DEPARTAMENTO DE DIREITO

MESTRADO EM DIREITO

VERTENTE: CINCIAS JURDICO-PROCESSUAIS

TRABALHOS A MAIS NO MBITO DO CONTRATO DE EMPREITADA DE

OBRAS PBLICAS EM PORTUGAL E NA ACTUALIDADE.

Autor: Sara Filipa Carlos de Jesus.

Orientador: Professor Doutor Lus Catarino.

Julho de 2013
Lisboa

DEDICATRIA:

Quero dedicar esta dissertao ao meu pai pela ajuda e pelo apoio incondicional.
O mais sincero obrigado.

AGRADECIMENTOS:

Quero agradecer a todos aqueles que de forma directa ou indirecta apoiaram e

contriburam para a concretizao desta dissertao, em especial minha famlia
principalmente aos meus pais, a uma pessoa muito especial, amigos, colegas, ao meu
orientador, professores e Universidade Autnoma de Lisboa.
O mais sincero obrigado.

EPGRAFE:
No geral este trabalho reflecte sobre a entrada em vigor do Cdigo dos Contratos
Pblicos, dando nfase s razes subjacentes sua emanao, s principais novidades por ele
introduzidas, sua estrutura e s suas linhas orientadoras tendo em conta o direito
comunitrio na conformao das relaes jurdicas contratuais pblicas, visando a
uniformizao do regime jurdico aplicvel aos contratos pblicos no mercado europeu.
O direito nacional teve de acompanhar as exigncias comunitrias a este nvel,
adaptando o seu ordenamento jurdico aos princpios e directivas comunitrias.
Este trabalho pretende fazer uma comparao e anlise objectiva e directa do antigo
regime jurdico e do actual Cdigo dos Contratos Pblicos (Decreto - Lei n. 18/2008, de 29
de Janeiro), em Portugal, e na actualidade, mais especificamente os contratos de empreitada
de obras pblicas e dentro desta matria os trabalhos a mais.
No h dvida de que as empresas de obras pblicas tm um peso relevante na
atribuio de verbas provenientes do Oramento Geral do Estado cujo controlo deve ser
encarado como uma parte importante das despesas pblicas e consequentemente no objectivo
primordial do saneamento das finanas pblicas atravs de mecanismos pblicos que
imponham rigor no controlo da despesa pblica.
Alm disso, a celebrao de contratos pblicos, pelo menos em relao queles com
maior valor econmico, deixou de ser um assunto meramente interno dos Estados, passando a
adquirir uma dimenso comunitria e internacional, decorrente do movimento da globalizao
da economia e da dissoluo das fronteiras fsicas, jurdicas e tcnicas operada no seio da
Comunidade Econmica Europeia, com vista concretizao do mercado interno e da Unio.
O Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, que aprovou o regime do contrato
administrativo de empreitada de obras pblicas surgiu pela necessidade de se proceder a uma
reviso global do Decreto-Lei n. 405/93, de 10 de Dezembro, visto que este ltimo diploma
no contemplava, de forma adequada as medidas relativas coordenao dos processos de
adjudicao de empreitadas de obras pblicas adoptadas pela Directiva n. 93/37/CE, do
Conselho, de 14 de Junho de 1993 e por outro lado, era igualmente necessrio proceder

transposio da Directiva n. 97/52/ CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de

Outubro de 1997.
Da que, de considerar oportuno elaborar o presente trabalho por diversas ordens de
razo, nomeadamente as inconsistncias entre os objectivos propugnados nos prembulos dos
diplomas mencionados e aspectos substantivos neles incorporados.
Assim sendo, este estudo est estruturado para se focar numa parte muito importante
da contratao pblica com grande actualidade: os designados trabalhos a mais.
Este trabalho vai debruar-se sobre os trabalhos a mais, dando destaque inicial a uma
breve explicao sobre o que so contratos pblicos e especificamente o que um contrato de
empreitada, passando de imediato para o esclarecimento e anlise dos trabalhos a mais
focando o facto de o novo diploma, na linha de continuidade do anterior regime jurdico
institudo pelo Decreto-Lei n.59/99 destacar, no seu prembulo, que em relao s peas do
procedimento de formao de contratos se definirem nas clusulas dos cadernos de encargos,
parmetros base, a que as propostas esto vinculadas, enfatizando o preo a pagar pelo
adjudicante.
Considero que o estudo dos trabalhos a mais importante porque partida um
procedimento de contratao de empreitadas de obras pblicas e prestao de servios ao
sector pblico, que normalmente colide com o objectivo de um controlo rigoroso dos custos
das empreitadas de obras pblicas.

RESUMO EM PORTUGUS:

Esta dissertao de tese de mestrado tem como principal objectivo uma comparao de
diplomas legais com o actual Cdigo dos Contratos Pblicos em Portugal e na actualidade ao
nvel da contratao pblica, mais especificamente nos trabalhos a mais.
Pretende-se estudar e analisar o que a contratao pblica, a sua evoluo, os
princpios aplicveis e essencialmente o que so contratos pblicos, mais especificamente e
com especial relevncia o contrato de empreitada de obras pblicas.
Este trabalho pretende essencialmente ser um contributo na anlise da questo do dos
trabalhos a mais no mbito do contrato de empreitada.
A opo pela anlise do tema trabalhos a mais tem a ver com o facto de o novo
diploma, na linha de continuidade do anterior regime jurdico institudo pelo Decreto-Lei
n.59/99 destacar, no seu prembulo, que em relao s peas do procedimento de formao
de contratos se definirem nas clusulas dos cadernos de encargos, parmetros base, a que as
propostas esto vinculadas, enfatizando o preo a pagar pelo adjudicante. Assim, l-se A este
propsito merece especial destaque a figura do preo base, definido como o preo mximo
que a entidade adjudicante se dispe a pagar pela execuo de todas as prestaes que
constituem o objecto do contrato a celebrar. Esta definio, por si s, revela a inteno do
legislador em definir um preo mximo que a entidade adjudicante deveria pagar pela
prestao de todos os servios includos no objecto de qualquer contrato, no entanto, ao
definir os trabalhos a mais como aqueles cuja espcie ou quantidade no esteja prevista no
contrato, com alguma carga subjectiva e, caracterizando os respectivos montantes limites,
acaba por subverter a eficcia do tecto financeiro subjacente ao preo base.
Para alm disso, vai-se proceder a uma anlise do que a contratao pblica, do que
so contratos pblicos, a diferena entre contratos administrativos e contratos pblicos e a
diferena entre contrato de empreitada civil e contrato de empreitada de obras pblicas.

RESUMO EM INGLS:

This thesis dissertation has as main objective a comparison of legislation, i.e. the
current code on public procurement in Portugal and at present the level of work more under
contract.
It is intended to study and analyze what is procurement, import trends, the principles
applicable and essentially what are procurement, more specifically and with particular
relevance to the contract.
This work is intended as a contribution to the analysis of the issue of the work under
the contract.
The option for the analysis of the theme "extra works" has to do with the fact that the
new diploma, in the line of continuity of the previous legal regime imposed by Decree Law n
59/99 highlight, in its preamble, which is in relation to parts of the procedure of formation of
contracts shall be defined in terms of specifications, basic parameters, to which the proposals
are bound, emphasizing the price payable by contracting.
Thus, we read "in this regard deserves special mention the figure of the basic price,
defined as the maximum price that the contracting entity is prepared to pay for the execution
of all the benefits that are the subject of the contract to be concluded". This setting, by itself,
shows the intention of the legislature to define a maximum price that the contracting authority
should pay for the provision of all services included in the subject of any contract, however,
defining the extra works as those whose species or quantities are not provided for in the
contract, with some load of subjectivity and characterizing the respective amounts limits, ends
up undermining the effectiveness of the financial ceiling underlying the basic price.
Furthermore, goes up undertake an analysis of what is the procurement of public
contracts and that are the difference between administrative and procurement contracts and
the difference between contract and civil contract of public works.

NDICE/ SUMRIO:

Captulo 1- CONTRATOS PBLICOS.

1- Evoluo histrica....Pg. 11
2- Instituto da Construo e do Imobilirio antigo Instituto dos Mercados de Obras Pblicas e
Particulares e do Imobilirio (IMOPPI)Pg. 13
3 - Os principais princpios aplicveis contratao pblica...Pg. 17
4- Conceito de contratao pblica e diferena ente contratos pblicos e contratos
administrativos..Pg. 18
5- Relevncia da Contratao pblica e Contratos Pblicos......Pg.21
6 -mbito de aplicao da Contratao Pblica (CCP)....Pg. 22
6.1-Aplicao subjectiva das regras da Contratao Pblica previstas no Cdigo dos Contratos
Pblicos.Pg. 23
7 mbito de aplicao objectivaPg. 24
8- Tipos de procedimentos de contratao....Pg. 26
9- Direito da Unio Europeia. A modificao dos contratos pblicos......................Pg. 29
10 - ltima alterao ao Cdigo dos Contratos Pblicos.Pg. 30
Captulo 2 O CONTRATO DE EMPREITADA.

1- Definio de contrato de empreitada (direito civil) e de contrato de empreitada de obras

pblicas (direito pblico)..Pg. 32
1.1 Forma do contrato de empreitada.Pg. 33
1.2 Formao do contrato de empreitada...Pag. 33
1.3 Capacidade e Legitimidade das partes.....Pag. 34
2 Efeitos do contrato de empreitada...Pg. 35
2.1 Direitos do dono da obra..Pg. 35
2.1.1 Aquisio e recepo da obraPg. 35
2.1.2 Fiscalizao da obra..Pg. 35
3 Deveres do dono..Pag. 37
4 Direitos do empreiteiro A recepo do preo e o direito de reteno..Pg. 39
5 Deveres do empreiteiro...Pg. 42
5.1.1 Realizao da obraPg. 42
8

5.1.2 Fornecimento de materiais e utenslios.Pg. 43

5.1.3 Guarda e conservao da coisa.Pg. 43
5.1.4 Entrega da coisaPg. 44
6- Vicissitudes do contrato de empreitadaPg. 44
6.1- Alteraes ao plano convencionado..Pg. 44
6.2- Alteraes da iniciativa do empreiteiro.Pg. 44
6.3 - Alteraes necessrias..Pg. 45
6.4 - Alteraes exigidos pelo dono da obra.Pg. 45
6.5 Alteraes posteriores entrega e obras novasPg. 45
7 - Extino do contrato de empreitada....Pg. 46
7.1 - A impossibilidade de cumprimento e o risco pela perda ou deteriorao da obra.. Pg. 46
7.2 Desistncia do dono da obra.Pg 47
7.3 Morte ou incapacidade do empreiteiro.Pg 47

Captulo 3 - TRABALHOS A MAIS NO MBITO DO CONTRATO DE

EMPREITADA DE OBRAS PBLICAS.
1- Contrato de empreitada de obras pblicasPg. 47
1.1 Principais alteraes no actual regime jurdico (CCP)Pg. 47
2 - A importncia e a evoluo histrica dos trabalhos a mais a nvel nacional...Pg. 49
3 - Definio e regime jurdico dos trabalhos a maisPg. 53
4- Comparao entre o antigo e o actual regime dos erros e omisses. ...Pg. 59
4.1 - Erros e omisses. O caderno de encargos. O preo base..Pg. 61
4.2 Erros e omisses: o caderno de encargos; o preo base no contrato de empreitada de
obras pblicasPg. 62
4.3 - Execuo de trabalhos de suprimento de erros e omisses..Pg. 65
4.4 - Preo e prazo de execuo dos trabalhos de suprimento de erros e omisses..Pg. 65
5 - Requisitos materiais dos trabalhos a mais...Pg. 67
6 Execuo dos trabalhos a maisPg. 67
7- Preo a pagar pelos trabalhos a mais e respectivo prazo.......Pg.70
8 Interpretao e aplicao dos procedimentos relativos execuo de trabalhos a
mais... Pg.72
8.1 mbito de aplicao de custos das empreitadas de obras pblicas.Pg. 72
9 Fiscalizao.Pg. 76
9

9.1 - Fiscalizao prvia dos contratos pblicos e a compensao dos trabalhos a mais com
trabalhos a menos 1. Seco do Tribunal de Contas.Pg. 76
10 A aplicabilidade do regime geral da modificao dos contratos administrativos s
Empreitadas de Obras pblicas.Pg. 79
10.1 - A subsidiariedade do regime geral: Enquadramento..Pg. 79
10.2 -As duas modalidades de modificao objectiva da empreitada de obras pblicas. Pg. 81
10.2.1- O modelo dualista da transposio das obras complementares... Pg. 81
11- Anlise de Jurisprudncia...Pg. 83
Captulo 4 CONCLUSES.

BIBLIOGRAFIA.

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Captulo 1- CONTRATOS PBLICOS.

1- Evoluo histrica.
No princpio do sculo XX, as empreitadas e os fornecimentos de obras pblicas eram
regulados pelas clusulas e condies gerais aprovadas por Decreto de 9 de Maio de 1906.
Em 1969 foi promulgado o Decreto-Lei n. 48871, em 19 de Fevereiro, face
experincia colhida na longa vigncia do diploma pioneiro na regulamentao jurdica da
contratao pblica. O grande desenvolvimento verificado nas obras pblicas e na indstria, e
a evoluo entretanto operada na doutrina, demonstraram a necessidade de alteraes que no
poderiam limitar-se a uma mera actualizao normativa.
Assim, decidiu o Governo do Prof. Marcello Caetano proceder elaborao deste
diploma tratando todos os aspectos do contrato de empreitada de obras pblicas, para o que
teve o aconselhamento de uma comisso tcnica onde, a par dos servios dos Ministrios das
Obras Pblicas e das Comunicaes, estiveram representados a Ordem dos Engenheiros e o
Grmio Regional dos Industriais de Construo Civil e Obras Pblicas do Sul.
Praticamente no final do sculo XX, surgiu o Decreto-Lei n. 405/93, de 10 Dezembro,
que regula o regime jurdico das empreitadas de obras pblicas. No contemplava contudo, de
forma adequada, as medidas relativas coordenao dos processos de adjudicao de
empreitadas de obras pblicas adoptadas pela Directiva n. 93/37/CEE, do Conselho, de 14 de
Junho de 1993.
Por outro lado, constatou-se que o regime legal ento em vigor carecia de outras
alteraes, em ordem melhor regulao do mercado de obras pblicas, no sentido de tornar
mais rigoroso e transparente todo o processo de concurso.
Assim, foi criado, no mbito dos Ministrios das Finanas, do Equipamento, do
Planeamento e da Administrao do Territrio e da Justia, um grupo de trabalho com a
finalidade de proceder adequada transposio da Directiva n. 93/37/CE, tendo-se
posteriormente determinado a alterao legislativa global do regime jurdico das empreitadas
de obras pblicas.
Surge assim, o Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, publicado no Dirio da
Repblica n. 51, I Srie A de 1999. Este diploma legal, surge no mbito de uma reviso
global aps longa preparao e no decurso da qual foram ouvidas mltiplas e variadas
entidades com experincia reconhecida neste sector, tendo sido colhidas sugestes efectuadas,
bem como testadas algumas solues a previstas.

11

O Decreto-Lei n. 59/99 de, 2 de Maro, apresenta inovaes resultantes de

imperativos do direito comunitrio e de exigncias de sistematizao do direito interno, com
vista criao de um sistema coerente com as restantes medidas legislativas levadas a cabo no
sector das obras pblicas, traduzidas no novo diploma que regula o acesso e permanncia na
actividade de empreiteiro de obras pblicas e industrial de construo civil e na criao de um
novo instituto pblico regulador deste sector.
Para alm da adequao da transposio da Directiva n. 93/37/CE, o Decreto-lei n.
59/99 de, 2 de Maro, procedeu tambm transposio da Directiva n. 97/52/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 1997.
O Decreto-Lei n. 59/99 de, 2 de Maro, trouxe algumas alteraes importantes ao
regime anterior (Decreto-Lei n. 405/93 de 10 de Dezembro), nomeadamente:
Alargamento do mbito de aplicao a outras entidades (Artigo 2. e 3.);
No aplicao ao contrato de fornecimento de obras pblicas (regem-se pelo
Decreto-Lei n. 197/99 de, 8 de Junho, - Artigo 1. n. 3);
Aumento do limite do montante para realizao necessria de concurso
pblico. O limite a partir do qual obrigatria a realizao de concurso pblico
passa de 20 000.000$00 para 25 000.000$00 (Artigo 48, na redaco dada
pela Lei n. 163/99, de 14 de Setembro);
Aumento das exigncias de publicidade comunitria (Artigo 52.);
Clarificao dos requisitos para admisso a concurso (Artigos 67. a 69.);
Separao entre a fase de qualificao de concorrentes e a de anlise das
propostas (Artigo 59.);
Criao de duas comisses de acompanhamento: a de abertura do concurso e a
de anlise das propostas (Artigo 60.);
Esclarecimento da questo de exigibilidade de audincia prvia nos
procedimentos adjudicatrios de empreitadas de obras pblicas (Artigo 101.);
Alterao aos regimes de garantia dos contratos:
- Substituio da cauo pela reteno de 10% (obras inferiores a 5 000
contos);
- Aumento da cauo, at 30% em casos excepcionais;
- Substituio da cauo por seguro adequado;
- Manuteno da cauo por cinco anos (prazo de garantia) - (Artigos 112.,
113. e 226.);
12

 Identificao dos trmites processuais dos concursos limitados com e sem

publicao de anncio (Artigo 121. a 132.);
Novas disposies relativas ao controlo de custos de obras pblicas - por
exemplo: restrio da possibilidade de execuo de trabalhos a mais, erros ou
omisses e criao de mecanismos de controlo das condies em que podem
ser autorizados (Artigos 45. e 46.);
Adiamento da data de restituio da cauo - passou de um ano aps a
recepo provisria para depois da recepo definitiva (Artigo 229.);
Controlo de disposies sobre higiene, sade e segurana no trabalho (Artigo
62. n. 6 e 149.);
Maior rigor no processo de qualificao das empresas em articulao com a
desburocratizao na certificao de requisitos nos processos de concurso
(Artigo 69.);
Criao de normas reguladoras do contrato de concesses de obras pblicas e
de Subempreitada (Interdio de subempreitar trabalhos ou partes da obra
superiores a 75% - Artigo 243. a 252.);
Criao de normas reguladoras do contrato de subempreitada (Artigo 265. a
272.).
2 - Instituto da Construo e do Imobilirio, antigo Instituto dos Mercados de Obras
Pblicas e Particulares e do Imobilirio (IMOPPI).
Foi criado o IMOPPI, um instituto pblico dotado de personalidade jurdica,
autonomia administrativa e financeira e patrimnio prprio, pelo Decreto-Lei n. 60/99, de 2
de Maro, que extinguiu o Conselho de Mercados de Obras Pblicas e Particulares (CMOPP)
que surge em 1998 atravs do Decreto-Lei n. 99/88, de 29 de Maro, como um organismo
que se caracterizava pela autonomia administrativa, na dependncia do ministro responsvel
pela poltica geral de obras pblicas, e foram-lhe atribudas funes at ento na dependncia
de outros organismos. A sua criao foi impulsionada pela reestruturao de todo o sistema de
inscrio e classificao das empresas no sector das obras pblicas, com a publicao do
Decreto-Lei n. 100/88, de 29 de Maro, onde, pela primeira vez, foi tratado de forma
autnoma o regime de inscrio, modificao, suspenso, cassao e cessao de um alvar,
definindo as condies e requisitos necessrios sua obteno e manuteno.
Para alm das competncias daquele Conselho na atribuio de alvars e concesso
de licenas ficou o IMOPPI dotado de importantes atribuies no acompanhamento da
13

aplicao das normas que disciplinavam as empreitadas de obras pblicas, incluindo o

cumprimento das obrigaes comunitrias do sector.
A capacidade inspectiva do IMOPPI encontrava-se descrita no artigo 5. do DecretoLei n. 60/99, de 2 de Maro e os poderes de autoridade (por exemplo: requisitar para anlise
equipamentos e documentos) - Artigo 25. do mesmo diploma.
Voltando, ainda, ao artigo 46. do Decreto-Lei n. 59/99, lia-se que o IMOPPI
submeteria semestralmente aos Ministros das Finanas e da sua tutela um relatrio
fundamentado sobre a aplicao das medidas de controlo de custos das empreitadas de obras
pblicas.
Por outro lado, previa-se a aplicao das medidas de controlo de custos seriam objecto
de aces inspectivas ordinrias anuais, a realizar por entidades competentes aprovadas pelos
ministros das tutelas, bem como do regular acompanhamento pelo IMOPPI, sem prejuzo, de
disposies legais aplicveis (Artigo 5. e 25. do Decreto-Lei n. 60/99, de 2 de Maro).
Na minha opinio, o legislador atravs do texto do ponto 1 do artigo 46. deveria ter
definido de forma clara os intervalos de tempo entre aces inspectivas do IMOPPI no
acompanhamento do plano de execuo das diversas empreitadas de obras pblicas, para
incutir maior eficcia por parte daquele instituto, na aplicao das normas disciplinares e,
obter uma fundamentao mais rigorosa sobre os aspectos tcnicos e financeiros a incorporar
nos relatrios semestrais a submeter aos Ministros das Finanas e da sua tutela.
Deveria tambm ter ficado definido, de forma clara, o mbito das aces inspectivas
ordinrias anuais por parte das entidades competentes aprovadas pelos ministros das
diferentes tutelas, como salvaguarda da no sobreposio de funes entres essas entidades e
o IMOPPI. Assim diminuiria o risco de diluio de responsabilidades que habitualmente
aparece associado a este tipo de situaes.
Ainda sobre a periodicidade das intervenes do IMOPPI, como forma de garantia da
eficaz aplicao das medidas de controlo de custos, considero que o antigo regime
administrativo de empreitadas de obras pblicas deveria ter explicitado esta questo, com
base na durao, no custo, na natureza e complexidade dos diferentes tipos de obras.
De facto, para alm do prazo semestral sobre a apresentao de relatrio
fundamentado sobre a aplicao das medidas de controlo de custos por parte do IMOPPI,
aquele diploma apenas definia, igualmente, de forma clara, o prazo de dez dias teis para a
apresentao por parte dos donos de obra ao IMOPPI de cpias de todos os elementos
justificativos do valor acumulado de trabalhos a mais (Art. 46., n. 3 do Decreto-Lei n.
59/99, de 2 de Maro), bem como dos estudos efectuados pelas entidades externas e
14

independentes, nos casos em que aquele valor excedesse 15% do valor do contrato de
empreitada, ou fosse igual ou superior a um milho de contos.
Finalmente, para terminar a minha anlise sobre a avaliao das medidas de controlo
de custos consignadas no Decreto-Lei n. 59/99, queria referir a falta de critrio a utilizar na
interveno das entidades competentes aprovadas pelo ministro que superintendesse, quando
o prazo de execuo da empreitada fosse inferior a um ano, visto que, o diploma apenas se
referia s aces inspectivas ordinrias anuais e eventual ineficcia da actuao do IMOPPI
nas empreitadas, com prazo de execuo inferior a seis meses, uma vez que, aquele instituto
era apenas obrigado a apresentar relatrio fundamentado sobre a aplicao das medidas de
controlo de custos aos Ministros das Finanas e da sua tutela, com uma periodicidade
semestral.
No meu entender, quando as obras tivessem uma durao inferior a um ano, poderia
acontecer que se procedesse respectiva recepo provisria, sem terem sido alvo de
inspeco ordinria. E nos casos em que as empreitadas tivessem durao inferior a seis
meses, o relatrio de controlo de custos a emitir para o Ministrio das Finanas seria partida
extemporneo porque j teria eventualmente ocorrido o fecho de contas.
Actualmente, o IMOPPI foi substitudo pelo Instituto da Construo e do Imobilirio,
I.P., (InCI, I.P.),1 organismo que nos seus diversos estdios de evoluo j conta com meio
sculo de existncia e que teve, cronologicamente, a sua origem na Comisso de Inscrio e
Classificao dos Empreiteiros de Obras Pblicas (CICEOP), posteriormente redenominada
de Comisso de Inscrio e Classificao dos Empreiteiros de Obras Pblicas e dos
Industriais da Construo Civil (CICEOPICC), que funcionava sob a presidncia do Conselho
Superior das Obras Pblicas (CSOP).
Foi autonomizada e surgiu como Conselho de Mercados de Obras Pblicas e
Particulares (CMOPP), 7 anos depois, foi transformado em instituto pblico, o Instituto dos
Mercados de Obras Pblicas e Particulares e do Imobilirio (IMOPPI), recentemente
reestruturado e redenominado de InCI, I.P..
Ora, as duas actuais Comisses Especializadas existentes no InCI, I.P., tiveram a sua
origem no CMOPP, devendo reconhecer-se que as novas exigncias do mercado aliadas aos
imperativos de modernizao da Administrao Pblica, com a redefinio organizacional das
estruturas e dos recursos, determinaram no s a alterao da denominao do Instituto,
(InCI, I.P.), como, sobretudo, a sua misso.

Disponvel em http://www.inci.pt.

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Um Instituto orientado para a melhoria da competitividade e sustentabilidade das

empresas do sector, e tendo em vista a defesa do consumidor, que se pauta por uma gesto por
objectivos devidamente quantificados e por uma avaliao peridica em funo dos
resultados, pela eficincia na utilizao dos recursos disponveis, pela observncia dos
princpios gerais da actividade administrativa e pela transparncia e prestao pblica de
contas da sua actividade.
Em Portugal, a contratao pblica assumiu um papel normativo mais importante aps
a entrada em vigor do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, que aprovou o Cdigo dos
Contratos Pblicos (CCP), o qual estabelece a disciplina aplicvel contratao pblica e o
regime substantivo dos contratos pblicos que revistam a natureza de contrato administrativo.
Trata-se do primeiro diploma com um duplo objectivo no ordenamento jurdico
portugus, assumindo-se, por isso, como um importante marco histrico na evoluo do
direito administrativo nacional e, em especial, no domnio da actividade contratual da
Administrao. Para alm do objectivo de alinhamento com as mais recentes directivas
comunitrias que transps, o CCP procede ainda a uma nova sistematizao e a uma
uniformizao de regimes substantivos dos contratos administrativos que se encontravam
dispersos no nosso ordenamento jurdico at quela data.
Em primeiro lugar, o CCP procedeu transposio das Directivas nmeros
2004/17/CE e 2004/18/CE, ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro,
alteradas pela Directiva n. 2005/51/CE, da Comisso, de 7 de Setembro, e rectificadas pela
Directiva n. 2005/75/CE, do Parlamento Europeu e da Comisso, de 16 de Novembro.
Mas a propsito do cumprimento desta obrigao comunitria, o CCP criou um
conjunto homogneo de normas relativas aos procedimentos pr-contratuais pblicos, pelo
que o seu contedo foi para alm da mera reproduo das regras constantes das referidas
directivas. Na verdade, o CCP envolve no s a transposio e concretizao dessas regras, na
medida em que o legislador comunitrio reservou para o legislador nacional, em vrios
domnios, uma margem de livre deciso (que importa exercer, nuns casos, rompendo com as
prticas do passado que no justificavam ou careciam de ajustamentos), mas tambm a
regulao de todos os procedimentos que no se encontram abrangidos pelos mbitos
objectivo e subjectivo das directivas, mas que no deixam, por isso, de revestir a natureza de
procedimentos pr-contratuais pblicos pelo que devem beneficiar de um tratamento
legislativo integrado.
Em segundo lugar, o CCP desenha tambm uma linha de continuidade relativamente
aos principais regimes jurdicos actualmente em vigor (em especial, os Decretos-Leis n.s
16

59/99, de 2 de Maro, 197/99 de 8 de Junho, e 223/2001, de 9 de Agosto, que tm constitudo

matriz da contratao pblica portuguesa nos ltimos anos), de forma a garantir a segurana e
estabilidade jurdica aos operadores econmicos.2

3 - Os principais princpios aplicveis contratao pblica.

O principal desiderato da transposio das Directivas Europeias foi a promoo de
regras de concorrncia mais eficientes, com maior transparncia e igualdade.
Assim, o Cdigo dos Contratos Pblicos, nos termos do n. 4 do seu art. 1, introduziu
trs princpios aplicveis contratao pblica:
1. Princpio da Transparncia: todas as condies essenciais do contrato que se
pretendam celebrar devem estar definidas previamente abertura do procedimento e ser dadas
a conhecer a todos os interessados a partir da data de abertura. Este princpio exige que as
decises tomadas pelos condutores dos procedimentos pr-contratuais sejam explicitadas e
devidamente fundamentadas, de modo a surgirem como lgicas, racionais e, tanto quanto
possvel, incontroversas, para todos os intervenientes. O artigo 315. do Cdigo dos Contratos
Pblicos concretiza o princpio numa obrigao de transparncia que a lei faz impender
sobre o contraente pblico, e impe a publicao na internet de qualquer acordo com o cocontraente que implique modificao objectiva do contrato e represente um valor acumulado
superior a quinze por cento do preo contratual. 3
Este princpio foi fomentado tambm pela regra da desmaterializao total e
obrigatria dos procedimentos pr-contratuais.
O art. 38. do Cdigo dos Contratos Pblicos expressa uma consequncia do princpio
da transparncia no que respeita escolha dos procedimentos a adoptar, determinando que
esta deve ser devidamente fundamentada. O art. 49 consagra uma outra consequncia deste
princpio, incorporando um conjunto detalhado de exigncias relativas s especificaes
tcnicas admissveis nos cadernos de encargos.

2. Princpio da Igualdade: impe o tratamento igual de todos os interessados na

adjudicao de um contrato pblico que se encontrem em condies idnticas relativamente
capacidade de execuo da empreitada. Este princpio encontra-se consagrado no artigo 1.,
2

Prembulo do Decreto Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro de 2009.

CAUPERS, Joo, Introduo ao Direito Administrativo. 10. ed. ncora Editora, 2009, ISBN 978-972-782460-3, p. 295.
3

17

n. 4 do Cdigo dos Contratos Pblicos e um princpio fundamental da Constituio da

Repblica Portuguesa, que para Joo Caupers aplicvel, designadamente actividade
administrativa pblica e que impe um tratamento equalitrio de todos os interessados na
adjudicao de um contrato pblico que se encontrem em condies objectivamente idnticas
relativamente capacidade de execuo das prestaes contratuais.

3. Princpio da Concorrncia: deve garantir-se o mais amplo acesso aos

procedimentos dos interessados em contratar. Utilizao de mecanismos mais rigorosos, como
por exemplo, o modelo de avaliao das propostas. Este princpio visa aumentar a qualidade
das propostas e baixar os respectivos custos procurando dessa forma um melhor resultado
financeiro. Joo Caupers recomenda que todas as disposies aplicveis contratao
pblica sejam interpretadas e aplicadas no sentido mais favorvel participao nos
procedimentos pr-contratuais do maior nmero de interessados, evitando-se excluses por
motivos meramente formais.

4 - Conceito de contratao pblica e diferena ente contratos pblicos e contratos

administrativos.
O regime de contratao pblica aplicvel formao dos contratos pblicos, que
independente da sua designao e natureza, sejam celebrados pelas entidades adjudicantes e
tenham por objecto as prestaes tpicas referidas no n. 1 do art. 6 do Cdigo dos Contratos
Pblicos, ou seja:
a) Empreitada de obras pblicas
b) Concesso de obras pblicas;
c) Concesso de servios pblicos;
d) Locao ou aquisio de bens mveis;
e)Aquisio de servios, e outros contratos submetidos concorrncia (s entidades
adjudicantes referidas no n. 1 do art. 2 do CCP).
Nos termos do art. 4 do CCP so excludos do seu mbito:
a) Contratos de direito internacional (n. 1);
b) Contratos administrativos de provimento e contratos individuais de trabalho [alnea
a) do n.2];

18

c) Contratos de doao de bens mveis a favor de qualquer entidade adjudicante

[alnea b) do n.2];
d) Contratos de compra e venda, de doao, de permuta e de arrendamento de bens
imveis ou contratos similares [alnea c) do n.2];
e) Contratos relativos aquisio de programas destinados emisso por parte de
entidades de radiodifuso ou relativos a tempos de emisso [alnea d) do n.2].

Assim, nos termos do n. 1 do artigo 407 do CCP entende-se por concesso de obras
pblicas, o contrato pelo qual um particular se encarrega de executar, ou de conceber e
executar, uma obra pblica, adquirindo como contrapartida, o direito de a explorar,
eventualmente recebendo um preo.
Deste modo, um contrato pblico aquele que celebrado pelas entidades
adjudicantes previstas no artigo 2. do CCP, independentemente da sua designao e natureza
(pblica ou privada).
Nos termos do n. 1 do artigo 407. do CCP entende-se por concesso de obras
pblicas, o contrato pelo qual um particular se encarrega de executar, ou de conceber e
executar, uma obra pblica, adquirindo como contrapartida, o direito de a explorar,
eventualmente recebendo um preo.
Assim sendo, contrato pblico aquele que celebrado pelas entidades adjudicantes
previstas no art. 2 do CCP, independentemente da sua designao e natureza (pblica ou
privada).
Decorre do n. 1 do artigo 16. do CCP cinco tipos de procedimentos de formao de
contratos pblicos:
a) Ajuste Directo;
b) Concurso Pblico;
c) Concurso Limitado por Prvia Qualificao;
d) Procedimento de Negociao;
e) Dilogo Concorrencial.
Quanto escolha do procedimento pr-contratual, o Cdigo dos Contratos Pblicos
fixa os seguintes tipos de critrios: valor do contrato com liberdade de escolha entre o ajuste
directo, concurso pblico e concurso limitado por prvia qualificao Regra Geral de
Escolha do Procedimento; critrios materiais (artigo 23. do Cdigo dos Contratos Pblicos)
outras regras de escolha de procedimento. Escolha em funo do tipo de contrato (artigo 31.
19

do Cdigo dos Contratos Pblicas), da entidade adjudicante (artigo 32. do Cdigo dos
Contratos Pblicos) e escolha de procedimento para a formao de contratos mistos (artigo
33. do Cdigo dos Contratos Pblicos).
Segundo Srvulo Correia na doutrina administrativa de vrias nacionalidades
(francesa, alem, portuguesa, por ex.), as expresses surgem frequentemente como
sinnimos).
No Cdigo dos Contratos Pblicos Portugus (CCPP de 2008), as expresses
ganharam sentido distinto por fora da transposio de directivas da UE:
- Contratos pblicos: ... todos aqueles que, independentemente da sua designao e
natureza, sejam celebrados por entidades adjudicantes (autoridades contratantes)
(art. 1., 2, CCPP).
Funo desta categoria: delimitao dos contratos submetidos contratao pblica.
Assim conclui-se atravs da leitura do artigo 1., n. 2 do Cdigo dos Contratos
Pblicos que a contratao pblica refere-se fase de formao dos contratos pblicos que se
inicia com a deciso de contratar e termina com a celebrao do contrato.
O artigo 2. do Cdigo dos Contratos Pblicos demarca em funo de diversos
critrios o universo das entidades adjudicantes de contratos pblicos.
Os contratos pblicos so aqueles que so celebrados pelas entidades adjudicantes
previstas no Cdigo dos Contratos Pblicos, independentemente da sua designao (por
exemplo: protocolo, acordo, etc.) e da sua natureza (pblica ou privada).
- Contratos administrativos: so aqueles que, tendo pelo menos como uma das partes
um contraente pblico, correspondam a um ou mais ndices de administratividade substantiva
(CCPP, art. 1., n. 6)4. Para Srvulo Correia, administrao a relao jurdica disciplinada
em termos especficos de direito administrativo entre pessoas colectivas da administrao ou
entre a administrao e os particulares. Em consonncia com estas noes, sero
administrativos aqueles contratos celebrados por administraes pblicas que tiveram na lei
uma regulamentao especfica, substantiva ou contenciosa de direito administrativo. J para
Freitas do Amaral, a relao administrativa aquela que confere poderes de autoridade ou
impe restries de interesse pblico administrao perante os particulares, ou que atribui
direitos ou impe deveres pblicos aos particulares perante a administrao. Para Oliveira
Martins o contrato administrativo aquele que est ligado realizao de um resultado ou
interesse especificamente protegido no ordenamento jurdico, se e enquanto se trata de uma

CORREIA, Srvulo, V Mdulo - Contratos Pblicos, Novembro de 2011, disponvel em http://www.fd.ul.pt

20

tarefa assumida pela prpria colectividade, ou seja, de interesses que s tenham proteco
especfica da lei quando so prosseguidos por entes pblicos ou por aqueles que actuam por
devoluo ou concesso pblica.
importante salientar que a reforma de 2002 da justia administrativa no utilizou a
expresso contratos administrativos. No se pode atribuir omisso o sentido de
prescrever a expresso no s por se tratar de uma lei adjectiva, como porque continuaram
em vigor diversas disposies do Cdigo do Procedimento Administrativo que a utilizavam parecia assistir-se agonia, lenta mas irreverente, do conceito cada vez mais difcil de
delimitar e de utilidade mais duvidosa.
Muitos autores propuseram a generalizao da expresso contratos pblicos para
designar todos os contratos em que outorgante a Administrao Pblica, expresso que veio
a obter consagrao legislativa.
5 Relevncia da Contratao pblica e Contratos Pblicos.
O Estado desempenha um papel muito importante para o sector da construo civil e
obras pblicas ao assumir um papel regulador, no s atravs de produo de legislao,
como tambm ao nvel do ordenamento do territrio e da atribuio de alvars. A sua funo,
reguladora, passa tambm por criar as condies necessrias para que sejam respeitadas as
regras de funcionamento do mercado. O Estado, enquanto entidade que assume o papel de
dono da obra, deve, sempre que possvel, estimular a procura, atravs da adjudicao de obras
pblicas.
A evoluo positiva do sector da construo civil e obras pblicas deveu-se evoluo
da seco das obras de engenharia civil que contribuiu para o andamento global do sector.
Os contratos pblicos constituem uma parte relevante da economia comunitria,
movimentando 3,1% do PIB (Produto Interno Bruto ou seja o valor de todos os bens e
servios finais produzidos dentro de uma nao durante uma ano) da Unio Europeia em 2008
e 2,5% em Portugal, no mesmo ano, de acordo com a base de dados do EUROSTAT
(autoridade estatstica da Unio Europeia). Tornava-se pois decisivo para o mercado interno
que se harmonizassem os processos de adjudicao destes contratos. A Directiva Comunitria
n. 2004/17/CE, respeitante coordenao dos processos de adjudicao de contratos nos
sectores da gua, da energia, dos transportes e dos servios postais e a Directiva Comunitria
n. 2004/18/CE, respeitante coordenao dos processos de adjudicao dos contratos de
empreitada de obras pblicas, dos contratos pblicos de fornecimento e dos contratos pblicos
de servios, ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, foram transpostas
21

para a legislao nacional atravs do Decreto-Lei n. 18/2008 de 29 de Janeiro, actualizado de

acordo com a Declarao de Rectificao n. 18-A/2008 de 28 de Maro, que aprovou o
Cdigo dos Contratos Pblico (CCP). Este cdigo estabelece a disciplina aplicvel
contratao pblica e o regime substantivo dos contratos pblicos e tornou-se o diploma que
regula a sua formao e execuo, definindo todos os procedimentos que decorrem desde o
momento em que se toma a deciso de contratar uma entidade at formulao da
adjudicao5.

6 - mbito de aplicao da Contratao Pblica (CCP).

O regime de contratao pblica aplicvel formao dos contratos pblicos, que
independente da sua designao e natureza, sejam celebrados pelas entidades adjudicantes e
tenham por objecto as prestaes tpicas referidas no n. 1 do art. 6 do Cdigo dos Contratos
Pblicos, ou seja:
a) Empreitada de obras pblicas;
b) Concesso de obras pblicas;
c) Concesso de servios pblicos;
d) Locao ou aquisio de bens mveis;
e)Aquisio de servios.
Nos termos do art. 4., nmeros 1 e 2 do CCP so excludos do seu mbito:
a) Contratos de direito internacional;
b) Contratos a celebrar com entidades nacionais de outro Estado membro ou de um
Estado terceiro, nos termos de uma conveno internacional relativa ao estacionamento de
tropas;
c) Contratos celebrados de acordo com o procedimento especfico de uma organizao
internacional de que o Estado Portugus seja parte;
Esto igualmente excludos:
a) Contratos de trabalho em funes pblicas e contratos individuais de trabalho;
5

Para alm da transposio destas directivas, o Cdigo dos Contratos Pblicos revogou o Decreto-Lei n. 59/99
de 2 de Maro que aprovava o Regime Jurdico de Empreitadas de Obras Pblicas (RJEOP); o Decreto-Lei n.
197/99 de 8 de Junho - Regime de contratao de bens e servios e o Decreto-Lei n. 223/2001 de 9 de Agosto Regime de empreitadas e aquisies no mbito dos sectores especiais e de outros diplomas avulsos relativos
contratao pblica.

22

c) Contratos de doao de bens mveis a favor de qualquer entidade adjudicante;

d) Contratos de compra e venda, de doao, de permuta e de arrendamento de bens
imveis ou contratos similares;
e) Contratos relativos aquisio de programas destinados emisso por parte de
entidades de radiodifuso ou relativos a tempos de emisso.

6.1- Aplicao subjectiva das regras da Contratao Pblica previstas no Cdigo dos
Contratos Pblicos.
As regras da contratao pblica previstas no Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP)
aplicam-se a todo o sector pblico administrativo tradicional: ao Estado, s Regies
Autnomas, s Autarquias Locais, aos Institutos Pblicos, s Fundaes Pblicas, s
Associaes Pblicas e s Associaes de que faam parte uma ou vrias pessoas colectivas
referidas anteriormente, desde que sejam maioritariamente financiadas por estas, estejam
sujeitas ao seu controle de gesto ou tenham um rgo de administrao, de direco ou de
fiscalizao cuja maioria dos titulares seja, directa ou indirectamente, designada pelas mesmas
(artigo 2. n. 1 do CCP).
Por outro lado, as regras da contratao pblica previstas no CCP aplicam-se ainda a
quaisquer pessoas colectivas que, independentemente da sua natureza pblica ou privada:
a) tenham, sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral,
sem carcter industrial ou comercial, entendendo-se como tal aquelas cuja actividade
econmica se no submeta lgica do mercado e da livre concorrncia;
b) sejam maioritariamente financiadas pelas entidades no nmero anterior (n. 1 do artigo
2. do CCP), estejam sujeitas ao seu controlo de gesto ou tenham um rgo de
administrao, de direco ou de fiscalizao cuja maioria dos titulares seja, directa ou
indirectamente, designada por aquelas entidades;
c) quaisquer pessoas colectivas que se encontrem na situao acima referida
relativamente a uma entidade que seja, ela prpria, uma entidade adjudicante;
d) as associaes de que faam parte uma ou vrias pessoas referidas anteriormente,
desde que sejam maioritariamente financiadas por estas, estejam sujeitas ao seu
controlo de gesto ou tenham um rgo de administrao, de direco ou de
fiscalizao cuja maioria dos titulares seja, directa ou indirectamente, designada pelas
mesmas (artigo 2., n. 2 do CCP).

23

As regras da contratao pblica previstas no CCP aplicam-se segundo os artigos 1,

5. n. 1 e artigo 16. nmeros 1 e 2, aos contratos celebrados pelas entidades adjudicantes
que estejam, submetidos concorrncia de mercado, ou seja, tm a ver com a natureza
fungvel e o valor econmico (artigo 17. do CCP). Logo, o contrato pblico (parte II e III do
CCP) diferente do contrato administrativo (artigo 1., n. 5 do CCP, parte II).
O CCP tambm aplicvel aos actos unilaterais (actos administrativos) que atribuem
quaisquer vantagens ou benefcios (artigo 1., n. 3 do CCP).
Tendencialmente, as regras da contratao pblica previstas no CCP aplicam-se a todo
e qualquer contrato que as entidades adjudicantes pretendam celebrar, qualquer que seja a sua
designao ou natureza.

7 - mbito de aplicao objectiva.

O Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP) portugus regula duas grandes matrias
relativas aos contratos pblicos: a formao e a execuo.
A formao refere como os contratos pblicos podem ser celebrados (por exemplo,
concurso pblico ou ajuste directo), ou seja, estabelece as regras dos procedimentos que do
origem a um contrato pblico. Esta fase decorre desde que tomada a deciso de contratar at
ao momento em que o contrato celebrado . Em Portugal, esta matria denominada de
contratao pblica.
A execuo refere-se s regras imperativas ou supletivas que integram o regime
substantivo dos contratos pblicos e que formam as relaes jurdicas contratuais. So
aspectos muito importantes da execuo do contrato: as obrigaes e o poder das partes, o
incumprimento ou a modificao do contrato, entre outros aspectos. A fase da execuo do
contrato sucede celebrao do mesmo.
Os procedimentos de contratao pblica em Portugal eram regulados pela Lei n.
197/99, de 08 de Junho, conduzidos por procedimentos documentais em papel e por actos
presenciais de elevado formalismo. Estes, apesar de complexos e formais, no conseguiam no
entanto evitar situaes diversas de fraude e fuga de informao privilegiada, contrrias ao
esprito da lei e da transparncia desejada em procedimentos de contratao, em particular da
administrao pblica.
Em Janeiro de 2008, o novo Cdigo dos Contratos Pblicos, passa a obrigar a
realizao dos procedimentos de contratao com base em plataformas electrnicas via web e
de forma no presencial.

24

O novo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, e as plataformas electrnicas de

contratao pblica surgem assim com o duplo objectivo de simplificar os anteriores
processos e procedimentos e aumentar a segurana dos dados e da informao, privilegiando a
transparncia e a igualdade concorrencial durante todo o processo.
Em 18 de Outubro de 2010, a Unio Europeia aprovou o Livro Verde sobre o estado
de utilizao da contratao pblica electrnica na UE, tendo concludo que:
A adeso global, tanto a nvel interno na maior parte dos pases, como a nvel da UE,
continua fraca, estando estimada em menos de 5% do valor total dos contratos pblicos.
Portugal constitui uma excepo a esta fraca utilizao, sendo que naquele pas a
utilizao de meios electrnicos para a realizao de todas as etapas da contratao pblica,
inclusive a adjudicao, obrigatria desde 1 de Novembro de 2009 para a maior parte das
aquisies pblicas ()
Refira-se ainda que, de acordo com a avaliao da Unio Europeia de Outubro de
2010, em pases membros que tm estado na vanguarda da contratao pblica electrnica
como o caso da Frana, da Itlia e da ustria - esta representa, actualmente, 4%, 2,5% e 2%
do volume total de contratao pblica naqueles pases, respectivamente, sendo o caso
portugus apontado como exemplo a seguir pelos restantes pases da Unio Europeia. 6
Transcorrido o ano de 2010 - primeiro ano em que o Cdigo dos Contratos Pblicos7
se aplicou de forma plena - altura de fazermos um balano.
Antes da entrada em vigor do Cdigo dos Contratos Pblicos, a contratao pblica
era efectuada em moldes burocrticos. Todos nos lembramos, por exemplo, das sesses
formais de actos pblicos de concursos e dos enormes volumes de papel que caracterizavam
os documentos necessrios (cadernos de encargos, propostas, relatrios de anlise de
propostas, etc.). Alm disso, a informao disponibilizada, de forma sistemtica, ao cidado,
sobre a contratao pblica era, no nosso pas, praticamente inexistente.
A este respeito, em 2010 foi elaborado o primeiro relatrio sntese sobre a contratao
pblica em Portugal, contendo os principais indicadores sobre a matria, tendo o Instituto da
Construo e do Imobilirio, I.P. ficado responsvel pela produo regular de relatrios
estatsticos mais detalhados sobre a contratao pblica no nosso pas.
Nesse relatrio, foi considerada contratao pblica toda a aquisio pblica de bens,
servios e empreitadas de obras pblicas, acima de 5 mil euros8, no se incluindo, porm, a

Evaluation of the 2004 Action Plan for Electronic Public Procurement, Bruxelas, 18.10.2010, SECn (2010)
1214 final. Disponvel em http://www.portugal.vortal.biz.
7
Aprovado pelo Decreto-Lei n 18/2008, de 29 de Janeiro.

25

contratao excluda por fora do disposto nos artigos 4., 5. e 10. do Cdigo dos Contratos
Pblicos.
Desde 1 de Novembro de 20099 que, em Portugal, os procedimentos de natureza
concursal so obrigatoriamente realizados atravs de plataformas electrnicas, em todas as
suas fases, desde a publicitao do anncio at adjudicao.
Por outro lado, tornou-se obrigatria no nosso pas a utilizao de meios electrnicos,
quanto aos procedimentos adjudicados por ajuste directo, em dois momentos do processo.
Assim:
a) As comunicaes entre entidades adjudicantes, concorrentes e adjudicatrios so
obrigatoriamente feitas por meios electrnicos (preferencialmente por e-mail);
b) Os contratos celebrados so publicitados no portal BASE, atravs do
preenchimento de um formulrio electrnico.
Em suma, foi possvel produzir esse relatrio sntese, tendo por base a informao
sobre a contratao pblica tramitada atravs das plataformas electrnicas e a recolhida pelo
Portal BASE.

8 - Tipos de procedimentos de contratao.

O Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP) estabelece que para a formao de contratos
cujo objecto abranja prestaes que esto ou sejam susceptveis de estar submetidas
concorrncia de mercado, as entidades adjudicantes devem adoptar os seguintes tipos de
procedimentos: ajuste directo, concurso pblico, concurso limitado por prvia qualificao,
procedimento de negociao e dilogo concorrencial (artigo 16. n.1 do CCP).
O ajuste directo o procedimento no qual a entidade adjudicante convida directamente
uma ou vrias entidades sua escolha para apresentar uma proposta, podendo com elas
negociar aspectos da execuo do contrato a celebrar (artigo 24. a 27. do CCP).
No concurso pblico, o adjudicatrio que tem a obrigao de apresentar os
documentos de habilitao, conforme o disposto nos artigos 81. e 132., n.1, alnea f) do
CCP. Qualquer operador econmico interessado pode apresentar uma proposta, no havendo
lugar a convite pela entidade adjudicante.

Excluindo, portanto, os ajustes directos de regime simplificado previstos no artigo 128 do CCP.
O perodo transitrio que permitiu a realizao de concursos em suporte de papel terminou em 31 de Outubro
de 2009, nos termos do disposto no Decreto-Lei n 223/2009. Disponvel em http:// www.portugal.vortal.biz.
9

26

O concurso pblico comporta apenas a fase de apresentao das propostas, sem

prejuzo de poderem ser fixadas regras especficas relativas capacidade tcnica e financeira
exigida aos concorrentes.
O concurso limitado por prvia qualificao abrange duas fases: a apresentao das
candidaturas e qualificao dos candidatos, seguindo-se a apresentao, a anlise das
propostas e adjudicao, devendo as entidades fornecedoras de bens/prestadoras de servios
organizar as candidaturas/propostas tendo em ateno a metodologia e os princpios que
melhor se adequam aos objectivos do procedimento concursal.
O concurso limitado por prvia qualificao rege-se pelas disposies que regulam o
concurso pblico, com as necessrias adaptaes (artigo 162. e seguintes do CCP).
A

escolha

do concurso

pblico

ou

do concurso

limitado

por

prvia

qualificao permite a celebrao de contratos de qualquer valor, excepto quando os

respectivos anncios no sejam publicados no Jornal Oficial da Unio Europeia (artigo 28.
do CCP). Nesse caso, s se permite a celebrao de contratos de valor inferior ao referido
na alnea c) do artigo 7. da Directiva n. 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 31 de Maro.
O CCP apenas admite o recurso ao procedimento de negociao nos casos limitados
em que as directivas comunitrias o permitem. Estas situaes encontram-se vertidas no
artigo 29. do CCP.
Por ltimo o dilogo concorrencial apenas pode ser usado para a formao de
contratos particularmente complexos, em que a entidade adjudicante necessita de estabelecer
um dilogo com os potenciais interessados para conseguir elaborar o prprio caderno de
encargos (artigos 30. e 204. e seguintes do CCP).
O CCP considera particularmente complexos os contratos relativamente aos quais seja
objectivamente impossvel definir a soluo tcnica adequada, definir os meios tcnicos aptos
a concretizar a soluo ou definir a estrutura jurdica ou financeira inerente ao contrato a
celebrar.
Assim, o dilogo concorrencial adopta-se quando o contrato a celebrar, qualquer que
seja o seu objecto, seja particularmente complexo, impossibilitando a adopo do concurso
pblico ou do concurso por prvia qualificao (artigo 30., n.1 do CCP).
Como referimos, para efeitos do disposto no n.1 do artigo 16. do CCP, consideramse submetidas concorrncia de mercado, designadamente as prestaes tpicas abrangidas
pelo objecto dos seguintes contratos, independentemente da sua designao ou natureza:
empreitada de obras pblicas, concesso de obras pblicas, concesso de servios pblicos,
27

locao ou aquisio de bens imveis; aquisio de servios, sociedade (artigo 16., n. 2 do

CCP).
O contrato de empreitada de obras pblicas um contrato oneroso atravs do qual um
particular se encarrega de executar, ou de conceder e executar, uma obra pblica (artigo 343.,
n. 3 do CCP).
O contrato de concesso de obras pblicas um contrato por via do qual um particular
se encarrega de executar, uma obra pblica, adquirindo, como contrapartida, o direito de a
explorar, eventualmente recebendo um preo (artigo 407., n.1 do CCP).
O contrato de concesso de servios pblicos o contrato mediante o qual o cocontratante assume o encargo de gerir um servio pblico durante um certo perodo de tempo,
fazendo-o em nome prprio e sob a sua responsabilidade, sendo pago atravs dos resultados
financeiros da sua gesto ou remunerado pelo contraente pblico (artigo 407., n. 2 do CCP).
O contrato de locao de bens mveis, no mais do que um contrato de locao em
que o locatrio um contraente pblico (artigo 431., n.1 do CCP).
O contrato de aquisio de bens mveis, um contrato de compra e venda em que o
comprador um contraente pblico (artigo 437. do CCP). Sucede ao antigo contrato de
fornecimento contnuo (artigo 178.,n.2, alnea g) do CPA).
Contrato de aquisio de servios, um contrato oneroso de prestao de servios em
que estes so prestados a um contraente pblico (artigo 450. do CCP). Sucede ao antigo
contrato de prestao de servios para fins de imediata utilizao pblica (artigo 178., n.2
alnea a) do CPA).
Quanto escolha dos procedimentos pr-contratuais supra referidos o Cdigo dos
Contratos Pblicos fixa os seguintes tipos de critrios:
- valor do contrato com liberdade de escolha entre o ajuste directo, concurso pblico e
concurso limitado por prvia qualificao (Regra Geral de Escolha do Procedimento);
- critrios materiais; outras regras de escolha de procedimento. Escolha em funo do
tipo de contrato (artigo 31. do Cdigo dos Contratos Pblicas), da entidade adjudicante
(artigo 32. do Cdigo dos Contratos Pblicos) e escolha de procedimento para a formao de
contratos mistos (artigo 33 do Cdigo dos Contratos Pblicos).

28

9- Direito da Unio Europeia. A modificao dos contratos pblicos.

O direito comunitrio, primrio e derivado, no regula a execuo dos contratos
pblicos.10 Alis, o Tratado da Unio Europeia (TUE) - na linha dos Tratados Constitutivos
da Comunidades Europeias - no contm qualquer previso especfica sobre este tipo de
contratos11, entre os quais se inclui o de empreitada de obras pblicas (1., n. 2, b), da
Directiva12). Os pressupostos e limites da modificao do contrato de empreitadas no so
portanto objecto de regulao comunitria. Mais, os pressupostos, definidos por cada EstadoMembro, no so sindicados pelo Tribunal de Justia das Comunidades Europeias (TJCE).
Em matria de modificao dos contratos pblicos, a preocupao incide na perspectiva
contrria, a dos limites.
No existe (ainda) uma especial vocao do direito da Unio Europeia para os
aspectos relacionados com a fase da execuo do contrato, mas -lhe imanente a proteco
das regras da contratao pblica. Subjaz ao direito comunitrio da contratao pblica um
fim essencial: salvaguardar o cumprimento dos princpios do TUE e dos princpios e regras
comunitrios da contratao pblica, concretizadas na Directiva (2004/18/CE) do Parlamento
Europeu e do Conselho de 31 de Maro de 2004, relativa coordenao dos processos de
10

Pedro Nuno Rodrigues, A Modificao objectiva do contrato de empreitada de obras pblicas, Universidade
Catlica Editora, Lisboa, 2012, pg. 13. Neste sentido, JOS MARIA FERNANDEZ ASTUDILLO, Los
procedimentos de adjudicacon de los contratos pblicos de obras, de subministro y de servicios en la Unin
Europea, Bosh, Barcelona, 2005, 330. Adoptamos, aqui, a terminologia neutra da Directiva, sem especial
correspondncia com o quadro conceptual do CCP, nomeadamente face aos conceitos de contrato pblico (1..
n.2, segunda parte) e de contrato administrativo (1., n.6). De resto, para o direito comunitrio, a
qualificao de contrato pblico, tal como fixada nos ordenamentos jurdicos nacionais, irrelevante. Como
reala BANO LEN, () las Directivas europeas configuran un nuevo concepto de contrato pblico baseado
en dos pilares: subjetivamente, en la nocin funcional de poder ajudicador; objectivamente en el concepto de
mercado pblico, lo que supone una transformacin radical de los tributrios de la idea del contrato
administrativo, como los de tradicin civil - CLUDIA VIANA, Os princpios comunitrios na contratao
pblica, Coimbra, Coimbra, 2007, 244. O direito comunitrio visa estabelecer um mnimo denominador
comum, que se quer aplicvel nos diversos modelos de contratao da Administrao MARIA JOO
ESTORNINHO, Contratos da administrao pblica, Almedina, Coimbra, 1999, 66
11
Pedro Nuno Rodrigues, A Modificao objectiva do contrato de empreitada de obras pblicas, Universidade
Catlica Editora, Lisboa, 2012, p.13. JOS MARIA GIMENO FELI, la nueva contratacin pblica europea y
su incidncia en la legislacin espanola, Thomson- Civitas, Navarra, 2006, 29; JOS LUS MEILN GIL, La
estrutura de los contratos pblicos norma, acto, contrato, Iustel, Madrid, 2008,93; JOS ANTNIO MORENO
MOLINA, Contratos Pblicos: Derecho comunitario y Dercho Espanol, McGraw- Hill, Madrid, 1996, 71..
12
Nuno Rodrigues, A Modificao objectiva do contrato de empreitada de obras pblicas, Universidade
Catlica Editora, Lisboa, 2012, p. 13. Temos aqui em considerao a Directiva 2004/18/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 31 de Maro de 2004, relativa coordenao dos processos de adjudicao dos
contratos de empreitada de obras pblicas, de fornecimento e servios (sectores clssicos). Consabidamente, a
regulao comunitria dos processos de adjudicao estende-se aos designados sectores especiais (Directiva
2004/17/CE, do parlamento Europeu e do conselho, da mesma data). Por outro lado, quanto efectivao das
garantias das regras da contratao pblica, devem considerar-se as denominadas Directivas recursos
(respectivamente, quanto ao primeiro e segundo tipo de contratos, 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de
Dezembro de 1989, e 92/13/CEE, do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, ambas na redaco que lhes hoje
dada pela 2007/66/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de 2009, relativa coordenao
dos processos de adjudicao nos domnios da defesa e da segurana, completa e altera as Directivas 2004/17/CE
e 2004/18/CE, devendo ser objecto de transposio pelos Estados- Membros at 21 de Agosto de 2011..

29

adjudicao dos contratos de empreitada de obras pblicas, de fornecimento e servios), dessa

forma garantindo a plena realizao do mercado interno europeu, espao sem fronteiras
internas ao qual a livre circulao das mercadorias, das pessoas, dos servios e dos capitais
assegurada de acordo com as disposies dos Tratados (26., 2, TUE). Ora, este complexo de
princpios e normas, exigindo em sede de contratao, no pode, na fase de execuo, ser
defraudado mediante uma possibilidade ilimitada de modificar os contratos.
Neste propsito de efectivao do mercado interno, o direito comunitrio,
concretizando os princpios do Tratado, procura delimitar as condies em que a alterao
introduzida num contrato de execuo ainda modificao do contrato ou, pelo contrrio,
configura a celebrao de um novo contrato susceptvel, por isso, de convocar uma nova
disputa pela atribuio das prestaes objecto da modificao. E f-lo atravs das Directivas e
legislao complementar, do designado soft-law e, principalmente, da jurisprudncia do
TJCE. Parecer legtimo afirmar que, de facto, a disciplina comunitria da modificao do
contedo dos contratos vem sendo construda, segundo uma apreciao casustica de
situaes, com especial apoio nas decises do TJCE, fonte auxiliar do direito comunitrio,
tomadas a ttulo prejudicial sobre a validade e a interpretao de actos adoptados pelas
instituies, rgos ou organismos da Unio designadamente, aferindo a conformidade das
referidas situaes, ocorridas nos diversos Estados - Membros, com os princpios do TUE e,
nos contratos sujeitos a regulao prpria, com o disposto na Directiva.

10 - ltima alterao ao Cdigo dos Contratos Pblicos.

Com o Decreto-Lei n. 149/2012,de 12 de Julho, procede-se ltima alterao do
Cdigo dos Contratos Pblicos.
O Decreto-Lei introduz alteraes ao Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP), tendo em
vista o seu ajustamento ao disposto nas directivas comunitrias de contratao pblica e o
cumprimento dos compromissos assumidos no mbito do Memorando de Polticas
Econmicas e Financeiras, firmado entre o Estado Portugus e a Unio Europeia, o Fundo
Monetrio Internacional e o Banco Central Europeu.
Neste enquadramento, so eliminadas as excepes aplicao integral do regime de
contratao pblica de que beneficiavam as instituies pblicas de ensino superior
constitudas sob a forma de fundao, os hospitais constitudos sob a forma de entidade
pblica empresarial, as associaes de direito privado que prossigam finalidades, a ttulo
principal, de natureza cientfica e tecnolgica e os laboratrios do Estado, passando todas

30

estas entidades a submeter -se, em pleno, ao regime jurdico de contratao pblica, regulado
no CCP.
Mais se procede alterao do regime jurdico do ajuste directo, afastando-se a
possibilidade de adopo deste procedimento para a formao de contratos de aquisio de
servios informticos de desenvolvimento de software e de manuteno ou assistncia tcnica
de equipamentos e estabelecendo-se a aplicao uniforme, independentemente da natureza da
entidade adjudicante, dos limiares de 75 000 e 150 000, consoante se trate,
respectivamente, de contratos de aquisio de bens e servios ou de empreitadas de obras
pblicas.
Altera-se igualmente o regime de erros e omisses (artigo 61.), dando resposta a
alguns dos problemas prticos que neste domnio se tm vindo a colocar s entidades
adjudicantes e aos operadores econmicos, designadamente quanto clarificao do universo
dos erros e omisses abrangidos pelo CCP e insuficincia do prazo concedido s entidades
adjudicantes para se pronunciarem sobre as listas de erros ou omisses elaboradas pelos
interessados. Rev -se ainda o regime dos trabalhos e dos servios a mais, com vista no
contabilizao dos trabalhos de suprimento de erros e omisses para o apuramento do limite
percentual que aqueles podem atingir face ao preo contratual. Neste sentido, atribui-se aos
trabalhos e aos servios a mais um limite percentual prprio e autnomo de 40 % do preo
contratual e aos trabalhos de suprimento de erros e omisses um limite percentual prprio e
autnomo de 5 % do preo contratual (artigo 376., n.3 do CPP). Este elevado para 10 %,
quando a execuo dos trabalhos no implique uma modificao substancial do contrato e
estejam em causa obras cuja execuo seja afectada por condicionalismos naturais com
especiais caractersticas de imprevisibilidade, nomeadamente as obras martimo-porturias e
as obras complexas do ponto de vista geotcnico, em especial a construo de tneis, bem
como as obras de reabilitao ou restauro de bens imveis (artigo 376., n.4 do CPP).
Salienta-se, tambm neste quadro, a eliminao do requisito adicional de
desenvolvimento de projectos de investigao e desenvolvimento (I&D), em contratos de
valor igual ou superior a vinte e cinco milhes de euros, em conformidade com o Memorando
de Polticas Econmicas e Financeiras

31

Captulo 2 - O CONTRATO DE EMPREITADA.

1- Definio de contrato de empreitada (direito civil) e de contrato de empreitada de

obras pblicas (direito pblico).
No mbito do direito privado, a empreitada consiste num contrato mediante o qual
algum se compromete a realizar certa obra mediante um certo preo (artigo 1207. do Cdigo
Civil). A empreitada de certo modo considerada como uma espcie de contrato de prestao
de servios, tendo por objecto uma obra e no um servio (artigos 1154. e seguintes do
Cdigo Civil).
No mbito do Direito Romano, a empreitada constitua uma modalidade de locao
(locatio). Efectivamente, esta figura caracterizava-se por atribuir o gozo de um bem mediante
uma contrapartida pecuniria, podendo esse bem consistir numa coisa (locatio rei), ou num
determinado trabalho (locatio operarum e loctio operis). Neste ltimo caso, ainda se
distinguia consoante o trabalho era prestado sob a direco de outrem (locatio operarum) ou
era apenas atribudo o resultado do trabalho (locatio operis).
A distino romana ainda aparece subjacente ao Cdigo Civil francs de 1804, bem
como aos Cdigos por este influenciados, como o Cdigo italiano de 1865. O Cdigo Civil
portugus de 1867 autonomizou, porm, a locao, que restringiu ao gozo de coisas, do
contrato de prestao de servios e do contrato de trabalho, quebrando assim essa ligao
histrica.
A mesma coisa fez o actual Cdigo Civil, limitando a locao ao gozo de coisas
(art.1022.), e separando os contratos de trabalho (art. 1154.), de que a empreitada constitui
uma modalidade (art. 1155.).13
No mbito do direito pblico e nos termos do n.1 do artigo 343. do CCP, entende-se
por empreitada de obras pblicas o contrato oneroso que tenha por objecto quer a execuo
quer, conjuntamente, a concepo e a execuo de uma obra pblica que se enquadre nas
subcategorias previstas no regime de ingresso e permanncia na actividade de construo.
A empreitada o modo mais usual de executar obras pblicas.
Considera-se obra pblica, o resultado de quaisquer trabalhos de construo,
reconstruo, ampliao, alterao ou adaptao, conservao, restauro, reparao,

13

Direito das obrigaes contratos em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de Menezes
Leito, p.505 - 506.

32

reabilitao, beneficiao e demolio de bens imveis executados por conta de um

contraente pblico (n.2 do artigo 343. do CCP).
O Cdigo dos Contratos Pblicos (Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro) alterou a parte
relativa execuo dos contratos de empreitadas de obras pblicas, ao consubstanciar uma
maior autonomia da entidade adjudicante.
1.1 Forma do contrato de empreitada.
O contrato de empreitada , em princpio, um contrato que no formal porque a lei
no o sujeita a forma especial. A empreitada pode ser celebrada de forma consensual (artigo
219. do Cdigo Civil).
Segundo o Acrdo n. 0409249 do Tribunal da Relao do Porto, 20 de Setembro de
1990, I - O contrato de empreitada de obra no publica no esta sujeito a forma especial,
podendo ser meramente verbal. II - O contrato s se considera celebrado quando as partes
chegarem a acordo acerca de todas as clusulas sobre as quais qualquer delas tenha julgado
necessrio o acordo.
No entanto, h casos em que a lei exige uma determinada forma como por exemplo,
o contrato de empreitada de obras pblicas, que deve ser reduzido a escrito (artigo 94. do
CCP).
1.2 Formao do contrato de empreitada.
A empreitada de direito privado segue o regime geral da formao do contrato
estipulado nos artigos 224. e seguintes do Cdigo Civil.
A empreitada rege-se pelas regras gerais aplicveis formao do negcio jurdico,
dado que no apresenta qualquer especificidade. O contrato deve ser precedido de uma fase
pr-negocial, estando os contraentes obrigados a agir de acordo com os ditames da boa-f
artigo 227., n.1 CC. Caso contrrio, incorrem em responsabilidade pr-contratual face
tutela da confiana da outra parte. A primeira fase a negociatria, onde pedido um
oramento, via de regra sem compromisso, seguindo-se a fase de planeamento. Nesta fase,
define-se o programa, o projecto, os solos, entre outras coisas relevantes. A posteriori, o
empreiteiro deve apresentar uma proposta pormenorizada, da qual constam os vrios aspectos
da realizao da obra. o vulgarmente conhecido, caderno de encargos. Quando o
empreiteiro e o dono da obra esto em concordncia, reduz-se o contrato forma escrita, pela
complexidade que a este momento j o envolve. Existem situaes em que, j depois de
concludo, o contrato carece de concretizaes posteriores, em razo de alguma
33

indeterminabilidade quanto a certos aspectos da obra. Esta indeterminabilidade no pode,

contudo, constituir causa de nulidade do contrato (a contrario artigo 280., n.1 CC).
A empreitada de obras pblicas j obedece a outro procedimento, previsto no artigo
16. do Cdigo dos Contratos Pblicos) que envolve o ajuste directo, o concurso pblico, o
concurso limitado por prvia qualificao, o procedimento de negociao e o dilogo
concorrencial para a formao de contratos cujo objecto abranja prestaes que esto ou
sejam susceptveis de estar concorrncia de mercado.
No mbito da empreitada de direito privado, normal a formao do contrato
decorrer de forma mais complexa, uma vez que as negociaes so mais demoradas na
medida em que normalmente pedido a um empreiteiro a realizao de um projecto da obra,
o que constitui uma prestao de servios autnoma, objecto de uma determinada
remunerao14.
1.3 Capacidade e Legitimidade das partes.
Quanto capacidade das partes h que distinguir entre as empreitadas de reparao e
as empreitadas de nova construo.
As empreitadas de reparao so actos de administrao ordinria, na medida em que
podem ser celebradas por quem tenha capacidade para a prtica de actos de mera
administrao (ex: inabilitados) artigo 153. do Cdigo Civil.
As empreitadas de construo correspondem a actos de administrao de disposio
ou de administrao extraordinria, na medida em que s podem ser celebrados por quem
tenha capacidade para a sua prtica.
Podem colocar-se problemas de legitimidade na empreitada, quer em relao ao
empreiteiro quer em relao ao dono da obra.15 Assim, a parte que, de acordo com o contrato
deva fornecer os materiais, apenas poder fornecer materiais prprios e no materiais alheios,
assim como a construo do imvel depender da autorizao do respectivo dono do solo
(seja ele o dono da obra ou terceiro). A utilizao de materiais alheios ou a construo em
solo alheio no constitui, no entanto, causa de invalidade do contrato, embora determine a
aplicao do regime da acesso, bem como a responsabilidade perante o respectivo
proprietrio.
14

DIAS, Ftima, O contrato de empreitada o regime das alteraes ao plano convencionado. Disponvel em
http://www.verbojuridico.com/doutrina/2011/fatimadias_contratoempreitada.pdf.
15
Cfr. ROMANO MARTINEZ, Obrigaes, p. 422, disponvel em Direito das obrigaes contratos em
especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de Menezes Leito, pginas 517 e 518.

34

Em caso de existncia de direitos reais menores sobre o solo ter legitimidade para
contratar a execuo da obra a parte a quem tenha essa faculdade. Assim, no caso do usufruto,
o art. 1471. determina que o usufruturio obrigado a consentir ao proprietrio quaisquer
obras ou melhoramentos de que seja susceptvel a coisa usufruda, cabendo as reparaes
ordinrias ao usufruturio (art. 1472.) e as reparaes extraordinrias ao proprietrio, salvo se
resultarem de m administrao do usufruturio (art. 1473.). No caso de incidir sobre o
prdio uma servido ou um direito pessoal de gozo, que a execuo das obras venha a
impedir, quer o dono da obra, quer o empreiteiro, sero responsveis pelos danos causados ao
titular, o qual pode inclusivamente solicitar o embargo da obra (cfr. art. 412. C.P.C). A
existncia destes direitos no torna porm, invlido o contrato de empreitada, ainda que possa
determinar a necessidade de alteraes ao plano convencionado (art. 1215.), ou mesmo a
impossibilidade de execuo da obra (art. 1227.).16
No caso do contrato de empreitada de obras pblicas, o artigo 344. do CCP, explicanos que so partes o dono da obra e o empreiteiro, excepto nas matrias em que, em
virtude da lei ou de estipulao contratual, se estabelea diferente mecanismo de
representao, sendo que durante a execuo do contrato, o dono da obra representado
pelo director de fiscalizao da obra e o empreiteiro por um director de obra. e que sem
prejuzo de outras limitaes previstas no contrato, o director de fiscalizao da obra no tem
poderes de representao do dono da obra em matria de modificao, resoluo ou
revogao do contrato.
Na falta de estipulao contratual, durante os perodos em que se encontrarem
ausentes ou impedidos, o director de fiscalizao da obra e o director da obra so substitudos
pelas pessoas que os mesmos indicarem para esse efeito, desde que, no caso do director de
fiscalizao da obra, a designao do substituto seja aceite pelo dono da obra e comunicada ao
empreiteiro.
2 Efeitos do contrato de empreitada.
2.1 Direitos do dono da obra.
2.1.1 Aquisio e recepo da obra.
Num contrato de empreitada, um dos principais direitos do dono da obra aquisio
da obra.

16

Disponvel em Direito das obrigaes contratos em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de
Menezes Leito, pginas 517- 518.

35

Assim, nos termos dos artigos 762. e 406., n. 1 do Cdigo Civil, a obra deve ser
integralmente realizada de acordo com o contrato, no prazo convencionado, sem vcios que
retirem ou reduzam o valor da obra ou a sua aptido para o uso ordinrio previsto no contrato
(artigo 1208. do Cdigo Civil).
No caso do contrato de empreitada de obras pblicas, prevalece o regime substantivo
dos contratos administrativos tendo em conta o disposto nas normas da Parte III, Ttulo II, nos
artigos 343. e seguintes do CCP. Assim, neste tipo de contrato pblico, a obra deve ser
realizada de acordo com o contrato e respectivos anexos (exemplo: caderno de encargos e o
seu projecto de execuo), no prazo convencionado, sujeito a vistoria prvia antes da recepo
provisria, auto de recepo provisria e defeitos da obra (artigos 362. 394., 395. e 396. do
CCP).
2.1.2 Fiscalizao da obra.
O artigo 1209. do Cdigo Civil atribui ao dono da obra a faculdade de fiscalizar a
execuo da sua obra, desde que no perturbe o andamento ordinrio da empreitada. O dono
da obra pode controlar a forma como o empreiteiro executa a obra, designadamente dos
materiais que utiliza, se est a ser respeitado o plano acordado e se h vcios ou no na
construo. Assim, de acordo com o artigo 1216. do Cdigo Civil, o dono da obra, atravs da
fiscalizao, pode inclusivamente achar que se justifica fazer alteraes ao plano
convencionado e exigir essas mesmas alteraes.
A maior parte da doutrina qualifica como injuntiva esta faculdade de fiscalizao por
parte do dono da obra, considerando nula a clusula que lhe retire esse direito 17. A esta
posio ope-se, no entanto, ROMANO MARTINEZ, sustentando que, atravs da
fiscalizao poderia o comitente tomar conhecimento de certos dados tcnicos

que

empreiteiro no estaria interessado em revelar como, por exemplo, novas tcnicas de tingir
tecidos ou de perfurao de tneis, pelo que, havendo motivos plausveis, nada impede as
partes de afastar essa fiscalizao 18. Parece-nos, no entanto, que a melhor posio a que
considera injuntiva a fiscalizao do dono da obra, uma vez que sem esta faculdade ele
17

Cfr. VAZ SERRA, BMJ 145 (1965), p.130, PIRES DE LIMA/ANTUNES VARELA, op. cit., II, art.1209..
n. 1, p.870, PEREIRA DE ALMEIDA, op. cit., p.44, e AGOSTINHO CARDOSO GUEDES, A
responsabilidade do construtor no contrato de empreitada, em AAVV, Contratos. Actualidade e evoluo,
Porto, Universidade Catlica, 1997, pp. 315-330 (317 e ss), disponvel em Direito das obrigaes contratos
em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de Menezes Leito, p. 519.
18
Cfr. ROMANO MARTINEZ, Obrigaes. p. 370, disponvel em Direito das obrigaes contratos em
especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de Menezes Leito, p. 519.

36

perderia todo e qualquer contrle sobre a execuo que contratou, sendo o contrato
qualificvel como venda de bens futuros e no como empreitada.
A fiscalizao tem que ser realizada custa do dono da obra, podendo ser efectuada
por ele prprio ou por um comissrio por si contratado. Sendo uma faculdade do dono da
obra, naturalmente que ele pode deixar de exerc-la, sem incorrer em responsabilidade. O no
exerccio da fiscalizao implica, no entanto, qualquer renncia tcita do dono da obra aos
direitos resultantes da sua m execuo, mesmo que ele no se pronuncie sobre a mesma,
podendo faz-lo, dado que o art. 1209., n. 2, determina que a fiscalizao feita pelo dono da
obra, ou por comissrio, no impede aquele, findo o contrato, de fazer valer os seus direitos
contra o empreiteiro, embora sejam aparentes os vcios da coisa ou notria a m execuo do
contrato, excepto se tiver havido da sua parte concordncia expressa com a obra efectuada.
Conforme se infere do artigo 305. do CCP, o contrato de empreitada de obras
pblicas tambm est sujeito a fiscalizao do seu modo de execuo. A execuo dos
trabalhos ser fiscalizada pelos representantes do dono da obra que este, por si ou com acordo
das entidades comparticipantes, para tal efeito designe. O empreiteiro ou um seu representante
permanecer no local da obra durante a sua execuo, devendo estar habilitado com os
poderes necessrios para responder, perante o fiscal da obra, pela marcha dos trabalhos. A
fiscalizao dever acompanhar todos os processos de aquisio de materiais e tomar as
providncias que sobre os mesmos se mostrem aconselhveis ou se tornem necessrias,
designadamente sugerindo ou ordenando a consulta e a aquisio a empresas que possam
oferecer melhores condies de fornecimento, quer em qualidade quer em preo; vigiar todos
os processos de execuo, sugerindo ou ordenando, neste caso com a necessria justificao, a
adopo dos que conduzam a maior perfeio ou economia; visar todos os documentos de
despesa, quer de materiais, quer de salrios; velar pelo conveniente acondicionamento dos
materiais e pela sua guarda e aplicao e verificar toda a contabilidade da obra, impondo a
efectivao dos registos que considere necessrios.
3. Deveres do dono.
O principal dever do dono de uma obra o pagamento do preo da empreitada que
pode ser fixado atravs de vrias modalidades, tais como:
- empreitada por preo global;
- empreitada por preo por artigo;
- empreitada preo por medida;
- empreitada por preo por tempo de trabalho;
37

- empreitada por preo por percentagem.

A empreitada por preo global consiste no facto de o preo ser fixado no momento da
celebrao do contrato, globalmente para toda a obra. Nesta modalidade, o empreiteiro no
pode reclamar se houver um aumento do preo ou alteraes autorizadas pelo dono da obra.
Se a autorizao no for dada por escrito, com a fixao do aumento do preo, o empreiteiro
pode apenas pedir uma indemnizao por enriquecimento sem causa (artigo 1214. do Cdigo
Civil).
A empreitada por preo por artigo caracteriza-se pelo facto do preo ser fixado por
artigo, pelo que o preo final pode variar em funo do tipo e quantidade de produtos dos
artigos produzidos.
Na empreitada por medida estabelecida uma tarifa para determinada unidade de
medio que vier a ser feita aps a concluso da obra.
A empreitada por preo por tempo de trabalho consiste no facto do preo ser fixado
em funo do tempo de trabalho, podendo por exemplo ser estipulada uma remunerao diria
para o empreiteiro, isto , o empreiteiro ser pago em funo do nmero de dias que tiver
demorado a fazer a obra.
Por ltimo, a empreitada por percentagem ou por administrao aquela em que o
dono da obra fornece os materiais e paga a mo-de-obra, atribuindo ao empreiteiro uma
percentagem sobre o valor dos materiais e do trabalho contratados 19.
O dono da obra tem o dever de verificar e comunicar os resultados da obra ao
empreiteiro, tem ainda o nus de aceitar a obra. A aceitao corresponde a um dever na
medida quando dependa o vencimento da obrigao de pagamento do preo.
A verificao imposta pelo artigo 1218., n.1 do Cdigo Civil, visto que o dono da
obra deve certificar que a obra se encontra nas condies que foram acordadas e sem vcios, e
qualquer das partes pode exigir que essa verificao seja efectuada por peritos (artigo 1218.
do Cdigo Civil). Nos termos do artigo 1218., n.2 do Cdigo Civil, a verificao est sujeita
a um prazo fixada pela lei remetendo para os usos, ou na falta destes, para um perodo
razovel equacionado aps o empreiteiro ter colocado o dono da obra em condies de a
realizar.

19

Cfr. VAZ SERRA, no BMJ 145 (1965), pp 62 e ss., PIRES DE LIMA/ ANTUNES VARELA, op. cit, sub art.
1211., n.2, p 874, ROMANO MARTINEZ, Obrigaes, pp.395 e ss., e PEREIRA DE ALMEIDA, op. cit., p.
10, disponvel em Direito das obrigaes contratos em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles
de Menezes Leito, p. 521.

38

Aps a realizao da verificao, os resultados da obra devem ser comunicados ao

empreiteiro nos termos do artigo 1218., n.4 do Cdigo Civil. A comunicao um acto
jurdico simples, mediante o qual o dono da obra transmite ao empreiteiro o resultado da
verificao, ou seja, se a obra se encontra nas condies acordadas e sem vcios, ou se, pelo
contrrio foi detectado alguma desconformidade ou vcio. A falta da comunicao, nos termos
do artigo 1218., n. 5 do Cdigo Civil importa do mesmo modo que a falta de verificao, a
aceitao da obra. No entanto pode existir uma comunicao provisria, como a de que se
iniciou a verificao em determinada data, mas que esta no foi integralmente esclarecedora,
sendo necessria a realizao de exames complementares 20.
A comunicao visa transmitir o resultado da verificao da obra, e no a efectuar a
aceitao da obra. No entanto, o dono da obra pode incluir na comunicao essa mesma
aceitao, quer expressa quer tcita (no caso do dono da obra confirmar a inteira
conformidade da mesma com o plano acordado e a ausncia de vcios), nos termos gerias da
lei, nos termos do artigo 217. do Cdigo Civil).
Segundo o disposto no artigo392. do CCP, o contrato de empreitada de obras pblicas
prev a liquidao do preo, correspondente aos trabalhos medidos, sobre os quais no haja
divergncia (at concluso de todos os trabalhos integrantes da empreitada).
Convm ainda referir que no contrato de empreitada de obras pblicas procede-se
verificao da implantao da obra; da exactido ou erro eventual das previses do projecto e
dos materiais a aplicar; das caractersticas dimensionais da obra e em geral, o modo como so
executados os trabalhos. Verifica-se ainda, a observncia dos prazos estabelecidos e procedese s medies necessrias que permitem verificar o estado de adiantamento da obra (artigos
387 a 391. do CCP).
4 Direitos do empreiteiro A recepo do preo e o direito de reteno.
O principal direito do empreiteiro a recepo do preo. O dono da obra pode
suspender o pagamento do preo se o empreiteiro no realizar a obra ou se fizer a obra com
defeitos.
Se for convencionado o pagamento total ou parcial do preo mas antes da aceitao da
obra, o empreiteiro pode invocar a excepo de no cumprimento do contrato no caso de no
pagamento prvio do preo na altura convencionada.

20

Neste sentido, ROMANO MARTINEZ, Obrigaes, p.436, disponvel em Direito das obrigaes
contratos em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de Menezes Leito, p. 523.

39

Assim, por exemplo, no caso de o empreiteiro estar a realizar a obra por fases, sendo
convencionados pagamentos parciais em cada fase, poder suspender a realizao da obra,
caso o dono da obra no lhe pague o preo correspondente parte j executada (art.428. do
CC)21.
Tambm por fora do sinalagma, o empreiteiro poder resolver o contrato, caso o
dono da obra incorra em incumprimento definitivo relativamente obrigao de pagamento
do preo (arts. 801., n. 2 e 808. do CC).
Quanto ao valor do contrato de empreitada de obras pblicas, o artigo 17. do CCP diz
que o valor mximo do benefcio econmico que, em funo do procedimento adoptado,
pode ser obtido pelo adjudicatrio com a execuo de todas as prestaes que constituem o
seu objecto, sendo o valor mximo (valor limite) do contrato, resultado de limiares
legalmente fixados para cada procedimento.
O termo beneficio econmico , nos nmeros 2 e 3 do artigo 17. do CCP, entendido
como a soma do preo a pagar pela entidade adjudicante ou por terceiros, o valor de quaisquer
contraprestaes a efectuar em favor do adjudicatrio, o valor das vantagens que decorram
directamente para o adjudicatrio e que possam ser configuradas como contrapartidas e o
valor dos bens mveis que a entidade adjudicante disponibilize ao adjudicatrio.
A definio de valor de contrato, ao estipular que o benefcio econmico depende do
procedimento adoptado, leva a concluir que a escolha do procedimento que determina o
valor do contrato conforme o disposto no artigo 18 do CCP.
Em relao ao que se entende por preo base, o n. 1 do artigo 47. do CCP define-o
como o preo mximo que a entidade se dispe a pagar pela execuo de todas as prestaes
que constituem o seu objecto. Resumindo, um limite mximo que funciona como
fundamento de excluso das propostas que o ultrapassem e que pode ser fixado pela entidade
adjudicante no caderno de encargos.
O preo base fixado no caderno de encargos no deve ser superior ao valor do
contrato em funo do procedimento escolhido [alnea b) do n. 1 do art. 47]; valor mximo
at ao qual o rgo competente pode autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar
[alnea c) do n. 1 do art. 47.].

21

Cfr. ROMANO MARTINEZ, Obrigaes, pp.373 e 376. Na jurisprudncia, veja-se Ac. RP 4/11/1991
(MIRANDA GUSMO), em CJ 16 (1991), 5 pp. 179-182, disponvel em Direito das obrigaes contratos
em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de Menezes Leito, p. 527.

40

O n. 1 do artigo 97. do CCP esclarece que o preo contratual o preo a pagar, pela
entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execuo de todas as
prestaes que constituem o objecto do contrato.
O preo contratual surge aps adjudicao, uma vez que decorre do preo constante
da proposta adjudicada, sendo o preo a pagar entidade adjudicante.
O preo contratual pode coincidir com o preo base e com o valor do contrato;
o preo contratual no pode ser superior ao preo base, nem ao valor do contrato; o
preo base pode coincidir com o valor do contrato, mas no pode ser superior.
A questo de determinar se o empreiteiro goza ou no de direito de reteno sobre
coisa mvel ou imvel artigos 758. e 759. do Cdigo Civil) da obra que constri tem sido
controversa da doutrina.
A proposta de VAZ SERRA, anteprojecto que esteve na base do Cdigo Civil,
contemplava expressamente a atribuio de direito de reteno ao empreiteiro 22. Essa
proposta no passaria, no entanto, para a verso final do Cdigo, o que leva PIRES DE LIMA
e ANTUNES VARELA a sustentar a inexistncia de direito de reteno do empreiteiro. Para
estes autores, o direito de reteno constitui uma garantia excepcional, pelo que s se poder
aplicar nos casos previstos na lei, sendo que o direito de reteno do empreiteiro no se
encontra previsto no art. 755., nem se pode considerar includo no art. 754., uma vez que
este artigo limita a atribuio do direito de reteno s despesas feitas por causa da coisa ou
danos por ela causados, no abrangendo assim a situao do empreiteiro, que reclama antes o
preo da empreitada, sendo este um crdito de natureza diferente dos crditos por despesas ou
por danos causados23.
Esta posio , no entanto, rejeitada pela maioria da doutrina que claramente se
pronuncia no sentido da concesso de direito de reteno ao empreiteiro. Argumenta-se neste
sentido que o pagamento da empreitada no deixa de construir uma despesa feita por causa da
coisa, uma vez que o preo corresponde contrapartida pela incorporao na obra de
22

Cfr. PIRES DE LIMA/ ANTUNES VARELA, op. cit. II, sub art. 1211., n. 4, p.875 876, disponvel em
Direito das obrigaes contratos em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de Menezes Leito,
p. 527.
23
Cfr. INOCNCIO GALVO TELLES, O direito de reteno no contrato de empreitada, em Dir. 106
119 (1974/1987), pp. 13 34, FERRER CORREIA/ SOUSA RIBEIRO, Direito de reteno. Empreiteiro., em
CJ 13 (1988), 1, pp. 17 23, CALVO DA SILVA, Cumprimento, pp. 342 e ss., ROMANO MARTINEZ,
Obrigaes, pp.376 e ss e LUS CARVALHO FERNANDES, Da Subempreitada, em DJ 12 (1998), pp. 79
102 (100), disponvel em Direito das obrigaes contratos em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel
Teles de Menezes Leito, p.528

41

materiais, trabalho e servios pelo empreiteiro, sendo que o empreiteiro suporta sempre gastos
que inclui na retribuio, para alm da sua margem de lucro, no devendo esta, no entanto, ser
excluda do direito de reteno, uma vez que no faria sentido autorizar o dono a pagar apenas
parte do preo da mesma para receber a obra.
Parece-nos que esta ltima posio a correcta, pelo que sustentamos igualmente a
atribuio de direito de reteno ao empreiteiro.
Caso no seja pago o preo, o empreiteiro poder reter a coisa at que o pagamento se
realize. O empreiteiro tambm pode recorrer s aces de defesa da posse, em caso de
perturbao e esbulho contra o dono da obra, segundo o artigo 670. a) e por fora do disposto
nos artigos 758. e 759., n. 3 do Cdigo Civil, podendo executar a coisa retida, nos termos
do artigo 675. e consoante o disposto no artigo 758. e 759., todos do Cdigo Civil. O
empreiteiro tambm pode ser pago com preferncia sobre os demais credores do devedor
segundo o disposto no artigo 666. e por fora dos artigos 758. e 759. do Cdigo Civil.
Desde que constituam objecto da empreitada, o direito de reteno do empreiteiro
tanto pode incidir sobre coisas da propriedade do dono da obra, como pode incidir sobre
coisas da propriedade de terceiro.
Alguma doutrina tem sustentado que o direito de reteno do empreiteiro no poderia
ser exercido sobre coisas da propriedade deste, como acontecer no caso de coisa mvel com
materiais fornecidos pelo empreiteiro (art.1212., n.1), com o argumento de que s h direito
de reteno sobre coisa alheia e no sobre coisa prpria 24.
Na empreitada de obras pblicas, podemos concluir atravs do artigo 392.,
especialmente no n. 3 do CCP, que pode existir direito de reteno pelo lado do dono da obra
no que respeita liquidao e pagamento dos trabalhos medidos.
5 Deveres do empreiteiro.
5.1.1 Realizao da obra.
O dever principal do empreiteiro a realizao da obra. Segundo o artigo 1208. do
Cdigo Civil a obra deve ser executada conforme o que foi convencionado, e sem vcios que
reduzam ou excluam o valor dela ou a sua aptido para o uso ordinrio ou previsto no
contrato. Assim a execuo da obra deve respeitar o plano convencionado, incluindo plantas,
desenhos ou cadernos de encargos, bem como as regras de construo. Se o plano
24

Cfr. VAZ SERRA, no BMJ 145 (1965), p.56, GALVO TELES, Dir. 106 119 (1974/1987), pp. 21- 22,
ROMANO MARTINEZ, Obrigaes, p. 379 e LUS CARVALHO FERNANDES, DJ 12 (1988), p.101,
disponvel em Direito das obrigaes contratos em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de
Menezes Leito, p.528

42

convencionado tiver erros ou defeitos susceptveis de por em causa a obra, o empreiteiro no

deve execut-lo sem ter em considerao o resultado final, uma vez que por fora da boa f
(art. 762., n. 2), est obrigado a avisar dos defeitos o dono da obra e, ou recusar a
empreitada, ou ressalvar expressamente que no se responsabiliza pelo resultado caso o dono
da obra continuar a pretender a sua execuo naqueles termos25.
No contrato de empreitada de obras pblicas o empreiteiro responsvel pela
execuo ou pela concepo e execuo de uma obra pblica que se enquadre nas
subcategorias previstas no regime de ingresso e permanncia da actividade de construo,
conforme determina o artigo 343. do CCP. A execuo dos trabalhos obedecer a um plano
conforme o estipulado no artigo 361. do mesmo diploma e o prazo de execuo da obra
comea a contar-se da data da consignao ou ainda da data em que o dono da obra comunica
ao empreiteiro a aprovao do plano de segurana e sade conforme definido no artigo 362.,
n.1 do CCP.
5.1.2 Fornecimento de materiais e utenslios.
obrigatrio no contrato de empreitada o fornecimento de materiais e utenslios.
Esses materiais e utenslios devem vir especificados no contrato. Caso no estejam
estipulados a lei estipula no artigo 1211., n.2 do Cdigo Civil que os materiais devem
atender s caractersticas da obra e no podem ter qualidade inferior mdia.
Caso o empreiteiro utilize matrias de qualidade inferior, pode-se considerar a obra
defeituosa, independentemente de as partes invocarem outro vcio qualquer.
Se utilizar materiais de qualidade superior, no pode reclamar aumento do preo26.
No contrato de empreitada de obras pblicas os materiais so aqueles que constam de
uma lista completa de todas as espcies de trabalhos necessrias execuo da obra e do
respectivo mapa de quantidades, conforme o estipulado no artigo 43., n.4, alnea b) do CCP.
Os utenslios so todos aqueles que vierem a ser indicados como meios a serem
utilizados pelo empreiteiro no plano de trabalhos de acordo com o artigo 361., n. 1 do CCP.
5.1.3 Guarda e conservao da coisa.
Se o dono da obra pedir ao empreiteiro para guardar uma determinada coisa, como
acontece nas empreitadas de reparao, ou a propriedade da coisa j se tiver transferido para o
25

Neste sentido, cfr. CUNHA GONALVES, Contratos, p.157, disponvel em Direito das obrigaes
contratos em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de Menezes Leito, p. 530.
26
Cfr. PEREIRA DE ALMEIDA, op, cit., pp.33-34, disponvel em Direito das obrigaes contratos em
especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de Menezes Leito, pp. 530-531.

43

dono da obra, nas empreitadas de construo, sem que a coisa lhe tenha sido entregue
(art.1212. do Cdigo Civil), o empreiteiro fica vinculado guarda e conservao da coisa
perante o dono da obra, nos mesmos termos do contrato de depsito.
Nas empreitadas de obras pblicas, existe a figura da consignao da obra, prevista
nos artigos 355. a 360. do CCP, onde se conclui que o empreiteiro tem o dever de conservar
o espao onde se vai realizar a obra.
5.1.4 Entrega da coisa.
Salvo se o dono da obra desistir, aps a concluso da obra o empreiteiro tem como
obrigao entregar a coisa.
Em relao ao prazo, no havendo prazo estipulado para a obrigao, esta dever
considerar-se pura, pressupondo a interpelao do dono da obra para a entrega 27. Em princpio
essa interpelao s poder ocorrer simultaneamente ou aps a aceitao da obra, salvo se as
partes tiverem convencionado a sua recepo provisria.
No contrato de empreitada de obras pblicas, a entrega da obra s possvel com a
elaborao de um auto de recepo provisria que assinado pelas duas partes de acordo com
os requisitos do artigo 395. do CCP.

6- Vicissitudes do contrato de empreitada

6.1- Alteraes ao plano convencionado.
O artigo 1208 do Cdigo Civil estabelece que a obra deve ser executada em
conformidade com o que foi convencionado. No entanto, admite-se que possam surgir
imprevistos que impliquem alteraes obra, ou que o dono da obra, no decorrer da mesma,
resolva executar modificaes ao plano inicialmente acordado pelas partes. Consideram-se
alteraes as transformaes que no modificam a natureza e que no tm autonomia em
relao obra convencionada.
Estas alteraes podem, assim, ter diferentes causas: ou surgem por iniciativa do
empreiteiro, ou se configuram como necessrias, ou so exigidas pelo dono da obra. O
Cdigo Civil trata destas questes nos artigos 1214, 1215 e 1216, respectivamente
27

Em sentido diferente, PEREIRA DE ALMEIDA, op.cit,, pp. 34-35, refere que, na falta de estipulao de
prazo, a obrigao de entrega vence-se no momento da aceitao da obra. Essa soluo implicaria, no entanto,
que o risco se transferisse para o empreiteiro com a no entrega aps a aceitao (cfr. art. 807., n. 2), o que
incompatvel com o art. 1228.. Pelo contrrio, ROMANO MARTINEZ, Obrigaes, p.385. sustenta a aplicao
do art. 777., n. 2, obrigao de entrega, o que no nos parece correcto, pois apenas a realizao da obra uma
obrigao de prazo natural, no acontecendo o mesmo com a sua entrega, disponvel em Direito das obrigaes
contratos em especial, Volume III, 6. ed., de Lus Manuel Teles de Menezes Leito, pgina 530-531.

44

6.2- Alteraes da iniciativa do empreiteiro.

O artigo 1214, n.1 Cdigo Civil diz que o empreiteiro no pode, sem autorizao do
dono da obra, fazer alteraes ao plano convencionado, ou seja, contempla as alteraes
proibidas e no autorizadas pelo empreiteiro. J o n. 2 do mesmo artigo considera que caso o
empreiteiro viole esta proibio, a lei considera a obra defeituosa, mesmo que efectivamente
no seja.
Conclui-se que o empreiteiro deve realizar a obra em estreita concordncia e
aproximao ao que foi acordado entre este e o dono da obra.
A razo de ser desta norma a de proteger o dono da obra de uma possvel actuao
abusiva do empreiteiro propenso a elevar o custo da obra. Evita-se que o empreiteiro coloque
o dono da obra perante o facto consumado e se aproveite da inexperincia deste ltimo.
O regime aplicvel ser diferente consoante o dono da obra autorize ou no as
alteraes da iniciativa do empreiteiro.

6.3 - Alteraes necessrias.

O regime das alteraes necessrias encontra-se previsto no artigo 1215. do Cdigo
Civil e engloba os casos em que a execuo da obra impe, em consequncia de direitos de
terceiro ou de regras tcnicas, que sejam realizadas alteraes ao plano convencionado. No
se abrange aqui o facto de se ter tornado mais onerosa ou difcil a execuo da obra, caso em
que o empreiteiro apenas poder suscitar a questo das circunstncias (arts. 437. e ss.).28
Perante uma situao de alteraes necessrias as partes devem estabelecer por acordo
quais so as alteraes a efectuar e em que termos ocorrero.

6.4 - Alteraes exigidos pelo dono da obra.

Nos termos do n. 1 do artigo 1216. do Cdigo Civil existe a possibilidade do dono da
obra exigir que sejam feitas alteraes ao plano convencionado, desde que o seu valor no
exceda a quinta parte do preo estipulado e no haja modificaes da natureza da obra.
Esta disposio constitui uma excepo ao artigo 406., n.1 CC, uma vez que permite
a modificao de um contrato atravs de uma manifestao unilateral de vontade.

28

Cfr. MENEZES LEITO, Lus Manuel Teles de. Direito das obrigaes contratos em especial. Volume
III, 6. ed., Almedina, 2009, p.537.

45

6.5 Alteraes posteriores entrega e obras novas.

O artigo 1217. do Cdigo Civil engloba as situaes em que os trabalhos vo para
alm da relao de empreitada estabelecida entre as partes, ou porque essa relao extinguiuse definitivamente com a entrega da obra ou porque a obra efectuada no tem correspondncia
com o contedo do contrato em vigor entre as partes, ou seja, obras novas. Tratando-se de
obras novas est-se perante um novo contrato sujeito ao regime geral respectivo 29.
Assim, segundo o n.1 do artigo j mencionado constituem obras novas ou trabalhos
extracontratuais aqueles que, tendo embora alguma relao com a obra originria, todavia no
s so necessrias para a realizar, como no podem considerar-se parte dela.
Constituem alteraes obra inicialmente contratada as simples modificaes das
modalidades da obra, como por exemplo, o tipo da obra, qualidade ou origem dos materiais
utilizados.

7 - Extino do contrato de empreitada.

7.1 - A impossibilidade de cumprimento e o risco pela perda ou deteriorao da obra.
Nos termos do Cdigo Civil, nomeadamente no artigo790. conclumos que uma das
causas genricas de extino das obrigaes a impossibilidade superveniente da prestao.
Esta causa tambm se aplica ao contrato de empreitada.
Assim, segundo o artigo 1227. do Cdigo Civil, o contrato de empreitada Se a
execuo da obra se tornar impossvel por causa no imputvel a qualquer das partes,
aplicvel o disposto no artigo 790.; tendo porm havido comeo de execuo, o dono da obra
obrigado a indemnizar o empreiteiro do trabalho executado e das despesas realizadas.
J ao contrrio da impossibilidade de cumprimento, no risco pela parte ou
deteriorao da obra continua a ser possvel efectuar a realizao da obra, mas esta, ou a parte
da mesma j realizada, vem a ser objecto de perda ou deteriorao, havendo que determinar
qual das partes deve suportar o correspondente prejuzo.
O artigo 1228. do Cdigo Civil estabelece que se por causa no imputvel a qualquer
das partes, a coisa parecer ou se deteriorar, o risco corre por conta do proprietrio.
No entanto, o risco corre por conta do dono da obra se este estiver em mora quanto
verificao ou aceitao da coisa.

29

RP, 9-7-1975: BMJ, 251. - 208.

46

7.2 Desistncia do dono da obra.

De acordo com o artigo 1229. do Cdigo Civil, o dono da obra pode desistir da
empreitada a todo o tempo, ainda que tenha sido iniciada a sua execuo, contanto que
indemnize o empreiteiro dos seus gastos e trabalho e do proveito que poderia tirar da obra.
Segundo Menezes Leito trata-se de uma soluo curiosa, uma vez que embora se
admita a extino do contrato por determinao apenas de uma das partes, em derrogao ao
art. 406., no deixa de existir uma obrigao de indemnizar a outra parte pelo interesse
contratual positivo 30.
Conclui-se assim, o dono da obra tem o direito de, em qualquer momento, desistir da
empreitada, desde que indemnize o empreiteiro.
7.3 Morte ou incapacidade do empreiteiro.
Conforme o estipulado no artigo 1230., n. 1 do Cdigo Civil conclui-se que se o
contrato foi feito tendo em conta as qualidades de certa pessoa, pode ser rescindido por morte
dela. Assim tem-se em vista, no um resultado qualquer, mas o resultado concreto que a
actividade do empreiteiro pode proporcionar.
Refere o n. 2 que extinto o contrato por morte ou incapacidade do empreiteiro,
considera-se a execuo da obra como impossvel por causa no imputvel a qualquer das
partes.

Captulo 3- ALTERAO DO CONTRATO/ A QUESTO DOS TRABALHOS A

MAIS.

1 - Contrato de empreitada de obras pblicas.

1.1 Principais alteraes no actual regime jurdico (CCP).
A abrir o Ttulo II da Parte III do Cdigo dos Contratos Pblicos - Lei n. 18/2008 de
29 de Janeiro - (Contratos em especial) encontra-se no captulo referente ao contrato de
empreitada de obras pblicas que se mantm, como um contrato administrativo por
determinao da lei atravs de uma reduo do Ttulo IV (Execuo da empreitada) de
contrato de empreitadas de obras pblicas do Decreto Lei n. 59/99, de 2 de Maro.

30

Cfr. Ac. STJ 30/6/1970 (Eduardo Correia Guedes), na RLJ 104 (1971), pp. 201- 204, com anotao de VAZ
SERRA, a pp. 204- 208, in MENEZES LEITO DE, Lus Manuel, Direito das Obrigaes, Contratos em
especial, Volume III. 6. ed, Almedina, Abril 2009.

47

Essa reduo foi fruto, em primeiro lugar, de se considerar uma soluo menos boa a
disciplina minuciosa do contrato de empreitadas de obras pblicas, como vem sendo
tradicional entre ns h vrias dcadas. Essa disciplina minuciosa contribui para a
cristalizao de um regime que se deveria pretender dinmico, transformou a lei em contrato
normativo e, sobretudo, retirou aos sujeitos das relaes contratuais um espao de deciso
que deveria ser deles por excelncia. A reduo operada resulta ainda, em segundo lugar, da
ideia rectora do CCP, particularmente do objectivo de o construir sobre ttulos e captulos
equilibrados e com uma estrutura to homognea quanto possvel e, ainda, do objectivo de
remeter para a respectiva parte geral (Ttulo I da Parte III) tudo o que se deva considerar
prprio da teoria geral dos contratos pblicos e no tanto exclusivo dos contratos de
empreitadas de obras pblicas.
Como j foi referido ao longo deste trabalho, a empreitada de obras pblicas luz do
actual Cdigo dos Contratos Pblicos, um contrato oneroso que tem por objecto quer a
execuo quer, conjuntamente, a concepo e a execuo de uma obra pblica que se
enquadre nas subcategorias previstas no regime de ingresso e permanncia na actividade de
construo. (artigo 343., n.1 do CCP).
Assim, no que diz respeito s principais linhas de fora do captulo das empreitadas
de obras pblicas podemos salientar:
- o abandono da tradicional tricotomia empreitada por preo global, por srie de
preos ou por percentagem, sem prejuzo de a entidade adjudicante poder desenhar as
empreitadas com qualquer desses figurinos;
- a clarificao do mecanismo de representao das partes e reforo dos poderes do
director de fiscalizao da obra ( antigo fiscal da obra);
- a uniformizao do regime de garantias administrativas do empreiteiro
relativamente a eventos que devam ser formalizados em auto;
- a previso de um observatrio das obras pblicas, ainda que dependente de lei
especial que o crie e discipline, atravs do qual se monitorizaro os aspectos mais relevantes
da execuo dos contratos de empreitada de obras pblicas;
- a consagrao da regra que incumbe ao dono da obra ( e no caso de empreitadas
integradas em concesses, ao concedente, salvo estipulao em contrrio), o procedimento
administrativo de expropriao, constituio de servides e ocupao de prdios necessrios
execuo dos trabalhos, ficando igualmente sob a sua responsabilidade o pagamento das
indemnizaes devidas;

48

- a previso da regra segundo a qual as expropriaes devem estar concludas, na sua

totalidade, antes da celebrao do contrato, salvo quando o nmero de prdios a expropriar
associado ao prazo de execuo da obra tornem esta obrigao manifestamente
desproporcionada;
- a circunscrio dos casos em que se admite consignao parcial;
- a racionalizao por via de limitaes acrescidas por comparao com o que
resultava do Decreto lei n. 59/99, de 2 de Maro, do regime dos trabalhos a mais, que
passam a depender de pressupostos mais apertados e deixam de incluir os trabalhos
necessrios ao suprimento de erros e omisses;
- a redefinio do regime da responsabilidade por erros e omisses, que passa a
assentar na regra de que o empreiteiro assume a responsabilidade quando tenha a obrigao
contratual ou pr-contratual de elaborar o programa ou o projecto de execuo, excepto
quando aqueles erros ou omisses sejam induzidos pelos elementos elaborados ou
disponibilizados pelo dono da obra que passa a variar consoante se trate de defeitos relativos a
elementos construtivos estruturais (10 anos), a elementos construtivos no estruturais ou a
instalaes tcnicas ( 5 anos) ou a equipamentos afectos obra mas dela autonomizveis (2
anos);
- a previso de um relatrio final da obra;
- e a clarificao do regime de extino do contrato pelo dono da obra e pelo
empreiteiro.
No se pode deixar de referir que a disciplina do contrato de empreitada de obras
pblicas beneficia ainda das linhas de fora do regime substantivo geral dos contratos
administrativos que se encontra no Ttulo I da Parte III do CCP.

2 - A importncia e a evoluo histrica dos trabalhos a mais a nvel nacional.

Atravs da INCM (Imprensa Nacional da Casa da Moeda) e atravs do site do Dirio
da Repblica (http://www.dre.pt) podemos aceder a legislao muito importante para o estudo
das obras pblicas em Portugal e que nos ajuda a fazer uma breve resenha da histria dos
trabalhos a mais que considero importante, na medida em que na actualidade um
procedimento de contratao de empreitadas de obras pblicas e prestao de servios no
sector pblico cada vez mais utilizado.
Assim, recuando no tempo vamos analisar a Portaria de 28 de Abril de 1887 que
estabelece as novas clusulas e condies gerais para as Empreitadas das Obras Pblicas em
que surge a primeira referncia a trabalhos a mais, no entanto no existe definio dos
49

mesmos, para alm do que perceptvel atravs do artigo 40.31 que dizia que: O aumento
ou diminuio no custo da obra contratada, que resultar das alteraes a que se referem os
artigos 38. e 39., ser adicionado importncia primitiva da empreitada ou diminudo dela,
sendo as obras ou trabalhos a mais ou menos avaliados na proporo do preo da empreitada,
e segundo as bases da medio e da srie de preos do respectivo projecto.
Onze anos mais tarde surge o Decreto de 9 de Maio de 1906, que prescreve a Portaria
de 28 de Abril de 1887 e que substitui por outras as clusulas e fornecimentos de Obras
Pblicas mas em nada se refere em concreto aos trabalhos a mais.
Entre o Decreto de 9 Maio de 1906 que foi emanado nos finais da Monarquia at sua
revogao por um novo diploma, decorreram sessenta e trs anos, que se estenderam at ao
perodo final do Estado Novo, e que corresponderam a um tempo de grande dinmica
industrial e tecnolgica, que teve uma correspondente expanso no sector da construo.
Surge ento, o Decreto-Lei n. 48871, de 19 de Fevereiro de 1969 que apresenta-se
com uma estrutura diferente dos anteriores. Aliado a essas alteraes apresentam-se outras
mais significativas: existe uma preocupao clara na definio dos termos tcnicos; utilizamse termos globais sem se recorrer a particularizaes um tanto ou quanto desnecessrias e
referem-se planos de execuo 32.
Quanto empreitadas por preo global ou srie de preos sobre trabalhos a mais, o
artigo 22. que estabelecia o regime da execuo de trabalhos a mais dizia que: 1. O
empreiteiro obrigado a executar trabalhos a mais ou de espcie diversa dos previstos no
contrato desde que se destinem realizao da mesma empreitada (...)
J o artigo 27. que estabelecia o regime do direito de resciso por parte do empreiteiro
dizia: 1. Quando o valor acumulado dos trabalhos a mais ou a menos (...) atingir o quinto do
preo da adjudicao, ter o empreiteiro o direito de rescindir o contrato; 2. O empreiteiro tem
tambm o direito de resciso sempre que da variante ou alterao ao projecto provindas do
Dono da Obra resulte substituio de trabalhos includos no contrato por outros de espcie
diferente, embora destinados ao mesmo fim, desde que o valor dos trabalhos substitudos
represente um quarto, pelo menos, do valor total da empreitada.
Abrangendo todos os tipos de empreitadas refere-se a questo dos prazos na
ocorrncia de trabalhos a mais o artigo 126. no seu n. 2 refere que sempre que por
imposio do dono de obra ou em virtude de deferimento por reclamao do empreiteiro haja
31

Dissertao de mestrado em Engenharia Civil da Universidade tcnica de Lisboa. Disponvel em:

https://dspace.ist.utl.pt/bitstream/2295/250294/1/Tese%20Final.pdf.
32
Dissertao de mestrado em Engenharia Civil da Universidade tcnica de Lisboa. Disponvel em:
https://dspace.ist.utl.pt/bitstream/2295/250294/1/Tese%20Final.pdf.

50

lugar execuo de trabalhos a mais, o prazo contratual para a concluso da obra ser
prorrogado a requerimento do empreiteiro na proporo do valor desses trabalhos
relativamente ao valor da empreitada.
Deste modo, depois do 25 de Abril de 1974 Portugal entra na Comunidade Econmica
Europeia em 1 de Janeiro de 1986. O Decreto-Lei n. 235/86 de 18 de Agosto para alm de
ter de se adaptar realidade e legislar para o Futuro teve a necessidade de adaptar a
legislao nacional s novas exigncias e padres comunitrios 33. Para as empreitadas de
Obras Pblicas, estavam em questo as Directivas 71/304/CEE e 71/305/CEE, do Conselho
de 26 de Julho.
Assim, o Decreto-Lei n. 235/86 no que diz respeito aos trabalhos a mais no
estabelece alteraes legislao anterior. Mas, posteriormente, o Decreto-Lei n. 320/90, de
15 de Outubro, refere no seu artigo 27. a execuo de obras complementares: 1. Sero
consideradas obras complementares todas aquelas que se tenham tomado necessrias na
sequncia de uma circunstncia imprevista execuo da obra:
a) Quando essas obras no possam ser tcnica ou economicamente separadas do
contrato da empreitada principal, sem inconveniente grave para as entidades adjudicantes;
b) Quando essas obras, ainda que separveis da execuo do contrato inicial, sejam
estritamente necessrias ao seu acabamento sempre que por imposio do dono de obra ou em
virtude de deferimento por reclamao do empreiteiro haja lugar execuo de trabalhos a
mais, o prazo contratual para a concluso da obra ser prorrogado a 13 requerimento do
empreiteiro na proporo do valor desses trabalhos relativamente ao valor da empreitada.
c) Nos casos previstos no nmero anterior e sempre que o montante daquelas exceda
50% do valor da adjudicao, o dono da obra proceder abertura de novo concurso (...)
O termo obras complementares, at ento no existente juridicamente, passa a estar
estipulado na Directiva Comunitria 71/305/CEE do Conselho, de 26 de Julho de 1971.
Deste modo, em 1989 surge a Directiva Comunitria 89/440/CEE, do Conselho, de 18
de Julho fazendo a transposio da Directiva Comunitria 71/305/CEE e passados sete anos
surge o Decreto-Lei n. 405/93, de 10 de Dezembro. Consagra no seu artigo 26. a execuo
de trabalhos a mais e que estabelece uma definio que diz: 1. So considerados trabalhos a
mais aqueles cuja espcie ou quantidade no houverem sido includos no contrato, se
destinem realizao da mesma empreitada e se tenham tornado necessrios na sequncia de
uma circunstncia imprevista execuo da obra:
33

Dissertao de mestrado em Engenharia Civil da Universidade tcnica de Lisboa. Disponvel em:

https://dspace.ist.utl.pt/bitstream/2295/250294/1/Tese%20Final.pdf.

51

a) Quando esses trabalhos no possam ser tcnica ou economicamente separados do

contrato da empreitada principal, sem inconveniente grave para as entidades adjudicantes;
b) Quando esses trabalhos, ainda que separveis da execuo do contrato inicial, sejam
estritamente necessrios ao seu acabamento.
2. Estes trabalhos so realizados pelo adjudicatrio, no podendo o seu montante
exceder 50% do valor da adjudicao (...)
A definio de obras complementares extingue-se e passa a ser adoptada a definio
por trabalhos a mais.
Passados cinco anos e poucos meses surge o Decreto - Lei n. 405/93. A necessidade
passa pelo facto de o do Decreto-Lei n. 405/93 no contemplar o processo de adjudicao da
Directiva Comunitria 93/37/CE de 14 de Junho, para alm de outras medidas que se
achavam necessrias introduzir no mercado.
Surge ento, a 2 de Maro de 1999, o Decreto Lei n. 59/99 de 2 de Maro.
Deste modo, a jurisprudncia da 1. Seco Do Tribunal de Contas refere que o artigo
26 do Decreto-Lei n 59/99, de 2 de Maro, diploma que define o Regime Jurdico das
Empreitadas de Obras Pblicas (RJEOP) estabelece que se consideram trabalhos a mais34
aqueles cuja espcie ou quantidade no hajam sido previstos ou includos no contrato,
nomeadamente no respectivo projecto, se destinem realizao da mesma empreitada e se
tenham tornado necessrios na sequncia de uma circunstncia imprevista.
Convm esclarecer que, a 1. Seco do Tribunal de Contas tem entendido em
inmeros acrdos que circunstncia imprevista aquela circunstncia em que um decisor
normal, colocado na posio do real decisor, no podia nem devia ter previsto e donde
decorre que apenas podero ser considerados trabalhos a mais aqueles cuja necessidade fosse
impossvel de prever aquando do lanamento do concurso.
Tal como referido no Acrdo n. 8/2004 8 de Junho - 1S/Pl , essa circunstncia
imprevista verdadeiramente nuclear para a legalizao dos trabalhos a mais". Mais
refere o Tribunal que no pode fazer-se dos trabalhos a mais um instrumento de
utilizao sistemtica e sem outro condicionamento que no o simples limite qualitativo.
Fica assim claro que, para alm dos aspectos relativos ao respeito pelo limite
quantitativo imposto pelo legislador nacional para que os trabalhos a mais possam ter
cobertura legal, importa ainda ponderar se os demais requisitos legais foram ou no
preenchidos.

34

Disponvel em http://www.tcontas.pt/pt/publicacoes/juris-op.shtm.

52

O sucessor do Decreto-Lei n. 59/99 demorou nove anos a entrar em vigor. Com

aprovao prevista para Outubro de 2006, s ocorrida a 1 de Janeiro de 2008, entra em vigor a
30 de Julho de 2008 o Cdigo de Contratao Pblica (CCP). Documento esperado com
grande expectativa e anunciado de trazer grandes mudanas contratao pblica. Transpe
as Directivas Comunitrias 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
de 31 de Maro.
Por ltimo surge o Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro - o actual Cdigo dos
Contratos Pblicos que no seu artigo 370. n.1 define trabalhos a mais como: aqueles cuja
espcie ou quantidade no esteja prevista no contrato e que:
a) Se tenham tornado necessrios execuo da mesma obra na sequncia de uma
circunstncia imprevista; e
b) No possam ser tcnica ou economicamente separveis do objecto do contrato sem
inconvenientes graves para o dono da obra ou, embora separveis, sejam estritamente
necessrios concluso da obra.
Para alm disso o actual CCP prev uma maior racionalizao por via de limitaes
acrescidas por comparao com o que resultava do Decreto Lei n. 59/99, de 2 de Maro, do
regime dos trabalhos a mais, que passam a depender de pressupostos mais apertados e deixam
de incluir os trabalhos necessrios ao suprimento de erros e omisses
3- Definio e regime jurdico dos trabalhos a mais.
O Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, que estabelecia o regime do contrato
administrativo de empreitada de obras pblicas surgiu pela necessidade de se proceder a uma
reviso global do Decreto-Lei n. 405/93, de 10 de Dezembro, visto que este ltimo diploma
no contemplava, de forma adequada as medidas relativas coordenao dos processos de
adjudicao de empreitadas de obras pblicas adoptadas pela Directiva n 93/37/CE, do
Conselho, de 14 de Junho de 1993 e por outro lado, era igualmente necessrio proceder
transposio da Directiva n. 97/52/ CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de
Outubro de 1997.
Entre vrios aspectos integrados no Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro,
considerados relevantes, salienta-se na alnea 11) do ponto I do prembulo, o seguinte
objectivo que passamos a transcrever: um regime relativo ao controlo de custos de obras
pblicas, o que implica uma restrio muito significativa da possibilidade da execuo de
trabalhos que envolvam aumento de custos resultantes, designadamente, de trabalhos a mais e
53

erros ou omisses do projecto, instituindo-se mecanismos de controlo das condies em que

tais trabalhos possam ser autorizados.
Neste diploma, o artigo 26. sobre a execuo de trabalhos a mais apresenta sobre os
mesmos a seguinte definio:
1- Consideram-se trabalhos a mais aqueles cuja espcie ou quantidade no hajam sido
previstos ou includos no contrato, nomeadamente no respectivo projecto, se destinem
realizao da mesma empreitada e se tenham tornado necessrios na sequncia de uma
circunstncia imprevista, desde que se verifique qualquer das seguintes condies:
a) Quando esses trabalhos no possam ser tcnica ou economicamente separados do
contrato, sem inconveniente grave para o dono da obra;
b) Quando esses trabalhos, ainda que separveis da execuo do contrato, sejam
estritamente necessrios ao seu acabamento.
Cabe aqui referir que o ponto dois deste artigo, impe com carcter de
obrigatoriedade, a execuo de trabalhos a mais por parte do empreiteiro desde que lhe sejam
ordenados por escrito pelo dono da obra e o fiscal da obra lhes fornea os planos, os
desenhos, perfis, mapa da natureza e volume dos trabalhos e demais elementos tcnicos
indispensveis para a sua perfeita execuo e para a realizao das medies.
Contudo, a obrigao cessa se o empreiteiro optar pelo exerccio do direito de resciso
ou quando os trabalhos a mais forem de espcie diferente dos previstos no contrato e o
empreiteiro alegue que no possui os bens materiais nem os meios humanos indispensveis
execuo de tais trabalhos.
Assim, a execuo de trabalhos a mais, no anterior regime do contrato administrativo
de empreitadas de obras pblicas pressupunha que o empreiteiro fosse notificado por escrito
pelo dono da obra e recebesse por parte da fiscalizao um projecto de alterao no qual, em
princpio, no deviam constar preos diferentes dos contratuais ou anteriormente acordados
para trabalhos da mesma espcie, caso esses trabalhos fossem executados nas mesmas
condies dos previstos no contrato.
Alm disso, a execuo dos trabalhos a mais implicava a formalizao de um contrato
adicional ao contrato da empreitada.
Por outro lado, o artigo 27. definia as condies em que poderiam ser executados
trabalhos a mais de espcie diversa dos que constavam no contrato. O procedimento para
execuo de trabalhos a mais de espcie diversa dos que constavam no contrato comeava
pela apresentao por parte do empreiteiro de uma lista de preos novos, no prazo de quinze
dias a contar da data de recepo da ordem de execuo de trabalhos.
54

O empreiteiro poderia pedir a prorrogao para apresentao dessas listas de preos,

por um prazo idntico, caso a complexidade do projecto de alterao assim o justificasse.
A deciso do dono da obra sobre a aceitao da lista de novos preos poderia atingir
um perodo mximo de trinta dias, implicando a falta de deciso no primeiro perodo de
quinze dias a aceitao dos preos apresentados pelo empreiteiro.
A no aceitao dos preos propostos pelo empreiteiro, por parte do dono da obra
tinha que ser transmitida dentro do prazo legal, no entanto, o empreiteiro teria de mencionar
os trabalhos de espcie diversa dos que constavam no contrato, com base nos preos
indicados pelo dono da obra, at que houvesse acordo sobre a totalidade ou parte dos preos,
ou estes se encontrassem fixados por arbitragem atravs de trs peritos, sendo um designado
pelo dono da obra, outro pelo empreiteiro e o terceiro por consenso entre ambas as partes e,
em caso de desacordo, pelo extinto Conselho Superior de Obras Pblicas e Transportes.
Finalmente, quando os preos definitivos ficassem determinados por acordo, por
arbitragem ou por via judicial, haveria lugar correco dos preos para as diferentes
qualidades de trabalhos e ao pagamento das diferenas existentes em relao aos trabalhos j
executados, bem como ao pagamento do respectivo juro calculado a uma taxa fixada por
despacho conjunto do Ministro das Finanas e do Ministro responsvel pelo sector das obras
pblicas.
Nesta altura da anlise das disposies sobre a execuo de trabalhos importante que
se examine o esprito do artigo 30. sobre alteraes propostas pelo empreiteiro, englobado no
captulo III relativo s disposies comuns s empreitadas por preo global e por srie de
preos e os artigos 26. e 27. objecto de anterior abordagem.
Em qualquer momento dos trabalhos, o empreiteiro poderia propor ao dono da obra
variantes ou alteraes ao projecto relativamente a parte ou as partes dele ainda no
executadas.
As variantes ou alteraes deviam obedecer ao disposto no diploma sobre os projectos
de alterao ou variantes apresentadas pelo empreiteiro (n. 2).
O dono da obra poderia at ordenar a execuo dos trabalhos includos na variante ou
alterao de projecto apresentada pelo empreiteiro e objecto de aprovao pelo dono da obra
desde que aceitasse o preo global ou os preos unitrios propostos pelo empreiteiro ou sobre
os quais chegasse a acordo aps negociao.
A leitura atenta do ponto 3 do artigo 30. leva-nos a concluir que apenas
excepcionalmente as variantes ou alteraes do projecto, apresentadas pelo empreiteiro, sobre

55

parte ou partes dele ainda no executadas, se traduziriam em solues vantajosas para o dono
da obra.
A norma tinha subjacente uma lgica de bonificao do proponente da variante ou
alterao de projecto, aprovado: Se da variante ou alterao aprovada resultar economia, sem
decrscimo da utilidade, durao e solidez da obra, o empreiteiro ter direito a metade do
respectivo valor. Ou seja, em relao s menores valias associadas execuo dos trabalhos,
o Estado beneficiaria em termos de custos de apenas metade do valor dessa economia.
O seu esprito insere-se no objectivo, nobre, de controlo de custos das obras pblicas.
No entanto, considero que na situao extrema de a proposta de variante ou alterao
de projecto ter ocorrido logo aps o incio das actividades integradas na empreitada, o valor
da variante ou alterao de projecto deveria ser indexado ao valor do projecto de execuo
colocado a concurso, visto que o investimento do empreiteiro no estudo e concepo de uma
variante ou alterao de projecto s deveria ser comensurvel com os custos da prestao de
servios relativa ao projecto de execuo colocado a concurso.
Assim, considero tambm que a menor valia da soluo associada variante ou
alterao de projecto deveria traduzir-se num benefcio para o errio pblico, de forma
exclusiva, dentro do objectivo de controlo de custos das obras pblicas.
O artigo 30. era ainda omisso em relao s mais-valias que adviessem da aprovao
da variante ou alterao de projecto, apresentado pelo empreiteiro, mantendo ou melhorando a
qualidade tcnica da empreitada em termos de garantia da utilidade, durao e solidez da
obra.
Ainda relacionado com a apresentao de variantes ao projecto, convm analisar-se de
forma mais cuidada as normas especficas do antigo regime administrativo das empreitadas de
obras pblicas.
Segundo o artigo 12., o dono da obra posta a concurso poderia autorizar, mediante
declarao expressa constante do respectivo programa, que os concorrentes apresentassem
variantes ao projecto ou a parte dele, com a condio de a variante apresentar o mesmo grau
de desenvolvimento do projecto posto a concurso. A variante era apresentada conjuntamente
com a proposta para a execuo da empreitada de acordo com o caderno de encargos do
concurso.
A proposta da variante apresentada e aprovada substitua para todos os efeitos o
projecto do dono da obra, o seu todo ou na parte respectiva.
Assim, a interpretao do artigo 12. sobre variantes ao projecto do dono da obra levanos a concluir que a sua apresentao era autorizada durante o perodo de concurso, ou seja,
56

ainda antes da adjudicao dos trabalhos integrados na empreitada. Ento, o prazo previsto
para a apresentao de variantes ao projecto no estava coerente com o ponto 1 do artigo 30.
em que se permitia que em qualquer momento dos trabalhos, o empreiteiro pudesse propor ao
dono da obra variantes ou alteraes ao projecto relativamente parte ou partes dele ainda
no executadas.
Por outro lado, no artigo 16. sobre o valor das alteraes do projecto lia-se o seguinte:
A importncia dos trabalhos a mais ou a menos que resultar de alteraes ao projecto ser
respectivamente adicionada ou diminuda ao valor da adjudicao.
Assim, em termos gerais, independentemente das alteraes do projecto serem
indicadas pelo dono da obra ou propostas pelo empreiteiro e aprovadas pelo dono da obra,
sempre que haja economia determinada por trabalhos a menos, a respectiva importncia seria
diminuda do valor da adjudicao.
Entendo que no h consistncia entre a deduo total da importncia dos trabalhos a
menos ao valor da adjudicao determinada no artigo 16. e a deduo de apenas 50% do
valor da economia resultante de variante ou alterao de projecto, proposta pelo empreiteiro e,
objecto de posterior aprovao pelo dono da obra, conforme se lia no ponto 3 do artigo 30..
No que respeita aos trabalhos a mais havia ainda lugar apresentao dos mesmos
para suprimento de erros e omisses, que deveriam ser reclamados no prazo de sessenta e seis
dias, ou no que fosse para o efeito estabelecido no caderno de encargos, contados a partir da
data da consignao da obra, mas nunca inferior a quinze dias. O prazo para deteco de erros
e omisses poderia ainda ser alargado de forma subsequente por mais onze dias, caso o
adjudicatrio conseguisse demonstrar que lhe tinha sido impossvel a deteco de erros ou
omisses dentro do prazo estipulado no caderno de encargos.
Finalmente, para que mais adiante se possa estabelecer o contraponto com o actual
Cdigo dos Contratos Pblicos torna-se necessrio referir os limites legais para autorizao de
execuo de trabalhos a mais definido no Captulo V Controlo de custos das obras pblicas
citado Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro.
Assim, segundo o artigo 45. n.1 do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, o
valor acumulado dos trabalhos a mais durante a execuo de uma empreitada no
poderia, em caso algum exceder 25% do valor do contrato dessa empreitada de obra
pblica.
Era igualmente definido no artigo 45., n. 2 do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro,
como critrio de controlo de custos das obras pblicas, que nos casos em que o valor
acumulado dos trabalhos a mais excedesse 15% do valor do contrato de uma empreitada, ou
57

se aquele valor acumulado dos trabalhos a mais fosse igual ou superior a um milho de contos
(aproximadamente cinco milhes de euros), a entidade competente para a realizao da
despesa inicial, inscrita no contrato, s poderia autorizar de forma supletiva a realizao da
nova despesa referente a trabalhos a mais mediante a apresentao da proposta por parte do
dono da obra, devidamente instruda, com um estudo tcnico-financeiro realizado por
entidade externa e independente, fundamentando as causas e o valor da nova despesa.
No entanto, no n. 3, do artigo 45. o legislador criou uma condio de excepo ao
dono da obra, quanto `a apresentao da proposta devidamente fundamentada e instruda com
estudo realizado por entidade externa e independente. Quando o valor acumulado dos
trabalhos a mais excedesse 15% do valor do contrato da empreitada, permitia que nos casos
em que o valor acumulado dos trabalhos a mais fosse igual ou inferior a meio milho de
contos (aproximadamente dois milhes e quinhentos mil euros) que, se dispensasse a entidade
competente para autorizar a despesa resultante do contrato inicial de qualquer justificao
sobre o suprimento dos trabalhos a mais.
Tal disposio excepcional significava que nas empreitadas de obras pblicas cuja
despesa resultante do contrato inicial fosse igual ou inferior a 3.333.333 (trs milhes,
trezentos e trinta e trs mil e trezentos e trinta e trs contos), nas quais o valor acumulado dos
trabalhos a mais fosse excedentrio em relao a 15% do valor contratual mas inferior ou
igual a quinhentos mil contos haveria, sem justificao aparente, dispensabilidade dos
trmites de parecer fundamentado para a realizao da nova despesa e, portanto, no meu
entender o legislador acabou por diminuir a eficcia do controlo de custos das obras pblicas
consignada no texto do n. 2 do artigo.
Acresce que, para efeitos de clculo do montante global dos valores acumulados das
situaes de trabalhos a mais, eram ainda acrescidos os custos decorrentes do incumprimento
das disposies legais e regulamentares aplicveis por parte do dono da obra e s ento se
verificava se o montante global excedia 15% do valor do contrato, ou se tal valor era igual ou
superior a um milho de contos.
Finalmente, o artigo 46. daquele regime do contrato administrativo de empreitadas de
obras pblicas definia que a aplicao das medidas de controlo de custos seria objecto de
aces (inspectivas) anuais, a realizar por entidades competentes, que viessem a ser aprovadas
pelo ministro da tutela, bem como de regular acompanhamento por parte do Instituto dos
Mercados de Obras Pblicas e Particulares e do Imobilirio, que doravante IMOPPI.

58

4- Comparao entre o antigo e o actual regime dos erros e omisses.

Volvidos cerca de nove anos, em 29 de Janeiro de 2008, foi publicado no Dirio da
Repblica, 1 srie, o Decreto-Lei n. 18/2008 que aprovando o novo Cdigo dos Contratos
Pblicos (CCP) e estabelecendo a disciplina aplicvel contratao pblica e o regime
substantivo dos contratos pblicos que revistam a natureza de contrato administrativo.
Este diploma entrou em vigor seis meses aps a data da sua publicao e o DecretoLei n. 59/99, de 2 de Maro foi revogado integralmente a partir daquele prazo, por incluso
na norma revogatria definida no artigo 14., n 1 alnea d) do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29
de Janeiro. Tendo o artigo 18., n.2 do Decreto-Lei n.18/2008, de 29 de Janeiro, revogado os
artigos 260 a 264 do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, que produzia efeitos no dia
seguinte ao da publicao daquele diploma, no sendo os mesmos aplicveis a contratos j
celebrados, sem prejuzo dos processos de conciliao pendentes quela data.
O Cdigo dos Contratos Pblicos procede a transposio das Directivas ns
2004/17/CE e 2004/18/CE, ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro,
alteradas pela Directiva n. 2005/51/CE, da Comisso, de 7 de Setembro, e rectificadas pela
Directiva n. 2005/75/CE, do Parlamento Europeu e da Comisso, de 16 de Novembro.
Segundo o prembulo do Decreto - Lei n. 18/ 2008, de 29 de Janeiro, o CCP cria um
conjunto homogneo de normas relativas aos procedimentos pr-contratuais pblicos, mas ao
mesmo tempo estabelece a regulao de todos os procedimentos que no se encontram
abrangidos pelos mbitos objectivos e subjectivos das directivas comunitrias, mas que no
deixam, por isso, de revestir a natureza de procedimentos pr-contratuais.
Aproveito para realar que por um lado, este novo diploma caracterizado por ser um
marco histrico na evoluo do direito administrativo nacional, pelo seu duplo objecto no
ordenamento jurdico portugus, ao estabelecer a disciplina aplicvel contratao pblica e o
regime substantivo dos contratos pblicos de natureza administrativa, mas ao mesmo tempo
sublinhando que o CCP desenha uma linha de continuidade relativamente aos principais
regimes jurdicos que se encontravam em vigor refere-se em especial ao Decreto-Lei n.
59/99, de 2 de Maro, o Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, e ao Decreto-Lei n. 223/01,
de 9 de Agosto, que constituam a matriz da contratao pblica, de forma a garantir
segurana e estabilidade jurdica aos operadores econmicos.
Entre as principais linhas de fora referentes s empreitadas de obras pblicas
enfatizada a racionalizao por via de limitaes acrescidas por comparao ao regime de
1999 no regime de trabalhos a mais. Passam a depender de pressupostos mais apertados e
deixam de incluir os trabalhos necessrios ao suprimento de erros e omisses.
59

Alm disso, o prembulo do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, salienta que

instituda uma redefinio do regime de responsabilidade por erros e omisses, pelo que, em
regra, o empreiteiro passa a assumir tal responsabilidade quando tenha a obrigao prcontratual ou contratual de elaborar o programa do procedimento ou o projecto de execuo,
excepto quando os erros e omisses estejam subjacentes aos elementos elaborados ou
disponibilizados pelo dono da obra.
Na minha opinio, a questo da redefinio da responsabilidade por erros e omisses
no evidenciada, de forma clara, visto que j no artigo 11 do antigo regime administrativo
de empreitadas de obras pblicas se estabelecia que Quando se trate de obras cuja
complexidade tcnica ou especializao o justifiquem, o dono da obra posta a concurso
poder solicitar aos concorrentes a apresentao de projecto base, devendo para o efeito
definir, com suficiente preciso, em documento pelo menos com o grau equivalente ao de
programa base, os objectivos que deseje atingir, especificando os aspectos que considere
vinculativos. A jurisprudncia relativa a esta matria consta nomeadamente, nos seguintes
diplomas: Deciso n. 19/2005-SRTC relativa ao processo 035/ 2005; Deciso n. 07/ 2005
relativa ao Processo n. 117/2004; Acrdo n.26/06, de 26.04, proferido no Recurso
Ordinrio n. 15/06; Acrdo n. 33/06, de 7 de Fevereiro e Acrdo n.325/06, de 7 de
Novembro.
Deste modo, a 1. Seco do Tribunal de Contas refere nos diplomas acima
mencionados que: a possibilidade de recorrer a este modelo de contratao pois
excepcionalmente, sendo que o inadequado e ilegal recurso figura da empreitada de
concepo/ construo potencia a reduo do universo dos concorrentes com o consequente
risco do agravamento do resultado financeiro do concurso.
Acresce ainda, que de acordo com a jurisprudncia do Tribunal de Contas se pelos
meios e conhecimentos acrescidos que exige aos concorrentes designadamente na rea do
planeamento e projecto, e ainda pelo facto de o risco por erros e omisses do projecto se
transferir para o empreiteiro, tornam a modalidade da empreitada de concepo/ construo
por si, limitadora da concorrncia.
Entendo que, no existe propriamente uma redefinio de responsabilidade por erros e
omisses por parte do empreiteiro quando tenha a obrigao pr-contratual ou contratual de
elaborar o programa do procedimento ou o projecto de execuo, luz do novo Cdigo dos
Contratos Pblicos, como se l na jurisprudncia do Tribunal de Contas a transferncia da
responsabilidade de erros e omisses para o empreiteiro no caso das empreitadas de
concepo/ construo j existia no antigo regime administrativo de empreitadas de obras
60

pblicas, mas em que se considerava que tal modelo de contratao deveria ter carcter
excepcional.

4.1 - Erros e omisses. O caderno de encargos. O preo base.

No actual Cdigo dos Contratos Pblicos, o valor dos erros e omisses limitado pelo
preo base. Quando o contrato a celebrar implique o pagamento de um preo, segundo o
artigo 47. o preo mximo que a entidade adjudicante se dispe apagar pela execuo de
todas as prestaes que constituem o seu objecto.
O preo base corresponde por sua vez ao mais baixo dos seguintes valores:
1. O valor fixado no caderno de encargos como base do preo contratual.
2. O valor mximo do contrato a celebrar permitido pela escolha do procedimento,
quando este for adoptado nos termos dos artigos 19., 20. ou 21. do Cdigo dos Contratos
Pblicos. Doravante, a citao de artigos sem indicao da fonte referem-se ao Cdigo dos
Contratos Pblicos.
3. O valor mximo at ao qual o rgo competente, por lei ou por delegao, pode
autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar.
Deste modo, h lugar apresentao de erros e omisses, quando o caderno de
encargos do procedimento apresente os elementos da soluo da obra, ou seja, o programa e o
projecto de execuo, e segundo o artigo 61. a apresentao da lista de erros e omisses do
caderno de encargos por parte dos interessados, ao rgo competente para a deciso de
contratar, dever ser feita at ao termo do quinto sexto do prazo fixado para a apresentao
das propostas.
Os erros e omisses do caderno de encargos detectados pelos concorrentes at ao
prazo limite acima indicado devero referir-se a:
1. Aspectos ou dados que se revelem desconformes com a realidade; ou
2. Espcie ou quantidade de prestaes estritamente necessrias integral execuo do
objecto do contrato a celebrar; ou
3. Condies tcnicas de execuo do objecto do contrato, a celebrar, que o
concorrente no considere exequveis.

Em fase de concurso e com a apresentao das listas de erros e omisses por parte dos
concorrentes, o rgo competente para a deciso de contratar suspende o prazo fixado para a
apresentao das propostas desde o termo do quinto sexto daquele prazo at publicitao da

61

deciso prevista no n. 5 do artigo 61. ou, no havendo deciso expressa, at ao termo do

prazo fixado para a apresentao das propostas.
Esta suspenso dever ser utilizada pelo rgo competente para a deciso de contratar,
para anlise e verificao das peas do procedimento no intuito de validar ou no as listas de
erros e omisses apresentadas pelos concorrentes.
At ao termo do prazo fixado para a apresentao das propostas, a entidade
adjudicante dever publicitar em plataforma electrnica a lista de identificao de erros e
omisses que tenham merecido aceitao e sero notificados todos os interessados.
A aceitao pela entidade adjudicante, de parte ou da totalidade dos erros e omisses
que tenham sido detectados, implica que os concorrentes devero integr-los nos documentos
previstos na alnea b) do n.1 do artigo 57., devendo identificar de forma expressa e
inequvoca os seguintes elementos:
1. Os termos para o suprimento de cada um dos erros e omisses sem violao de
qualquer parmetro base do caderno de encargos;
2. O valor atribudo a cada um dos erros e omisses referidos anteriormente que
dever ser incorporado no preo ou preos indicados na proposta.
4.2 Erros e omisses: o caderno de encargos; o preo base no contrato de empreitada
de obras pblicas.
O artigo 43. estatui que o caderno de encargos do procedimento para a formao de
contratos de empreitada de obras pblicas deve integrar o programa e o projecto de execuo.
Segundo a alnea b) do n. 4 deste mesmo artigo dever ser acompanhado de uma lista
completa de todas as espcies de trabalhos necessrios execuo da obra a realizar e do
respectivo mapa de quantidades, bem como de uma descrio dos trabalhos preparatrios ou
acessrios previstos no artigo 350..
Ainda, com o objectivo de mitigao do nvel de erros e omisses, e
consequentemente no plano das medidas de controlo de custos de empreitadas de obras
pblicas referido no n. 2 do artigo 43. que quando a obra a executar assuma uma
complexidade relevante ou quando sejam utilizados mtodos, tcnicas ou matrias de
construo inovadores, o projecto de execuo referido no nmero anterior deve ser objecto
de prvia reviso por pessoa singular ou colectiva devidamente qualificada para a elaborao
desse projecto e distinta do autor do mesmo.
Finalmente, com o objectivo de restringir omisses nas peas do caderno de encargos,
h elementos de soluo da obra que devem ser integrados nas peas escritas do projecto de
62

execuo pelo n.5 do artigo 43. do CCP. O projecto de execuo deve ser acompanhado,
sempre que se revele necessrio, dos seguintes elementos:
1. Levantamentos e anlise de base e de campo;
2. Estudos geolgicos e geotcnicos;
3. Estudos ambientais, incluindo declarao de impacto ambiental, nos termos de
legislao aplicvel;
4. Estudos de impacto social, econmico ou cultural, incluindo a identificao de
medidas de natureza expropriatria a realizar, dos bens e direitos a adquirir e dos nus e
servides a impor;
5. Resultados de ensaios laboratoriais ou outros;
6. Plano de preveno e gesto de resduos de construo e demolio, nos termos da
legislao aplicvel.
Para reforar o peso da incluso de parte ou da totalidade dos elementos atrs referidos
na composio do projecto de execuo, a alnea c), do n. 8, do artigo 43. estabelece, que
caso o projecto de execuo no seja acompanhado dos elementos referidos no n. 5 poder
ser determinada a nulidade do caderno de encargos.
Assim, e por considerar assaz relevante a questo da lista completa de todas as
espcies de trabalhos necessrias execuo de qualquer obra a realizar e do respectivo mapa
de quantidades, elementos que devem contar das peas escritas do projecto de execuo, em
29 de Julho de 2008 foi publicada a Portaria n. 701-H/2008 que teve como objectivo a
aprovao do contedo obrigatrio do programa e do projecto de execuo a que se referem
os nmeros 1 e 3 do artigo 43. do CCP. O artigo 7. especifica que as medies e mapas de
quantidades dando a indicao da natureza e da quantidade dos trabalhos necessrios para a
execuo de qualquer obra, devem ser includas nas peas escritas do projecto de execuo e
de igual modo o oramento baseado nas quantidades e qualidades de trabalho constantes das
medies.
Ainda a este propsito, saliento no prembulo da Portaria n. 701-H/2008 (que se
pretendeu consagrar no articulado do diploma), as instrues para a elaborao de projectos
de obras pblicas, e que entre outros aspectos se pretendeu introduzir maior rigor nas
estimativas oramentais elaboradas nas diferentes fases do projecto.
Assim, segundo a minha interpretao, as estimativas oramentais includas nas peas
escritas do projecto de execuo s poder atingir o nvel de rigor atrs referido se se
basearem em mapas de quantidade de trabalhos igualmente rigorosos e se os autores do

63

projecto determinarem os preos unitrios com base nos preos correntes dos materiais e da
mo-de-obra a utilizar em cada especialidade.
Reputo a formao da estimativa oramental de especial importncia nos
procedimentos de concurso limitado por prvia qualificao porque partida o valor global
estimado para a execuo de uma empreitada de obra pblica dever servir de referencial para
a formao do preo base segundo o artigo 47. do CCP, este o preo mximo que a
entidade adjudicante se dispe a pagar pela execuo de todas as prestaes que constituem o
seu objecto.
Portanto, considero que partida a entidade adjudicante define em relao estimativa
oramental do projecto de execuo uma margem de segurana na previso do custo para
fixar o limite mximo que constitui o preo base, e que permite atender a aspectos
imponderveis durante as diversas fases de elaborao do projecto.
Vejamos, num procedimento pr-contratual em que a entidade adjudicante considera
que as medies e consequentemente o mapa de quantidade de trabalhos foram executados
com extrema preciso sero expectveis desvios muito reduzidos em relao estimativa
oramental apresentada no projecto de execuo e que serve de base ao plano de
financiamento do empreendimento.
Em situaes desta natureza, se a entidade adjudicante no tomar uma deciso
expressa, at ao termo do prazo para a apresentao de propostas, sobre eventuais
reclamaes de erros e omisses representadas pelos concorrentes considera-se que os
mesmos no foram aceites face ao artigo 61..
Pelo contrrio, havendo aceitao de parte ou da totalidade dos erros e omisses, os
concorrentes devero integr-los nos documentos da sua proposta referentes alnea b) no
n.1 do artigo 57. do CCP, devendo identificar os termos de suprimento de cada um dos erros
ou das omisses aceites e os respectivos valores incorporados nos preos indicados na
proposta, sem contudo se ultrapasse o preo base.
Deste modo, quando se est perante uma situao concretizada no pargrafo anterior,
os concorrentes vo proceder reformulao das medies e do mapa de quantidades de
trabalho dentro da prorrogao de prazo concedida nos termos do n. 2 do artigo 64. do CCP
de que decorrero custos adicionais relativamente ao custo que ocorreria com base no mapa
de quantidades inicialmente integrado no caderno de encargos.
Acontece, portanto, que luz do novo Cdigo dos Contratos Pblicos os custos
adicionais decorrentes do reconhecimento dos erros e omisses por parte da entidade
adjudicante, na fase de formao de contrato, passam a ser includos no preo contratual, Tal
64

no acontecia no anterior regime administrativo das empreitadas de obras pblicas em que um

nico empreiteiro, neste caso o adjudicatrio, podia apresentar reclamaes quanto a erros e
omisses num prazo correlacionado com a data de consignao da obra, conforme j descrito
no artigo 14. do Decreto - Lei n. 59/99, de 2 de Maro.

4.3 - Execuo de trabalhos de suprimento de erros e omisses.

Contudo, o n. 2 do artigo 61. do CCP introduz uma excepo regra geral que tenho
vindo a analisar. Excepcionam-se do nmero anterior os erros e omisses que os
concorrentes, actuando com a diligncia objectivamente exigvel em face das circunstncias
concretas apenas pudessem detectar na fase de execuo de trabalhos de suprimento de erros e
omisses detectados durante a fase de execuo do contrato o n. 1 do artigo 376. do CCP
define que o empreiteiro tem a obrigao de executar todos os trabalhos de suprimento de
erros e omisses que lhe sejam ordenados pelo dono da obra, o qual deve entregar ao
empreiteiro todos os elementos necessrios para esse efeito, salvo, quando o empreiteiro tenha
a obrigao pr-contratual ou contratual de elaborar o programa ou o projecto de execuo.
O preo de execuo dos trabalhos de suprimento de erros e omisses tem um limite
estabelecido de acordo com a regra definida no n. 3 do mesmo artigo, pelo que s pode ser
ordenada a execuo de tais trabalhos, quando o somatrio do preo que lhes for atribudo,
com preo de anteriores trabalhos de suprimento de erros e omisses e de anteriores trabalhos
a mais no exceder 50% do preo contratual.
O empreiteiro no fica obrigado execuo dos trabalhos para suprimento de erros e
omisses quando opte por exercer o direito de resoluo do contrato, ou quando, sendo os
trabalhos de espcie diferente dos previstos no contrato ou da mesma espcie de outros nele
previstos, mas a executar em condies diferentes, o empreiteiro alegue que no dispe de
meios humanos ou de meios tcnicos para a sua execuo, de forma semelhante
interpretao dada ao n. 2 do artigo 371. do CCP para as situaes de trabalhos a mais.
Saliento que no que diz respeito fixao do preo e do prazo de execuo dos
trabalhos de suprimento de erros e omisses se aplicam as mesmas regras que nos trabalhos a
mais.

4.4 - Preo e prazo de execuo dos trabalhos de suprimento de erros e omisses.

De igual modo e segundo a minha interpretao, a execuo dos trabalhos de
suprimento de erros e omisses (detectados durante o perodo de execuo da empreitada)

65

pode dar lugar ao prolongamento do prazo de execuo da obra, da mesma forma que
acontece para a prorrogao do prazo de execuo da obra para trabalhos a mais.
Assim, no n. 1 do artigo 377. do CCP pode ler-se que fixao do preo e do prazo
de execuo dos trabalhos de suprimento de erros e omisses aplicvel o disposto no artigo
373., sendo o artigo 373. aplicvel ao preo e prazo de execuo de trabalhos a mais.
Segundo o n. 2, do artigo 377., a execuo de trabalhos de suprimento de erros e
omisses pode dar lugar prorrogao do prazo de execuo da obra, nos termos do disposto
no artigo 374. sendo que, no n. 1 do artigo 374. se determina que nas situaes de
trabalhos a mais, o prazo de execuo da obra prorrogado de forma proporcional nos termos
do disposto no artigo 373..
Ora cumpre salientar que s h lugar prorrogao do prazo de execuo da obra,
determinado pela execuo de trabalhos de suprimento de erros e omisses, numa das
seguintes situaes:
1. Erros e omisses que tenham sido oportunamente detectados na fase de execuo do
contrato;
2. Erros e omisses que no pudessem ter sido detectados na fase de formao do
contrato, de acordo com o disposto nos nmeros 1 e 2 do artigo 61. do CCP;
3. Erros e omisses detectados na fase de formao de contrato mas que no tenham
sido aceites pelo dono da obra.
Na minha opinio, a essncia da comparao entre o Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de
Maro, e o Decreto-Lei n.18/2008, de 29 de Janeiro, est na definio dos limites do preo a
pagar pela execuo de trabalho de suprimento de erros e omisses conforme salientei.
Portanto, considero que a interpretao a dar aos erros e omisses tem uma carga
meramente formal visto que como definido no artigo 377. do CCP o preo e o prazo para a
execuo dos trabalhos para suprimento de erros e omisses, esto estabelecidos em moldes
idnticos aos dos trabalhos a mais.
Face ao exposto considero que a norma injuntiva (viii) do ponto quatro do prembulo
do Decreto-Lei n.18/2008, de 29 de Janeiro em que o legislador pretende estabelecer a
racionalizao do regime de trabalhos a mais, dependentes de pressupostos mais apertados e,
que deixam de incluir os trabalhos necessrios ao suprimento de erros e omisses, acaba por
se revestir de uma fraca eficcia no tocante ao controlo de custos de empreitada de obras
pblicas.

66

Comprova o articulado do Cdigo Contratos Pblicos o preo e o prazo para a

execuo dos trabalhos para suprimento de erros e omisses so estabelecidos nos mesmos
moldes dos trabalhos a mais.

5 - Requisitos materiais dos trabalhos a mais.

O artigo 370., n. 1 do CCP permite concluir que o pressuposto essencial dos
trabalhos a mais tem a ver com os trabalhos cuja espcie ou quantidade no esteja prevista no
contrato.
Quanto aos requisitos, os trabalhos a mais so constitudos pelos requisitos necessrios
na sequncia de uma circunstncia imprevista; os requisitos destinados execuo da mesma
obra e os requisitos que no possam ser tcnica ou economicamente separveis do objecto do
contrato sem inconvenientes graves para o dono da obra ou que embora separveis, sejam
estritamente necessrios concluso da obra.
Segundo o n. 2 do artigo acima referido, no pode ser ordenada a execuo de
trabalhos a mais quando:
a) tendo o contrato sido celebrado na sequncia de procedimento de ajuste directo ao
abrigo do disposto na alnea a) do artigo 19., o somatrio do preo contratual com o preo
atribudo aos trabalhos a mais, seja igual ou superior ao valor referido naquela alnea;
b) tendo o contrato sido celebrado na sequncia de concurso pblico ou de concurso
limitado por prvia qualificao e o somatrio do preo contratual com o preo atribudo aos
trabalhos a mais, incluindo o de anteriores trabalhos a mais, seja igual ou superior ao valor
referido na alnea b) do artigo 19., o anncio do concurso no tenha sido publicado no Jornal
Oficial da Unio Europeia;
c) o preo atribudo aos trabalhos a mais, ultrapasse 40% do preo contratual.
de esclarecer que, no so trabalhos a mais os que se destinem a suprir erros e
omisses (artigo 370., n. 4 do CCP).
6. Execuo dos trabalhos a mais.
A definio dos trabalhos a mais dada pelo artigo 26. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2
de Maro, foi transposta para o artigo 370. do CCP de forma integral.
So, portanto, considerados trabalhos a mais aqueles cuja espcie ou quantidades no
esteja prevista no contrato e que:
1- Se tenham tornado necessrios obra na sequncia de uma situao imprevista;

67

2- No possam ser tcnica ou economicamente separveis do objecto do contrato sem

inconvenientes graves para o dono da obra, ou mesmo que sejam separveis, so mesmo
necessrios para a concluso da obra.
A execuo dos trabalhos a mais pode ser ordenada, apenas, nas seguintes condies:
1- O contrato tenha sido celebrado:
a) Na sequncia de ajuste directo adoptado ao abrigo do disposto no artigo 24. do
Cdigo dos Contratos Pblicos ou do n1 do artigo 25.;
b) Na sequncia de procedimento de negociao;
c) Na sequncia de dilogo concorrencial;
d) Na sequncia de concurso pblico ou de concurso limitado por prvia qualificao.
2- O contrato tenha sido celebrado na sequncia de concurso pblico ou de concurso
limitado por prvia qualificao e o anncio do concurso tenha sido publicado no Jornal
Oficial da Unio Europeia, no caso de a soma do preo atribudo aos trabalhos a mais com o
preo contratual ser igual ou superior ao valor referido na alnea b) do artigo 19..
Segundo a alnea b) do artigo 19 do CCP a escolha do concurso pblico ou do
concurso limitado por prvia qualificao permite a celebrao de contratos de qualquer valor,
excepto quando os respectivos anncios no sejam publicados no Jornal Oficial da Unio
Europeia, caso em que s permite celebrao de contratos de valor inferior ao referido na
alnea c) do artigo 7. da Directiva n.2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de
31 de Maro.
Por sua vez, no artigo 7. da Directiva n. 2004/18/CE, relativo aos montantes dos
limiares para contratos pblico, referido o seguinte:
- A presente directiva aplicvel aos contratos pblicos no excludos por fora da
excepo prevista nos artigos 10 e 11 e dos artigos 12- a 18 e cujo valor estimado, sem
Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) seja igual ou superior aos seguintes limiares:
a) ().
b) ().
c) 6.242.000 (seis milhes e duzentos e quarenta e dois mil) euros, para os contratos de
empreitada de obras pblicas.
Em resumo, quando o contrato for celebrado na sequncia de concurso pblico ou de
concurso limitado por prvia qualificao e anunciado no Jornal Oficial da Unio Europeia,
h lugar execuo de trabalhos a mais, no caso em que a soma dos preos dos trabalhos a
mais com o preo contratual for igual ou superior a 6.242.000.

68

3- A execuo de trabalhos a mais s pode ser ordenada, quando o preo atribudo aos
trabalhos a mais, somado ao preo de anteriores trabalhos a menos, no exceder 5% do preo
contratual.
No entanto, o limite anterior pode ser elevado at 25% do preo contratual quando
estejam em causa obras cuja execuo seja afectada por condicionalismos naturais
imprevisveis, tais como, obras martimas-porturias e obras mais complexas do ponto de
vista geotcnico, nomeadamente a construo de tneis.
Alis, os artigos 127. e 151. da Portaria 701-H/2008, de 29 de Julho, relativos aos
elementos especiais dos programas preliminares de projectos de tneis e de obras porturias
so bastante explcitos quanto recolha e interpretao de vrios factores associados
complexidade destas obras.
4- A execuo dos trabalhos a mais s pode ser ordenada, quando a soma do preo
atribudo aos trabalhos a mais com o preo de anteriores trabalhos a mais e de anteriores
trabalhos de suprimento de erros e omisses no exceder 50% do preo contratual.
Atente-se que no so considerados trabalhos a mais aqueles que sejam necessrios ao
suprimento de erros e omisses, independentemente da parte responsvel pelos mesmos.
Caso no se verifique algumas das condies necessrias determinao da execuo
de trabalhos a mais que foram expostas ao longo do ponto 1 a 4 ento, os trabalhos a mais
devem ser objecto de contrato celebrado na sequncia de procedimento adoptado nos termos
do disposto no ttulo I- Tipos e escolha de procedimentos, da Parte II Contratao Pblica,
do Cdigo dos Contratos Pblicos.
O empreiteiro obrigado a executar os trabalhos a mais desde que a execuo lhe seja
pedida por escrito pelo dono da obra, sendo entregue ao empreiteiro as alteraes dos
elementos da soluo da obra necessrias sua execuo, quando estes mesmos elementos
tenham integrado o caderno de encargos relativo ao procedimento de formao de contrato,
n. 1 do artigo 371..
O empreiteiro fica desobrigado execuo dos trabalhos a mais, tal como previsto no
pargrafo anterior, quando opte por exercer o direito de resoluo do contrato ou quando,
sendo os trabalhos amais de espcie diferente dos previstos no contrato ou da mesma espcie
de outros nele previstos, mas a executar em condies diferentes, o empreiteiro no disponha
dos meios humanos ou tcnicos indispensveis para a sua execuo (n. 2 do artigo 371.).
O empreiteiro pode, no prazo de dez dias a contar da recepo da ordem do dono da
obra de execuo de trabalhos a mais, reclamar desta mesma ordem, desde que a recusa seja

69

devidamente fundamentada, quer no que respeita ao n. 2 do artigo 371., quer no que respeita
ao n.1 do artigo 370..
Aps a data da recepo da reclamao apresentada pelo empreiteiro, o dono da obra
deve apreciar a mesma no prazo de dez dias.
Quando o dono da obra considere que a fundamentao apresentada pelo empreiteiro
para a no execuo dos trabalhos injustificada pode optar por uma das seguintes decises:
1- Notificar o empreiteiro com, pelo menos, cinco dias de antecedncia, para a
execuo dos trabalhos a mais;
2- Optar pela execuo dos trabalhos a mais directamente ou por intermdio de
terceiro, quando o empreiteiro tenha manifestado de forma peremptria a inteno de no os
executar, sendo aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto nos nmeros 2 a 4 do
artigo 325..
O artigo 325. constitui a norma aplicvel ao incumprimento por facto imputvel ao
co-contratante.
Quando aps a respectiva notificao o empreiteiro no d incio execuo dos
trabalhos, pode o dono da obra, sem prejuzo do poder de resoluo do contrato, optar por
uma das seguintes decises:
1- Aplicar ao empreiteiro uma sano pecuniria compulsria, por cada dia de atraso,
em valor correspondente a 1% (um por mil) do preo contratual, sem prejuzo de o contrato
poder prever valor mais elevado;
2- Pela execuo dos trabalhos a mais, directamente ou por intermdio de terceiro.

7- Preo a pagar pelos trabalhos a mais e respectivo prazo.

De acordo, com o artigo 373. do Cdigo dos Contratos Pblicos, na falta de
estipulao contratual, o preo a pagar pelos trabalhos a mais e o respectivo prazo de
execuo so fixados nos seguintes termos:
1- Quando os trabalhos a mais forem da mesma espcie de outros previstos no contrato
e a executar em condies semelhantes, ento o preo a aplicar ser fixado de acordo com as
respectivas quantidades e os preos unitrios contratuais e os prazos parciais de execuo
sero proporcionais aos que estejam previstos no plano de trabalhos para essa mesma espcie
de trabalhos.
2- Quando os trabalhos a mais no forem da mesma espcie daqueles que esto
previstos no contrato, ou se forem da mesma espcie as suas condies de execuo
apresentam aspectos diferentes dos trabalhos contratuais, o empreiteiro deve apresentar uma
70

proposta de preo e prazo de execuo, a qual dever ser apresentada no prazo de dez dias a
contar da data da notificao da ordem de execuo dos mesmos.
3-Por seu turno, o dono da obra ter dez dias para se pronunciar sobre a proposta de
empreiteiro e no caso de no aceitao poder apresentar uma contra-proposta.
4- Se o dono da obra no efectuar nenhuma comunicao ao empreiteiro nos dez dias
atrs referidos, considera-se que a proposta apresentada mereceu aceitao.

Quando o dono da obra considere que no h justificao para a no execuo dos

trabalhos a mais, este pode:
1- Notificar o empreiteiro com, pelo menos, cinco dias de antecedncia, para execuo
dos trabalhos a mais; ou
2- Optar pela execuo dos trabalhos a mais, directamente ou por intermdio de
terceiro, quando o empreiteiro tenha manifestado de forma peremptria a inteno de no os
executar. aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto nos nmeros 2 a 4 do artigo
325. do CCP referente a incumprimento por facto imputvel ao co-contratante.
Caso tenha ocorrido notificao do empreiteiro nos termos acima referidos, e mesmo
assim este no d incio execuo dos trabalhos, pode o dono da obra, sem prejuzo do
poder de resoluo do contrato adoptar uma das seguintes medidas:
1) Aplicar ao empreiteiro uma sano pecuniria compulsria correspondente a 1%o
(um por mil) do preo contratual, por cada dia de atraso, sem prejuzo de o contrato poder
prever valor mais elevado; ou
2) Optar pela execuo dos trabalhos a mais, directamente ou por intermdio de
terceiro.
O preo a pagar pelos trabalhos a mais e o respectivo prazo de execuo, na falta de
estipulao contratual, so fixados nos seguintes termos:
1- Caso os trabalhos a mais sejam da mesma espcie de outros previstos no contrato e
a sua execuo seja feita em condies semelhantes, ento o preo a aplicar ser o preo
contratual determinado a partir das quantidades de trabalho e dos respectivos prazo parcial de
execuo e preos unitrios; o prazo parcial de execuo ser proporcional ao prazo previsto
no plano de trabalhos para essa espcie de trabalho;
2- Caso os trabalhos a mais no sejam da mesma espcie daqueles que esto previstos
no contrato, ou se forem da mesma espcie mas a execuo dos mesmos for realizada em
condies diferentes, o empreiteiro deve apresentar uma proposta de preo e prazo de

71

execuo, devendo esta proposta de execuo dos trabalhos a mais ser apresentada no prazo
de dez dias contados a partir da data de notificao da ordem de execuo dos mesmos.
O dono da obra ter dez dias para se pronunciar sobre a proposta do empreiteiro,
podendo ou no aceitar as respectivas condies de preo e prazo. No caso de no-aceitao
poder apresentar uma contra-proposta.
Se o dono da obra, neste prazo de dez dias no efectuar nenhuma comunicao ao
empreiteiro, considera-se que a proposta deste foi aceite.
Quando no houver acordo sobre parte ou a totalidade dos preos propostos ou sobre o
prazo de execuo, os trabalhos a mais so executados e pagos com base na contra-proposta
do dono da obra, efectuando-se a eventual correco, acrescida, no que respeita aos preos,
dos juros de mora devidos, logo que haja acordo ou determinao judicial ou arbitral sobre o
assunto.
Quando houver lugar execuo de trabalhos a mais, o prazo de execuo da obra
proporcionalmente prorrogado de acordo com os prazos definidos nos termos do disposto no
artigo 373. do Cdigo dos Contratos Pblicos. No entanto, no haver lugar a prorrogao
quando esteja em causa a execuo de trabalhos a mais que no prejudique o normal
desenvolvimento do plano de trabalhos a provado pelo dono da obra.
Aps a definio dos termos e condies a que deve obedecer a execuo dos
trabalhos a mais, o dono da obra e o empreiteiro devem proceder respectiva formalizao
por escrito.
Finalmente, cabe referir que salvo em caso de impossibilidade de cumprimento, o
empreiteiro s pode deixar de executar quaisquer trabalhos previstos no contrato atravs de
ordem emitida pelo dono da obra, especificando esses trabalhos a menos, cujo preo ser
deduzido ao preo contratual.
8 Interpretao e aplicao dos procedimentos relativos execuo de trabalhos a
mais.
8.1 mbito de aplicao de custos das empreitadas de obras pblicas.
Nesta altura da minha explanao retomo a anlise do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de
Maro, que institui o anterior regime do contrato administrativo de empreitada de obras
pblicas e o articulado do actual Contrato do Contratos Pblicos, no que concerne
interpretao e aplicao dos procedimentos relativos execuo de trabalhos a mais.
Assim, relembro, que de acordo, com o n. 2 do artigo 45. do Decreto-Lei n. 59/99,
quando o valor acumulado dos trabalhos a mais excedesse 15% do valor do contrato de
72

empreitada, ou se tal valor acumulado fosse igual ou superior a um milho de contos

(aproximadamente cinco milhes de euro), a entidade competente para a realizao da
despesa inicial s poderia emitir deciso favorvel realizao da despesa inicial relacionada
com os trabalhos a mais, mediante proposta apresentada pelo dono da obra que teria de ser
devidamente fundamentada e instruda com um estudo realizado por entidade externa e
independente.
Actualmente o Cdigo dos Contratos Pblico atravs do artigo 315., relativo
obrigao de transparncia, determina que os actos administrativos do contraente pblico ou
os acordos entre as partes que impliquem quaisquer modificaes objectivas do contrato e
cujo valor acumulado seja superior a 15% do preo contratual devem ser imediatamente
publicitados pelo contraente pblico no portal da internet dedicado aos contratos pblicos,
com a obrigatoriedade de manuteno da publicidade at seis meses aps a extino do
contrato.
E o n. 2 do mesmo artigo, refere que a publicitao anteriormente mencionada
condio de eficcia dos actos administrativos ou acordos modificativos, nomeadamente para
efeitos de quaisquer pagamentos.
Portanto, enquanto no anterior regime do contrato administrativo de empreitada de
obras pblicas era exigvel que a proposta do dono da obra fosse devidamente fundamentada e
instruda com um parecer tcnico-econmico realizado por uma entidade externa e
independente, para que a entidade competente para a realizao da defesa inicial pudesse
emitir deciso favorvel ao pagamento da nova despesa relacionada com a execuo de
trabalhos a mais, (se o seu valor excedesse 15% do valor do contrato) no actual Cdigo dos
Contratos Pblicos tenta-se justificar a eficcia dos actos administrativos ou acordos
modificativos do contrato quando o valor acumulado dos trabalhos excede 15% do preo
contratual atravs de um mero processo de publicitao num portal da internet dedicado aos
contratos pblicos. No tem a mesma objectividade de um parecer de uma entidade externa e
independente e que s era dispensado quando o valor do contrato fosse inferior a meio milho
de contos.
Por outro lado, no n. 1 do artigo 45. do Decreto-Lei n.59/99 determinava que o dono
da obra no poderia, em caso algum, autorizar a realizao de trabalhos a mais previstos no
artigo 26. do mesmo diploma, alteraes ao projecto, variantes ou alteraes ao plano de
trabalhos, da iniciativa do empreiteiro, caso o seu valor acumulado durante a execuo da
empreitada excedesse 25% do preo contratual. No actual Cdigo dos Contratos Pblicos, a
alnea d), do n.2, do artigo 370., o somatrio do preo atribudo aos trabalhos a mais com o
73

preo de anteriores trabalhos a mais e de anteriores trabalhos de suprimento de erros e

omisses no pode exceder 50% do preo contratual.
Segundo a minha opinio, o actual Cdigo dos Contratos Pblicos ao permitir uma
amplitude de variao do preo contratual que pode atingir o dobro do limite permitido no
anterior regime jurdico de empreitadas de obras pblicas acaba por padecer de um grau de
exigncia do contrato de custos das obras pblicas que manifestamente inferior ao que
estava consignado no Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, no que respeita permisso de
execuo de trabalhos a mais.
Atente-se ainda que segundo a alnea c), do n. 2, do artigo 370. do CCP, conclui o
preo dos trabalhos a mais no pode exceder 5% do preo contratual. Ora isto significa que se
a soma do preo dos trabalhos a mais e dos trabalhos para suprimento de erros e omisses
podem vir a ser executados at ao valor limite de 45% do preo contratual.
E apenas quando estejam em causa obras cuja execuo seja afectada por condies
naturais imprevisveis, tais como obras martimas-porturias e obras mais complicadas do
ponto de vista geotcnico, em especial a construo de tneis, em que o limite do preo
atribudo aos trabalhos elevado para 25% do preo contratual, fica implcito que o valor
limite dos trabalhos para suprimento de erros e omisses no pode exceder 25% do preo
contratual.
O articulado dos trabalhos a mais do Cdigo dos Contratos Pblicos acabou por
consubstanciar uma das principais linhas de fora do captulo das empreitadas de obras
pblicas, que passam a depender de pressupostos mais apertados e deixam de incluir os
trabalhos para suprimento de erros e omisses, conforme se l no prembulo, pelo que o seu
valor limite aps deduo dos trabalhos a menos no a pode exceder 5% do preo contratual.
Mas lcito concluir-se, que no houve o mesmo tipo de preocupao em relao aos
trabalhos para suprimento de erros e omisses, quando se admite que em geral o valor limite
pode atingir 45% do preo contratual e que aparenta controlo de custos das empreitadas de
obras pblicas.
Ainda no mbito do controlo de custos de empreitadas de obras pblicas, ao qual est
subjacente a parte do articulado do Cdigo dos Contratos Pblicos dedicada aos trabalhos a
mais e dos erros e omisses com os limites que acabei de enunciar, no queria deixar de
analisar um aspecto que considero particularmente relevante. Relaciona-se com o projecto de
execuo descrito no artigo 43., como um dos elementos da soluo da obra que constitui
parte integrante do caderno de encargos do procedimento de formao de contrato de qualquer
empreitada de obra pblica, e cujo n. 2 do artigo em questo determina que, quando a obra a
74

executar assuma uma complexidade relevante ou quando se esteja na presena da utilizao

de mtodos construtivos, tcnicas ou materiais de construo inovadores, o projecto de
execuo dever ento, ser objecto de prvia reviso por pessoa singular ou colectiva
devidamente qualificada para a elaborao desse projecto e distinta do autor do mesmo.
Aproveito ainda, para referir que a Portaria n. 701-H/2008, de 29 de Julho (que prev
o contedo obrigatrio do programa e do projecto de execuo, instrues para a elaborao
de projectos e classificao por categorias) em conjunto com o n. 7 do artigo 43. do CCP
aprovou o contedo obrigatrio do programa e do projecto de execuo, bem como os
procedimentos e normas a adoptar na elaborao e faseamento de projecto de obras pblicas.
Houve a preocupao de definir no artigo 1. do Anexo I daquele diploma, a reviso de
projecto como uma anlise crtica do mesmo que ser acompanhada da emisso de parecer
tcnico-econmico, por outrem que no o projectista.
Deste modo, no n. 3, do artigo 3, do Anexo I, refere que mesmo que o faseamento da
reviso de projecto segue o da respectiva elaborao, salvo acordo diverso estabelecido entre
a entidade adjudicante e o revisor de projecto.
A questo da obrigatoriedade da reviso de projecto introduzida no n.2 do artigo 43.
no caso de obras de complexidade relevante, prende-se com a necessidade de recorrer a
mecanismos de garantia da qualidade global de construo estabelecendo a montante um
controlo rigoroso da qualidade do projecto que servir de base implementao da obra
pblica.
Assim, a qualidade tcnica dos projectos de obras de complexidade deixa de depender
apenas da equipa de projecto atravs de uma interveno mais tcnica da entidade adjudicante
conseguida com a construo de uma equipa revisora que ter como misso acompanhar e
verificar o contedo multidisciplinar do mesmo e a sua adequao ao programa preliminar,
em que o dono da obra definiu os objectivos, as caractersticas orgnicas e funcionais e
condicionamentos financeiros da obra.
A reviso de projectos aparece em termos de enquadramento jurdico como um
processo de salvaguarda da qualidade dos projectos na ptica da execuo das obras pblicas
de complexidade relevante e surge associada ao controlo da despesa nas obras pblicas,
fundamentalmente, com o objectivo de mitigar os desvios nos custos do investimento inicial.
Atravs de uma verificao eficiente do projecto, para deteco de omisses,
anomalias ou eventuais erros, e situaes de no conformidade regulamentar ou normativa,
bem como na minimizao de desvios no prazo de construo.

75

Assim, na prestao de servios de reviso de projectos, os cadernos de encargos

tornaram recorrente o estabelecimento de uma co-responsabilidade entre o projectista e o
revisor de projecto no que respeita margem de erro aceitvel no clculo das medies das
diversas espcies de trabalhos que so transpostas para o mapa de quantidades que integra o
projecto de execuo, bem como na estimativa oramental que serve de referncia para o
estabelecimento do preo base definido no artigo 47..
Acontece que a margem de erro aceitvel na reviso do clculo das medies das
diversas espcies de trabalhos e da estimativa do valor global da empreitada de obra pblica
uma margem que na maioria das situaes no deve exceder 5% do preo base. Portanto, nas
obras de complexidade relevante sujeitas a reviso de projecto, no se deveria permitir que a
soma do preo atribudo aos trabalhos a mais com o preo de anteriores trabalhos a mais e de
anteriores trabalhos de suprimento de erros e omisses possa atingir 50% do preo contratual,
de acordo com a alnea d) do n. 2 do artigo 370.. Admitindo-se que eventualmente estamos
perante obras em que o preo dos trabalhos a mais pode atingir 25% do preo contratual,
valor que manifestamente superior a margem admitida na reviso de projecto numa fase prcontratual.
9 Fiscalizao.
9.1 - Fiscalizao prvia dos contratos pblicos e a compensao dos trabalhos a mais
com trabalhos a menos 1. Seco do Tribunal de Contas.
Em 27 de Abril de 2007 foi publicado o Decreto-Lei n. 144/2007 relativo criao do
Instituto da Construo e do Imobilirio, I.P., abreviadamente designado por InCI, I.P,
integrado na administrao indirecta do Estado e dotado de autonomia administrativa,
financeira e patrimnio prprio, visto que decorridos sete anos de funcionamento do IMOPPI
se entendeu que este novo organismo se justificava por imperativos de modernizao da
Administrao Pblica.
O prembulo e o n.1 do artigo 3. daquele diploma, estabeleceu que o InCI, I.P, tem
por misso regular e fiscalizar o sector da construo e do imobilirio, dinamizar,
supervisionar e regulamentar as actividades desenvolvidas neste sector, produzir informao
estatstica e anlises sectoriais e assegurar a aco coordenada do Estado no sector.
Uma anlise detalhada do articulado do Cdigo dos Contratos Pblicos sobre as
atribuies do InCI, I.P, revela obrigatoriedade do jri do procedimento pr-contratual
durante a anlise das propostas, informar este instituto de situaes de excluso por preo
anormalmente baixo, ou da existncia de fortes indcios de actos, acordos, prticas ou
76

informaes susceptveis de falsear as regras da concorrncia. Nos casos de empreitadas ou

concesses de obras pblicas, estabelece a obrigatoriedade da entidade adjudicante, no prazo
de dez dias a contar da data de celebrao de um contrato de empreitada ou concesso de obra
pblica, enviar o respectivo relatrio de contratao para este organismo.
Entre os mltiplos aspectos que cabem nas atribuies do InCI, I.P em termos de
superviso de empreitadas ou concesses de obras pblicas, refere-se que na liquidao de
qualquer empreitada (artigo 402. do Cdigo dos Contratos Pblicos) que dez dias aps a data
da assinatura da conta final ou da data da assinatura da conta final ou da data em que esta
conta for aceite pelo empreiteiro, o dono da obra deve enviar ao InCI, I.P, o relatrio final da
obra.
igualmente relevante salientar que cabe igualmente ao InCI, I.P conjuntamente com
a Agncia Nacional de Compras Pblicas, elaborar e remeter Comisso Europeia, at 31 de
Outubro de cada ano, um relatrio estatstico relativo aos contratos de empreitadas de obras
pblicas celebrados pelas entidades adjudicantes no ano anterior. Assim se cumprem as
obrigaes previstas nos artigos 75. e 76. da Directiva n. 2004/18/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, e no artigo 67. da Directiva n. 2004/17/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, da mesma data. O artigo 466. do CCP previu a criao
de um observatrio das obras pblicas, cujas regras esto estabelecidas na Portaria n. 701I/2008, de 29 de Julho (constituio e regime de funcionamento do observatrio das obras
pblicas), e em cujo artigo 3. se atribui a responsabilidade da gesto ao InCI, I.P.
A 1. Seco do Tribunal de Contas tem proferido vria jurisprudncia relativa a
situaes relacionadas com contratos de empreitadas de obras pblicas.
De acordo com o disposto no artigo 44. da Lei n. 98/97,de 26 de Agosto35, a 1.
Seco do Tribunal de Contas, em sede de fiscalizao prvia dos contratos, deve recusar o
visto quando identifica nos mesmos, ou no processo de formao, desconformidade com as
leis em vigor que implique nulidade, encargos sem cabimento em verba oramental prpria,
violao directa de normas financeiras ou ilegalidade que altere ou possa alterar o respectivo
resultado financeiro. Neste ltimo caso, o Tribunal pode ainda optar por conceder o visto,
formulando recomendaes.
Da jurisprudncia produzida na rea das empreitadas, quer atravs de recusas de visto,
quer atravs de vistos com recomendaes, destacam-se as situaes abaixo indicadas:

35

Lei n.98/97, de 26 de Agosto, Lei de Organizao e Processo e Regulamento Geral do Tribunal de Contas,
disponvel em http://www.tcontas.pt.

77

1. Contratos de empreitadas de obras pblicas: empreitadas adjudicadas na modalidade

de concepo/ construo;
2. Avaliao das propostas;
O artigo 26.do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, diploma que definia o Regime
Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas (RJEOP) estabelecia que se consideravam
trabalhos a mais aqueles cuja espcie ou quantidade no hajam sido previstos ou includos
no contrato, nomeadamente no respectivo projecto, se destinem realizao da mesma
empreitada e se tenham tornado necessrios na sequncia de uma circunstncia
imprevista. Sendo considerada uma circunstncia imprevista aquela em que um
decisor normal colocado na posio do real decisor, no podia nem devia ter previsto,
donde decorria que apenas poderiam ser considerados trabalhos a mais aqueles cuja
necessidade fosse impossvel de prever aquando do lanamento do concurso.
Tal como referiu o Acrdo n. 8/2004-Jun-8-1 S/P, essa circunstncia imprevista
verdadeiramente nuclear para a legalizao dos trabalhos a mais. Mais referia o Tribunal
que No pode fazer-se dos trabalhos a mais um instrumento de utilizao sistemtica e
sem outro condicionamento que no o simples limite qualitativo..
Ficava assim claro que, para alm dos aspectos relativos ao respeito pelo limite
quantitativo imposto pelo legislador nacional para que os trabalhos a mais pudessem ter
cobertura legal, importava ainda ponderar se os demais requisitos legais eram ou no
preenchidos.
Em relao compensao dos trabalhos a mais com trabalhos a menos a 1 Seco do
Tribunal de Contas teve uma posio especialmente crtica em relao possibilidade dos
donos da obra procederem compensao de trabalhos a mais com trabalhos a menos,
especialmente quando se pretendessem compensar trabalhos de diferente natureza.
Assim, a 1. Seco do Tribunal de Contas, considerava que as situaes de
compensaes de trabalhos a mais com trabalhos a menos potenciavam fortes desvios da
concorrncia, j que, correspondiam em muitas situaes a uma forma de contornar a
limitao imposta pela norma do artigo 45. do RJEOP, tendo como consequncias que os
trabalhos executados no seriam, a final, os postos a concurso, colocando-se em causa a
prpria identidade da obra. Por esta razo, a compensao devia ser objecto de uma
ponderao cuidada e restritiva.
Por outro lado importa realar as disposies que visavam reduzir o desvio de custos e
de prazos, tendo em conta que a qualidade das obras e o cumprimento dos contratos dependia
da qualidade tcnica dos projectos. Os valores atribudos aos erros e omisses e pagos ao
78

empreiteiro sob esta designao e os valores dos trabalhos a mais, estavam entre as principais
causas dos desvios de custos. Assim, os projectistas no podiam ser os nicos responsveis
pelos desvios nos valores pagos pela obra, devendo a responsabilidade comear nos donos de
obra, que em muitas das situaes no elaboravam programas preliminares adequados, ou no
forneciam todas as informaes acerca dos terrenos, bem como no definiam especificamente
qual o objecto da obra a contratar.
No actual Cdigo dos Contratos Pblicos, a definio de trabalhos a mais apresentada
no artigo 370., n. 1, alneas a) e b) similar que foi definida no artigo 26. do Decreto-Lei
n. 59/99, de 2 de Maro. No entanto, o n. 2 desse mesmo artigo nas alneas a) a c)
(atendendo a que a alnea b) foi revogada), caracteriza de forma explcita as situaes em que
no pode ser ordenada a execuo de trabalhos a mais. Por outro lado, o n. 4 desse mesmo
artigo determina que no sejam trabalhos a mais aqueles que sejam necessrios ao
suprimento de erros e omisses, independentemente da parte responsvel pelos mesmos, o
que no acontecia no anterior regime jurdico.
10 A aplicabilidade do regime geral da modificao dos contratos administrativos s
Empreitadas de Obras pblicas.
10.1 - A subsidiariedade do regime geral: Enquadramento.
No regime especial da empreitada de obras pblicas o Cdigo dos Contratos Pblicos
(CCP), no prev o facto de a Administrao modificar o contrato com fundamento geral em
razes de interesse pblico verificados certos pressupostos e limites, reconhecida em
ordenamentos estrangeiros e no questionada pelo direito comunitrio 36 -, nem a modificao,
dirigida solvncia do contrato e do empreiteiro, nos casos de a patologia em que, por
alterao anormal e imprevisvel das circunstncias, a execuo se torne excessivamente
onerosa para o empreiteiro.
Para alm das disposies legais do Ttulo I, Parte III do CCP, relativas aos contratos
administrativos em geral, tambm so aplicadas subsidiariamente s relaes contratuais
36

Fora do espao comunitrio, o direito brasileiro, por exemplo, reconhece o poder de modificao unilateral,
em geral, quando houver modificao do projecto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos
seus objectivos [cf. artigo 65, I, a), da Lei da Licitaes e Contratos administrativos, aprovada pela Lei n. 8.666,
de 21 de Junho de 1993]. Estabelece-se assim a possibilidade de modificao objectiva do contrato
administrativo, em face de uma circunstncia que, ocorrida aps a contratao (v.g., posterior descoberta
cientfica ou inovao tecnolgica) ou preexistente mas desconhecida pela Administrao (v.g., falhas geolgicas
no terreno da obra), sugira uma forma mais adequada, diversa da contratada, de visar a dimenso funcional da
obra v. MARCHAL JUSTEN FILHO, Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos, 11. ed.,
Dialtica, So Paulo, 2005, 538-539, disponvel em RODRIGUES, Pedro Nuno in A modificao objectiva do
contrato de empreitada de obras pblicas, Universidade Catlica, Lisboa, 2012, ISBN 978 972 - 54 0349
5, p. 85 86

79

jurdicas administrativas regulamentadas no Ttulo II da Parte III, respeitantes aos contratos

administrativos em especial, nomeadamente ao contrato de empreitada de obras pblicas,
sempre que os tipos dos contratos no afastem as razes justificativas da disciplina em
causa (artigo 280. do CCP). Assim, na dialctica do regime geral com o especial, a lgica
a da presuno de subsidiariedade do primeiro. Destarte, a disciplina geral das modificaes
objectivas do contrato administrativo que inclui o poder de conformao da relao
contratual de modificar unilateralmente as clusulas respeitantes ao contedo (e ao modo de
execuo) das prestaes previstas no contrato por razes de interesse pblico [302., c),
311., n. 2, e 312., b)] e a modificao consensual ou judicial, por alterao das
circunstncias em que as partes fundaram a sua deciso de contratar [311., n. 1, e 312., a)]
37

subsidiariamente aplicvel ao contrato de empreitada de obras pblicas, nas matrias no

reguladas.
Importa sublinhar trs aspectos importantes no regime das modificaes objectivas
que tm a ver com o objecto do contrato:
-Tendo em conta que, quanto introduo de prestaes, as modalidades especficas
de modificao objectiva previstas no CCP para a modificao do contrato so de mbito
mais restito que a figura comunitria das obras complementares, (dado que no abrangem os
trabalhos decorrentes de necessidades indirectas, nem as obras convenientes), resulta que uma
parte da habilitao comunitria para a contratao directa de trabalhos no encontra reflexo
nas figuras especialmente reguladas no CCP para a modificao do contrato, por ajuste
directo, para alm das situaes de trabalhos a mais e de suprimento.
- Considerando que, segundo o disposto no regime de obras complementares o direito
comunitrio restito no que diz respeito possibilidade de adjudicao directa aos trabalhos
imprevistos e necessrios no mbito do contrato inicial introduzindo-lhe trabalhos no
necessrios ou previstos, a no ser que, neste caso, algum facto imprevisto determine que a
previso inicial de ser novamente ponderada, ou seja se alterarem os pressupostos da previso
subjectiva. Assim, no ser possvel configurar a introduo de trabalhos no contrato, por
actuao directa, a no ser nas situaes reconduzidas ao regime comunitrio de obras
complementares.

37

Para uma sntese dos poderes de conformao da relao contratual, v. CARLA AMADO GOMES A
Conformao da Relao Contratual no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos de Contratao Pblica
I, Coimbra, Coimbra, 2008, 531 539, disponvel em RODRIGUES, Pedro Nuno in A modificao objectiva
do contrato de empreitada de obras pblicas, Universidade Catlica, Lisboa, 2012, ISBN 978 972 - 54
0349 5, p.85 86.

80

- Tendo em conta o regime de trabalhos a menos, no verdade que as novaes

objectivas do contedo das prestaes se resumam ao conceito comunitrio de obras
complementares.
A faculdade de modificao do contrato de empreitada de obras pblicas
reconhecida pelo direito da Unio Europeia e transportada para o ordenamento jurdico de
outros Estados Membros. Essa modificao pode ser por razes de interesse pblico ou em
consequncia de um deficiente equilbrio contratual devido a um facto imprevisto alheio ou
no Administrao que se configura no nosso regime fora das figuras especiais,
relativamente introduo de prestaes no previstas e que resultam de uma necessidade
indirecta, isto , trabalhos decorrentes de um trabalho reformulado, visando a melhor
consecuo do elemento finalstico, correspondentes a trabalhos convenientes, no abrangidos
directamente no objecto da obras mas que esto relacionados com essa mesma obra.
10.2 As duas modalidades de modificao objectiva da empreitada de obras pblicas.
10.2.1- O modelo dualista da transposio das obras complementares.
O CCP regula a possibilidade de no mbito de um contrato em curso, ser ordenada a
execuo de trabalhos no previstos atravs de dois institutos: os trabalhos a mais (artigos
370. a 375. do CCP) e os trabalhos de suprimento dos erros e omisses (artigos 376. a 378
do CCP).
Na sua delimitao literal (370., n. 1), os trabalhos a mais tm evidente inspirao
no regime comunitrio das obras complementares (31., n.4, a), da Directiva) embora
constituam fundamento da modificao de um contrato e no, como na Directiva, de nova
contratao (directa). Compreende-se que assim seja respeitando, ambas as figuras, a
trabalhos acrescidos aos previstos, os trabalhos a mais (juntamente com os de suprimento)
constituem ainda que de forma incompleta, como veremos - a densificao, no nosso
ordenamento, do instituto das obras complementares 38.
Esta densificao inovadora. O legislador comunitrio adopta uma formulao
abrangente de obras complementares, que tanto podem resultar de um falso conhecimento da
realidade na preparao do procedimento adjudicatrio. Como de circunstncia superveniente

38

Esta correspondncia apenas se torna evidente com o Decreto-Lei n. 405/903, de 10 de Dezembro. At

ento, reconhecia-se, entre ns, a existncia de obras complementares ao lado dos trabalhos a mais, o que exigia
encontrar a especificidade destes do mbito daquelas sob pena de contradio da disciplina comunitria in
RODRIGUES, Pedro Nuno, A modificao objectiva do contrato de empreitada de obras pblicas,
Universidade Catlica, Lisboa, 2012, ISBN 978 972 - 54 0349 5, p.51.

81

ao contrato39. Distinguindo as duas realidades, o CCP transpe o regime comunitrio

rompendo com o seu modelo monista.
Entre ns, a construo dualista do CCP marca tambm um progresso relativamente
anterior legislao das empreitadas de obras pblicas. O RJEOP, embora autonomizasse os
trabalhos de suprimento a propsito da empreitada por preo global (14.) 40, disciplinava-os
em paralelo com os trabalhos a mais (45.), na perspectiva do controlo de custos de obras
pblicas, ambos constituindo fundamento de contratos adicionais. Como foi observado no
contexto do RJEOP, era possvel a realizao de trabalhos a mais, resultassem ou no de erros
e omisses, desde que subsumveis hiptese normativa do seu artigo 26.. Os trabalhos a
mais eram os que reconduzissem a esta norma mesmo que decorressem da necessidade de
suprir erros e omisses do projecto reclamados pelo empreiteiro ou notificados pelo dono da
obra e devidos a causas cuja previso ou descoberta fosse impossvel mais cedo (14.. n.s 1
e 5)41.

39

RUI MEDEIROS (2010), 447. Determinante que se trate de trabalhos no previstos no contrato, resultantes
de uma circunstncia imprevista e que sejam necessrios execuo da obra desde que, quanto aos limites, o
valor no ultrapasse 50% do contrato inicial in RODRIGUES, Pedro Nuno, A modificao objectiva do
contrato de empreitada de obras pblicas, Universidade Catlica, Lisboa, 2012, ISBN 978 972 - 54 0349
5, p.51.
40
Compreende-se a preocupao do RJEOP com os erros e omisses de projecto nas empreitadas por preo
global, em que prefixada a remunerao do empreiteiro, correspondente execuo de todos os trabalhos
necessrios (9.), independentemente de todas as quantidades de trabalhos e as importncias constantes da
medio do oramento - ALFREDO MENDES DE ALMEIDA FERRO, Empreitadas de obras pblicas, I,
Coimbra, 1965,81. Visava proteger-se o empreiteiro numa modalidade de empreitada em que suporta o risco da
quantidade e da qualidade dos trabalhos (CIANFLONE/ GIOVANNINI, 2003, 23), o risco pelas falhas no
clculo de remunerao em circunstncias normais (MARCELO CAETANO, 2010, 629), dando-lhe a
oportunidade de corrigir o preo global, acrescendo o valor da falha ao valor da adjudicao (15.). A
rectificao dos erros e omisses implicava a alterao do projecto e, sendo da responsabilidade do dono da obra
(37.), o ressarcimento do empreiteiro. Na empreitada por srie de preos, pelo contrrio, havia como especfico
o facto de o risco da quantidade dos trabalhos ser suportado pelo dono da obra (RUI MEDEIROS, 2010, 465): a
remunerao resulta da aplicao dos preos unitrios previstos s quantidades executadas (18.), pelo que as
quantidades previstas no contrato assumem natureza de previso (PANAYOTIS GLAVINIS, Le contrat
international de constrution, Joly: Paris, 1993, 78-80), sendo a relevncia dos erros e omisses, que no
despicienda [MIGUEL CATELA, A contratao de empreitadas de obra pblica em regime de preo global,
RTC, n. 36, 2001, 115 154 (128)], subsumida no regime dos trabalhos a mais (26.,37. e 45., RJEOP).

Nesta modalidade, o regime de controlo de custos o travo que obsta a que o dono da obra conceda
uma espcie de cheque em branco ao empreiteiro quanto s quantidades de trabalhos a realizar
(DIOGO FREITAS DO AMARAL/ RUI MEDEIROS, Obras Pblicas Do pagamento do prmio
pela concluso antecipada da empreitada, Azeredo Perdigo Advogados, Coimbra, 2001, 60) in
RODRIGUES, Pedro Nuno, A modificao objectiva do contrato de empreitada de obras pblicas,
Universidade Catlica, Lisboa, 2012, ISBN 978 972 - 54 0349 5, p.52.
41

A jurisprudncia do TC , nesta matria, restritiva: os erros e omisses apenas so relevantes se resultarem de

circunstncia imprevisvel, que no podia e devia ter sido prevista (TC, n. 167/06) in RODRIGUES, Pedro
Nuno, A modificao objectiva do contrato de empreitada de obras pblicas, Universidade Catlica, Lisboa,
2012, ISBN 978 972 - 54 0349 5, p.53.

82

Conceptualmente distintos, luz do regime de controlo de custos das obras pblicas,

os trabalhos de suprimento perdiam a sua autonomia na dogmtica mais abrangente dos
trabalhos a mais, como a sua fattispcie42.
Na transposio do regime comunitrio das obras complementares, o CCP consagra
um modelo dualista, assente na distino, no plano dos pressupostos e limites, entre trabalhos
a mais e trabalhos de suprimento de erros ou omisses. A delimitao dos trabalhos a mais ,
simultaneamente, positiva e negativa: no so trabalhos a mais aqueles que sejam necessrios
ao suprimento de erros e omisses, independentemente da parte responsvel pelos mesmos
(artigo 370., n. 4 do CCP).
de salientar, que no actual regime jurdico como forma de se ultrapassar situaes
ambguas, sobre o pagamento dos trabalhos a mais, define no n. 5 do artigo 370. do CCP,
que os mesmos devem ser objecto de contrato celebrado na sequncia de procedimento
adoptado nos termos do disposto no Ttulo I da Parte II.

11- Anlise de Jurisprudncia:

- Anlise do Acrdo n. 1/2010/ Processo n. 4-JRF/2008 relacionado com os
trabalhos a mais.
Para finalizar e para um melhor estudo dos trabalhos a mais irei fazer um breve
comentrio ao Acrdo n.1/2010- 3 Seco (Processo n.4-JRF/2008) Descritores: Contrato
adicional/ Autorizao de despesa /Dono da obra/ Ajuste Directo/ Trabalhos a mais/
Empreitada de obra pblica/ Circunstncia imprevista/ Responsabilidade Financeira/ Abertura
de concurso/ Valor dos Trabalhos/ Culpa/Responsabilidade Financeira.
Assim, em termos do Acrdo, lia-se na parte final sobre o direito que no mais
sustentvel e aceitvel que se confundam conceitos bsicos e estruturantes da assuno de
despesas pblicas em sede de empreitadas, em que as circunstncias imprevistas a que
alude o art 26 do Decreto-Lei n 59/99 indevidamente se assimilam a circunstncias
resultantes de erros e falhas de projecto, a circunstncias que visam melhorar o projecto, e
ou a no retardar a execuo de obra aguardada e apetecvel para os muncipes.
Como se decidiu no Ac. n. 002/2007, do Plenrio da 3 Seco, de 16.05.2007, in

42

Esta perda de autonomia era alastrada pelo TC a outras tipologias de trabalhos referidas no artigo 45., n.1,
RJEOP: os trabalhos resultantes de alteraes do projecto da iniciativa do dono da obra decididas no curso da
obra (TC, n.36/06), instituto dotado de autonomia normativa, que promovia a iniciativa tcnica privada, no
sentido da economia do contrato sem perda de utilidade da obra (30. RJEOP) in RODRIGUES, Pedro Nuno,
A modificao objectiva do contrato de empreitada de obras pblicas, Universidade Catlica, Lisboa, 2012,
ISBN 978 972 - 54 0349 5, p.53.

83

Revista do Tribunal de Contas, n 48, pg 214, merece censura o erro quando no esto em
causa normas errticas, de difcil indagao ou susceptveis de suscitarem especiais aporias
hermenuticas, mas normas que era suposto deverem ser conhecidas e cabalmente executadas
por pessoas colocadas nas posies funcionais dos agentes e com a experincia que
detinham.
Aps analisados os factos e o direito, considero que o Tribunal de Contas na sua
deciso tem razo apenas parcialmente porque desde incio que atravs dos factos foi dado
como certo e como assente que o contrato foi celebrado relativamente a uma empreitada por
srie de preos que conforme est definido no artigo 18., n. 1 do Decreto - Lei n. 59/99, de
2 de Maro, a remunerao do empreiteiro resulta da aplicao dos preos unitrios previstos
no contrato para cada espcie de trabalho a realizar s quantidades desses trabalhos realmente
executadas.
Por outro lado, o recurso modalidade de empreitada por srie de preos, requer a
aprovao prvia do ministro da tutela (artigo 18. n.2 do Decreto- Lei n. 59/99).
Acontece que, entre os factos provados se regista que neste 3. adicional que foi
objecto de ajuste directo, pelo preo de 277.270,00 (segundo o ponto 17 da factualidade) era
constitudo por um montante de 124.579,62 correspondente a trabalhos executados a preos
contratuais e um montante de 152.690,76 referentes a trabalhos executados com preos
novos.
Ora, se no adicional estava inscrito um montante correspondente a trabalhos
executados segundo preos contratuais ento, esses trabalhos devem ser interpretados como
trabalhos contratuais face interpretao que deve ser dada a uma empreitada por srie de
preos que foi ou deveria ter sido devidamente autorizada pelo ministrio da tutela.
Assim, em meu entender, ficaria apenas por analisar e por decidir o montante de
152.690,76, correspondente `a parcela do 3. adicional que foi determinada por execuo de
trabalhos a que foram atribudos preos novos, ou seja, preos unitrios no contratuais.
Este montante, e apenas este, poderia ser imputvel a eventuais trabalhos a mais.
Este Acrdo refere e bem que a figura jurdica de trabalhos a mais pressupe a
imprevisibilidade dos trabalhos em causa. Conforme definio dada pelo artigo que passo a
transcrever a empreitada estipulada por srie de preos quando a remunerao do
empreiteiro resulta da aplicao dos preos unitrios previstos no contrato para cada espcie
de trabalho a realizar s quantidades desses trabalhos realmente executadas. 43

43

Redaco alterada pela Lei n. 163/99 de 14/09.

84

Efectivamente, verifica-se atravs da leitura dos factos provados que muitos dos
trabalhos adicionais que ocorreram ao longo da empreitada e mesmo alteraes ao projecto
que serviu de base para o concurso tiveram origem numa avaliao deficiente da natureza do
terreno previsto para a implantao do equipamento social constitudo por parque desportivo e
recreativo (objecto da empreitada), visto que, no houve um relatrio geolgico e geotcnico
fundamentado numa campanha de sondagens como aconselhvel verificar-se para que o
projecto de fundaes e estruturas tenha em conta esse estudo na concepo das solues
construtivas o qual habitualmente um elemento a fornecer pelo dono da obra entidade
projectista a no ser que seja convencionado de forma diferente.
A existir alguma imprevisibilidade que fundamentasse o pedido de trabalhos a mais
apenas poderia decorrer dos factos provados e que foram abundantemente associados
deficiente avaliao da natureza do terreno. No entanto, o autor do projecto dever ter
elaborado um mapa de quantidade de trabalhos em cujo articulado deve ter apresentado um
item especfico para trabalhos de escavao, com a previso dos respectivos preos unitrios,
em que supostamente ter explicitado que esses trabalhos de escavao e os consequentes
preos unitrios seriam assumidos pelo futuro adjudicatrio como sendo vlidos para terreno
de qualquer natureza face no existncia de um relatrio geolgico e geotcnico que
permitisse caracterizar com alguma preciso a natureza do terreno em causa.
Portanto, concretamente, no que se refere natureza do terreno, o adjudicatrio no
pode invocar imprevisibilidade para efeitos de reclamao de trabalhos a mais, at porque
atribuiu preo unitrio para trabalhos de escavao e logo esses preos eram contratuais.
E sendo verdade, que o Tribunal de Contas apurou no existirem outras
imprevisibilidades, por maior fora de razo se deve dar como concludo no haver
fundamentao para recurso de trabalhos a mais por parte dos demandados ou recorrentes.
Assim, segundo a minha interpretao, foi cometido um erro em termos de
procedimento por ajuste directo para pagamento de trabalhos executados que foram
interpretados como trabalhos a mais apenas no montante de 152.690,76 com base em preos
novos, o que indicia a no previso dos mesmos e portanto os demandados ou recorrentes
deveriam apenas ter sido condenados sobre este aspecto.

85

Captulo 4 CONCLUSES.

Concluses:

Ponto 1 - No princpio do sculo XX, as empreitadas e os fornecimentos de obras

pblicas eram regulados pelas clusulas e condies gerais aprovadas por Decreto de 9 de
Maio de 1906 e posteriormente, em 1969 foi promulgado o Decreto-Lei n. 48871 em 19 de
Fevereiro daquele ano, face experincia colhida na longa vigncia desse diploma pioneiro
na regulamentao jurdica da contratao pblica. Praticamente no final do sculo XX,
surgiu o Decreto-Lei n. 405/93, de 10 Dezembro, que regula o regime jurdico das
empreitadas de obras pblicas, no contemplando contudo, de forma adequada, as medidas
relativas coordenao dos processos de adjudicao de empreitadas de obras pblicas
adoptadas pela Directiva n. 93/37/CE, do Conselho, de 14 de Junho de 1993. Constatou-se
que o regime legal em vigor carecia de outras alteraes, em ordem melhor regulao do
mercado de obras pblicas, no sentido de tornar mais rigoroso e transparente todo o processo
de concurso.
Assim surgiu, o Decreto - Lei n. 59/99, de 2 de Maro, apresenta face ao regime
anterior, inovaes resultantes de imperativos do direito comunitrio e de exigncias de
sistematizao do direito interno, com vista criao de um sistema coerente com as restantes
medidas legislativas levadas a cabo no sector das obras pblicas, traduzidas no novo diploma
que regula o acesso e permanncia na actividade de empreiteiro de obras pblicas e industrial
de construo civil e na criao de um novo instituto pblico regulador deste sector.
Em Portugal, a contratao pblica assumiu um papel importante aps a entrada em
vigor do Decreto-Lei n. 18/2008 que aprovou o Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP), o qual
estabelece a disciplina aplicvel contratao pblica e o regime substantivo dos contratos
pblicos que revistam a natureza de contrato administrativo. Trata-se do primeiro diploma
com um duplo objecto no ordenamento jurdico portugus, assumindo -se, por isso, como um
importante marco histrico na evoluo do direito administrativo nacional e, em especial, no
domnio da actividade contratual da Administrao.

Ponto 2 - O IMOPPI um instituto pblico dotado de personalidade jurdica, autonomia

administrativa e financeira e patrimnios prprio criado pelo Decreto-Lei n. 50/99, de 2 de
Maro, que extinguiu o Conselho de Mercados de Obras Pblicas e Particulares. As principais
competncias do IMOPPI tm a ver com a atribuio de alvars e concesso de licenas e no
86

acompanhamento da aplicao das normas que disciplinavam as empreitadas de obras

pblicas, incluindo o cumprimento das obrigaes comunitrias do sector.
O IMOPPI submeteria semestralmente aos Ministros das Finanas e da sua tutela um
relatrio fundamentado sobre a aplicao das medidas de controlo de custos das empreitadas
de obras pblicas.
A aplicao das medidas de controlo de custos seriam objecto de aces inspectivas
ordinrias anuais, a realizar por entidades competentes aprovadas pelos ministros das tutelas,
bem como do regular acompanhamento pelo IMOPPI.
Conclui-se que o legislador deveria ter definido de forma clara, os intervalos de tempo
entre aces inspectivas do IMOPPI, no acompanhamento do plano de execuo das diversas
empreitadas de obras pblicas, para incutir maior eficcia por parte daquele instituto, na
aplicao das normas disciplinares e, obter uma fundamentao mais rigorosa sobre os
aspectos tcnicos e financeiros a incorporar nos relatrios semestrais a submeter aos Ministros
das Finanas e da sua tutela.
Deveria ter ficado definido, de forma clara, o mbito das aces inspectivas ordinrias
anuais por parte das entidades competentes, aprovadas pelos ministros das diferentes tutelas,
como salvaguarda da no sobreposio de funes entres essas entidades e o IMOPPI, para
diminuir o risco de diluio de responsabilidades que habitualmente aparece associado a este
tipo de situaes.
Ainda sobre a periodicidade das intervenes do IMOPPI, como forma de garantia da
eficaz aplicao das medidas de controlo de custos, conclui-se que o antigo regime
administrativo de empreitadas de obras pblicas deveria ter explicitado esta questo, com
base na durao, no custo, na natureza e complexidade dos diferentes tipos de obras.
Actualmente, o IMOPPI foi substitudo por Instituto da Construo e do Imobilirio,
I.P., (InCI, I.P) e orientado para a melhoria da competitividade e sustentabilidade das
empresas do sector, e tem em vista a defesa do consumidor, que se pauta por uma gesto por
objectivos devidamente quantificados e por uma avaliao peridica em funo dos
resultados, pela eficincia na utilizao dos recursos disponveis, pela observncia dos
princpios gerais da actividade administrativa e pela transparncia e prestao pblica de
contas da sua actividade.

Ponto 3 - Com o Decreto-Lei n. 149/2012, de 12 de Julho, procede-se stima e ltima

alterao do Cdigo dos contratos pblicos.

87

O presente Decreto-Lei introduz alteraes ao Cdigo dos Contratos Pblicos, tendo

em vista o seu ajustamento ao disposto nas directivas comunitrias de contratao pblica e o
cumprimento dos compromissos assumidos no mbito do Memorando de Polticas
Econmicas e Financeiras, firmado entre o Estado Portugus e a Unio Europeia, o Fundo
Monetrio Internacional e o Banco Central Europeu.
So eliminadas as excepes aplicao integral do regime de contratao pblica de
que beneficiavam as instituies pblicas de ensino superior constitudas sob a forma de
fundao, os hospitais constitudos sob a forma de entidade pblica empresarial, as
associaes de direito privado que prossigam finalidades, a ttulo principal, de natureza
cientfica e tecnolgica e os laboratrios do Estado, passando todas estas entidades a submeter
-se, em pleno, ao regime jurdico de contratao pblica, regulado no CCP.
Procede-se alterao do regime jurdico do ajuste directo, afastando -se a
possibilidade de adopo deste procedimento para a formao de contratos de aquisio de
servios informticos de desenvolvimento de software e de manuteno ou assistncia tcnica
de equipamentos e estabelecendo -se a aplicao uniforme, independentemente da natureza da
entidade adjudicante, dos limiares de 75 000 e 150 000, consoante se trate,
respectivamente, de contratos de aquisio de bens e servios ou de empreitadas de obras
pblicas.
Altera -se igualmente o regime de erros e omisses, dando resposta a alguns dos
problemas prticos que neste domnio se tm vindo a colocar s entidades adjudicantes e aos
operadores econmicos, designadamente quanto clarificao do universo dos erros e
omisses abrangidos pelo CCP e insuficincia do prazo concedido s entidades adjudicantes
para se pronunciarem sobre as listas de erros ou omisses elaboradas pelos interessados. Rev
-se ainda o regime dos trabalhos a mais e dos servios a mais, com vista no contabilizao
dos trabalhos de suprimento de erros e omisses para o apuramento do limite percentual que
aqueles podem atingir face ao preo contratual.

Ponto 4 - O Estado desempenha um papel muito importante para o sector da

construo civil e obras pblicas ao assumir um papel regulador, no s atravs de produo
de legislao, como tambm ao nvel do ordenamento do territrio e da atribuio de alvars.
A sua funo, reguladora, passa por criar as condies necessrias para que sejam respeitadas
as regras de funcionamento do mercado. O Estado, enquanto entidade que assume o papel de
dono da obra, deve, sempre que possvel, estimular a procura, atravs da adjudicao de obras
pblicas.
88

A evoluo positiva do sector da construo civil e obras pblicas deveu-se evoluo

da seco das obras de engenharia civil que contribuiu para o andamento global do sector.
Os contratos pblicos constituem uma parte relevante da economia comunitria,
movimentando 3,1% do PIB (Produto Interno Bruto ou seja o valor de todos os bens e
servios finais produzidos dentro de uma nao durante uma ano) da UE27 em 2008 e 2,5%
em Portugal, no mesmo ano, de acordo com a base de dados do EUROSTAT (autoridade
estatstica da Unio Europeia), tornava-se pois decisivo para o mercado interno que se
harmonizassem os processos de adjudicao destes contratos. A Directiva Comunitria n.
2004/17/CE respeitante formao de contratos de empreitada de obras pblicas, contratos de
fornecimentos e contratos pblicos de servios e a Directiva Comunitria 2004/18/EC
respeitante aos denominados sectores especiais da gua, energia, transportes e servios
postais, ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, foram transpostas
para a legislao nacional atravs do Decreto-Lei n. 18/2008 de 29 de Janeiro, actualizado de
acordo com a Declarao de Rectificao n. 18-A/2008 de 28 de Maro, que aprovou o
Cdigo dos Contratos Pblico (CCP). Este cdigo estabelece a disciplina aplicvel
contratao pblica e o regime substantivo dos contratos pblicos e torna-se o diploma que
regula a sua formao e execuo, definindo todos os procedimentos que decorrem desde o
momento que se toma a deciso de contratar uma entidade at formulao da adjudicao.

Ponto 5 - As regras da contratao pblica previstas no Cdigo dos Contratos

Pblicos (CCP) aplicam-se a todo o sector pblico administrativo tradicional: ao Estado, s
Regies Autnomas, s Autarquias Locais, aos Institutos Pblicos, s Fundaes Pblicas, s
Associaes Pblicas e s Associaes de que faam parte uma ou vrias pessoas colectivas
referidas anteriormente, desde que sejam maioritariamente financiadas por estas, estejam
sujeitas ao seu controle de gesto ou tenham um rgo de administrao, de direco ou de
fiscalizao cuja maioria dos titulares seja, directa ou indirectamente, designada pelas
mesmas.
Todos os contratos a celebrar por uma das entidades deste sector esto sujeitos s
regras do CCP, independentemente do seu valor.

Ponto 6 - Tendencialmente, as regras da contratao pblica previstas no CCP

aplicam-se a todo e qualquer contrato que as entidades adjudicantes pretendam celebrar,
qualquer que seja a sua designao ou natureza.

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Ponto 7 - O Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP) portugus regula duas grandes
matrias relativas aos contratos pblicos: a formao e a execuo.
A formao refere como os contratos pblicos podem ser celebrados (por exemplo,
concurso pblico ou ajuste directo), ou seja, estabelece as regras dos procedimentos que do
origem a um contrato pblico. Esta fase decorre desde que tomada a deciso de contratar at
ao momento em que o contrato celebrado . Em Portugal, esta matria denominada de
contratao pblica.
A execuo refere-se s regras imperativas ou supletivas que integram o regime
substantivo dos contratos pblicos e que formam as relaes jurdicas contratuais. So
aspectos muito importantes da execuo do contrato: as obrigaes e o poder das partes, o
incumprimento ou a modificao do contrato, entre outros aspectos. A fase da execuo do
contrato decorre da celebrao do contrato em diante.
Em Janeiro de 2008 foi introduzido o novo cdigo de contratao, designado por CCP,
que passa a obrigar a realizao dos procedimentos de contratao com base em plataformas
electrnicas via web e de forma no presencial. O novo Decreto-Lei n. 18/2008 e as
plataformas electrnicas de contratao pblica surgem assim com o duplo objectivo de
simplificar os anteriores processos e procedimentos, agilizando os mesmos, aumentando
Ponto 8 No que respeita ao concurso pblico, nos casos de contratos de locao ou
aquisio de bens mveis ou de contratos de aquisio de servios, a entidade adjudicante
pode recorrer a um leilo electrnico destinado a permitir aos concorrentes melhorar
progressivamente as propostas.
Nos contratos de concesso de obras pblicas e de concesso de servios pblicos a entidade
adjudicante pode adoptar uma fase de negociao.

Ponto 9 - O Cdigo dos Contratos Pblicos, nos termos do n. 4 do seu art. 1,

introduziu trs princpios aplicveis contratao pblica: Princpio da transparncia,
princpio da igualdade e por ltimo o princpio da concorrncia.

Ponto 10 - O direito comunitrio, primrio e derivado, no regula a execuo dos

contratos pblicos. Alis, o Tratado da Unio Europeia (TUE) - na linha dos Tratados
Constitutivos da Comunidades Europeias - no contm qualquer previso especfica sobre
este tipo de contratos, entre os quais se inclui o contrato de empreitada de obras pblicas (1.,
n. 2, b), da Directiva). Os pressupostos e limites da modificao do contrato de empreitadas
90

no so objecto de regulao comunitria. Os pressupostos, definidos por cada Estado

Membro, no so sindicados pelo Tribunal de Justia das Comunidades Europeias (TJCE).
Em matria de modificao dos contratos pblicos, a preocupao incide na perspectiva
contrria, a dos limites.
No existe (ainda) uma especial vocao do direito da Unio Europeia para os
aspectos relacionados com a fase da execuo do contrato, mas -lhe imanente a proteco
das regras da contratao pblica.
Ponto 11 A empreitada o modo mais usual de executar obras pblicas.
No mbito do direito privado, a empreitada consiste num contrato mediante algum se
compromete a realizar certa obra mediante um certo preo (artigo 1207. do Cdigo Civil). A
empreitada de certo modo considerada como uma espcie de contrato de prestao de
servios, tendo por objecto uma obra e no um servio (artigos 1154. e seguintes do Cdigo
Civil).
No mbito do direito pblico e nos termos do n.1 do artigo 343. do CCP, entendese por empreitada de obras pblicas o contrato oneroso que tenha por objecto quer a execuo
quer, conjuntamente, a concepo e a execuo de uma obra pblica que se enquadre nas
subcategorias previstas no regime de ingresso e permanncia na actividade de construo.
A empreitada o modo mais usual de executar obras pblicas.

Ponto 12 - A empreitada de direito privado segue o regime geral da formao do contrato

estipulado nos artigos 224. e seguintes do Cdigo Civil.
A empreitada regulado pelas regras gerais aplicveis formao do negcio jurdico,
dado que no apresenta qualquer especificidade. O contrato deve ser precedido de uma fase
pr-negocial, estando os contraentes obrigados a agir de acordo com os ditames da boa-f
artigo 227., n.1 CC.
A empreitada de obras pblicas j obedece a outro procedimento, previsto no artigo
16. do Cdigo dos Contratos Pblicos) que envolve o ajuste directo, o concurso pblico, o
concurso limitado por prvia qualificao, o procedimento de negociao e o dilogo
concorrencial para a formao de contratos cujo objecto abranja prestaes que esto ou
sejam susceptveis de estar concorrncia de mercado.
Ponto 13 Quanto capacidade das partes, no direito civil, h que distinguir entre as
empreitadas de reparao e as empreitadas de nova construo.
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As empreitadas de reparao so actos de administrao ordinria, na medida em que

podem ser celebradas por quem tenha capacidade para a prtica de actos de mera
administrao (ex: inabilitados) artigo 153. do Cdigo Civil.
As empreitadas de construo correspondem a actos de administrao de disposio
ou de administrao extraordinria, na medida em que s podem ser celebrados por quem
tenha capacidade para a sua prtica.
Podem colocar-se problemas de legitimidade na empreitada, quer em relao ao
empreiteiro quer em relao ao dono da obra. Assim, a parte que, de acordo com o contrato
deva fornecer os materiais, apenas poder fornecer materiais prprios e no materiais alheios,
assim como a construo do imvel depender da autorizao do respectivo dono do solo
(seja ele o dono da obra ou terceiro). A utilizao de materiais alheios ou a construo em
solo alheio no constitui, no entanto, causa de invalidade do contrato, embora determine a
aplicao do regime da acesso, bem como a responsabilidade perante o respectivo
proprietrio.
No caso do contrato de empreitada de obras pblicas, o artigo 344. do CCP, explicanos que so partes o dono da obra e o empreiteiro. Salvo nas matrias em que, em virtude da
lei ou de estipulao contratual, se estabelea diferente mecanismo de representao, durante
a execuo do contrato, o dono da obra representado pelo director de fiscalizao da obra e
o empreiteiro por um director de obra. Sem prejuzo de outras limitaes previstas no
contrato, o director de fiscalizao da obra no tem poderes de representao do dono da obra
em matria de modificao, resoluo ou revogao do contrato. Na falta de estipulao
contratual, durante os perodos em que se encontrarem ausentes ou impedidos, o director de
fiscalizao da obra e o director da obra so substitudos pelas pessoas que os mesmos
indicarem para esse efeito, desde que, no caso do director de fiscalizao da obra, a
designao do substituto seja aceite pelo dono da obra e comunicada ao empreiteiro.

Ponto 14 - O Cdigo Civil atribui ao dono da obra a faculdade de fiscalizar a

execuo da sua obra, desde que no perturbe o andamento ordinrio da empreitada. O dono
da obra pode controlar a forma como o empreiteiro executa a obra, designadamente que
materiais que utiliza, se est a ser respeitado o plano acordado e se h vcios ou no na
construo. Assim, de acordo com o artigo 1216. do Cdigo Civil, o dono da obra, atravs da
fiscalizao, pode inclusivamente achar que se justifica fazer alteraes ao plano
convencionado e exigir que essas mesmas alteraes.

92

Assim, a maior parte da doutrina qualifica como injuntiva esta faculdade de

fiscalizao por parte do dono da obra, considerando nula a clusula que lhe retire esse
direito. A esta posio ope-se, no entanto, ROMANO MARTINEZ, sustentando que, atravs
da fiscalizao poderia o comitente tomar conhecimento de certos dados tcnicos que o
empreiteiro no estaria interessado em revelar como, por exemplo, novas tcnicas de tingir
tecidos ou de perfurao de tneis, pelo que, havendo motivos plausveis, nada impede as
partes de afastar essa fiscalizao. Parece, no entanto, que a melhor posio a que considera
injuntiva a fiscalizao do dono da obra, uma vez que sem esta faculdade ele perderia todo e
qualquer controle sobre a execuo que contratou, sendo o contrato qualificvel como venda
de bens futuros e no como empreitada.

Ponto 15 - A fiscalizao da empreitada civil tem que ser realizada custa do dono da obra,
podendo ser efectuada por ele prprio ou por um comissrio por si contratado. Sendo uma
faculdade do dono da obra, naturalmente que ele pode deixar de exerc-la, sem incorrer em
responsabilidade. O exerccio da fiscalizao no implica, no entanto, qualquer renncia tcita
do dono da obra aos direitos resultantes da sua m execuo, mesmo que ele no se pronuncie
sobre a mesma, podendo faz-lo, dado que a lei determina que a fiscalizao feita pelo dono
da obra, ou por comissrio, no impede aquele, findo o contrato, de fazer valer os seus
direitos contra o empreiteiro, embora sejam aparentes os vcios da coisa ou notria a m
execuo do contrato, excepto se tiver havido da sua parte concordncia expressa com a obra
efectuada.

Ponto 16 - O principal dever do dono de uma obra o pagamento do preo.

O preo na empreitada civil pode ser fixado atravs de vrias modalidades, tais como:
empreitada por preo global; empreitada por preo por artigo; empreitada preo por medida;
empreitada por preo por tempo de trabalho; empreitada por preo por percentagem.

Ponto 17 - O dono da obra tem o dever de verificar e comunicar os resultados da obra ao

empreiteiro, tem ainda o nus de aceitar a obra. A aceitao corresponde a um dever na
medida quando dependa o vencimento da obrigao de pagamento do preo.
A verificao imposta pelo artigo 1218., n. 1 do Cdigo Civil, Nos termos do artigo
1218., n.2 do Cdigo Civil, a verificao est sujeita a um prazo fixada pela lei remetendo
para os usos, ou na falta destes, para um perodo razovel equacionado aps o empreiteiro ter
colocado o dono da obra em condies de a realizar.
93

Aps a realizao da verificao, os resultados da obra devem ser comunicados ao

empreiteiro nos termos do artigo 1218., n. 4 do Cdigo Civil. A falta da comunicao, nos
termos do artigo 1218., n. 5 do Cdigo Civil importa do mesmo modo que a falta de
verificao, a aceitao da obra. A comunicao visa transmitir o resultado da verificao da
obra, e no a efectuar a aceitao da obra. No entanto, o dono da obra pode incluir na
comunicao essa mesma aceitao, quer expressa quer tcita (no caso do dono da obra
confirmar a inteira conformidade da mesma com o plano acordado e a ausncia de vcios), nos
termos gerias da lei, nos termos do artigo 217. do Cdigo Civil).

Ponto 18 - Os direitos do empreiteiro na empreitada civil so: recepo do preo; direito de

reteno.
O principal direito do empreiteiro a recepo do preo.
O dono da obra pode suspender o pagamento do preo se o empreiteiro no realizar a
obra ou se fizer a obra com defeitos.
A questo de determinar se o empreiteiro goza ou no de direito de reteno sobre a
obra que constri tem sido controversa na doutrina.
A proposta de VAZ SERRA, anteprojecto que esteve na base do Cdigo Civil,
contemplava expressamente a atribuio de direito de reteno ao empreiteiro. Essa proposta
no passaria, no entanto, para a verso final do Cdigo, o que leva PIRES DE LIMA e
ANTUNES VARELA a sustentar a inexistncia de direito de reteno do empreiteiro. Para
estes autores, o direito de reteno constitui uma garantia excepcional, pelo que s se poder
aplicar nos casos previstos na lei, sendo que o direito de reteno do empreiteiro no se
encontra previsto no art. 755., nem se pode considerar includo no art. 754., uma vez que
este artigo limita a atribuio do direito de reteno s despesas feitas por causa da coisa ou
danos por ela causados, no abrangendo assim a situao do empreiteiro, que reclama antes o
preo da empreitada, sendo este um crdito de natureza diferente dos crditos por despesas ou
por danos causados.
Esta posio , no entanto, rejeitada pela maioria da doutrina que claramente se
pronuncia no sentido da concesso de direito de reteno ao empreiteiro. Argumenta-se neste
sentido que o pagamento da empreitada no deixa de construir uma despesa feita por causa da
coisa, uma vez que o preo corresponde contrapartida pela incorporao na obra de
materiais, trabalho e servios pelo empreiteiro, sendo que o empreiteiro suporta sempre gastos
que inclui na retribuio, para alm da sua margem de lucro, no devendo esta, no entanto, ser

94

excluda do direito de reteno, uma vez que no faria sentido autorizar o dono a pagar apenas
parte do preo da mesma para receber a obra.
Parece que esta ltima posio a correcta, pelo que sustentamos igualmente a
atribuio de direito de reteno ao empreiteiro.
Caso no seja pago o preo, o empreiteiro poder reter a coisa at que o pagamento se
realize.
Alguma doutrina sustenta que o direito de reteno do empreiteiro no poder ser
exercido sobre coisas da propriedade deste, como acontecer no caso de coisa mvel com
materiais fornecidos pelo empreiteiro (art.1212., n.1), com o argumento de que s h direito
de reteno sobre coisa alheia e no sobre coisa prpria

Ponto 19 - Os deveres do empreiteiro na empreitada civil so: realizao da obra,

fornecimento de materiais e utenslios; guarda e conservao da coisa; entrega da coisa.
O dever principal do empreiteiro a realizao da obra. Segundo o Cdigo Civil a obra deve
ser executada conforme o que foi convencionado, e sem vcios que reduzam ou excluam o
valor dela ou a sua aptido para o uso ordinrio ou previsto no contrato. Assim a execuo da
obra deve respeitar o plano convencionado, incluindo plantas, desenhos ou cadernos de
encargos, bem como as regras de construo.
obrigatrio no contrato de empreitada o fornecimento de materiais e utenslios.
Esses materiais e utenslios devem vir especificados no contrato. Caso no estejam
estipulados a lei estipula que os materiais devem atender s caractersticas da obra e no
podem ter qualidade inferior mdia.
Se o dono da obra pedir ao empreiteiro para guardar uma determinada coisa, como
acontece nas empreitadas de reparao, ou a propriedade da coisa j se tiver transferido para o
dono da obra, nas empreitadas de construo, sem que a coisa lhe tenha sido entregue, o
empreiteiro fica vinculado guarda e conservao da coisa perante o dono da obra, nos
mesmos termos do contrato de depsito.
Salvo se o dono da obra desistir, aps a concluso da obra o empreiteiro tem como
obrigao entregar a coisa.
Em relao ao prazo, no havendo prazo estipulado para a obrigao, esta dever
considerar-se pura, pressupondo a interpelao do dono da obra para a entrega.

Ponto 20 - Existem vicissitudes do contrato de empreitada civil, nomeadamente alteraes ao

plano convencionado em que admite-se que possam surgir imprevistos que impliquem
95

alteraes obra, ou que o dono da obra, no decorrer da mesma, resolva executar

modificaes ao plano inicialmente acordado pelas partes. Consideram-se alteraes as
transformaes que no modificam a natureza e que no tm autonomia em relao obra
convencionada; alteraes da iniciativa do empreiteiro em que conclui-se que o empreiteiro
deve realizar a obra em estreita concordncia e aproximao ao que foi acordado entre este e
o dono da obra. A razo de ser desta norma a de proteger o dono da obra de uma possvel
actuao abusiva do empreiteiro propenso a elevar o custo da obra; alteraes necessrias que
engloba os casos em que a execuo da obra impe, em consequncia de direitos de terceiro
ou de regras tcnicas, que sejam realizadas alteraes ao plano convencionado; alteraes
exigidos pelo dono da obra em que existe a possibilidade do dono da obra exigir que sejam
feitas alteraes ao plano convencionado, desde que o seu valor no exceda a quinta parte do
preo estipulado e no haja modificaes da natureza da obra e por ltimo, alteraes
posteriores entrega e obras novas engloba as situaes em que os trabalhos vo para alm da
relao de empreitada estabelecida entre aquelas partes, ou porque essa relao extinguiu-se
definitivamente com a entrega da obra ou porque a obra efectuada no tem correspondncia
com o contedo do contrato em vigor entre as partes, ou seja, obras novas.

Pontos 21 - Na empreitada civil existem situaes que levam extino do contrato. A

primeira a impossibilidade de cumprimento e o risco pela perda ou deteriorao da obra.
Onde se conclui que uma das causas genricas de extino das obrigaes a impossibilidade
superveniente da prestao.
Se a execuo da obra se tornar impossvel por causa no imputvel a qualquer das
partes, aplicvel o disposto no artigo 790. do Cdigo Civil; tendo porm havido comeo de
execuo, o dono da obra obrigado a indemnizar o empreiteiro do trabalho executado e das
despesas realizadas.
J ao contrrio da impossibilidade de cumprimento, no risco pela parte ou
deteriorao da obra continua a ser possvel efectuar a realizao da obra, mas esta, ou a parte
da mesma j realizada, vem a ser objecto de perda ou deteriorao, havendo que determinar
qual das partes deve suportar o correspondente prejuzo.
Assim, se por causa no imputvel a qualquer das partes, a coisa parecer ou se
deteriorar, o risco corre por conta do proprietrio.
No entanto, o risco corre por conta do dono da obra se este estiver em mora quanto
verificao ou aceitao da coisa.

96

Outra das vicissitudes pode ser a desistncia do dono da obra que segundo o Dr.
Menezes Leito trata-se de uma soluo curiosa, uma vez que embora se admita a extino do
contrato por determinao apenas de uma das partes, em derrogao ao art. 406., no deixa
de existir uma obrigao de indemnizar a outra parte pelo interesse contratual positivo.
Conclui-se assim, o dono da obra tem o direito de, em qualquer momento, desistir da
empreitada, desde que indemnize o empreiteiro.
Por ltimo outra causa de extino da empreitada civil a morte ou incapacidade do
empreiteiro. O contrato que foi feito tendo em conta as qualidades de certa pessoa pode ser
rescindido por morte dela. Extinto o contrato por morte ou incapacidade do empreiteiro,
considera - se a execuo da obra como impossvel por causa no imputvel a qualquer das
partes.

Ponto 22 - Este trabalho debrua-se nos contratos de empreitada na medida em que as

empresas de obras pblicas tm um peso relevante na atribuio de verbas provenientes do
oramento geral dos Estado, cujo controlo deve ser encarado como uma parte importante do
contrato das despesas pblicas e consequentemente no objectivo primordial do saneamento
das finanas pblicas atravs de mecanismos pblicos que imponham rigor no lado do
controlo da despesa pblica.
O Cdigo dos Contratos Pblicos tambm alterou a parte relativa execuo dos
contratos de empreitadas de obras pblicas, ao consubstanciar uma maior autonomia da
entidade adjudicante.
Verificou-se e concluiu-se que luz do direito a empreitada um contrato pelo qual
uma das partes se obriga em relao outra a realizar certa obra, mediante um preo e na
execuo da obra o empreiteiro deve executar a obra em conformidade com o que foi
convencionado e sem vcios que excluam ou reduzam o valor dela, ou a sua aptido para o
uso ordinrio ou previsto no contrato. O dono da obra pode fiscalizar, sua custa, a
execuo dela, desde que no perturbe o andamento ordinrio da empreitada. O
fornecimento dos materiais e utenslios necessrios execuo da obra devem ser
fornecidos pelo empreiteiro, salvo conveno ou uso em contrrio e se nada se estipular, ou
seja, no silncio do contrato, os materiais devem corresponder s caractersticas da obra e
no podem ser de qualidade inferior mdia Quanto determinao e pagamento do preo,
aplicvel determinao do preo, com as necessrias adaptaes, o disposto no artigo
883.. e o preo deve ser pago, no havendo clusula ou uso em contrrio, no acto de
aceitao da obra.
97

Ponto 23 - A abrir o Ttulo II da Parte III do Cdigo dos Contratos Pblicos - Lei n. 18/2008
de 29 de Janeiro - (Contratos em especial) encontra-se no captulo referente ao contrato de
empreitada de obras pblicas que se mantm, como um contrato administrativo por
determinao da lei atravs de uma reduo do Ttulo IV (Execuo da empreitada) de
contrato de empreitadas de obras pblicas do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro.
A empreitada de obras pblicas luz do actual Cdigo dos Contratos Pblicos, um
contrato oneroso que tem por objecto quer a execuo quer, conjuntamente, a concepo e a
execuo de uma obra pblica que se enquadre nas subcategorias previstas no regime de
ingresso e permanncia na actividade de construo - (artigo 343., n. 1 do CCP).

Ponto 24 - As principais linhas de fora do captulo das empreitadas de obras pblicas

podemos salientar: o abandono da tradicional tricotomia empreitada por preo global, por
srie de preos ou por percentagem, sem prejuzo de a entidade adjudicante poder desenhar
as empreitadas com qualquer desses figurinos; a clarificao do mecanismo de representao
das partes e reforo dos poderes do director de fiscalizao da obra (antigo fiscal da obra); a
uniformizao do regime de garantias administrativas do empreiteiro relativamente a eventos
que devam ser formalizados em auto; a previso de um observatrio das obras pblicas, ainda
que dependente de lei especial que o crie e discipline, atravs do qual se monitorizaro os
aspectos mais relevantes da execuo dos contratos de empreitada de obras pblicas; a
consagrao da regra que incumbe ao dono da obra (e no caso de empreitadas integradas em
concesses, ao concedente, salvo estipulao em contrrio), o procedimento administrativo de
expropriao, constituio de servides e ocupao de prdios necessrios execuo dos
trabalhos, ficando igualmente sob a sua responsabilidade o pagamento das indemnizaes
devidas; a previso da regra segundo a qual as expropriaes devem estar concludas, na sua
totalidade, antes da celebrao do contrato, salvo quando o nmero de prdios a expropriar
associado ao prazo de execuo da obra tornem esta obrigao manifestamente
desproporcionada; a circunscrio dos casos em que se admite consignao parcial; a
racionalizao por via de limitaes acrescidas por comparao com o que resultava do
Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, do regime dos trabalhos a mais, que passam a depender
de pressupostos mais apertados e deixam de incluir os trabalhos necessrios ao suprimento de
erros e omisses; a redefinio do regime da responsabilidade por erros e omisses, que passa
a assentar na regara de que o empreiteiro assume a responsabilidade quando tenha a obrigao
contratual ou pr-contratual de elaborar o programa ou o projecto de execuo, excepto
quando aqueles erros ou omisses sejam induzidos pelos elementos elaborados ou
98

disponibilizados pelo dono da obra que passa a variar consoante se trate de defeitos relativos a
elementos construtivos estruturais (10 anos), a elementos construtivos no estruturais ou a
instalaes tcnicas (5 anos) ou a equipamentos afectos obra mas dela autonomizveis (2
anos); a previso de um relatrio final da obra; e a clarificao do regime de extino do
contrato pelo dono da obra e pelo empreiteiro.
No se pode deixar de referir que a disciplina do contrato de empreitada de obras
pblicas beneficia ainda das linhas de fora do regime substantivo geral dos contratos
administrativos que se encontra no Ttulo I da Parte III do CCP.

Ponto 25 -Verificou-se que, ao nvel da contratao pblica, enquanto procedimento

administrativo, aplicvel a generalidade dos princpios da actividade administrativa e que
atravs do Cdigo dos Contratos Pblicos conclumos que a Contratao pblica e de acordo
com o artigo 1, n.2 do CCP que se refere fase de formao dos contratos pblicos, a qual
se inicia com a deciso de contratar e termina com a celebrao do contrato. Os contratos
pblicos so aqueles que so celebrados pelas entidades adjudicantes previstas no Cdigo dos
Contratos Pblicos, independentemente da sua designao (por exemplo: protocolo, acordo,
etc.) e da sua natureza (pblica ou privada).

Ponto 26 - A execuo de trabalhos a mais, no anterior regime do contrato administrativo de

empreitadas de obras pblicas pressupunha que o empreiteiro fosse notificado por escrito pelo
dono da obra e recebesse por parte da fiscalizao um projecto de alterao no qual, em
princpio, no deviam constar preos diferentes dos contratuais ou anteriormente acordados
para trabalhos da mesma espcie, caso esses trabalhos fossem executados nas mesmas
condies dos previstos no contrato.
Alm disso, a execuo dos trabalhos a mais implicava a formalizao de um contrato
adicional ao contrato da empreitada.

Ponto 27 - O Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, que estabelecia o regime do contrato

administrativo de empreitada de obras pblicas surgiu pela necessidade de se proceder a uma
reviso global do Decreto-Lei n. 405/93, de 10 de Dezembro, visto que este ltimo diploma
no contemplava, de forma adequada as medidas relativas coordenao dos processos de
adjudicao de empreitadas de obras pblicas adoptadas pela Directiva n 93/37/CE, do
Conselho, de 14 de Junho de 1993 e por outro lado, era igualmente necessrio proceder

99

transposio da Directiva n. 97/52/ CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de

Outubro de 1997.
Entre vrios aspectos integrados no Decreto-Lei n. 59/99, considerados relevantes,
salienta-se na alnea 11) do ponto I do prembulo, o seguinte objectivo que passamos a
transcrever: um regime relativo ao controlo de custos de obras pblicas, o que implica
uma restrio muito significativa da possibilidade da execuo de trabalhos que envolvam
aumento de custos resultantes, designadamente, de trabalhos a mais e erros ou omisses do
projecto, instituindo-se mecanismos de controlo das condies em que tais trabalhos possam
ser autorizados.

Ponto 28 - Consideram-se trabalhos a mais aqueles cuja espcie ou quantidade no hajam

sido previstos ou includos no contrato, nomeadamente no respectivo projecto, se destinem
realizao da mesma empreitada e se tenham tornado necessrios na sequncia de uma
circunstncia imprevista, desde que se verifique qualquer das seguintes condies: a) quando
esses trabalhos no possam ser tcnica ou economicamente separados do contrato, sem
inconveniente grave para o dono da obra; b) Quando esses trabalhos, ainda que separveis da
execuo do contrato, sejam estritamente necessrios ao seu acabamento.

Ponto 29 - Existe um carcter de obrigatoriedade para a execuo de trabalhos a mais por

parte do empreiteiro desde que lhe sejam ordenados por escrito pelo dono da obra e o fiscal da
obra lhes fornea os planos, os desenhos, perfis, mapa da natureza e volume dos trabalhos e
demais elementos tcnicos indispensveis para a sua perfeita execuo e para a realizao das
medies.
A obrigao cessa se o empreiteiro optar pelo exerccio do direito de resciso ou
quando os trabalhos a mais forem de espcie diferente dos previstos no contrato e o
empreiteiro alegue que no possui os bens materiais nem os meios humanos indispensveis
execuo de tais trabalhos.
A execuo de trabalhos a mais, no anterior regime do contrato administrativo de
empreitadas de obras pblicas pressupunha que o empreiteiro fosse notificado por escrito pelo
dono da obra e recebesse por parte da fiscalizao um projecto de alterao no qual, em
princpio, no deviam constar preos diferentes dos contratuais ou anteriormente acordados
para trabalhos da mesma espcie, caso esses trabalhos fossem executados nas mesmas
condies dos previstos no contrato.

100

Alm disso, a execuo dos trabalhos a mais implicava a formalizao de um contrato

adicional ao contrato da empreitada.
Por outro lado, definia-se as condies em que poderiam ser executados trabalhos a
mais de espcie diversa dos que constavam no contrato, assim, o procedimento para execuo
de trabalhos a mais de espcie diversa dos que constavam no contrato comeava pela
apresentao por parte do empreiteiro de uma lista de preos novos, no prazo de quinze dias a
contar da data de recepo da ordem de execuo de trabalhos. O empreiteiro poderia pedir a
prorrogao para apresentao dessas listas de preos, por um prazo idntico, caso a
complexidade do projecto de alterao assim o justificasse. A deciso do dono da obra sobre a
aceitao da lista de novos preos poderia atingir um perodo mximo de trinta dias,
implicando a falta de deciso no primeiro perodo de quinze dias a aceitao dos preos
apresentados pelo empreiteiro.
A no aceitao dos preos propostos pelo empreiteiro, por parte do dono da obra
tinha que ser transmitida dentro do prazo legal, no entanto, o empreiteiro teria de mencionar
os trabalhos de espcie diversa dos que constavam no contrato, com base nos preos
indicados pelo dono da obra, at que houvesse acordo sobre a totalidade ou parte dos preos,
ou estes se encontrassem fixados por arbitragem atravs de trs peritos, sendo um designado
pelo dono da obra, outro pelo empreiteiro e o terceiro por consenso entre ambas as partes e,
em caso de desacordo, pelo extinto Conselho Superior de Obras Pblicas e Transportes.
Quando os preos definitivos ficassem determinados por acordo, por arbitragem ou por via
judicial, haveria lugar correco dos preos para as diferentes qualidades de trabalhos e ao
pagamento das diferenas existentes em relao aos trabalhos j executados, bem como ao
pagamento do respectivo juro calculado a uma taxa fixada por despacho conjunto do Ministro
das Finanas e do ministro responsvel pelo sector das obras pblicas.

Ponto 30 - Segundo o Decreto-Lei n. 59/99, em qualquer momento dos trabalhos, o

empreiteiro poderia propor ao dono da obra variantes ou alteraes ao projecto relativamente
a parte ou as partes dele ainda no executadas.
As variantes ou alteraes deviam de obedecer ao disposto no diploma sobre os
projectos de alterao ou variantes apresentadas pelo empreiteiro.
O dono da obra poderia ordenar a execuo dos trabalhos includos na variante ou
alterao de projecto apresentada pelo empreiteiro e objecto de aprovao pelo dono da obra
desde que aceitasse o preo global ou os preos unitrios propostos pelo empreiteiro ou sobre
os quais chegasse a acordo aps negociao.
101

Conclui-se que, apenas excepcionalmente as variantes ou alteraes do projecto,

apresentadas pelo empreiteiro, sobre parte ou partes dele ainda no executadas, se traduziriam
em solues vantajosas para o dono da obra.
Estava subjacente uma lgica de bonificao do proponente da variante ou alterao
de projecto, aprovado que se traduzia no facto da variante ou alterao aprovada resultar
economia, sem decrscimo da utilidade, durao e solidez da obra, o empreiteiro ter direito a
metade do respectivo valor, ou seja, em relao s menores valias associadas execuo dos
trabalhos, o estado beneficiaria em termos de custos de apenas metade do valor dessa
economia.
Isto insere-se no objectivo nobre de controlo de custos das obras pblicas, no entanto,
concluo que na situao extrema da proposta de variante ou alterao de projecto ter ocorrido
logo aps o incio das actividades integradas na empreitada, o valor da variante ou alterao
de projecto deveria ser indexado ao valor do projecto de execuo colocado a concurso, visto
que o investimento do empreiteiro no estudo e concepo de uma variante ou alterao de
projecto s deveria ser comensurvel com os custos da prestao de servios relativa ao
projecto de execuo colocado a concurso.
Assim, a menor valia da soluo associada variante ou alterao de projecto deveria
traduzir-se num benefcio para o errio pblico, de forma exclusiva, dentro do objectivo de
controlo de custos das obras pblicas.

Ponto 31 - O Decreto-Lei n. 59/99 era omisso em relao s mais-valias que adviessem da

aprovao da variante ou alterao de projecto, apresentado pelo empreiteiro, mantendo ou
melhorando a qualidade tcnica da empreitada em termos de garantia da utilidade, durao e
solidez da obra.
Ainda relacionado com a apresentao de variantes ao projecto, o dono da obra posta a
concurso poderia autorizar, mediante declarao expressa constante do respectivo programa,
que os concorrentes apresentassem variantes ao projecto ou a parte dele, com a condio de a
variante apresentar o mesmo grau de desenvolvimento do projecto posto a concurso. A
variante era apresentada conjuntamente com a proposta para a execuo da empreitada de
acordo com o caderno de encargos do concurso.
A proposta da variante apresentada e aprovada substitua para todos os efeitos, o
projecto do dono da obra, o seu todo ou na parte respectiva.
Assim, sobre variantes ao projecto do dono da obra conclui-se que a sua apresentao
era autorizada durante o perodo de concurso, ou seja, ainda antes da adjudicao dos
102

trabalhos integrados na empreitada, isto , o prazo previsto para a apresentao de variantes

ao projecto no estava coerente com o ponto em que se permitia que em qualquer momento
dos trabalhos, o empreiteiro pudesse propor ao dono da obra variantes ou alteraes ao
projecto relativamente parte ou partes dele ainda no executadas.
Por outro lado, sobre o valor das alteraes do projecto lia-se o seguinte: A
importncia dos trabalhos a mais ou a menos que resultar de alteraes ao projecto ser
respectivamente adicionada ou diminuda ao valor da adjudicao.
Assim, em termos gerais, independentemente das alteraes do projecto serem
indicadas pelo dono da obra ou propostas pelo empreiteiro e aprovadas pelo dono da obra,
sempre que haja economia determinada por trabalhos a menos, a respectiva importncia seria
diminuda do valor da adjudicao.
Conclui-se assim que, no h, consistncia entre a deduo total da importncia dos
trabalhos a menos ao valor da adjudicao e a deduo de apenas 50% do valor da economia
resultante de variante ou alterao de projecto, proposta pelo empreiteiro e, objecto de
posterior aprovao pelo dono da obra.

Ponto 32 - Ainda no que respeita aos trabalhos a mais, com o antigo regime, havia lugar
apresentao dos mesmos para suprimento de erros e omisses, que deveriam ser reclamados
no prazo de sessenta e seis dias, ou no que fosse para o efeito estabelecido no caderno de
encargos, contados a partir da data da consignao da obra, mas nunca inferior a quinze dias.
O prazo para deteco de erros e omisses poderia ainda ser alargado de forma subsequente
por mais onze dias, caso o adjudicatrio conseguisse demonstrar que lhe tinha sido impossvel
a deteco de erros ou omisses dentro do prazo estipulado no caderno de encargos.

Ponto 33 - Para que se possa estabelecer o contraponto com o actual Cdigo dos Contratos
Pblicos torna-se necessrio referir os limites legais para autorizao de execuo de
trabalhos a mais definido no captulo V - controlo de custos das obras pblicas - do DecretoLei n. 59/99 valor acumulado dos trabalhos a mais durante a execuo de uma empreitada
no poderia, em caso algum exceder 25% do valor do contrato dessa empreitada de obra
pblica.
Era igualmente definido, como critrio de controlo de custos das obras pblicas, que
nos casos em que o valor acumulado dos trabalhos a mais excedesse 15% do valor do contrato
de uma empreitada, ou se aquele valor acumulado fosse igual, ou superior a um milho de
contos (aproximadamente cinco milhes de euros), a entidade competente para a realizao da
103

despesa inicial, inscrita no contrato, s poderia autorizar de forma supletiva a realizao da

nova despesa referente a trabalhos a mais, apenas, mediante a apresentao da proposta por
parte do dono da obra devidamente instruda, com um estudo tcnico-financeiro realizado por
entidade externa e independente, fundamentando as causas e o valor da nova despesa.

Ponto 34 - O Decreto-Lei n. 59/99 criou uma condio de excepo ao dono da obra, quanto
`a apresentao da proposta devidamente fundamentada e instruda com estudo realizado por
entidade externa e independente, quando o valor acumulado dos trabalhos a mais excedesse
15% do valor do contrato da empreitada, ao permitir que nos casos em que o valor acumulado
dos trabalhos a mais, fosse igual ou inferior a meio milho de contos (aproximadamente dois
milhes e quinhentos mil euros) se dispensasse a entidade competente para autorizar a
despesa resultante do contrato inicial de qualquer justificao sobre o suprimento dos
trabalhos a mais.
Significava que nas empreitadas de obras pblicas cuja despesa resultante do contrato
inicial fosse igual ou inferior a trs milhes, trezentos e trinta e trs mil e trezentos e trinta e
trs contos para as quais o valor acumulado dos trabalhos a mais fosse excedentrio em
relao a 15% do valor contratual, mas contudo inferior ou igual a quinhentos mil contos
haveria, sem justificao aparente, dispensabilidade dos trmites de parecer fundamentado
para a realizao da nova despesa e, portanto, conclui-se que o legislador acabou por diminuir
a eficcia do controlo de custos das obras pblicas consignada no texto do ponto 2 do artigo
em questo.

Ponto 35 - O pressuposto essencial dos trabalhos a mais tem a ver com os trabalhos cuja
espcie ou quantidade no esteja prevista no contrato.
Os trabalhos a mais so constitudos pelos requisitos necessrios na sequncia de uma
circunstncia imprevista; os requisitos destinados execuo da mesma obra e os requisitos
que no possam ser tcnica ou economicamente separveis do objecto do contrato sem
inconvenientes graves para o dono da obra ou, embora separveis, sejam estritamente
necessrios concluso da obra.
No pode ser ordenada a execuo de trabalhos a mais quando: a) tendo o contrato
sido celebrado na sequncia de procedimento de ajuste directo ao abrigo do disposto na alnea
a) do artigo 19., o somatrio do preo contratual com o preo atribudo aos trabalhos a mais,
seja igual ou superior ao valor referido naquela alnea; b) tendo o contrato sido celebrado na
sequncia de concurso pblico ou de concurso limitado por prvia qualificao e o somatrio
104

do preo contratual com o preo atribudo aos trabalhos a mais, incluindo o de anteriores
trabalhos a mais, seja igual ou superior ao valor referido na alnea b) do artigo 19., o anncio
do concurso no tenha sido publicado no Jornal Oficial da Unio Europeia; c) o preo
atribudo aos trabalhos a mais, ultrapasse 40% do preo contratual.
No so trabalhos a mais os que se destinem a suprir erros e omisses.

Ponto 36- Em 29 de Janeiro de 2008, foi publicado no Dirio da Repblica, 1 srie, o

Decreto-Lei n. 18/2008 que aprovou o novo Cdigo dos Contratos Pblicos estabeleceu a
disciplina aplicvel contratao pblica e o regime substantivo dos contratos pblicos que
revista a natureza de contrato administrativo.
Este diploma entrou em vigor seis meses aps a data da sua publicao e o Decreto-lei
n. 59/99, de 2 de Maro foi revogado integralmente a partir daquele prazo. O Cdigo dos
Contratos Pblicos procede a transposio das Directivas ns 2004/17/CE e 2004/18/CE,
ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, alteradas pela Directiva n.
2005/51/CE, da Comisso, de 7 de Setembro, e rectificadas pela Directiva n. 2005/75/CE, do
Parlamento Europeu e da Comisso, de 16 de Novembro.

Ponto 37 - Segundo o prembulo do Decreto - Lei n. 18/ 2008, de 29 de Janeiro, o CCP cria
um conjunto homogneo de normas relativas aos procedimentos pr-contratuais pblicos, mas
ao mesmo tempo estabelece a regulao de todos os procedimentos que no se encontram
abrangidos pelos mbitos objectivos e subjectivos das directivas comunitrias, mas que no
deixam, por isso, de revestir a natureza de procedimentos pr-contratuais.
Por um lado, este novo diploma caracterizado por ser um marco histrico na
evoluo do direito administrativo nacional, pelo seu duplo objecto no ordenamento jurdico
portugus, ao estabelecer a disciplina aplicvel contratao pblica e o regime substantivo
dos contratos pblicos de natureza administrativa, mas ao mesmo tempo sublinhado que o
CCP desenha uma linha de continuidade relativamente aos principais regimes jurdicos que se
encontravam em vigor; em especial, o Decreto-Lei n. 59/99 de 2 de Maro, o Decreto-Lei n.
197/99 de 8 de Junho e o Decreto-Lei n. 223/01 de 9 de Agosto, que constituam a matriz da
contratao pblica, de forma a garantir segurana e estabilidade jurdica aos operadores
econmicos.

Ponto 38 - Entre as principais linhas de fora referentes s empreitadas de obras pblicas

enfatizada a racionalizao, por via de limitaes acrescidas por comparao com o que
105

resultava do Decreto-Lei n. 59/99 de 2 de Maro, do regime de trabalhos a mais, que passam

a depender de pressupostos mais apertados e deixam de incluir os trabalhos necessrios ao
suprimento de erros e omisses.
O prembulo do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, faz notar que instituda
uma redefinio do regime de responsabilidade por erros e omisses, pelo que, em regra, o
empreiteiro passa a assumir tal responsabilidade quando tenha a obrigao pr-contratual ou
contratual de elaborar o programa do procedimento ou o projecto de execuo, excepto
quando os erros e omisses estejam subjacentes aos elementos elaborados ou disponibilizados
pelo dono da obra.
Concluo sobre esta questo que, a redefinio da responsabilidade por erros e
omisses no evidenciada, de forma clara, visto que j no artigo 11 do antigo regime
administrativo de empreitadas de obras pblicas se estabelecia que quando se tratasse de
obras cuja complexidade tcnica ou especializao o justificassem, o dono da obra posta a
concurso poderia solicitar aos concorrentes a apresentao de projecto base, devendo para o
efeito definir, com suficiente preciso, em documento pelo menos com o grau equivalente ao
de programa base, os objectivos que desejasse atingir, especificando os aspectos que
considerasse vinculativos.
No Captulo I - Contratos de Empreitada de Obras Pblicas da jurisprudncia da 1
seco do Tribunal de Contas, aps a apresentao do texto do artigo11. do antigo regime
passa a referir no pargrafo seguinte a possibilidade de recorrer a este modelo de contratao
pois excepcionalmente, sendo que o inadequado e ilegal recurso figura da empreitada de
concepo/ construo potencia a reduo do universo dos concorrentes com o consequente
risco do agravamento do resultado financeiro do concurso.
De acordo com a jurisprudncia do Tribunal de Contas, os meios e conhecimentos
acrescidos que exige aos concorrentes designadamente na rea do planeamento e projecto, e
ainda pelo facto de o risco por erros e omisses do projecto se transferir para o empreiteiro,
tornam a modalidade da empreitada de concepo/ construo por si, limitadora da
concorrncia.
Concluo que no existe propriamente uma redefinio de responsabilidade por erros e
omisses por parte do empreiteiro quando tenha a obrigao pr-contratual ou contratual de
elaborar o programa do procedimento ou o projecto de execuo, luz do novo Cdigo dos
Contratos Pblicos.

106

Ponto 39 - No actual Cdigo dos Contratos Pblicos, aprovado pelo Decreto-lei n.18/2008,
de 29 de Janeiro, o valor dos erros e omisses limitado pelo preo base, quando o contrato a
celebrar implique o pagamento de um preo, o qual segundo o artigo 47. o preo mximo
que a entidade adjudicante se dispe apagar pela execuo de todas as prestaes que
constituem o seu objecto.
O preo base corresponde por sua vez ao mais baixo dos seguintes valores: o valor
fixado no caderno de encargos como base do preo contratual; o valor mximo do contrato a
celebrar permitido pela escolha do procedimento, quando este for adoptado nos termos dos
artigos 19., 20. ou 21. do Cdigo dos Contratos Pblicos; o valor mximo at ao qual o
rgo competente, por lei ou por delegao, pode autorizar a despesa inerente ao contrato a
celebrar.

Ponto 40 - H lugar apresentao de erros e omisses, quando o caderno de encargos do

procedimento apresente os elementos da soluo da obra, ou seja, o programa e o projecto de
execuo, e segundo o artigo 61. do CCP, a apresentao da lista de erros e omisses do
caderno de encargos, por parte dos interessados, ao rgo competente para a deciso de
contratar, dever ser feita at ao termo do quinto sexto do prazo fixado para a apresentao
das propostas.
Os erros e omisses do caderno de encargos detectados pelos concorrentes at ao
prazo limite acima indicado devero referir-se a: aspectos ou dados que se revelem
desconformes com a realidade; ou espcie ou quantidade de prestaes estritamente
necessrias integral execuo do objecto do contrato a celebrar; ou condies tcnicas de
execuo do objecto do contrato, a celebrar, que o concorrente no considere exequveis.

Ponto 41 - O caderno de encargos do procedimento para a formao de contratos de

empreitada de obras pblicas deve integrar o programa e o projecto de execuo, que dever
ser acompanhado de uma lista completa de todas as espcies de trabalhos necessrios
execuo da obra a realizar e do respectivo mapa de quantidades, bem como de uma descrio
dos trabalhos preparatrios ou acessrios.
Ainda, com o objectivo de mitigao do nvel de erros e omisses, e
consequentemente no plano das medidas de controlo de custos de empreitadas de obras
pblicas, quando a obra a executar assuma uma complexidade relevante ou quando sejam
utilizados mtodos, tcnicas ou matrias de construo inovadores, o projecto de execuo

107

deve ser objecto de prvia reviso por pessoa singular ou colectiva devidamente qualificada
para a elaborao desse projecto e distinta do autor do mesmo.

Ponto 42 - Com o objectivo de restringir omisses nas peas do caderno de encargos, h

elementos de soluo da obra, que devem ser integrados nas peas escritas do projecto de
execuo em que o projecto de execuo deve ser acompanhado, sempre que se revele
necessrio, dos seguintes elementos: levantamentos e anlise de base e de campo; estudos
geolgicos e geotcnicos; estudos ambientais, incluindo declarao de impacto ambiental, nos
termos de legislao aplicvel; estudos de impacto social, econmico ou cultural, incluindo a
identificao de medidas de natureza expropriatria a realizar, dos bens e direitos a adquirir e
dos nus e servides a impor; Resultados de ensaios laboratoriais ou outros; plano de
preveno e gesto de resduos de construo e demolio, nos termos da legislao aplicvel.
Para reforar o peso da incluso de parte ou da totalidade dos elementos atrs
referidos, na composio do projecto de execuo, referido na alnea c) do n. 8 do artigo
43. do CCP, que caso o projecto de execuo no seja acompanhado dos elementos referidos
no n. 5 poder ser determinada a nulidade do caderno de encargos do procedimento.

Ponto 43 - Concluo que, no que diz respeito s estimativas oramentais includas nas peas
escritas do projecto de execuo, s se ir atingir um certo nvel de rigor se se basearem em
mapas de quantidade de trabalhos igualmente rigorosos e se os autores do projecto
determinarem os preos unitrios com base nos preos correntes dos materiais e da mo-deobra a utilizar em cada especialidade.
importante salientar que, a formao da estimativa oramental de especial
importncia nos procedimentos de concurso limitado por prvia qualificao porque partida
o valor global estimado para a execuo de uma empreitada de obra pblica dever servir de
referencial para a formao do preo base que segundo o artigo 47. do CCP o preo
mximo que a entidade adjudicante se dispe a pagar pela execuo de todas as prestaes
que constituem o seu objecto.
Portanto, conclui-se que partida a entidade adjudicante define em relao
estimativa oramental do projecto de execuo uma margem de segurana na previso do
custo, para fixar o limite mximo que constitui o preo base, e que permite atender a aspectos
imponderveis durante as diversas fases de elaborao do projecto.
Seno, vejamos, num procedimento pr-contratual em que a entidade adjudicante
considera que as medies e consequentemente o mapa de quantidade de trabalhos foram
108

executados com extrema preciso sero expectveis desvios muito reduzidos em relao
estimativa oramental apresentada no projecto de execuo e que serve de base ao plano de
financiamento do empreendimento.
Em situaes desta natureza, se a entidade adjudicante no tomar uma deciso
expressa, at ao termo do prazo para a apresentao de propostas, sobre eventuais
reclamaes de erros e omisses representadas pelos concorrentes considera-se que os
mesmos no foram aceites face ao artigo 61. do CCP.
Pelo contrrio, havendo aceitao de parte ou da totalidade dos erros e omisses, os
concorrentes devero integr-los nos documentos da sua proposta referentes alnea b) no
n.1 do artigo 57. do CCP, devendo identificar os termos de suprimento de cada um dos erros
ou das omisses aceites e os respectivos valores incorporados nos preos indicados na
proposta, sem contudo se ultrapasse o preo base.
luz do novo Cdigo dos Contratos Pblicos os custos adicionais decorrentes do
reconhecimento dos erros e omisses, por parte da entidade adjudicante, na fase de formao
de contrato, passam a ser includos no preo contratual, o que no acontecia no anterior
regime administrativo das empreitadas de obras pblicas em que um nico empreiteiro, neste
caso no adjudicatrio podia apresentar reclamaes quanto a erros e omisses num prazo
correlacionado com a data de consignao da obra, conforme descrito no artigo 14. do
Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro.

Ponto 44 - Conclui-se tambm que o n. 2 do artigo 61. do CCP introduz uma excepo
regra geral que refere que se excepcionam-se os erros e omisses que os concorrentes,
actuando com a diligncia objectivamente exigvel em face das circunstncias concretas
apenas pudessem detectar na fase de execuo de trabalhos de suprimento de erros e omisses
detectados durante a fase de execuo do contrato o n. 1 do artigo 376. do CCP define que o
empreiteiro tem a obrigao de executar todos os trabalhos de suprimento de erros e omisses
que lhe sejam ordenados pelo dono da obra, o qual deve entregar ao empreiteiro todos os
elementos necessrios para esse efeito, salvo, quando o empreiteiro tenha a obrigao prcontratual ou contratual de elaborar o programa ou o projecto de execuo.

Ponto 45 - O preo de execuo dos trabalhos de suprimento de erros e omisses tem um

limite estabelecido, pelo que, s pode ser ordenada a execuo de tais trabalhos, quando o
somatrio do preo que lhes for atribudo, com preo de anteriores trabalhos de suprimento de
erros e omisses e de anteriores trabalhos a mais no exceder 50% do preo contratual.
109

Ponto 46 - O empreiteiro no fica obrigado execuo dos trabalhos para suprimento de

erros e omisses, quando opte por exercer o direito de resoluo do contrato ou quando, sendo
os trabalhos de espcie diferente dos previstos no contrato ou da mesma espcie de outros
nele previstos, mas a executar em condies diferentes, o empreiteiro alegue que no dispe
de meios humanos ou de meios tcnicos para a sua execuo, de forma semelhante
interpretao dada ao n.2 do artigo 371. do CCP para as situaes de trabalhos a mais.

Ponto 47 - No que diz respeito fixao do preo e do prazo de execuo dos trabalhos de
suprimento de erros e omisses aplicam-se as mesmas regras que nos trabalhos a mais.
A execuo dos trabalhos de suprimento de erros e omisses pode dar lugar ao
prolongamento do prazo de execuo da obra, da mesma forma que acontece para a
prorrogao do prazo de execuo da obra para trabalhos a mais.

Ponto 48 - fixao do preo e do prazo de execuo dos trabalhos de suprimento de erros e

omisses aplicvel o disposto no artigo 373. do CCP que o previsto para aplicar ao preo
e prazo de execuo de trabalhos a mais.
A execuo de trabalhos de suprimento de erros e omisses pode dar lugar
prorrogao do prazo de execuo da obra. O n. 1 do artigo 374. determina que nas
situaes de trabalhos a mais, o prazo de execuo da obra prorrogado de forma
proporcional nos termos do disposto no artigo 373..
Assim, s h lugar prorrogao do prazo de execuo da obra, determinado pela
execuo de trabalhos de suprimento de erros e omisses, numa das seguintes situaes: erros
e omisses que tenham sido oportunamente detectados na fase de execuo do contrato; erros
e omisses que no pudessem ter sido detectados na fase de formao do contrato, de acordo
com o disposto nos nmeros 1 e 2 do artigo 61. do CCP; erros e omisses detectados na fase
de formao de contrato mas que no tenham sido aceites pelo dono da obra.
Conclui-se da comparao entre o Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, e o DecretoLei n.18/2008, de 29 de Janeiro, que est na definio dos limites do preo a pagar pela
execuo de trabalho de suprimento de erros e omisses, conforme referi ao longo da minha
explanao e portanto, conclui que a interpretao a dar aos erros e omisses tem uma carga
meramente formal visto que como definido no artigo 377. do CCP o preo e o prazo para a
execuo dos trabalhos para suprimento de erros e omisses, esto estabelecidos em moldes
idnticos aos dos trabalhos a mais.

110

Ponto 49 de notar que a norma injuntiva (viii) do ponto quatro do prembulo do DecretoLei n.18/2008 em que o legislador pretende estabelecer a racionalizao do regime de
trabalhos a mais, que passam a depender de pressupostos mais apertados e deixam de incluir
os trabalhos necessrios ao suprimento de erros e omisses acaba por se revestir de uma fraca
eficcia no tocante ao controlo de custos de empreitada de obras pblicas visto que como
comprova o articulado do Cdigo Contratos Pblicos o preo e o prazo para a execuo dos
trabalhos para suprimento de erros e omisses so estabelecidos nos mesmos moldes dos
trabalhos a mais.

Ponto 50 - A definio dos trabalhos a mais dada pelo artigo 26. do Decreto-Lei n. 59/99, de
2 de Maro, que regulava o anterior regime administrativo das empreitadas de obras pblicas
foi transposta para o artigo 370. do CCP, de forma integral.
So considerados trabalhos a mais aqueles cuja espcie ou quantidades no esteja
prevista no contrato e que se tenham tornado necessrios obra na sequncia de uma situao
imprevista; no possam ser tcnica ou economicamente separveis do objecto do contrato sem
inconvenientes graves para o dono da obra, ou mesmo que sejam separveis, so mesmo
necessrios para a concluso da obra.

Ponto 51 - A execuo dos trabalhos a mais pode ser ordenada, quando o contrato tenha sido
celebrado na sequncia de ajuste directo adoptado ao abrigo do disposto no artigo 24. do
Cdigo dos Contratos Pblicos ou do n. 1 do artigo 25.; na sequncia de procedimento de
negociao; na sequncia de dilogo concorrencial; na sequncia de concurso pblico ou de
concurso limitado por prvia qualificao.

Ponto 52 - Quando o contrato for celebrado na sequncia de concurso pblico ou de concurso

limitado por prvia qualificao e anunciado no Jornal Oficial da Unio Europeia, h lugar
execuo de trabalhos a mais, no caso em que a soma dos preos dos trabalhos a mais com o
preo contratual for igual ou superior a 6.242.000.
A execuo de trabalhos a mais s pode ser ordenada, quando o preo atribudo aos
trabalhos a mais, somado ao preo de anteriores trabalhos a menos, no exceder 5% do preo
contratual.
No entanto, o limite anterior pode ser elevado at 25% do preo contratual quando
estejam em causa obras cuja execuo seja afectada por condicionalismos naturais

111

imprevisveis, tais como, obras martimas-porturias e obras mais complexas do ponto de

vista geotcnico, nomeadamente a construo de tneis.
A execuo dos trabalhos a mais s pode ser ordenada, quando a soma do preo
atribudo aos trabalhos a mais com o preo de anteriores trabalhos a mais e de anteriores
trabalhos de suprimento de erros e omisses no exceder 50% do preo contratual.

Ponto 53 - Atente-se que no so considerados trabalhos a mais aqueles que sejam

necessrios ao suprimento de erros e omisses, independentemente da parte responsvel pelos
mesmos.
Caso no se verifique algumas das condies necessrias determinao da execuo
de trabalhos a mais que foram expostas ao longo do ponto 1 a 4 ento, os trabalhos a mais
devem ser objecto de contrato celebrado na sequncia de procedimento adoptado nos termos
do disposto no ttulo I- Tipos e escolha de procedimentos da parte II Contratao Pblica do
Cdigo dos Contratos Pblicos.
O empreiteiro obrigado a executar os trabalhos a mais, desde que a execuo lhe seja
pedida por escrito pelo dono da obra, sendo entregue ao empreiteiro as alteraes dos
elementos da soluo da obra, necessrias sua execuo, quando estes mesmos elementos
tenham integrado o caderno de encargos relativo ao procedimento de formao de contrato,
conforme previsto no n.1 do artigo 371. do CCP.
O empreiteiro fica, no entanto, desobrigado execuo dos trabalhos a mais, quando
opte por exercer o direito de resoluo do contrato ou quando, sendo os trabalhos amais de
espcie diferente dos previstos no contrato ou da mesma espcie de outros nele previstos, mas
a executar em condies diferentes, o empreiteiro no disponha dos meios humanos ou
tcnicos indispensveis para a sua execuo conforme o previsto no n.2 do artigo 371. do
CCP.
O empreiteiro pode, no prazo de dez dias a contar da recepo da ordem do dono da
obra de execuo de trabalhos a mais, reclamar desta mesma ordem, desde que a recusa seja
devidamente fundamentada, quer no que respeita ao n. 2 do artigo 371., quer no que respeita
ao n. 1 do artigo 370..
Aps a data da recepo da reclamao apresentada pelo empreiteiro, o dono da obra
deve apreciar a mesma no prazo de dez dias.
Quando o dono da obra considere que a fundamentao apresentada pelo empreiteiro
para a no execuo dos trabalhos injustificada pode optar por uma das seguintes decises:
notificar o empreiteiro com, pelo menos, cinco dias de antecedncia, para a execuo dos
112

trabalhos a mais; optar pela execuo dos trabalhos a mais directamente ou por intermdio de
terceiro, quando o empreiteiro tenha manifestado de forma peremptria a inteno de no os
executar, sendo aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto nos nmeros 2 a 4 do
artigo 325..
O artigo 325. do CCP, j atrs referido, constitui a norma aplicvel ao incumprimento
por facto imputvel ao co-contratante.
Quando aps a respectiva notificao, o empreiteiro no d incio execuo dos
trabalhos, pode o dono da obra, sem prejuzo do poder de resoluo do contrato optar por uma
das seguintes decises: aplicar ao empreiteiro uma sano pecuniria compulsria, por cada
dia de atraso, em valor correspondente a 1% (um por mil) do preo contratual, sem prejuzo
de o contrato poder prever valor mais elevado; pela execuo dos trabalhos a mais,
directamente ou por intermdio de terceiro.

Ponto 54 - Na falta de estipulao contratual, o preo a pagar pelos trabalhos a mais e o

respectivo prazo de execuo so fixados nos seguintes termos: quando os trabalhos a mais
forem da mesma espcie de outros previstos no contrato e a executar em condies
semelhantes, ento o preo a aplicar ser de acordo com as respectivas quantidades e os
preos unitrios contratuais e os prazos parciais de execuo sero proporcionais aos que
estejam previstos no plano de trabalhos para essa mesma espcie de trabalhos; quando os
trabalhos a mais no forem da mesma espcie daqueles que esto previstos no contrato, ou se
forem da mesma espcie, as suas condies de execuo apresentam aspectos diferentes dos
trabalhos contratuais, o empreiteiro deve apresentar uma proposta de preo e prazo de
execuo, a qual dever ser apresentada no prazo de dez dias a contar da data da notificao
da ordem de execuo dos mesmos.

Ponto 55 - Quando o dono da obra considere que no h justificao para a no execuo dos
trabalhos a mais, este pode notificar o empreiteiro com, pelo menos, cinco dias de
antecedncia, para execuo dos trabalhos a mais; ou optar pela execuo dos trabalhos a
mais, directamente ou por intermdio de terceiro, quando o empreiteiro tenha manifestado de
forma peremptria a inteno de no os executar, sendo aplicvel, com as necessrias
adaptaes, o disposto nos nmeros 2 a 4 do artigo 325. do CCP referente a incumprimento
por facto imputvel ao co-contratante.

113

Caso tenha ocorrido notificao do empreiteiro nos termos acima referidos, e mesmo
assim este no d incio execuo dos trabalhos, pode o dono da obra, sem prejuzo do
poder de resoluo do contrato adoptar uma das seguintes medidas: aplicar ao empreiteiro
uma sano pecuniria compulsria correspondente a 1%o (um por mil) do preo contratual,
por cada dia de atraso, sem prejuzo de o contrato poder prever valor mais elevado; ou optar
pela execuo dos trabalhos a mais, directamente ou por intermdio de terceiro.
O preo a pagar pelos trabalhos a mais e o respectivo prazo de execuo, na falta de
estipulao contratual, so fixados nos seguintes termos: caso os trabalhos a mais sejam da
mesma espcie de outros previstos no contrato e a sua execuo seja feita em condies
semelhantes, ento o preo a aplicar ser o preo contratual determinado a partir das
quantidades de trabalho e dos respectivos prazo parcial de execuo e preos unitrios; e o
prazo parcial de execuo ser proporcional ao prazo previsto no plano de trabalhos para essa
espcie de trabalho; caso os trabalhos a mais no sejam da mesma espcie daqueles que esto
previstos no contrato, ou se forem da mesma espcie mas a execuo dos mesmos for
realizada em condies diferentes, o empreiteiro deve apresentar uma proposta de preo e
prazo de execuo, devendo esta proposta de execuo dos trabalhos a mais ser apresentada
no prazo de dez dias contados a partir da data de notificao da ordem de execuo dos
mesmos.

Ponto 56 - Quando no houver acordo sobre parte ou a totalidade dos preos propostos ou
sobre o prazo de execuo, os trabalhos a mais so executados e pagos com base na contraproposta do dono da obra, efectuando-se a eventual correco, acrescida, no que respeita aos
preos, dos juros de mora devidos, logo que haja acordo ou determinao judicial ou arbitral
sobre o assunto.
Quando houver lugar execuo de trabalhos a mais, o prazo de execuo da obra
proporcionalmente prorrogado de acordo com os prazos definidos nos termos do disposto no
artigo 373. do Cdigo dos Contratos Pblicos, no entanto, no haver lugar a prorrogao
quando esteja em causa a execuo de trabalhos a mais que no prejudique o normal
desenvolvimento do plano de trabalhos a provado pelo dono da obra.
Aps a definio dos termos e condies a que deve obedecer a execuo dos
trabalhos a mais, o dono da obra e o empreiteiro devem proceder respectiva formalizao
por escrito.
Finalmente, cabe referir que salvo em caso de impossibilidade de cumprimento, o
empreiteiro s pode deixar de executar quaisquer trabalhos previstos no contrato atravs de
114

ordem emitida pelo dono da obra, especificando esses trabalhos a menos, cujo preo ser
deduzido ao preo contratual.

Ponto 57 - No que concerne interpretao e aplicao dos procedimentos relativos

execuo de trabalhos a mais, o n. do artigo 45. do Decreto-Lei n. 59/99 dizia que quando o
valor acumulado dos trabalhos a mais exceda 15% do valor do contrato de empreitada, ou se
tal valor acumulado fosse igual ou superior a um milho de contos (aproximadamente cinco
milhes de euro), a entidade competente para a realizao da despesa inicial s poderia emitir
deciso favorvel realizao da despesa inicial s poderia emitir deciso favorvel
realizao da nova despesa relacionada com os trabalhos a mais, mediante proposta
apresentada pelo dono da obra que teria de ser devidamente fundamentada e instruda com um
estudo realizado por entidade externa e independente.
Actualmente o Cdigo dos Contratos Pblico atravs do artigo 315., relativo
obrigao de transparncia, determina que os actos administrativos do contraente pblico ou
os acordos entre as partes que impliquem quaisquer modificaes objectivas do contrato e
cujo valor acumulado seja superior a 15% do preo contratual devem ser imediatamente
publicitados, pelo contraente pblico no portal da internet dedicado aos contratos pblicos,
com a obrigatoriedade de manuteno da publicidade at seis meses aps a extino do
contrato. A publicitao anteriormente mencionada condio de eficcia dos actos
administrativos ou acordos modificativos, nomeadamente para efeitos de quaisquer
pagamentos.
Portanto, enquanto no anterior regime do contrato administrativo de empreitada de
obras pblicas era exigvel que a proposta do dono da obra fosse devidamente fundamentada e
instruda com um parecer tcnico-econmico realizado por uma entidade externa e
independente, para que, a entidade competente para a realizao da defesa inicial pudesse
emitir deciso favorvel ao pagamento da nova despesa relacionada com a execuo de
trabalhos a mais, sempre que o seu valor excedesse 15% do valor do contrato, no actual
Cdigo dos Contratos Pblicos tenta-se justificar a eficcia dos actos administrativos ou
acordos modificativos do contrato quando o valor acumulado dos trabalhos excede 15% do
preo contratual atravs de um mero processo de publicitao nem portal da internet dedicado
aos contratos pblicos, que no tem a mesma objectividade de um parecer de uma entidade
externa e independente e que s era dispensado quando o valor do contrato fosse inferior a
meio milho de contos.

115

Ponto 58 - O Decreto-Lei n.59/99 determinava que o dono da obra no poderia, em caso

algum, autorizar a realizao de trabalhos a mais previstos no artigo 26. do mesmo diploma,
alteraes ao projecto, variantes ou alteraes ao plano de trabalhos, da iniciativa do
empreiteiro, caso o seu valor acumulado durante a execuo da empreitada excedesse 25% do
preo contratual, e no actual Cdigo dos Contratos Pblicos de acordo com a alnea d) do n.
2 do artigo 370., o somatrio do preo atribudo aos trabalhos a mais com o preo de
anteriores trabalhos a mais e de anteriores trabalhos de suprimento de erros e omisses no
pode exceder 50% do preo contratual.
Assim, conclui-se que o actual Cdigo dos Contratos Pblicos ao permitir uma
amplitude de variao do preo contratual que pode atingir o dobro do limite permitido no
anterior regime jurdico de empreitadas de obras pblicas acaba por padecer de um grau de
exigncia do contrato de custos das obras pblicas que manifestamente inferior ao que
estava consignado no Decreto-Lei n. 59/99, no que respeita permisso de execuo de
trabalhos a mais.
O preo dos trabalhos a mais no pode exceder 5% do preo contratual, ora isto
significa que se a soma do preo dos trabalhos a mais e dos trabalhos para suprimento de
erros e omisses podem vir a ser executados at ao valor limite de 45% do preo contratual.
E, apenas, quando estejam em causa obras cuja execuo seja afectada por condies
naturais imprevisveis, tais como, obras martimas-porturias e obras mais complicadas do
ponto de vista geotcnico, em especial a construo de tneis, em que o limite do preo
atribudo aos trabalhos elevado para 25% do preo contratual, fica implcito que o valor
limite dos trabalhos para suprimento de erros e omisses no pode exceder 25% do preo
contratual.
Se facto, que o articulado do Cdigo dos Contratos Pblicos acabou por
consubstanciar uma das principais linhas de fora do captulo das empreitadas de obras
pblicas, no que respeita ao regime dos trabalhos a mais, que passam a depender de
pressupostos mais apertados e deixam de incluir os trabalhos para suprimento de erros e
omisses, conforme se l no prembulo do Decreto-Lei n.18/2008, de 29 de Janeiro, pelo que
o seu valor limite aps deduo dos trabalhos a menos no a pode exceder 5% do preo
contratual, no menos lcito concluir-se, que no houve o mesmo tipo de preocupao em
relao aos trabalhos para suprimento de erros e omisses, quando se admite que em geral o
valor limite pode atingir 45% do preo contratual e que aparenta controlo de custos das
empreitadas de obras pblicas.

116

Ponto 59 - O projecto de execuo descrito no artigo 43. como um dos elementos da soluo
da obra que constitui parte integrante do caderno de encargos do procedimento de formao
de contrato de qualquer empreitada de obra pblica e cujo n.2 do artigo em questo
determina que, quando a obra a executar assuma uma complexidade relevante ou quando se
esteja na presena da utilizao de mtodos construtivos, tcnicas ou materiais de construo
inovadores, o projecto de execuo dever ento, ser objecto de prvia reviso por pessoa
singular ou colectiva devidamente qualificada para a elaborao desse projecto e distinta do
autor do mesmo.
A questo da obrigatoriedade da reviso de projecto introduzida no n.2 do artigo 43.
do CCP, no caso de obras de complexidade relevante, prende-se com a necessidade de
recorrer a mecanismos de garantia da qualidade global de construo estabelecendo a
montante um controlo rigoroso da qualidade do projecto que servir de base implementao
da obra pblica.
Assim, a qualidade tcnica dos projectos de obras de complexidade deixa de depender
apenas da equipa de projecto atravs de uma interveno mais tcnica da entidade adjudicante
conseguida com a construo de uma equipa revisora que ter como misso acompanhar e
verificar o contedo multidisciplinar do mesmo e a sua adequao ao programa preliminar,
em que o dono da obra definiu os objectivos, as caractersticas orgnicas e funcionais e
condicionamentos financeiros da obra.

Ponto 60 - Assim, como j foi referido este trabalho prende-se tambm com a anlise
objectiva do tipo de fiscalizao que o Tribunal de Contas consegue fazer de forma
consequente em relao a estas situaes ilcitas assim como a estudo da Lei Orgnica do
Tribunal de Contas para verificar quais so os aspectos sobre competncias que no esto
ajustados a uma eficaz fiscalizao do cumprimento dos oramentos integrados nos contratos
realizados entres as entidades adjudicantes e as entidades prestadoras de servios (empresas
privadas).
O estudo dos trabalhos a mais uma matria que tem sido polmica mesmo com a
criao de referncias jurdicas especficas atravs de diplomas legislados para o efeito sem
que o rgo de fiscalizao que o tribunal de contas consiga na maioria das situaes
garantir a justa aplicao das normas consignadas nesses diplomas com vista a garantir um
rigoroso controlo dos custos das obras pblicas.

117

Ponto 61 - No regime especial da empreitada de obras pblicas o Cdigo dos Contratos

Pblicos (CCP), no prev o facto de a administrao modificar o contrato com fundamento
geral em razes de interesse pblico verificados certos pressupostos e limites, reconhecida
em ordenamentos estrangeiros e no questionada pelo direito comunitrio -, nem a
modificao, dirigida solvncia do contrato e do empreiteiro, nos casos de a patologia em
que, por alterao anormal e imprevisvel das circunstncias, a execuo se torne
excessivamente onerosa para o empreiteiro.
A disciplina geral das modificaes objectivas do contrato administrativo inclui o
poder de conformao da relao contratual de modificar unilateralmente as clusulas
respeitantes ao contedo (e ao modo de execuo) das prestaes previstas no contrato por
razes de interesse e a modificao consensual ou judicial, por alterao das circunstncias
em que as partes fundaram a sua deciso de contratar.

Ponto 62 - O CCP regula a possibilidade de no mbito de um contrato em curso, ser ordenada

a execuo de trabalhos no previstos atravs de dois institutos: os trabalhos a mais e os
trabalhos de suprimento dos erros e omisses.
Os trabalhos a mais tm evidente inspirao no regime comunitrio das obras
complementares, embora constituam fundamento da modificao de um contrato e no, como
na Directiva, de nova contratao (directa). Compreende-se que assim seja respeitando, ambas
as figuras, a trabalhos acrescidos aos previstos, os trabalhos a mais (juntamente com os de
suprimento) constituem ainda que de forma incompleta, a densificao, no nosso
ordenamento, do instituto das obras complementares. Esta densificao inovadora. O
legislador comunitrio adopta uma formulao abrangente de obras complementares, que
tanto podem resultar de um falso conhecimento da realidade na preparao do procedimento
adjudicatrio. Como de circunstncia superveniente ao contrato. Distinguindo as duas
realidades, o CCP transpe o regime comunitrio rompendo com o seu modelo monista.
Entre ns, a construo dualista do CCP marca tambm um progresso relativamente
anterior legislao das empreitadas de obras pblicas.
O modelo dualista, assenta na inequvoca distino, no plano dos pressupostos e
limites, entre trabalhos a mais e trabalhos de suprimento.

118

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