Tribunal de Justia

Gabinete do Des. Domingos de Arajo Lima Neto

Apelao Cvel n. 0005494-94.2009.8.02.0001
Improbidade Administrativa
3 Cmara Cvel
Relator: Des. Domingos de Arajo Lima Neto
Apelante
: Ministerio Publico do Estado de Alagoas
Apelante
: Joo Mendes da Silva
Advogada
: Fernanda Marinela de Sousa Santos (OAB: 6086/AL)
Advogado
: Paulo Nicholas de Freitas Nunes (OAB: 5076/AL)
Advogado
: Fernando talo Cmara de Castro (OAB: 10847/AL)
Apelado
: Joo Mendes da Silva
Apelado
: Ministrio Pblico
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAES CVEIS. TESES DE INPCIA DA
INICIAL E ILEGITIMIDADE PASSIVA. AUSNCIA DE BASE FTICA OU
JURDICA. PETIO RECURSAL INEPTA NESSES PONTOS. ALEGAES
APRECIADAS DE OFCIO E AFASTADAS. DESENTRANHAMENTO DE PROVA
DOCUMENTAL. AUSNCIA DE INCIDENTE DE FALSIDADE. SENTENA
PROFERIDA PELO NCLEO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E CRIMES
CONTA A ADMINISTRAO PBLICA. RESPEITO AO JUIZ NATURAL.
NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA. FARTA DOCUMENTAO.
PRINCPIO DO LIVRE CONVENCIMENTO MOTIVADO. JULGAMENTO
CONFORME O ESTADO DO PROCESSO. ART. 330, I, DO CPC. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. M-F DO AGENTE PBLICO. MERA SOLICITAO DE
AQUISIO DE COMBUSTVEL E EMPENHO DOS VALORES. AUSNCIA DE
PODER DECISRIO.
I No apresentada qualquer base ftica ou jurdica sobre as alegaes recursais de
inpcia da inicial e ilegitimidade passiva, est configurada, quanto a esses pontos, a
inpcia da petio recursal; contudo, os argumentos contidos na contestao devem ser
apreciados, inclusive para evitar oposio de embargos de declarao, pois tratam de
matria de ordem pblica.
II Tendo a inicial descrito de forma clara os fatos, apontando trs irregularidades por
ausncia de processo licitatrio, deve ser rejeitada a alegao de inpcia da inicial.
III A anlise acerca da responsabilidade por eventuais irregularidades nos contratos
administrativos matria atinente ao mrito da improbidade administrativa, devendo ser
ultrapassada a arguio de ilegitimidade passiva para apreciao em momento posterior.
IV Nos termos do art. 372 do CPC, no tendo o apelante suscitado incidente de falsidade
acerca dos documentos juntados pelo apelado, no prazo estabelecido no art. 390, aqueles
se presumem como verdadeiros.
V O requerimento de desentranhamento de prova documental juntada por advogado da
mesma parte, devidamente constitudo nos autos, flagrantemente contraditrio, violando
o princpio da boa-f (nemo potest venire contra factum proprium), plenamente aplicvel

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aos negcios jurdicos processuais, especialmente no momento atual em que se discute o
dever de cooperao das partes.
VI Ausente qualquer nulidade da sentena colegiada que, apesar de proferida em
decorrncia da atuao do Ncleo de Improbidade Administrativa e Crimes contra a
Administrao Pblica do Tribunal de Justia de Alagoas, foi assinada digitalmente
apenas pelo juiz natural do feito.
VII Mesmo se discutindo questo ftica, caso o convencimento do magistrado puder ser
firmado a partir dos documento juntados pelas partes, restando evidente a inutilidade de
designao de audincia, possvel o julgamento conforme o estado do processo, nos
termos do art. 330, inciso I, do Cdigo de Processo Civil.
VIII Possuindo as condutas tpicas previstas nos arts. 9, 10 e 11 da lei de improbidade
administrativa um carter mais aberto, deve-se interpretar de forma restrita os
enquadramentos legais, sendo impossvel condenar o agente pblico por dano ao errio
presumido e sendo imprescindvel demonstrar a sua m-f.
IX Inexistindo qualquer documento que comprove a autorizao por parte do ru para
compra sem processo licitatrio, limitando-se este a solicitar a aquisio de combustvel
para os veculos da guarda municipal e a requerer o empenho de valores, apresentando
sempre 03 (trs) oramentos, deve ser afastada a responsabilidade do Diretor Geral da
Guarda Municipal, em virtude da total falta de poder decisrio para a aquisio dos bens, a
qual fora autorizada pelo Secretrio Municipal de Finanas.
X Recurso do Ministrio pblico conhecido e no provido. Apelo de Joo Mendes da
Silva conhecido em parte e provido, julgando improcedente os pedidos com relao a este,
sem condenao honorrios advocatcios.
Nos autos de n. 0005494-94.2009.8.02.0001 em que figuram como partes
recorrentes Ministrio Publico do Estado de Alagoas e Joo Mendes da Silva e como
partes recorridas Ministrio Pblico e Joo Mendes da Silva e outros, ACORDAM os
membros da 3 Cmara Cvel do Tribunal de Justia de Alagoas, unanimidade de votos,
em CONHECER do recurso interposto pelo Ministrio Pblico para, por idntica
votao, NEGAR-LHE PROVIMENTO e, unanimidade de votos, em CONHECER
EM PARTE do apelo interposto por Joo Mendes da Silva para, por idntica votao, na
parte conhecida, DAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto do relator.
Participaram deste julgamento os desembargadores constantes na certido retro.
Macei, 10 de dezembro de 2015.
Des. Domingos de Arajo Lima Neto
Relator

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Apelao Cvel n. 0005494-94.2009.8.02.0001
Improbidade Administrativa
3 Cmara Cvel
Relator: Des. Domingos de Arajo Lima Neto
Apelante
: Ministerio Publico do Estado de Alagoas
Apelante
: Joo Mendes da Silva
Advogada
: Fernanda Marinela de Sousa Santos (OAB: 6086/AL)
Advogado
: Paulo Nicholas de Freitas Nunes (OAB: 5076/AL)
Advogado
: Fernando talo Cmara de Castro (OAB: 10847/AL)
Apelado
: Joo Mendes da Silva
Apelado
: Ministrio Pblico

RELATRIO

Trata-se de apelaes cveis interpostas pelo Ministrio Publico do Estado de

Alagoas e por Joo Mendes da Silva, em face de sentena (fls. 1.765/1.780) proferida nos
autos de ao civil pblica por improbidade administrativa, proferida no juzo da 14 Vara
Cvel da Capital - Fazenda Pblica Municipal, que julgou parcialmente procedentes os
pedidos, declarando a prtica:
A) pelo ru Joo Mendes da Silva, de atos de improbidade administrativa
previstos no art. 11, inciso I, e, em consequncia, aplicou as sanes de pagamento de
multa civil equivalente a 10 (dez) vezes o valor da remunerao que percebia, enquanto
ocupante do cargo de Diretor da Guarda Municipal de Macei; bem como de suspenso
dos direitos polticos pelo prazo de 03 (trs) anos;
B) pelos rus Leopoldo Alberto de Carvalho Gama e Cox & Gama Ltda., de
atos de improbidade administrativa fundamentado na mesma base legal, condenando-os ao
pagamento de multa civil equivalente a 10 (dez) vezes o valor da remunerao que Joo
Mendes da Silva recebia no cargo de Diretor da Guarda Municipal de Macei; bem como
aplicou sano de proibio de contratar com o poder pblico ou receber incentivos fiscais
ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual
sejam scios majoritrios, pelo prazo de 03 (trs) anos.

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Por fim, os rus foram condenados ao pagamento de custas processuais,
deixando-se de conden-los ao pagamento de honorrios advocatcios.
Inconformado, o Ministrio Pblico do Estado de Alagoas interps recurso de
apelao (fls. 1.790/1.806), alegando que a sentena atacada foi contraditria ao julgar de
forma antecipada a lide e, ao mesmo tempo, fundamentar que o dano real no foi
comprovado. Sustenta que os rus devem ser condenados por dano ao errio (art. 10 da lei
n. 8.429/92), o qual deve ser presumido, nos termos do que foi anteriormente decidido nos
autos do processo n. 0002920-98.2009.8.02.0001.
Diante disso, o representante do Parquet requereu o provimento do recurso de
apelao para fins condenar os apelados, na forma dos arts. 10, inciso VIII, e 12, inciso II,
da Lei de Improbidade Administrativa, por dano presumido ao errio, com exceo da
pena de ressarcimento. Subsidiariamente, pleiteou a anulao da sentena para a instruo
do feito, de forma a permitir ao apelante provar o dano efetivo.
Igualmente inconformado, Joo Mendes da Silva interps recurso s fls.
1808/1829, levantando nulidade processual por cerceamento de defesa e nulidade da
sentena pela incompetncia dos magistrados subscritores da sentena, proferida de forma
colegiada, o que violaria os princpios da identidade fsica do juiz e do livre
convencimento motivado.
Prosseguiu, alegando a inexistncia de ato de improbidade administrativa, uma
vez que foi necessria a compra de combustvel em carter de urgncia diante da inrcia
da Secretaria Municipal de Finanas no andamento do processo licitatrio, agindo
fundamentado em parecer da Procuradoria Geral do Municpio de Macei. Defendeu,
ainda, a inexistncia de dolo ou culpa pela no realizao da licitao, sempre colhendo
trs oramentos de empresas distintas em respeito ao princpio da impessoalidade, o que
afastaria o dano ao errio
Por fim, requereu que seja acolhida a nulidade da sentena e, caso superada,
que seja dado integral provimento ao apelo para fins de: a) julgar extinto o processo sem

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resoluo de mrito por inpcia da inicial; b) julgar extinto o processo sem julgamento do
mrito por ilegitimidade passiva do ru, pelos fundamentos contidos na contestao; e c) o
desentranhamento dos documento de fls. 32 a 414 e 792 a 1574, por se tratar de cpias no
autenticadas e no declaradas autnticas pelo anterior procurador do ru ou pelo
representante do Ministrio Pblico.
Oferecidas contrarrazes s fls. 1846/1854 pelo Parquet, este rebateu a
nulidade da sentena arguda, sob o fundamento de que o Grupo de Combate
Improbidade Administrativa foi devidamente constitudo pela portaria n. 394/2012 do
Tribunal de Justia de Alagoas, bem como que a sentena teria corretamente reconhecido
que as aquisies foram feitas violando a lei de licitaes, tendo os rus agido
dolosamente e em afronta ao princpio da impessoalidade.
Devidamente intimado, Joo Mendes da Silva tambm apresentou
contrarrazes s fls. 1857/1863, sustentando que, estando a fundamentao do Ministrio
Pblico embasada em dano presumido ao errio, no h qualquer nulidade na sentena ao
julgar de forma antecipada a lide. Procurou, ainda, afastar o pedido de agravamento das
penalidades efetuadas no apelo do autor, sob o argumento de que impossvel a
condenao por improbidade administrativa com base em presuno de dano ao errio,
motivo pelo qual pugnou pelo no provimento do apelo.
o relatrio.

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VOTO

Para conhecimento do recurso imprescindvel o preenchimento dos

requisitos ou pressupostos subjetivos e objetivos de admissibilidade, dentre estes o da
motivao, sem o qual a petio recursal ser inepta1, nos termos do art. 514, inciso II, do
Cdigo de Processo Civil, que possui a seguinte redao: "A apelao, interposta por
petio dirigida ao juiz, conter: (...) II - os fundamentos de fato e de direito".
Partindo desse pressuposto, verifico que nas razes recursais de Joo Mendes
da Silva pleiteada a extino do processo sem resoluo de mrito por inpcia da inicial
e por ilegitimidade passiva do ru; porm, no se apresenta qualquer base ftica ou
jurdica para embasar esses pedidos, limitando-se a suscitar que seja acolhida pelos
fundamentos contidos na contestao.
Apesar de a petio recursal ser inepta nesses pontos, passo a apreciar de
ofcio as teses de ilegitimidade passiva e inpcia da inicial, por se tratar de matrias de
ordem pblica, bem como para evitar oposio de embargos de declarao, utilizando
como parmetro os argumentos contidos na contestao.
Quanto inpcia da inicial, o demandado sustentou que os fatos narrados na
petio do Ministrio Pblico no foram claros, no se enquadrando na lei de improbidade
administrativa.
Entretanto, a inicial descreveu de forma clara os fatos, apontando trs
irregularidades por vcios ou ausncia de diversos processos licitatrios, as quais, de
forma implcita, receberam um corte na deciso que recebeu a inicial (fls. 1.668/1.677),
pois apenas foram apreciadas eventuais ilegalidades na contratao da empresa Cox &
Gama Ltda. para aquisio de combustvel.
Com relao ilegitimidade passiva, Joo Mendes da Silva alegou que
eventual responsabilidade por ato de improbidade administrativa deve ser imputado aos
1

THEODORO JNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil: Teoria geral do direito
processual civil e processo de conhecimento, vol. I. 55. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 844.

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ento Secretrio Municipal de Finanas e Prefeito de Macei, respectivamente, Fernando
Dacal e Ccero Almeida.
Contudo, por se confundir com mrito da ao de improbidade administrativa,
deixo para apreciar eventual responsabilidade do apelante posteriormente, passando a
analisar o pedido formulado por Joo Mendes da Silva de desentranhamento dos
documentos de fls. 32 a 414 e 792 a 1574, sob o fundamento de que se tratam de cpias
no autenticadas e no declaradas autnticas pelo anterior procurador do ru ou pelo
representante do Ministrio Pblico.
Ocorre que, nos termos do art. 372 do CPC, no tendo o apelante suscitado
incidente de falsidade acerca dos documentos juntados pelo apelado, no prazo
estabelecido no art. 390, aqueles se presumem como verdadeiros.
Alm disso, a atitude do recorrente que pretende atacar prova documental
juntada pelo seu prprio advogado, devidamente constitudo nos autos, flagrantemente
contraditria, violando o princpio da boa-f (nemo potest venire contra factum proprium),
plenamente aplicvel aos negcios jurdicos processuais, especialmente no momento atual
em que se discute o dever de cooperao das partes.
Dessa forma, indefiro o pedido de desentranhamento de documentos
formulado por Joo Mendes da Silva.
Em suas razes recursais, Joo Mendes da Silva defendeu a nulidade da
sentena proferida de forma colegiada, pela incompetncia dos magistrados subscritores, o
que violaria os princpios da identidade fsica do juiz e do livre convencimento motivado.
Compulsando os autos, verifica-se que o ato judicial atacado foi proferido em
decorrncia da atuao do Ncleo de Improbidade Administrativa e Crimes contra a
Administrao Pblica do Tribunal de Justia de Alagoas. Porm, nada obstante a
participao dos magistrados integrantes do citado ncleo, constando os nomes destes na
deciso recorrida, esta foi assinada digitalmente apenas pelo juiz natural do feito, Dr.
Diego Arajo Dantas, que substitua o titular, Dr. Antnio Emanuel Dria Ferreira,

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conforme se depreende de consulta s propriedades do documento constante no Sistema
de Automao do Judicirio.
Desta feita, no h que se falar em qualquer ofensa ao princpio do juiz
natural, no merecendo acolhida a alegao trazida pelo recorrente.
Ultrapassada essa questo, passo a analisar a nulidade processual por
cerceamento de defesa levantada por ambas as partes.
O representante do Ministrio Pblico alega que a sentena atacada foi
contraditria ao julgar de forma antecipada a lide e, ao mesmo tempo, afastando a
condenao dos rus por dano presumido, ter fundamentado que o dano real no foi
comprovado. Por esse motivo pleiteou a anulao da sentena para a instruo do feito, de
forma a lhe permitir provar o dano efetivo.
Por sua vez, Joo Mendes da Silva defende que a ausncia de manifestao do
rgo prolator da sentena acerca dos pedidos de produo de provas, sem ouvir as
testemunhas arroladas, configuraria violao ao disposto no art. 5, inciso LV, da
Constituio Federal.
Contudo, em sentena bem fundamentada, fez-se constar que "as matrias de
fato e de direito j se encontram efetivamente demonstradas, possibilitando o julgamento
antecipado da lide", uma vez que "todos os documentos relativos s aquisies de
combustveis esto carreados aos autos, o que torna desnecessria a realizao de
audincia de instruo e julgamento".
Assim, apesar de se discutir questo ftica, o convencimento do julgador pode
ser firmado a partir dos documentos juntados pelas partes, sendo evidente a inutilidade de
designao de audincia, o que autoriza o julgamento conforme o estado do processo, nos
termos do art. 330, inciso I, do Cdigo de Processo Civil, o qual dispe:
Art. 330. O juiz conhecer diretamente do pedido, proferindo sentena:
I - quando a questo de mrito for unicamente de direito, ou, sendo de
direito e de fato, no houver necessidade de produzir prova em
audincia;

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Com base no princpio do livre convencimento motivado, esta Corte de Justia

tem se posicionado que a ausncia de dilao probatria no acarreta cerceamento de
defesa na hiptese de haver prova documental suficiente, consoante julgado infracitado:
APELAO CVEL. FORNECIMENTO DE GUA. REVELIA.
JULGAMENTO
ANTECIPADO
DA
LIDE.
ACERVO
DOCUMENTAL
SUFICIENTE.
DESNECESSIDADE
DE
PRODUO DE OUTRAS PROVAS. CONVENCIMENTO DO
MAGISTRADO.
CERCEAMENTO
DE
DEFESA.
INOCORRNCIA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.
(ApC n. 0501252-42.2008.8.02.0204; Relator(a): Des. Fbio Jos
Bittencourt Arajo; Comarca: Batalha; rgo julgador: 1 Cmara
Cvel; Data do julgamento: 29/10/2013)

Posto isso, juntados os processos administrativos que resultaram na compra

dos combustveis, o rgo julgador tem totais elementos para julgar o ato de improbidade
administrativa, inclusive quanto a existncia ou no de dano efetivo ao errio, devendo ser
rejeitada a tese de nulidade processual por cerceamento de defesa levantada pelos
apelantes.
No caso concreto, discute-se a existncia de irregularidades na aquisio de
combustveis para a frota de veculos da Guarda Municipal de Macei, tendo o Ministrio
Pblico apontado como responsabilizveis o Diretor Geral deste rgo, Joo Mendes da
Silva, e a empresa Cox & Gama Ltda., que era administrada por Leopoldo Alberto de
Carvalho Gama.
Consoante consta dos autos, o mencionado diretor, mensalmente, requeria aos
setores competentes a compra dos combustveis, os quais eram adquiridos por meio de
contratos diretos sem licitao, caracterizando fracionamento indevido do objeto licitado,
dentro de valores que configurariam dispensa de licitao. Noutro dizer: individualmente,
as dispensas do procedimento licitatrio aparentavam ser operaes lcitas, mas quando
analisadas em conjunto, violariam a Lei de Licitaes.
Contudo, os documentos apresentados pelo Ministrio Pblico demonstram

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que Joo Mendes da Silva limitou-se a requerer o empenho de valores referentes
aquisio de combustvel para os veculos da guarda municipal, apresentando sempre 03
(trs) oramentos tendentes a embasar o processo licitatrio, procedimento que pode ser
exemplificado nos documentos s fls. 89/94.
Conforme os documentos seguintes, em 20 de janeiro de 2005 foi expedida
nota de empenho assinada pelo Coordenador Geral de Contabilidade e pelo Secretrio
Adjunto de Administrao Financeira Contbil, sendo requerido o pagamento (fl. 99) no
dia 28 de fevereiro daquele ano pela empresa Cox e Gama Ltda. pelos combustveis
efetivamente fornecidos (nota fiscal fl. 100), resultando em ordem de pagamento
subscrita pelo Secretrio Municipal de Finanas, Fernando Dacal Reis (fl. 104).
Assim, nos autos dos processos administrativos juntados, inexiste qualquer ato
daquele ru tendente a autorizar a compra direta dos combustveis sem processo
licitatrio, principalmente pela falta de dotao oramentria especfica da guarda
municipal.
A imputao efetuada pelo Ministrio Pblico de responsabilizao de Joo
Mendes da Silva no fracionamento do objeto licitatrio, confronta com os atos deste, que
inclusive enviou ofcio, em fevereiro de 2005 (fl. 1.116), Secretaria de Administrao,
solicitando a abertura de processo licitatrio.
Assim, verifica-se que, na condio de Diretor Geral da Guarda Municipal,
Joo Mendes da Silva no praticou qualquer ato com poder decisrio para a aquisio de
combustvel de forma ilegal. Caberia ao rgo competente avaliar, antes de proceder ao
empenho dos valores, se o procedimento respeitou os ditames legais.
O documento juntado fl. 135, demonstra que o responsvel pela guarda
municipal restringia-se a solicitar a compra dos combustveis, sendo a autorizao de
responsabilidade do Secretrio Municipal de Finanas.
Na sequncia, verifica-se a inexistncia de qualquer recurso por parte dos
demais condenados por ato de improbidade administrativa, tendo a sentena julgado

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parcialmente procedentes os pedidos do Ministrio Pblico, condenando os rus com
fundamento no art. 11, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa, o qual estabelece
que:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra
os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto, na regra de competncia;

Assim, resta vivel a anlise da condenao dos rus Leopoldo Alberto de

Carvalho Gama e Cox & Gama Ltda, por ato de improbidade administrativa decorrente de
violao aos princpios da Administrao Pblica, que resultou na aplicao, para cada
um, das sanes de:
pagamento de multa civil na importncia equivalente a 10 (dez) vezes o
valor da remunerao percebida pelo ru Joo Mendes da Silva, poca
em que era Diretor da Guarda Municipal, assim como devem se ver
proibidos de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou
incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo
de trs anos.

Objetivando a condenao dos rus por dano ao errio, o representante do

Parquet, tambm, interps recurso de apelao alegando que este deve ser presumido, nos
termos do que foi anteriormente decidido nos autos do processo n. 000292098.2009.8.02.0001, motivo pelo qual requereu o provimento do recurso de apelao para
fins condenar os apelados nos termos dos arts. 10, inciso VIII, e 12, inciso II, da Lei de
Improbidade Administrativa, infracitados:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao
errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos
bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e
notadamente:
(...) VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo

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indevidamente;
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas
previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de
improbidade sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas
isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
(...) II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos
bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta
circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos
de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor
do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de cinco anos;

Para a configurao do ato de improbidade administrativa, imprescindvel a

anlise do preenchimento dos seus elementos constitutivos, que se encontram bem
destrinchados na legislao, prevendo-se, consoante ensinamento de DI PIETRO:
a) sujeito passivo: uma das entidades mencionadas no art. 1 da Lei n.
8.429;
b) sujeito ativo: o agente pblico ou terceiro que induza ou concorra
para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma direta ou indireta (arts. 1 e 3);
c) ocorrncia do ato danoso descrito na lei, causador de enriquecimento
ilcito para o sujeito ativo, prejuzo para o errio ou atentado contra
os princpios da Administrao Pblica; o enquadramento do ato
pode dar-se isoladamente, em uma das trs hipteses, ou,
cumulativamente, em duas ou nas trs;
d) elemento subjetivo: dolo ou culpa.2 (Grifei)

Posto isso, possuindo as condutas tpicas previstas nos arts. 9, 10 e 11 da lei

de improbidade administrativa um carter mais aberto, deve-se interpretar de forma
restrita os enquadramentos legais, sendo imprescindvel demonstrar a m-f do agente
pblico, nos termos do que vem decidindo o Superior Tribunal de Justia, exemplificado
no julgado infracitado:
PROCESSUAL
2

CIVIL.

ADMINISTRATIVO.

AO

CIVIL

Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014, p. 909.

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PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, CAPUT,
DA LEI 8.429/92. LICITAO. PARTICIPAO INDIRETA DE
SERVIDOR VINCULADO CONTRATANTE. ART. 9, III E 3,
DA LEI 8665/93. FALTA SUPRIDA ANTES DA FASE DE
HABILITAO. SMULA 07/STJ. AUSNCIA DE DANO AO
ERRIO. M-F. ELEMENTO SUBJETIVO. ESSENCIAL
CARACTERIZAO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
1. O carter sancionador da Lei 8.429/92 aplicvel aos agentes
pblicos que, por ao ou omisso, violem os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, lealdade s instituies e notadamente: (a)
importem em enriquecimento ilcito (art. 9); (b) causem prejuzo ao
errio pblico (art. 10); (c) atentem contra os princpios da
Administrao Pblica (art. 11) compreendida nesse tpico a leso
moralidade administrativa.
2. A m-f, consoante cedio, premissa do ato ilegal e mprobo e a
ilegalidade s adquire o status de improbidade quando a conduta
antijurdica fere os princpios constitucionais da Administrao
Pblica coadjuvado pela m-inteno do administrador.
3. A improbidade administrativa est associada noo de
desonestidade, de m-f do agente pblico, do que decorre a
concluso de que somente em hipteses excepcionais, por fora de
inequvoca disposio legal, que se admite a sua configurao por
ato culposo (artigo 10, da Lei 8.429/92).
4. O elemento subjetivo essencial caracterizao da improbidade
administrativa, sendo certo, ainda, que a tipificao da leso ao
patrimnio pblico (art. 10, caput, da Lei 8429/92) exige a prova de sua
ocorrncia, merc da impossibilidade de condenao ao
ressarcimento ao errio de dano hipottico ou presumido.
Precedentes do STJ: REsp 805.080/SP, PRIMEIRA TURMA, DJe
06/08/2009; REsp 939142/RJ, PRIMEIRA TURMA, DJe 10/04/2008;
REsp 678.115/RS, PRIMEIRA TURMA, DJ 29/11/2007; REsp
285.305/DF, PRIMEIRA TURMA; DJ 13/12/2007; e REsp 714.935/PR,
SEGUNDA TURMA, DJ 08/05/2006.
5. In casu, a ausncia de m-f dos demandados (elemento subjetivo)
coadjuvada pela inexistncia de dano ao patrimnio pblico, assentado
no voto condutor do acrdo recorrido, verbis: "consoante se infere da
percia levada a efeito, os servios contratados foram efetiva e
satisfatoriamente prestados, no tendo sido registrado qualquer prejuzo
ou perda financeira e/ou contbil causado Administrao e, ao revs,
reconhecida pelo Tribunal de Contas do Estado a regularidade da
licitao (fls. 857/861). Na verdade, no restou demonstrado no curso
do processo a prtica de ato ilcito dos rus que constitusse leso ao
errio pblico e possibilitasse a indenizao pelos prejuzos suportados"
(fl. 1458), revela error in judicando a analise do ilcito apenas sob o

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ngulo objetivo.
6. Ademais, a exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92,
considerada a gravidade das sanes e restries impostas ao agente
pblico, deve se realizada com ponderao, mxime porque uma
interpretao ampliativa poder acoimar de mprobas condutas
meramente irregulares, suscetveis de correo administrativa,
posto ausente a m-f do administrador pblico e preservada a
moralidade administrativa e, a fortiori, ir alm do que o legislador
pretendeu.
7. Outrossim, cedio que no se enquadra nas espcies de improbidade
o administrador inepto. Precedentes: Resp 1149427/SC, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 17/08/2010, DJe 09/09/2010; e REsp 734984/SP,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/12/2008, DJe 16/06/2008.
(...)
11. Deveras, em sede de ao de improbidade administrativa da qual
exsurgem severas sanes o dolo no se presume. Precedentes do STJ:
AgRg no Ag 1324212/MG, SEGUNDA TURMA, DJe 13/10/2010; e
REsp 1140315/SP, SEGUNDA TURMA, DJe 19/08/2010.
12. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nesta parte,
desprovido.
(REsp 939.118/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 15/02/2011, DJe 01/03/2011)

Dessa forma, apesar de ter sido reconhecido pela sentena que os rus
Leopoldo Alberto de Carvalho Gama e Cox & Gama Ltda. contriburam para a ilicitude
do processo licitatrio, impossvel conden-los por dano ao errio presumido, alm do que
no foi demonstrado que os combustveis foram adquiridos em valor fora do praticado no
mercado.
Por fim, relevante ressaltar que, julgada improcedente a ao com relao ao
ru Joo Mendes da Silva, apenas seria cabvel a condenao ao pagamento de honorrios
advocatcios na presente ao civil pblica, caso fosse verificada a m-f do autor, nos
termos do art. 18 da lei n. 7.347/85 (AgRg no REsp. 1.100.516/PR, Rel. Min. SRGIO
KUKINA, DJe 12.5.2015), o que no o caso dos autos, pois o Ministrio Pblico
conseguiu comprovar a existncia de irregularidades no processo licitatrio; porm,
apontou dentre os rus agente pblico que no teve responsabilidade.

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Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER do recurso de apelao
interposto pelo Ministrio Pblico para NEGAR-LHE PROVIMENTO e conhecer em
parte do recurso de apelao interposto por Joo Mendes da Silva para, no mrito, DARLHE PROVIMENTO, reformando em parte a sentena recorrida no sentido de julgar
improcedentes os pedidos constantes na inicial em face do ru Joo Mendes da Silva, em
decorrncia da ausncia de prtica de ato de improbidade administrativa por este. Condeno
o Ministrio Pblico a restituir as custas processuais pagas por Joo Mendes da Silva, sem
honorrios advocatcios.
como voto.
Aps o decurso do prazo, d-se baixa.
Macei, 10 de dezembro de 2015.

Des. Domingos de Arajo Lima Neto

Relator

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