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DIREITO ADMINISTRATIVO

Tema: Introduo ao Direito Administrativo


1 NOES INTRODUTRIAS
1.1 Direito posto
um conjunto de normas impostas coativamente pelo Estado para
disciplinar a coexistncia pacfica entre os integrantes da sociedade. o Direto
Vigente em um dado momento em um dado Estado.
1.2 Direito Pblico
Conjunto de normas voltadas disciplina das relaes do Estado a fim de
tutelar o interesse pblico.
1.3 Direito Privado
Conjunto de normas voltadas disciplina das relaes privadas (entre
particulares) a fim de tutelar os interesses privados, individuais, egosticos.
1.4 Ordem Pblica
So normas jurdicas cuja incidncia inafastvel pela vontade dos sujeitos
de direito, porque tutelam valores e bens que se encontram fora da esfera de
disponibilidade daqueles sujeitos, que tutelam valores e bens que transcendem
os interesses dos particulares.
Tais normas no se encontram apenas no direito pblico, ramo do direito
que, por definio, tem a misso de tutelar os interesses pblicos mediante
normas de incidncia obrigatria. Tambm h normas indisponveis que tutelam a
ordem pblica no mbito do direito privado, como as normas sobre capacidade
civil e os impedimentos matrimoniais.
As normas de direito pblico so, em regra, de ordem pblica (tutelam
valores indisponveis e sua incidncia inafastvel pela vontade do indivduo),
mas nem toda norma que tutela a ordem pblica norma de direito pblico.
1.5 Direito interno e internacional
Direito interno o conjunto de normas que disciplinam as relaes entre os
sujeitos de direito no mbito interno de um Estado.
Direito internacional o conjunto de normas que disciplinam as relaes
com os sujeitos de direito estrangeiros, como empresas, Estados e organismos
internacionais.
2 - CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
2.1 Alguns conceitos de direito administrativo

Os conceitos de DAM variam de acordo com o objeto de incidncia da


definio.
a) Teoria exegtica ou legalista: estudo e aplicao das leis sobre
administrao pblica. Objeto a lei seca, sem a incidncia de princpios.
b) Escola do servio pblico: o DAM disciplina o servio pblico, assim
entendido como toda atividade desempenhada pelo Estado, mesmo quando o
Estado atua no mbito da atividade econmica.
Assim, afasta a incidncia do direito privado nas relaes travadas pelo
Estado quando atua no mbito das atividades privadas, porque tudo se resumiria
a servio pblico, prestado por um regime de direito piblico.
c) Critrio do Poder Executivo: o DAM se ocupa das atividades
desenvolvidas pelo Poder Executivo. Mas e as atividades administrativas
secundariamente desempenhadas pelos demais poderes?
d) Critrio das relaes jurdicas: o DAM se ocupa de todas as relaes
mantidas pelo Estado. Mas e as demais relaes de direito pblico travadas pelo
Estado, como as relaes tributrias, constitucionais etc?
e) Critrio teleolgico: conjunto de princpios que disciplinam as
atividades voltadas aos fins do Estado. Mas que contedo?
f) Critrio residual ou negativo: o mbito de incidncia do DAM
definido por excluso, no se preocupando com as atividades legislativas e
jurisdicionais.
g) Critrio da distino entre as atividades jurdicas e sociais do
Estado: a definio das polticas pblicas a serem implementadas pelo DAM no
regida pelo DAM, que se encarrega de disciplina o modo de implementao e
execuo destas polticas.
h) Critrio da administrao pblica: define-se o DAM como o ramo do
direito pblico que disciplina a Administrao Pblica.
o conceito mais detalhado a seguir.
2.2 Conceito de DAM de Hely Lopes Meirelles
A partir do critrio da Administrao Pblica, Hely Lopes Meirelles, define o
DAM como o conjunto harmnico de regras e princpios que disciplina os rgos e
os agentes (a estrutura) bem como as atividades administrativas (a funo),
voltadas realizao direta, concreta e imediata dos fins almejados pelo Estado.
A definio dos fins do Estado (polticas pblicas) no cabe ao DAM e sim
ao cabe ao Direito Constitucional.
Cabe-lhe apenas desenvolver atividades (funo), por meio de seus
agentes, rgos e bens (estrutura), para a realizao direta, concreta e imediata
dos fins pretendidos pelo Estado.
Estas atividades destinam-se a realizar os fins do Estado de forma:

i) direta: uma atuao estatal que no depende de provocao dos


particulares, atuando de ofcio.
A atuao do poder judicirio indireta, porque demanda provocao,
apesar de tambm realizar os fins do Estado.
ii) concreta: a Administrao no se ocupa de situaes genricas e
abstratas, mas sim se preocupa com situaes concretas, ao contrrio do Poder
Legislativo, que disciplina hipteses abstratas e genricas.
iii) imediata: a Administrao realiza imediatamente as polticas pblicas
acolhidas pelas normas jurdicas, implementando-as concretamente por meio de
sua atividade administrativa.
J a atividade de definio das polticas pblicas funo mediata, eis
que no satisfaz concretamente tais objetivos, apenas fixando-os e tutelando-os
no mbito normativo (desempenhada pelo legislativo e pelo constituinte).
2.3 Conceito de DAM de Maral Justen Filho
Trata-se de variao do conceito de DAM a partir do critrio da
Administrao Pblica.
O Direito Administrativo o conjunto de normas de direito pblico que
disciplinam a Administrao Pblica, esta entendida tanto em sentido orgnico
(subjetivo, enquanto pessoa), como tambm em sentido material (ou objetivo,
enquanto atividade).
Portanto, o DAM tem por objeto:
a) disciplinar a administrao pblica enquanto atividade: atividade
uma atuao contnua, formada por um conjunto de aes e omisses,
consideradas unitariamente tendo em vista uma finalidade.
A finalidade desta atividade administrativa, desde conjunto de aes da
Administrao, a realizao dos direitos fundamentais, sejam eles direitos a
uma absteno ou a uma prestao do Estado.
Trata-se da disciplina dos poderes da administrao, dos seus atos, dos
seus modos de agir, do exerccio de suas funes etc.
Assim, o DAM dever disciplinar a atividade administrativa:
a.1) para garantir que a atividade administrativa respeite os
direitos fundamentais de proteo contra o Estado: que so limitaes ao
poder do Estado (atuao passiva ou negativa do Estado, de no violar tais
garantias de liberdade) e
a.2) para garantir que a atividade administrativa satisfaa os
interesses coletivos: tal satisfao deve se dar de forma concreta (no plano
real), direta (de ofcio) e imediatamente (e no mediatamente pelo mero
reconhecimento normativo do interesse) as necessidades coletivas condensadas

nos direitos fundamentais a uma prestao do Estado (atuao positiva ou


comissiva do estado, de promover certos interesses).
b) disciplinar a Administrao Pblica enquanto pessoa: o DAM
disciplina a organizao e o funcionamento das estruturas estatais e no estatais
(organizaes no governamentais voltadas satisfao de interesses coletivos
terceiro setor), encarregadas do desempenho da atividade administrativa.
Trata-se dos agentes, das entidades, dos rgos, dos bens que integram a
denominada mquina administrativa.
3 FONTES DO DAM
a) a Lei: lei em sentido amplo, desde normas constitucionais at atos
normativos infralegais.
Estas

normas

formam

um

conjunto

harmnico

hierarquizado

(escalonado), j que mantm entre si uma relao de compatibilidade vertical


entre as normas de diferente escalo hierrquico e uma relao de coordenao
entre as normas de mesma estatura hierrquica.
Diz-se que um ato ou norma indiretamente inconstitucional quando viola
uma norma infraconstitucional que lhe imediatamente superior e que, por isso,
afronta o princpio constitucional que exige a tal relao de compatibilidade
vertical (princpio da hierarquia normativa).
b) a doutrina: no h acordo entre o entendimento da doutrina no mbito
administrativo, o que retira um pouco da sua fora como fonte de direito.
c) jurisprudncia: importante diante da falta de codificao do DAM e da
legislao esparsa e da doutrina contraditria.
Smula vinculante: s o STF pode edit-las, nos moldes da lei 11.417, com
previso na EC 45/04. Tem por objeto a economia processual, mas o STF vem
usando como instrumento de encerrar o risco de leso econmica, com fins
polticos (governamentais).
d) costume: no cria nem extingue obrigaes. prtica reiterada,
constante e uniforme de determinado comportamento, em razo da conscincia
de sua obrigatoriedade jurdica.
e) princpios gerais do direto: regras implcitas impregnadas na
conscincia da sociedade, como a que veda o enriquecimento ilcito, que obriga a
indenizar os danos causados a outrem, que impede se beneficiar da prpria
torpeza.
4 SISTEMAS DE CONTROLE DA ADMINISTRAO
a)

sistema

do

contencioso

administrativo:

da

Frana,

ato

administrativo ser revisto pela prpria administrao. Excepcionalmente, o


judicirio poder rever o ato administrativo quando envolver: estado ou

capacidade das pessoas; atividades do Estado disciplinadas pelo direito privado;


propriedade privada; represso penal.
A EC 7/77 tentou implantar tal sistema no Brasil, mas restou inoperante.
b) sistema da jurisdio nica: a Administrao pode controlar seus
prprios atos, mas a ltima palavra ser do judicirio, que poder rev-los.
Diz-se que impossvel implantar um sistema misto porque pelo menos
uma das duas jurisdies deve prevalecer sobre a outra em carter definitivo.
E certa mistura entre elas j natural nos dois sistemas anteriores.
5 ESTADO, GOVERNO E RESPECTIVAS FUNES
5.1 O Estado de Direito
a) Estado: a pessoa jurdica, o sujeito de direito, que pode ser titular de
direitos e assumir deveres, ao contrrio da administrao pblica.
o Estado (e no a administrao) quem contrata, responde civilmente,
que celebra convnios, que responde pelos seus atos.
b) Estado de Direito: o Estado de obedece s suas prprias leis, cujo
poder encontra limites nas normas jurdicas por ele mesmo editadas.
Um Estado de Direito tem as seguintes caractersticas:
b.1) separao de poderes: identificam-se trs funes estatais, que so
separadas e atribudas a diferentes rgos (poderes).
Observao: fala-se na existncia de cinco poderes, somando-se o MP e o
TC, porque ambos tm i) estrutura prpria e autnoma, sem interferncias
externas e ii) competncias prprias e privativas, que no podem ser substitudas
ou avocadas por ningum.
b.2) direitos fundamentais: um Estado de direito reconhece e respeita
direitos fundamentais;
b.2) sujeio ao princpio da legalidade: o poder do Estado previsto e
limitado pela lei. Alis, o prprio Estado, seus poderes, rgos, competncias etc.
so disciplinados pela lei.
b.3) sujeio dos atos estatais ao controle jurisdicional: os atos
praticados pelo Estado so passveis de reviso pelo Poder Judicirio, com as
garantias de imparcialidade a ele inerentes.
5.2 As funes do Estado
a) noo de funo do Estado: atividade desempenhada no interesse
alheio. Funo pblica a atividade desempenhada para a tutela dos interesses
da coletividade (alheio).
b) funes tpica e atpica dos poderes do Estado:

b.1) funo tpica: a funo tpica de um Poder do Estado aquele em


razo do qual foi criado o rgo estatal encarregado de desempenh-lo. a
principal funo desempenhada pelo rgo.
b.2) funes atpicas: as funes atpicas, secundrias, so aquelas que
os Poderes desempenham com o objetivo de manter o seu funcionamento ou a
sua independncia.
c) Funes tpicas dos trs poderes:
c.1) funo legislativa: tpica legislar e, para uns, fiscalizar os demais
poderes;
c.2) funo executiva: tpica administrar;
c.3) funo judiciria: tpica resolver casos concretos.
d) Caractersticas das funes tpicas:
d.1) funo legislativa: geral, portanto, destinada a atingir a todas as
pessoas indistintamente, sem endereo especfico para uma determinada pessoa,
ou seja, destina-se a produzir efeitos erga omnes, indistintamente; abstrata, ou
seja, no tem em mente situaes concretas e casos especficos, mas disciplina
situaes

abstratas,

hipotticas;

inova

ordenamento

jurdico,

criando,

modificando ou extinguindo direitos e obrigaes, ou seja, introduzindo,


extinguindo e alterando as normas do ordenamento jurdico.
d.2) funo jurisdicional: concreta, ou seja, destina-se a enfrentar e
resolver situaes especficas, particulares, casos concretos, no se tratando de
atividade voltada a situaes em tese, abstratas, hipotticas ( exceo do
controle concentrado de constitucionalidade); indireta, ou seja, sua atuao
demanda provocao por parte dos legitimados para tanto, no atuando de
ofcio; intangibilidade jurdica; suas decises produzem coisa julgada, no mais
podendo ser revista pelos demais poderes e por si mesmo (salvo ao rescisria);
imparcialidade, porque no parte interessada nas decises (substitutividade).
d.3) funo administrativa: aplicar a norma jurdica na tarefa de
administrar; concreta, porque enfrenta casos concretos, especficos, reais, no se
envolvendo com situaes hipotticas, abstratas, em tese; direta, ou seja, de
ofcio, sem provocao do interessado.
Os regulamentos autnomos (sobre organizao da administrao) so
exceo atividade concreta e imediata. A coisa julgada administrativa impede a
reviso no mbito da prpria administrao, apenas. A MP atuao legislativa
atpica.
5.3 Governo e funes de governo

a) governo: um dos trs elementos que integram o Estado, ao lado do


povo e do territrio.
Trata-se de quem exerce o comando, a direo, o controle de um povo em
seu territrio, definindo as polticas pblicas a serem implantadas.
b) governo soberano: o governo ser soberano quando possuir:
b.1) independncia: o governo soberano quando tem independncia
relativamente aos governos dos demais Estados no plano internacional; e
b.2) supremacia: o governo soberano quando tem supremacia em
relao aos demais poderes no plano interno, ou seja, quando se impuser sobre
todos os demais ncleos de poder no plano interno.
c) funo de governo (ou funo poltica): poder de editar decises de
contedo poltico, de governo, voltadas definio das polticas pblicas de um
Estado.
Tais decises de contedo poltico relacionam-se prpria existncia do
Estado e formulao de escolhas polticas primrias.
No

envolvem

exatamente

satisfao

concreta

imediata

de

necessidades coletivas. Tais como decretao de estado de defesa, de stio,


declarao de guerra e celebrao da paz, o veto de lei.
Tal poder derivado diretamente da constituio e somente ela est
submetido, comportando ampla discricionariedade (ou poder de conformao,
nos limites constitucionais).
6 CONCEITOS DE ADMINISTRAO PBLICA
6.1 Administrao Pblica em sentido amplo e em sentido estrito
Sentido estrito: em sentido estrito, Administrao Pblica abarca apenas
os rgos

e pessoas jurdicas

meramente executivas. So as

pessoas

meramente administrativas, que desempenham as tradicionais funes


administrativas, ou seja, de mera execuo concreta, de mera satisfao
concreta do interesse pblico.
So rgos e pessoas meramente administrativas, de execuo.
Sentido amplo: j em sentido amplo, Administrao Pblica abarca, alm
da Administrao em sentido estrito (meramente executiva) tambm, os rgos
de governo, ou seja, os rgos que desempenham uma funo poltica,
possuindo competncia para estabelecer as polticas pblicas.
Definir polticas pblicas significa estabelecer as diretrizes e os programas
de atuao governamental, os planos de atuao do governo. Trata-se da eleio,
mediante competncias amplamente discricionrias, dos modos de satisfao

dos fins do Estado, fins estes que esto definidos nas normas jurdicas
(geralmente constitucionais) de forma genrica e ampla.
o que se d, por exemplo, com o poder de escolha dos meios,
instrumentos e formas de atendimento aos fins e metas pblicos constantes nas
normas constitucionais programticas.
Trata-se de um poder eminentemente poltico (funo de governo ou funo
poltica) e no uma atividade meramente administrativa.
6.2 A Administrao Pblica enquanto pessoa administrativa
Critrio formal, subjetivo ou orgnico: sob um critrio formal, orgnico
ou subjetivo, trata-se da Administrao Pblica enquanto pessoa, enquanto
mquina administrativa, formada pelos seus agentes, bens, rgos, enfim, pelas
estruturas administrativas.
So os bens, agentes, rgos, enfim a estrutura que compe a mquina
administrativa.
saber quem desempenha a atividade, e no o que exercido.
Observao: frise-se que pode haver pessoas jurdicas que integram a
Administrao

Pblica

em

sentido

formal

(ou

subjetivo),

mas

que

no

desempenham atividades materialmente administrativas.


So os casos das entidades da Administrao Pblica Indireta que
desempenham atividade econmica em sentido estrito, como o Banco do Brasil
(SEM) e a Caixa Econmica (EP) que no tem por finalidade precpua a satisfao
de concreta de interesses coletivos fundamentais.
Critrio adotado pela constituio: o critrio formal ou orgnico ou
subjetivo que a Constituio adota quando define que a Administrao Pblica
formada pela Administrao Pblica Direta e Indireta (autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista).
6.3 A Administrao Pblica enquanto atividade administrativa
Critrio material ou objetivo: sob um critrio material ou objetivo, tratase da administrao pblica enquanto atividade desempenhada pela pessoa
Administrao Pblica.
a atividade de satisfao concreta, direta e imediata de necessidades
coletivas.
A atividade administrativa desempenhada pela mquina administrativa.
saber o que se faz, e no quem faz.
Observao: h pessoas que no integram formalmente a Administrao
Pblica (Administrao em sentido formal, orgnico ou subjetivo), mas que
desempenham

atividades

materialmente

administrativas,

satisfazendo

concretamente interesses fundamentais (Administrao em sentido material ou


objetivo).
As empresas privadas delegatrias de servios pblicos (pessoas privadas
que exercem servios pblicos por delegao do poder pblico, como as
concessionrias e permissionrias) no integram formalmente a Administrao
Pblica (no so empresas pblicas nem sociedades de economia mista), mas
desempenham atividades materialmente administrativas.
Com efeito, as pessoas privadas delegatrias de servios pblicos
promovem a satisfao concreta de interesses coletivos fundamentais da
sociedade, mas no integram a Administrao Pblica.
Isto tambm ocorre com as organizaes sociais que exercem atividades de
utilidade pblica, previstas em contrato de gesto firmados com o poder pblico.
Estas

organizaes

materialmente

sociais

administrativa,

tambm
mas

desempenham

no

integram

uma

atividade

formalmente

Administrao Pblica, j que a Constituio adota um sentido formal, orgnico


ou subjetivo para definir o que seja Administrao Pblica.
7 AS TRS FUNES DA ADMINISTRAO PBLICA
7.1 - Funo administrativa
Funo administrativa uma competncia, ou seja, um conjunto de
poderes atribudos a algum para atingir certas finalidades (a satisfao de
determinados interesses).
Mais
permanente

precisamente,
(agentes,

atribuio,

rgos

uma

organizao

entidades

que

compem

estvel
a

mquina

administrativa ou a Administrao Pblica), do encargo de desenvolver uma


atividade a fim de promover a satisfao de interesses transcendentes essenciais
(satisfazer direitos fundamentais da coletividade: atividade administrativa), e
que, para isso aquela organizao recebe um conjunto de poderes jurdicos
submetidos a controle jurisdicional.
atribuio pessoa administrativa de certos poderes jurdicos para
executar o dever de atingir a realizao de certos interesses, uma competncia,
enquanto plexo de poderes recebidos para atingir finalidades.
So trs as funes ou competncias administrativas, por meio das quais a
administrao promove a satisfao concreta, imediata e direta das necessidades
coletivas (direitos fundamentais a uma prestao) e o respeito s garantias e
liberdades individuais (direitos fundamentais a uma absteno):
7.2 As trs variantes da funo administrativa
a) funo administrativa conformadora ou ordenadora: poder de
limitar as liberdades individuais, para harmoniz-las.

b) funo administrativa prestacional: atividade de satisfao concreta


de necessidades coletivas representadas pelos direitos fundamentais.
c) funo administrativa regulatria: tem por objetivo promover a
modificao dos comportamentos das pessoas, por meio de incentivos e
desincentivos, de forma a influenciar a sociedade civil para que assuma as
condutas adequadas a certos valores ou assuma certos encargos, sempre com
vistas ao atingimento (privado) de interesses coletivos fundamentais.
7.3 - Funo administrativa e atividade administrativa:
A funo administrativa o conjunto de competncias administrativas
(dever de atingir finalidades + poderes para tanto)
A atividade administrativa a manifestao concreta, a realizao,
desta funo, o conjunto de aes por meio do qual se exercita a funo.

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