autoras sugerem que o G-20 decorre de quase duas dcadas de aprendizado
dos pases em desenvolvimento.
Acreditamos, contudo, que outros fatores tambm devem ser levados em
considerao. O papel do contexto168, anterior, inclusive, reunio de Cancn, a poltica
externa e domstica do Brasil169, a conservadora proposta conjunta dos EUA e da UE, no
sentido da liberalizao do comrcio agrcola, devem, da mesma forma, ser conjugados
nas explicaes. Alm disso, como argumenta Tussie (2009: 3) processos de adaptao
so condicionados no apenas por estruturas institucionais, mas tambm, pela poltica e,
a reafirmao do papel fundamental e da centralidade intrnseca da poltica, emerge como
uma concluso importante da nossa anlise. O aumento do peso do Brasil nas
negociaes e a manuteno do G-20 esto ligados a uma complexidade de fenmenos.
168

Segundo Axelrod e Keohane (1993) fatores contextuais so de mxima importncia para explicar a
cooperao internacional, e, mais especificamente, a formao de coalizes.
169
Em sua anlise do G-20 e das posies do Brasil Lima (2005, p.53) considera que: O governo brasileiro
no apenas destacou positivamente o movimento da poltica externa, em coordenao com outros pases do
Sul, na direo do exerccio de um meta poder nas questes multilaterais de comrcio, como sinalizou a
novidade da cooperao Sul-Sul no contexto da globalizao dos mercados e do ps Guerra Fria.

98

As mudanas, no equilbrio de poder poltico e econmico internacional, que se

acentuaram, a partir de 2001, a reestruturao dos eixos de desenvolvimento com
destaque para o papel de China e ndia (VELASCO e CRUZ, 2007) e o aperfeioamento
das estratgias de negociao dos pases em desenvolvimento (NARLIKAR, 2003) so
fatores que inviabilizaram, ao menos por enquanto, o fechamento da Rodada Doha, nos
mesmos termos como ocorria o fechamento das Rodadas anteriores, que Steinberg (2002)
chama de pactuao assimtrica.
A coalizo G-20 surgiu no estgio intermedirio da negociao da Rodada Doha,
quando, diante de uma dinmica especfica do contexto negociatrio, sobretudo, a
possibilidade de a ndia aderir s posies da Unio Europia e desequilibrar o jogo da
rodada em favor dos interesses protecionistas, no tema agrcola, os negociadores oficiais
brasileiros definiram uma estratgia para o pas atuar na Rodada. Esta estratgia foi
seguida ao menos at o momento em que parte importante das demandas brasileiras
foram, de alguma forma, incorporadas num documento importante da negociao em que
houve uma possibilidade concreta de terminar a Rodada, tendo como parmetro
dispositivos que estavam no mandato negociador de Doha. Na perspectiva brasileira, a
coalizo no era um fim em sim mesmo, mas um meio para atingir um ou vrios fins. O
seu surgimento remete, sobretudo, necessidade brasileira de reagir a uma situao, onde
a discusso sobre agricultura, na OMC, caminhava para um sentido que era entendido
como desfavorvel ao interesse do pas nas negociaes.
Em termos de estratgia, para os pases em desenvolvimento, nas negociaes, na
OMC, o xito do G-20 traz algumas questes interessantes. Aspectos destacados pela
literatura, como a importncia de um empreendedor poltico, para a manuteno da
coalizo, normalmente um pas intermedirio, mostrou-se muito presente. A realizao de
reunies ministeriais, entre os membros da prpria coalizo, um aspecto importante
para intercmbio de informaes e criao de confiana. O dilogo e a atuao com
outras coalizes, juntamente, com a interlocuo com funcionrios da OMC so
elementos que contribuem para o maior reconhecimento do grupo. No G-20, a
preocupao dos lderes da coalizo com a transparncia170 do processo deve ser levada
170

Nesse ponto, interessante a comunicao de um representante brasileiro em Genebra: o processo de

consultas que a Austrlia tem levado a cabo no Grupo de Cairns tem-se mostrado sensivelmente distinto

99

em considerao. Muitas vezes, o Brasil representava os membros do G-20, nas reunies

do green room, e, depois das reunies fazia relatos do que tinha sido discutido;
possivelmente no se tratava de uma postura altrusta, levava em considerao o interesse
do pas, na manuteno da coalizo, que os outros Estados poderiam, em determinados
momentos, demandar maior participao ou ver com desconfianas algumas das gestes
do green room171.
A apresentao de propostas tcnicas172 e substantivas, incorporando o mandato
institucional, no caso do G-20, que incorporavam o Mandato de Doha (2001), que
estabelecia que as negociaes em agricultura deveriam ser abrangentes em acesso a
mercados, buscar a reduo, visando a eliminao de todas as formas de subsdios s
exportaes e diminuio substancial das medidas de apoio interno que distorcem o
comrcio, tambm tende a fortalecer as demandas de um pas ou coalizo. Demandas que
sejam relativamente abrangentes, que no sejam restritas e que congreguem diferentes
composies tm maiores dificuldades de no serem absorvidas. A utilizao de
mecanismos institucionais, para fortalecer suas posies relativas, um elemento que
vem sendo usado pelos pases em desenvolvimento, particularmente pelo Brasil. Nas
negociaes sobre apoio domstico, subsdio exportao, o contencioso do algodo teve
papel importante, para impulsionar a necessidade de disciplinas mais estritas. O
argumento que os pases desenvolvidos, com seus subsdios s exportao,
desrespeitavam as regras da OMC e prejudicavam pases em desenvolvimento, foi
fortalecido como a deciso do Mecanismos de Soluo de Controvrsias (MSC), a favor
daquele realizado no G-20. As propostas de documento apresentadas pela Austrlia buscam, a partir do seu
ponto de vista, capturar o elemento comum dos membros do Grupo de Cairns, sem que, contudo, se
verifique previamente uma discusso interna apropriada. J o G-20 tem na sua prpria natureza
negociadora seu maior trunfo, visto que qualquer posio comum surge apenas aps processo de discusso
interno, de forma a acomodar as particularidades dos participantes. Telegrama 1064. Delbrasgen para
Exteriores em 07/05/2004. OMC. Agenda de Doha. Agricultura. Mini Ministerial. Paris. Subsdios.
171
Telegrama 488. Delbrasgen para Exteriores, em 28/02/2005. Agenda de Doha. Agricultura. Reunies
Tcnicas inter sessionais. AVEs: Como no poderia deixar de ser, as tenses oriundas dessas tentativas
de reavivar consultas muito fechadas, acabaram por repercutir no mbito do G-20, em que a China d
mostras de que Pequim no v com bons olhos a relativa marginalizao de seu pas do ncleo do processo
decisrio, que no guardaria relao com a pujana de seu comrcio exterior. Essas circunstncias levaram
a que a Delegao se engajasse em longos esforos no sentido de manter o Grupo totalmente informado
sobre os desdobramentos das reunies de consultas fechadas.
172
Como argumenta Tussie (2009: 3) a negotiator demanding a very high level of concessions from the
opponent or refusing to make any concessions will be taken more seriously when backed up by detailed
studies () The purpose of research cannot be understood narrowly as self-serving because the most
important function is to justify and explain demands of one group to other groups.

100

da demanda do Brasil. Uma demanda ou proposta que esteja fundamentada no Mandato

de Doha, numa deciso do MSC, ou seja, em elementos institucionais, tendem a se
fortalecer dentro desta instituio ou organizao, ainda que no possamos sobre
valorizar o impacto disso, que pode ter diferenas a depender do tema em anlise.
Aps analisarmos a questo do surgimento do G-20, algumas das razes para a
sua manuteno e a forma como impactou as negociaes na Rodada Doha173, no captulo
seguinte, discutiremos o processo decisrio que estruturou as posies brasileiras na
coalizo. Esta anlise fundamental, se considerarmos que o Brasil o principal ator do
G-20 e que as posies do pas, nas negociaes internacionais, no podem ser explicadas
sem uma anlise das interaes entre polticas e estruturas decisrias domsticas e
internacionais. Argumentaremos que o processo decisrio de definio da posio
brasileira, na coalizo, uma varivel que teve papel importante, para garantir a
manuteno do G-20, ao menos at a reunio mini-ministerial, de julho de 2008.

173

Como argumenta Srivastava (2008: 41) The G-20 phenomenon rendered a message that a coalition of
peripheral or developing countries, united in proposal and strategy, could be created to influence the
direction of international negotiations in a substantive way.

101

Captulo 5: O processo decisrio de definio da posio brasileira no G-20

Neste captulo, analisaremos a unidade de deciso174 (HERMANN e
HERMANN, 1989: 363), que estruturou as posies do Brasil, no G-20. Discutiremos os
determinantes domsticos que influenciaram a atuao do pas, na coalizo, e o impacto
do processo decisrio interno, na definio do comportamento do pas. A partir do
entendimento da dinmica interna que construiu as posies brasileiras, no G-20,
procuraremos dimensionar a influncia dos atores domsticos, governamentais e nogovernamentais, no processo de formulao e de implementao das posies brasileiras
na coalizo. Levaremos em considerao o contexto institucional, bem como
determinadas particularidades que caracterizam o processo decisrio da poltica externa
brasileira, como, por exemplo, a relativa baixa influncia do Congresso Nacional (LIMA
e SANTOS, 2001175) e o papel singular do Itamaraty.
Incorporamos a contribuio de parte da literatura de Anlise de Poltica Externa,
principalmente dos autores que, no mbito desta literatura, enfatizam os aspectos
poltico-burocrticos do processo decisrio e destacam a forma, segundo a qual, os
interesses dos atores domsticos so filtrados e refletidos, nas decises governamentais, a
partir de certas caractersticas poltico institucionais (DESTLER, 1974; HERMANN e
HERMANN, 1989; ALLISON e ZELIKOW, 1999; HERMANN, 2001). Snyder, Bruck e
Sapin (1963:207) entendem que, num processo decisrio, a informao percebia e
valorizada seletivamente em funo do esquema de preferncias do decisor. No caso do
174

Hermann e Hermann (1989: 363) definem unidade de deciso como a entidade que tem habilidade de
commit or withhold the resources of the government in foreign affairs and the power or authority to
prevent other entities within the government from overtly reversing their position without significant
costs.
175
Lima e Santos (2001: 121) entendem que no Brasil, a poltica externa, e, especialmente, a de comrcio
exterior, so objeto natural de delegao de poder decisrio do Legislativo para o Executivo. Ainda que
pesquisas recentes sinalizem um aumento da participao do Congresso brasileiro em temas de poltica
internacional (CASTRO NEVES, 2006; DINIZ e RIBEIRO, 2008), na definio das posies brasileiras,
na OMC, sobretudo, no G-20, como veremos, no houve influncia, ao menos direta, dos parlamentares
brasileiros no processo decisrio, no mbito do Grupo Tcnico Informal, onde era definida a posio
brasileira, ainda que em diversas reunies, como na de Cancn, de 2003, parlamentares brasileiros tenham
estado presente. Os deputados Dr. Rosinha (PT-PR), Jamil Murad (PCdoB SP), Jos Thomaz Non (PFLAL), Neucimar Fraga (PLES) e Arnon Bezerra (PSDB-CE) estiveram presentes na Reunio de Cancn.
Nenhum dos parlamentares dos diversos pases presentes nas reunies da OMC tem participao direta nas
discusses, na maioria das vezes eles nem mesmo entram na sede da OMC. Ver: Pases ricos querem
desarticular G-21 denuncia Jamil Murade. Jornal da Cmara 12/09/ 2003.

102

Itamaraty, seu esquema de preferncias tem a ver com as noes de autonomia e

desenvolvimento, que discutimos, no primeiro captulo, e, com a busca, que, no
exclusiva do Ministrio das Relaes Exteriores, mas, de forma geral, de todas as
burocracias/ministrios, em todos os pases, de aumentar ou manter o seu peso no
processo decisrio, na sua rea de atuao principal. Esta suposio do interesse de uma
burocracia ou ministrio incorpora o entendimento de Allison e Zelikow (1999) sobre o
assunto. Na viso desses autores, as agncias burocrticas disputam poder dentro do
Estado e vo buscar maximizar a utilizao dos seus recursos em funo das suas rotinas
burocrticas. O entendimento que cada agncia burocrtica procura demonstrar que
pode cumprir, de forma mais apropriada, determinada tarefa e se comporta como se fosse
um ator unitrio e racional. A maximizao dos seus benefcios traduz-se, por exemplo,
na forma de maior influncia no processo decisrio ou no acesso a um maior volume de
recursos.
No estudo do processo decisrio de poltica externa brasileira, como argumenta
Cheibub (1985: 121) seria insensato tratar qualquer questo relativa poltica externa
nacional, sem levar em considerao o Itamaraty como ator importante, dotado de
interesses e ideologia prpria. Discutiremos se a inteno brasileira, nas negociaes, j
vem estruturada por parte do Itamaraty176, ou, se determinada por outros atores
domsticos, bem como, se as posies oficiais variam conforme s presses dos atores
internos, ou, se mantm certa regularidade, fruto de uma estabilidade na estrutura de
poder (FREEDMAN, 1976: 447). Identificaremos as eventuais diferenas entre o
processo decisrio de jure e o processo decisrio de facto177, que estruturou as posies
do Brasil na coalizo, j que pode haver diferenas no peso que as regras atribuem a um
determinado ator ou instituio, por exemplo, CAMEX, e seu efetivo papel no processo
decisrio.

176

Pinheiro (2000:451) argumenta que uma das questes centrais a se levar em conta nas anlises sobre a
formulao e o contedo da poltica externa brasileira, reside no perfil da agncia responsvel por esta rea
de atuao, o Ministrio das Relaes Exteriores. Sua caractersticas revelam a presena dos atributos
centrais da institucionalidade adaptatibilidade, complexidade, coeso e autonomia que, ao longo dos
anos, foram, simultaneamente, produtores do insulamento desta agncia a presses externas e garantidores
de sua integridade.
177
Como argumenta Destler (1974:42) the frequent gap between the patterns of formal organization and
how business actually gets transacted in government has long been too obvious to ignore.

103

Por conta das entrevistas e das documentaes a que tivemos acesso, observamos
que a CAMEX178 que seria o rgo de jure responsvel pela definio das posies do
Brasil, nas negociaes internacionais, no teve peso na formao do G-20, nem na
definio das posies brasileiras. Estas eram formuladas, no mbito de um Grupo
Tcnico Informal (GTI), onde estavam presentes representantes do Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE), Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento
(MAPA), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Confederao Nacional da
Agricultura (CNA) e Instituto de Estudos do Comrcio e das Negociaes Internacionais
(ICONE)179. As reunies eram coordenadas pelo chefe da Diviso de Agricultura e
Produtos de Base do Itamaraty (DPB), Ministro Flvio Damico. A partir de 2005,
representantes da CONTAG passaram tambm a participar das reunies do GTI.
Nas reunies mensais da CAMEX, o tema era apresentado a ttulo informativo
pelo representante do Ministrio das Relaes Exteriores180. Apesar do limitado peso da
CAMEX181, que tem a ver com alguns dos elementos apontados, no captulo dois da
dissertao, relacionado com a definio da posio brasileira no G-20, o Itamaraty, junto
com a Casa Civil, foram atores importantes que contriburam para a entrada do MDA
nesse rgo colegiado, em 2005182. O que parece que a estratgia do Itamaraty era, com
isso, justificar, a partir do argumento de um ator domstico presente numa instituio de
jure, importante na definio das posies internacionais do Brasil, a incorporao de
algumas propostas da ndia no G-20, propostas estas que seriam fundamentais para a
178

Na viso de um funcionrio do Ministrio da Agricultura a CAMEX para dizer o que se est fazendo,
para dizer que tem a formalidade da coisa. Os temas de OMC so comandados pelo Itamaraty. Entrevista
com Funcionrio do Ministrio da Agricultura. Braslia, 19/05/2009.
179
Telegrama 1100 da SERE para DELBRASGEN, 01/09/2004.
180
Entrevista com funcionrio da CAMEX 22/05/2009. Instado a comentar esta questo, um funcionrio do
MDA argumentou que como eu vou dizer isso para voc (....) se eu fosse o Itamaraty e tivesse um ator
muito forte numa pauta especfica como, por exemplo, aumentar as exportaes do agronegcio brasileiro,
talvez, para mim, fosse interessante que entrasse na arena mais uma ator ou um outro ator que enfim no
vou dizer neutralizasse mas que dissesse no bem assim, talvez isso me fortalecesse. Entrevista com
funcionrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Braslia, 07/08/2009. Funcionrio do Ministrio da
Agricultura entende que o Itamaraty trouxe o MDA para a CAMEX (...) pensava que se tivesse que
reduzir ambio nas negociaes teria algum internamente que poderia justificar. Entrevista com
Funcionrio do Ministrio da Agricultura. Braslia, 19/05/2009.
181
Setores ligados ao agronegcio consideram que a CAMEX deveria ter maior peso e ser o rgo
responsvel pela definio das posies brasileiras nas negociaes internacionais, cabendo ao Itamaraty,
em etapa posterior, executar as negociaes das propostas acordadas na CAMEX. Ver: Comunicao
Confederao
Nacional
da
Agricultura,
19/02/2004
disponvel
em:
http://www.cna.org.br/site/noticia.php?n=1126
182
Entrevista com funcionrio da CAMEX. Braslia, 22/05/2009.

104

manuteno da coalizo, como vimos no captulo anterior, mas que estavam sendo
criticadas183, de forma crescente, pelos setores ligados ao agronegcio, acentuando-se
essa crtica a partir de 2005184. Segundo funcionrio do ICONE185:
se algum dentro do grupo (G-20) dizia no a algum aspecto da proposta, o
Brasil tirava. Muitas vezes combinava-se algo aqui no Brasil, nas reunies
tcnicas do GTI, e, em Genebra os indianos diziam que no e o Itamaraty
tirava. Todos os documentos que o G-20 fez at 2005 tm o dedo do ICONE
(....) At 2005 o Brasil levou a ndia no G-20, a partir de ento a ndia levou o
Brasil.

Nesse sentido, interessante que, data de 30 de maio de 2005186, a primeira

proposta do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), rgo
federal ligado Presidncia da Repblica, que foi criado em 2003, visando influenciar a
posio brasileira, nas negociaes agrcolas, poca que coincide com o perodo em que o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) entra na CAMEX. Nesse perodo,
intensificam-se tambm as reunies do GTI, tendo em vista a reunio de Hong Kong de
2005. Paralelamente, a partir desse estgio, aumentam tambm as presses dos setores
mais ligados ao agronegcio pelo fato de o Brasil no estar buscando maior acesso aos
mercados agrcolas dos pases em desenvolvimento, sobretudo, ndia e China (JANK,
2005; JALES, 2006). Caso esta demanda fosse atendida certamente a manuteno do G20 teria encontrado maiores dificuldades, j que o equacionamento interno de um grau
modesto de ambio em acesso a mercados dos pases em desenvolvimento foi uma
concesso importante que o Brasil fez para a atuao em conjunto. Como vimos no
captulo anterior, a apresentao de uma proposta do G-20 em acesso a mercados, no
primeiro semestre de 2004, foi algo importante para a manuteno e credibilidade do
183

Setor agrcola quer Rodada mais ambiciosa. http://agronegociar.com/economia/1106-setor-agricolaquer-rodada-doha-mais-ambiciosa.html 07/06/2006.

184
Segundo Marcos Jank (2005: p. A2) Com a vitria em dois contenciosos agrcolas importantes e a
liderana do G-20, o Brasil um dos pases que mais tm lutado contra os subsdios e protees
internacionais agricultura. O Pas no deveria ter discurso ambguo na matria. Principalmente, no tem
cabimento pleitearmos o direito de aplicar em casa as piores prticas que estamos solenemente condenando
nos outros pases. JANK, Marcos Sawaya. Agronegcio versus agricultura familiar?. O Estado de So
Paulo, 05/07/2005. Espao Aberto, p. A2
185
Entrevista com funcionrio do ICONE. So Paulo, 01/10/2009.
186
Consideraes de segurana alimentar e nutricional nas negociaes internacionais integradas pelo
Brasil. Proposta para a Plenria do CONSEA maio de 2005.

105

grupo uma vez que os cticos em relao coalizo no vislumbravam a possibilidade de

o Brasil e a ndia chegarem a um entendimento comum nessa questo187.
Funcionrio do Ministrio das Relaes Exteriores, comentando a questo da
reduo da ambio do Brasil nas negociaes de acesso ao mercado agrcola dos pases
em desenvolvimento, considera que:
os ganhos agrcolas sero teis no mdio prazo, assinalam um vis de
conteno da distoro, e as concesses certamente sero moduladas, sem
mencionar o fator central: o protagonismo e a influncia internacionais tm um
preo188.

Nesse sentido, como foi discutido, no primeiro captulo, a busca de um papel

relevante no cenrio internacional no uma novidade, na histria da poltica externa
brasileira (LIMA, 2005; GARCIA, 2005). Em boa medida, a atuao do Brasil, no G-20,
relaciona-se com a aspirao tradicional do pas, no sentido de ter um papel de destaque
no sistema internacional, bem como com as noes de autonomia e desenvolvimento, que
so formadoras do padro de comportamento da ao externa brasileira. Considerando
que, no mbito multilateral, a assimetria de poder desfavorvel ao Brasil, a preocupao
com ganhos relativos, no mbito da coalizo, poderia inviabilizar qualquer possibilidade
de ao coletiva. Comparativamente, havia a percepo, entre os principais formuladores
da poltica externa brasileira, que os ganhos polticos e econmicos de atuar por meio da
coalizo, ao menos durante uma parte do processo negociador, eram maiores que a
necessria relativizao de algumas das demandas do pas, nas negociaes agrcolas189.
Farnham (2004: 458) argumenta que: importante que se reconhea o peso dos
constrangimentos domsticos, mas importante tambm enfatizar o papel central
desempenhando pelo decision maker em conciliar interesses conflitantes. A autora
187

Segundo funcionrio do MDA o presidente se orienta pela geopoltica, ele dizia que no podemos ser
contra a ndia, ou contra a China nas negociaes . Entrevista com funcionrio do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio. Braslia, 20/05/2009.
188
Entrevista com diplomata brasileiro. Braslia, 21/05/2009.
189
Alm disso, do ponto de vista da poltica domstica do governo e de parte dos grupos sociais que
apiam o Presidente, a postura do Brasil, no G-20, pode ser funcional j que se argumentaria que, alm de
estar lutando pelos interesses da agricultura de exportao e pelo fim dos subsdios agrcolas dos pases
desenvolvidos, como fazia o governo Cardoso, a gesto Lula da Silva, teria introduzido, no posicionamento
brasileiro, nas negociaes agrcolas, na OMC, temas como segurana alimentar e agricultura familiar.

106

enfatiza o papel do decision maker, ou seja, principalmente daquele que implementa as

decises, no sentido de conciliar os valores e interesses conflitantes, papel que, no caso
do Brasil, cabe ao Itamaraty. Nesse sentido, Destler (1980) chama a ateno para que se
avalie qual o efeito da instituio coordenadora, na harmonizao do pluralismo
normalmente encontrado nos governos e nas sociedades. O coordenador tem a
possibilidade de definir qual voz ser ouvida, quando e como, alm de determinar o peso
da posio de cada participante na deciso final. Alm disso, pode utilizar a sua funo
visando construir a legitimidade para as suas prprias proposies, como, tambm, pela
informao que tem das posies dos atores, no mbito internacional, pode promover a
sua posio especfica ou buscar enfraquecer as concorrentes, argumentando que estas
no teriam receptividade internacionalmente, na lgica das negociaes, considerando a
posio dos outros pases. O fato de o Itamaraty definir a agenda do GTI que
responsvel pela formulao da posio do pas contribuiu para que a diplomacia
moldasse parte das discusses e o ritmo das reunies. O objetivo do Itamaraty, ao menos
at a reunio mini-ministerial de julho de 2008, era atuar mediante o G-20.
Nessa mesma linha, Allison e Zelikow (1999:300) consideram que:
o poder (ou seja, a efetiva influncia nas aes e decises governamentais)
uma mistura de, ao menos, trs elementos: vantagens de barganha; habilidade e
vontade de utilizar as vantagens de barganha e a percepo dos outros atores
desses dois elementos.

O poder do Itamaraty no processo decisrio de definio da posio brasileira, no

G-20, relaciona-se com a autorizao formal da Presidncia, discutida no segundo
captulo, e com a expertise da diplomacia, nacional e internacionalmente reconhecida.
Tambm com o controle da informao que define o problema a ser equacionado nas
reunies do GTI, com a identificao da viabilidade das opes (considerando a contraparte negociadora e a lgica global da estratgia brasileira) e com o controle dos canais
necessrios para levar as decises adiante, ou seja, a responsabilidade de implementao
da posio do pas na negociao. Segundo um funcionrio do MDA:
embora tivesse o espao de discusso, todo mundo que estava ali sabia que
grande parte das coisas que formulavam ali, esse grupo no tinha o poder de
fazer isso, quem decidia era o Itamaraty (....) Discutamos mais para ajudar a

107

instruir o Itamaraty,
importncia190.

do ponto de vista tcnico

tnhamos alguma

As reunies do GTI, de acordo com funcionrios entrevistados do Ministrio da

Agricultura aconteceram com certa freqncia, de 2003191 a 2006, e, a partir de ento,
passaram a ocorrer com menor intensidade pelo fato de o Itamaraty j conhecer a
posio dos atores domsticos envolvidos192. Alm disso, com a sada do ministro
Roberto Rodrigues, em junho de 2006, e a entrada de Reinhold Stephanes193, o Ministrio
da Agricultura passaria tambm a atuar com menor intensidade, no tema das negociaes
na OMC. Da mesma forma, segundo um entrevistado, medida que o Ministrio foi
ganhando um maior nmero de secretarias para lidar com os temas das negociaes
internacionais, paradoxalmente, o seu peso no processo decisrio de definio das
posies brasileiras, inclusive, no G-20 foi diminuindo194.
Funcionrio do Ministrio da Agricultura entende que do ponto de vista da
agricultura brasileira as propostas do Grupo de Cairns estavam confortveis.
Defendamos maior protagonismo do Brasil no Grupo de Cairns195. Ainda na viso
desse funcionrio, politicamente, com o novo governo a partir de 2003, o Itamaraty no
se sentia confortvel com o Grupo de Cairns, que era visto como muito pragmtico196. O
objetivo principal do Brasil, na rodada, deveria, na viso dele, ser a busca de eliminar
subsdios exportao e melhorar regras de apoio interno. Aps a reunio de Hong Kong,
de dezembro de 2005, que, como vimos no captulo anterior, acordou-se que os subsdios
exportao deveriam ser extintos, at 2013, representante do Ministrio da Agricultura,
que durante certo perodo participou das reunies do GTI, entendia que em 2006
190

Entrevista com funcionrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Braslia, 07/08/2009.

No h consenso entre os entrevistados quanto ao incio das reunies do GTI. Funcionrios do MDA
informaram que as reunies do grupo comearam no segundo semestre de 2004. Entrevista com o autor.
Braslia, 07/08/2009.
192
Entrevista com Funcionrio do Ministrio da Agricultura. Braslia, 19/05/2009.
193
O ministro Reinhold Stephanes afirma que eu sou um dos cticos com a possibilidade de concluso da
Rodada ou de um sucesso com seus resultados. Acho que as concesses, se dadas (pelos pases ricos), no
tero efeitos concretos. Perguntado por um reprter do jornal O Estado de S. Paulo se diante dessa
situao no seria o caso do Brasil buscar acordos especficos com os diferentes mercados respondeu que
exatamente isso que defendo. Essa a minha viso. Mas no posso falar muito por causa do Itamaraty.
Entrevista Reinhold Stephanes, Ministro da Agricultura, O Estado de S. Paulo, 15/10/2007.
194
Entrevista com Funcionrio do Ministrio da Agricultura. Braslia, 19/05/2009.
195
Idem.
196
Idem.
191

108

poderia ter fechado a Rodada. O que se conseguiu depois basicamente cotas da Unio
Europia. Isso uma coisa que se poderia conseguir nos acordos bilaterais. No momento
que limpa o subsdio da mesa facilita todo o processo bilateral197. Por fim, h a
percepo que, a partir de 2006 2007, o G-20 j tinha perdido a sua fora.
Gilman Viana Rodrigues, presidente da Comisso de Comrcio Exterior da
Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA), num congresso do
Agribusiness apresenta proposta do agronegcio para um novo arcabouo institucional
da poltica de comrcio exterior198. Prope a criao de um Ministrio Extraordinrio do
Comrcio Exterior, vinculado Presidncia da Repblica, com a funo de coordenar o
processo de formulao das polticas de comrcio exterior. O objetivo seria separar a
diplomacia poltica da comercial. Na viso de setores representativos do agronegcio, o
Brasil um pas favorvel ao livre - comrcio em matria agrcola. O pas seria
demandante nos trs pilares das negociaes: acesso a mercados, subsdios s
exportaes e medidas de apoio interno. Na viso de atores importantes, representantes
de instituies como o ICONE, CNA e MAPA no interessariam ao pas medidas de
tratamento especial e diferenciado, para produtos agrcolas, nem tampouco, a
possibilidade de os pases em desenvolvimento, para onde se destinam mais da metade
das exportaes do agronegcio brasileiro, imporem salvaguardas s importaes
agrcolas (JALES, 2007199).
Em 22/06/2006, a Confederao Nacional da Agricultura, encaminhou documento
intitulado Carta das Lideranas do Agronegcio Brasileiro sobre o novo Mecanismo de
Salvaguardas Especiais para os Pases em Desenvolvimento para o ministro da
197

Entrevista com Funcionrio do Ministrio da Agricultura. Braslia, 19/05/2009.

8 Congresso de Agribusiness: A Supremacia do Consumidor. Painel: Polticas Pblicas e Negociao
Internacional. 05/12/2009. http://www.sna.agr.br/8congr_programa.pdf
199
De acordo com o estudo de Jales (2006), do cone, dada a importncia dos pases emergentes, como
importadores de produtos agrcolas, o esforo de abertura de mercados no pode ser limitado aos pases
desenvolvidos. Os pases em desenvolvimento seriam hoje responsveis por mais da metade de todas as
vendas externas do agronegcio brasileiro. So tambm os mercados que concentram as maiores
oportunidades de aumento da demanda de importaes. Segundo o estudo, a proposta de efetivao de um
mecanismo de salvaguarda especial para pases em desenvolvimento, tal como apresentada pelo G-33, seria
prejudicial para o Brasil, que perderia a oportunidade de aproveitar as potencialidades dos mercados dos
pases em desenvolvimento. O novo mecanismo de salvaguarda, conforme sugerido pelo G-33, segundo o
estudo, teria o potencial de anular os ganhos que o Brasil poderia vir a obter, via reduo de tarifas de
importao. Esse mecanismo poderia limitar o acesso do Brasil aos mercados em expanso dos pases em
desenvolvimento que, ainda segundo dados do estudo de Jales (2006), representam mais de dois teros de
todas as importaes agrcolas mundiais. No longo prazo, a capacidade de importao desses pases
tenderia a ser ainda maior, conforme indica o estudo.
198

109

Agricultura, das Relaes Exteriores e para o Chefe da Misso Brasileira na OMC. O

documento tinha como objetivo manifestar ao governo brasileiro a intranqilidade do
setor produtivo nacional diante do que os produtores classificam de evoluo negativa
das negociaes em torno dos novos instrumentos de flexibilidade para os pases em
desenvolvimento200. A carta indicava que:
Permitir que o uso do SSM aumente o nvel de proteo corrente significa
colocar em risco mercados j conquistados pelo Brasil, prejudicando grandes e
pequenos produtores, indstrias de insumos e mquinas, agroindstrias
processadoras e todos os demais segmentos de um setor que responde por cerca
de 30% do PIB brasileiro (...) O G-20 no deveria defender uma proposta que
pode piorar as atuais condies de acesso brasileiro aos mercados dos pases
em desenvolvimento em produtos como acar, etanol, carnes, oleaginosas e
arroz. Cabe ao Brasil servir-se da sua liderana no grupo para contrabalanar
os interesses excessivamente protecionistas de pases como ndia, China,
Indonsia e Filipinas. No teria cabimento sairmos da Rodada com uma forte
deteriorao do nosso status quo em acesso a mercados, ou seja, sairmos numa
situao ainda mais fragilizada do que entramos201.

Nessa mesma linha, em 16/07/2008, o Frum Permanente de Negociaes

Agrcolas Internacionais encaminhou carta ao Ministro Celso Amorim onde pedia que o
Brasil retomasse suas ambies originais nas negociaes da Rodada Doha. Gilman
Viana Rodrigues, presidente do Frum, em entrevista aps o envio da carta ao Itamaraty
criticou especialmente o fato de ter o Brasil ter se aliado a pases com posies
defensivas na rea agrcola ao montar o G-20, e afirmou que a melhor opo teria sido a
reativao e o fortalecimento do Grupo de Cairns, o tradicional grupo de exportadores
agrcolas da OMC202. Entendia que deveria ter uma posio mais corajosa do Brasil de
se afastar da ndia e da China nas negociaes um diagnstico nosso. Ao atender
ndia, ns inibimos as nossas ambies na Rodada203. Na viso da CNA, em documento
de julho de 2008:

200

Confederao Nacional da Agricultura. Agronegcio faz advertncia ao governo. 2007.

http://www.cna.org.br/site/noticia.php?n=10272
201
Idem.
202
http://ultimosegundo.ig.com.br/economia/2008/07/16/setor_agricola_quer_rodada_doha_mais_ambicios
a_1448480.html
203
Idem.

110

passados mais de sete anos de discusses, as negociaes precisam encontrar

o seu desfecho. Neste mesmo ofcio, argumenta-se que o setor agrcola
defende que o SSM no pode acarretar em retrocesso em relao aos
compromissos j consolidados na Rodada Uruguai204.

A percepo que no interessaria ao Brasil medidas de tratamento especial e

diferenciado ou a possibilidade de os pases em desenvolvimento imporem salvaguardas
s importaes agrcolas no consensual no governo ou na sociedade brasileira. O
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio tem posies oficiais encaminhadas205 aos
negociadores brasileiros e colocadas nas discusses do GTI, favorveis ao uso desses
mecanismos de defesa comercial, para proteger a agricultura familiar no pas.
Representantes da CONTAG, quando presentes s reunies do GTI, apresentavam
preocupaes semelhantes s dos MDA. Funcionrio do MDA afirma que ns
defendemos subsdios para a agricultura familiar e as polticas para a agricultura familiar
tm que estar resguardadas nos acordos internacionais206. Referindo-se aos diferentes
interesses domsticos, na composio da posio brasileira, no G-20, argumenta que em
subsdios exportao ns tnhamos um acordo, em defender polticas da agricultura
familiar tinha um certo acordo, porque o MRE e o MAPA no poderiam dizer que eram
absolutamente contra isso porque ns estvamos no G-20. Segundo proposta do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio207:
a idia por trs de um mecanismo de salvaguarda a ser empregado pelos pases
em desenvolvimento que um instrumento efetivo, que deveria estar
disposio de tais pases, de modo a oferecer-lhes meios de tratar com prejuzos
ou ameaas de prejuzos derivados de surtos de importao e seus efeitos
redutores nos preos dos produtos agrcolas, produzidos domesticamente e a
diminuio conseqente da renda dos produtores.
204

Ofcio no. 231/2008 CNA Braslia, 15 de julho de 2008: a manuteno da Salvaguarda Especial
anacrnica aps a Rodada Doha, tendo em vista que a SSG foi criada na Rodada Uruguai para proteger
setores de surto de importao decorrente do processo de abertura resultante do acordo agrcola (....) o setor
privado brasileiro manifesta sua expectativa de uma concluso exitosa da Rodada Doha.
205
Proposta de Mecanismo de Salvaguarda Especial. MDA, 10 de fevereiro de 2006: Para o nosso
ministro essencial que o SSM seja capaz de controlar efetivamente os surtos de importao, o que no
ocorreria com a limitao da tarifa adicional ao limite da tarifa consolidada pelo pas na OMC. Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio.Mimeo. Nota Tcnica no. 08/AIPC/MDA Braslia, 9 de junho de 2006:
Consideraes sobre o non-paper SSM: list of issues. Mimeo.
206
Entrevista com funcionrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Braslia. 20/05/2009.
207
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Proposta de Mecanismo Especial de Salvaguarda. 16 de junho
de 2005.

111

Na mesma linha, o CONSEA argumentava que208:

entendemos ainda, que deve ser garantida, no acordo na OMC, a instituio de
Mecanismos de Salvaguarda Especial que sejam realmente capazes de lidar
com os surtos de importao, os quais desestruturam a produo interna dos
pases em desenvolvimento. Para tanto, fundamental que no haja restries
como a vinculao da tarifa adicional do instrumento a um teto mximo
equivalente tarifa de importao consolidada na Rodada Uruguai.

No mbito das negociaes e configurao dos frameworks, como vimos no

captulo anterior, o peso do G-20 foi significativo. Em boa medida, por conta da atuao
da coalizo, o pargrafo 42 do Acordo quadro de julho209 de 2004 sinaliza que um
Mecanismo de Salvaguarda Especial (SSM) ser estabelecido para uso dos pases em
desenvolvimento. O pargrafo 7, da Declarao Ministerial de Hong Kong, de dezembro
de 2005, na mesma direo, consolidando a diretriz anterior, considera que Pases
membros em desenvolvimento tambm tero o direito de ter recurso a um Mecanismo de
Salvaguarda Especial baseado em gatilhos de quantidade e preo das importaes, com
arranjos precisos a serem definidos posteriormente210. Ou seja, as demandas de
tratamento especial e diferenciado e produtos agrcolas especiais dos pases em
desenvolvimento foram incorporadas em dois documentos importantes no decorrer da
negociao.
A posio do Itamaraty, na questo do tratamento especial e diferenciado nas
negociaes agrcolas, pode ser entendida a seguir:
Com base no entendimento de que os interesses do Brasil devem ser
atendidos por regras gerais justas, e no por medidas de natureza excepcional,
a Delegao brasileira apia retoricamente a importncia das negociaes
sobre S&D, mas no figura entre os grandes demandeurs no assunto. O
interesse central do Pas, nessa rea, o de preservar os dispositivos de
208

EM. no. 006 2008/ CONSEA. Braslia 04/07/2008.

http://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/draft_text_gc_dg_31july04_e.htm
210
Developing country Members will have the flexibility to self-designate an appropriate number of tariff
lines as Special Products guided by indicators based on the criteria of food security, livelihood security and
rural development. Developing country Members will also have the right to have recourse to a Special
Safeguard Mechanism based on import quantity and price triggers, with precise arrangements to be further
defined. Special Products and the Special Safeguard Mechanism shall be an integral part of the modalities
and the outcome of negotiations in agriculture. Declarao Ministerial de Doha.
http://www.wto.org/english/theWTO_e/minist_e/min05_e/final_text_e.htm
209

112

tratamento especial e diferenciado dos quais se beneficia, o que pressupe,

essencialmente, evitar eventual desmantelamento das clusulas de S&D j
existentes e impedir que prosperem teses relativas a graduao211

A questo de apoiar retoricamente algumas demandas defensivas nas

negociaes agrcolas era uma questo importante para a manuteno do G-20, ainda que
a percepo oficial fosse que a salvaguarda especial deveria funcionar como estmulo a
acesso a mercados212. Num certo sentido, a posio parecia ser estratgica e levava em
considerao uma srie de variveis, domsticas e internacionais. Funcionrio do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio entende que
eu tenho absoluta convico que o Itamaraty e a diplomacia brasileira no
faria e no constituiria o G-20 se no houvesse um presidente como o
presidente Lula. O Itamaraty no independente, neutro, ele tem uma posio
nas negociaes, no a do MDA, no porque este Itamaraty 95% o
Itamaraty que era dez anos atrs 213.

Na nossa viso, como visto no captulo anterior, a questo da origem do G-20

remete mais prpria lgica da negociao, situao que se configurava naquele
momento, que era claramente desfavorvel ao Brasil ou a agricultura brasileira, e, no
propriamente a uma questo de governo. J a manuteno da coalizo, o esforo
brasileiro nesse sentido, certamente tem relao com aspectos da lgica da poltica
domstica, a partir de 2003, que se conjuga com a capacidade de adaptao da diplomacia
s mudanas de governo214, e, com as noes de autonomia e desenvolvimento, que so

211

Ministrio das Relaes Exteriores. Subsecretaria Geral de Assuntos de Integrao, Econmicos e de

Comrcio Exterior / Departamento Econmico, Coordenao-Geral de Organizaes Econmicas. Visita
do Comissrio Europeu para comrcio, Senhor Pascal Lamy. Mao de apoio. 31/01/2003.
212
Telegramas 650 e 651 de Delbrasgen para Exteriores de 26/03/2003. Referente ao tema do tratamento
especial e diferenciado e acesso a mercados de pases em desenvolvimento, telegrama de instruo
considerava que de maneira geral, a delegao poder indicar seu apoio s motivaes que informam as
propostas apresentadas pelos pases em desenvolvimento como forma de reforar a atuao construtiva que
tem caracterizado as posies do Brasil junto aos pases em desenvolvimento. Nessa linha, no se deve
perder de vista que Membros do G-20 (frica do Sul, Cuba, Egito, ndia, Indonsia, Nigria, Paquisto,
Tanznia, Zimbbue) apresentaram propostas. Telegrama 00079 da SERE para Delbrasgen de 26/01/2005.
Agricultura. OMC. Comit de SPS. Consultas Informais. Instrues.
213
Entrevista com funcionrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Braslia, 20/05/2009.
214
Reportagem do jornal Estado de S. Paulo de 09/11/2003 considera que Uma reforma na estrutura do
Ministrio das Relaes Exteriores contribuiu para os desencontros no governo, quando os Ministrios da
Agricultura e do Desenvolvimento divergiram abertamente do Itamaraty na conduo das negociaes para

113

formadoras do padro de respostas brasileiros s questes internacionais; ainda que,

como vimos, no primeiro captulo da dissertao, estes sejam conceitos cujo significado
concreto tem variaes.
Uma aproximao da percepo do Itamaraty a respeito do papel do setor agrcola
que: O Brasil tem na agricultura algo prximo de 30% de sua economia e mais de 40%
de suas exportaes. O pas depende, portanto, substancialmente das vendas ao exterior
de seu agronegcio, para poder sustentar seu crescimento e mesmo para poder importar
mais215. Ao mesmo tempo, tambm em janeiro de 2003, considerando a mudana de
governo, h o entendimento que:
parte fundamental da estratgia de desenvolvimento que o Brasil pretende
colocar em prtica a partir de agora consiste em reforar e promover a
expanso da agricultura familiar e criar condies para o crescimento da
agricultura extensiva, moderna e altamente competitiva, a qual posiciona o
Brasil entre as maiores potncias agrcolas do mundo216.

As distintas vises dos atores domsticos que participaram das reunies do GTI,
onde era oficialmente definida a posio brasileira, no G-20, fazia com que este lcus
fosse um mini-laboratrio, essa discusso dava condies de fazer uma proposta
favorvel ao G-20 e ao Grupo de Cairns, o que era timo para o Itamaraty217. O fato de
haver internamente atores domsticos com posies prximas s dos Estados Unidos e a
Austrlia, principalmente em acesso a mercados (MAPA, ICONE, CNA), e, tambm s
posies de ndia e China (MDA e CONTAG), sobretudo, em apoio domstico, era algo
a formao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). Porm essa mudana apontada como uma
das responsveis pela maior posio de liderana j alcanada pelo Brasil nas negociaes econmicas:
o G-20, grupo de pases em desenvolvimento formado para discutir com as naes ricas a liberalizao do
comrcio de produtos agrcolas. Para tornar o ministrio mais coeso em relao s prioridades definidas
pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, como a integrao da Amrica do Sul e a execuo da poltica
externa sob a tica do Mercosul, o Itamaraty agrupou parte das reas poltica e econmica na nova
Subsecretaria Geral de Amrica do Sul. (...)H cerca de um ms, os ministros do Desenvolvimento, Luiz
Fernando Furlan, e da Agricultura, Roberto Rodrigues, reclamaram publicamente do posio
intransigente do Itamaraty nas negociaes da Alca. O episdio fez Lula reunir todos os ministros ligados
rea para passar um pito, reafirmar a autoridade do chanceler Celso Amorim na poltica externa e
prometer participar mais das negociaes.
215
Ministrio das Relaes Exteriores. Subsecretaria Geral de Assuntos de Integrao, Econmicos e de
Comrcio Exterior / Departamento Econmico, Coordenao-Geral de Organizaes Econmicas. Visita
do Comissrio Europeu para comrcio, Senhor Pascal Lamy. Mao de apoio. 31/01/2003.
216
Idem.
217
Entrevista com funcionrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Braslia, 20/05/2009.

114

que, de certa forma, ressaltava a importncia do coordenador, no processo decisrio, e

implementador das decises, na definio da posio que o pas teria. A atuao por meio
do G-20 possibilitava, de alguma forma, conciliar as posies do Ministrio da
Agricultura com as do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. No caso deste ltimo,
demonstraria certa correlao entre parte do projeto poltico e social do atual governo e
algumas aes da poltica exterior218.

Funcionrio do Ministrio da Agricultura

reconhecia que A gente sabia que existiam propostas que por questes polticas o
Itamaraty no podia defender219.
Como se sabe, a atuao mediante coalizes Sul-Sul, atende aos anseios de uma
parte dos grupos sociais que angariam considervel sustentao ao atual governo, bem
como s interpretaes e vises de mundo de importantes lideranas que atuam na esfera
do Executivo. Nesse sentido, a poltica exterior poderia ser considerada um mecanismo
que contribui para a legitimao interna do governo. Em funo disso, a agncia
governamental que implementa essa poltica tende a fortalecer sua posio relativa no
aparato estatal.
A Rede Brasileira pela Integrao dos Povos (REBRIP)220 uma articulao das
principais ONGS, movimentos sociais e entidades sindicais do pas. Foi criada em 2001,
visando coordenar a posio dos principais movimentos da sociedade civil em relao aos
temas internacionais a partir da anlise do impacto social dos acordos internacionais. Esta
associao da sociedade civil, sediada no Rio de Janeiro, possui, inclusive, um grupo de
trabalho especfico de acompanhamento das negociaes, na OMC, e na rea de
Agricultura. O Grupo de Trabalho de Agricultura da REBRIP:
critica a viso dos Ministrios da Agricultura e das Relaes Exteriores,
excessivamente voltada para as culturas de exportao, em detrimento das
voltadas ao abastecimento interno. Em oposio a essa viso, o GT defende a
218

Na viso de Campos (2008: 10) the proposal presented by Brazil and a different group of countries
others than the members of the Cairns Group was a significant change in the strategy adopted by the
Brazilian negotiator. Brazil aligned itself with a group of developing countries of great economic
significance such as India, China, and South Africa, as well as with important South American countries.
219
Entrevista com Funcionrio do Ministrio da Agricultura. Braslia, 19/05/2009
220
A REBRIP se constitui como um plo de articulao e divulgao de iniciativas sociais frente aos
tratados de desregulamentao financeira e comercial, nos quais incluem-se a Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), e outros acordos comerciais bilaterais
e
entre
regies,
como
o
acordo
Mercosul
Unio
Europia
(EU).
http://www.rebrip.org.br/_rebrip/pagina.php?id=616 acesso em 20/11/2009.

115

elevao dos padres de sustentabilidade e o aproveitamento do potencial

exportador da agricultura familiar, garantindo o abastecimento interno com
produo de qualidade e com aceitao por consumidores de mercados
exigentes, como o europeu221.

Em carta ao Ministro Celso Amorim, em 18 de junho de 2007, a Rede Brasileira

pela Integrao dos Povos (REBRIP) afirma que:
Nos causa indignao tambm o fato do Parlamento brasileiro, das
organizaes da sociedade civil e da opinio pblica de modo geral se
encontrarem excludas do debate sobre as propostas que esto sendo defendidas
pelo Brasil neste processo (de negociao da OMC). Ainda segundo
documento do grupo Embora esse Ministrio no nos tenha consultado,
registramos aqui que para ns no aceitvel que o Brasil negocie como
parmetros para a concluso da Rodada propostas que significam um enorme
potencial de perdas para a agricultura familiar e camponesa, para o emprego e a
renda de vrios setores da indstria brasileira, e especialmente para os
trabalhadores desses setores, alm de tratar o setor de servios como
oportunidades de negcios para grandes empresas internacionais, e no como
direitos a serem garantidos222.

Segundo Leo (2007) o governo brasileiro ganhou um novo adversrio na j

difcil negociao para um acordo na rodada de liberalizao comercial da OMC: as
organizaes no-governamentais do Brasil223. Ainda segundo matria do Valor
Econmico, as ONGs reclamam da falta de transparncia nas negociaes e temem
precipitao por parte do Itamaraty, para alcanar um acordo que salve a chamada
Rodada Doha da OMC224. Este tipo de colocao precisa ser considerada em
perspectiva, muitas vezes a prpria lgica das ONGs, mesmo dos empresrios, uma
lgica de demandante, independente da posio do negociador oficial. Mesmo assim,
essas percepes sobre a viso das ONGs so elementos para demonstrar que a
identificao de maior participao de ONGs e movimentos sociais, no processo
decisrio de poltica externa, no vlida para todos os momentos da negociao; ainda
que, de forma geral, os movimentos sociais e grupos de esquerda domsticos tendam a

221

Apresentao GT de Agricultura REBRIP: http://www.rebrip.org.br/_rebrip/pagina.php?id=653

Carta ao Ministro Celso Amorim sobre Rodada Doha. REBRIP. 18 de junho de 2007:
http://www.rebrip.org.br/_rebrip/pagina.php?id=1547
223
Falta transparncia nas negociaes, criticam as ONGS. Valor Econmico, 20/07/2006. Sergio Leo.
224
Idem.
222

116

apoiar a implementao da participao do Brasil, no G-20, estabelecida pelo Itamaraty,

como veremos abaixo, ao menos, at julho de 2008.
Shaffer, Sanchez e Rosenberg (2008:65) entendem que a REBRIP ganhou maior
acesso ao governo e aos formuladores oficiais de poltica externa, no governo Lula da
Silva. No caso do processo decisrio de formulao das posies brasileiras, no G-20, a
REBRIP no participava das reunies do GTI, onde era definida a posio brasileira.
Entendemos que a interao entre agentes pblicos e privados, tanto empresariais, quanto
sociais, tem um papel muito importante para responder ao novo contexto das negociaes
da OMC mais legalizado e judicializado (SHAFFER, SANCHEZ e ROSENBERG,
2008); contudo, esta interao pblico - privada muito mais guiada pelo Estado (Stateled) de um modo mais propriamente top - down do que bottom up, ao menos no caso da
definio das posies brasileiras, no G-20225.
Mesmo a participao de outros rgos governamentais, que antes no tinham
peso relativo no processo decisrio de definio das posies brasileiras, na OMC, como
o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, precisa ser considerada tendo em conta a
especificidade do papel do Itamaraty. A participao do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio e de outros atores e agncias governamentais interessadas, na questo do G-20,
como o Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento (MAPA) e o ICONE, no
mbito do GTI, tem importncia, sobretudo, na definio de alguns dos aspectos tcnicos,
crescentemente importantes nas negociaes, nas suas fases intermediarias e finais
(NARLIKAR 2003; TUSSIE, 2009). Contudo, importante considerar que, nas
negociaes internacionais, as questes tcnicas e especficas dos acordos so
operacionalizadas ou implementadas, a partir da definio de uma estratgia negociadora
que, por definio, poltica. No caso, do nosso objeto de estudo, o Itamaraty, com apoio
ostensivo da Presidncia, definiu uma estratgia de negociao para o Brasil atuar na
Rodada Doha, e, no G-20, que, muito pela capacidade de adaptao da diplomacia, tal
como discutida, no primeiro captulo da dissertao, levava em considerao aspectos da
poltica domstica do pas e questes do sistema internacional. A partir disso, buscou-se
225

Epsteyn (2009:03) argumenta num sentido semelhante quando afirma que sindicatos, ONGs e
movimentos sociais ganharam protagonismo no contexto da redefinio induzida pelo Estado da
economia poltica da poltica comercial, em funo das novas prioridades de representao assinaladas pelo
governo. Em contrapartida, o empresariado como um todo perdeu influncia no processo de formulao da
agenda comercial e regional.

117

construir uma dinmica domstica de processo decisrio que subsidiasse essa diretriz.
Nesse sentido, ao menos no caso do G-20, a afirmao de Cason e Power (2006:32) que
a predominncia das negociaes comerciais faz com que a posio tradicional do
Itamaraty como um corpo diplomtico intelectualizado seja menos relevante nas
condies atuais de mudana, no se sustenta.
Outro ator domstico que se manifesta sobre a atuao brasileira, nas negociaes
agrcolas, e, no G-20 o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(CONSEA). Segundo entrevistados, boa parte de suas posies tem ressonncia, nas
demandas do MDA. Mesmo assim, existe uma srie de documentos elaborados pelo
rgo e que foi encaminhado para a Presidncia, na forma de ....proposies especficas,
fundamentais para serem defendidas como posies negociadoras do Brasil na OMC
(CONSEA, 4/07/2008; CONSEA 2005)226. Segundo documento do CONSEA227:

a posio brasileira nas negociaes internacionais deve tomar em conta, de

forma mais favorvel, as chamadas consideraes no comerciais sobre a
agricultura e avanar no tratamento especial e diferenciado os pases em
desenvolvimento em todas as mesas de negociao (...) prope-se a observncia
do acordado na Declarao Ministerial de Nova Dli, onde o G-20 presidido
por Brasil e ndia enfatizou ser a salvaguarda especial, ao lado de produtos
especiais, parte integral do tratamento especial e diferenciado para pases em
desenvolvimento (...) Em concordncia com a posio expressada pelo G-33,
todo produto de importncia significativa para a agricultura familiar dos pases
em desenvolvimento deve ser objeto passvel de salvaguarda especial, sem que
haja a necessidade de defini-lo previamente em lista de produtos elegveis ao
uso do mecanismo.

Em 6 de abril de 2005228, o Ministro Celso Amorim encaminha aviso ministerial

para o ento Ministro Chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, afirmando que o documento que
estava sendo preparado pelo CONSEA deveria ser:
objeto de cuidadosa reviso com vistas a melhor alinh-lo com posies

negociadoras que vem sendo desenvolvidas pelo Brasil e pelo G-20 no mbito
das negociaes agrcolas da OMC. .... Nesse sentido, a responsabilidade
poltica e tcnica que incumbe ao Brasil .... recomendam que as eventuais

226

E.M. no. 006-2008/CONSEA.

Consideraes de segurana alimentar e nutricional nas negociaes internacionais integradas pelo
Brasil. Proposta para a Plenrio do CONSEA maio de 2005.
228
Aviso no. 006 DPB/CGFOME/DALCA/DUEX-MRE EAGR OMC. Braslia, 6 de abril de 2005.
227

118

recomendaes do grupo de trabalho levem na devida conta o complexo quadro

negociador da OMC e as implicaes em termos de custo negociador de
posturas defensivas em descompasso com as possibilidades e potencialidades
da agricultura brasileira.

Segundo um funcionrio do MDA, presente nas reunies de preparao do

documento do CONSEA, que, contavam com a participao do MRE, este, pouco se
pronunciava sobre o encaminhamento das discusses, buscando ter uma postura neutra, j
que seria o representante do pas nas negociaes229.
Um dos diplomatas brasileiros, comentando a questo do processo de definio
das posies brasileiras, na OMC, e no G-20, afirmou que o que est em questo o
controle da poltica comercial externa brasileira . o Itamaraty tem um papel central e
age buscando a manuteno230. Na questo especfica das posies brasileiras, no G-20,
afirmou que tudo o Itamaraty que decide . a gente chama o ICONE para dar um
apoio tcnico na elaborao das propostas dentro dos marcos gerais estabelecidos. Esse
apoio do ICONE preparao tcnica231 da posio do pas no G-20 enfatizado por
vrios diplomatas entrevistados, ainda que o papel definidor232 seja do Itamaraty.
Mesmo assim, para usar o termo de March e Olsen (1984), os rituais sociais, de
operacionalizao do processo decisrio so um pouco mais complexos e devem ser
vistos como um elemento central, que contribui, inclusive, para a manuteno da posio
singular do Itamaraty. A justificativa, para se estabelecerem unidades de deciso
domsticas mais flexveis e informais, como o caso do GTI, que, na viso de parte dos
atores envolvidos, o fato de as negociaes, na OMC, terem ritmo e dinmica particular
dificulta o estabelecimento de uma agenda domstica fixa, para a formulao das
posies do pas.
Freedman (1976:446) argumenta que os interesses devem ser entendidos como
algo mais que a busca de um determinado resultado; devem ser compreendidos a partir do
que seja fundamental para a existncia institucional dos atores. Do ponto de vista do
229

Entrevista com funcionrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Braslia, 07/08/2009.

Entrevista com diplomata brasileiro. Genebra, 18/07/2008.
231
Na viso do embaixador Clodoaldo Hugueney o trabalho do cone tem sido da maior importncia para
preparar nossas propostas. Valor Econmico 15/12/2005. Andr, o homem dos clculos, no tem o que
fazer.
232
Entrevista com diplomata brasileiro. Braslia, 06/08/2009.
230

119

Ministrio das Relaes Exteriores, buscando o seu fortalecimento no seio do aparato

estatal, objetivo de todas as burocracias, o fato de ter sido o criador233 de uma coalizo
internacional que mudou a forma como as decises eram tomadas, na OMC, que colocou
o pas junto com a ndia234, no ncleo do processo decisrio da organizao, e que
aumentou a capacidade de interveno do Estado brasileiro, numa arena central da
governana internacional, contribuiu para o fortalecimento do Itamaraty internamente. O
argumento diplomtico busca ento reforar o que seria o beneficio possibilitado pela
tradio e pela burocracia profissionalizada, com uma cultura organizacional forte
(CHEIBUB, 1985). Evidencia-se a idia de especificidade da poltica externa em relao
s demais polticas pblicas e sua funcionalidade para o quadro das polticas de
desenvolvimento, implementadas pelo governo. Quando isso visvel, como na atuao
do Brasil, no G-20, o Itamaraty tende a reforar a sua posio especfica, no aparelho
estatal brasileiro. A manuteno dessa dinmica pode ser explicada, em boa medida, pela
capacidade do Ministrio das Relaes Exteriores absorver, de forma estratgica, as
presses domsticas por maior participao, no processo decisrio, sem, contudo, em
momentos importantes, modificar a posio que entende que o pas deveria assumir.
Survey, desenvolvido por Marques (2008:102), com empresrios e representantes
de grupos de interesse brasileiros de diversos setores mostra que:
mais de 78% dos respondentes sentem que lderes empresariais brasileiros no
participam suficientemente das discusses da agenda externa do pas. Muitos
desses mesmos lderes que entendem que os empresrios no participam
efetivamente na definio da poltica externa, so, contudo, ativamente
envolvidos com o Itamaraty.

Esse entendimento contextualizado, no caso do presente trabalho, significa que,

na questo do processo de definio da posio brasileira no G-20, a forma como o
Itamaraty lida com os atores domsticos interessados na questo visa, sobretudo,
233

O ento Presidente do Comit de Negociaes Agrcolas da OMC, o diplomata neozelands, Tim

Grosser, destaca a importncia do Brasil, para a conformao do G-20: A formao do G-20 pelo Brasil,
francamente, foi uma obra prima da diplomacia brasileira. Entrevista ao jornal Folha de S. Paulo:
9/8/2004.
234
Segundo Guimares (1999: 148) fora da crise, a ndia e a China representam um desafio poltico para a
diplomacia brasileira, como grandes Estados com interesse na multipolaridade do sistema internacional e
na luta contra hegemonias que tentam impedir a plena realizao do potencial dos Estados da periferia.

120

legitimar as decises mais ou menos formuladas previamente. Isso no quer dizer que os
novos atores que participam do processo decisrio sejam irrelevantes ou que um processo
decisrio, onde houvesse maior nmero de inputs efetivos, necessariamente, teria
resultados melhores. Significa que, mesmo num contexto domstico, cada vez mais
poliarquico (LOPES, 2008), onde vrios atores buscam influenciar a definio da posio
brasileira, na OMC, o Itamaraty consegue estabelecer uma estratgia negociadora
especfica que fortalea a posio do Brasil, no sistema internacional, e a posio do
Ministrio, no seio do aparato estatal brasileiro. A maior internacionalizao da
economia, elaborao tcnica da agenda internacional e aumento da participao de
outros atores governamentais, no levou, necessariamente, a modificaes no padro de
atuao do Itamaraty, na definio das posies brasileiras, na OMC, particularmente, no
G-20.
Essa discusso, em parte, remete aos argumentos de alguns autores neoinstitucionalistas que consideram que as estruturas organizacionais da poltica geram
efeitos prprios (MARCH e OLSEN 1984; PIERSON, 2004). Uma vez que uma
determinada dinmica de processo decisrio est em andamento, as pessoas que
participam do mesmo tendem na maior parte das vezes a assumir isso como um dado e a
no buscar a modificao de determinada situao, mesmo porque, em alguns casos, as
alternativas possveis no necessariamente seriam interessantes ou viveis. March e
Olsen (2009: 15) argumentam que as experincias so rotineiramente transformadas em
regras, as regras em princpios e os princpios em sistemas de pensamento235. Tambm
nessa direo, Alves (2005: 29) entende que:
o grau de institucionalizao das organizaes importante por que quanto
maior, mais presente estaro os valores e interesses das organizaes nas
posies tomadas pelos atores que as representam na arena decisria.

235

Segundo March e Olsen (2009:1): the logic of appropriateness is a perspective that sees human action
as driven by rules of appropriate or exemplary behavior, organized into institutions. Rules are followed
because they are seen as natural, rightful, expected, and legitimate. Actors seek to fulfill the obligations
encapsulated in a role, an identity, a membership in a political community or group, and the ethos, practices
and expectations of its institutions. Embedded in a social collectivity, they do what they see as appropriate
for themselves in a specific type of situation.

121

A receptividade do Itamaraty s presses domsticas, no caso da definio da

posio brasileira, no G-20, parece ser proporcional ao grau que a demanda especfica
dos atores envolvidos era compatvel com o objetivo de manuteno da coalizo, ao
menos at a reunio mini ministerial de julho de 2008, e, com os princpios
tradicionais da diplomacia, de autonomia e desenvolvimento, neste ltimo caso
entendido como proteo ao pas da aceitao de acordos ou limitaes internacionais
que diminuam a capacidade presente ou futura do Estado brasileiro estabelecer polticas
pblicas em setores considerados estratgicos.
A Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) passou a
participar das reunies do GTI, a partir de meados de 2005. Em 2003, depois da reunio
de Cancn, quando o GTI foi criado, a CONTAG no participava. Inclusive, esta, junto
com o MDA236, sempre foi entusiasta do G-20 e da necessidade de uma proposta
brasileira sobre Produtos Especiais e Mecanismos de Salvaguarda Especial237, que
sempre foram demandas indianas238, na OMC, desde o lanamento da Rodada em 2001, e
que foram efetivamente incorporadas nas propostas do G-20. Um dos comunicados do
grupo afirma que:
As propostas dos pases desenvolvidos no incorporam adequadamente o
S&D (Tratamento Especial e Diferenciado) para pases em desenvolvimento. O
G-20 reafirma que S&D parte integral de todas as reas de negociao239.

Essa mesma diretriz tambm est presente no discurso do Ministro Celso

Amorim, proferido na Reunio Ministerial do G-20, de 12 de junho de 2004:
236

Nota da CONTAG: http://www.inesc.org.br/noticias/noticias-gerais/2008/julho/omc-as-ultimascartadas-nao-evitaram-o-fracasso/ interessante analisar o contedo desta com o presente na da CNA
http://www.cna.org.br/site/down_anexo.php?q=E22_20068Pag_3e4_01.pdf a respeito do mesmo tema.
237
Proposta de Mecanismo de Salvaguarda Especial 15 de junho de 2005. Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. Mimeo.
238
A ndia, desde o lanamento da Rodada, em 2001, no estava disposta a abrir o seu mercado agrcola.
Pedia uma liberalizao unilateral por parte dos pases desenvolvidos. As propostas indianas argumentavam
que a proteo do mercado agrcola do pas justifica-se em funo do papel fundamental que este
desempenha no equilbrio e no desenvolvimento da sociedade indiana. Por isso, viam uma razo de ser do
apoio interno. Da mesma forma, os indianos querem manter 20% de seus produtos agrcolas intocados num
acordo da OMC. A proposta defendida pelos indianos que produtos como acar, cereais e frango sejam
considerados sensveis, e que, portanto, no estariam sujeitos eventual negociao de cortes de tarifas.
(WT/MIN(05)/ST/17; G/AG/NG/W/114; G/AG/NG/W/176).
239
Reunio Ministerial do G-20. Genebra, 9 de novembro de 2005.

122

Ns precisamos garantir a existncia de dispositivos de tratamento especial e

diferenciado que sejam efetivos e operacionais, dirigidos para o
desenvolvimento rural e para os meios de vida dos pases em
desenvolvimento.

Esta posio do Brasil era fundamental para a manuteno da coalizo. Contudo,

a posio efetiva do Brasil, desde antes da Conferncia da Cancun, de setembro de 2003,
sobre o tema de tratamento especial e diferenciado e salvaguardas especiais para pases
em desenvolvimento era que:
o Brasil manteria postura equilibrada a esse respeito, assinalando apenas a
convenincia de que a salvaguarda especial funcionasse como um estmulo
liberalizao, associada, portanto, reduo tarifria dos produtos cobertos240.

Esta parece ter sido, inclusive, a posio do pas, cinco anos depois, na reunio
mini-ministerial, de julho de 2008241, j num estgio final da negociao, quando o G-20
no apresentou proposta conjunta sobre o tema e o Brasil no aderiu proposta da ndia,
da China e da Indonsia, e, aceitou um acordo que no previa as protees demandadas
pelos indianos242. Na reunio mini-ministerial, de julho de 2008, onde havia uma chance
240

Telegramas 650 e 651 de Delbrasgen para Exteriores de 26/03/2003. Telegrama 670 de Delbrasgen para
Exteriores 27/03/2003.
241
Em 12 de junho de 2008, ou seja, um pouco mais de um ms antes da reunio mini-ministerial de julho
de 2008, o Assessor Especial do Ministro do Desenvolvimento Agrrio, Laudemir Andr Muller,
encaminhou ofcio para o embaixador Roberto Carvalho Azevdo, ento Subsecretrio Geral de Assuntos
Econmicos e Tecnolgicos do Itamaraty (atualmente embaixador brasileiro em Genebra), com cpia para
o ministro Carlos Marcio Cozendey, Diretor do Departamento Econmico do Itamaraty e para o Assessor
Especial para Assuntos Internacionais da Presidncia da Repblica, Marco Aurlio Garcia, no seguinte
sentido: Fao referncia ao momento atual da negociao agrcola da Rodada Doha da Organizao
Mundial do Comrcio. A este respeito, solicito que o Ministrio das Relaes Exteriores mantenha o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio permanentemente atualizado do andamento das discusses. Nas
ltimas semanas tem ocorrido uma srie de reunies negociadoras e de aproximao de posies em
Genebra. Entretanto, no temos recebido relatos ou informaes oficiais sobre a evoluo dos temas em
negociao, especialmente os de nosso interesse institucional direto. As poucas informaes que temos tido
do processo, via de regra, so as que temos obtido na mdia ou da pgina da Organizao Mundial do
Comrcio na Internet. Como bem sabido, as discusses em Genebra aparentemente convergem para uma
possvel reunio ministerial, que poder significar a concluso da Rodada Doha. Dentro os pontos que
ainda esto em aberto na negociao, h pontos de fundamental importncia para o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio. Por fim, reitero que as convocatrias e informaes de provveis datas de
reunies, ainda que sejam sujeitas a confirmaes ou passveis de cancelamento posteriores, sejam enviadas
a este Ministrio de forma expedita, a fim de viabilizar a participao do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio no processo. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Gabinete do Ministro. Ofcio no.
009/AIPC. MRE DCA. Distribuio SGET/DEC/DPB. Classificao EAGR. OMC.
242
Jamil Chade, O Estado de S. Paulo, 27/07/2008. Entidades do Setor Agrcola apiam acordo da Rodada
Doha. Valor Econmico: 17/07/2008. Segundo um funcionrio do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio a proposta do Itamaraty sobre salvaguardas especiais e tratamento especial e diferenciado em

123

real de fechamento da Rodada, com influncia do Brasil243 e do G-20, na configurao do

acordo, o pas resolveu aceitar244 o acordo proposto por Pascal Lamy. Carvalho (2009)
argumenta que os interesses domsticos dos membros do G-20, particularmente do
Brasil, na reunio de julho de 2008, foram mais fortes que as motivaes iniciais que
levaram formao da coalizo. Na viso de Carvalho (2009: 19):
as posies do Brasil em julho de 2008, quando o pas aceitou as propostas da
OMC como base das negociaes, foram resultados de dois fatores: os
constrangimentos domsticos e as idias realistas que ajudaram a justificar a
deciso e o abandono da solidariedade ao G-20.

O Ministro Celso Amorim entende que esse grupo (o G-20) no era um fim em
si mesmo. O objetivo a concluso da Rodada245. A postura do Brasil, em relao ao G20, pode ser pensada a partir do que Pinheiro (2000) chama de a natureza hobbesiana e a
natureza grotiana da poltica externa brasileira. A avaliao da REBRIP sobre a posio
brasileira em julho de 2008 era que:
a estratgia negociadora brasileira tambm abalou as alianas do Brasil com
ndia e China. Refletindo o peso econmico que o agronegcio exportador tem
na balana comercial brasileira, o Brasil no deu a devida importncia a temas
importantes para estes pases parceiros e para a agricultura familiar e
camponesa. O tema das salvaguardas e outros mecanismos de defesa e
promoo da agricultura que garante a segurana e soberania alimentar, no

julho de 2008 no agradava ao MDA. Entrevista com funcionrio do Ministrio do Desenvolvimento

Agrrio. Braslia, 07/08/2009.
243
Segundo Matheus Alves Zanella, em 14 de julho de 2008 tudo indica que a ministerial de Genebra ser
decisiva para a Rodada Doha. Os termos tcnicos das modalidades j foram explorados de maneira
profunda nos ltimos meses e restam as decises polticas sobre os nveis de ambio dos acordos (...) o
Brasil aps conseguir a ltima das grandes ambies em NAMA o tratamento especial para o Mercosul
em produtos sensveis tambm no possui justificativas de negar um possvel acordo em Genebra. O
espao de manobra do Brasil justamente tentar ampliar a ambio em pontos em aberto em agricultura,
como o nvel de apoio domstico dos Estados Unidos e as flexibilidades como SSM, SSG, SPs, etc. Nota
Tcnica no. 26 - CNA. Braslia, 14 de julho de 2008.
244
Referindo-se ao papel da instituio ou ator coordenador no processo decisrio de poltica externa Farias
(2009: 19) argumenta que Usually the coordinator will be active in the decision unit when he disagrees
with the position of other participants in key opportunities to act, especially when he saw a great gulf
between the preferences of the decision unit and the necessities of the international multilateral process.
245
Argentina no se dobra a Amorim. O Estado de So Paulo. 27/07/2008.

124

Brasil e no mundo, no foi priorizado pelos negociadores brasileiros, ao passo

que se mostrou um tema central para estes parceiros chave do Brasil246.

Trabalho de Farias (2009) discute tema de importncia para o estudo do processo

decisrio domstico: o estgio da negociao. Ou seja, o nvel de intensidade da
participao dos atores domsticos e o grau de politizao da discusso dos temas no so
uniformes em todos os momentos da negociao. Varia de acordo com o momento da
negociao. No caso do Brasil, em todos os momentos, o papel do Itamaraty singular,
em boa medida, pelos aspectos discutidos, no segundo captulo da dissertao, mas, a
forma como ocorre a interao com os outros atores domsticos sofre variaes de acordo
com o estgio da negociao. Os estgios iniciais, de pr-negociao e definio da
agenda, so processos amplos. Esses momentos, em todas as Rodadas (STEINBERG,
2002), tambm, na Rodada Doha, so razoavelmente inclusivos, do ponto de vista das
demandas que sero incorporadas na agenda. No h uma discusso de detalhes dos
acordos. Por conta disso, a mobilizao domstica tende a ser menor, j que h certo
espao para demandas especficas e os compromissos so genricos. Os atores
domsticos ainda no vem de forma clara impactos (re)distributivos.
Na fase seguinte, no estgio intermedirio da negociao, os acordos vo ficando
mais especficos, os temas mais delimitados e o caminho da negociao, a definio das
modalidades, j efetivamente traada. A trajetria delimitada e os frameworks,
frmulas de cortes tarifrios, e de acesso a mercados ficam mais complexos e tcnicos.
Nessa fase intermediria, h maior participao domstica, na definio de aspectos
tcnicos das posies, e a busca de influncia de setores e atores especficos. Por fim, na
fase final da negociao, de estabelecimento dos compromissos efetivos de cada pas, e
do formato final do acordo, h forte mobilizao domstica, visando influenciar a posio
oficial do governo.
Do ponto de vista do negociador oficial de um pas em desenvolvimento, como no
caso brasileiro, a tendncia variaes de intensidade das presses domsticas tem
impacto na forma como este lida com os atores internos. Nos estgios intermedirio e
final da negociao, quando a busca por influncia nas decises maior, vimos isso
246

REBRIP Rede Brasileira Pela Integrao dos Povos. 30 de julho de 2008. Fracasso da Rodada Doha
da OMC. Movimentos sociais comemoram mais um fracasso da Rodada de Doha da OMC.
http://www.rebrip.org.br/_rebrip/pagina.php?id=2546

125

claramente no aumento no nmero de cartas enviadas ao MRE e de declaraes pblicas

de atores domsticos interessados, na questo das negociaes, da OMC e do G-20, o
Itamaraty j tinha traado a estratgia de atuao do pas, que certamente poderia sofrer
modificaes, mas que se operaria, a partir de uma margem previamente estabelecida.
Essa margem considerada, tendo em conta a estratgia do Brasil, no conjunto dos
temas, e tambm a posio dos outros pases. Dependendo do peso dos atores domsticos
envolvidos na questo, e, da ateno presidencial, as posies poderiam mudar. Mas, no
caso das posies brasileiras, no G-20, no houve mudanas significativas, entre outros
fatores,

por conta do papel singular do Itamaraty na formulao e, sobretudo, na

implementao da posio do pas. O papel definidor247 do Itamaraty permaneceu

constante em todos os estgios da negociao. Carvalho (2009:13), apesar no estar
trabalhando com o mesmo tipo de argumento do presente trabalho, tambm oferece
elementos importantes, para a corroborao da nossa hiptese, quando argumenta que as
propostas iniciais do G-20 no sofreram modificaes durante o processo negociador.
A diplomacia, por ser a instituio coordenadora, do GTI, que formulava a
posio brasileira, buscou compor o processo decisrio de modo que o mesmo
corroborasse as suas posies, no sentido mais ou menos indicado pela literatura, quando
analisa o papel dos coordenadores no processo decisrio (DESTLER, 1980, FARNHAM,
2004, FARIAS, 2009). Essa composio inclua os principais atores interessados no
tema. O fato de a participao do pas na coalizo levar em considerao a composio de
elites e o momento poltico nacional tambm um fator a ser considerado, o que tem a
ver com a noo que a melhor tradio do Itamaraty saber renovar-se (FARIA, 2009:
85), o que no quer dizer que a instituio diplomtica tenha deixado, em algum
momento, de ter um papel central na definio das posies brasileiras na coalizo.
A atuao do Brasil, na OMC, por meio do G-20 possibilitava diplomacia
conjugar os elementos de tradio da ao externa brasileira, autonomia e
desenvolvimento, com as necessidades polticas do momento e com as permissibilidades
do sistema internacional, mantendo ou aumentando, com isso, a sua posio singular no
aparato estatal brasileiro. No parece haver, no caso da formulao das posies
brasileiras, no G-20, progressiva influncia da sociedade civil no processo decisrio ou
247

Entrevista com diplomata brasileiro. Braslia, 06/08/2009.

126

uma descentralizao da formulao e/ou implementao da poltica externa do Itamaraty

para outros rgos do governo, nos termos sinalizados por Cason e Power (2006). Isso
no quer dizer que a poltica externa ou as posies do Brasil, no G-20, desconsiderem
totalmente os interesses domsticos.
A coalizo G-20 surgiu no estgio intermedirio da negociao da Rodada Doha,
quando, diante de uma dinmica especfica do contexto negociatrio, sobretudo, a
possibilidade de a ndia aderir s posies da Unio Europia e desequilibrar o jogo da
rodada em favor dos interesses protecionistas, no tema agrcola, os negociadores oficiais
definiram uma estratgia para o pas atuar na Rodada. Em seguida, buscou-se uma
composio domstica, o GTI, onde os atores participantes, de certa forma,
corroborassem com essas posies248. A partir de 2005, paralelamente s criticas dos
setores mais ligados ao agronegcio (MAPA, CNA, ICONE), houve um aumento do peso
dos setores ligados agricultura familiar (MDA, CONTAG, CONSEA), no processo
decisrio, de forma a justificar as posies da diplomacia a partir de demandas de rgos
domsticos. A estratgia da diplomacia brasileira, no G-20, era um meio para atingir um
ou vrios fins e levava em considerao interesses domsticos importantes, algumas
vezes antecipando-se s demandas dos atores de maior peso. Um dos objetivos do Brasil
era conseguir um acordo agrcola, na OMC, mais razovel, onde houvesse diminuio
dos subsdios exportao dos pases desenvolvidos e maior acesso a mercados desses
pases. Buscava-se tambm contra-arrestar as proposta de graduao do pas tal como
pretendida pelos Estados Unidos e pela Unio Europia em diferentes momentos da
negociao. A postura de demandante, nas negociaes agrcolas, fortaleceria posies
mais defensivas nos outros temas da negociao, como NAMA, servios e propriedade
intelectual. Alm disso, a atuao do pas, na coalizo, tinha relao com as noes de
autonomia e desenvolvimento, que so formadoras do padro de respostas da diplomacia
brasileira ao sistema internacional (PINHEIRO, 2004; VIGEVANI e MARIANO 2006;

248

Por exemplo, antes da formao do G-20, quando o Brasil atuava, sobretudo, via Grupo de Cairns, o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio no participava do processo decisrio de definio das posies do
Brasil nas negociaes agrcolas. Por exemplo, no processo de definio da posio do pas nas
negociaes agrcolas na reunio mini-ministerial de Tquio, de fevereiro de 2003, no houve participao
do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio no processo decisrio. Pas tem dvidas sobre acordo agrcola
na OMC. O Estado de S. Paulo, 14/02/2003. Ver tambm: Brasil quer negociao na ALCA ou na
OMC. Valor Econmico, 14/02/2003.

127

MARIANO, 2007) e fortalecia a instituio diplomtica, enquanto ator domstico que

contribui para o fortalecimento das posies do pas no sistema internacional.
Como vimos, no terceiro captulo da dissertao, as coalizes so importantes,
para os pases em desenvolvimento aumentarem seu poder de barganha nas negociaes,
na OMC. Contudo, parece haver uma dificuldade estrutural, para a manuteno das
coalizes nos estgios finais das negociaes, de definio dos compromissos de cada
pas. As coalizes parecem ter maior efetividade, nos estgios iniciais da negociao e de
estabelecimento dos frameworks intermedirios. Ainda no possvel explicar totalmente
a posio brasileira, na reunio mini-ministerial de julho de 2008, at porque a Rodada
ainda no terminou, mas, pudemos verificar que, desde janeiro de 2003, a diplomacia
brasileira formulou uma estratgia de negociao para a Rodada, buscando atuar em
conjunto com a ndia, estimulada pela possibilidade de os indianos aderirem s posies
da Unio Europia, nas negociaes agrcolas. O surgimento da coalizo remete,
sobretudo, necessidade brasileira de reagir a uma situao, onde a discusso sobre
agricultura caminhava para um sentido que era entendimento como desfavorvel ao
interesse do pas nas negociaes. No houve mudanas, e, esta estratgia de atuao
conjunta com a ndia s foi alterada, no momento que se entendeu que havia uma chance
real de encerramento da Rodada, em termos percebidos como favorveis para o pas. Essa
continuidade e a prpria estratgia brasileira no G-20 so elementos que caminham no
sentido de corroborar a nossa hiptese.
No mbito das negociaes internacionais, as possibilidades oferecidas por
algumas afinidades, entre os pases, encontram limites lgicos, sobretudo nos momentos
crticos ou decisivos, nos interesses polticos e econmicos de atores domsticos
relevantes. As afinidades abrem alguns caminhos, promovem certa compreenso, mas no
caso da poltica internacional, parecem no superar o papel dos interesses. A posio do
Brasil, na reunio mini-ministerial, de julho de 2008, talvez possa ser contextualizada, a
partir dessa perspectiva. Pinheiro (2004, p.8), aponta, que:

na conjugao de idias e interesses, o que se percebe na poltica externa

brasileira a hegemonia de uma viso realista das relaes internacionais e do
papel que o pas deveria desempenhar no sistema.

128

O conceito de autonomia, que seria um corolrio dessa percepo realista do

cenrio internacional, constitui um atributo estrutural da poltica exterior do Brasil.
Contudo, como foi discutido, no primeiro captulo da dissertao, pocas distintas e
contextos internacionais e domsticos diferentes resultam em diferentes interpretaes do
que seja a autonomia.
Do ponto de vista do Itamaraty, a formao e atuao do Brasil249, no G-20, um
caso de sucesso no direcionamento das negociaes, na OMC, que aumentou a
capacidade de interveno do Estado brasileiro, nas negociaes internacionais, um
indicador que, no mbito do jogo das disputas interburocrticas, de definio das
posies brasileiras, tende a fortalecer o Ministrio das Relaes Exteriores e a forma
como lida com os temas externos. O peso do Itamaraty, historicamente, tem se fortalecido
na medida que, em determinado perodo, haja uma forte correlao, entre o padro
econmico adotado internamente, um atendimento s demandas das elites dominantes,
numa situao de razovel grau de coeso, e, tambm, que haja uma funcionalidade da
poltica externa no que se refere manuteno ou ampliao da capacidade de atuao
autnoma, no sistema internacional. A questo da participao brasileira, no G-20,
insere-se exatamente nessa perspectiva. por conta dessa compreenso estrutural da
poltica externa brasileira que entendemos que a manuteno do G-20 e seu sucesso
relativo na Rodada Doha, contribuiu para o fortalecimento do Itamaraty, no processo
decisrio de definio das posies internacionais do Brasil. Corroborando nosso
argumento do primeiro captulo, que quando as posies internacionais do Brasil contam
com o apoio da Presidncia da Repblica e/ou tem forte sintonia com o conjunto de
polticas domsticas implementados pelo governo e seus principais grupos de
sustentao, o Ministrio das Relaes Exteriores tende a se fortalecer enquanto
instituio e a aumentar o seu peso, no processo decisrio de definio das posies
internacionais do pas. Como afirma Amorim (1994: 15) as realizaes diplomticas
reforam o papel da Chancelaria no processo mesmo de articulao de opes de poltica
internacional.
249

Na viso do Ministro Celso Amorim: Todo mundo reconhece que o Brasil tomou a liderana e
assumiu os riscos do G-20. Diria sem falsa modstia que o Brasil mudou a dinmica das negociaes da
OMC. No foi o Brasil sozinho. Mas o Brasil lidera o G-20 e procurado - e diria que quase que cortejado
- por Estados Unidos, Unio Europia e Japo, entre outros pases. Gazeta Mercantil, 19/10/2006.

129

O G-20, por ter uma conotao de busca de maior justia250 das negociaes na
OMC, por ser uma coalizo de pases em desenvolvimento, por conciliar demandas
ofensivas em relao aos pases desenvolvido, nas negociaes agrcolas, com posies
que destacam a importncia da agricultura familiar, e, por ter sido uma escada para uma
posio que o Brasil jamais tinha tido antes na OMC251, conta com apoio de diversos
grupos e movimentos polticos e sociais que do apoio importante ao governo Lula da
Silva, o que no quer dizer que esses grupos tenham total influncia, no processo
decisrio de definio dessas posies. A coalizo tem forte sintonia com o conjunto de
polticas domsticas implementadas internamente pelo governo e com a viso de mundo
de parte significativa dos seus grupos de sustentao. Portanto, como vimos, no processo
decisrio de definio das posies brasileiras, no G-20, com o apoio ostensivo da
Presidncia, articulando-se estrategicamente com burocracias mdias, aproveitando a
situao de fragilidade institucional da CAMEX, a instabilidade de outros ministrios e,
apoiando-se em uma coalizo poltica e social que, no deseja que o Brasil se envolva em
negociaes profundas com pases desenvolvidos, o Itamaraty teve uma centralidade
inquestionvel na formulao das posies brasileiras no G-20. Este relativo
descolamento domstico foi importante para a manuteno do G-20, sobretudo, no
perodo de 2005 a 2007. O processo decisrio de definio da posio brasileira uma
varivel que teve papel importante para garantir a manuteno do G-20.

250

Referindo-se participao do Brasil, na Conferncia de Paz de Paris, de 1919, na discusso sobre a

formao da Liga das Naes, Garcia (2000:33) argumenta que essa conduta aparentemente contraditria,
ou seja, a defesa dos direitos das potncias menores concomitante aspirao de conquistar um status
equivalente ao das grandes potncias, iria permear toda a poltica brasileira na Conferncia de Paz.
251
Entrevista com diplomata brasileiro. Braslia 21/05/2009.

130

Consideraes Finais
Buscamos ao longo do presente texto analisar o processo decisrio de formulao
da posio brasileira, na coalizo G-20, na Rodada Doha, da OMC. Do mesmo modo,
abordamos a questo da origem da coalizo, as razes da sua manuteno e do seu
sucesso, ao menos relativo, e a forma como a atuao na coalizo tinha relao com
aspectos estruturais do comportamento externo brasileiro. Dinmicas do processo
decisrio de definio da posio brasileira e da poltica domstica do pas tiveram papel
importante, para a manuteno da coalizo. Como vimos, sendo o Brasil o principal
formulador do G-20, a manuteno dessa coalizo internacional de pases em
desenvolvimento estava condicionada, em boa medida, por aspectos referentes poltica
domstica, o que corrobora o argumento que elementos referentes dinmica interna dos
Estados devem ser adicionados ao entendimento da razo pela qual os pases atuam,
mediante coalizes, na OMC, ou, especificamente, no caso das potncias mdias, por que
estariam mais propensas a arcar com os custos de sua manuteno.
Contriburam para

o xito do G-20, sobretudo, no estgio intermedirio da

negociao, a apresentao de propostas tcnicas e substantivas, a tentativa de ter uma

posio intermediria entre os diferentes interesses que constituam a dinmica
negociatria, o aperfeioamento das estratgias de negociao dos pases em
desenvolvimento, movimentos prprios do sistema internacional, como o questionamento
da centralidade norte-americana e a reestruturao dos eixos de desenvolvimento, com
destaque para o papel da China e da ndia. Esses so fatores que inviabilizaram, ao menos
por enquanto, o trmino da Rodada Doha, nos mesmos moldes como ocorrera o
fechamento das Rodadas anteriores, que Steinberg (2002) chamou de pactuao
assimtrica. Portanto, aspectos da poltica domstica do Brasil e questes do sistema
internacional ajudam a entender os sucessos do G-20.
Na percepo brasileira, o G-20 no era um fim em si mesmo, era um meio para
atingir um ou vrios objetivos, entre eles, concluir a Rodada Doha252. No momento em
252

Como argumenta o ministro Celso Amorim esse grupo (o G-20) no era um fim em si mesmo. O
objetivo a concluso da Rodada. Argentina no se dobra a Amorim. Jornal Estado de So Paulo,
27/07/2008. Referindo-se s diferentes posies entre Brasil e Argentina, o presidente Lula da Silva indica
que, veja, por mais que voc trabalhe para um processo de integrao, seja da Unio Europia ou da

131

que havia uma chance concreta de encerramento da Rodada, onde as ameaas aos
interesses brasileiros que estimularam a formao da coalizo no estavam mais
presentes, e o acordo que estava sobre a mesa era entendido como favorvel aos
interesses do pas, tendo o Brasil e o G-20 contribudo, significativamente, na sua
configurao, como vimos, no quarto captulo, optou-se por ter uma posio que, para
determinados analistas e observadores, foi entendida como de no solidariedade ao G-20.
Ou seja, naquele momento, a percepo era que a atuao em conjunto, sobretudo, com a
ndia, no caso das negociaes agrcolas na OMC, importante para a manuteno do G20, j teria cumprido o seu objetivo. O que no equivale a dizer que os esforos,
buscando maior aproximao com o pas asitico em outros temas e agendas da poltica
externa, como no caso do acordo preferencial de comrcio entre o Mercosul e a ndia,
tenham se arrefecido. Alm disso, como a Rodada Doha ainda no terminou, possvel
que os pases voltem a atuar em conjunto, no tema agrcola e, no G-20, tendo em conta,
sobretudo, os sinais de retrocesso nas posies dos Estados Unidos em relao ao que
estava na mesa, em julho de 2008.
O surgimento do G-20 remete a uma posio reativa do Brasil, diante de uma
situao das negociaes que contrariava seus interesses. A origem da coalizo, assim
como de outras coalizes de pases em desenvolvimento, na OMC, baseia-se na tentativa
de reagir eficazmente a medidas que contrariam interesses. Nesse sentido, como vimos,
ainda que a coalizo, posteriormente, tenha moldado, de forma substantiva, o andamento
das negociaes, a sua origem tem relao com determinadas posturas dos pases
desenvolvidos, sobretudo, da Unio Europia, e na Reunio de Cancn, da tentativa
desta, junto com os Estados Unidos, de chegar a um entendimento, nos moldes do acordo
de Blair House da Rodada Uruguai. O que sugere que, um estmulo importante, para a
formao de coalizes de pases em desenvolvimento, so fatores exgenos ao prprio
grupo.
Muitas vezes, o caso do G-20 vai nessa direo, quando os pases em
desenvolvimento conseguem contra-arrestar os fatores externos que estimularam a
Amrica do Sul ou do mundo asitico, em alguns momentos voc tem que considerar a situao do seu
Estado nacional. No devemos ver, em nossas diferenas, situaes de conflito mas situaes de diferena;
diferenas
econmicas
e
de
potencial
industrial.
Clarn,
7/9/2008.
http://www.clarin.com/diario/2008/09/07/um/m-01755400.htm

132

formao da coalizo, tendem a ter dificuldades para continuar agindo coletivamente.

Parte da explicao disso, talvez tenha relao com os interesses domsticos dos pases.
A posio oficial brasileira, no G-20, durante um estgio da negociao, ao menos, de
fevereiro 2003 at julho de 2008, buscava relativizar os interesses demandantes na
negociao agrcola em prol da ao coletiva com a ndia. Essa lgica correspondia a
fatores do jogo poltico domstico e da estratgia de negociao traada pelos
formuladores oficiais. Quando houve uma oportunidade de ao, onde interesses efetivos
do pas, que j eram identificveis antes da formao da coalizo, estavam mais ou menos
incorporados, na mesa de negociao, as concesses que estavam sendo feitas
estrategicamente, em prol da ao coletiva, foram parcialmente abandonadas. A ao
coletiva dos pases em desenvolvimento, na OMC, mais determinante, no sentido de se
buscar evitar uma perda, do que propriamente estimulada por uma posio inicial
propositiva, tentando assegurar nichos de benefcios e posies comuns. Mais estudos
nesse ponto, considerando outras coalizes, podero complementar o entendimento
apresentado neste trabalho, equacionando o estmulo geral e o impacto das coalizes de
pases em desenvolvimento na OMC.
Com relao s nossas hipteses de pesquisa, verificamos, efetivamente, a
participao de diversos atores domsticos, na dinmica de formulao das posies
brasileiras, no G-20. Confirma-se, assim, a hiptese central que indicava que, em casos
onde temas externos tm forte interconexes com os interesses domsticos, a poltica
externa brasileira tenderia a ser mais receptiva aos atores internos, como forma de
fortalecer suas posies no mbito das negociaes comerciais internacionais. Isso foi
comprovado, a partir da anlise das reunies do GTI, onde era oficialmente definida a
posio que o Brasil teria na coalizo. Nesse sentido, com o decorrer das negociaes, de
2003 a 2008, e os inerentes conflitos de interesses domsticos em relao posio que o
pas deveria ter, uma derivao da nossa hiptese central era que, por conta dessas
presses domsticas, haveria alteraes nas posies iniciais da diplomacia, diante de
determinadas questes envolvidas na atuao do Brasil, no G-20. Contudo, no
verificamos alteraes importantes, nas posies iniciais da diplomacia brasileira, no
decorrer do processo negociador. O que corrobora nossa hiptese secundria, indicando
que a abertura do processo decisrio a alguns dos atores domsticos interessados na

133

questo, no necessariamente significa um processo decisrio mais descentralizado,

denota, na verdade, uma dinmica de absoro estratgica da participao de atores no
governamentais ou de agncias governamentais que no participavam do processo de
formulao da poltica externa brasileira, mas que, diante dos temas tratados, demonstram
interesse em influenciar a posio do pas. Verificamos um claro padro de
comportamento nas posies do Brasil, no G-20, delimitado pelo Ministrio das Relaes
Exteriores, e que levava em considerao, tanto aspectos poltico-domsticos, quanto
dinmica das negociaes, na OMC. Nesse sentido, como identifica parte da literatura
terica de Anlise de Poltica Externa, os outputs do processo decisrio refletem as foras
relativas dos atores envolvidos, de forma que a estabilidade numa estrutura de poder ir
resultar numa certa continuidade da poltica.
No identificamos, no processo decisrio de definio da posio brasileira, no G20, progressiva influncia da sociedade civil ou perda significativa de poder no processo
e/ou descentralizao da formulao da poltica externa do Itamaraty, para outros rgos
do governo, tal como argumenta parte da literatura. Da mesma forma, a interao, entre
formuladores oficiais de poltica externa e os agentes privados, parece ser mais guiada
pelo Estado do que alguns trabalhos recentes tm considerado. Ampliar o exame a
respeito das dinmicas internas de deciso sobre poltica externa brasileira, em diferentes
casos, comparando o processo decisrio, em momentos distintos na linha do tempo,
possibilitar um entendimento mais preciso, a partir de novos quadros de referncia, do
peso do Ministrio das Relaes Exteriores, na formulao das posies internacionais do
Brasil. A questo da ascenso brasileira ao ncleo decisrio da OMC, em boa medida,
relacionada com a formao e atuao, no G-20, no est ligada a uma nova ou maior
influncia da sociedade civil e de outros setores do governo, na formulao da posio do
pas que no apenas do rgo tradicionalmente responsvel. Conceitos distintos
participao e influncia precisam ser matizados, considerando, inclusive, o que Faria
(2008) considera como resposta adaptativa do Itamaraty s presses domsticas.
No processo decisrio de definio da posio brasileira, no G-20, que uma
varivel importante para a manuteno da coalizo, a participao do Ministrio da
Agricultura e de outros atores e agncias governamentais interessadas na questo, como o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, a Confederao Nacional da Agricultura e o

134

ICONE, no mbito do GTI, tm importncia, sobretudo, na definio de alguns dos

aspectos tcnicos, crescentemente significativos nas negociaes, em suas fases
intermedirias e finais. Entretanto, cumpre considerar que, nas negociaes
internacionais, as questes tcnicas e especficas dos acordos so operacionalizadas ou
implementadas, a partir da definio de uma estratgia negociadora do pas que, por
definio, poltica. Como vimos, no processo decisrio de formulao das posies
brasileiras, no G-20, o Itamaraty, com o apoio ostensivo da Presidncia, articulando-se,
em alguns momentos, com burocracias mdias, aproveitando a situao de fragilidade
relativa da CAMEX, a instabilidade de outros ministrios e, considerando uma coalizo
social interna que, no desejava que o Brasil se inserisse em negociaes profundas com
pases desenvolvidos, definiu uma estratgia de negociao e buscou configurar uma
dinmica domstica de processo decisrio que subsidiasse essa diretriz.
Nesse sentido, no que tange discusso sobre processo decisrio domstico e
negociaes, na OMC, o caso brasileiro, no G-20, parece ir no sentido de relativizar os
achados de algumas pesquisas (SHAFFER, 2001; ZAHRNT, 2008) que indicam que
disputas, entre os atores domsticos, podem impedir a elaborao de uma estratgia
coerente de negociao ou que argumentam que a flexibilidade do negociador tende a
diminuir medida que um maior nmero de atores domsticos buscam intervir no
processo decisrio. Dependendo da forma como ocorre o processo decisrio, de jure, e,
de facto, do peso da burocracia ou da agncia estatal que lida mais diretamente com o
tema das negociaes internacionais, na poltica domstica, e do apoio presidencial, o
negociador pode absorver, de forma estratgica, as presses domsticas e tentar formatar
o processo decisrio num determinado sentido, onde a composio de foras dos atores
participantes corrobore com a sua postura.
Mesmo num contexto em que h fortes disputas entre os atores domsticos em
relao s posies que o Brasil deveria ter na OMC, particularmente, no G-20, o
Itamaraty elaborou uma estratgia coerente253 de negociao e efetivou as flexibilidades
necessrias que garantiram a manuteno desta estratgia. A operacionalizao dessa
dinmica, entre outros fatores, relaciona-se com a questo da autorizao e delegao de

253

Emprego esse termo de forma a retomar o argumento de Zahrnt (2008).

135

poder do Presidente da Repblica254, para o Ministrio das Relaes Exteriores

(KRASNER, 1972; LIMA 1994), que ocorre no bojo de um processo de fortalecimento
do Itamaraty, na definio das posies brasileiras, nas negociaes comerciais
internacionais, no perodo ps - Guerra Fria, tal como foi discutido, no segundo captulo.
O maior impacto e politizao dos assuntos internacionais, bem como o aumento da
participao dos atores domsticos, na formulao das posturas internacionais do Brasil,
no necessariamente leva a mudanas no papel singular que o Itamaraty detm, na
formulao e na implementao das posies externas do pas.
Como discutimos acima, nas reunies do GTI, de definio da posio brasileira,
no G-20, estavam presentes representantes do MAPA e da CNA255 e, ao mesmo tempo,
do MDA e da CONTAG, sendo o chefe da DPB do Itamaraty, o coordenador do grupo.
Para o Ministrio das Relaes Exteriores, a questo da manuteno do G-20 e atuao
conjunta com outros pases em desenvolvimento, ao menos, at julho de 2008, era
importante. O fato de haver, no processo decisrio domstico brasileiro, burocracias com
interesses ofensivos e defensivos, nas negociaes agrcolas, possibilitava que o
Itamaraty justificasse as posies do Brasil e, durante algum tempo, a relativizao das
propostas demandantes em agricultura, com base em argumentos de rgos domsticos.
No processo decisrio brasileiro de definio da posio brasileira, havia setores que
defendiam posies prximas s da ndia e da China, e atores com posies similares s
da Argentina e do Chile. Isso fez com que, no estgio intermedirio da negociao,
muitas vezes, as propostas apresentadas pelo Brasil fossem incorporadas, pelos outros
membros, como propostas do G-20.
O papel do Itamaraty, no processo decisrio de estruturao das posies
brasileiras, deve ser visto como singular e no nico ou exclusivo, na formulao da
posio brasileira, no G-20. Isso no quer dizer que o processo decisrio seja simples. H

254

Referindo-se ao caso norte-americano, sinalizando a importncia do apoio presidencial para a instituio

que lida com as negociaes internacionais, Destler (2005: 323) argumenta que presidential support for
the USTR, particularly important at times of trade policy crisis or major negotiations, has often been
tenuous.
255
O ento chefe do Departamento de Comrcio Exterior da Confederao da Agricultura e Pecuria,
Antnio Donizeti Beraldo, comentando a carta que o G-20 havia mandado para o embaixador uruguaio
Carlos Prez del Castillo, declarou a um jornalista da Folha de So Paulo, em 2/09/2003: o grau de
ambio do agronegcio foi substancialmente reduzido na proposta do G-20, para possibilitar uma aliana
poltica.

136

uma srie de discusses e reunies com outros atores, governamentais e no

governamentais. De qualquer forma, possvel identificar algum descolamento e margem
de manobra do Itamaraty. Este relativo descolamento domstico, cuja razo de sua
manuteno buscamos analisar, foi importante para a manuteno do G-20, sobretudo, no
perodo de 2005 a 2007. Paralelamente, os xitos do G-20, na Rodada Doha, fortaleciam
as posies do Ministrio das Relaes Exteriores, na definio da postura brasileira, pois
atendiam s expectativas de grupos importantes que do sustentao poltica e ideolgica
ao governo. As posies do Brasil, na coalizo, relacionavam-se, tanto com o processo
interno de construo da posio negociadora, quanto com os limites que a lgica das
negociaes estabelecia.
O objetivo do Brasil, atravs da atuao mediante coalizes internacionais,
consiste em gerar recursos de poder que possam ser utilizados, para fins de sua poltica
exterior. No que se refere ao padro de comportamento, de longo prazo, da diplomacia
brasileira, vimos que os conceitos de autonomia e desenvolvimento so subjacentes
participao do pas na coalizo. Como sinaliza a literatura de poltica externa do Brasil,
as aes variam na histria, de acordo com a avaliao sobre o mtodo mais conveniente
e eficiente, no sentido de no s atingir determinados objetivos, como tambm de manter
certa margem de manobra e autonomia.

137

Referncias Bibliogrficas
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