EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: ORIGEN,

CONCEPTO Y CLASES
1.1. Origen del silencio administrativo
En Francia, mediante un Decreto expedido el 2 de noviembre de 1864, por primera vez se
estableci la figura jurdica del silencio administrativo con la finalidad de subsanar el vaco de
respuesta de los ministros respecto de sus autoridades subordinadas. Posteriormente, mediante
una Ley publicada el 17 de julio de 1900 (artculo 3) se generaliz la aplicacin del silencio
administrativo a una decisin implcita de rechazo.
De esta manera, ante la ausencia de pronunciamiento por parte de la administracin en un plazo
razonable, la ley opt por presumir que la pretensin del particular haba sido denegada, con el
nico propsito de acudir a las vas procesales en demanda de que sta fuese satisfecha.
La finalidad de la Ley francesa de 1900 era impedir que, en determinados casos, el recurso
contenciosoadministrativo se convirtiese en algo puramente ilusorio. As, constituyendo el
objeto de este recurso una anterior decisin administrativa lesiva para el particular, bastaba con
que tal decisin no se produjese (no obstante el planteamiento de la cuestin ante la
competente autoridad administrativa) para que el acceso a lo contenciosoadministrativo
resultase imposible.
Como seala Vicen Aguado i cudol, citando a diversos autores, la Ley buscaba eliminar
estorbos para acceder al Consejo de Estado, disminuir la lentitud de los asuntos, combatir la
inercia administrativa y extender el dominio de lo contencioso administrativo, hacindolo tan
amplio como el de la reclamacin administrativa.
En ese orden de ideas, la institucin del silencio administrativo (en su vertiente negativa) naci
en Francia como una ficcin legal, permitiendo al interesado, frente a la inactividad de la
administracin pblica, considerar desestimada su pretensin, encontrndose habilitado solo
para recurrir al recurso contenciosoadministrativo, a fin de que su pretensin fuese satisfecha.
Su finalidad no era garantizar derechos de los particulares, sino evitar que en determinados
mbitos la inercia administrativa generase perjuicios a la administracin y a sus intereses.
Clases de silencio administrativo: positivo y negativo
El silencio administrativo puede ser positivo o negativo. El silencio administrativo positivo
procede nicamente en los supuestos en que la administracin no resuelva el fondo de la
peticin del recurrente en el plazo de ley establecido. Esta modalidad opera de manera
excepcional presumiendo a favor del administrado que la administracin ha adoptado una
respuesta de carcter positivo ante la peticin formulada. Esta doctrina ha sido confirmada por el
Tribunal Constitucional que, en reiterada jurisprudencia, ha sealado:
el administrado puede acogerse al silencio administrativo positivo solo si existe mandato
expreso que declare dicho mecanismo procesal.
En el silencio administrativo positivo existe una ganancia para el interesado y la administracin
no puede, por acto de contrario imperio, privar al particular de esa situacin adquirida, cuya
causa est en la desidia de aqulla, cuando no en la manifiesta voluntad de no resolver.
Por otro lado, el silencio administrativo negativo procede ante la omisin de respuesta por parte
de la administracin, pero entendiendo que la decisin de la autoridad es negativa, con la
finalidad de permitir al interesado acceder a una va revisora ulterior. De esta manera se evita
que la combinacin del acto previo con la inactividad formal de la administracin volatilice el
derecho del ciudadano a una tutela judicial efectiva.

As, como seala el Tribunal Constitucional Espaol, el silencio administrativo negativo constituye
una ficcin legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los
recursos pertinentes, llegar a la va judicial superando los efectos de inactividad de la
Administracin.
El silencio administrativo negativo surge por disposicin de la ley, pero no se aplica de manera
automtica pues depender de la voluntad del administrado recurrir alproceso contencioso
administrativo vencido el plazo establecido en la ley, o seguir esperando a que la administracin
responda algn da su peticin o el recurso interpuesto en sede administrativa. Este carcter
optativo de acogimiento al silencio administrativo negativo ha sido reconocido por el Tribunal
Constitucional que, a travs de su doctrina jurisprudencial, ha puntualizado que:
el administrado () transcurrido el plazo para que la Administracin resuelva el recurso
impugnativo interpuesto, tiene la potestad de acogerse al silencio administrativo y as acudir a la
va jurisdiccional, o de esperar el pronunciamiento expreso de la
Administracin. La no resolucin del recurso impugnatorio dentro del plazo de 30 das no puede
considerarse como causal de exclusin de la potestad del administrado de esperar el
pronunciamiento expreso de la Administracin.a la falta de respuesta de una solicitud del
demandante, el Tribunal Constitucional ha reiterado su doctrina al sealar:habiendo
transcurrido el plazo en exceso sin que la administracin se haya pronunciado por la solicitud del
demandante ha operado el silencio administrativo negativo, por lo que el recurrente de acuerdo
al artculo 188, numeral 188.3, de la Ley N 27444 se encuentra habilitado para interponer los
recursos impugnativos y las acciones judiciales pertinentes ().
En este orden de ideas, cabe afirmar que si bien esta figura tiene dos importantes
clasificaciones, una negativa y otra positiva, su naturaleza en uno y otro caso es idntica,
independientemente del efecto que se le atribuya a la ausencia de la debida declaracin expresa
(estimatorio o desestimatorio).
En otra resolucin ms reciente, pero esta vez refirindose
La Ley del Silencio Administrativo, la cual posibilitar que un trmite sea considerado aceptado y
procedente si, al cabo de 30 das de haberse iniciado, la entidad pblica correspondiente no ha
dado una respuesta, entrar en vigencia a partir de maana, viernes, anunci la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM).
Con fecha 07 de Julio del 2007, el Diario Oficial "El Peruano", publica la Ley 29060, que bien
puede ser denominada: LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO; que busca dentro de un
proceso de Reforma del Estado, poner fin, a la inaccin procedimental de la administracin
pblica, resolviendo a favor de los ciudadanos administrados. Esta norma, entrar en vigencia el
04 de Enero del 2008, en aplicacin de la Dcima Disposiciones Transitorias, Complementarias y
Finales, y en concordancia con el Art. 109 de la Constitucin del 93.
. MARCO NORMATIVO.
Para comprender la Ley N 29060, se requiere tener presente que existe una normatividad
general y una especfica:
2.1 NORMATIVIDAD GENERAL:
LEY N 27658: LEY MARCO DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN DEL ESTADO
LEY N 27444: LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, que promueve la
simplificacin, eficiencia y transparencia de la actividad administrativa, mediante el rechazo del
formalismo procedimental, del paradigma del secreto, y de la evasin de responsabilidades.

Ley N 28976: LEY MARCO DE LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO

Ley N 28996: LEY DE ELIMINACIN DE SOBRECOSTOS, TRABAS Y RESTRICCIONES A LA
INVERSIN PRIVADA.
2.2 NORMATIVIDAD ESPECFICA:
LEY N 29060.
D.S. 079-2007-PCM: "Aprueban Lineamientos para Elaboracin y Aprobacin de TUPAS y
establecen disposiciones para el cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo"
D.S. 096-2007-PCM: "Regula la Fiscalizacin
administrativos por parte del Estado"

Posterior

Aleatoria

de

los

procedimientos

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA PERUANA

Desde el 03 de enero del ao 2008, entro en vigencia la Ley N 29060 denominada "Ley del
Silencio Administrativo", basicamente dicha norma regula la tramitacin de la aprobacin de las
solicitudes y o peticiones que presentan los administrados mediante los procedimientos
administrativos de calificacin previa y automtica que se siguen ante las entidades pblicas, la
citada Ley hace sustanciales modificaciones a algunas disposiciones los procedimientos de
calificacin previa y automatica contenidas en la Ley N 27444 "Ley del Procedimiento
Administrativo General".
Procedimientos de Calificacin Previa: Son aquellos trmites que sealan dentro de sus
procedimientos plazos para el pronunciamiento expreso (escrito) de la autoridad administrativa
concediendo o denegando lo requerido o solicitado.
Procedimiento de Aprobacin Automtica: Son aquellos tramites en los cuales con la sola
presentacin de la solicitud por mesa de partes, adjuntando todos los requisitos establecidos en
el TUPA (Texto nico de Procedimientos Administrativos) de la entidad respectiva, se tendr por
aprobada la solicitud, bastando la copia del cargo de la solicitud presentada como documento
suficiente para acreditar la aprobacin ficta ( tacita) de lo solicitado.
TEXTO UNICO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS: En este punto se hace necesario sealar
que el Texto Unico Procedimientos Administrativos "TUPA", es el documento de gestion
institucional creado para brindar al pblico en general la informacin sobre todos los
procedimientos administrativos que se tramitan ante las entidades publicas; asimismo se precisa
que cada entidad del estado cuenta con su propio TUPA.

PRINCIPALES INNOVACIONES DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

1.- APROBACIN FICTA POSITIVA EN LOS PROCEDIMIENTOS O TRMITES DE CALIFICACIN
PREVIA: La Ley N 29060, dispone que a partir de la fecha de su entrada en vigencia, aquellas
solicitudes en los que las autoridades administrativas respectivas no emitan su pronunciamiento
expreso dentro de los plazos mximos sealados en los respectivos TUPA, se consideraran
aprobadas a partir del da siguiente de transcurrido el plazo establecido para que la autoridad
administrativa se pronuncie denegando o concediendo lo peticionado. Esto es, ahora el
administrado no esperara ms tiempo que los sealados para cada procedimiento en los TUPA de
las entidades de la administracin pblica, operando de esta forma la aprobacin ficta de la
solicitud, en consecuencia el administrado deber considerar aprobada su solicitud una vez
transcurrido el plazo sin el pronunciamiento expreso de la autoridad administrativa respectiva.

En este aspecto se hace necesario precisar que el funcionario o autoridad administrativa a cargo
del procedimiento no podra pronunciarse despus de transcurrido el plazo para que emita su
decisin expresa (escrita), ya que conforme lo seala la Ley N 29060, el "silencio" de la
administracin pblica en los trmites o procedimientos operara a favor de los administrados
aprobando sus solicitudes, bastando para acreditar la aprobacin ficta el cargo de recepcin del
formato de Declaracin Jurada de Silencio Positivo presentado ante la entidad respectiva.
De igual forma, es necesario precisar que cualquier procedimiento no contenido en los TUPA de
las distintas entidades de la administracin Pblica, sern tramitados como de calificacin
previa, salvo aquellos que por mandato legal se le atribuya la calificacin automtica.
2.- APROBACIN AUTOMTICA DE LOS TRAMITES O PROCEDIMIENTOS: En los trmites o
procedimientos de calificacin automtica se tienen por aprobados todas las solicitudes que
contengan todos los requisitos establecidos en el TUPA de la entidad. Aqu es necesario resaltar
que solamente tienen calificacin de aprobacin automtica aquellos trmites o procedimientos
as establecidos en los TUPA de las distintas entidades pblicas.
Una de las principales modificaciones a la Ley de Procedimientos Administrativo General es que,
en los trmites o procedimientos de aprobacin automtica ya ni siquiera es necesario para el
administrado, ni obligatorio para la autoridad administrativa, que ste ltimo emita la constancia
de aprobacin automtica, toda vez que por disposicin del segundo prrafo del artculo 3 de la
Ley N 29060, los trmites o procedimientos de aprobacin automtica tambin les es aplicable
la presentacin de la "Declaracin Jurada" para que el administrado pueda acreditar ante la
misma autoridad u otras autoridades de la administracin pblica la aprobacin de su solicitud,
siendo el cargo de recepcin de la Declaracin Jurada, prueba suficiente que demuestre la
existencia de la resolucin aprobatoria ficta de la solicitud o trmite iniciado.
3.- FORMATO DE DECLARACIN JURADA DE SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO : La formalidad
para la presentacin de la declaracin jurada es que est debe ser elaborado conforme al
formato aprobado por la Presidencia del Concejo de Ministros, el cual deber contener toda la
informacin sealada en el formato, informacin que debe proporcionar el administrado de forma
obligatoria, particularmente considero que de existir alguna omisin a la informacin sealada en
el formato, la Declaracin Jurada llenado de forma incompleta puede ser observado por el
servidor o funcionario encargado de mesa de partes de la entidad, quien con arreglo a las
disposiciones contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General deber consignar
en el cargo de la declaracin jurada la descripcin de la omisin a la informacin no contenida
dentro del formato, con lo que dicho cargo no sera de utilidad para que el administrado pueda
probar ante las autoridades respectivas la resolucin aprobatoria ficta de su solicitud o trmite
iniciado.
4.- OPORTUNIDAD DE PRESENTACIN DE LAS DECLARACIONES JURADAS DE SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO: La oportunidad de presentacin de la Declaracin Jurada de Silencio
Administrativo Positivo es distinto, segn corresponda a un trmite o procedimiento de
calificacin previa u automtica.
En los procedimientos de calificacin previa, la presentacin de la Declaracin Jurada podr
realizarse a partir del da siguiente de transcurrido el plazo mximo establecidos en los TUPA sin
que la autoridad administrativa respectiva se haya pronunciado.
En los procedimientos de aprobacin automtica, la presentacin de la Declaracin Jurada podr
realizarse de forma posterior e inmediata a partir de la presentacin de la solicitud sin
observacin alguna por mesa de partes de la entidad, esto es, una vez recepcionado la solicitud,
el administrado o recurrente podr de manera simultnea presentar la "Declaracin Jurada de
Silencio Administrativo Positivo".

Esto es todo por el momento, esperando que la informacin proporcionada sea de utilidad, hasta
pronto.