Esta uma publicao do Programa

Oramentos Sensveis a Gnero / ONU Mulheres

ORAMENTOS SENSVEIS A GNERO:

CONCEITOS E EXPERINCIAS

organizao:

Mrcia Larangeira Jcome e Shirley Villela

Mrcia Larangeira Jcome
projeto grfico e diagramao: Faz Design / Isabela Faria
diagramao: Isabella Alves e Isadora Melo
tradues: Ludmila Cordeiro e Mizael Nascimento
reviso de texto: Joseane Cabral
reviso de originais: Ftima Ferreira, Joseane Cabral, Mrcia Larangeira Jcome,
Nataly Queiroz e Shirley Villela
impresso: Grfica e Editora Qualyt- DF
tiragem: 2.000 exemplares
apoio: Agncia Espanhola de Cooperao Internacional
e Desenvolvimento AECID.
coordenao editorial:

Os textos deste livro so de responsabilidade exclusiva de suas autoras e autor,

no podendo, em caso algum, considerar-se que refletem a posio de ONU Mulheres.

programa oramentos sensveis a gnero

onu mulheres

Distribuio gratuita.
Autoriza-se a reproduo desde que citada a fonte.

Agradecimentos

A realizao deste livro contou com a permisso inestimvel

dada pelas autoras e autores e pelas respectivas editoras, que
cederam os direitos autorais das referidas obras para sua publicao no Brasil. Nosso muito obrigada a todas e todos.
Agradecemos a disponibilidade e o dilogo franco e aberto
que se interps entre as equipes de trabalho de coordenao editorial, traduo, reviso e design, sem os quais teria sido difcil
conceber esses livros.
Fazemos agradecimentos especiais: Raquel Coello, que
sempre nos brindou com seu conhecimento com generosidade e
entusiasmo, Antonella Picchio, pela inspirao que sua presena
e seus textos sempre nos proporcionam, e Corina Rodriguez,
pela generosidade de ceder vrios de seus elucidativos artigos.
Encontrar companheiras lusfonas em frica e sia nos estimulou ainda mais nesta jornada. Agradecemos Clara Barros,
de ONU Mulheres do Cabo Verde, que nos proporcionou a aproximao com Monica Costa e a experincia de Timor-Leste. E um
obrigado especial Monica, pelo debate constante e paciente,
por sua amvel disposio em ajudar no contato e na mediao
do dilogo com outras importantes autoras. Esses fatores fizeram
com que a superao de obstculos (inerentes a um trabalho de
edio que envolve pessoas em pases caracterizados por lnguas
e realidades to distantes) se transformasse em um prazeroso
encontro e frutfero trabalho.

11
15

Apresentao
Introduo
ORAMENTOS SENSVEIS A GNERO E SEUS DESAFIOS

27
63

Oramentos sensveis a gnero: ferramentas metodolgicas

Experincias internacionais e do Mxico
Helena Hofbauer e Claudia Vinay

Expectativas versus realidade nas iniciativas

de oramentos sensveis a gnero

Debbie Budlender

115

O papel dos oramentos sensveis a gnero na construo

da igualdade e do fortalecimento das mulheres

Rhonda Sharp

ECONOMIA FEMINISTA

133

Anlise econmica para a igualdade: as contribuies

da economia feminista

Corina Rodrguez Enrquez

159

Condies de vida: perspectivas, anlise econmica e polticas pblicas

199

Gastos, tributos e equidade de gnero: uma introduo ao estudo

Antonella Picchio
da poltica fiscal a partir da perspectiva de gnero

Corina Rodrguez Enrquez

BEM VIVER: O TEMPO, O TRABALHO, O CUIDAR DA VIDA

237

A economia do cuidado: um percurso conceitual

251

O paradoxo do cuidado: necessrio, porm invisvel

287

Bem viver: germinando alternativas para o desenvolvimento

325
327

Siglas e acrnimos

Valria Esquivel
Cristina Carrasco
Eduardo Gudynas

Autoras e autor

Apresentao

Nas ltimas dcadas, a maioria dos pases latino-americanos

assumiu um crescente compromisso com a igualdade de gnero.
Foram assinados tratados internacionais em defesa e promoo
dos direitos humanos das mulheres, e, no mbito nacional, os
pases tm introduzido mudanas nas leis civis e penais, aprovado
sistemas de cotas de representao poltica, nos nveis local e
nacional, e institucionalizado e fortalecido mecanismos de defesa
dos direitos das mulheres. Entretanto, esses compromissos e
avanos legais no tm sido respaldados, posteriormente, por
recursos oramentrios que permitam concretizar as aes em
programas e polticas pblicas com objetivos claros de reduo das
lacunas de desigualdade e cumprimento dos direitos das mulheres.
Nesse contexto, a Entidade das Naes Unidas para a Igualdade de Gnero e o Empoderamento das Mulheres - ONU Mulheres,
antes UNIFEM , por meio do programa Oramentos Sensveis a
Gnero, vem apoiando iniciativas de oramentos com perspectiva
de gnero em diferentes pases do mundo, como uma ferramenta
poderosa e inovadora. Ela permite, por um lado, medir o compromisso real dos governos com o tema da desigualdade de gnero,
ao relacionar as polticas pblicas com suas respectivas dotaes
oramentrias. Por outro, possibilita promover um uso mais eficiente dos recursos pblicos ao melhorar a gesto, fortalecer a
transparncia e prestao de contas, alm de democratizar a gesto pblica. Paralelamente, trabalha-se, tambm, possibilitando
maior empoderamento e maior participao das mulheres nos
processos de tomada de decises, especialmente naqueles vinculados utilizao dos recursos pblicos.

10

11

Atuando na Amrica Latina desde o ano 2000, esse programa vem apoiando, em nove pases, projetos e processos diversos,
que tm produzido resultados realmente promissores no sentido
de institucionalizar a perspectiva de gnero nos processos de
planejamento e elaborao oramentria, nos seus vrios nveis
de interveno (nacional, intermedirio e local). As organizaes
parceiras governos, movimentos de mulheres, sociedade civil,
academia e outros tm desenvolvido ferramentas e estratgias
para incidir nas diferentes frentes e possibilidades de atuao
nesse campo. Alm disso, esse trabalho permite e recomenda a
articulao e o dilogo permanente entre diferentes instituies.
No Cone Sul, temos trabalhado, h vrios anos, na Argentina,
no Brasil, Paraguai e Uruguai, em diferentes nveis. No Brasil, o
trabalho comeou e continua a ser desenvolvido no mbito local,
em Recife, e tambm em nvel nacional, com organizaes de mulheres e da sociedade civil, com nfase nos mecanismos de controle social e monitoramento da dotao e execuo oramentria.
Alm disso, apoiamos fortemente o trabalho dessas organizaes
na incidncia por polticas pblicas, junto aos poderes Legislativo
e Executivo, a fim de que contemplem os direitos das mulheres
em seu desenho e na elaborao oramentria dos recursos que
devem ser alocados para seu cumprimento.
No esforo de conduzir melhor essas experincias, o programa sempre investiu no fomento da produo de conhecimentos e
de novas ferramentas de interveno, assim como na sistematizao das experincias e dos processos em curso, como forma de
aumentar o conhecimento e melhorar a capacidade de funcionrios e funcionrias nessa temtica, e tambm das organizaes de
mulheres e da sociedade civil. Foram desenvolvidos instrumentos,
guias e metodologias vinculados temtica dos Oramentos Sensveis a Gnero, divulgados na pgina da web coordenada pelo
programa (http://www.presupuestoygenero.net/).
Percebemos, no entanto, que essa larga produo de conhecimento no estava disponvel em lngua portuguesa, e esse
o esforo deste livro. Buscou-se selecionar alguns textos (originalmente em espanhol e ingls) que apresentem os conceitos

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existentes nesse campo de conhecimento tais como economia

feminista, bem viver, poltica fiscal, uso do tempo e trabalho do
cuidado , alm de relatar algumas experincias em diversas partes do mundo.
Esperamos que essa pequena contribuio de ONU Mulheres
possa estimular o interesse e a curiosidade sobre o tema e como
ele se articula com questes que, a princpio, pareceriam distantes; que possa, ainda, apoiar novos estudos e abrir mais espaos
de interveno nos oramentos pblicos, para que a defesa dos
direitos das mulheres possa vir acompanhada de cada vez mais
recursos para seu cumprimento.
Rebecca Reichmann Tavares
Representante de ONU Mulheres
para o Brasil e os pases do Cone Sul

13

Introduo

Quando falamos sobre oramento sensvel a gnero1 (OSG),

as pessoas costumam fazer uma expresso interrogativa, parecendo no conseguir conectar dois assuntos, que, aparentemente,
no tm qualquer vnculo. De fato, esse tema ainda pouco explorado no Brasil, com exceo de algumas organizaes que, h
muitos anos, j trabalham em seu favor. Entretanto, ele tem sido
estudado, descrito, conceituado e sistematizado mundo afora,
com especial destaque nos pases da Amrica Latina. A inteno
primeira deste livro , justamente, oferecer ao pblico lusfono
alguns insumos que possam trazer luz essa temtica, assim
como os temas correlatos que complementam sua compreenso.
Esperamos que ele sirva de estmulo a que novas publicaes e
pesquisas sejam produzidas no Brasil e em outros pases de lngua
portuguesa.
importante destacar que o critrio de escolha dos textos
para este livro foi baseado na proposta de oferecer uma gama
de artigos que pudessem abarcar o tema de uma maneira restrita a alguns assuntos pontuais, mas que, em seu conjunto, so
fundamentais para a compreenso mais ampla sobre o surgimento e desenvolvimento de processos de construo e aplicao dos
OSGs. Decidimos no incluir artigos que j tenham sido publicados
em portugus. Sabemos que organizaes e redes no Brasil tais
como CFEMEA, INESC, Coletivo Leila Diniz, SOS Corpo, Frum Estadual de Reforma Urbana de Pernambuco (FERU-PE), Frum Brasil
1

Em ingls, Gender Responsive Budget.

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do Oramento e em outros pases de lngua portuguesa tm

feito contribuies importantes sobre essas temticas em seus
livros, boletins, sites e campanhas. Nossa inteno contribuir
com outros textos que no estavam disponveis em nossa lngua,
para ampliar a oferta ao nosso alcance. Nesse sentido, embora o
Timor-Leste seja um pas lusfono, a literatura produzida e apresentada aqui foi elaborada, originalmente, em ingls e est sendo
traduzida para o portugus pela primeira vez.
Mas, afinal, o que vem a ser um oramento sensvel a gnero?
Por que essa (ou deveria ser) uma questo importante? Como
esse tipo de oramento deve ser elaborado? Algumas dessas perguntas sero respondidas pelos textos selecionados, traduzidos
e publicados neste livro; outras, no. J me explico: apesar de a
conceituao de oramentos sensveis a gnero estar bastante
desenvolvida, assim como os conceitos sobre temas correlatos, o
como fazer um desafio. No somente devido complexidade
tcnica e poltica, mas porque os modos de introduzir e implementar o recorte de gnero nos processos oramentrios so muito
diversos e dependem de uma srie de fatores e variveis tais
como a legislao, o mtodo de planejamento e de elaborao do
oramento, a vontade poltica, o alcance geopoltico da atuao,
a mobilizao da sociedade civil e sua capacidade de monitoramento, dentre outros. Esses fatores, por sua vez, variam conforme
o contexto nacional e/ou local, mas tambm o internacional, visto
que as mudanas ocorridas nas agncias de cooperao internacional tm acarretado efeitos nesse campo, tema que ser explorado por alguns artigos selecionados para esta publicao.
Para compreender o vnculo entre oramento e gnero, devese considerar que os processos de planejamento e de elaborao
do oramento de uma cidade, um estado ou pas devem sempre
visar maneira mais adequada de usar os recursos pblicos disponveis para suprir as necessidades das pessoas que ali vivem.
Isso pode nos levar a refletir sobre se as necessidades de mulheres
e homens so iguais, e tambm a indagar qual o impacto das
polticas pblicas sobre elas e eles. a partir dessa reflexo que
se comea a pensar esses processos com o enfoque de gnero.

16

O elemento gnero e sempre foi (des)estruturante em nossas sociedades eurocntricas, brancas, capitalistas e patriarcais.
A desigualdade de poder entre homens e mulheres foi e continua
sendo um entrave ao desenvolvimento pleno da capacidade, autonomia e do poder das mulheres. Infelizmente, essa uma unanimidade em, praticamente, todas as naes do mundo, mesmo
naquelas onde os direitos das mulheres foram ampliados. Os ndices de violncia contra as mulheres, as diferenas salariais para
postos de mesmo nvel e a no considerao das necessidades
das mulheres nos processos governamentais de planejamento so
apenas alguns indicadores do quanto ainda necessrio avanar.
sabido que, historicamente, os homens estiveram frente
do poder aqui expresso como as funes dos poderes poltico,
econmico e social e, logo, das principais decises com respeito a tudo. Nesse contexto, fica fcil perceber que as necessidades bsicas das mulheres (e outras no to bsicas assim, porm, que importam para elas) nunca foram contempladas sob
os mais diversos mbitos; no seria diferente no que diz respeito
aos processos de planejamento do oramento com vistas a uma
distribuio de recursos mais equnime. Pensar em inserir gnero
nesses processos requer uma quebra de paradigma cultural que
faz governantes estremecerem...
No mbito poltico, a situao ainda desafia, mesmo quando
as mulheres se aproximam do poder. No Brasil, apesar de termos
uma presidenta eleita por voto direto em 2010, a participao poltica das mulheres ainda uma das menores do mundo: em 2011,
apenas 11% das cadeiras do Congresso Nacional estavam preenchidas por elas. No poder Executivo, a situao no diferente.
Para ilustrar, nas eleies para governador em 2010, somente 18
mulheres se candidataram contra 145 homens; destas, s duas se
elegeram contra 25 representantes masculinos.2

ARAJO, Clara. As mulheres e o poder poltico desafios para a democracia

nas prximas dcadas. In: BARSTED, Leila L.; PITANGUY, Jacqueline (Org.).
O progresso das mulheres no Brasil 2003-2010. Rio de Janeiro: CEPIA; Braslia:
ONU Mulheres, 2011.
2

17

A Entidade das Naes Unidas para a Igualdade de Gnero e

o Empoderamento das Mulheres ONU Mulheres, antes UNIFEM
vem trabalhando o tema de oramentos sensveis a gnero por
meio de um programa mundial, que busca institucionalizar o enfoque de gnero nos processos de planejamento e elaborao do
oramento nos vrios nveis de atuao governamental (local, estadual e nacional). Busca, tambm, fortalecer os movimentos de
mulheres e organizaes da sociedade civil para incidirem junto
ao poder poltico, por meio de controle social e do monitoramento oramentrio. O objetivo dessa incidncia a alocao justa
dos recursos necessrios implantao de polticas que criem
condies para que as mulheres exeram seus direitos de maneira
igualitria aos homens, e tambm pela exigncia de transparncia
no uso desses que so recursos pblicos. Para isso, um esforo
muito grande tem sido feito, a fim de aumentar e melhorar a produo de conhecimento sobre os temas relativos a OSG, apoiar a
ampliao da produo de dados desagregados e promover o desenvolvimento de ferramentas, guias e metodologias que possam
estimular a insero do enfoque de gnero em todos os processos
da gesto pblica.
O oramento a concretizao dos objetivos de um governo,
ou seja, por meio dos recursos alocados e executados nas aes
governamentais que o governo pe em prtica seus objetivos reais. Para alcan-los, no entanto, fundamental estabelecer metas, que, por sua vez, devem ser baseadas em dados desagregados
por sexo, raa, idade e outras variveis. Alm disso, necessrio
que se criem indicadores que possibilitem o monitoramento posterior do alcance ou no dessas metas. Em todo esse processo, deve ser considerado o impacto diferenciado que as polticas
pblicas tm sobre mulheres, homens, meninas e meninos.
Um olhar sob a perspectiva de gnero muda a viso acerca
das polticas pblicas e de sua importncia para criar condies
de enfrentamento das desigualdades. fundamental, por exemplo, que se considere o trabalho reprodutivo, domstico e de
cuidados (com pessoas idosas, enfermas e crianas), executado,
principalmente, por mulheres, na hora de desenhar as polticas

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pblicas de educao, trabalho, infraestrutura, sade, transporte,

lazer, cultura, segurana, enfim, em todos os mbitos da vida, em
que as mulheres devem ser consideradas em suas especificidades.
Quando uma creche criada, ela beneficia no s as crianas,
mas, principalmente, libera as mes para o que quer que queiram
ou possam fazer, o que lhes possibilita condies mnimas para
estudar, capacitar-se, ter um emprego, cuidar de si mesmas. S
nessa frase, tocamos em oramentos da rea de educao, trabalho e emprego, sade, lazer. E esse apenas um exemplo em meio
a tantos. Esse o olhar que insere gnero na gesto pblica.
Melhorar a capacidade de vislumbrar esses aspectos nas
aes governamentais diz respeito a uma mudana radical na forma de olhar o oramento. Para isso, preciso que a vontade poltica se traduza na produo de dados e estudos, na capacitao
de pessoal especfico, no estabelecimento de metas e na produo
de indicadores de gnero. Tais iniciativas podem ser aplicadas em
nvel governamental local ou nacional e devem envolver funcionrios e funcionrias que participam do planejamento geral e que
elaboram os oramentos nos rgos governamentais, alm de legisladores e legisladoras.
No Brasil, desde 2004, por meio de um rico processo de conferncias municipais, estaduais e nacional, os movimentos de
mulheres, com apoio da Secretaria de Polticas para as Mulheres
(SPM), conseguiram aprovar o Plano Nacional de Polticas para as
Mulheres (PNPM). Esse plano, a partir de sua segunda edio, em
2008, torna obrigatrio que haja dotao oramentria para as
aes do II PNPM, em todos os ministrios, j a partir do Plano
Plurianual (PPA) 2008-2011. Isso significa, na prtica, que os ministrios devem incluir, em seus planejamentos, os recursos previstos
para cada ao do Plano, que enfrente a desigualdade de gnero no
pas e promova os direitos das mulheres em todas as frentes.
Esse foi um avano inestimvel, que imps novos desafios, tais
como o monitoramento interno e o controle social dessas aes
para garantir sua execuo, a constatao de que no h suficientes dados desagregados por sexo e outras variantes, assim como
a falta de indicadores de gnero adequados. Verifica-se ainda que

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muitos ministrios persistem em programas e aes abrangentes e

universais, estabelecendo valores agregados, que, alm de tornarem mais difcil a identificao dos gastos destinados s polticas
de gnero, no levam em conta o impacto diferenciado das polticas
pblicas sobre mulheres e homens.3
Para incentivar a reflexo acerca desses temas e de outros,
abrimos o livro com um captulo a respeito dos OSGs, de seus desafios, suas dificuldades, metodologias, ferramentas e aplicaes.
As autoras Helena Hofbauer e Claudia Vinay (Mxico), Debbie
Budlender (frica do Sul) e Rhonda Sharp (Austrlia) demonstram
como os OSGs foram levados a cabo em diferentes pases, onde e
por que foram bem-sucedidos, as condies reais que vulnerabilizaram ou fortaleceram tais iniciativas e quais as mudanas concretas
que trouxeram para a realidade. Os artigos oferecem, enfim, uma
mirade de situaes que as autoras analisam criticamente, buscando sempre suscitar a compreenso do leitor para o contexto em
que cada experincia ocorreu, o que faz toda a diferena no que
tange aos desafios e s solues encontradas.
A seguir, tratamos de incluir artigos sobre a Economia Feminista, que descortina, para leigos e economistas, uma viso revolucionria da disciplina Economia, apresentada com diferentes olhares
por Corina Enrquez Rodrguez (Argentina) e Antonella Picchio (Itlia). As articulistas evidenciam as relaes entre trabalho domstico, reprodutivo e de cuidados e a Economia tradicional. Analisam,
teoricamente, o fato de a Economia no considerar, at os dias
de hoje, esses tipos de trabalho como trabalhos produtivos, que,
portanto, devam ser reconhecidos e refletidos nas contas pblicas.
Essa lacuna, no que se refere ao reconhecimento dessas atividades
como imprescindveis reproduo da vida social, faz com que sequer haja polticas pblicas que ofeream opes dignas a quem as
exerce. E sabemos que, desde sempre, quem tem executado esse
trabalho so as mulheres.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Secretaria Especial de Polticas para
as Mulheres. II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. Braslia: SEPM,
2008. Disponvel em: http://www.sepm.gov.br/pnpm/livro-ii-pnpm-completo09.09.2009.pdf. Acesso em: 11 maio 2012.
3

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sobre essa matria o olhar feminista sobre a economia, a

tributao, a poltica fiscal etc. que se constri a base de sustentao para os OSGs e tambm para a produo dos instrumentos
e informaes necessrios para que essas polticas sejam criadas:
pesquisas de uso do tempo, desagregao de dados, produo
de indicadores de gnero, ferramentas de diagnstico e linhas de
base, entre outros, que permitam perceber e analisar como as
polticas (ou a ausncia do recorte de gnero nelas) impactam, de
maneira diferenciada, mulheres e homens.
O terceiro segmento deste livro trata de uma questo considerada crucial para a correo de uma desigualdade que est
na raiz das temticas acerca da Economia Feminista: a discusso
sobre a economia do cuidado e a respeito do trabalho domstico
no remunerado, que, alis, j foi tratado, transversalmente, em
alguns textos anteriores.
Primeiro, Cristina Carrasco (Uruguai) e Valeria Esquivel (Argentina) fazem um passeio pela conceituao acerca do trabalho
domstico e de cuidados, trazendo tona as diferentes abordagens e as contradies que permeiam a nomenclatura e os estudos sobre ambos os temas ao longo do tempo.
Para encerrar, nesse mesmo captulo, trazemos um tema sobre o qual pouco ouvimos falar no Brasil, mas que, recentemente,
fez parte da elaborao das constituies da Bolvia e do Equador: o Bem Viver. Eduardo Gudynas (Uruguai) nos apresenta as
origens desse conceito, ainda em construo, que incorpora um
conjunto de ideias, provenientes das tradies dos povos andinos,
que interroga, de maneira radical, a noo tradicional de desenvolvimento. Ao assumir a noo de Bem Viver como conceito basilar de suas constituies, o Equador e a Bolvia reconhecem que
a sabedoria dos povos andinos tem um legado importante a ser
recuperado e apreendido, o qual poder dar respostas efetivas
a um mundo em estado permanente de crise e tenso, motivadas pelo uso predatrio e indiscriminado dos recursos do planeta,
baseado na explorao de seres humanos e recursos naturais. O
texto apresenta, tambm, as incertezas e dificuldades a respeito
de como proceder, articular e elaborar um dilogo a partir de

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uma realidade j construda, ao mesmo tempo em que sublinha

tal perspectiva dialgica como um caminho possvel rumo a um
desenvolvimento sustentvel.
Por fim, gostaramos de ressaltar que os significados ou modos de interpretao dos conceitos bsicos utilizados nos textos
deste livro podem variar dependendo da autoria. Isso porque,
em diferentes pases, h compreenses e expresses diferenciadas sobre termos que podem ser considerados, no senso comum,
como a mesma coisa. O exemplo clssico a prpria designao
do oramento destinado a reduzir as brechas entre as condies
de vida de homens e mulheres; algumas autoras chamam de oramentos de gnero, enquanto outras se referem a oramentos
para mulheres. Outros casos sero percebidos ao longo do livro
e devem ser vistos no como contradies, mas como diferentes
formas de expressar modos e contextos em que esto inseridos.
Esperamos que a leitura deste livro seja um estmulo busca
de outras publicaes afins, como tambm produo de novos
produtos que possam elucidar, cada vez mais, os temas aqui sugeridos. Isso sem esquecer, obviamente, que o objetivo principal desta
publicao inserir, nas instituies governamentais, a discusso
sobre gnero nas polticas pblicas, para avanarmos, progressivamente, na construo da igualdade entre mulheres e homens.
Shirley Villela
Coordenadora subregional do programa
Oramentos Sensveis a Gnero de ONU Mulheres,
para Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai

22

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Helena Hofbauer e Claudia Vinay

colaborao: Adriana Estrada

Oramentos sensveis a gnero:

ferramentas metodolgicas.

Experincias internacionais e do Mxico

Introduo1
Em diferentes pases do mundo, cada vez com maior frequncia, foram realizadas diversas iniciativas para incluir a perspectiva
de gnero no projeto, na formulao e na programao das atividades governamentais. Uma iniciativa especfica foi o desenvolvimento de anlise e a incluso de critrios de gnero nos
oramentos pblicos.
Falar de um oramento sensvel a gnero, ou de oramentos
para as mulheres, no faz referncia a um oramento parte para
atender especificamente s necessidades das mulheres. Na realidade, analisar os oramentos pblicos pela lente da perspectiva
de gnero busca abrir processos que facilitem uma avaliao dos
impactos que o gasto pblico tem nos gneros. Como tal, um
esforo para desagregar o oramento do governo, partindo do impacto que tem em mulheres e homens, ao mesmo tempo em que
busca identificar os benefcios diferenciados que oferece a distintos grupos de mulheres e homens nos contexto social, econmico,
cultural e poltico prevalecente para cada um destes.
HOFBAUER, Helena; VINAY, Claudia. Presupuestos sensibles al gnero:
Herramientas metodolgicas. Experiencias internacionales y de Mexico. Mexico
DF: FUNDAR, 2002.

Texto original:

O presente documento parte dos resultados do projeto Fortalecendo

a Incidncia de Mulheres Lderes em Oramentos Pblicos com Enfoque
de Gnero, uma iniciativa conjunta entre Igualdade de Gnero: Cidadania,
Trabalho e Famlia e Fundar - Centro de Anlise e Pesquisa, que conta com
o apoio da Fundao Ford. A proposta metodolgica apresentada emana,
principalmente, de Budlender, Kerri e Sharp (1998).
1

27

Esta desagregao importante porque, contrariamente ao

que supem as principais correntes da economia, os oramentos
pblicos no so neutros a gnero. Todo gasto pblico tem algum
impacto, e este no necessariamente igual para mulheres e homens. Ignorar este impacto diferenciado, assim como as implicaes que deveriam ter para o projeto das polticas pblicas e a
designao de recursos, no significa neutralidade, mas desconhecimento das diferenas de gnero.
A maneira mediante a qual se formularam os oramentos pblicos geralmente ignora os papis, as responsabilidades e capacidades diferentes e socialmente determinadas que predominam
para mulheres, homens, meninos e meninas. Estas diferenas esto
estruturadas de tal maneira, que deixam as mulheres e as meninas
em posies de desvantagem frente aos homens, com menos recursos econmicos, sociais e poder poltico. Portanto, indispensvel entender estes impactos diferenciados para a estruturao
de polticas pblicas que partam de condies reais e, dessa maneira, confluam para solues reais.
Os papis que desempenham mulheres e homens na economia
tendem a ser diferentes. Em sociedade, alguns desses papis tm
mais valor que outros: geralmente, aqueles aos quais atribuda
menor importncia tendem a ser invisveis para os arquitetos
das polticas. Por exemplo, o trabalho das mulheres na esfera
reprodutiva no reconhecido como um valor, porque est sempre disponvel.
Estas diferenas nos papis desempenhados por mulheres e
homens (e o valor que lhes atribudo) no s esto integradas s
estruturas sociais e econmicas, mas se reproduzem nas polticas,
nos programas e na distribuio de recursos. Isso tem que ser considerado a fim de traar polticas e destinar recursos de maneira
igualitria e eficiente.
Por conseguinte, uma iniciativa de oramentos sensveis a gnero no s busca ilustrar a atribuio dos recursos, como tambm
analisar o impacto do gasto sobre as mulheres. Como tal, vincula-se de maneira direta com o projeto de polticas pblicas. Esse
fato lana luz sobre a necessidade de introduzir a perspectiva de

28

gnero, de maneira transversal,2 na totalidade do processo oramentrio que comea com a elaborao da proposta por parte
do Executivo, continua com a discusso e aprovao por parte do
Legislativo, para dar passagem ao exerccio do gasto e, finalmente,
a seu controle ou sua fiscalizao.
QUADRO 1

Quanto maior a igualdade de gnero, maior a eficincia

Se na frica fosse dada a mesma capacitao e insumos a mulheres e homens
agricultores, a produo das mulheres aumentaria em mais de 20%.

As disparidades na educao primria e secundria entre homens e mulheres podem

contribuir para que o Produto Nacional Bruto (PNB) de um pas seja 25% mais baixo
que o de outro similar, porm com menores disparidades.
Se as desigualdades do mercado de trabalho latino-americano fossem eliminadas, o
rendimento das mulheres subiria em 50%; e o rendimento nacional, em 5%.

Fonte: ELSON, 1997.

Um processo oramentrio sensvel a gnero deve integrar

esta transversalidade a cada um dos aspectos do gasto, a partir da
perspectiva de gnero, e contribuir para que o uso e a atribuio
de recursos estejam encaminhados rumo equidade.3 Portanto,
um processo oramentrio sensvel a gnero implicaria que tanto
as mulheres quanto os homens estivessem envolvidos em fixar as
metas e planejar os passos necessrios para que o desenvolvimento responda s necessidades e prioridades de mulheres e homens.4

2
O termo transversal de gnero tem conotaes diferentes, variando
conforme o contexto e o estado da arte do debate sobre a perspectiva
de gnero em cada pas. No Brasil, admite-se que o uso do termo
transversalidade de gnero s tem sentido se houver indicadores de gnero
e de raa, alm dos de classe, para avaliar determinada ao governamental,
incluindo-se a a questo oramentria (N.E.).
3

RUSIMBI; BUDLENDER; SHAYO; PEHRSSON, 2000.

SIDA, 1997.

29

Os oramentos pblicos
Diariamente, organizamos e planejamos nossos gastos com
base nos rendimentos de que dispomos. Da mesma maneira, o governo estrutura suas atividades e funes com base nos recursos
disponveis. O Oramento de Despesas da Federao (PEF, no original) o instrumento de poltica econmica mais importante do
governo mexicano: nele so refletidas as prioridades econmicas
e sociais em termos monetrios.
O oramento pblico tem impacto nas aes cotidianas de
toda a sociedade. Para procurar o bem-estar de mulheres, homens, meninos e meninas em especial daqueles grupos que se
encontram em situaes particularmente desvantajosas , o governo pode transferir recursos dos estratos de maiores rendimentos aos mais necessitados, por meio do gasto social. Para que
isso ocorra, importante que a orientao e o exerccio do gasto
sejam adequados.
Geralmente, so os grupos situados na periferia da discusso
poltica que se veem mais afetados pelo oramento pblico. Para
quem vive em condies precrias, o gasto pblico em matria de
sade, educao, infraestrutura e moradia repercute de maneira
direta nas possibilidades de transformar sua condio. Suas necessidades somente sero atendidas se encontrarem expresso
formal nos oramentos pblicos.
Para analis-los, primordial ter uma viso inicial sobre seu
funcionamento. Os oramentos pblicos tm trs funes econmicas principais, que so:
(i) Distribuio de recursos: esta funo se relaciona com a proviso de bens e servios pblicos. O governo decide a diviso
dos recursos pblicos nas diversas funes, polticas e programas que realiza, com base nas prioridades que identifica.
(ii) Distribuio de rendimento e riqueza: uma das funes essenciais do gasto pblico integrar polticas governamentais que
favoream a diminuio da brecha de rendimento e riqueza
entre diferentes grupos da populao.

30

(iii) Estabilizao da economia: os oramentos so uma ferramenta para promover certo nvel de emprego, estabilidade de
preos, crescimento econmico, sustentabilidade ambiental e
balano externo.
Em ltima anlise, o oramento no mais que um clculo
financeiro antecipado dos rendimentos e despesas do setor pblico:
detalha a poltica do gasto (definida com base nos rendimentos esperados), as necessidades da populao, os compromissos do governo
e o entorno macroeconmico. Portanto, os oramentos so meios
para alcanar determinados objetivos planejados nas polticas, mediante a distribuio de recursos para as aes necessrias, a fim de
cumprir com os compromissos do governo frente sociedade.
Partindo dessa premissa, a distribuio de recursos pblicos
e, portanto, os oramentos, devem responder s prioridades polticas, no o contrrio. Quando esta relao entre oramento e
poltica se distorce, torna-se mais difcil assegurar o cumprimento dos objetivos e prioridades que o governo determina mediante
o discurso.
Na atualidade, o Mxico igualmente imensa maioria de
pases em condies similares enfrenta grave rigidez oramentria. fundamental conhecer as restries e a rigidez que caracterizam o oramento, posto que isso determinar, em grande
medida, as oportunidades que existam e aquelas que podem vir a ser
motivadas, para avanar rumo igualdade no gasto pblico. A margem de mobilidade diferente se o nvel de gasto apenas permite
a redistribuio de recursos, que permite aumentar os nveis de
rendimento e gasto.
Os principais limitadores para a redistribuio de recursos
oramentrios so:
Os rendimentos.
A poltica de enxugamento do Estado e, por conseguinte, do
gasto pblico. Para ilustrar isso, basta mencionar que o gasto
lquido do setor pblico no Mxico passou dos 43% do Produto
Interno Bruto (PIB) em 1987 para 22% em 1999.

31

 O gasto comprometido, quer dizer, recursos que esto distribudos para funes e programas governamentais que no
podem desaparecer, seja porque so indispensveis, seja porque se comprometeu uma distribuio em mdio prazo. No
caso do Mxico, isso abarca, por exemplo, o pagamento da
dvida, os salrios da folha do setor educacional, assim como
os do setor de sade. Esse gasto comprometido equivale a
87,17% do gasto lquido total,5 sendo que a porcentagem restante se utiliza para cumprir com funes to essenciais como
o combate pobreza.
Sob essa perspectiva, no de se estranhar que, no setor
pblico, existam resistncias ideia de oramentos sensveis a gnero, sendo que, na maioria das vezes, so entendidos de maneira
estreita, como o aumento do gasto etiquetado para as mulheres.
Por sua vez, tambm no de se estranhar que, com essa viso
limitada, apenas se consigam pequenos incrementos a programas
marginais, que no tm possibilidades reais para transformar as
relaes de gnero que caracterizam nossa sociedade.
QUADRO 2

Barreiras institucionais para introduzir oramentos com perspectiva de gnero

Segundo as experincias do Indian Institute of Management, as principais barreiras para introduzir a
perspectiva de gnero na tarefa do Ministrio das Finanas a Secretaria da Fazenda e Crdito
Pblico, no nosso caso so as seguintes:
1. falta de compreenso do vnculo entre gnero e o papel da Secretaria;
2. uma lgica, dinmica e estrutura institucionais que no contribuem para
a promoo do enfoque de gnero;
3. desconhecimento, por parte da sociedade civil, das atitudes e lgicas
prevalecentes no trabalho e entre os funcionrios da Secretaria;
4. conhecimentos e capacidades insuficientes, por parte das organizaes de
mulheres, para participar ativamente nos debates de poltica macroeconmica.
Fonte: BUDLENDER; KERRI; SHARP, 1998, p. 8.

32

SHCP, 2000, p. 14.

Tambm fundamental conhecer o marco jurdico da programao e do oramento; a fonte, organizao, apresentao e periodicidade da informao oramentria; os tempos do processo
oramentrio, assim como os atores envolvidos nele.6
Devido ao fato de que um oramento sensvel a gnero no
s se refere ao gasto etiquetado para as mulheres, mas tambm
busca integrao transversal da perspectiva de gnero nos programas pblicos, a fim de assegurar a distribuio igualitria de
recursos, fundamental identificar os atores-chave no setor pblico, assim como os tempos adequados para incidir. No basta se
pronunciar, no momento da discusso do oramento na Cmara
de Deputados, se bem que isso necessrio para que o Legislativo
faa presso sobre o Executivo, com relao a um gasto mais igualitrio. fundamental trabalhar com as reparties e entidades do
poder Executivo, para que estas integrem a perspectiva de gnero
na definio de suas aes, o estabelecimento de suas prioridades
e a distribuio de seus recursos.

Primeira aproximao metodolgica:

algumas experincias internacionais
A Austrlia foi o primeiro pas que introduziu a ideia da anlise oramentria a partir da perspectiva de gnero. O governo australiano avaliou os impactos do oramento em meninas e mulheres
durante 12 anos, a partir de 1984. Cada repartio do governo foi
obrigada a realizar uma auditoria de seu oramento anual, com o
objetivo de avaliar as conquistas do governo com relao s meninas e mulheres. Nesse exerccio, considerava-se a totalidade do
gasto, dividindo-o em trs categorias:
Gasto etiquetado
para mulheres
e meninas

Gasto dedicado
igualdade de
oportunidades
no emprego

Gasto geral

6
Para mais detalhe sobre o processo oramentrio e os atores envolvidos,
ver FUNDAR, 2000.

33

Evidentemente, o grosso do gasto se concentra na terceira

categoria, que engloba todos aqueles programas e aes governamentais, que, de alguma maneira, incidem nas condies da populao em geral, embora de maneira diferenciada.
Durante a dcada de 1980 e grande parte dos anos 90, foram feitas avaliaes abrangentes em nvel federal, estadual e dos
municpios, seguindo essas categorias. Essas avaliaes geraram
informao crucial com respeito ao impacto do gasto pblico nas
mulheres, conscientizando, dessa maneira, os funcionrios e a burocracia. A informao gerada tambm serviu para encorajar as
mulheres, dando-lhes elementos para intervir no debate de temas
nos quais sua participao era pouco frequente.7
QUADRO 3

As trs categorias do gasto no Mxico

A aplicao das trs categorias do gasto no Oramento de Despesas
da Federao do Mxico pode ser exemplificada com os seguintes dados:
1. O gasto etiquetado* para mulheres e meninas correspondeu a 0,024% do gasto lquido total
exercido durante o ano 2000, e a 0,051% do gasto lquido aprovado para o ano 2011.
2. O gasto dedicado igualdade de oportunidades no emprego na administrao pblica federal fica
ilustrado pela distribuio de vagas entre mulheres e homens. Em dezembro de 1999, havia 14.298
funcionrias pblicas dos nveis de controle mdio e superior; quer dizer, 30% do universo total de
funcionrios do referido nvel. Essa cifra se distribua da seguinte maneira:
**

52,9% eram chefas de departamento

2,1%, diretoras gerais

23,6%, subdiretoras de rea

0,85%, coordenadoras gerais

14,5%, diretoras de rea

0,14%, oficiais superiores

3,8 %, assessoras

0,07%, subsecretrias

1,7%, auditoras conjuntas

0,01%, secretrias de Estado

3. Gasto geral**: Em 2000, o gasto destinado Direo Geral de Equidade e Gnero na Secretaria do
Trabalho foi de $13,998,459, o qual representou 0,004% do gasto total da repartio. Quer dizer,
99,996% do gasto do oramento da repartio se dedicavam ao gasto geral e era suscetvel de anlise.

Fontes: * FUNDAR, Centro de Anlisis y Investigacin.

** CONMUJER.

34

UNIFEM, 2000, p. 114.

Depois de 1996, a iniciativa australiana perdeu sua fora, em

grande parte devido escassa presso da sociedade civil para mant-la. Isso se deu porque a iniciativa se criou e realizou por completo no interior do governo, sem que grupos de presso, organizaes
de mulheres ou o movimento feminista definido em termos amplos
estivessem envolvidos. Essa fragilidade contribuiu para que, com a
chegada do esquema neoliberal, a iniciativa fosse minguando.8
Como contraste com a experincia australiana que emana
do prprio governo , vale a pena fazer uma breve meno da
Iniciativa de Oramento para as Mulheres da frica do Sul. Essa
iniciativa comeou no final de 1995 como um esforo conjunto de
organizaes da sociedade civil e parlamentares recm-eleitas. O
momento era chave, devido confluncia de foras e nimos encaminhados rumo transformao da sociedade sul-africana.
Nos primeiros trs anos da iniciativa, pesquisadores independentes analisaram os oramentos das 27 reparties dos governos locais. O marco metodolgico que se aplicou alm de incluir as categorias definidas na Austrlia pode ser resumido em quatro passos:9
(i) examinar a posio das meninas, dos meninos, de mulheres e
homens de cada setor, mediante a desagregao da informao por sexo, idade, etnia e localizao geogrfica;
(ii) analisar as polticas do setor, para avaliar se a situao est
sendo tratada de maneira sensvel a gnero;
(iii) analisar os recursos destinados para instrumentar a poltica;
(iv) definir indicadores para avaliar se os recursos esto sendo usados de maneira efetiva, para alcanar os objetivos planejados.
A experincia sul-africana ilustra desafios e pontos-chave a
serem considerados.10 Em primeiro lugar, no h frmulas fceis
de aplicao automtica para um exerccio desse tipo. Em segundo
lugar, indispensvel a desagregao da informao por sexo,
8

ADELSTAL, 1998, p. 5.

BUDLENDER, 1999a, p. 3.

10

Estes se desenvolvem com mais detalhes em Budlender (1999b, p. 9).

35

idade e outras categorias relevantes, como tambm fundamental que os procedimentos de avaliao e a definio de objetivos
partam de critrios sensveis a gnero. Terceiro, essencial que a
iniciativa conte com respaldo e participao ampla, para assegurar que a informao seja usada de maneira eficiente. Por ltimo,
o contexto poltico crucial, j que a chegada de um governo novo
pode abrir espaos de colaborao que permitam a gesto de mudanas significativas.

alternativas para avanar rumo a este objetivo e, portanto, rumo

integrao transversal de critrios sensveis a gnero no gasto
pblico. Esse passo indispensvel para desmistificar a aparente
neutralidade dos oramentos em termos de gnero e, com isso,
contribuir para que os compromissos governamentais com relao
a gnero se traduzam em compromissos oramentrios.

QUADRO 4

A anlise de oramentos sensveis a gnero parte da premissa

de que o oramento responde poltica. Como j se mencionou no
item Oramentos Pblicos, deste texto, os oramentos so meios
para alcanar objetivos planejados nas polticas, mediante a distribuio de recursos para as aes necessrias para cumprir os
compromissos do governo frente sociedade. Trata-se, portanto,
de avaliar como so consistentes as distribuies oramentrias
com os compromissos e prioridades polticas.

Algumas perguntas sobre iniciativas de oramentos pblicos sensveis a gnero

importante identificar os seguintes aspectos de iniciativas que buscam introduzir
a perspectiva de gnero nos oramentos pblicos:
Quem inicia e quem realiza a iniciativa? O governo ou a sociedade civil?
Que alcance tem? Ser realizada em todos os nveis de governo?
Sero includos tanto despesas como rendimentos? Que informao ser analisada?
Quem estar envolvido e em que etapas? Quem usar os produtos?
Quem tem a capacidade de vigiar o cumprimento das polticas de equidade de gnero?

Fonte: BUDLENDER; KERRI; SHARP, 1998, p. 7.

Ferramentas para a anlise de oramentos

com perspectiva de gnero
Em todos os pases nos quais houve iniciativas encaminhadas
para a formulao de oramentos pblicos a partir da perspectiva de gnero, o principal desafio foi identificar o impacto diferenciado do gasto geral nas condies das mulheres. As ferramentas
metodolgicas que a seguir so apresentadas11 oferecem diversas
Os conceitos que se expem nessas ferramentas, assim como os quadros
como exemplos internacionais, foram retomados, principalmente, do documento
de Budlender, Kerri e Sharp (1998), que, por sua vez, elaboraram suas propostas
com base em Diane Elson (1997b). Em cada uma das ferramentas apresentadas,
buscou-se incluir um breve comentrio com relao sua aplicabilidade no
contexto do Oramento de Despesas da Federao, do Mxico.
11

36

Ferramenta 1 - Avaliao das polticas pblicas

a partir da perspectiva de gnero

Esta ferramenta pode ser aplicada mesmo contando com nveis relativamente agregados de informao, j que parte do fato
de que muito difcil identificar que indivduos ou grupos especficos se beneficiam ou so afetados diretamente pelo excesso de
recursos. Como tal, uma anlise desse tipo busca ilustrar as implicaes de gnero das polticas no momento de:
(i) identificar os temas implcitos e explcitos de gnero;
(ii) analisar a distribuio de recursos;
(iii) avaliar se a poltica continuar ou mudar as desigualdades
existentes entre homens e mulheres, assim como os padres
das relaes de gnero.
Algumas tcnicas sugeridas para a aplicao desta ferramenta so:
fazer uma lista de perguntas para avaliar a poltica, incluindo
as suposies e os diagnsticos de onde se parte com base na
perspectiva de gnero;

37

 analisar as atividades que integram a poltica, assim como

suas distribuies oramentrias;
avaliar a poltica de acordo com seus objetivos expressos.
QUADRO 5

Programa contra a violncia intrafamiliar na Tasmnia, Austrlia

LINHAS ESTRATGICAS DO PROGRAMA

Enfatizar que a violncia, no mbito domstico,

constitui um crime.

Conscientizar a comunidade sobre os custos

e consequncias da violncia intrafamiliar.

Providenciar segurana imediata, assim como

acompanhamento, proteo e apoio s vtimas.

Assegurar que os servios dos setores

governamental e no governamental respondam,
de forma apropriada e efetiva, aos casos de
violncia intrafamiliar.

INSTRUMENTAO DO PROGRAMA

Departamento de Polcia e
Segurana Pblica, Tasmnia.

Manter e melhorar a segurana pblica pessoal

na comunidade, reduzir a incidncia de ofensa
propriedade e promover a participao comunitria
no manejo da ordem pblica, as iniciativas de
segurana e preveno do crime e educao,
dentre outras.

Descrio de resultados.

RESULTADOS ESPECIFICAMENTE MENCIONADOS NO RELATRIO DO GOVERNO DA TASMNIA COM RELAO

AO PROGRAMA CONTRA A VIOLNCIA INTRAFAMILIAR
OS OBJETIVOS INCLUEM:

Levantamento de denncias contra os autores

de violncia intrafamiliar.

Remoo da vtima.
Maximizar a segurana das vtimas.

OS INDICADORES DE DESEMPENHO REFERENTES A ESSES OBJETIVOS SO:

Proporo de prises por incidentes

de violncia intrafamiliar atendidos.

Nmero de queixas registradas.

Nmero de queixas recebidas por falta de

ao policial.

Nmero de processos registrados.

OS PRINCIPAIS OBSTCULOS PARA A INSTRUMENTAO EFETIVA DESSES OBJETIVOS FORAM:

A falta de disponibilidade de evidncias.

A classificao inapropriada de certos incidentes

como violncia intrafamiliar.

A dificuldade para obter o apoio das vtimas

para proceder ao levantamento de denncias.

A complacncia pblica.

PROPORO DO ORAMENTO DESTINADO CONSECUO DOS OBJETIVOS PLANEJADOS

Em um perodo de uma semana durante setembro de 1996, 1,4% do tempo dos oficiais uniformizados foi
dedicado a responder a incidentes de violncia intrafamiliar. Embora esse resultado deva ser validado com
mais dados, sugere-se que, anualmente, so gastos aproximadamente $700,000 em resposta a incidentes
de violncia domstica. A polcia da Tasmnia destinou $17,000 para os custos operacionais do Servio
de Apoio a Ataques Sexuais.

Como se pode apreciar no exemplo, a aplicao dessa ferramenta busca combinar a anlise de polticas pblicas com

38

elementos bsicos de informao oramentria, com o objetivo de

avaliar se o projeto da poltica congruente com seus objetivos
e se a distribuio oramentria congruente com as prioridades que busca atender. Como tal, uma ferramenta que pode ser
aplicada sem haver a necessidade de uma anlise tecnicamente
sofisticada do oramento, j que, sobretudo, requer o conhecimento das condicionantes e os fatores relativos a gnero, que so de
relevncia para um tema determinado. Ao vincular esses elementos, possvel lanar luz sobre a (in)suficincia dos recursos que se
destinam a atender problemas especficos.
Para o caso do oramento mexicano, h acesso informao
necessria para fazer esse tipo de anlise, sobretudo ao se tratar
de programas dirigidos a setores ou grupos populacionais especficos. Um claro exemplo disso so os programas do gasto social
focalizado, ou combate pobreza. A cada comeo de ano, so
publicadas, no Dirio Oficial da Federao, as regras de operao
dos programas de combate pobreza. Nelas, estipulam-se os objetivos, as aes que sero organizadas, a populao-alvo, as regies em que operar o programa e seu montante. Em alguns casos,
so includos os diagnsticos de onde se parte, assim como alguns
critrios para sua avaliao. Alguns desses programas esto especificamente orientados para as mulheres, enquanto que a maioria
busca beneficiar, em geral, a populao em condies de pobreza.
Sabendo que os benefcios desses programas no se garantem de maneira automtica para todas e todos os seus potenciais
beneficirios por igual, relevante identificar e analisar as implicaes que cada um deles pode ter em mulheres e homens. Vale
a pena mencionar que, embora esses programas no identifiquem
seus beneficirios de maneira desagregada por sexo, as inferncias
que podem ser feitas com base em seu projeto do uma perspectiva inicial que fundamental para avaliar o potencial impacto que
podem ter nas mulheres.12 A seguinte ferramenta pode contribuir
para avaliar esse impacto de maneira mais direta.
Para ver os resultados de uma anlise desse tipo sobre os programas
de combate pobreza, ver Vinay, Hofbauer, Prez e Martnez (2001).
12

39

Ferramenta 2 - Avaliao desagregada

de beneficirias e beneficirios

estejam orientados de maneira direta para as mulheres, deveriam

representar benefcios concretos para elas.13

Esta ferramenta est desenhada expressamente para dar voz

s mulheres beneficirias dos programas pblicos. O objetivo de tal
instrumento que beneficirias potenciais e reais expressem sua
opinio sobre os servios e programas que as contemplam e, ao
mesmo tempo, avaliem sua utilidade, na medida em que tais
programas e servios cobrem suas necessidades. Busca tambm
identificar a maneira como contribuem para construir condies mais favorveis para avanar rumo ao que elas identificam
como prioritrio.
Para esse fim, pode-se utilizar uma variedade de instrumentos
de campo, como instrumentos quantitativos (pesquisas de opinio)
e processos qualitativos (entrevistas e grupos de trabalho). Cada
tcnica tem suas vantagens e limitaes, e pode-se desenh-las,
adapt-las ou instrumentaliz-las de acordo com os objetivos especficos da avaliao.
Um ponto interessante que essa ferramenta permite recolher informao qualitativa do impacto de programas especficos
nas condies das mulheres, o que possibilita a identificao de mudanas ou modificaes que poderiam significar uma ateno mais
integral s necessidades das mulheres. Por ser uma ferramenta que
recolhe testemunhos e faz com que as beneficirias se expressem
sobre as polticas que esto orientadas para elas, pode ser um importante mecanismo de retroalimentao para os arquitetos das
polticas pblicas ao mesmo tempo, pode ilustrar o que faz falta
para que estas integrem cabalmente a sensibilidade de gnero.
No contexto do oramento do Mxico, a aplicao dessa ferramenta pode variar em nveis de complexidade. Por exemplo,
perfeitamente factvel utiliz-la para avaliar programas orientados para grupos especficos, com o objetivo de identificar os bens
reais que representam para as mulheres, assim como as desvantagens que suportam. O Programa de Educao, Sade e Alimentao (Progresa) e o Programa de Ampliao de Cobertura (PAC) so
dois exemplos desse tipo de iniciativa, uma vez que, embora no

40

QUADRO 6

Gasto militar versus gasto social

Nos Estados Unidos, a tenso por uma crise nacional da dvida alcanou seu ponto mximo na metade da dcada dos anos
1990, provocando presses crescentes para recortar o gasto governamental, a fim de reduzir o dficit. Em 1996, a Liga
Internacional de Mulheres pela Paz e Liberdade (Womens International League for Peace and Freedom) aplicou uma srie de
questionrios a mulheres, com o objetivo de avaliar as decises que elas tomariam no destino de recursos oramentrios nacionais.
Destacando o fato de que poucas mulheres se beneficiavam dos programas de gasto militar devido ao fato de que esto
severamente sub-representadas tanto nas foras armadas quanto na indstria militar , o projeto calculou os custos de vrios
programas relacionados com a defesa e os comparou com gastos sociais e de bem-estar potencial.

Foi perguntado a cada uma delas: Qual das seguintes decises voc tomaria: financiar o programa do avio de ataque F-22 para
o presente ano ($2,1 bilhes) ou cobrir os gastos anuais com sade de 1,3 milhes de mulheres americanas? Financiar submarinos
de ataque durante o presente ano (1,7 bilhes) ou providenciar apoio energtico a 5,6 milhes de lares de baixos rendimentos?.
O projeto estimou as economias derivadas dos recortes militares propostos e destacou a forma em que ditas economias poderiam
ser investidas para beneficiar as mulheres, incluindo programas de emprego e capacitao, campanhas contra a violncia derivada
de gnero e servios para a populao da terceira idade, composta em sua maioria por mulheres.

Embora a avaliao desagregada, feita com beneficirias e

beneficirios, possa circunscrever-se em um programa especfico,
tambm oferece a possibilidade de medir as percepes quanto
s prioridades refletidas pelas tendncias do gasto do governo.
Tal como exemplifica o caso do gasto militar nos Estados Unidos
(ver Quadro 6), o oramento do Mxico tambm permite algumas
comparaes desse tipo. O grau de acessibilidade da informao
pode ser, contudo, muito diferenciado dependendo dos temas
que se queiram relacionar.
mais fcil, por exemplo, conhecer o montante ao qual ascende o oramento destinado a alimentos e utenslios em uma repartio que o custo unitrio de operao da maioria dos programas
sociais. No obstante, possvel fazer inferncias sobre o que o
aumento de recursos para programas sociais prioritrios implicaria em termos de cobertura geral.

Uma avaliao qualitativa da opinio das beneficirias do Progresa foi

realizada e est descrita em Red de Promotoras y Asesoras Rurales (2000).
13

41

Essa ferramenta, em combinao com a avaliao de polticas

pblicas a partir da perspectiva de gnero (ferramenta 1), pode
oferecer um contraste valioso entre os objetivos de determinado
programa ou servio, os temas relevantes a gnero, sua distribuio oramentria e a opinio das beneficirias ou usurias dos servios que oferece.
Ferramenta 3 - Anlise desagregada
da incidncia do gasto pblico
Esta ferramenta busca desagregar por sexo o gasto de determinados programas, ao tratar de identificar quanto do total
dos recursos que o governo investe na educao, por exemplo,
beneficia as meninas e quanto o faz em relao aos meninos.
Tambm pode ser til para analisar o gasto pblico em reas
concretas, em contraste com os nveis de necessidades especficas a cada sexo.
Para aplicar essa ferramenta, necessita-se de informao
quantitativa detalhada, com o objetivo de estimar o custo em que
incorre o governo ao prover certos servios, assim como a sua
utilizao por lares e indivduos desagregados por sexo. Na maioria dos casos, essa informao s est disponvel no interior dos
rgos do governo, muitas vezes no formato de registros administrativos no sistematizados, o que pode representar obstculos
significativos para o acesso a ela.
QUADRO 7

Programa de Subsdios e Provises Alimentcias em Sri Lanka

As mudanas neste programa de subsdios e provises alimentcias ocorridas durante a dcada de 1980
revelaram que, apesar do crescimento econmico acelerado, o valor real dos subsdios diminuiu ao
mesmo tempo em que os rendimentos reais dos setores em pobreza tambm diminuram. A anlise
desagregada por sexo do programa concluiu que, dentro dos lares pobres, as mulheres e as meninas
levaram a pior parte do crescente dficit alimentar, concentrando maiores nveis de desnutrio entre as
meninas em idades pr-escolar e escolar, assim como um peso ao nascer cada vez menor entre os filhos
de mes que possuam baixos rendimentos.

Para o caso do Mxico, a aplicao dessa ferramenta implica mltiplas dificuldades, devido ao fato de que, salvo rarssimos exemplos como o Progresa , as instituies do governo

42

mexicano no tm identificados os ltimos beneficirios e beneficirias de seus programas, de maneira desagregada. Essa
carncia se torna patente, especialmente naquelas aes que
esto dirigidas populao em geral, que implicam grandes desperdcios do gasto.
Mais ainda, o Oramento de Despesas da Federao oferece
possibilidades sumamente limitadas para calcular o custo total de
seus programas, incluindo todo o pessoal que, de alguma maneira, contribui para seu funcionamento, a totalidade dos insumos
bsicos necessrios para seu funcionamento e os custos de operao. Por conseguinte, praticamente impossvel calcular o
custo unitrio dos servios oferecidos sociedade e conhecer os
nveis de uso desses servios por parte dos lares e das pessoas
que os integram.
Entretanto, importante enfatizar que esse tipo de anlise
deveria poder realizar-se e contar com um oramento autenticamente transparente e, portanto, um processo oramentrio que
oferecesse informao til, acessvel, confivel e oportuna. Neste
sentido, os obstculos que atualmente impedem uma anlise desagregada da incidncia do gasto apontam melhor para aqueles
aspectos nos quais fundamental avanar para assegurar que o
gasto pblico seja manejado de maneira transparente, eficaz, eficiente e com perspectiva de gnero.
Durante 1999, o Programa Nacional da Mulher (Pronam) empreendeu uma iniciativa para compilar e sistematizar informao
oramentria, com o objetivo de estimar a proporo dos recursos pblicos que chegam s mulheres. Essa iniciativa gerou dados
iguais aos das 600 mil bolsas para meninos de famlias pobres
que planejavam ser concedidas em 1999. Estimou-se que 300 mil
foram concedidas a meninas, com um custo de 5 milhes de pesos. O exerccio ilustrou que nem sequer as reparties tm um
diagnstico slido sobre quem so as beneficirias e os beneficirios das aes que realizam: os clculos que foram feitos se
basearam em meras estimativas, o que aponta para a ausncia
de informao desagregada por sexo e idade, compilada de maneira sistemtica.

43

Ferramenta 4 - Anlise desagregada

da incidncia dos impostos
Esta ferramenta parte da ideia de que a desigualdade que caracteriza a distribuio de recursos por meio do oramento pblico
tambm se registra pelo lado dos rendimentos. A totalidade do
gasto pblico est conformada pelos rendimentos de que dispe
o governo, parte substancial dos quais so os rendimentos tributrios. Como o gasto exercido no beneficia, de maneira neutra
e uniforme, todos os grupos sociais, a arrecadao de impostos
tambm pode ter fatores implcitos que beneficiem ou prejudiquem
determinados grupos da sociedade.
A anlise desagregada da incidncia dos impostos busca examinar impostos diretos e indiretos, com o objetivo de identificar a
carga tributria de diferentes indivduos e lares. Requer informao detalhada sobre rendimento e gasto dos lares e, alm disso, a
respeito de tendncias e padres de rendimento e gasto desagregados por sexo.
QUADRO 8

Planos de economia para a aposentadoria

No Canad, a Associao Nacional de Mulheres e a Lei (National Association of Women and the Law,
NAWL) apresentou ao Comit de Finanas da Cmara dos Comuns um relatrio especificando que o
sistema de benefcios tributrios para a aposentadoria necessitava ser reformado, a fim de remover ou
reduzir as discriminaes de gnero existentes. Os subsdios a economias para a aposentadoria estavam
orientados pelo vis de gnero, devido ao fato de que as mulheres tinham menos oportunidades de
empregarem-se em trabalhos em tempo integral com penses e benefcios, alm de que experimentavam,
com maior frequncia, interrupes em sua carreira trabalhista devido s responsabilidades de cuidado
de terceiros e ganhavam, em mdia, um salrio menor. Como resultado disso, as mulheres acumulavam
menores benefcios sob os esquemas de apoio governamental economia para a aposentadoria e tinham
menores possibilidades de participar nos planos de penses apoiados pelos empregadores.
Fonte: NAWL, 1998.

Uma das reas nas quais se pode realizar uma anlise desse tipo est relacionada aos impostos sobre o rendimento, que,
na maioria dos casos, pagam-se de maneira pessoal. Embora isso
devesse permitir uma anlise desagregada da incidncia desse
imposto, h uma srie de fatores que o complicam como, por
exemplo, impostos retidos pelo empregador, em vez de declaraes

44

personalizadas. Entretanto, pode-se afirmar que a tendncia generalizada que os homens contribuam com maior proporo que
as mulheres para o total desse imposto. Isso, contudo, deve-se ao
fato de que so os homens que, majoritariamente, desempenham
atividades remuneradas e quem, alm disso, recebem salrios mais
elevados que mulheres em posies similares.
Uma anlise muito mais detalhada implicaria examinar em
que medida diferentes benefcios e incentivos fiscais esto regidos
por critrios que tm impactos diferenciados nas possibilidades de
acesso para diferentes grupos. Esses critrios podem estar vinculados ao setor da economia do qual se trate, ao tipo de emprego
ou ao nvel do salrio e, por conseguinte, podem implicar restries tcitas quanto ao acesso.
Para o caso do Mxico, a anlise desagregada da incidncia
dos impostos extremamente complicada por uma srie de fatores. Em primeiro lugar, a diferena dos avanos que se registraram
ao longo dos ltimos anos em matria de informao oramentria; h pouca informao til, clara, precisa e detalhada sobre a
composio dos rendimentos tributrios no Mxico. Em segundo
lugar, a informao que existe agregada ao mximo, o que torna
difcil, inclusive, inferir que setores da populao ou que dcimas
partes, se dividimos a populao total em dez partes iguais contribuem e se veem afetados por impostos especficos. Esses vazios
e a falta de esforos encaminhados para uma sistematizao da
informao fiscal, que possibilite um panorama dos benefcios e
cargas que o sistema tributrio distribui, ilustram a necessidade
de avanar em matria de transparncia nos rendimentos. Isso
fundamental para assegurar que o sistema seja justo, assim como
para garantir que as cargas se distribuam de maneira equitativa,
com incentivos e benefcios regidos por critrios de equidade.
Ferramenta 5 - Anlise desagregada do impacto
do oramento no uso do tempo
O objetivo dessa ferramenta analisar a relao entre o oramento pblico e o uso do tempo nos lares. Como tal, busca identificar em que medida o gasto pblico e os servios oferecidos por meio

45

dele pesam sobre o trabalho no remunerado de mulheres, homens,

meninas e meninos bem como procura verificar o cuidado com os
doentes, o apanhar da lenha, o transporte de gua, dentre outros.
Esse tipo de anlise requer a disponibilidade de estudos do
uso do tempo, os quais, na maioria dos pases, apontam que as
mulheres dedicam mais tempo que os homens ao trabalho, tanto
remunerado quanto no remunerado. No geral, conforme aumenta a demanda pelo tempo das mulheres, estas transferem parte
de suas responsabilidades a filhas e filhos, porm, raras vezes, aos
homens da famlia.
Essa ferramenta adquire particular importncia por duas questes. Por um lado, com a implantao de modelos econmicos neoliberais em escala mundial, h uma tendncia irrefutvel rumo ao
enfraquecimento do Estado. Os governos esto transferindo, cada
vez em maior medida, parte de suas responsabilidades para a esfera
privada. No Mxico, o gasto lquido total do governo sofreu redues
sustentadas ao longo dos ltimos 15 anos, passando de 43% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1987, a 22% em 1999. Na prtica, essa
reduo do gasto implicou que parte dos custos de servios que ficam
a cargo do governo foi transferida para os lares e assumida por eles.
Por outro lado, a importncia do tempo para aquelas pessoas
que vivem em condies de pobreza tem implicaes polticas. Por
exemplo, ao definir a linha de pobreza com base no rendimento
mnimo indispensvel, necessrio reconhecer que as possibilidades de gerar esse rendimento se vero afetadas pela quantidade
de trabalho no remunerado que precisa ser realizado na esfera
domstica, com o mero objetivo de acessar os satisfatrios minimamente indispensveis.
Embora no Mxico as pesquisas sobre o uso do tempo sejam
um instrumento relativamente novo, ainda em processo de aperfeioamento por parte do Instituto Nacional de Estatstica, Geografia e Informtica (INEGI),14 constituem um avano importante
para realizar esse tipo de anlise. A informao que proporcionam,
14

46

Ver INEGI, 2000.

por exemplo, em relao ao tempo que mulheres, homens, meninas e meninos dedicam para cuidar de doentes ilustra claramente
o peso que carregam os lares como consequncia do gasto insuficiente em matria de sade.
QUADRO 9

Diferenas por gnero no uso do tempo porcentagem do tempo utilizado por mulheres
e homens do mbito rural no Sri Lanka para a realizao de atividades diversas
ATIVIDADE

MULHERES (%)

HOMENS (%)

92
100

8
0

80

20

30

70

80

20

Transportar gua
Apanhar lenha

98
65

2
35

Manuteno da casa e do ptio

95

Cuidado das crianas

90

10

Banho das crianas

Atendimento a doentes na famlia

80
85

20
15

Preparao de alimentos
Catar e cozinhar arroz
Preservao de alimentos
para a temporada de fome
Armazenamento de gros
em temporadas de colheita
Produo de frutas e vegetais
para o consumo no lar

As mulheres tradicionalmente desempenharam o papel de cuidadoras de doentes e ancios, tanto no lar quanto em nvel comunitrio. Entretanto, no se reconheceu a contribuio que esse
trabalho representa como complemento essencial aos servios
que o governo oferece assim como tambm no se reconheceu
a transferncia de custos do governo aos lares e, especificamente, ao tempo das mulheres. Se isso posto no contexto do baixo
investimento em infraestrutura do setor de sade, fica evidente
que parte das obrigaes governamentais repousa na suposio
implcita de que h quem pode dedicar seu tempo para sanar as
carncias do sistema de sade.
Essa ferramenta tambm pode ser aplicada sem que se recorra aos estudos do uso do tempo que o governo realizou, mediante
sua combinao com outros instrumentos, como a avaliao dos

47

programas por parte das beneficirias (ferramenta 2). A Rede de

Promotoras e Assessoras Rurais15 realizou um estudo de campo
sobre o impacto do Progresa sobre as mulheres, o qual revelou que
as promotoras comunitrias do programa, que trabalham de maneira voluntria e so o ltimo elo operacional dele, dedicam-lhe,
em mdia, 29 horas por ms no programa.
Se o trabalho das 46.521 promotoras comunitrias em nvel
nacional fosse pago com o salrio mnimo da zona A, equivalente a
$1,210.5 pesos mensais, o governo teria gasto $6,757,640.5 pesos
adicionais para a operao do Progresa durante o ano 2000. Essa
economia baseada no trabalho no remunerado das mulheres
foi equivalente aos apoios monetrios dos componentes alimentar
e educacional para as famlias beneficirias do Progresa no Estado
da Baixa Califrnia do Sul.16
Ferramenta 6 - Marco de poltica econmica de mdio prazo
com perspectiva de gnero
Em alguns pases do mundo, foi introduzido um novo instrumento que facilita o planejamento, o acesso a recursos, participao, transparncia e rendio de contas: o marco de poltica
econmica de mdio prazo. Por meio desse instrumento, possvel
estabelecer vnculos claros entre decises estratgicas sobre polticas e o oramento necessrio para realiz-las. O marco de poltica econmica de mdio prazo pode ser entendido como:17
um processo que envolve uma srie de atores e grupos de
interesses;
um formato que permite ter uma viso de longo prazo do
gasto pblico;
uma ferramenta para o planejamento, pois exige que, com a distribuio oramentria, detalhem-se os resultados esperados;
uma ponte entre as polticas e o oramento, que permite ana15

48

RED DE PROMOTORAS Y ASESORAS RURALES, 2000.

16

VINAY; HOFBAUER; PREZ; MARTNEZ, 2001, p. 15.

17

Para mais detalhes e caractersticas, ver o caso sul-africano em Coetzee (1999).

lisar e priorizar as aes do governo de mdio prazo, de acordo com a disponibilidade de recursos;
um pacote de projees fiscais, que inclui variveis de crescimento, dficit, inflao, taxas de juros e de emprego.
Os marcos de poltica econmica de mdio prazo detalham
distribuies oramentrias para vrios anos. O gasto projetado
para o ano fiscal que comea est fixo, enquanto que o previsto
para anos anteriores est sujeito reviso. Isso permite que o oramento anual seja revisado e analisado por meio dos objetivos e
estratgias de mdio prazo, o que, por sua vez, facilita uma viso
mais clara das tendncias, direes e dos objetivos do gasto, sem,
por isso, restar-lhe flexibilidade.
QUADRO 10

A introduo da perspectiva de gnero no marco de poltica

econmica de mdio prazo o caso da Tanznia
Segundo o Tanzania Gender Networking Programme (TGNP), que apoia e assessora o Ministrio
das Finanas, o marco de mdio prazo oferece oportunidades novas para a introduo da
perspectiva de gnero no oramento, pelas seguintes razes:
Permite a conformidade de um oramento no qual seja possvel planejar atividades com base nos
objetivos nacionais de longo prazo. Um processo dessa ndole suporta compromisso e disposio
necessrios para avanar em matria de equidade;

A exigncia da avaliao de gesto e resultados, implcita no processo de mdio prazo,

permite ajustar os objetivos, as metas e as atividades;
O uso de indicadores de desempenho permite introduzir indicadores sensveis a gnero para
avaliar o progresso dos programas;
A definio de diferentes categorias de metas de gesto, de capacitao, de investimento
etc. facilita a reviso e o monitoramento do gasto a partir da perspectiva de gnero;
Essas categorias contribuem para que os encarregados do planejamento e a distribuio de
recursos no somente enfoquem a capacitao e o desenvolvimento institucionais (que
beneficiam principalmente os empregados governamentais), mas tambm visualizem que a
sociedade deve ser a principal beneficiria do gasto pblico.
Fonte: RUSIMBI; BUDLENDER; SHAYO; PEHRSSON, 2000.

Devido importncia que o marco de mdio prazo confere ao

planejamento detalhado, ao vnculo entre polticas e oramento, e
aos resultados das polticas em termos de impactos e servios, um
esquema ideal para introduzir o enfoque de gnero ao oramento.

49

Por ser um processo de vrios anos, permite o desenvolvimento

de processos que exigem compromisso, disposio e mudana de
atitudes; um processo com essas caractersticas oferece um marco
idneo para avanar em matria de equidade. O exerccio contnuo
de reviso e reflexo que exige o modelo de mdio prazo permite
ajustar os objetivos e atividades, ao mesmo tempo em que o progresso pode ser avaliado mediante indicadores sensveis a gnero.
Embora no Mxico no tenhamos um marco de poltica econmica de mdio prazo, algum paralelismo pode ser estabelecido com o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND). De acordo
com o estabelecido no artigo 26 da Constituio, o desenvolvimento nacional deve ser realizado de maneira planejada e democrtica. As finalidades do projeto nacional, contidas na mesma
Carta, determinam os objetivos do planejamento, e o Estado o
responsvel por organizar um Sistema Nacional de Planejamento
Democrtico.
Sobre a base do PND se desenvolvem programas setoriais, regionais e especiais. As aes de curto prazo se programam a partir
desses documentos regentes e so a base para a elaborao dos
anteprojetos de oramento anual das reparties do governo. Por
conseguinte, o PND e os programas setoriais oferecem um espao
importante e que, por lei, exige a participao cidad para
avanar rumo incluso de critrios sensveis a gnero na poltica
e nos recursos a que sero destinados.
A diferena mais importante entre o PND e um processo igual
ao oferecido pelos marcos de poltica econmica de mdio prazo
reside no fato de que, embora o PND estabelea objetivos e critrios para o governo em curso, no se vincula de maneira direta
com a distribuio anual de recursos necessrios para a realizao
dos objetivos fixados no plano. H esforos incipientes para construir pontes entre as estratgias e os objetivos do Plano Nacional
de Desenvolvimento, assim como entre os programas setoriais e o
Oramento de Despesas da Federao. Esses passos podem servir
de base para que os objetivos de desenvolvimento se expressem
por meio de uma srie de critrios programticos e aes vinculadas de maneira explcita a recursos.

50

Entretanto, faz falta a possibilidade de ter uma viso de mdio

prazo, na qual os avanos em matria de planejamento, avaliao
de impacto e eficincia do gasto possam ser contrastados com a
distribuio progressiva de recursos. Dessa forma, o PND no s
deveria encontrar expresso concreta nos critrios programticos do oramento, mas tambm estabelecer a progressiva distribuio necessria de recursos para alcanar os objetivos planejados. Assim, seria possvel avaliar, ano a ano, se a estratgia
adequada e em que medida esto sendo alcanados os resultados
esperados.
Ferramenta 7 - Relatrio oramentrio setorial
com perspectiva de gnero
Uma ltima ferramenta sugerida que, mais que uma ferramenta, refere-se a uma estratgia e um processo so os relatrios oramentrios com enfoque de gnero. Estes tm por objetivo
que, no interior de cada rgo governamental, identifiquem-se os
programas, as polticas e os oramentos dedicados ao avano em
matria de equidade de gnero. Embora seja um exerccio prprio
do governo, seus alcances crescem e se potencializam substancialmente conforme sejam envolvidos grupos que possam apoiar, fortalecer e contribuir para a iniciativa, e, ao mesmo tempo, ressaltar
sua importncia e dar-lhe significado social.
Para desenvolver esse tipo de relatrio, pode-se empregar uma
combinao das ferramentas acima expostas, comeando, geralmente, pelas duas primeiras categorias de gasto definidas pela iniciativa australiana: o gasto etiquetado para mulheres e aquele que
se destina igualdade de oportunidades no emprego. Essa viso
inicial dos recursos da instituio, em conjunto com um diagnstico
das necessidades especficas das mulheres no setor particular de
que se trate, permitiria avanar ao longo das seguintes linhas:
identificar os programas que atendem s necessidades das
mulheres, para analisar sua distribuio oramentria (ao
longo de um lapso de vrios anos e como proporo do gasto
total da dependncia), a normatividade que rege a aplicao

51

dos recursos e em que medida tais recursos esto chegando

s mulheres;
identificar espaos para a introduo do enfoque de gnero,
assim como fatores que limitem, de maneira explcita ou implcita, o acesso das mulheres aos benefcios dos recursos e
programas do setor;
desenvolver critrios programticos e indicadores de avaliao com perspectiva de gnero;
sensibilizar os responsveis por tomada de decises em matria de distribuies oramentrias nas diversas secretarias
e, especialmente, na Secretaria de Fazenda.
QUADRO 11

Indicadores para um relatrio oramentrio com

enfoque de gnero a iniciativa sul-africana
A Iniciativa de Oramento para as Mulheres da frica do Sul (South African Womens Budget Initiative)
incorpora, em seu terceiro livro, sugestes com relao a indicadores teis para preparar um relatrio
oramental com enfoque de gnero. Alguns indicadores so sugeridos como pontos de partida para um
processo contnuo de monitoramento da distribuio de recursos, assim como para vincular os compromissos
governamentais e as polticas pblicas. Estes incluem:
A proporo do gasto dirigido expressamente equidade de gnero;
O balano de gnero (e, neste caso, tambm de raa) no emprego no setor pblico que pode ser visto
como o nmero de mulheres e homens em diferentes nveis e postos da administrao pblica;
A proporo de gasto dedicada a servios pblicos prioritrios para as mulheres, como a proviso de gua;
A proporo do gasto destinado ao Escritrio do Status da Mulher, assim como as unidades de gnero dentro
de cada dependncia e a Comisso para a Equidade de Gnero;
O balano de gnero no apoio empresa, como os subsdios proporcionados pela Secretaria de Comrcio e
Indstria e pela Secretaria de Agricultura;
O balano de gnero nos contratos do setor pblico, incluindo aqueles para construir casas para os
beneficirios de subsdios de obras pblicas realizadas pela Secretaria de Habitao;
O balano de gnero na filiao a comits e outros corpos de deciso e foros, como, por exemplo, os
comits de gua e outros comits comunitrios, especificando se os beneficirios da contribuio so
mulheres ou homens;
O balano de gnero em matria de capacitao, como, por exemplo, nos programas para desempregados.

Fonte: BUDLENDER, 1998.

No Mxico, a mudana de governo e a criao do Instituto

Nacional das Mulheres, assim como dos institutos estatais, abrem
uma janela de oportunidades para avanar rumo a um gasto pblico mais igualitrio. Por essa razo, nesse momento, a presso
e a anlise que possam gerar grupos de mulheres para ilustrar as

52

desigualdades do gasto pblico so fundamentais para sensibilizar

os tomadores de deciso e, dessa maneira, contribuir para que
sejam adotadas as medidas necessrias para avanar rumo a um
oramento sensvel a gnero.
Um conjunto inicial de questes a serem consideradas para dar
forma, tanto na anlise de grupos independentes quanto no que se
refere a um primeiro esforo de relatrios oramentrios setoriais
com perspectiva de gnero, pode abarcar os seguintes aspectos:
(i) identificar o gasto etiquetado para as mulheres no interior de
cada uma das reparties da administrao pblica;
(ii) analisar a estrutura de emprego da repartio em questo,
visando a um diagnstico inicial da distribuio de vagas e
nveis com base em critrios de gnero;
(iii) investigar e, se for o caso, assegurar que cada repartio
destine recursos para a capacitao de funcionrios e funcionrias em matria de perspectiva de gnero;
(iv) ressaltar a importncia de (e, se for o caso, assegurar que
cada repartio destine recursos para isso) fazer pesquisa
de temas relevantes para o setor a partir da perspectiva de
gnero, com o objetivo de gerar diagnsticos que levem em
conta a situao das mulheres para o desenvolvimento dos
programas e aes governamentais que competem ao setor;
(v) promover o (e incidir no) desenvolvimento de critrios programticos sensveis a gnero, que se apliquem aos programas gerais de cada repartio;
(vi) contribuir para o desenvolvimento de indicadores de gnero,
que permitam avaliar o impacto dos programas a partir da
perspectiva de gnero.

Algumas sugestes para avanar rumo a uma

anlise oramentria com perspectiva de gnero
At este ponto, o presente documento tratou de explicar
por que importante incluir critrios de gnero nos oramentos pblicos, ao analisar como, nas teorias macroeconmicas, o
gnero costuma estar ausente, o que gera polticas e oramentos

53

pblicos que no partem das condies de desigualdade existentes e, portanto, no podem contribuir para solues integrais.

Alguns dos elementos a serem considerados so os seguintes:

Essas propostas metodolgicas e sua viabilidade no contexto

mexicano so, sem dvida, um passo inicial para fortalecer uma
discusso, que, atualmente, j est acontecendo no pas. Entretanto, importante mencionar que uma iniciativa desse tipo, na
realidade, parte de uma anlise muito mais integral do que o que
exclusivamente se circunscreve para a distribuio de recursos.
Para avanar rumo a oramentos sensveis a gnero, fundamental incluir uma srie de aspectos diversos, que se relacionam de
maneira direta com a aplicao dos oramentos.

implicaes de gnero da introduo geral ao setor, assim como

de sua viso e misso;

Portanto, importante delinear alguns dos elementos que

podem ser relevantes para iniciar um processo que conduza a
oramentos mais igualitrios. A seguir, apresenta-se uma srie
de passos que exemplificam o tipo de processo que se busca desencadear com uma iniciativa de oramentos sensveis a gnero,
dentro de um setor especfico:
(i) atividades preliminares;
(ii) anlise do setor e requerimentos de informao;
(iii) plano de ao.
Dentre as atividades preliminares, importante:
identificar e analisar, a partir da perspectiva de gnero, os eixos temticos e de ao relevantes para o setor, assim como
as brechas existentes;
compilar informao e dados relacionados com esses temas;
conhecer a informao populacional, como so censos, contas, enquetes e, em geral, informao til para colocar em
contexto a tarefa do setor;
analisar causas e efeitos subjacentes aos problemas identificados.
Uma vez que se tenha uma perspectiva do contexto geral do setor, assim como a situao das mulheres e os problemas gerais
que enfrentam, pode-se dar um passo para uma anlise do setor.

54

anlise do objetivo principal e das metas da repartio, assim

como das questes de gnero subjacentes ao seu mbito de ao;
identificao dos programas principais, o oramento destinado a eles e a porcentagem que ele representa do oramento
total do setor;
identificao dos programas especificamente orientados para
as mulheres, o oramento destinado a eles e a porcentagem
que representa do oramento do setor;
revisar objetivos e polticas de anos anteriores e avaliar resultados com relao a grupos especficos;
assegurar que os objetivos gerais integrem as necessidades de
mulheres e homens;
desenvolver objetivos especficos para mulheres onde forem
necessrios;
assegurar que os critrios que determinam a priorizao de
objetivos incluam consideraes de gnero;
assegurar que os objetivos abarquem aspectos qualitativos e
quantitativos, assim como critrios de avaliao a partir da
perspectiva de gnero.
Tambm importante retomar as trs categorias do gasto
(etiquetado, de igualdade de oportunidades e geral), j que:
importante avaliar os alcances e os resultados dos programas etiquetados para mulheres, e as distribuies de recursos
que tm;
a sensibilidade de gnero dos programas pode-se ver afetada
pela estrutura genrica dos empregos no setor;
a sensibilidade de gnero dos programas gerais tem de ser
avaliada.

55

Um enfoque relevante para avaliar esse ltimo ponto aquele

que pode ser obtido ao separarem-se os servios que o setor outorga
em trs categorias:
Insumos: identificao dos recursos humanos, materiais e financeiros destinados a um programa ou projeto.
Produtos: identificao dos produtos e servios que emanam
de maneira direta de um programa ou projeto, como poderia
ser o nmero de despensas entregues, o nmero de clnicas e
centros de sade existentes, os medicamentos que so distribudos, dentre outros.
Resultados: anlise dos resultados do programa ou da poltica
na qualidade de vida das beneficirias e dos beneficirios.

INSUMOS

CAPACIDADES

ATIVIDADES OU
PRODUTOS DIRETOS

EFEITOS INESPERADOS
(positivos/negativos)

RESULTADOS

IMPACTOS

Ao analisar insumos, produtos e resultados fundamental considerar as capacidades que se geram com os insumos que esto
sendo investidos em determinado programa, assim como os efeitos
inesperados que determinados produtos ou atividades possam gerar.
Por exemplo, embora no setor educacional seja importante a produo de livros de texto gratuitos, que contribuam para a educao
de meninas e meninos, estes livros no garantem, de maneira automtica, a construo de uma sociedade mais justa e igualitria. Se
os livros promovem tacitamente os papis tradicionais que foram
destinados a mulheres e homens, falham em reduzir as brechas existentes ao fazer com que novas geraes partam desses esquemas

56

desiguais. Portanto, realizar uma anlise desse tipo permite avaliar

o impacto das polticas na condio de igualdade/desigualdade entre gneros. Se as capacidades geradas e os efeitos inesperados
no so considerados, difcil avaliar o impacto.
Plano de Ao:
Depois de ter realizado todo o anterior, importante identificar:
as ferramentas de anlise que sero usadas;
os indicadores que tm de ser desenvolvidos;
as fontes de informao tanto existentes quanto as que tm
de ser desenvolvidas;
a integrao da anlise que ser desenvolvida (em Planos
Operacionais Anuais POAs, critrios programticos, oramentos e exposio de motivos, por exemplo).
Com o objetivo de fortalecer as capacidades dos grupos e
reparties interessadas em uma iniciativa desse tipo, podem-se
realizar as seguintes atividades:
uma oficina de sensibilizao sobre a importncia dos oramentos pblicos com enfoque de gnero, dirigida a grupos de
mulheres que no entraram no tema, ou a funcionrios pblicos, ou a legisladoras e legisladores;
uma oficina de capacitao acerca das ferramentas metodolgicas geradas raiz de experincias internacionais e exemplos
de sua aplicao;
sesses de trabalho entre os grupos que integram a iniciativa
e os tomadores de decises nos diversos setores, para conhecer os procedimentos internos de formulao de oramentos e
programao;
sesses com instituies geradoras de informao estatstica,
para conhecer os diversos tipos de informao com os quais
se encontra para gerar indicadores que reflitam os avanos em
matria de promoo da equidade entre homens e mulheres.

57

Estas atividades permitiro gerar capacidades bsicas para

trabalhar com os oramentos pblicos, assim como medir o interesse na iniciativa. Tambm permitiro a identificao inicial dos
desafios quanto a vazios na informao e sensibilidade dos tomadores de decises sobre a relevncia do tema.

Consideraes finais
As diferentes iniciativas que existem ao redor do mudo em matria de oramentos sensveis a gnero (assim como a experincia
que, no Mxico, impulsionou grupos como Igualdade de Gnero: Cidadania, Trabalho e Famlia, ou Foro Nacional de Mulheres e Polticas de Populao, dentre outros) tornam possvel identificar alguns
dos aspectos e desafios mais importantes a serem considerados.
Em primeiro lugar, no h frmula nem metodologias fceis de
seguir para realizar anlise de oramentos a partir da perspectiva
de gnero. As propostas de ferramentas metodolgicas apresentadas e analisadas neste documento contm desafios implcitos e
explcitos, os quais, muitas vezes, emanam do tipo de informao
que necessria para fazer anlise oramentria sensvel a gnero, em contraposio com a informao que realmente existe.
Em segundo lugar, para avanar rumo a oramentos sensveis
a gnero, necessria informao desagregada por sexo, assim
como importante a especificao de objetivos e mtodos de avaliao com perspectiva de gnero. Gerar esta informao pode levar anos, porm, uma vez que se tenham dado os primeiros passos
nessa direo, ser possvel construir as ferramentas necessrias
para o caso do Mxico.
Terceiro, para assegurar que a informao gerada seja utilizada estrategicamente, primordial que a sociedade civil esteja
envolvida no processo. Aquelas experincias segundo as quais o
exerccio por um oramento sensvel a gnero ficou exclusivamente entre linhas oficiais ilustram a fragilidade caracterstica desses
processos quando eles pertencem exclusivamente ao governo. Quanto mais aberto, transparente e inclusivo for o processo, maiores sero as possibilidades de conseguir que o governo o
subscreva em termos gerais.

58

Por ltimo, o contexto em que uma iniciativa desse tipo se situa

fundamental, devido ao fato de que o espao para a colaborao entre atores diferentes e o fluxo de informao devem estar garantidos.
Nesse sentido, o Mxico est em um momento-chave marcado pela
transio em nvel federal e pela consequente redefinio dos espaos
e das oportunidades polticas. A criao do Instituto Nacional das
Mulheres ilustra plenamente a redefinio desses espaos, que devem
ser aproveitados ao mximo para desenvolver uma iniciativa que necessita de muita vontade poltica para se realizar.

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Equidad de Gnero, 2001.

60

Debbie Budlender

Expectativas versus realidades

nas iniciativas de oramentos
sensveis a gnero
Introduo
Nos ltimos anos, os processos de oramento sensvel a gnero
(OSG) tm gerado um grande interesse entre parceiros para o desenvolvimento. As expectativas da decorrentes podem ser percebidas nas citaes a seguir:
Analisar o impacto dos gastos e das receitas pblicas
com mulheres e meninas, em comparao queles aplicados aos homens e meninos, est rapidamente transformando-se em um movimento global pela transparncia dos compromissos polticos nacionais com as
mulheres. Em 2001, o Fundo das Naes Unidas para
o Desenvolvimento das Mulheres UNIFEM lanou um
programa de quatro anos de iniciativas de oramentos
sensveis a gnero, em parceria com o Secretariado da
Commonwealth1 e o Centro Internacional de Pesquisa
Verso de documento de trabalho preparado para o Projeto de
Gnero e Poltica Social do Instituto de Pesquisa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento Social (UNRISD). Verso revisada em maro de 2005. Sua
publicao no Brasil foi autorizada pela autora, em acordo com recomendao
expressa pela UNRISD.

Texto original:

Trata-se de uma organizao intergovernamental composta por 54 pases

membros independentes e com status igual. Todas essas naes, com exceo de
Moambique e Ruanda, faziam parte do Imprio Britnico. Os Estados-membros
cooperam em um quadro de valores e objetivos comuns, incluindo a promoo da
democracia, os direitos humanos, a boa governana, o livre comrcio, dentre outros.
As atividades da Commonwealth so realizadas por meio de seu Secretariado
permanente e por reunies entre seus chefes de governo. (Cf. Wikipdia: http://
pt.wikipedia.org/wiki/Commonwealth. Acesso em: 02 fev. 2012). (N.E.)
1

63

sobre Desenvolvimento IDRC (no original), em crescente colaborao com o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento - PNUD, que visa a:

promover a liderana das mulheres nas esferas pblica e produtiva da poltica, da economia e da sociedade, no Parlamento, nos negcios, na mdia, na
cultura, nas instituies religiosas, nos sindicatos e
nas instituies da sociedade civil;
envolver-se em um processo de transformao, a
fim de incorporar as necessidades dos mais pobres
e dos que no tm poder; e
construir a capacidade das organizaes de mulheres para realizar o advocacy em questes macroeconmicas (BLACKDEN; CHANU, 1999, p. 64-65).

fortalecer a capacidade dos governos de aplicar

a anlise de gnero ao planejamento, monitoramento e avaliao dos impactos da gerao de
receitas e da alocao de gastos nos mbitos nacional, estadual e local;
ampliar a participao das mulheres na tomada de
deciso por meio de seu envolvimento nos processos
oramentrios;
trazer uma perspectiva de gnero para a governana econmica por meio de uma maior transparncia dos processos oramentrios e do fortalecimento dos mecanismos de monitoramento
existentes, incluindo a Conveno pela Eliminao
da Discriminao contra as Mulheres CEDAW
(no original), de modo que os atores nacionais e
globais se responsabilizem por seus compromissos
com as mulheres em termos de polticas (UNIFEM,
2001, p. 17).
Com o desenvolvimento e a aplicao de ferramentas e tcnicas, os oramentos para mulheres podem
fazer contribuies cruciais. Isso inclui esforos no
sentido de:

64

reconhecer, recuperar e revalorizar as contribuies e a liderana exercida pelas mulheres na

economia de mercado e nas esferas reprodutiva e
domstica (invisveis e subvalorizadas) da economia do cuidado, esta absorvendo o impacto das
escolhas macroeconmicas que levam a cortes nos
gastos com sade, bem-estar e educao;

As questes e projetos de gnero demandam, urgentemente, transversalizao2 por parte das esferas
mais altas do dilogo poltico e das medidas de desenvolvimento de programas. Uma iniciativa de oramento de gnero um exemplo de proposta central
[] H, aqui, um potencial importante para a formatao de polticas macroeconmicas de gnero, como
mostra a experincia em outros pases africanos []
(RODENBERG, 2003, p. 38)

A primeira citao acima do Relatrio Anual do Fundo das

Naes Unidas para o Desenvolvimento das Mulheres UNIFEM,
de 2001. A segunda foi retirada de uma publicao do Banco Mundial chamada Gender, Growth and Poverty Reduction (Gnero,
crescimento e reduo da pobreza, em portugus). A terceira de
O termo mainstreaming foi utilizado pela Plataforma para a Ao da 4a
Conferncia Mundial sobre Mulheres de Naes Unidas, celebrada em Beijing,
em 1995. Sua definio mais ampla e complexa que a traduo usualmente
feita transversalizao conforme sugere o Conselho de Europa:
O mainstreaming de gnero a organizao (a reorganizao), a melhora,
o desenvolvimento e a avaliao dos processos polticos, de modo que uma
perspectiva de igualdade de gnero se incorpore em todas as polticas, a todos
os nveis e em todas as etapas, pelos atores normalmente envolvidos na adoo
de medidas polticas. (LOMBARDO, 2003).
2

65

incio deste ano, uma referncia til do que h disponvel sobre

o tpico atualmente. Alm disso, o texto Gender Budget Makes
Cents (Budlender et al., 2002) discute alguns conceitos que pautam as iniciativas e fazem um resumo de algumas destas em mais
de 20 pases at o incio de 2001. J Gender Budget Makes More
Cents (BUDLENDER; HEWITT, 2003) traz descries mais longas
de atividades em dez contextos diferentes (oito pases, uma regio e uma organizao internacional), escrito por atores centrais
nos respectivos processos de institucionalizao de OSG.5 A ltima
publicao citada corrobora, implicitamente, um dos argumentos
deste texto, a saber, o fato de que a grande variedade de iniciativas classificadas como OSG torna difcil qualquer generalizao.
A definio de OSG adotada neste trabalho a que envolve
uma anlise do oramento do governo em termos de seu alcance
e impacto sobre mulheres e homens, meninas e meninos. Assim,
OSG uma forma de anlise de polticas sob uma perspectiva de
gnero. Os OSGs no se concentram apenas nos nmeros contidos
no oramento, mas tambm e talvez mais ainda nas polticas e
nos programas que esto por trs de tais nmeros. De forma ideal,
eles tambm se concentram no que acontece quando as polticas e
programas so implementados. O valor adicionado dos OSGs em
termos de anlise de polticas que eles reconhecem que nenhuma
poltica ou nenhum programa do governo ser efetivo a menos que
os recursos alocados sejam adequados para sua implementao.
As citaes no incio deste artigo sugerem que as parcerias
pelo desenvolvimento tm exercido um papel importante nos
OSGs. Dentro de qualquer pas em particular, os OSGs podem envolver os atores do governo, da sociedade civil, parlamentares ou
uma mescla dos diferentes grupos. Idealmente, os OSGs, principalmente aqueles realizados por governos, no deveriam se encerrar
nas anlises. Em vez disso, essa anlise deve resultar em mudanas
nos programas, polticas e oramentos alocados, de modo que as

BRIDGE Development Gender. Programa de pesquisa e informao localizado

no Knowledge Services IDS, na Inglaterra. Website: www.bridge.ids.ac.uk

5
O livro Oramentos Sensveis a Gnero: experincias traz algumas iniciativas
publicadas originalmente no livro Gender Makes More Cents, a saber, uma
ocorrida no Mxico, analisada por Helena Hoffbauer, e outra na Austrlia,
analisada por Marian Sawer. (N.E.).

um relatrio da GTZ - Agncia de Cooperao Tcnica do Governo

Alemo3 sobre a experincia de Gana na tentativa de integrar gnero s polticas, processos e estratgias de reduo da pobreza
ERPs. A referncia relacionada ao UNIFEM se remete ao surgimento de um movimento global envolvendo os OSGs. Tambm
aponta, dentre outras coisas, expectativas sobre o que os OSGs
podem alcanar em termos de transparncia dos governos e atores internacionais e da participao das mulheres na tomada de
deciso econmica. O Banco Mundial faz referncia a contribuies cruciais nas reas de reconhecimento dos trabalhos remunerado e no remunerado; liderana das mulheres na poltica,
na economia e na sociedade de uma forma mais ampla; transformao que leva em considerao as necessidades dos mais
pobres e dos que no tm poder; e ao advocacy. A GTZ sugere
que os OSGs podem viabilizar um nvel mais alto de envolvimento para promover a transversalizao de gnero nas polticas
macroeconmicas.
A questo fundamental tratada neste texto : como se comparam as realizaes prticas das iniciativas de oramento sensvel a gnero (OSG) e as reivindicaes e expectativas sobre o que
elas poderiam realizar? Ao fazer essa pergunta, este documento
no tem a inteno de desmerecer o que foi realizado. Em vez disso,
ele tenta trazer uma viso mais realista para a discusso, o planejamento e a avaliao dessas iniciativas. Tambm enfatiza que
diferentes iniciativas tm diferentes objetivos e resultados, que dependem do contexto, do pblico envolvido e de uma srie de outras
coisas. No h, portanto, uma abordagem correta nica.
O texto no trata, em detalhes, do que so os OSGs. H uma
gama de outras fontes que descrevem e discutem o tema. A bibliografia anotada produzida por BRIDGE4 (REEVES; SEVER, 2003), no
Em janeiro de 2011, a GTZ se fundiu com outras agncias de cooperao:
DED Servio de Cooperao Tcnica e Social e InWent Capacitao e
Dsenvolvimento Internacional, passando a se chamar Cooperao Alem para o
Desenvolvimento Sustentvel por meio da GIZ. (N.E.)

66

67

diferentes necessidades das mulheres e dos homens, das meninas

e dos meninos sejam atendidas em dada sociedade.
A breve descrio acima abarca uma ampla variedade de atividades, mas deixa de contemplar um grande leque de abordagens
e compreenses diferentes sobre o que os OSGs podem e devem
fazer. Algumas vezes, as pessoas envolvidas esto cientes das diferentes possibilidades e fazem escolhas conscientemente; outras
vezes, no. Este documento espera acrescentar elementos ao que
outros escreveram, descrevendo algumas formas explcitas e implcitas que diferenciam os OSGs.
Ao longo dos ltimos sete anos, atuei, pessoalmente, em mais
de 20 pases, prestando assistncia a inicitivas de OSG. Parte desse
trabalho foi realizada junto a governos nacionais e subnacionais,
parte junto a parlamentos e parte junto a grupos da sociedade civil. Neste documento, utilizo situaes retiradas de meus conhecimentos sobre OSGs em diferentes pases. Os exemplos, inevitavelmente, tendem a ser de pases nos quais j trabalhei e que conheo
melhor. Em particular, h mais exemplos da frica do Sul do que de
qualquer outro pas. Isso, provavelmente, resulta em alguma parcialidade. Certamente, implica uma inclinao para iniciativas em
pases em desenvolvimento, j que neles que muito do trabalho de
OSG aconteceu at o momento e onde estive mais presente. A parcialidade significa que o documento negligencia alguns exemplos
importantes. No me sinto vontade para tirar concluses sobre
exemplos que eu no conheo bem, j que o que acontece em uma
iniciativa de OSG fortemente influenciado por fatores polticos,
organizacionais e contextuais. De fato, algumas das minhas concluses sobre os OSGs nos pases includos no documento podem
tambm estar incorretas devido minha falta de compreenso de
tais aspectos contextuais. O desequilbrio na abrangncia no tem
como objetivo mostrar que as iniciativas em que estive envolvida
so melhores ou mais interessantes que outras.
O texto se concentra mais nos gastos do que nas receitas,
mas isso no significa que eu considere estas menos importantes
do que aqueles. No entanto, reflete a inclinao da maior parte
dos trabalhos de OSG at a data, especialmente em pases em
desenvolvimento.

68

O texto se divide em trs sees. A primeira trata de questes

relacionadas a oramentos e sua interao com conceitualizaes
da economia e polticas sociais e econmicas. A segunda discute
gnero como uma varivel crtica que estrutura a economia e a
sociedade, ao lado de outros eixos como raa, classe e idade. A
terceira debate questes relacionadas a polticas e processos de
elaborao oramentria. Os diferentes grupos de temas, com
frequncia, relacionam-se e h, por isso, certa sobreposio entre as sees.

Os oramentos e as polticas econmica e social

Poltica macroeconmica
Como demonstrado na citao que abre este trabalho, as
aes de OSG so, muitas vezes, descritas como articulao com
a poltica econmica. Isso verdade porque o oramento representa uma parte importante da poltica macroeconmica fiscal de um
pas. No entanto, essa afirmao pode ser enganosa, caso se baseie
em uma viso excessivamente estreita do termo econmica.
De incio, muito embora o oramento faa parte da poltica
econmica, a forma como ele distribudo compromete a efetividade das polticas pblicas de todos os setores do governo, como
as reas econmica, social e a rede de proteo. Com efeito, o
oramento um reflexo monetrio de todas as polticas de um
governo. Essa contradio se encerra na implementao de iniciativas que focam players governamentais (atores de grande influncia) na escolha da rea para a qual os esforos devem convergir:
o Ministrio das Finanas (que define o teto oramentrio, decide
sobre as alocaes setoriais, determina o formato dos oramentos) ou os ministrios que concebem e implementam as alocaes
setoriais, assim como as polticas que as sustentam. Na prtica,
ambos tm que ser envolvidos, porm de formas diferentes.
Em segundo lugar, tratar o oramento como uma poltica
econmica pode resultar em perda, negligenciando-se as iniciativas de oramento de gnero para integrao dos aspectos
sociais e econmicos.

69

Alm disso, o entendimento de que os oramentos fazem parte

da poltica econmica traz tona o limitado avano alcanado no
tratamento das outras reas da poltica econmica. Quando o Secretariado da Commonwealth decidiu, pela primeira vez, envolverse em aes de oramento de gnero, ele o fez na compreenso de
que este seria o ponto de entrada mais fcil para a arena macroeconmica. Desde ento, um volume considervel de material foi
produzido sobre outros aspectos da poltica macroeconmica. O
governo da Tanznia e uma organizao no governamental local,
a Tanzanian Gender Networking Programme (TGNP), foram, talvez, os que mais caminharam, ao declarar sua inteno de avanar
para alm do oramento. No entanto, nem mesmo a Tanznia fez
mais do que reconhecer que algo precisava ser feito.
Inserir gnero nas polticas e modelos macroeconmicos
no algo fcil. Houve avanos na criao de modelos macroeconmicos, notadamente, o trabalho de Marzia Fontana (ver, por
exemplo, FONTANA, 2002; FONTANA; WOOD, 2000). Em primeiro
lugar, a questo de gnero pode ser inserida por meio da desagregao dos fatores de produo (como o trabalho) e mediante
a desagregao das famlias de acordo com o sexo do chefe da
famlia. Em segundo lugar, o trabalho no remunerado e os servios de cuidado poderiam ser adicionados como outro setor da
economia.
Contudo, a possibilidade de inserir gnero em modelos
limitada pelo pouco desenvolvimento terico da rea at o
momento, pela insuficincia de dados, pelo pouco nmero de
pessoas com expertise para us-los e pela dificuldade de ampliar
essa compreenso e participao para alm de um pequeno
grupo. Declaraes gerais a respeito dos impactos das polticas
macroeconmicas sobre a questo de gnero so comuns e,
relativamente, fceis de fazer. Traduzi-las em anlises e propostas
concretas osso duro de roer.
Um desafio adicional de lidar com as questes econmicas
mais amplas que, muito embora as oportunidades de participao da sociedade civil na formulao das polticas sociais possam
ser limitadas, os governos so ainda menos abertos ideia de

70

participao da sociedade civil na rea macroeconmica, na qual

se busca influenciar variveis-chave, tais como o dficit.
Se as aes de OSG desejam, realmente, influenciar as polticas macroeconmicas, precisaro atuar em parceria com o Ministrio das Finanas, no apenas com a Diviso de Oramento, que,
normalmente, participa das iniciativas de OSG. Possivelmente, as
pessoas envolvidas com OSG descobriro, a partir da, que as divises responsveis pelos assuntos macroeconmicos tm poder
restrito e, no lugar delas, as instituies financeiras internacionais
(IFIs) que ditam as regras. O Banco Mundial mostrou seu apoio
s aes de OSG, a ponto de tentar estabelecer iniciativas desse tipo em vrios pases. O Fundo Monetrio Internacional
FMI, publicou um documento de trabalho (SARRAF, 2003) sobre o
tema. No entanto, possvel que ambas as instituies recusem-se
a permitir que as aes de OSG interfiram nas estratgias, polticas e nos modelos macroeconmicos.6
Transversalizao de gnero nas polticas sociais
e em outras reas
Como ilustrado na citao da GTZ, muitas vezes, as aes
de OSG so alardeadas como um mecanismo til para apoiar a
transversalizao de gnero nas polticas pblicas. Elas, de fato,
tm enorme potencial para serem usadas dessa forma. Entretanto,
como ser discutido mais detalhadamente a seguir, em diversas
ocasies, as pessoas envolvidas com OSGs acabam concentrandose em assegurar alocaes especficas para as mulheres, em vez
de pensar em como tornar todas as polticas e alocaes governamentais sensveis a gnero. s vezes, as alocaes direcionadas
so necessrias como forma de ao afirmativa, ou para atender
a necessidades especiais. Porm, a verdadeira transversalizao
requer mudana dos programas e oramentos comuns que respondem pela maior parte das atividades dos governos.

A respeito dessa questo, o Livro 2 traz experincias analisadas a exemplo

dos casos do Peru e da Austrlia.(N.E.)

71

No outro extremo, os OSGs podem no ser efetivos porque

tm objetivos muito amplos. Como analistas de gnero, somos
treinados para enxergar as inter-relaes que envolvem diferentes
setores e fatores. No jargo dos que trabalham com desenvolvimento, gnero um tema transversal. A prtica e a organizao do governo militam contra uma abordagem transversal, na
medida em que as funes nas instncias governamentais, assim
como os oramentos, so organizadas em termos de funes de
ministrios setoriais, departamentos e rgos, tais como secretarias. O OSG apoia aqueles que desejam realizar mudanas nos oramentos pblicos e, por isso, precisam encontrar caminhos para
desatar os fios entrelaados.
Ao menos teoricamente, algumas reformas financeiras atuais
em particular, o oramento por desempenho que esto sendo
implementadas em muitos pases por incentivo do Banco Mundial,
FMI e de outras instituies parecem trazer oportunidades. O oramento por desempenho uma forma de oramentao segundo a qual os governos precisam no apenas prestar informaes
sobre os valores, mas tambm incluir produtos e resultados
com vistas a mensurar o desempenho e estabelecer metas. Essa
abordagem tida como algo que incentiva uma associao mais
forte entre as polticas e o oramento e, dessa forma, entre os
oramentos e o que as polticas visam alcanar. As medidas de
produtos e resultados nos ajudam a ver o que os oramentos esto alcanando, ou tentando alcanar, em termos mais concretos
do que os dlares, rpias ou rands.7 Por um lado, os produtos so
definidos, em termos oramentrios, como as entregas concretas a
partir da alocao oramentria. Ento, por exemplo, uma alocao para educao primria poder resultar em um produto de X
alunos (idealmente desagregado em meninos e meninas), Y livrostexto ou Z escolas construdas ou reformadas. Por outro lado,
os resultados mensuram o impacto. Eles medem a mudana mais
abrangente na situao que um programa especfico se prope
a abordar. Por exemplo, uma alocao para um centro de sade

72

Moeda corrente sul-africana. (N.E.)

pode ter a inteno de contribuir para a consecuo do resultado

de melhoria da sade da populao em um distrito.
O contribuir na frase anterior levanta, implicitamente, a
questo da transversalidade. Se, de fato, a sade da populao
de um distrito melhorar, o ministro da Sade no poder, simplesmente, reivindicar (todo) o crdito. A melhoria da [qualidade da]
sade pode, na verdade, no ter nada a ver com a atuao do
centro de sade. Pode ser que o nvel de chuvas e a colheita tenham sido bons, e, como resultado disso, as pessoas tenham se
alimentado melhor e, portanto, estejam mais saudveis. Pode ser
que a economia tenha melhorado, e as pessoas tenham recebido
mais dinheiro para suprir suas necessidades.
Idealmente, o oramento por desempenho permite a viabilizao de resultados multissetoriais. Na prtica, isso raramente
acontece, exceto em um nvel bastante amplo dos resultados, porque cada rgo planeja e faz seu oramento separadamente. Provavelmente, as aes de OSG que buscassem promover essa abordagem necessitariam intervir na esfera central dessas instituies,
como os ministrios das Finanas e as comisses de Planejamento, j que so elas as responsveis por assegurar que os planos e
as alocaes de todos os rgos perfaam um todo coerente que
possibilite que os objetivos nacionais sejam alcanados.
primeira vista, pode-se cogitar defender que igualdade de
gnero seja um dos resultados nacionais. Isso , no entanto, quase
sempre muito vago e, definitivamente, insuficiente. Na melhor das
hipteses, resultaria em alguma alocao especial para mulheres.
No pior cenrio, poderia gerar um sentimento de que a temtica
de gnero seria ignorada em todos os outros resultados.
Uma abordagem um pouco mais detalhada foi concebida na
Tanznia, onde um ou dois indicadores foram desenvolvidos para
cada um dos artigos da Plataforma de Ao de Beijing (BPfA, no
original). O plano era que esses indicadores fossem apresentados nas peas oramentrias a cada ano, como uma medida para
verificar se o governo como um todo estava sendo bem-sucedido
na promoo da igualdade das mulheres. Infelizmente, o plano
no foi implantado por conta de contratempos no sistema de
monitoramento geral.

73

Em um nvel menos ambicioso, vrios OSGs trataram de temas que perpassavam os rgos governamentais de outra maneira. Na frica do Sul, houve vrias tentativas, por parte de organizaes no governamentais (ONGs) que trabalham na rea de
violncia de gnero, de explorar formas de examinar o quanto
alocado para lidar com esse srio problema. Esses esforos focaram, principalmente, os rgos nacionais e estaduais que lidam
com a justia, a polcia e os servios de proteo social. As iniciativas tm alcanado xito relativo ao direcionar a ateno para
o tema, tanto do pblico em geral quanto das instituies governamentais relacionadas. O sucesso deve-se, em parte, ao amplo
reconhecimento da gravidade da violncia de gnero no pas. A
nfase nos oramentos, com efeito, provou seu valor como ferramenta adicional no arsenal daqueles que fazem advocacy na rea
de violncia de gnero, em vez de ser um projeto autnomo. Seria
possvel nos referirmos a isso como transversalizar o trabalho oramentrio em defesa das questes de gnero?
Fortalecimento dos direitos
A citao do UNIFEM se refere possibilidade de usar o trabalho do OSG para monitorar a Conveno sobre a Eliminao de
Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher (CEDAW, no
original). s vezes, reivindicaes similares a essa so feitas com
respeito ao uso do trabalho de OSG em relao aos direitos socioeconmicos mais gerais. No entanto, o campo dos direitos, como o
da poltica macroeconmica para alm dos oramentos, tem provado ser uma das reas mais difceis do trabalho de OSG. Um dos
desafios que, normalmente, aqueles que se envolvem no trabalho
oramentrio tm uma abordagem diferente daqueles que participam do trabalho na rea dos direitos. Em particular, as pessoas
que trabalham com oramento tendem a ter um entendimento mais
tecnicista, ao passo que os defensores do campo dos direitos adotam uma postura mais idealista. De forma mais direta, os tecnicistas costumam discutir, em termos de priorizao e escolhas, com
base em um teto oramentrio dado, enquanto os defensores dos
direitos so mais propensos a pressionar por mais para todos.

74

A categorizao acima foi construda a grosso modo. Em situaes nas quais os governos so a favor da transformao, da
redistribuio e de outros imperativos gerais de polticas pblicas, os defensores dos direitos tendem a apoiar, de forma geral, o
seu direcionamento. Desse modo, relativamente fcil lanar mo
de argumentos oramentrios aceitveis em favor da igualdade e da efetivao dos direitos. Esse foi o caso dos anos iniciais
da Iniciativa das Mulheres pelo Oramento (WBI, no original) na
frica do Sul, quando o atual ministro das Finanas anunciou, no
seu primeiro discurso sobre oramento, que reduziria os gastos
com defesa e destinaria os recursos economizados para mulheres
e crianas. Como resultado dessa concordncia com a direo
geral do governo, nos anos iniciais, o WBI solicitou explicitamente
aos pesquisadores que focassem em como o oramento dado para
um departamento especfico deveria ser redistribudo, em vez de
pedir mais para o departamento em questo. Outras motivaes
para essa abordagem eram que o WBI no podia, naquele estgio,
alegar ter um entendimento do oramento como um todo e que as
demandas aparentavam ser mais razoveis.
No foi com tranquilidade que, muitos anos mais tarde, o WBI
aceitou os parmetros escolhidos pelo governo. Naquele momento, a estratgia macroeconmica do governo de Crescimento, Emprego e Redistribuio (GEAR, no original) havia alcanado xito
na reduo do dficit, mas havia falhado, tristemente, no estmulo
ao crescimento, emprego e redistribuio. Assim, em 2001, uma
nota informativa preparada por um dos parceiros do WBI para
os parlamentares destacou a necessidade, no contexto de altos
gastos militares planejados, de perguntar ao ministro se ele, naquele momento, estaria retirando os recursos destinados a polticas sociais para mulheres e crianas para gast-los na compra de
submarinos e armamentos.
O fracasso relativo da tentativa de associar direitos ao
trabalho de OSGs refletido em outras reas no ligadas aos
temas de gnero. De forma geral, tem havido mais conversas sobre
a associao entre oramento e direitos, mas, relativamente, pouco
foi feito at o presente. Assim como o trabalho de oramento, as

75

iniciativas jurdicas ligadas questo dos direitos, muitas vezes,

tambm no foram aproveitadas a contento nas aes de advocacy.
Da mesma forma que o trabalho de OSG, as aes com base nos
direitos tm alcanado mais efetividade quando realizadas em
estreita cooperao com grupos de advocacy.
A frica do Sul, com seus severos dispositivos constitucionais
relativos aos direitos socioeconmicos e uma sociedade civil que
(agora) est preparada para contestar o governo, tem alguns casos interessantes que giraram em torno dos oramentos e dos direitos, muito embora, normalmente, o ngulo oramentrio seja
implcito. Alguns casos mais importantes relacionavam-se com o
direito moradia para as crianas e seus cuidadores, o direito ao
pagamento retroativo quando o auxlio governamental atrasasse, e o direito aos antirretrovirais para preveno da transmisso
do HIV/Aids me-filho. Tais casos envolveram questes de gnero,
mas o elemento de gnero no foi levantado nem mesmo na justia. Os ativistas desse campo tambm no tm conseguido levar
esses casos adiante. Uma tentativa feita pela Iniciativa das Mulheres pelo Oramento WBI, (PILLAY et al., 2002), de analisar as
questes de gnero e oramento em um caso envolvendo o direito
moradia, trouxe tona as dificuldades de incluir mais uma disciplina cheia de jarges o Direito s vrias disciplinas repletas
de jarges que j fazem parte das aes de OSG.
Esse trabalho no campo dos direitos, realizado na frica do
Sul e em outros lugares, inspirado no Pacto Internacional sobre
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC). Esse Pacto introduz conceitos como medidas razoveis e realizao progressiva. Com relao s medidas razoveis, a justia no declarar
que qualquer das abordagens, isoladamente, a nica possvel. Em
vez disso, julgar se a estratgia adotada pelo governo razovel. Quanto realizao progressiva, a justia levar em conta
o fato de um governo no ser capaz de assegurar a realizao imediata de todos os direitos socioeconmicos a todos os cidados.
No entanto, o governo tem que mostrar que no est regredindo
em termos de facilitar a efetividade desses direitos.
Um terceiro conceito importante, especialmente da perspectiva oramentria, o dos recursos disponveis. Ao determinar se

76

os planos de um governo so razoveis e se este est caminhando

para ampliar o acesso aos direitos de forma suficientemente rpida, uma corte de justia deve considerar os recursos e, em particular, o oramento disponvel para o governo.
Esses trs conceitos apontam tanto para a possibilidade de
combinar aes de oramento e direitos quanto para algumas dificuldades. Nesse ponto, como os planos dos governos somente precisam passar no teste da razoabilidade e tambm porque os direitos
no precisam ser assegurados imediatamente, os defensores no
podem passar uma nica poltica pblica, ou um valor oramentrio
em especial, como uma prova de fogo em termos de leis e direitos.
A separao dos poderes que existe na maioria dos pases
uma dificuldade adicional, j que significa que as cortes hesitaro
em ditar o que o Executivo deve fazer. Elas podem decidir que a
atual abordagem no suficiente para satisfazer as obrigaes de
um governo em termos da oferta de direitos. Mas elas no decidiro o que deve ser feito de diferente, seja em termos de polticas
pblicas, seja de oramentos.
Outro obstculo em potencial que, muitas vezes, o discurso dos direitos no persuasivo no lidar com burocratas, especialmente aqueles dos ministrios tcnicos, como o das Finanas.
Ademais, a meno aos instrumentos internacionais, com frequncia, exerce pouca influncia sobre tecnocratas, principalmente nos
casos em que eles j se sentem sob considervel presso de IFIs e
doadores que exercem poder sobre suas polticas e oramentos.
Impacto
Os OSGs so intervenes polticas que visam a mudar a natureza dos oramentos, das polticas e dos programas que os sustentam, com a finalidade de mudar a realidade das mulheres e homens
(pobres), das meninas e dos meninos em um pas em particular. Assim sendo, naturalmente, questes so levantadas quanto aos seus
impactos por exemplo, se essas aes j conseguiram efetivar alguma dessas mudanas pretendidas. Infelizmente, no fcil medir o
impacto ou atribuir um resultado a uma interveno especfica para
os OSGs ou para quaisquer outras intervenes polticas e sociais.

77

Algumas iniciativas podem reivindicar o fato de terem gerado

mudanas oramentrias. No Mxico, por sua vez, a Comisso sobre Igualdade de Gnero da Cmara dos Deputados obteve xito
com base nas anlises de OSG realizadas pela sociedade civil, na sua
defesa por mais investimento em sade reprodutiva. O oramento
foi alterado para incorporar um aumento de 40% no montante alocado para a sade reprodutiva. Tambm houve um aumento de fundos relativos a um programa de mortalidade materna e programas
voltados para mulheres agricultoras e imigrantes. No Reino Unido,
o trabalho do Grupo de Oramento das Mulheres convenceu o Tesouro a redesenhar o Child Tax Credit (Crdito Fiscal para Criana),
de modo que ele fosse pago ao principal cuidador (provavelmente,
uma mulher), em vez de ao principal provedor (possivelmente, um
homem). Esse movimento envolveu uma mudana nos beneficirios, em vez de nos montantes do oramento. Na frica do Sul, o
OSG pode reivindicar algum crdito pela introduo da subveno
de apoio criana, dado aos cuidadores em famlias pobres. Essa
subveno substituiu a anterior, que alcanava uma fatia muito pequena das mulheres pobres, negras e agricultoras as que mais
necessitavam da ajuda. Tambm na frica do Sul, um relatrio que
destacou a modesta quantia alocada pelo Departamento do Comrcio e Indstria para pequenas, mdias e microempresas um
setor dominado pelas mulheres inspirou a ento vice-ministra,
Phumzile Mlambo-Ngcuka, a verificar que o gasto havia aumentado. Infelizmente, isso no ajudou as mulheres de forma significativa,
j que, depois, percebeu-se que o problema era a forma de apoio,
no o montante de dinheiro. O governo sul-africano ainda estava,
em 2004, lutando para conceber uma forma de assistncia adequada s microempresas.
Alguns OSGs podem apontar declaraes de ministros das Finanas e outros documentos em que eles reconhecem a importncia das questes de gnero. No Sri Lanka, o projeto-piloto
apoiado pela Commonwealth resultou em uma forte declarao
do ministro das Finanas. Em Ruanda, na Malsia e na provncia
sul-africana de Gauteng, os presidentes fizeram declaraes incisivas sobre a importncia dessas aes no incio das iniciativas
de OSG dentro dos governos.

78

Alguns OSGs podem destacar documentos oramentrios que,

agora, tratam mais claramente das questes de gnero. Na ndia
e na provncia de Western Cape, da frica do Sul, por exemplo, as
aes de OSG resultaram na incluso de algumas anlises de gnero nos documentos de referncia ao oramento. Na Austrlia,
em Ruanda e na provncia sul-africana de Gauteng, os documentos
oramentrios incluem (ou incluam, no caso da Austrlia) declaraes sobre desempenho nas questes de gnero, que descrevem
os programas governamentais e suas alocaes em termos desse
assunto. Na Tanznia, a circular oramentria emitida a cada ano
para todos os ministrios pela Comisso de Planejamento e Privatizao (anteriormente apenas Comisso de Planejamento) inclui
vrios pargrafos instruindo os ministros a adotar uma abordagem sensvel a gnero quando da submisso de suas propostas oramentrias. A Malsia pretende inserir instrues relativas sensibilidade a gnero nas circulares oramentrias no prximo ano.
Todas as conquistas anteriormente citadas e as similares em
outros pases so importantes ao menos simbolicamente. No entanto, de forma geral, as mais de 50 iniciativas de OSG pelo mundo, provavelmente, produziram poucas mudanas oramentrias
em termos relativos. Ademais, declaraes gerais de suporte podem azedar, como visto no exemplo da frica do Sul em relao
aos gastos militares descritos.
Um dos motivos que explicam as poucas mudanas nos nmeros dos oramentos que, normalmente, uma poltica no se
altera por causa de uma iniciativa nica, mas, sim, como resultado
da combinao de uma gama de foras. , portanto, difcil um nico grupo reivindicar crdito por uma alterao na poltica. Nesse
sentido, por exemplo, o WBI da frica do Sul no pode reivindicar ter sido o principal vetor do estabelecimento da subveno de
apoio criana. Em vez disso, o WBI influenciou o formato que a
subveno assumiu e aumentou as chances de ela ser aceita pelo
governo, em um momento em que este vinha tentando cortar as
despesas com subvenes em lugar de criar novas.
Outra explicao para as limitadas reivindicaes que as iniciativas de OSG podem fazer em relao a mudanas oramentrias que, raramente, as polticas so alteradas simplesmente

79

porque novos e melhores fatos so apresentados, no tanto

quanto ns todos gostaramos de acreditar, em termos de formulao de polticas com base em evidncias. O trabalho de OSG
mais efetivo quando oferece suporte ao caminho j escolhido
pelos formuladores de polticas pblicas. Quando acontece assim,
os elementos levantados no trabalho de OSG podem fortalecer a
posio dos formuladores das polticas. No sendo esse o caso,
provavelmente, o trabalho de OSG ser ignorado, a menos que
haja uma presso muito forte e organizada para apoi-lo.
Uma terceira razo que explica as poucas reivindicaes a
serem feitas acerca das mudanas que as pessoas envolvidas,
muitas vezes, no detm o poder para mudar os oramentos. A
falta de poder claramente observada em atores da sociedade
civil. A seguir, argumento que esse , tambm, o caso da maioria
dos parlamentares. Vou alm e digo que, com frequncia, isso
verdade para os servidores pblicos.
As limitaes de poder, vivenciadas pelos servidores pblicos
para alterar os oramentos, particularmente aguda quando as
iniciativas de OSG envolvem apenas pontos focais ou ministrios
associados a gnero. Os pontos focais de gnero so, muitas vezes, demasiadamente pequenos para influenciar as decises. De
fato, em alguns pases, o cargo de ponto focal de gnero tende a
ser dado a um funcionrio administrativo ou do setor de recursos
humanos. Mesmo se esse funcionrio ou funcionria tiver tempo
e energia para se dedicar a atuar, exclusivamente, como ponto focal de gnero (o que, muito frequentemente, no o caso),
ele no possui o conhecimento ou o poder de influenciar as alocaes que exercero um impacto na prestao de servio aos
cidados de ambos os sexos. Alm disso, surpreendentemente,
poucos funcionrios pblicos, em muitos pases, alguma vez j
olharam para um oramento e conseguiram l-lo e interpret-lo
mesmo no nvel mais bsico.
Os ministrios que trabalham com gnero deveriam, na teoria,
ter mais poder de influenciar outros, uma vez que, geralmente, o
mandato deles envolve assegurar a transversalizao por meio de
todos os outros ministrios. No entanto, a fragilidade desses ministrios, na maioria dos pases, bastante conhecida. Ademais,

80

os funcionrios que atuam nessas esferas, no raro, no se envolvem com entusiasmo com os OSGs. Em diversos casos, essas
pessoas tm receio da natureza tcnica dessa empreitada. Muitos
se sentem mais confortveis realizando treinamento de conscientizao de gnero no governo e na sociedade civil. Outros tantos
se sentem mais confortveis focando projetos de mulheres, que,
embora no faam parte do mandato da maioria dos ministrios
que trabalham com gnero hoje, continuam a ser financiados por
doadores que querem resultados concretos.
A responsabilidade pela ausncia de mudanas oramentrias
no deve, no entanto, ser atribuda somente, ou principalmente,
s fragilidades no mbito do mecanismo institucional de gnero.
Quando os OSGs envolvem planejamento, oramento e outros funcionrios dos ministrios, estes tambm, normalmente, reclamam
que tm pouco ou nenhum poder para alterar os oramentos. Eles
solicitam que sejam realizados treinamentos dirigidos a seus lderes polticos, para convec-los da importncia de adotar uma
abordagem sensvel a gnero. Alternativamente, em muitos dos
pases mais pobres, os funcionrios observam que, de fato, as IFIs
e os doadores exercem poder sobre o oramento. Ou notam que
todo o exerccio oramentrio pode ser um esforo irrealista, caso
as previses de receitas sejam superotimistas, ou o financiamento
dos doadores seja duvidoso. Essa deficincia exarcebada em situaes em que as IFIs insistem em adotar uma abordagem de oramento de caixa, segundo a qual o Banco Central somente pode
transferir aos ministrios, a cada ms, o que houver nos cofres do
governo. Muitas dessas reclamaes sugerem que os defensores
do OSG precisaro, em vrias situaes, focar as praticas das IFIs,
bem como naquelas dos seus prprios governos.
Anteriormente, observamos que muitos ministrios de
gnero8 perdem muito tempo com atividades de sensibilizao.
Os OSGs no devem fazer pouco caso de tais aes, uma vez que,

8
Destaque nosso. No Brasil, esse termo no utilizado. A leitura de que
se trata dos ministrios responsveis por polticas para mulheres ou pela
implantao de polticas com recorte de gnero (N.E.).

81

at o momento, esse tem sido o principal produto de diversas iniciativas de oramento de gnero. Em sua defesa, as aes de sensibilizao associadas a iniciativas de OSG podem ter uma vantagem sobre outras que tenham esse mesmo carter e relacionadas
a gnero, na medida em que, se concebidas corretamente, podem
fazer mais do que ajudar servidores (por exemplo) a compreender
o que gnero significa e lev-los a entender como possvel usar
esse conhecimento nas suas respectivas funes. Isso, por sua vez,
um avano na efetivao de mudanas em polticas e oramentos. As aes de sensibilizao tambm podem, quando direcionadas aos parlamentares, ajud-los a compreender que perguntas
devem ser feitas quando estiverem exercendo a superviso sobre
o poder Executivo em diferentes setores.
Se o treinamento exceder a sensibilizao para incorporar o
acompanhamento de funcionrios pblicos na produo de informes oramentrios de gnero, haver mais oportunidades. Um informe oramentrio de gnero no , necessariamente, o reflexo
de um oramento sensvel a gnero, j que os informes em si nem
sempre resultam em mudanas nas alocaes do oramento. No
entanto, h a possibilidade de que servidores que produzam tais
documentos demonstrando o impacto de seus programas sobre as
mulheres e homens, meninos e meninas, possam perceber as limitaes do que esto fazendo e efetuar mudanas nos anos subsequentes. Se isso no ajuda espontaneamente, as informaes que
esses relatos de oramentos de gnero tornam disponveis para os
parlamentares e para a sociedade civil deveriam lev-los a aumentar a presso por mudanas necessrias.
Infelizmente, em alguns casos, os informes de oramento de
gnero acabam sendo no mais que publicidade do que o governo est fazendo pelas mulheres. Em outros momentos, mesmo
quando os informes oferecem uma reflexo honesta da realidade,
pouqussimos parlamentares e atores da sociedade civil lem-nas.
Um motivo para a falta de interesse dos parlamentares e da
sociedade civil , sem dvida, a natureza no inspiradora da maioria das peas oramentrias, incluindo os informes de oramento
de gnero. Contudo, esse formato padronizado e enfadonho pode

82

ajudar a evitar que a verdade seja camuflada por palavras bonitas.

Uma segunda razo para a ampla falta de interesse por esse tipo
de documento que, assim como os documentos oramentrios
principais, esses informes de oramento de gnero enfatizam as
propostas, por exemplo, aquelas previstas no planejamento do governo para o ano seguinte. Apesar da introduo dos oramentos
por desempenho, estes tendem a fornecer pouca informao sobre
o que foi alcanado com os recursos alocados nos anos anteriores.
Dessa forma, os exerccios de oramento de gnero tendem a envolver especulao ex ante (por parte dos compiladores do oramento, assim como dos comentaristas) sobre o provvel impacto
dos itens do oramento, em vez de uma auditoria ex post do gasto
real, de seus produtos e resultados.
Para lidar com esse problema, necessrio que os parlamentares e a sociedade civil faam presso, a fim de assegurar que os
governos prestem contas a respeito dos seus oramentos e de suas
metas e indicadores associados. Em essncia, so necessrios incentivos que estimulem os governos tanto a atingirem suas metas
quanto a apresentarem e comentarem seus indicadores, e penalidades para punir aqueles governos que no procedam dessa
maneira. At que isso acontea, os OSGs permanecero frgeis
como ferramentas para promoo da transparncia.

Gnero como varivel crtica no trabalho

com polticas e oramento
Gnero, mulheres e interesses especiais
O crescimento e a natureza do trabalho
da sociedade civil com oramento

O interesse global por OSG na dcada de 1990 ocorreu em

paralelo a uma ateno mais geral na sociedade civil voltada para
o oramento. Esse despertar foi fomentado por financiadores. A
Fundao Ford, em particular, apoiou projetos em muitos pases.
Ela tambm financia o Projeto Internacional de Oramento, em
Washington, que serve como rede e centro de recursos para muitas

83

iniciativas nacionais. No entanto, o crescimento do interesse pelo

trabalho com oramento no liderado apenas pelos doadores.
Ele reflete, ainda, um interesse real dos atores da sociedade civil,
e o ambiente tem sido favorvel em muitos aspectos. Primeiro, o
foco atual dos doadores e das instituies financeiras internacionais (IFIs) em governana, com frequncia, compreende a necessidade de participao e engajamento (ao menos em parte) com a
sociedade civil. Segundo, o aumento da utilizao de abordagens
de oramento com foco em resultado aumentou a quantidade de
informao disponibilizada e tornou mais claras as ligaes entre
polticas e oramento. Terceiro, os ministrios das Finanas vmse tornando cada vez mais dominantes na formulao de polticas.
Essa crescente dominncia se deve s IFIs. Isso reflete o impacto
da globalizao, que d menos autonomia aos governos e fora-os
a prestar mais ateno aos mercados e a outras manifestaes de
poder do grande capital.
A natureza das iniciativas de oramento da sociedade civil
totalmente diversa. Algumas se concentram, principalmente, na
transparncia e em aes anticorrupo e guardam pouca relao
com o contedo dos oramentos. Algumas so predominantemente tcnicas, novamente, guardando pouca relao com as polticas
pblicas e a poltica. Muitas so dominadas por experts da area
tcnica e think-tanks9 e no por organizaes mais comunitrias e
ativistas. Muitas dessas iniciativas so dominadas por economistas, no por cientistas sociais, advogados ou pessoas com menos
educao formal. Todas essas caractersticas afetam os objetivos
dessas iniciativas, o que elas fazem e como o fazem.

Organizaes que produzem pesquisas, anlises e conselhos orientados

poltica de temas domsticos e internacionais com a tentativa de executar
decises bem informadas sobre a poltica pblica em questo. Podem ser
filiadas a partidos polticos, governos, grupos de interesse, corporaes privadas
ou independentes (independente de qualquer tipo de grupo de interesse e
autnomo em sua operao e seu financiamento). Servem como fonte entre
as comunidades acadmicas e os encarregados de formular polticas, servindo
ao interesse pblico como um ator independente. (Cf. Wikipdia: http://
pt.wikipedia.org/wiki/Usina_de_ideias. Acesso em: 02 fev. 2012).

84

Alm da abordagem para o trabalho com oramento, h, tambm, diferenas de foco. Vrias iniciativas se concentram no oramento como um todo ou nos principais itens de gastos. Algumas,
no entanto, concentram-se nos interesses de grupos particulares,
em determinadas questes ou em rgos especficos. No trabalho
com OSG, por exemplo, muitas iniciativas na frica comearam
focando os gastos mais robustos no mbito nacional. Esses gastos eram, tambm, aqueles que mais afetavam as mulheres (mais
pobres), as quais estavam mais expostas a riscos devido a programas de ajustes estruturais. Tais despesas concentravam-se nos
ministrios de Educao, Sade e Agricultura. Tanto na Amrica
Latina quanto na frica do Sul, tm sido feitos trabalhos sobre
uma questo especfica, a exemplo de violncia, gnero e oramento. Estes perpassam vrios gastos de diferentes rgos governamentais, mas, infelizmente, costumam envolver uma quantidade
relativamente pequena de recursos do governo. Outras iniciativas
de OSGs, ainda, escolhem um rgo de governo especfico como
seu foco. Por exemplo, o trabalho de OSG no Mxico est concentrado, principalmente, no Ministrio da Sade, j que surgiu a partir do ativismo na Conferncia Internacional de Desenvolvimento
Populacional.
O trabalho com interesses especiais e oramento

Muitos envolvidos com oramento geral veem o trabalho

com OSG como um exemplo de interesse especial no trabalho
com oramento. Na verdade, os primeiros OSGs na frica do Sul
foram catalisadores para o estabelecimento de iniciativas de Oramento para as Crianas por uma das organizaes parceiras o
que gerou aes similares em outros pases e tambm tentativas
de trabalhar oramento com foco em outros grupos vulnerveis,
como pessoas com deficincias.
Para muitos que trabalham com OSG, o rtulo de interesse especial inadequado e enganoso. A primeira objeo que,
mesmo que alguns OSGs se concentrem nas mulheres e no em gnero, parece estranho ver as mulheres (e meninas) como um grupo
de interesse especial quando elas representam mais da metade

85

da populao na maioria dos pases no mundo. A segunda objeo

que, se o OSG realmente tem foco em gnero, ele diz repeito a
todos os indivduos. Alguns dos quais podem ter mais a ganhar
com o OSG, j que as relaes de gnero so desiguais em todas
as sociedades. Entretanto, cada indivduo faz parte da constituio de gnero da sociedade. Assim, ao passo que as iniciativas de
oramento com interesses especiais tendem a lutar por mais
para crianas, pessoas com deficincias ou outros grupos, teoricamente, os OSGs deveriam lutar por programas e alocaes mais
equitativas que atendam s diferentes necessidades e interesses de indivduos de grupos sociais diferentes (sobrepostos).
Mais equitativo, claramente, no um critrio objetivo. Muitos visualizariam uma alocao meio a meio para homens e mulheres como igual, portanto equitativa. Uma concepo mais
sofisticada e mais vlida v equitativo a partir do reconhecimento das diferentes situaes de mulheres e homens, meninas e
meninos e outros grupos sociais que do origem a necessidades e
interesses potencialmente diferentes.
Escrevi acima que, teoricamente, os OSGs deveriam lutar
por programas e alocaes mais equitativos. Na prtica, a situao mais complicada.
Alocaes especiais para mulheres e para gnero

Diversos OSGs tendem a se concentrar, principalmente, em

alocaes para as mulheres. Alguns so assim por serem as alocaes mais fceis de identificar. Outros porque as pessoas envolvidas no compreendem a ideia de transversalizao ou porque no
conseguem diferenciar gnero e mulheres.
A tendncia de foco nas alocaes para mulheres pode afetar
todos os tipos de OSGs. Essa caracterstica observada em alguns
trabalhos analticos sobre os OSGs, em que os analistas buscam
categorias bem delimitadas. Tambm observada em alguns trabalhos de advocacy, os quais defendem que linhas oramentrias
para uma determinada rea, como educao, destinem montantes
de recursos separados para meninas e meninos, em vez de demandar um valor nico e monitorar sua aplicao. Essa caracterstica

86

pode ser observada, ainda, em muitas iniciativas no mbito local

que tm como aes de sucesso a criao de um fundo para as
mulheres em carter especial (e pequeno montante). Com frequncia, as mulheres representantes e outros participantes nos
OSGs concentram toda sua energia para determinar como o fundo deve ser gasto, deixando que os homens e os burocratas tomem as decises relativas ao restante do oramento.
O perigo de se concentrar apenas em alocaes de interesse especial foi reconhecido nos anos 1980, quando Rhonda Sharp
acompanhou o governo do Sul da Austrlia na criao de seu oramento para mulheres. Para evitar o direcionamento de toda a
ateno para essas alocaes, foi solicitado que cada rgo classificasse cada gasto em trs categorias nomeadamente, a saber:
gastos voltados para as mulheres (alocaes de interesse
especial);
gastos que promovem oportunidades iguais para mulheres e
homens no servio pblico; e
todos os demais gastos, avaliados de acordo com seu impacto sobre as mulheres cidads.
Vrias iniciativas posteriores, em outros pases, usaram categorias similares, apesar de terem substitudo, algumas vezes, o
termo gnero por mulher nas definies das categorias. Idealmente, as trs possibilidades de categorizao deveriam destacar
a necessidade de focar a terceira, dado que nela est a grande
maioria dos recursos alocados no oramento como um todo. Isso
vem acontecendo nos casos de Ruanda e da Malsia, onde iniciativas de OSG atuais concentram sua ateno nos gastos mais
abrangentes, em termos de recursos, em alguns ministrios.
Nas Filipinas e na Indonsia, (mulheres) polticas encorajaram,
talvez sem que percebessem, uma abordagem de foco em alocaes especiais para mulheres e gnero. Nas Filipinas, em 1995,
a senadora Shahani props e fez passar uma lei que estipulou que
todas as agncias nacionais deveriam alocar 5% de seu oramento para Gnero e Desenvolvimento (GED). Essa alocao

87

seria conhecida como o oramento GED. A deciso foi estendida a todas as unidades locais de governo. Mais recentemente, na
Indonsia, um parlamentar obteve sucesso na aprovao de um
decreto de contedo similar, de acordo com o qual 5% dos oramentos governamentais devem ser alocados para o fortalecimento
da mulher, 25% para a educao e 15% para a sade.
A posio da Comisso Nacional sobre o Papel da Mulher Filipina (NCRFW, no original), mecanismo nacional de gnero das
Filipinas, que 5% do oramento de GED deveriam ser usados para
promover a transversalizao de gnero como um todo. A Comisso pede que cada rgo do governo e cada unidade de governo
local elaborem um plano de GED e usem ao menos 5% do oramento para implementar esse plano. As ativistas filipinas defendem essa abordagem firmemente. Elas e a NCRFW j investiram
muito de sua energia no treinamento de autoridades e em outras
atividades para prestar assistncia elaborao de planos e oramentos de GED. A energia nem sempre valeu a pena. O exemplo
mais notrio da m alocao o rgo que incluiu gastos com
aulas de dana de salo para servidoras pblicas nas alocaes
de GED. Um exemplo menos gritante, mas igualmente preocupante, o da unidade de governo local que alocou para os escoteiros
o dobro dos recursos que para as escoteiras e contou as duas
alocaes nos 5%.
possvel entender a deciso de especificar uma porcentagem do oramento como estratgia para obter algo mensurvel
e, portanto, mais fcil de monitorar. Tambm convm pensar at
que ponto a abordagem percentual foi influenciada pelo debate
das cotas com respeito representao das mulheres. A abordagem percentual, no entanto, no se encaixa facilmente na forma de
elaborao dos oramentos governamentais. Tanto nas Filipinas
quanto na Indonsia, as regulaes dos percentuais foram introduzidas em um momento em que o governo estava utilizando uma
abordagem tradicional, de linhas oramentrias. Tal abordagem
nos diz muito pouco sobre o que o governo est fazendo com o dinheiro, quem est beneficiando-se e o que est sendo produzido
a partir dos recursos. Ele, simplesmente, lista os valores alocados

88

ao pagamento das entradas por exemplo, salrios, material

de expediente e outros bens e servios em cada departamento
(ou equivalente) de um ministrio. Em muitos pases, a mudana
para oramentos por resultados incluindo na Indonsia apresenta oportunidades mais significativas para o estabelecimento e
o monitoramento dos objetivos e indicadores de gnero. Mas os
oramentos por resultados tambm tm os seus perigos, e eles so
explorados em profundidade por Rhonda Sharp (2003). Os pontos negativos dessa abordagem incluem uma nfase exagerada na
eficincia, normalmente com pouca preocupao com a equidade e questes semelhantes.
Trabalho no remunerado
Um aspecto fundamental que distingue (ou deveria distiguir)
o trabalho com oramento de gnero de outros trabalhos de oramento o foco no trabalho no remunerado. No incio deste texto,
uma referncia feita a esse aspecto na citao do Banco Mundial.
Tanto o trabalho com oramento governamental quanto o
no governamental so dominados por economistas. E, virtualmente em todas as escolas e pases, os economistas so treinados para analisar os mercados e a produo. Em pases em desenvolvimento, eles tambm podem ser treinados para analisar a
produo de subsistncia, apesar de isso ser algo difcil de fazer
com as ferramentas-padro. Economistas feministas tomaram a
iniciativa de destacar as falhas de uma abordagem que ignora a
produo que no se insere no mercado, que ocorre em todas as
economias e sociedades e necessria para garantir a produo e a manuteno das pessoas que realizam a produo monetria. Este trabalho no remunerado recebe, agora, um reconhecimento parcial das instituies responsveis pela formulao
das regras para o Sistema de Contas Nacionais (SNA, no original),
que possibilita a compilao de contas paralelas. No entanto, o
trabalho no remunerado ainda no includo no clculo do Produto Interno Bruto e, raramente, considerado por autoridades
oramentrias e ministros das Finanas.

89

Enquanto o trabalho no remunerado passa despercebido

para a economia tradicional, na minha experincia, ele facilmente compreendido por vrios pblicos. Mulheres comuns tendem a
entender de imediato a questo, visto que elas tm a experincia
cotidiana do que ele significa. As mulheres de classe mdia e servidoras pblicas em particular , algumas vezes, no sentem a
questo da mesma forma porque elas tm os recursos para empregar outras mulheres para realizar parte de sua carga de trabalho
no remunerado. No entanto, elas, normalmente, j passaram pela
experincia das diferentes expectativas de homens e mulheres, na
infncia e tambm na vida adulta, no que se refere aos cuidados
com os filhos. Alm disso, a maioria dos homens aps uma primeira reao de espanto comea a concordar quando o assunto
passa a ser discutido.
A incluso do trabalho no remunerado na abordagem econmica revolucionria em muitos aspectos. Contudo, como comentou um economista graduado de um Ministrio das Finanas aps
uma breve apresentao do tema, faz todo sentido que o trabalho no remunerado deva ser includo em modelos macroeconmicos e em outros modelos. Entretanto, apesar de sua importncia
e do fato de ele se tornar bvio aps ser destacado, o trabalho
no remunerado no est presente em todos os trabalhos de OSG.
E, quando est presente, com frequncia, no desenvolvido de
forma enftica.
Um obstculo a falta de dados disponveis. Poucos pases
no mundo realizaram estudos de uso do tempo, os quais produzem estimativas que podem ser convertidas em equivalentes monetrios. Estudos de uso do tempo so, particularmente, raros em
pases em desenvolvimento locais onde a maioria das iniciativas
de OSG aconteceu at o momento. Todavia, dados detalhados no
so necessrios para que o trabalho no remunerado seja considerado nas iniciativas de OSG.
Se, como acontece com frequncia, cada um reconhece que
as mulheres carregam a maior parte do peso da maioria dos trabalhos no remunerados, os dados mais precisos fortalecem o argumento e o fazem parecer mais cientfico, mas isso no uma
exigncia para a elaborao de polticas.

90

O trabalho no remunerado est totalmente de fora de algumas iniciativas de OSG. Em outras, mencionado como parte da
anlise da situao, mas no , necessariamente, levado adiante
nas discusses de polticas e respectivos oramentos. Dada a importncia do trabalho no remunerado como base da desigualdade de gnero, h, surpreendentemente, poucas sugestes concretas sobre como podemos consider-lo na elaborao de polticas e
oramentos, alm das demandas mais gerais por melhor proviso
de gua limpa, eletricidade e assistncia criana.
Provavelmente, o foco no trabalho no remunerado surge com
toda a fora no trabalho do United Kingdoms Womens Budget
Group (Grupo de Oramento das Mulheres do Reino Unido). Em
particular, muito do trabalho e das lutas do Grupo gira em torno
das consequncias de longo prazo dos incentivos ao mercado de
trabalho que os crditos fiscais oferecem no Reino Unido a homens
e mulheres em diferentes circunstncias.
O exemplo do Reino Unido no , contudo, imediatamente til
para pases em desenvolvimento, j que poucos tm sistemas de
benefcios/receitas. O trabalho no remunerado deveria, teoricamente, ser um tema mais presente nos pases em desenvolvimento
que nos desenvolvidos, porque, naqueles, h menos oferta de servios pblicos relevantes por parte do Estado ou dos mercados. A
pandemia de HIV/Aids e a necessidade de cuidados (no remunerados) adicionais deveriam aumentar a importncia do assunto.
Atualmente, UNIFEM apoia pesquisa e advocacy sobre a assistncia domiciliar em Moambique, no Zimbbue e em Botsuana, o que
pode ajudar a atender a essa necessidade.
Em favor dos pobres
A citao do Banco Mundial sugere que os OSGs podem engajar-se em um processo de transformao que leve em considerao as necessidades dos mais pobres e dos que no tm poder.
A GTZ sugere o mesmo, de forma implcita, ao se referir ao potencial dos OSGs em relao s estratgias de reduo da pobreza. Entretanto, os OSGs no tm, necessariamente, uma agenda
em favor dos pobres. Alguns grupos se envolvem no trabalho com

91

OSG a partir de uma preocupao com o desfavorecimento e, em

particular, com o que vivenciado pelas mulheres em comparao aos homens. Normalmente, esses grupos se preocupam com
outros aspectos do desfavorecimento, como a pobreza, a localizao e assim por diante. Outros grupos tm um foco estreito na
igualdade de gnero. Isso, muitas vezes, traduz-se, na prtica,
em promoo dos interesses das mulheres. Esses grupos estariam
to interessados em promover o interesse de mulheres empreendedoras quanto o de mulheres pobres (e homens).
A partir da anlise de gnero da receita, h vrios exemplos
que ilustram a tenso entre a abordagem em favor das mulheres
e a em defesa da equidade. O primeiro exemplo vem da segunda
tentativa do WBI, na frica do Sul, de analisar a taxao sob uma
perspectiva de gnero. Durante os anos de apartheid, o sistema de
taxao individual na frica do Sul tinha feies diferentes para
pessoas casadas (na verdade, homens casados), mulheres casadas
e pessoas solteiras. Pessoas casadas pagavam seus impostos com
base em uma taxa mais baixa, por se assumir que elas sustentavam
outras. As mulheres casadas pagavam impostos com base em uma
taxa mais alta, por se considerar que seu trabalho representava
uma segunda fonte de renda para a casa. Nos anos seguintes, essa
lgica foi mudando, e, agora, o imposto calculado com base em
cada indivduo, sem considerar o sexo ou o estado civil.
No entanto, Smith (2002) destaca que, embora a mudana
tenha acabado com a discriminao formal, ela, provavelmente,
deixou e talvez tenha introduzido uma discriminao substantiva. Essa anomalia surgiu porque, apesar de os impostos serem
determinados com base em cada indivduo, a renda consumida
pela famlia. E j que o bem-estar depende dessa renda, tambm
determinado no mbito da casa e da famlia.
O novo sistema discrimina, em particular, famlias em que
apenas uma pessoa trabalha em que, muitas vezes, essa pessoa que trabalha uma mulher. Smith ilustra a discriminao ao
comparar a situao de duas famlias em que h dois adultos e
duas crianas. Na primeira, o marido ganha 2.000 rands por ms,
e a esposa, 1.000 rands mensais. Juntos, eles sustentam suas duas
crianas. Na segunda, a nica que trabalha ganha 3.000 rands por

92

ms e sustenta sua me e seus dois filhos. As duas famlias tm a

mesma renda total para sustentar o mesmo nmero de adultos
e crianas. Em 1994/1995, antes da mudana que, supostamente, ps fim discriminao, a primeira famlia teria pagado 3.435
rands em impostos, e a segunda, 5.055 rands. Em 1999/2000, com
base no novo sistema, a primeira famlia pagaria 850 rands, enquanto a segunda, 3.460 rands mais de quatro vezes o valor
pago pela primeira.
O exemplo foi descrito com detalhe porque ilustra um dos argumentos mais importantes deste texto, o qual deveria pautar o
trabalho com OSG. O exemplo sugere que uma abordagem simplista, que trata todas as unidades de forma idntica sem considerar
as diferenas sociais e outras, resulta em desigualdade. Uma abordagem desse tipo pode produzir igualdade formal, mas no culmina
em equidade ou igualdade substantiva. O exemplo tambm levanta
questes, de forma implcita, sobre a igualdade dentro e fora do
ambiente domstico. Essas inquietaes precisam ser consideradas
nos OSGs, mas aqui no so discutidas em profundidade.
Smith reconhece que no h uma soluo fcil para esse problema. Em particular, no possvel tomar como exemplo as solues de benefcios em impostos, como acontece no Reino Unido, pois, para comear, uma poro muito pequena da populao
na frica do Sul e no os mais necessitados paga imposto. O
exemplo dado por Smith ilustra o argumento de que a eliminio
simplista da discriminao por sexo no necessariamente leva
equidade se estivermos interessados em ir alm de uma simples diviso entre homens e mulheres. Todavia, o clculo do imposto com
base na famlia gera uma srie de dificuldades sobre como definir
essas famlias, que suposies fazer a respeito do casamento e de
outros arranjos sociais. Em um contexto de economia desenvolvida, so exatamente essas as questes que tm sido o foco dos
Grupos de Oramento das Mulheres no Reino Unido. A situao
se complica ainda mais pelo fato de que as mulheres tendem a ter
menos poder e controle do que os homens sobre a renda da famlia. O sistema que vigorava na frica do Sul anteriormente exacerbava os provveis desequilbrios de poder ao tirar mais impostos
da renda das mulheres.

93

A experincia do TGNP com receita nos oferece mais

um exemplo da dificuldade de lidar com equidade, mesmo
em uma iniciativa que leva muito a srio todos os aspectos da
desigualdade. No fim de 2002, o TGNP convenceu os responsveis
pelo Resumo dos Gastos Pblicos (PER, no original) de que eles
deveriam mandar elaborar um texto sobre receita e gnero para
suplementar o resumo geral da receita que estava sendo planejado.
As duas pesquisadoras de gnero foram detalhistas no exame
dos diferentes aspectos da receita, em vez de apenas focarem a
taxao (MEENA; MHAMBA, 2003). No entanto, muitas de suas
recomendaes se concentraram nos interesses das mulheres
de classe mdia e no nos das mais pobres (e homens). Elas
citaram, por exemplo, os altos impostos sobre khangas e kitenge
importados, comida para beb e absorventes. Nenhum desses
produtos , provavelmente, do interesse das mulheres mais pobres.
Da mesma forma, sua demanda para que o valor-limite a partir do
qual se comece a pagar impostos fosse ampliado beneficiaria mais
os homens que as mulheres e, ao mesmo tempo, diminuiria o valor
disponvel ao governo para oferecer servios a quem ganha muito
pouco para pagar impostos diretos com descontos. Em contraste,
o Grupo de Oramento da Mulher do Reino Unido tem-se oposto,
consistentemente, contra cortes nos impostos e a ampliao dos
limites de taxao, mesmo para os contribuintes mais pobres,
utilizando esse argumento.
Mulheres e outros grupos marginalizados
A discusso acima sobre oramento de interesse especial
descreve a situao em que os OSGs se concentram em uma fatia
do bolo do oramento para mulheres e gnero e prestam pouca
ateno ao que feito com o restante do bolo. Alguns OSGs correm o risco de se tornar abrangentes demais ao tentar evitar essa
tendncia. Particularmente, sob o pretexto de adotar uma perspectiva de gnero e no um enfoque nas mulheres, assim como, talvez,
por uma preocupo com a pobreza, algumas iniciativas na frica
perderam, em alguns momentos, sua natureza especfica de gnero por conta do desejo de incluir todos os grupos marginalizados.

94

Em alguns casos, isso pode ser uma motivao velada para no

antagonizar possveis apoiadores masculinos.
Dadas algumas circunstncias, essas abordagens abrangentes tendem a falar em mulheres e homens pobres, jovens e pessoas com deficincia. Isso j envolve uma generalizao preocupante ao implicar que todas as mulheres (e talvez todos os jovens)
sejam desfavorecidas. (Tal aspecto tambm implica, obviamente,
que no h gnero na juventude e nenhum dos homens e mulheres
jovem). Em vrios pases, observadores me disseram que jovens
so todos os homens at certa idade e todas as mulheres at que
se casem. As verses mais preocupantes da abordagem abrangente simplesmente acrescentam jovens, pessoas portadoras de
deficincia e aquelas afetados pelo HIV/Aids ao termo mulheres
quando argumentam qualquer mudana no oramento. Com frequncia, tais verses o fazem sem considerar suficientemente as
diferenas e intersees entre as necessidades dos vrios grupos.
Provavelmente, esses limites maldefinidos foram estimulados
por autores e formadores dos OSGs (eu sou uma dessas pessoas!)
que argumentam que os OSGs devem levar em considerao todos
os eixos de desfavorecimento, no apenas gnero. O resultado disso, no entanto, no muito til.
Desfavorecimento masculino
Sees anteriores se referiram a uma certa confuso entre os
termos mulheres e gnero e s consequncias dela para as iniciativas de OSG. Mais um aspecto a ser levado em considerao a dificuldade que muitos que apoiam os OSGs tm ao lidar com casos em
que as mulheres parecem ter um desempenho melhor que os homens.
Um exemplo disso a situao que se torna cada vez mais
comum em pases de renda mdia, ou seja, onde h mais mulheres
que homens estudando e obtendo qualificaes, at mesmo no terceiro grau. Esse exemplo importante por causa da alta porcentagem dos oramentos destinada educao. Tambm interessante por causa da importncia que , com frequncia, associada
educao de meninas (e, algumas vezes, de mulheres) como um
caminho para a igualdade de gnero. Na verdade, o nico indicador

95

explcito de gnero nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio

se concentra em educao.
As defensoras de gnero/das mulheres apontaro rapidamente que, mesmo onde o nmero de mulheres com educao excede
o de homens, as mulheres ainda tendem a se concentrar em reas
mais leves e com menor remunerao, enquanto os homens se
concentram em reas mais tcnicas e naquelas que tendem a resultar em melhor remunerao. Essa resposta no trata adequadamente a questo sobre o que os governos deveriam fazer (se
que deveriam fazer algo) em relao aparente situao de desfavorecimento masculino.
A questo recebeu destaque particular na iniciativa de OSG
promovida pela Commonwealth em Barbados. Em quase todos
os fruns, apresentaes e oficinas relacionados iniciativa de
Barbados, os homens levantaram questes de marginalizao
masculina e argumentaram que um OSG deveria abarcar essas
questes tambm. A resposta de algumas feministas foi que isso
no seria necessrio, j que o desfavorecimento dos homens no
algo que lhes imposto pela situao estrutural, mas uma escolha deles. Os dados que refletem a presena nas universidades
tambm podem enganar, pois os homens, em tal contexto, tinham
mais probabilidade de serem enviados pelas famlias para estudar
fora do pas e, por isso, no foram registrados nas estatsticas das
universidades locais.
Alm disso, em Barbados, bem como em outros pases, aqueles que hesitaram em alocar recursos para lidar com o aparente
resultado pior dos homens e meninos sugeriram que o motivo para
no alcanar o terceiro grau era que eles podiam obter empregos
lucrativos, com facilidade, no setor privado sem a necessidade de
qualificao. As meninas e mulheres, por outro lado, sabem que
precisam dos certificados extras se quiserem compensar as oportunidades desiguais nas estruturas da sociedade e da economia.
Alguns pases se preocupam com os resultados menos expressivos dos homens na educao e pensaram em formas de equilibrar essa tendncia. A Malsia, por exemplo, acredita que o nmero relativamente baixo de professores do sexo masculino uma

96

razo para que os meninos no deem continuidade a seus estudos.

O pas tambm reconheceu que uma razo para o baixo nmero
de professores que os salrios dessa categoria so relativamente
baixos. A Malsia est, portanto, tomando medidas para melhorar
a remunerao no campo do magistrio, com a esperana de que,
dentre outras coisas, isso leve a um melhor equilbrio de gnero na
presena escolar. Na verdade, a Malsia mesmo antes da criao
formal de uma iniciativa de OSG introduziu uma mudana bem
explcita sobre as questes de gnero em suas alocaes oramentrias. Em oficinas, servidores pblicos sugeriram outros caminhos,
incluindo o aumento no investimento em esportes escolares, para
incentivar os meninos a permanecer na escola.

A poltica da elaborao de polticas

A citao do UNIFEM se refere, de forma explcita, ao potencial dos OSGs para a promoo da participao poltica das mulheres. A citao do Banco Mundial sugere que os OSGs tm um
papel a desempenhar na promoo da liderana das mulheres nas
esferas da economia e da poltica.
Participao
Com frequncia, h engano nas discusses sobre oramento
progressivo, em que se pensa que o trabalho com OSG envolve,
por definio, uma abordagem mais participativa. O engano pode
ser parcialmente explicado pelo fato de que o trabalho com OSG ,
muitas vezes, realizado por organizaes e atores que tm interesse na participao poltica das mulheres. Infelizmente, continua a
haver um engano. Em primeiro lugar, a maior participao poltica
de mulheres no , em si, garantia de maior ateno s questes de
gnero ou aos interesses das mulheres. Em geral, no entanto, essa
participao feminina na poltica aumenta as chances de que isso
acontea. Em segundo lugar, existe uma questo do tipo o ovo
ou a galinha, expressa da seguinte forma: a maior participao
poltica das mulheres resulta em iniciativas de OSG ou o trabalho

97

de OSG tende a resultar em maior participao poltica das mulheres? Em terceiro lugar, precisamos esclarecer se estamos falando de participao na burocracia, no Parlamento ou na sociedade
civil. Por fim, preciso evitar a compreenso limitada de alguns
governos que parecem acreditar que a participao deve dar-se
por convite e qualquer participao de atores no governamentais
suficiente, no importa quem sejam esses atores. Nesses casos,
a participao , muitas vezes, restrita academia, a think-tanks
e/ou organizaes alinhadas ao governo, que, no necessariamente, levantam as questes centrais abordagem de OSG.
Aumento da participao poltica e o trabalho com OSG

Uganda e frica do Sul so exemplos de pases em que as

iniciativas de OSG emergiram aps um significativo aumento na
representao poltica das mulheres no Parlamento nacional. E,
nesses dois pases, as mulheres parlamentares desempenharam
um papel significativo para estabelecer e liderar os OSGs.
O OSG de Uganda sediado pelo Frum de Mulheres na Democracia (FOWODE, no original), ONG formada por um grupo de
mulheres parlamentares e liderada pela poderosa e dinmica parlamentar, Winnie Byanyima. O FOWODE conta com o apoio de
um grupo mais amplo de mulheres no Parlamento. Uganda tem
um sistema de representao especial nessa esfera legislativa para
mulheres e outros grupos marginalizados (militares, trabalhadores, juventude e pessoas portadoras de deficincia). Na poca em
que o FOWODE estabeleceu o OSG no fim da dcada de 1990, a
bancada feminina tinha mais poder e impacto do que os similares
em muitos outros pases uma vez que no havia partidos. Na verdade, ao se unir aos representantes de outros grupos marginalizados, a bancada de mulheres foi a nica bancada majoritria no
Parlamento de Uganda. O OSG, dessa forma, tinha um pblico e
defensoras imediatas.
Em seus primeiros anos, as atividades de OSG do FOWODE se
concentraram no oramento nacional. Mais tarde, o Frum estendeu suas atividades ao nvel local como resultado direto de suas
preocupaes com a participao e com o que a descentralizao

98

poderia significar em termos de igualdade de gnero. A iniciativa

de OSG teve incio mais ou menos na mesma poca da Assembleia
Constituinte, que escreveu uma nova Constituio para o pas. As
mulheres parlamentares investiram muitos esforos na Assembleia
Constituinte e conseguiram ganhar uma cota para mulheres no
mbito local. O FOWODE foi alm e ofereceu apoio e treinamento
a mulheres para que se candidatassem e vencessem as eleies
locais. E, em seguida, ofereceram treinamento quelas que obtiveram sucesso, para garantir que a vitria representasse mais que
nmeros e gerasse polticas sensveis a gnero no governo local.
As iniciativas de OSG no nvel local do FOWODE fizeram parte
do treinamento e de outras atividades com a inteno de dar um
passo adiante a partir das cotas locais.
Na frica do Sul, a iniciativa de OSG foi criada um ano aps
as primeiras eleies democrticas que puseram fim ao apartheid.
Mais de um quarto (27%) dos parlamentares nacionais, no primeiro
Palamento ps apartheid, eram mulheres um significante aumento de 3%, comparado com o fim dos anos do apartheid. A maioria
das novas representantes havia feito parte das lutas contra aquele
sistema de segregao. Muitas fizeram parte da Coalizo Nacional
das Mulheres (WNC, no original), um grupo suprapartidrio e multiracial, que, dentre outras coisas, assegurou que a Constituio
do pas inclusse clusulas fortes sobre equidade de gnero.
A WNC elaborou ainda uma Carta sobre Igualdade Efetiva para
apresentao Assembleia Constituinte. Essa Carta foi elaborada
em um processo extenso de consultas no pas e ilustrou o que as
mulheres desejavam ver na nova frica do Sul. Pregs Govender,
anteriormente a organizadora nacional do WNC, era uma das novas parlamentares. Ela reconheceu que as parlamentares precisariam de uma forma de garantir e monitorar que as demandas da
Carta fossem atendidas e o oramento pudesse ser uma ferramenta
poderosa para isso. Ela se reuniu, ento, com duas ONGs orientadas
para a pesquisa de polticas com o intuito de discutir como isso poderia ser feito. Assim nasceu o OSG da frica do Sul.
Tanto no caso de Uganda quanto no da frica do Sul, a criao dos OSGs resultou, diretamente, do aumento da participao

99

poltica das mulheres no Parlamento. Os OSGs, no entanto, no

so estabelecidos em todos os pases com altos nveis de participao. Alguns sistemas de cotas, na verdade, desestimulam o
estabelecimento de um OSG. Isso pode acontecer se o OSG for
visto como uma forma efetiva de superviso, se as mulheres eleitas
por meio de um sistema de cotas se sentirem endividadas com o
governo e temerem por seus assentos no Parlamento caso sejam
crticas demais.
Os OSGs de Uganda e da frica do Sul foram estabelecidos
em uma poca em que as representantes mulheres apoiaram a poltica governamental. Nos dois pases, o Executivo, por sua vez,
tinha um compromisso forte com a igualdade de gnero. Assim,
enquanto os dois OSGs delinearam meios para se fiscalizar o governo, elas tambm defendiam o que o Executivo tinha o compromisso de fazer, mas talvez no fizesse de forma efetiva o bastante
ou com recursos suficientes. Nos dois pases, os lderes do governo no tiveram problemas com as iniciativas de OSG e, algumas
vezes, apoiaram-nas abertamente. Na verdade, Pregs Govender
foi recompensada, sendo nomeada presidente de um novo Comit
Parlamentar de Melhoria do Status e da Qualidade de Vida das
Mulheres. Em Uganda, o FOWODE foi convidado a participar dos
comits setoriais que se renem com o Ministrio das Finanas, a
cada ano, nos primeiros meses do ciclo oramentrio.
Nos anos seguintes, os lderes das iniciativas de OSG nos dois
pases criticaram as polticas do governo de forma crescente. Em
Uganda, a situao se complicou pelo fato de o marido de Winnie
Byanyima ter concorrido (e perdido) a disputa presidencial para
Yoweri Museveni. Na frica do Sul, houve tenses quando Pregs
Govender comeou a criticar a posio do governo em relao a
assuntos, como os gastos militares em larga escala e o vrus HIV/
Aids, levando muitos membros de seu comit consigo. As duas lderes estavam prontas para enfrentar o governo e encarar as consequncias disso. Winnie Byanyima sofreu assdio contnuo. Para
Pregs Govender, o resultado de sua postura foi a sada do Parlamento. Muitas outras parlamentares podem no estar prontas
para assumir posies to firmes.

100

Os OSGs em situaes em que a representao

das mulheres menor

Nas Filipinas, o OSG no governamental no nvel local tinha

ligaes diretas com a ao pelo aumento da participao poltica das mulheres, embora no houvesse, como na frica do Sul
e em Uganda, nmeros significativos de lderes eleitas nas cidades envolvidas. O OSG no governamental foi iniciado por The
Asia Foundation (TAF), uma organizao financiada pela Agncia
dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID,
no original) com escritrios em mais de dez pases asiticos. Nas
Filipinas, TAF tinha oferecido financiamento para o Desenvolvimento
atravs da Fundao Active Women Networking (DAWN Foundation,
no original), uma ONG local sediada em Bacolod City, que apoiou
mulheres para que se candidatassem s eleies locais e era liderada por Celia Flor, uma vereadora. Nos primeiros anos do OSG,
TAF ofereceu financiamento e apoio tcnico DAWN e tambm a
organizaes similares, lideradas por vereadoras em Angeles City,
e a organizaes mistas de Surallah, na regio de Mindanao.
O trabalho da DAWN foi o de maior sucesso e mais
sustentvel das trs cidades-piloto. Perto do fim do perodo
de pesquisa, o partido de Celia Flor conquistou o controle da
Cmara Municipal. Andrea Si, uma das outras lderes da DAWN,
tornou-se administradora da cidade e ficou, assim, em uma posio
favorvel, para, como elas dizem, implementar o que havia sido
aprendido na pesquisa e no advocacy do perodo anterior. DAWN
tambm dissseminou a ideia dos OSGs para outros municpios em
Negros Occidental, onde foi ativa no fomento e apoio a mulheres
candidatas.
Apesar de ser perigoso generalizar a partir de poucos exemplos, os casos de Uganda, frica do Sul e Filipinas sugerem que
altos nveis de representao poltica das mulheres podem criar
um abiente favorvel para os OSGs, mas no garantem, de forma
alguma, que isso acontea. O que parece ser crucial a presena de fortes lideranas femininas, que reconhecem o potencial do
trabalho com OSG e esto preparadas para despender os esforos necessrios para mant-lo. Alm disso, nos trs pases, houve

101

processos recentes de transio, envolvendo a queda de governos

autoritrios, e grupos de mulheres ativos e mobilizados durante a
transio. Deve-se, ento, ter cuidado com as generalizaes que
poderiam decorrer partindo-se dos contextos mencionados.
O que os trs casos sugerem, contudo, que o trabalho com
OSG pode ser um complemento importante quele realizado para
aumentar a participao poltica das mulheres. Em particular, as
iniciativas de OSG podem ajudar a garantir que a participao das
mulheres represente mais mudanas no perfil dos tomadores de
deciso sobre as polticas. Elas podem ajudar a melhorar a compreenso dos representantes a respeito do que significam polticas
sensveis a gnero e tambm os auxiliar a pr em foco as polticas
essenciais, sem as quais qualquer outra poltica no seria efetiva,
nomeadamente o oramento.
O envolvimento de (mulheres) parlamentares nos OSGs

Apesar do aparente potencial para isso, na prtica, h, relativamente, poucos pases em que as parlamentares mostram interesse no trabalho com oramento de gnero. Uma razo para tal
ocorrncia pode ser o fato de que, em diversos pases, os parlamentares tm muito pouco poder efetivo sobre o oramento. Em
todos os pases, o oramento uma lei que tem que ser aprovada
pelo Parlamento. No entanto, em muitos Estados, h restries srias capacidade dos parlamentos de mudar as propostas oramentrias apresentadas pelos burocratas.
Em pases como a frica do Sul, o Parlamento tem que aceitar
ou rejeitar o oramento como um todo no pode fazer emendas (KRAFCHIK; WEHNER, 1999). A rejeio muito improvvel,
j que constitui, efetivamente, um voto de no confiana no governo. Em alguns outros pases, o Parlamento talvez tenha mais
poderes para aumentar ou diminuir votos em particular ou fontes
particulares de receita. No entanto, em quase todos os pases, o
Parlamento no pode alterar o nvel geral de gasto ou o equilbrio
entre receitas e despesas.
Uma restrio adicional ao poder de muitos parlamentos
que o oramento , muitas vezes, encaminhado com um prazo

102

curto antes do final do ano financeiro. Como resultado, a maior

parte do debate ocorre aps o incio dos gastos no novo ano financeiro. Os debates so uma oportunidade para que os parlamentares, incluindo as mulheres, levantem questes, mas seus comentrios no tm impacto real sobre as alocaes.
A concepo dos parlamentares em relao ao seu papel frente aos oramentos tambm pode ser um obstculo. Muitos desses
polticos veem seu principal papel como o de superviso. Na verdade, eles entendem seu papel como o de conferir se os gastos
esto alocados, e no o de garantir as alocaes e as polticas que
esto por trs dessas alocaes. O oramento por resultados, com
sua nfase na necessidade de que os oramentos tenham reflexos
nas polticas, deve ajudar a mudar essa percepo. Entretanto, na
maioria dos pases, os parlamentares ainda no exploraram o potencial dos oramentos por resultados.
Diversas vezes, os parlamentares tambm no aproveitam
outras oportunidades oferecidas pelas reformas oramentrias.
Em particular, vrios pases introduziram modelos de gastos de
mdio prazo (MTEFs, no original) nos ltimos anos. Isso envolve a
proviso de nmeros definitivos para o ano seguinte, com nmeros
indicativos para os prximos dois ou quatro anos. Essa abordagem de oramento deve gerar mais oportunidades para que os
parlamentares e demais atores exeram um impacto maior sobre
os nmeros reais do oramento, uma vez que h mais tempo para
lutar a favor dos planos do governo ou contra eles. Na prtica, as
oportunidades no parecem ter sido aproveitadas nem pelos atores dos OSGs nem por outros atores.
Em pases em desenvolvimento, normalmente, os parlamentos
tm pouca (quando tm alguma) capacidade de pesquisa. primeira vista, isso constitui um obstculo aos OSGs, mas isso tambm pode representar oportunidades, pois parlamentares que no
contam com seus prprios recursos de pesquisa podem estar mais
preparados para receber essas informaes de outras fontes, em
particular, de organizaes no governamentais e demais defensores de gnero. Vrias ONGs transformaram essa lacuna em uma
oportunidade. Talvez, o caso mais surpreendente tenha sido o do
Zimbbue, onde, apesar da turbulncia poltica, a Rede Central de

103

Recursos das Mulheres do Zimbbue (ZWRCN - no original) tem

sido convidada, nos ltimos dois anos, por comits suprapartidrios para contribuir para a pesquisa de OSG em alguns ministrios.
A participao nos OSGs no nvel local

A citao do UNIFEM se refere ao potencial do trabalho com

OSG nos mbitos nacional, estadual e municipal. O trabalho local
com OSGs, muitas vezes, tem como um de seus principais focos a
participao. Os exemplos das Filipinas e de Uganda, citados anteriormente, constituem dois casos de OSGs realizados localmente.
Em ambos, o OSG foi visto como forma de fortalecer a participao poltica das mulheres. Diversos pases tambm realizaram
trabalhos com OSG no mbito local, em muitos casos, tendo foco
explcito na participao. Contudo, enquanto vrias iniciativas se
descrevem como focadas na comunidade, algumas delas direcionam suas atividades para lideranas locais e no para o cidado comum.
Propositadamente, algumas delas fazem pouca distino entre comunidade e lideranas no contexto local. Em Uganda,
por exemplo, o FOWODE, explicitamente, argumentou que o mbito local apresentou mais oportunidades para que mulheres comuns participassem dos OSGs e da liderana poltica. Primeiro, a
poltica local costuma lidar com as questes bsicas, cotidianas,
que dizem respeito s mulheres e suas famlias, e no com questes maiores, sobre as quais elas se sentem menos competentes
para falar. Segundo, pelos laos domsticos e outros, as mulheres,
no poucas vezes, acham mais fcil envolver-se no mbito local do
que no nacional.
A descentralizao tem seus perigos, assim como seus benefcios potenciais, para a melhoria da igualdade de gnero. Em
particular, se a delegao de responsabilidade no for acompanhada dos recursos necessrios, a descentralizao tende a reduzir a possibilidade de redistribuio nacional, na medida em que
cada rea fica responsvel por se financiar por conta prpria. Em
termos de gnero, os atores so, com frequncia, mais conservadores, e as relaes de poder, mais cruas no nvel local do que no

104

nacional. Entretanto, se estivermos interessados no trabalho de

OSG por uma preocupao com todas as formas de desigualdade,
a atividade, no mbito local, tem uma vantagem. Isso porque
maior a possibilidade de os vereadores estarem melhor informados da situao das mulheres mais pobres e desfavorecidas que os
polticos no mbito nacional. Muitos parlamentos nacionais tm
regulamentaes em termos de nvel educacional ou financeiro
para candidatura, que fazem dos parlamentos nacionais um lugar
da elite. Embora alguns possam preocupar-se com os mais pobres
e desfavorecidos, h menos chances de eles compreenderem as
necessidades reais de tais pessoas to bem quanto os lderes que
vm de um contexto menos privilegiado. Essas regulaes sobre
quem pode candidatar-se so menos comuns na esfera local.
O foco na esfera local tambm importante quando e normalmente esse o caso servios essenciais, como sade bsica
e educao, esto descentralizados. Nesses casos, a responsabilidade da esfera nacional , normalmente, restrita elaborao de
polticas. no mbito local que o impacto da implementao ou
no das polticas ser sentido. Assim, no nvel local que os cidados e, particularmente, as mulheres estaro mais abertos
mobilizao pelo atendimento das necessidades de suas crianas
e outros membros de suas famlias.
Mulheres burocratas e os OSGs

A discusso acima se concentrou em representantes polticos.

Em vrios outros casos, a presena de mulheres no processo de
tomada de deciso levou criao de OSGs na estrutura burocrtica. Novamente, a frica do Sul um exemplo. Rapidamente,
o governo ps-apartheid se movimentou para garantir que a mquina burocrtica fosse mais representativa em termos de raa e
gnero. Em poucos anos, o servio pblico tinha nmeros quase
iguais de mulheres e homens. Ainda assim, os homens dominavam
as posies de tomada de deciso. Havia, no entanto, uma parcela
significativa de mulheres nos gabinetes dos ministrios que instruem os burocratas e tambm entre os oficiais do alto escalo
dos ministrios (chamados de departamentos na frica do Sul).

105

A presena e o apoio dessas mulheres facilitaram que a frica do

Sul se tornasse o piloto, no continente africano, para o trabalho
com OSG apoiado pelo Secretariado da Commonwealth. Embora
a iniciativa dentro do Tesouro Nacional tenha durado apenas os
dois anos de apoio da Commonwealth, autoridades (principalmente mulheres), em algumas das provncias e em alguns ministrios, garantiram que o oramento de gnero continuasse vivo
na burocracia.
Desmistificao de oramentos
A seo anterior sobre participao focaliza as esferas onde
so tomadas decises. Muitos doadores esto interessados, principalmente, em iniciativas que se concentrem nos tomadores de
deciso oficiais, quer seja na burocracia, quer no Parlamento. Entretanto, algumas iniciativas de OSG (por exemplo, na frica do
Sul, nas Filipinas, na Indonsia e na ndia) tambm se interessaram
em ampliar a participao da sociedade civil e desmistificar os oramentos. Tanto a citao do Banco Mundial quanto a do UNIFEM
se referem a esse aspecto.
Quem faz o trabalho

A iniciativa das Filipinas ilustra, de forma interessante, as

oportunidades quando os ativistas esto preparados para ir a fundo e encarar os aspectos tcnicos. Como destacado anteriormente, a iniciativa de OSG de TAF envolveu trs estudos de caso. Muito
embora todos adotassem um modelo comum e cobrissem tpicos
similares, a forma como conduziram a pesquesa foi diferente. Em
Surallah, o trabalho foi liderado por uma organizao poltica de
esquerda, que destinou a maior parte de sua energia a juntar cidados e tomadores de deciso para discutir gnero no planejamento e nos oramentos. Em Angeles City, a organizao lder contratou pesquisadores da universidade para realizar a maior parte da
pesquisa. Em Bacolod City, em contraste, depois de uma hesitao
inicial por conta da inexistncia de pesquisadores, DAWN mesma
conduziu a pesquisa.

106

A abordagem de DAWN foi a mais efetiva tanto em termos de

produzir uma anlise de gnero do oramento da cidade quanto no
que tange a proporcionar um ambiente propcio para a implementao das recomendaes. O que foi particularmente interessante
foi o grau em que a pesquisa de OSG exps Celia Flor, vereadora
ativa por vrios anos, a informaes e entendimentos novos sobre
como a Cmara funcionava tanto em termos de gnero quanto de
forma mais geral. Flor e suas copesquisadoras tambm ficaram
visivelmente fortalecidas e orgulhosas do que haviam conquistado
ao fazer a pesquisa por conta prpria. E o fato delas terem feito
assim, facilitou a disseminao posterior da abordagem para outras cidades em Negros Occidental.
Na frica do Sul, a organizao no governamental Iniciativa
das Mulheres para o Oramento (WBI) foi concebida, desde o incio, como um exerccio de mltiplos stakeholders.10 O grupo central era formado por parlamentares e por duas ONGs de pesquisa
de polticas. Desde o comeo, esse coletivo envolveu pessoas de
fora do grupo como atores centrais. Nos primeiros trs anos, a
iniciativa produziu captulos de pesquisa sobre cada um dos departamentos (equivalentes aos ministrios em outros pases) do
governo nacional, assim como a respeito de vrios outros tpicos,
tais como emprego no setor pblico, taxao, processo oramentrio, relaes fiscais intergovernamentais (a alocao de recursos
angariados em um nvel de governo para outros nveis, a fim de
serem gastos). Os membros do grupo central coordenavam a pesquisa e ofereciam suporte aos pesquisadores, mas faziam muito
pouco do estudo e da redao por conta prpria. Em vez disso,
eles contavam com pessoas de outras ONGs, bem como acadmicos, para realizar a pesquisa em suas reas de especializao.
Alm disso, criaram um grupo de referncia, que consistia de,
no mnimo, uma pessoa do governo ou de fora dele, porm com
conhecimento sobre cada setor pesquisado. Geralmente, essas
pessoas estavam muito ocupadas para atuar, elas prprias,
como pesquisadoras, mas eram consideradas importante fonte
10

Investidores.

107

de conhecimento ou de acesso informao, alm de serem pessoas-chave com quem o WBI gostaria de compartilhar sua nova
abordagem para o entendimento dos oramentos.
Muitas razes existiram para explicar por que o WBI adotou
uma abordagem inclusiva. Primeiro, os iniciadores reconheceram
que a anlise oramentria, a partir de uma perspectiva de gnero, requer uma abordagem multidisciplinar e o conhecimento de
vrios campos diferentes. Eles sentiram que seria mais fcil para
as pessoas que j entendiam as questes de gnero em uma rea
especfica adquirir as habilidades necessrias para analisar oramentos do que para pessoas com habilidades de anlise oramentria adquirir conhecimento suficiente sobre questes de gnero
em cada setor. Segundo, fator tambm relacionado ao anterior, os
iniciadores desejavam promover a habilidade, relativamente incomum, de anlise oramentria, de modo que os que trabalhavam
em ONGs, em diferentes reas, tivessem essa ferramenta extra
para fortalecer sua capacidade de advocacy e envolvimento com o
governo. Terceiro, essa abordagem tinha como subproduto a criao e a relativa difuso de conhecimento e interesse pelo projeto,
bem como a adeso a ele. O interesse e a adeso foram gerados
por um grande lanamento pblico da pesquisa relativa ao primeiro ano que foi aberto pelo ento vice-ministro das Finanas. Quarto, as ONGs principais no se exergavam, primordialmente, como
organizaes de advocacy. Em vez disso, elas se viam como instituies que prestavam assistncia a outras pessoas para que estas
adquirissem habilidades e informaes relacionadas a oramento,
que pudessem ser usadas em processos de advocacy. Os parceiros
parlamentares foram os primeiros alvos desse esforo de desenvolvimento de habilidades e informaes. Os pesquisadores e suas
organizaes foram um segundo alvo que poderia incrementar a
elaborao de outros produtos derivados dessa iniciativa.
Essa abordagem inclusiva teve xito na difuso da sensibilizao e da adeso. Ela tambm gerou mais esforos desses tipos
de produtos do que na maioria dos outros pases. Grande parte
dos que atuaram como pesquisadores comentaram o quanto se
sentiam fortalecidos por terem sido capazes de realizar uma anlise oramentria. Um pequeno nmero dessas pessoas continuou

108

a realizar trabalho similar fora do WBI. Muitas outras ONGs que

no haviam participado anteriormente adotaram a ideia de OSG.
Algumas delas consultaram o ncleo do WBI e pediram autorizao para realizar a pesquisa. Algumas continuaram o trabalho por
conta prpria, talvez com o suporte do WBI. A mais bem-sucedida
dessas organizaes foi uma ONG que, anteriormente, havia participado de pesquisas extensivas e de advocacy contra violncia de
gnero, e percebeu o potencial da abordagem de OSG como uma
ferramenta adicional. Outras ainda, tanto dentro quanto fora do
governo, falaram da importncia de examinar os oramentos, embora isso, muitas vezes, no passasse de simples conversa. Vrias
universidades incluram OSG nos seus cursos na rea de gnero e
desenvolvimento.
Na frica do Sul, a composio do ncleo central, que inclua
pesquisadores de ONGs e defensores nos parlamentos, parecia
proporcionar um mix ideal, na medida em que os pesquisadores
podiam oferecer aos parlamentares informaes para o fortalecimento de seu trabalho de advocacy junto a eles. Na prtica,
entretanto, os parlamentares no usaram a pesquisa com a profundidade esperada. A iniciativa da Tanznia traz lies adicionais sobre os perigos de separar as funes de pesquisa e de
advocacy. A Tanzania Gender Network Programme (TGNP) a
organizao central de OSG na Tanznia. Quando a TGNP colocou em processo sua iniciativa de oramento de gnero, ela o
fez em colaborao com o agrupamento mais amplo do Feminist
Activism, do qual faz parte. No entanto, TGNP exerceu o papel
principal desde o incio.
A abordagem da TGNP copiou a da frica do Sul em muitos
aspectos ao longo do primeiro ano. Em particular, uma das primeiras atividades foi a encomenda de uma pesquisa sobre os oramentos dos principais ministrios, bem como acerca do processo
oramentrio. Para cada uma das tarefas, a TGNP contratou uma
equipe de, pelo menos, duas pessoas. Tipicamente, uma delas era
um acadmico, enquanto a segunda era algum de dentro do ministrio em questo. Em vez de elas mesmas coordenarem e editarem o trabalho, a TGNP contratou uma cientista poltica feminista
da universidade para fazer esse exerccio.

109

As opes feitas pela TGNP refletiram sua percepo a respeito de si mesma, uma organizao ativista, no uma instituio de
pesquisa ou acadmica. A escolha de acadmicos refletiu o pequeno nmero de organizaes da sociedade civil e de indivduos que
poderiam ser convencidos a fazer esse trabalho. Uma fragilidade
dessa abordagem foi que a TGNP deteve menos conhecimento sobre os detalhes da pesquisa. Isso algo importante ao se tratar de
advocacy com adversrios como os tecnocratas do governo, j
que estes usam o tecnicismo como uma de suas principais armas.
Cada vez mais, em pesquisas e trabalhos subsequentes, a TGNP
tem tentado participar do processo de pesquisa.
Economistas e no economistas

Muitas vezes, nos lugares em que os OSGs contratam pesquisadores, h uma tendncia a se pensar que eles devem ser economistas. Na verdade, a anlise oramentria precisa de outras habilidades tanto quanto daquelas de um economista ela exige uma
abordagem multidisciplinar. Tambm requer que os economistas
envolvidos sejam capazes de perceber as armadilhas de alguns dos
paradigmas econmicos clssicos porque, muitas vezes, o estudo
tradicional da economia milita contra o fato de um pesquisador
ser capaz de enxergar importantes questes de gnero, em particular o trabalho no remunerado.
A tendncia de pensar que os economistas devem ser os principais (ou nicos) atores ocorre nos OSGs dentro e fora dos governos. Nas iniciativas no interior do governo, isso , no raro, entendido como se os funcionrios do setor de finanas ou de oramento
devessem ser os principais atores. O problema que a equipe de
finanas, em muitos casos, possui um conhecimento limitado sobre
polticas pblicas e acaba isolando as questes de gnero que se
fazem presentes na sociedade e as possveis dinmicas de gnero
das polticas. No mnimo, as iniciativas de OSG precisam contar
com planejadores, alm da equipe de oramento. A deciso sobre
quem exatamente deve participar depende do modo como so elaborados o planejamento e o oramento em um determinado pas.

110

Nas iniciativas externas ao governo, os no economistas

podem, inicialmente, demandar mais apoio para a compreenso
dos termos e conceitos, e na superao do medo de (grandes) nmeros. No entanto, uma abordagem interdisciplinar traz diversos
benefcios, tanto em termos de amplitude do trabalho resultante
quanto do poder que ela concede aos no economistas para usar
argumentos oramentrios nas suas aes de advocacy.
A menor participao de pessoal tcnico e a maior presena
de pessoas de base organizacional, geralmente, tambm resultaro em produtos diferentes e potencialmente teis. Por exemplo,
as organizaes mais tcnicas tendem a produzir documentos
detalhados, que demandam um leitor com habilidades numricas,
treinamento e conhecimento tcnicos relativamente altos. Se elas
forem alm da disseminao por escrito, provavelmente, iro fazlo em um evento do tipo conferncia. Em contraste, as organizaes mais ativistas, normalmente, tentaro disseminar o conhecimento em termos bem mais simples, mesmo que, desse modo, elas
percam alguma nuance. Elas utilizaro ainda mtodos mais participativos e democrticos em oficinas e outras atividades. Assim,
mais provavelmente, conseguiro fazer com que os participantes
sejam capazes de usar o que aprenderam em suas atividades organizacionais.
A desmistificao e a popularizao foram as pessoas envolvidas em iniciativas de OSG a enfrentar a tenso entre provar
aos planejadores econmicos do governo que elas compreendem
as complexidades (e complicaes) dos oramentos e no confundir as pessoas que precisam fazer o advocacy com base nesses
temas sem as desnecessrias tecnicidades. Isso envolve uma compreenso de que diferentes pblicos demandam produtos diferentes. Contudo, os produtos voltados para os defensores tambm
precisam permitir que eles construam um nvel suficiente de compreenso, a fim de poder, a partir da, confrontar os especialistas.
Um desafio posto para assegurar mais participao fazer com
que as pessoas enfrentem seus receios de lidar com nmeros. Outro
desafio surge do fato de que os oramentos tm a ver, em essncia,

111

com priorizao. Alguns grupos da sociedade civil podem resistir a

participar de um esforo que demande que eles priorizem e lutem
por menos do que o ideal, sob o argumento de que isso algo
apenas reformista.

Concluso
O rpido crescimento das iniciativas de OSG, ao longo dos
ltimos anos, um testemunho do potencial que muitas pessoas
enxergam nessa empreitada. Contudo, a discusso travada neste
artigo sugere que, muitas vezes, as iniciativas no realizam todos
os papis que lhes so atribudos. Este trabalho tentou ilustrar que
um dos motivos para esse aparente fracasso a grande variedade de iniciativas de OSG. Como um corolrio, isso implica que a
no realizao de cada uma das metas no deve ser vista como
um fracasso. O fato de uma iniciativa poder ou no desempenhar
um papel especfico depende dos atores envolvidos, de suas metas,
do entendimento que possuem, das atividades que realizam, bem
como do contexto poltico e social de um pas. As pessoas que promovem o trabalho de OSG seriam de mais valia se o promovessem
como uma ferramenta que pode ser usada em vrios momentos
do processo de formulao de polticas, por variados atores e de
diversificadas formas, a fim de fazer avanar muitas causas diferentes, alm da mais geral a igualdade de gnero. Uma iniciativa
isolada no pode (e no deve) almejar ser todas as coisas para
todas as pessoas. O trabalho de OSG no , de forma alguma,
uma panaceia.
Dezembro, 2003.

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113

Rhonda Sharp

O papel dos oramentos sensveis

a gnero na construo da igualdade
e do empoderamento das mulheres

Introduo
Os oramentos governamentais so a maior fonte de financiamento para a igualdade de gnero e o empoderamento das mulheres na maioria dos pases. por meio dos oramentos nacionais e
infranacionais que as promessas dos governos se traduzem, na prtica, em polticas e programas. A importncia do oramento governamental, combinada ao lento avano dos governos para alcanar
seus compromissos de igualdade de gnero, reflete-se no crescente
nmero de compromissos internacionais que do aos oramentos
sensveis a gnero (OSGs) um papel fundamental na promoo da
igualdade de gnero. O crescente foco dado aos OSGs est baseado em lgicas de direitos e de boa governana social e econmica,
em um crescente volume de trabalhos tericos e ferramentas analticas, e em mais de 20 anos de experincias prticas e suas lies.
Dois tipos inter-relacionados de atividades de natureza tcnica e poltica so centrais nos OSGs:
Exame sistemtico de programas e polticas de oramento,
com o objetivo de identificar seus diferentes impactos em homens e mulheres, meninos e meninas anlise oramentria
de gnero.
Texto original:
SHARP, Rhonda. Gender responsive budgets (GRBs) have a place in
financing gender equality and womens empowerment. Documento apresentado ao
Expert Group Meeting on financing for gender equality and the empowerment of
women. United Nations Division for the Advancement of Women, Oslo, 4-7 Sept.
2007. Disponvel em: http://www.gender-budgets.org/.

115

 Tomada de deciso que muda os oramentos e as polticas

para que a igualdade de gnero seja promovida aes
informadas que mudam os processos de financiamento e
os resultados de igualdade de gnero.
Normalmente, pensa-se que as iniciativas de oramento de
gnero tm um histrico mensurvel maior na gerao de anlises
que na mudana de oramentos e polticas. Tais mudanas requerem vontade poltica e engajamento. Alm disso, relativamente
mais fcil identificar anlises de gnero dos oramentos do que
realizar mudanas especficas em decises governamentais para
favorecer oramentos de gnero. As anlises oramentrias de
gnero podem ganhar visibilidade em relatrios governamentais
e de organizaes no governamentais (ONGs), na mdia e em
publicaes acadmicas. Por outro lado, mudanas na tomada de
deciso podem ser bastante sutis e pode-se levar um longo tempo
para que seus impactos sejam sentidos. Mais ainda, as mudanas
envolvem muitos atores e atividades, o que torna difcil comprovar
que determinadas mudanas se devem a iniciativas oramentrias
de gnero especficas.
No entanto, comeam a surgir provas de que os OSGs so uma
fora positiva na promoo de uma distribuio mais equitativa
dos recursos e benefcios pblicos do desenvolvimento para as mulheres e na melhoria dos processos e resultados oramentrios. No
artigo que apresentei na 51 sesso da Comisso da ONU sobre a
Situao das Mulheres, em fevereiro deste ano [2007], relatei um
projeto em colaborao com Diane Elson, em que reunimos exemplos no mundo todo que ilustram como os OSGs tiveram impactos
na melhoria dos resultados e da prtica oramentria, por meio de:
Melhorias nos gastos dos oramentos;
Melhorias nas receitas dos oramentos;
Melhorias no processo de tomada de deciso sobre os
oramentos;
Melhorias nos processos de polticas de apoio;
Melhorias nas estatsticas e indicadores.

116

Combinadas a esses resultados, esto as contribuies das

abordagens de OSG para o fortalecimento de aes de advocacy
e para a efetividade de outras campanhas, compromissos internacionais e polticas. Dentre tais contribuies, esto a incorporao da erspectiva de gnero nos Planos Estratgicos de Reduo
da Pobreza (PRSPs, no original), a anlise de custo das intervenes de igualdade de gnero nos Objetivos de Desenvolvimento
do Milnio (ODMs) e a melhoria da participao democrtica da
sociedade civil nas polticas pblicas e no planejamento.
Estamos entrando em um estgio no ciclo de vida dos oramentos sensveis a gnero em que precisamos de respostas melhores a questes como as seguintes:
O que podemos esperar dos OSGs?
Como podemos avaliar os resultados alcanados por um governo com os oramentos sensveis a gnero?
Como os oramentos sensveis a gnero podem se tornar
sustentveis face s mudanas?
Este documento examinar, de forma sucinta, algumas dessas
questes, relatando aspectos das experincias dos pases e territrios da Austrlia e das Ilhas do Pacfico.

Austrlia
A experincia australiana demonstra que a sustentabilidade
dos OSGs pode ser dramaticamente afetada quando h mudana no contexto das polticas. Para que os OSGs sejam fortes no
financiamento da igualdade de gnero e do empoderamento das
mulheres, precisamos saber mais sobre sua capacidade de adaptao face s mudanas.
A experincia de OSG na Austrlia assumiu diferentes formas em diferentes contextos de polticas. Os primeiros OSGs
(chamados de oramentos para as mulheres), introduzidos em
meados da dcada de 1980 pelos governos estaduais, federais
e dos territrios australianos, surgiram a partir de um contexto

117

poltico e econmico neokeynesiano.1 Esses exerccios tiveram uma

escala significativa, tendo envolvido todos os rgos dos governos
(incluindo o Tesouro/Ministrio das Finanas), para avaliar suas
polticas, seus programas e gastos nos oramentos subsequentes
e seu impacto sobre as mulheres e meninas. Essas iniciativas fizeram parte da fase de formulao do oramento em que os departamentos elaboraram seus oramentos com base em parmetros
estabelecidos pelo Tesouro. Os resultados foram compilados na
forma de um documento oramentrio, na maioria dos casos, discutido no Parlamento como parte do oramento.
O contexto neokeynesiano de polticas foi fundamental na
formatao dos oramentos de gnero implementados e nos seus
potenciais resultados. No primeiro momento, houve um foco considervel no aumento do nmero de programas e dos gastos que beneficiavam mulheres e meninas. Isso ficou evidenciado, por muitos
anos, pela introduo da publicao dos oramentos para mulheres (federais e estaduais), que relacionavam as polticas e gastos
mais significativos. Em um segundo momento, o governo assumiu
um papel ativo na promoo de oportunidades iguais para mulheres e meninas no que se refere igualdade de gnero. As mulheres
e os principais atores envolvidos na elaborao de polticas esperam que o Estado (muito embora fosse necessria muita presso
poltica), em vez do mercado, proporcione equidade.
A existncia e longevidade da primeira fase dos exerccios de
oramento de gnero devem muito existncia de mecanismos
de polticas para mulheres altamente desenvolvidos dentro dos
governos federal e estaduais, estabelecidos nos anos 1970. Esse

A nova economia keynesiana uma corrente de pensamento econmico

nascida na dcada de 1980, em resposta chamada nova economia clssica.
Dentre suas postulaes, encontra-se a crtica em relao s prescries de
poltica econmica, que no atribuem grande importncia aos problemas
estruturais ligados ao funcionamento dos mercados, ao mesmo tempo em
que no acreditam no rpido reequilbrio dos mercados com base na lei da
oferta e da procura. Embora no proponham substituir o mercado pelo Estado,
postulam encontrar meios que melhorem o funcionamento da economia. (Cf.
Wikipdia: http://pt.wikipedia.org/wiki/Nova_economia_keynesiana. Acesso
em: 02 fev. 2012). (N.E.)
1

118

mecanismo de polticas para mulheres2 havia sido bem concebido,

e seu modelo havia sido desenvolvido pelo movimento de mulheres, no criado pelo governo. Esse mecanismo ocupava altas instncias no governo no Departamento do Primeiro Ministro e em
seu gabinete, em nvel federal, e nos gabinetes do Executivo estadual. Isso significava que a funo principal dos escritrios de polticas para mulheres era coordenar polticas e avaliar os trmites
dos gabinetes, no a de prestar servios diretamente s mulheres.
Assim, percebeu-se logo que, para coordenar polticas e avaliar
os trmites com eficcia, era necessrio envolvimento com o oramento. Se as polticas permanecessem separadas do processo
oramentrio, a funo essencial do mecanismo de polticas para
mulheres dificilmente seria realizada. Ademais, feministas assumiram cargos nas unidades de polticas para mulheres, o que criou
uma presena feminista no Estado. Essas femocratas (feministas
trabalhando no governo) trabalharam para angariar apoio para a
ideia de oramento de gnero junto aos principais atores governamentais. Com a eleio de governos reformistas nos anos 1980, o
oramento de gnero foi adotado como um dos meios atravs dos
quais as demandas dos movimentos de mulheres por oportunidades iguais e igualdade de gnero seriam traduzidas, na prtica, em
polticas e programas, e, assim, monitoradas.
A primeira fase dos OSGs na Austrlia teve incio no comeo dos anos 1990, com a introduo de abordagens de polticas
neoliberais, nos mbitos federal e estadual, em resposta reestruturao da economia australiana. Em um ambiente de reduo
de gastos, privatizao e terceirizao de servios governamentais e de cobrana de taxa por servios, o mecanismo de polticas
para mulheres, em todos os nveis do governo, concentrou-se, cada
vez mais, em impedir que o pior acontecesse, em vez de lutar pela
equidade de gnero nos gastos e receitas por outros meios. Em
1996, o recm-eleito governo federal conservador desmantelou,
formalmente, o processo de escrutnio oramentrio, que acontecia havia 12 anos dentro da burocracia estatal. Isso foi acompanhado de uma reduo sistemtica da influncia do mecanismo de
2

No original, machinery. (N.E.)

119

polticas para mulheres, incluindo o no financiamento de grupos

de estatsticas desagregadas de gnero, os quais serviam de base
para a anlise de gnero do oramento. Em alguns anos, a fase
inicial dos oramentos para mulheres impulsionada pelas femocratas tambm desapareceu nas esferas dos governos estaduais.
A mudana para um contexto de poltica neoliberal reposicionou as questes de gnero na poltica oramentria. As mulheres
foram redefinidas como grupos especiais na viso de um governo
que declarou, na poca, que governaria para o mainstream.3 Apesar disso, os governos australianos, nas esferas federal e estadual,
continuaram a colocar em pauta material sobre gnero e oramento na arena pblica. De meados dos anos 1990 a meados dos anos
2000, na esfera federal, uma declarao ministerial do impacto do
oramento para mulheres foi editada a cada ano, acompanhando
os documentos oramentrios. Essa breve declarao do ministro
para o Status das Mulheres era compilada pelo Gabinete para o
Status das Mulheres sem exigir que os rgos oferecessem avaliao sistemtica do impacto de suas atividades. A declarao
ministerial relacionava os resultados obtidos pelo governo em
relao s mulheres, propostos no oramento corrente. Nos ltimos trs anos, publicaes adicionais vm sendo acrescentadas
a respeito do impacto do oramento sobre a vida das mulheres no
site do Ministrio para o Status das Mulheres, incluindo o Kit de Oramento para mulheres. Isso reincorporou, de forma interessante,
o termo oramento para mulheres. Este ano (ano de eleio), um
novo documento, Budget Highlights for Women: Budget 2007-08,4
foi publicado no site.
Na esfera estadual, os governos mantiveram, publicamente,
uma ligao entre gnero e seus oramentos, com vrias publicaes. Na Austrlia do Sul, isso incluiu um apndice de duas a
quatro pginas sobre mulheres e oramento, no documento formal
do oramento pblico, e um livreto independente mais detalhado lanado pelo Gabinete para o Status das Mulheres do estado.
Corrente dominante. (N.T.)
Em portugus: Destaques do Oramento para Mulheres: Oramento 2007-08.
O documento no se encontra disponvel no referido site (N.E.)
3
4

120

No entanto, ao contrrio da fase femocrata do OSG, a transparncia na demonstrao da perspectiva de gnero do oramento
continuou firmemente com o mecanismo governamental de polticas para mulheres e a ministra para o Status da Mulher. Ao mesmo tempo, a maioria dos escritrios de coordenao de polticas
para mulheres, nas esferas federal e estadual, foram transferidos
dos departamentos de coordenao central (por exemplo, foram
retirados do Departamento do Primeiro-Ministro e do Gabinete),
onde tinham a capacidade de escrutinar e comentar todos os novos oramentos e polticas em trmite.
A experincia australiana e a dos pases que implementaram
os OSGs dentro do governo enfatizam a necessidade de acordos
institucionais fortes que deem poder e recursos aos escritrios de
coordenao de polticas nesses exerccios. Algumas experincias
recentes com oramento de gnero tm ocorrido no Ministrio
das Finanas, por exemplo, nos Pases das Ilhas do Pacfico discutidos a seguir, aos quais o Secretariado da Commonwealth ofereceu assistncia a projetos-pilotos de meados dos anos 1990 a
meados dos anos 2000. Os escritrios oficiais de polticas para
mulheres, por vrios motivos, no tm sido parceiros fortes. Ao
mesmo tempo em que crucial contar com o envolvimento dos
ministrios das Finanas, a falta de conhecimento de gnero e a
questo econmica, combinadas falta de vontade poltica, normalmente significam que os OSGs no so algo sustentvel. As
iniciativas australianas reconheceram que os departamentos do
Tesouro e das Finanas e os ministros no seriam foras impulsionadoras, mas que o objetivo era garantir que esses ministrios
fossem parceiros essenciais. Ademais, parcerias genunas exigiriam que os escritrios de coordenao de polticas para mulheres tivessem um peso institucional.
evidente que a sustentabilidade de todos dentro dos OSGs
governamentais depende da existncia de vozes ativas na comunidade, que demandem transparncia contnua dos governos. O
papel central das femocratas nos OSGs na Austrlia pode ter
servido, ironicamente, de forma indireta, para enfraquecer a participao das mulheres da comunidade. Cada vez mais, a publicao de edies de oramento de gnero ao longo do tempo tem-se

121

apresentado s mulheres na comunidade como um exerccio de

comunicao, ou como um relatrio, acerca dos resultados obtidos pelo governo. Dessa forma, o mecanismo de polticas para
mulheres tem desempenhado um papel duplo e um tanto contraditrio: como aquele que institui as polticas sensveis a gnero e
que zela por seus resultados.
Em suma, na Austrlia, a resilincia do mecanismo de polticas para mulheres, no que tange continuidade da produo
de material sobre gnero e oramento, um legado da fase inicial femocrata e indicativa de como esse mecanismo tentou
adaptar-se a um ambiente de polticas diferente, menos propcio.
O desafio atual para qualquer tipo de OSGs na Austrlia identificar mais espaos para a ao, em um contexto poltico e econmico que conseguiu eliminar, com sucesso, as parcerias que o mecanismo de poltica para mulheres do governo desenvolveu, para
garantir uma responsabilidade de base ampla pela integrao de
uma perspectiva de gnero ao oramento. Gostaria de apontar,
brevemente, um avano nessa rea.
A nfase atual na descentralizao, na gesto e no oramento
por resultados no setor pblico contribuiu para abordagens mais
abrangentes das polticas, o que requer muitas consultas e parcerias entre as agncias e outros atores relevantes. Abordagens
governamentais abrangentes nas polticas pblicas partem do reconhecimento de que, muito provavelmente, ministrios atuando
individualmente no alcanaro os impactos e resultados estabelecidos para o setor pblico como um todo. Os escritrios de polticas para mulheres se encaixam facilmente nesse modelo, uma vez
que eles precisam participar de consultas e parcerias amplas, a fim
de cumprir seus papis. Os oramentos para mulheres foram um
exemplo par excellence dessa abordagem. Sob uma abordagem governamental abrangente, os escritrios de polticas para mulheres,
nas esferas federal e estaduais, tm alcanado xito em angariar
um nvel significativo de financiamento para a preveno da violncia domstica e para minorar seus impactos. Argumentos em
defesa de tais programas veem com bons olhos a nfase neoliberal
na eficincia, ao fazer uso de pesquisas que demonstram o custo econmico de no financiar esses programas. H tambm um

122

escopo considervel para que sejam desenvolvidos indicadores de

desempenho sensveis a gnero nesses programas governamentais
abrangentes.
No entanto, os esforos contnuos do mecanismo de poltica
para mulheres na Austrlia, com vistas a manter algum tipo de
perspectiva de gnero no oramento, levou seu trabalho invisibilidade fora do governo. Isso , em parte, um resultado da necessidade dos escritrios de mulheres de manter a confiana dentro
do setor pblico e com seu ministro (isto , existe uma forte mentalidade segundo a qual tudo precisa ser mantido no interior do
governo). Uma situao veio a pblico, em 2002, em que recursos
no gastos, da ordem de $10 milhes, das parcerias do governo federal contra a violncia domstica haviam sido realocados
para financiar o kit domstico antiterrorismo, que inclua um im
de geladeira com os dizeres Esteja alerta, no alarmado. Outra implicao negativa para o OSG que esse posicionamento
do mecanismo governamental das mulheres no permite que o
arcabouo de polticas pblicas seja contestado. Como resultado
disso, o trabalho no pago continuou a ser ignorado ou a ser tratado de forma marginal (exemplo disso o bnus maternidade, de
aproximadamente $5000 pago s mes, em vez da implementao de uma poltica nacional de licena maternidade).

Nova Zelndia
Em contraste, a Nova Zelndia, oficialmente, nunca alegou
implementar oramento de gnero. No entanto, isso no significa
que no haja uma tentativa de realizar uma anlise de gnero e de,
estrategicamente, participar de processos de tomada de deciso
oramentria. Como na Austrlia, o mecanismo governamental de
polticas para mulheres tem exercido um forte papel de coordenao na implementao e financiamento de polticas sensveis a
gnero. Sem encontrar aqui o espao para discutir em detalhe o
modelo neozelands, vale notar que o mecanismo governamental
de polticas para mulheres participa de consultas com o Tesouro/
Ministrio das Finanas na etapa de formulao oramentria e
garante que haja uma anlise de gnero dos novos projetos e

123

polticas pblicas do governo. Em suma, parece haver atividades

de OSG sem, no entanto, utilizar-se esse termo.

Ilhas do Pacfico
Muitos OSGs tiveram incio (e chegaram ao fim) como projetos-pilotos. A regio que compreende os Pases e Territrios
das Ilhas do Pacfico (PICTs, no original) em desenvolvimento
oferecem exemplos do que podemos esperar de OSGs com financiamento e assistncia tcnica externa. Entre 2002 e 2004, uma
forma de OSG interna ao governo foi introduzida em trs pases
das Ilhas do Pacfico na Repblica das Ilhas Marshall (RMI, no
original), o oramento sensvel a gnero; em Samoa, o oramento
sensvel juventude/a gnero; e em Fiji o projeto de transversalizao de gnero com um pequeno componente oramentrio.
Um aprendizado fundamental dos projetos-pilotos na RMI e
em Samoa refere-se ao fato de que um pequeno investimento em
oramentos de gnero pode exercer um impacto na conscientizao e compreenso, por parte do governo, das questes de gnero
em oramentos e programas. Temas centrais nesses dois casos incluram: o conceito de gnero como uma construo social, como
os papis e as normas de gnero mudaram em cada sociedade, a
natureza e a extenso das desigualdades de gnero, bem como a
adequao dos processos de tomada de deciso sobre oramento
e polticas para incorporar tais informaes. Os projetos-pilotos
no eram, de forma alguma, uma abordagem abrangente para as
questes de gnero relativas s polticas e aos oramentos. Eles se
concentraram apenas em rgos e programas selecionados. Questes mais complexas foram evitadas, tais como a centralidade das
atividades no remuneradas na vida das mulheres e as implicaes
para programas e polticas. Apesar disso, a concluso geral foi que
a maioria dos participantes percebeu a importncia das questes
de gnero de maneira diferente.
Uma das formas de consolidao da conscientizao sobre questes de gnero nos oramentos e nas polticas pblicas nos projetospilotos se deu pelo uso e desenvolvimento de estatsticas desagregadas por gnero. Representantes dos rgos nacionais de estatstica

124

participaram do trabalho e forneceram anlises dos dados do censo,

em alguns casos pela primeira vez, e atenderam necessidade de
melhoria dos dados existentes. No caso da RMI, as ONGs forneceram seus prprios dados em oficinas educativas que ajudaram bastante na construo de uma anlise sobre gravidez na adolescncia.
Os projetos-pilotos na RMI, nas Ilhas Samoa e em Fiji obtiveram xito em alcanar vrios resultados, dentre eles, o resultado
satisfatrio na desconstruo da mentalidade de silo5 ou isolacionista dos ministrios em relao a questes de gnero (e juventude). As oportunidades proporcionadas pelos projetos-pilotos
para a construo de redes e colaborao entre os ministrios (em
alguns casos, pela primeira vez) levaram avaliao de que todos
os ministrios tm interesses na promoo de melhores resultados
de gnero. Um representante comentou que no sabia o que os
outros ministrios estavam desenvolvendo na rea. Uma funcionria do Ministrio das Finanas comentou, durante a avaliao
do projeto-piloto, que havia adquirido uma nova compreenso do
papel das ONGs na oferta de alguns servios. A conscientizao a
respeito do valor e dos benefcios da colaborao interministerial
foi uma conquista significativa dos projetos-pilotos, mas a lio a
seguinte: a menos que haja mecanismos institucionais para inserir
esses esforos nos processos de tomada de deciso de polticas e
oramento, os OSGs enfrentaro dificuldades.
Em consonncia com outras experincias de OSG, a conscincia
sobre as questes de gnero em polticas e oramentos teve incio
a partir de um nvel mais baixo no Ministrio das Finanas nos trs
pases. Esse foi um problema grave nos projetos de Samoa e da RMI,
porque a coordenao foi atribuda pelo doador ao Ministrio das
Finanas. A cultura, as qualificaes e as prioridades percebidas
5
Mentalidade de silo (tambm conhecida como pensamento, viso ou
efeito de silo) refere-se incapacidade de interao e cooperao de um
rgo, departamento ou pessoa com os demais compenentes do sistema
organizacional. A analogia deve-se ao fato de os silos, onde se armazenam
gros, serem construes altas, sem janelas e com apenas uma porta. Cada
silo cumpre sua funo de forma isolada. (Cf. http://complexdecision.blogspot.
com/2009/08/riscos-empresariais-3-mentalidade-de.html#ixzz20K8o2Qls.
Acesso em: 11 jul. 2012). (N.E.).

125

no Ministrio das Finanas afetaram severamente a contribuio

at mesmo dos indivduos bem-intencionados do ministrio. Os
projetos-pilotos do Pacfico demonstraram uma necessidade de
capacitao que forjasse vnculos mais fortes entre as questes de
gnero e o trabalho dirio dos ministrios.
Por um lado, as pessoas que tomaram conscincia das questes de gnero nas polticas e nos oramentos no necessariamente tinham autoridade e poder para realizar mudanas. O envolvimento de pessoas, em cargos de poder e autoridade, para instaurar
mudanas nos processos de tomada de deciso sobre polticas e oramento foi localizado e, s vezes, inexistente. Sem dvida, isso refletiu dificuldades de assegurar a propriedade local dos projetos
iniciados e controlados pelos doadores. Mas isso tambm reflete a
resistncia dos tomadores de deciso oramentria e a necessidade de que as pessoas sejam responsabilizadas pelos impactos de
gnero das decises oramentrias.
Por outro lado, uma das conquistas dos trs projetos-pilotos
foi que eles se envolveram com a questo de como estimular os
mecanismos de responsabilizao que sustentariam as iniciativas
caso ultrapassassem a fase piloto do projeto. Em Fiji, por exemplo, o
projeto conseguiu incluir uma pergunta na circular oramentria do
Ministrio das Finanas de 2003, solicitando que todos os ministrios
fornecessem uma anlise de impacto dos gastos oramentrios
propostos para homens e mulheres. Infelizmente, a menos que
tal regra encontre apoio no monitoramento sistemtico e em um
sistema de incentivos ou penalidades, esse no um mecanismo
efetivo de responsabilizao. Esse parece ter sido o caso em Fiji. Em
Samoa, o Comit Gestor do projeto desenvolveu uma proposta, que
inclua representantes dos ministrios das Finanas, Educao, Sade
e Juventude, para envolver chefes de departamentos e ministros
com a ideia de estabelecer um comit oramentrio de alto nvel,
responsvel por filtrar e priorizar propostas oramentrias com
impactos sociais significativos. Tal mecanismo de responsabilizao
buscou minimizar as divises entre aqueles responsveis por grupos
sociais diferentes e, com frequncia, no privilegiados (juventude,
mulheres, pobres, pessoas portadoras de deficincia, populaes
rurais). No entanto, a durao do projeto-piloto foi insuficiente para

126

negociar uma mudana mais profunda nos processos de tomada

de deciso oramentria e de polticas pblicas. Em contraste com
Fiji e Samoa, onde o foco foi o desenvolvimento de mecanismos
de responsabilizao dentro da burocracia, o principal mecanismo
de responsabilizao para sensibilidade de gnero desenvolvido na
RMI foi o envolvimento da sociedade civil, em particular, do recmfinanciado e ativo grupo guarda-chuva Mulheres Unidas nas Ilhas
Marshall (WUTMI, no original). A representao de grupos da
sociedade civil nos projetos-pilotos, bem como a capacitao de
ONGs, foi uma forma importante de promover a responsabilizao
do governo pelas questes de gnero.
Normalmente, projetos-pilotos no alcanam progressos significativos no sentido de mudar oramentos e polticas, porque leva
tempo para construir capacidade de anlise de gnero e gerar engajamento nos processos de tomada de deciso oramentria. No
entanto, o projeto-piloto de OSG na RMI avanou no sentido de
mudar a alocao de recursos como resultado da anlise de gnero
realizada sobre o tema da gravidez na adolescncia e da coaliso
entre rgos do governo e representantes de ONGs interessados
em mudanas. Uma proposta de oramento interministerial foi
discutida no Gabinete da Casa Civil na preparao do oramento.
Essa proposta, no entanto, no foi adiante, j que o processo
oramentrio normal, envolvendo os ministrios, entrou em colapso devido s incertezas geradas pelo atraso das negociaes
do Pacto entre os Estados Unidos e a RMI.6 Contudo, o processo
A Repblica das Ilhas Marshall (RMI) foi um distrito do Territrio Fiducirio
das Ilhas do Pacfico (TTPI, no original) que os Estados Unidos administraram,
em nome das Naes Unidas, de 1947 at 1978. A RMI surgiu como um pas
soberano em 1979 e entrou em um pacto de livre associao com os Estados
Unidos em 1986. O primeiro pacote financeiro do Compact durou 15 anos, de
1986 a 2003. Pelas disposies do Pacto, os Estados Unidos e a RMI negociaram
um novo pacote financeiro em 2003 renovao que abrange o perodo 20032023. Sob o Pacto, os Estados Unidos fornecem ajuda econmica e financeira
e defendem a integridade territorial da RMI. Em troca, a RMI fornece aos
Estados Unidos o acesso ilimitado e exclusivo a suas terras e seus cursos de
gua para fins estratgicos. Um Fundo Fiducirio tambm foi criado para
contribuir, a longo prazo, com a autossuficincia oramentria da RMI, quando
as disposies financeiras do Pacto expirarem em 2023. (Disponvel em: http://
www.doi.gov/oia/Islandpages/rmipage.htm. Acesso em: 09 jan. 2012). (N.E.)
6

127

de mapeamento oramentrio de cada ministrio para programas

com impacto sobre a gravidez na adolescncia fez com que um
ministrio solicitasse recursos para apoiar a educao para a sade de adolescentes, que inclua a questo da gravidez na adolescncia. Outro ministrio conseguiu fazer uma realocao interna
de fundos para essa temtica. Uma importante lio foi a de que,
embora o processo oramentrio seja institudo por diferentes polticas, a formao de alianas temporrias entre grupos pode ser
eficaz para dar incio a algumas formas de mudana oramentria.

Direcionamentos futuros
Os oramentos sensveis a gnero contriburam para financiar a igualdade de gnero e o empoderamento das mulheres, porm essa contribuio varia de acordo com as iniciativas e com o
momento de sua aplicao. Com mais de 20 anos de experincia
em oramento sensvel a gnero, lies teis podem ser tiradas
de iniciativas internacionais, e um conjunto de pesquisas tem sido
acumulado. Estamos em boas condies de lidar com as questes
levantadas no incio deste texto:
O que podemos esperar dos OSGs?
Como podemos avaliar os resultados alcanados por um governo comprometido com os oramentos sensveis a gnero?
Como os oramentos sensveis a gnero podem se tornar
sustentveis face s mudanas?
Uma maior clareza sobre tais questes nos fornecer uma
base mais slida para seguir adiante.

128

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Corina Rodrguez Enrquez

Anlise econmica para a igualdade:

as contribuies da economia feminista

Introduo: Economia, gnero, feminismo

O primeiro conceito-chave para se aproximar dos contedos
bsicos da Economia Feminista o de gnero. Ele se refere a uma
construo histrica e social que associa um conjunto de papis
e valores com um e outro sexo, implicando certa hierarquia entre eles, determinando o que a sociedade considera feminino e
masculino, e posicionando o que feminino de maneira subordinada ao que masculino. As relaes de gnero podem ser
definidas em termos do jogo entre prticas histricas que se distinguem de acordo com o que diz respeito ao feminino e ao masculino (teorias, ideologias, incluindo crenas religiosas), a prticas
institucionais (como o Estado e o mercado) e condies materiais
(a natureza e distribuio de capacidades materiais ao longo de
linhas de gnero) (BAKKER, 1994).
No conjunto dos desenvolvimentos tericos, conceituais e
empricos, que incorporam a varivel de gnero como relevante
para a anlise econmica, pode-se distinguir entre aqueles que
fazem Economia com perspectiva de gnero e aqueles que fazem Economia Feminista.
O primeiro grupo se prope a tornar visveis as diferenas
existentes entre homens e mulheres. Ao faz-lo a partir da noo
de gnero, inclui a aceitao de que essas diferenas no derivam
estritamente da racionalidade econmica, mas procedem da
construo social e cultural das relaes de gnero.
RODRGUEZ ENRQUEZ, Corina. Anlisis econmico para la equidad:
los aportes de la economa feminista. SaberEs, n. 2, p. 3-22, Buenos Aires, 2010.
Seccin Autora Invitada.

Texto original:

133

O segundo grupo, isto , o olhar feminista coloca no centro a vontade de transformao das situaes de desigualdade de gnero. Do
mesmo modo, no s d nfase relevncia das relaes de gnero
para entender a posio econmica subordinada das mulheres, como
tambm gera conhecimento para a transformao desta situao.
O feminismo, como parte do movimento de mulheres e
como uma das polticas da identidade, uma luta para desarmar a construo social do gnero. Da mesma forma, um
projeto emancipador, com uma agenda emancipadora orientada para eliminar as desigualdades de gnero. O feminismo
acadmico parte desta agenda poltica e representa sua extenso no campo da Filosofia, das Cincias Sociais e tambm
da Economia (ESQUIVEL, 2010).
A Economia Feminista foi construindo crticas e reflexes em
todos os campos temticos da Economia, nos trs nveis de anlise
(micro, meso e macro) e em relao com as diferentes escolas de
pensamento. A seguir, sero sintetizadas quatro das principais e
mais fundamentais contribuies da Economia Feminista. Na prxima seo, repassa-se a crtica da Economia Feminista no princpio da racionalidade e o homo economicus no qual se baseia a
abordagem neoclssica. Na terceira seo, apresenta-se um marco
de anlise que, a partir da Economia Feminista, prope ampliar
o tradicional fluxo circular da renda, para tornar visveis suas dimenses de gnero. Na quarta seo, faz-se uma resenha das implicaes deste olhar para o estudo do trabalho e a dinmica dos
mercados de trabalho. Na quinta e ltima seo, apresentam-se
algumas implicaes deste olhar para a reflexo sobre as polticas
macroeconmicas.

Mais alm do homem econmico1

A abordagem neoclssica, dominante na Economia, torna-se
restritiva para entender os problemas que preocupam a Economia

Este ttulo homenageia, em certo sentido, um trabalho pioneiro sobre a Economia

Feminista: Ferber e Nelson (1993) e sua atualizao, Ferber e Nelson (2003).

Feminista e dar conta deles. A crtica epistemolgica e metodolgica Economia Neoclssica , portanto, um passo imprescindvel
para a Economia Feminista.
Ao desenvolv-la, o que se faz denunciar a inclinao androcntrica deste olhar, que atribui ao homem econmico (homo
economicus) caractersticas que considera universais para a espcie humana, mas que, entretanto, so prprias de um ser humano
homem, branco, adulto, heterossexual, sadio. O homem econmico no negro, nem latino, nem imigrante, nem criana, nem portador de deficincia, nem velho e, claro, tambm no mulher.
A nacionalidade do homem econmico no se enfrenta com
os condicionantes que impem viver em um mundo racista, xenfobo, homofbico e sexista. Quando se reconhece e se d visibilidade inter-relao entre as relaes de gnero e a dinmica
econmica, inevitvel condenar como irrealistas, restritivas,
suprfluas e, no limite, incuas as suposies da racionalidade
do homem econmico sobre os quais se constri todo o aparato
neoclssico.
Este olhar androcntrico, que falha em incorporar as dimenses de discriminao prprias das relaes sociais (entre elas as
de gnero), que permeiam as relaes econmicas, brinda, pois,
uma representao irreal do mundo e, portanto, irrelevante para
qualquer ao de poltica pblica. Ou ainda pior, o que brinda
uma representao equivocada do mundo, que leva, assim, a sugerir aes errneas, as quais podem, inclusive, aprofundar os
problemas que trata de resolver.
Por isso, situamos a Economia Feminista no campo da Economia Heterodoxa, porque, quando se abordam os problemas de desigualdade de gnero com as suposies ortodoxas, no se consegue explicar os fenmenos. Pelo contrrio, o que se faz justificar
a desigualdade existente como consequncia das caractersticas
e supostas racionalidades das mulheres.

134

BECKER (1973, 1974a, 1974b).

135

Um exemplo contundente disso o desenvolvimento da Nova

Economia do Lar (New Home Economics).2 A partir dessa perspectiva, considera-se que o lar decide como uma unidade harmoniosa a participao de seus membros no mercado de trabalho e,
por conseguinte, a correspondente distribuio de trabalho no
remunerado no interior dos lares (o trabalho domstico e de cuidado das pessoas que habitam o lar). Mais ainda, o lar decide
buscando maximizar a utilidade conjunta dos membros do lar,
representada por uma funo de preferncia que idntica do
chefe altrusta. A diviso tradicional por gnero de trabalho dentro e fora do lar considerada, a partir deste olhar, uma resposta
econmica racional do lar valorizao que o mercado faz do
tempo de trabalho de cada um de seus membros, o que, por sua
vez, considera-se que est refletindo a produtividade dos indivduos no mercado.3
So pelo menos trs as crticas que a Economia Feminista faz
a essa explicao. Em primeiro lugar, o prprio ponto de partida,
que no deveria ser a especificao de um problema formal de
maximizao, mas um conjunto de perguntas sobre quem obtm
o que e quem faz o qu. Como se tomam decises nos lares acerca de empregos, compras e tarefas do lar? Como se atendem s
necessidades dos membros dependentes? E como as leis e o contexto social influem nessas decises? (NELSON, 1996)
Em segundo lugar, a suposio de que os lares so unidades
harmnicas, em lugar de espaos de conflito e negociao. Sen
(1990) expe esta crtica quando elabora o conceito de conflitos
cooperativos, explicando que os membros do lar enfrentam dois
problemas diferentes de maneira simultnea: um relativo cooperao (soma de disponibilidades totais) e outro relativo ao conflito (a diviso das responsabilidades totais entre os membros do
Isto significa, por exemplo, que se os homens e as mulheres jovens comeam
sendo igualmente produtivos em ambas as esferas da produo, a discriminao
de gnero no mercado de trabalho (que reduz o salrio das mulheres a um
valor abaixo de sua produtividade de mercado) implicar que as mulheres se
responsabilizem por uma maior cota do trabalho domstico e os homens por
uma maior cota de trabalho remunerado no mercado (GARDINER, 1997).

136

lar). Neste marco, a tomada de decises e a diviso de recursos,

tempo e trabalho entre os membros do lar se veem afetados por
racionalidades econmicas, mas tambm por pautas culturais, relaes de poder e concepes subjetivas sobre aquilo de que se
necessita e aquilo com o qual se contribui.
Mais que a contribuio real, a percepo a respeito das
contribuies (e, dali, a legitimidade em reclamar o gozo dos benefcios da cooperao), a qual define a posio de cada pessoa
no processo de negociao (SEN, 1990). Enquanto isso, a contribuio monetria ao lar ponderada socialmente como mais importante que as contribuies no pagas do trabalho domstico,
e as mulheres (e todas as pessoas economicamente dependentes)
se encontram em uma situao de desvantagem que se reflete na
distribuio e controle sobre os recursos no lar.
Em terceiro lugar, a aceitao de que o salrio representa a
produtividade marginal das pessoas tambm implica desconhecer
os mecanismos de discriminao que operam no mercado de trabalho. o caso do condicionamento resultante da diviso sexual
do trabalho, que, por atribuir principalmente s mulheres as responsabilidades domsticas, impe salrios inferiores sua produtividade. Outro mecanismo a discriminao estatstica que
opera para o conjunto das mulheres, sem levar em considerao
os casos particulares, nos quais o peso das responsabilidades domsticas no interfere (por exemplo, porque no se tem nem se
pensa em ter filhos).
Definitivamente, a crtica epistemolgica e metodolgica da
Economia Feminista s suposies em torno das caractersticas
do homo economicus e sua forma de agir incorpora dimenses no
contempladas pela viso ortodoxa da Economia, que incluem as
percepes dos sujeitos na determinao de suas preferncias, as
pautas culturais e as condies materiais que limitam ou ampliam
seu poder de negociao e de tomar decises econmicas autnomas e informadas, a relevncia das responsabilidades domsticas e as tarefas de cuidado nas decises individuais e privadas
sobre o trabalho e o acesso a recursos econmicos, que tm tambm uma implicao sistmica, como se ver na prxima seo.

137

Completando o fluxo circular da renda

Para compreender a maneira como as relaes de gnero
atravessam o funcionamento do sistema econmico, pode-se recorrer conceituao da Economia convencional e ampli-la para
incorporar as dimenses ausentes. Isto o que faz Picchio (2001,
2005), preocupada em definir e situar o processo de reproduo
social da populao na dinmica do sistema econmico.
Esta preocupao se vincula com um dos elementos bsicos
da argumentao feminista, que a necessidade de tornar visveis as dimenses de gnero que se manifestam na relao entre
produo e reproduo, cuja estrutura perpetua a subordinao
econmica das mulheres, limitando sua autonomia.
Segundo Picchio (2005), a tenso entre produzir mercadorias
e reproduzir pessoas est fundamentada na natureza do mercado
de trabalho, que constitui uma forma histrica particular de intercmbio de trabalho e meios de subsistncia, central na organizao capitalista.4 O ponto-chave aqui que, para que a dotao
necessria de fator trabalho se encontre disponvel, necessria
outra dotao de trabalho, de reproduo social das pessoas, que
no considerada na anlise econmica convencional.
A sinalizao principal da Economia Feminista a este respeito
que a diviso sexual do trabalho, que compreende a distribuio do trabalho produtivo e reprodutivo entre os lares, o mercado
e o Estado, por um lado, e entre homens e mulheres, por outro, implica uma subordinao econmica das mulheres que se expressa
em uma menor participao no trabalho remunerado (e maior no
no remunerado), uma pior participao no mercado de trabalho
(em termos de remunerao e condies de trabalho), um menor

acesso a recursos econmicos e, como consequncia de tudo o que

foi dito anteriormente, um menor grau de autonomia econmica.5
Para captar o carter social do trabalho de reproduo das
pessoas, importante apreender a vinculao histrica entre
os processos de produo e reproduo. No sistema capitalista,
produziu-se uma separao entre ambos, fomentando mbitos,
criando instituies, organizaes sociais, normas e at culturas
separadas, que distinguem o trabalho remunerado do trabalho de
reproduo no remunerado. Esta separao favoreceu a ocultao da vinculao entre os diferentes tipos de trabalho e os
diferentes processos (PICCHIO, 1992, 1999).
Para ter sucesso na modificao do enfoque analtico e centr-lo sobre o processo de reproduo social, Picchio (2005, p. 23)
considera que necessrio posicionar o processo de reproduo
social da populao trabalhadora em relao ao processo de reproduo de recursos, um tema central na anlise dinmica dos
economistas clssicos.
Para isso, Picchio (2001) prope ampliar o tradicional esquema do fluxo circular da renda, incorporando um espao econmico que poderia denominar-se de reproduo,6 no qual se distinguem trs funes econmicas desenvolvidas no mbito privado
dos lares. Estas funes, cuja posio no fluxo circular da renda
ampliado pode ser vista no grfico a seguir, so as seguintes:

Com efeito, a evidncia fornecida pelas pesquisas sobre o uso do tempo

indica que: i) a quantidade de trabalho de reproduo social no remunerado
(domstico e de cuidados de outros) superior ao total do trabalho
remunerado de homens e mulheres, e ii) a distribuio por gnero do trabalho
(pago ou no pago) apresenta disparidades muito marcadas, comuns a todos
os pases (PICCHIO, 2005, p. 25). Para uma aproximao da distribuio do
tempo de homens e mulheres na Argentina, ver Esquivel (2009).
5

Picchio (2001) o denomina espao de desenvolvimento humano, mas este

termo pode ser confundido com a noo divulgada em torno do ndice de
Desenvolvimento Humano, estimado anualmente pelo Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), ou com o conceito de capital, que se
refere a um uso instrumental das pessoas como elementos de produo, que
preciso atualizar e valorizar para aumentar sua produtividade.
6

Seguindo a tradio da teoria social da Economia Poltica clssica, Picchio

(1992) entende por subsistncia um estado de nveis de vida sustentveis. No
caso do trabalho remunerado, o indicador utilizado para identificar essa condio
foi um conjunto de mercadorias convencionalmente consideradas necessrias
para a reproduo do trabalhador e da espcie de populao trabalhadora.

138

139

(i) ampliao ou extenso da renda monetria (o salrio real) em

forma de nvel de vida ampliado (o consumo real), quer dizer:
comida pronta, roupa limpa etc.; incluem-se as mercadorias
adquiridas com o salrio monetrio e tambm a transformao destes bens e servios em consumo real, mediante a intermediao do trabalho de reproduo social no remunerado;
(ii) expanso do nvel de vida ampliado (consumo) em forma de
uma condio de bem-estar efetiva:7 consiste no desfrute de
nveis especficos, convencionalmente adequados, de educao,
sade e vida social, possvel graas mediao do trabalho de
cuidado no remunerado (na forma, por exemplo, de velar pela
assistncia educativa das crianas, de monitorar a sade etc.);
(iii) reduo ou seleo dos segmentos da populao e das capacidades individuais, para serem usadas como fator no processo
de produo de mercadorias e servios na economia de mercado; neste caso, o trabalho no remunerado desenvolvido no
mbito domstico serve de apoio para a seleo, realizada no
mercado de trabalho, das pessoas e das capacidades pessoais
efetivamente utilizadas nos processos produtivos, facilitando,
material e psicologicamente, os processos de adaptao aos
mesmos e/ou absorvendo as tenses que geram.
O fluxo circular da renda ampliado (grfico a seguir) permite
tornar visvel a massa de trabalho de reproduo no remunerado
e relacion-la com os agentes econmicos e com o sistema de
produo, assim como com o bem-estar efetivo das pessoas.8

FLUXO CIRCULAR DE RENDA

FLUXO MONETRIO
REMUNERAO PELO TRABALHO
PREO DE BENS E SERVIOS
BENS E SERVIOS
TRABALHO

FLUXO REAL

FLUXO CIRCULAR DE RENDA AMPLIADO

FLUXO MONETRIO

Espao de
Produo e
Distribuio
Mercantil

LARES

EMPRESAS
FLUXO REAL

BENS E SERVIOS

Espao de
Reproduo

OFERTA DE TRABALHO

Reduo

POPULAO TRABALHADORA

TRABALHO NO REMUNERADO

Extenso
PADRES DE VIDA AMPLIADOS

Expanso

BEM-ESTAR

Fonte: Elaborao prpria com base em Picchio (2001).

Picchio (2005) entende o bem-estar segundo o enfoque de Sen (1985)

e Nussbaum (2000), como um conjunto de capacidades humanas e de
funcionamentos efetivos na esfera social.
7

8
Vale destacar que, neste marco de anlise, exclui-se o espao das polticas
pblicas, que intervm tanto na regulao da produo e do fundo de salrio,
quanto na expanso do bem-estar das pessoas. Igualmente, e dado que o
objetivo situar o processo de reproduo em relao com o de produo,
e no fazer uma anlise complexa do funcionamento do sistema econmico,
excluem-se as vinculaes com o setor externo.

140

Como se interpreta este diagrama? Na parte superior, reproduz-se o tradicional fluxo circular da renda, que discrimina o fluxo
monetrio e real de produo e distribuio na esfera mercantil. Como se observa, esta viso no contempla o que ocorre no
interior dos lares, que inclui tanto a transformao dos bens e
servios em bens efetivos que permita s pessoas se reproduzirem, quanto a administrao da fora de trabalho que determina
aquela disponvel para o mercado.

141

Isto o que se acrescenta na parte inferior do diagrama, na

qual se agrega a esfera da reproduo do intercmbio mercantil. Em primeiro lugar, o que se pode ver ali a incluso do trabalho no remunerado. Este abarca todas as atividades que realizam
os lares e que garantem a reproduo de seus membros. Isto inclui
o trabalho especfico de cuidado (de pessoas dependentes crianas, pessoas idosas e doentes , mas tambm de pessoas capazes
de se cuidar sozinhas por exemplo, esposos), assim como o trabalho domstico (de manuteno do lar limpeza, administrao,
reparao de instalaes etc.).
Uma vez que os lares adquiriram, no espao de intercmbio
mercantil, os bens e servios que requerem para satisfazer suas
necessidades e desejos, necessrio transform-los em consumo
efetivo. Por isso, quando aos bens e servios adiciona-se o trabalho no remunerado, consegue-se a extenso deste consumo a
padres de vida ampliados.
tambm mediante o trabalho no remunerado de cuidado
que as pessoas transformam esses padres de vida em bem-estar, mediante atividades relacionadas com o cuidado da sade,
a educao, a diverso etc. O reconhecimento das necessidades,
capacidades e aspiraes justamente o que caracteriza o que,
nesse marco, define-se como o processo de expanso da renda
designado como bem-estar (PICCHIO, 2001, p. 15).
Diferentemente do caso do fluxo circular tradicional, no ampliado, os lares no so considerados instituies harmnicas.
Pelo contrrio, a incluso do trabalho no remunerado na anlise
torna os lares complexos, que, agora, devem explicitamente negociar em seu interior e decidir a diviso do trabalho entre seus
membros.9 Este o processo pelo qual s uma poro da fora de
trabalho disponvel se oferece no mercado. Assim, os lares tornam
possvel a reduo da oferta de trabalho necessria no mercado, mediante a relao entre suas prprias demandas de trabalho
no remunerado e as condies imperantes no mercado de trabalho. Dito de outra maneira, a oferta de trabalho remunerado se

regulamenta graas negociao no interior dos lares, destinada

a distribuir trabalho no remunerado para a reproduo.
Picchio (1999) sustenta que o trabalho domstico influencia
a quantidade e a qualidade do trabalho remunerado. Sua influncia na qualidade deste trabalho est relacionada com os valores,
as habilidades e a capacidade de cuidado que se transmitem na
educao nos lares e com os cuidados que se realizam no mbito
familiar. O trabalho no remunerado tambm influencia a quantidade de horas de trabalho remunerado disponvel, j que o libera
das responsabilidades de cuidado.
No grfico, este processo se evidencia pelo fato de que nem
toda populao trabalhadora forma parte da oferta de trabalho.
Ou, em termos mais estritos, nem toda a dotao de trabalho
de que dispem as pessoas se oferece efetivamente no mercado.
Isso se d porque h pessoas que permanecem completamente
excludas, porque se concentram nas atividades de cuidado e domsticas em tempo integral, ou porque desenvolvem estratgias
de combinao de tempo parcial de trabalho para o mercado com
suas jornadas cotidianas de trabalho no remunerado.10
O processo de distribuio de trabalho no interior dos lares
define a diviso sexual de trabalho, que est determinada tanto
por pautas, quanto por racionalidades econmicas. A existncia
de discriminao no mercado de trabalho se potencializa, ento,
com a diviso tradicional de responsabilidades domsticas e de
cuidado para dar conta da persistncia de uma diviso sexual do
trabalho, que concentra principalmente nas mulheres a responsabilidade da reproduo das pessoas.
A presso sobre o trabalho no remunerado que realizam
principalmente as mulheres dentro dos lares permanente, j que
o trabalho responsvel por cobrir as lacunas entre a renda disponvel e as normas sociais de consumo e, em particular, entre as condies do trabalho remunerado e as condies de vida. A ampliao
da renda por meio do trabalho no remunerado um processo real
Seguramente e de maneira crescente, tambm h pessoas que combinam
jornadas de trabalho em tempo integral para o mercado, com suas jornadas de
trabalho no remunerado.
10

A ideia de lares como unidades no harmnicas retoma o que foi comentado

anteriormente com respeito aos conflitos cooperativos de Sen (1990).
9

142

143

que serve para reduzir a discrepncia entre os recursos distribudos

e os efetivos consumos familiares (PICCHIO, 2001).
Por outro lado, o trabalho no remunerado tambm no infinitamente elstico. Sua capacidade para arbitrar entre o mercado de trabalho e as condies de vida se reduz quando aparecem
novas oportunidades para alguns segmentos da fora de trabalho
(includas as mulheres). O problema das tenses crescentes entre
as condies do processo de reproduo social e as condies
de produo de mercadorias no pode ser resolvido potencializando simbolicamente as capacidades das mulheres, sem serem
consideradas no debate as contradies internas do sistema em
relao formao de capital social, as normas de convivncia e
a adequao da remunerao do trabalho.
Quando se integra desta forma o trabalho de cuidado no remunerado na anlise das relaes capitalistas de produo, podese compreender que existe uma transferncia desde o mbito domstico at a acumulao de capital. Brevemente poderia ser dito
que o trabalho de cuidado no remunerado que se realiza no interior dos lares (realizados, principalmente, pelas mulheres) constitui
um subsdio para a margem de lucros e a acumulao do capital.
Picchio (1990) forma esta relao, incorporando o trabalho
no remunerado dentro dos agregados macroeconmicos, a partir de um enfoque clssico. Assim, estabelece que a produo de
mercadorias no somente incorpora trabalho de produo remunerado, mas tambm trabalho de reproduo no remunerado
(que se encontra incorporado na fora de trabalho remunerada).
Neste marco, existe uma relao evidente entre trabalho no
remunerado e salrio. Por um lado, pode-se argumentar que parte
do salrio transferida a quem realiza trabalho no remunerado
no lar, embora esta transferncia se encontre indeterminada na
medida em que no se conhece como opera a distribuio de
recursos dentro dos lares.
Por outro lado, a relao entre trabalho no remunerado e
salrio tambm fica determinada pela existncia de certo grau de
substituio entre trabalho domstico e mercadorias salariais, e
porque os nveis de vida no dependem, exclusivamente, das mercadorias, mas tambm de bens e servios no mercantis.

144

Igualmente, na medida em que a remunerao pelo trabalho

inversamente proporcional aos benefcios do capital, a parte da
referida remunerao que corresponda s transferncias de recursos no interior do lar tambm depender do grau de explorao do capital sobre o trabalho.11 Se for considerado, dada a evidncia histrica, de que mais provvel que o benefcio imponha
a remunerao ao trabalho como um resduo, ento, compreendese a dureza do trabalho no remunerado, domstico e de cuidado.
A produo se encontra presa entre uma remunerao dada e as
necessidades e carncias s quais deve atender.
Este , ao mesmo tempo, um problema de relaes
de poder de classe e de gnero, toda vez que a relao inversa entre salrios e benefcios se converte
em uma relao direta entre trabalho domstico e
de cuidado no remunerado, e benefcio (PICCHIO,
1999, p. 220).
A discrepncia entre a carga do trabalho de cuidado sua
elevada produtividade social e a pobreza dos recursos que, na
distribuio, atribui-se reproduo da populao trabalhadora
em geral, revela at que ponto social e no objetiva a relao
entre este trabalho e a distribuio da renda. Do mesmo modo,
a visibilidade do trabalho domstico como reivindicao poltica
no s se prope a tornar explcita a relao entre trabalho de reproduo e produto social, mas tambm a abrir um debate sobre
as normas da distribuio, os modos de produo e a qualidade
da relao entre produo e reproduo.

Explicitando a discriminao no mundo do trabalho

A diferena na experincia de homens e mulheres no mercado
de trabalho foi explorada abundante e prematuramente a partir
da Economia Feminista e dos estudos econmicos de gnero.
Ou, o que a mesma coisa, da participao da massa salarial e dos benefcios
no produto.

11

145

De fato, o entendimento dos determinantes das brechas salariais

entre homens e mulheres foi um dos primeiros temas nos quais se
avanou partindo-se desta perspectiva.
A produo de conhecimento neste campo temtico demonstra que existe uma manifestao especfica da desigualdade de
gnero no mercado de trabalho, que est determinada pelo condicionante que as responsabilidades domsticas exercem sobre a
insero feminina, mas tambm por dinmicas de discriminao e
lgicas econmicas prprias do mercado de trabalho.
A primeira das manifestaes da desigualdade de gnero no
mundo do trabalho remunerado vincula-se com o nvel de participao. A proporo de mulheres que se incorporam fora
de trabalho menor que a proporo de homens. Esta brecha de
participao foi diminuindo com o decorrer do tempo, devido ao
progressivo incremento na taxa de atividade das mulheres. Entretanto, essa brecha persiste e de maneira estratificada. A taxa de
atividade das mulheres com mais alto nvel educacional ou pertencentes a lares de maior nvel socioeconmico cresceu relativamente mais que a das mulheres com menor nvel educacional
e com menos recursos econmicos. Alm isso, a participao, no
mercado de trabalho, do primeiro grupo se d de maneira muito
mais estvel que a do segundo.
A crescente participao das mulheres no mercado de trabalho no conseguiu, entretanto, reverter as principais manifestaes de desigualdade trabalhista de gnero. Esta se manifesta,
por um lado, no maior nvel relativo de subutilizao da fora
de trabalho feminina. As taxas especficas de desocupao e subocupao so mais elevadas para as mulheres do que para os
homens. Igualmente, perduram nos mercados de trabalho dinmicas de segregao tanto vertical quanto horizontal. Esta se
manifesta na sobrerrepresentao das mulheres em determinadas
ocupaes, geralmente identificadas como empregos de mulheres. A tipificao das ocupaes como femininas costuma ser
refletida na alta participao das mulheres no setor tercirio de
servios, fundamentalmente em atividades que, em certo sentido, reproduzem as tarefas reprodutivas (na rea de educao, em
servios de sade, em servios pessoais e no emprego domstico).

146

Tambm se segue verificando a maior dificuldade que apresentam as mulheres para prosperar em suas reas de trabalho, em relao aos homens. Assim, segue persistindo o fenmeno conhecido
como teto de vidro (glass ceiling), para aludir s barreiras invisveis que impedem as mulheres de ascender nas escadas trabalhistas
hierrquicas. O indicador mais evidente desta situao a sub-representao das mulheres nas posies executivas, o que pode ser
interpretado, alm disso, como uma desigualdade no retorno ao seu
investimento em educao e capacitao.12
Analogamente a esta situao, que de alguma maneira descreve
a experincia no extremo superior da estrutura hierrquica, algumas
autoras falam do piso pegajoso (sticky floor) para descrever a situao das mulheres no extremo inferior, nos trabalhos de baixa remunerao e menores perspectivas de mobilidade, cujas maiores dificuldades se associam com a carncia de servios de cuidado acessveis e
a falta de oportunidade de capacitao no trabalho.
Outra manifestao da segregao no mercado de trabalho se
verifica na sobrerrepresentao feminina em trabalhos em tempo
parcial. Muitas mulheres aceitam esta opo de emprego por se depararem com dificuldades para encontrar uma melhor. Outras mulheres o admitem como uma opo, diante da forte restrio das
obrigaes domsticas, para se ocupar nos postos em tempo integral. As ocupaes em tempo parcial costumam ser mais precrias
e desenvolver-se em piores condies, no contam com cobertura
do seguro social e tm praticamente nulas perspectivas de carreira.
Estas ocupaes costumam fazer parte do chamado emprego informal, que, por sua vez, por suas prprias caractersticas, reproduz um
circuito que distancia as mulheres dos canais formais de informao,
12
Dentre as barreiras que constituem o teto de vidro, podem ser destacados:
os esteretipos e os preconceitos com as mulheres por parte da sociedade,
a excluso das mulheres das redes de comunicao informais, a carncia
de oportunidades para ganhar experincia no gerenciamento de linhas de
trabalho, as culturas empresariais hostis, a falta de conscincia das polticas
empresariais que tradicionalmente vinculam as mulheres com o trabalho de
cuidado de familiares dependentes, o compromisso com as responsabilidades
familiares, a falta de iniciativa pessoal e de um estilo de liderana. Dentre
todos, o preconceito masculino, em especial por parte dos chefes e gerentes.

147

capacitao e emprego, e reproduz suas dificuldades de construir

uma carreira profissional.
A segregao ocupacional tambm se verifica na sobrerrepresentao feminina em diferentes manifestaes de vulnerabilidade e precariedade trabalhista. Ainda que a precarizao, em suas
diferentes formas, seja um processo que atravessa os gneros e
se associa mais claramente com os nveis de renda, a qualificao
ocupacional e o nvel educacional dos trabalhadores, observa-se um
marcado componente feminino nessas expresses: empregos no
assalariados, com instabilidade temporria, sem cobertura de seguro social e de normas legais, com baixa produtividade e renda,
pobres condies e meio ambiente de trabalho.
Nesse sentido, uma das modalidades histricas de insero
feminina no mercado de trabalho foi o servio domstico. Este
contm os traos mais significativos da precariedade: cobertura
de seguro social muito escassa; ausncia de marcos normativos e
de negociao; unio de lugar de trabalho e moradia no caso das
trabalhadoras residentes, o que propicia relaes de trabalho que
se aproximam da servido (ARRIAGADA, 1997); instabilidade temporria; baixas remuneraes, muitas vezes efetivadas por meio de
alimentao e/ou moradia.
No caso da subcontratao, tambm significativo. O trabalho em domiclio se difundiu, tanto por parte das empresas em
sua busca por flexibilizar os processos produtivos e diminuir os custos trabalhistas, quanto por parte das prprias trabalhadoras, que
buscam incrementar a renda domstica, sem diminuir, ou inclusive
aumentando, o tempo dedicado s tarefas domsticas. O trabalho
em domiclio consiste, principalmente, em tarefas que requerem um
nvel de qualificao muito baixo e pouco ou nenhum uso de ferramentas ou mquinas. As pessoas subcontratadas no contam com
cobertura social, no tm licena-maternidade ou durante a doena, trabalham sem horrios regulamentados, sem estabilidade e so
remuneradas por empreitada.
A segregao ocupacional tem seu correlato na brecha da renda trabalhista. A renda mdia das mulheres trabalhadoras menor do que a renda mdia dos homens trabalhadores. Isto consequncia do efeito simultneo de menos horas trabalhadas em mdia,

148

sobrerrepresentao em ocupaes com menor nvel de remunerao

e sub-representao em posies de alto nvel hierrquico. A brecha
entre remuneraes foi diminuindo ao longo do tempo e chega a desaparecer quando so feitas comparaes em nvel de renda-horrio
para determinadas categorias ocupacionais. Entretanto, importante
destacar dois elementos. Por um lado, que, quando se controla esse
item por nvel educacional, as brechas entre rendas voltam a se ampliar. Quer dizer, em igual nvel educacional, os homens ganham mais
que as mulheres. Por outro lado, que o fato de que as mulheres trabalhem menos que os homens para o mercado responde a uma eleio
condicionada pelo entorno cultural, social e econmico, e no pode ser
inferido, na maioria dos casos, como uma opo livre das mulheres.
Finalmente, a discriminao para com as mulheres no mercado de trabalho tem seu correlato nas coberturas sociais, enquanto
estas se estruturam fundamentalmente a partir da situao ocupacional das pessoas. Assim, um cidado se encontra protegido de
contingncias particulares (doena, acidente, desemprego, velhice)
se participa ou participou de um emprego formal ou se est inserido
em uma relao formal como um trabalhador formal. Isto se torna tanto mais verdadeiro quanto maior for o desmantelamento dos
elementos universais destes sistemas.
Para as mulheres, isto significa contar com cobertura de sade (obras sociais) ou transferncias monetrias (penses, seguro-desemprego) s em caso
de ter tido acesso a um emprego formal ou na condio de esposa ou filha
dependente de um trabalhador nestas condies.
Em sntese, a desigualdade de gnero se manifesta com contundncia
no mercado de trabalho. As mulheres se encontram em situaes desvantajosas em relao aos homens. Tm acesso a menos empregos, obtm
menos remuneraes e se encontram mais submetidas falta de proteo
social.
A menor e mais precria insero das mulheres no mercado de trabalho, principal fonte de renda para a maioria da populao, explica em
uma parte substantiva sua posio econmica subordinada e sua falta de
autonomia. Entender o vnculo entre as relaes de gnero e a relao entre a produo de mercadorias e a reproduo de pessoas imprescindvel
para compreender cabalmente a dinmica econmica e para reconhecer
os componentes econmicos da desigualdade.

149

Incorporando o olhar da Economia Feminista

s polticas econmicas
O entorno macroeconmico e as polticas econmicas operam
sobre um campo desigual, onde homens e mulheres se encontram
posicionados de maneira especfica como agentes econmicos. Da
mesma forma, essas polticas no so imparciais em termos de
igualdade de gnero. Dependendo de qual seja seu desenho e da
dinmica econmica que favoream, podem contribuir para a persistncia da desigualdade econmica de gnero ou, pelo contrrio,
podem colaborar para reduzi-la.
Do mesmo modo, uma vez que se torna visvel a dinmica de
gnero que subjaz ao funcionamento do sistema econmico, o passo seguinte consiste em avaliar o impacto das polticas econmicas
sobre a igualdade de gnero, por meio da interveno do Estado, e
os mercados que distribuem recursos e oportunidades econmicas.
Cada um dos campos da poltica econmica pode ser analisado
com esta lente. E importante faz-lo porque a aparente neutralidade de gnero das polticas econmicas , na realidade, cegueira
de gnero; e a menos que esta seja superada, pouco poder avanar
no caminho da igualdade.
A seguir, sero sintetizadas algumas abordagens a partir da
Economia Feminista para incorporar a perspectiva da igualdade de
gnero a diferentes espaos de poltica econmica.
Contexto macroeconmico, estratgias
de desenvolvimento e igualdade de gnero
O processo de globalizao implicou que os pases desenvolvessem diferentes estratgias de insero na economia mundial. As
implicaes destas estratgias sobre a vida das mulheres foram diversas, em funo da diversidade de resposta aos imperativos do
capital transnacional e das respostas dos pases. A avaliao destas
circunstncias tema de debate no qual se alternam posies que
consideram as mulheres como vtimas da sobre-explorao exercida
por esses capitais, com aquelas que ressaltam os benefcios para as
mulheres da criao de oportunidades de emprego anteriormente

150

inexistentes, com a consequente gerao de renda e outras externalidades positivas.

Em uma tentativa de captar a complexidade e as contradies
destes processos, aparece a qualificao das mulheres como ganhadoras frgeis (KABBER, 2000). Esta considerao se refere ao
fato de que, simultaneamente, as mulheres ganham autonomia, poder
de deciso e capacidade de eleger, ao se incorporar no mercado de
trabalho, porm o fazem habitualmente em indstrias de produo
para a exportao, que contratam fora de trabalho a baixo custo,
e, no emprego informal, na manufatura trabalho-intensiva (BENERA,
2003). Em outras palavras, em sistemas de produo flexvel que encontram na mo de obra feminina uma oferta inclinada mxima
flexibilidade, a contratos temporrios, trabalho em tempo parcial e
outras condies de trabalho precrias, assim como a jornadas de
trabalho prolongadas em virtude das carncias econmicas a resolver.
Tambm a noo de ganhadoras frgeis alude ao fato de que
no se podem generalizar as implicaes da incorporao das mulheres ao mercado de trabalho no contexto da globalizao, mas
que a proximidade da figura ganhadoras fortes ou de perdedoras
totais depende dos casos, dos contextos e, sobretudo, dos percursos histricos institucionais.13

A esse respeito, Benera (2005) classifica trs tipos de resultados possveis:

i) casos nos quais este tipo de estratgia de desenvolvimento representa um
progresso para as mulheres, que seria a situao predominante no Sudeste
Asitico. Nestes casos, as mulheres puderam ser incorporadas oferta de
emprego formal relativamente bem remunerado. Entretanto, no est claro que
este maior acesso a recursos econmicos tenha garantido maior controle sobre
eles. Tambm no est claro que se tenha fortalecido o poder de negociao
destas mulheres no marco de um processo de socializao que as resigna sua
situao; ii) casos nos quais este tipo de estratgia de desenvolvimento no
representa um progresso para as mulheres, como seria o caso das indstrias
de cosmticos na fronteira do Mxico com os Estados Unidos. Neste caso, as
condies de trabalho das mulheres no parecem ter melhorado, e o aumento
salarial foi muito limitado. Mais ainda, a localizao dessas indstrias implica que
no contribuem para o desenvolvimento do mercado domstico; iii) casos mistos,
nos quais a participao feminina no emprego industrial aumentou, porm com
condies de emprego instveis.
13

151

Definitivamente, o que a literatura feminista aplicada aos problemas de desenvolvimento destaca que: i) no podem ser compreendidos os processos que permitem o desenvolvimento e suas
implicaes na vida real das pessoas, sem considerar as relaes
de gnero que os atravessam; ii) a globalizao e a feminizao da
fora de trabalho avanaram paralelamente nos processos de desregularizao e flexibilizao do mercado de trabalho e, consequentemente, esto associadas deteriorao das condies de trabalho
na busca por reduzir os custos de produo; iii) as oportunidades
abertas s mulheres pelas estratgias de desenvolvimento dos pases apresentam tendncias complexas e, com frequncia, contraditrias; iv) a organizao global da reproduo social segue impondo
restries participao e autonomia econmica das mulheres.
Polticas comerciais e cambiais e igualdade de gnero
A abertura comercial parte das estratgias de integrao internacional dos pases e seu impacto foi importante em vrias regies, incluindo a Amrica Latina. A liberalizao comercial afeta a vida das
pessoas por meio do impacto que produz sobre a estrutura produtiva e o emprego, mediante seus efeitos sobre o crescimento econmico e o nvel de renda, atravs de seu impacto sobre os preos, via
ampliao ou reduo do espao para desenvolver polticas fiscais.
Como se ressaltou, a abertura comercial e os fluxos de investimento estrangeiro direto abriram oportunidades de emprego para
as mulheres na Amrica Latina. Contudo, estas tm efeitos ambguos e contraditrios em dois sentidos. Em primeiro lugar, pelo
prprio tipo de emprego que em alguns casos gerado, com dficits nas condies de proteo social e nas normas de trabalho.
Em segundo lugar, porque as oportunidades de emprego criadas
podem no ser sustentveis a mdio e longo prazos. Com efeito, a
evidncia demonstra uma tendncia destes investimentos rumo a
formas essencialmente intensivas ou com requerimentos de fora
de trabalho de maior qualificao. Igualmente, verifica-se um processo de realocao territorial destes investimentos e de reposicionamento de empregos do setor formal rumo ao setor informal do
mercado de trabalho.

152

O impacto das polticas de liberalizao sobre o crescimento

econmico foi tambm amplamente estudado, e as concluses so
igualmente ambguas e contraditrias. Quando ocorre, o impacto
do crescimento econmico sobre as mulheres tambm pode ser
diverso e depende centralmente das caractersticas da estratgia
econmica que promove e sustenta o referido crescimento, assim
como das polticas setoriais especficas que o acompanham.14
A liberalizao comercial produz um efeito nos preos internos dos produtos, que, contrariamente ao que destaca a teoria
econmica convencional, nem sempre positivo. O maior acesso
e a diminuio nos preos produzidos pela abertura podem seguir
acompanhados de um impacto negativo sobre o emprego nos setores cuja produo substituda por importaes, e que pode
no chegar a ser compensado.
Por outro lado, a liberalizao do comrcio de alimentos teve
um impacto particular sobre a vida das pessoas e, em especial,
das mulheres. A mudana, desde o cultivo domstico de produtos agrcolas at a agricultura para exportao nos pases em
desenvolvimento (e em vrios da Amrica Latina), assim como a
crescente relevncia dos mercados de alimentos globais, levou a
uma insegurana alimentar crescente, manifestada na volatilidade dos preos dos alimentos e na reduo dos estoques mundiais
dos mesmos (UNITED NATIONS, 2009).
A transformao do mercado mundial de alimentos impactou
negativamente as estratgias das mulheres camponesas. Igualmente, o incremento dos preos debilitou a capacidade de as mulheres alimentarem as suas famlias e a si mesmas, impondo presses adicionais sobre suas estratgias de sobrevivncia.
Polticas monetrias e fiscais e igualdade de gnero
A poltica monetria afeta a economia real e, com isso, o nvel
de emprego e ingresso das pessoas, em funo de sua capacidade
14
Para um olhar internacional comparativo, ver Berik et al. (2008). Para
uma abordagem especfica da Amrica Latina, ver Giosa Zuaza e Rodrguez
Enrquez (2009).

153

de contribuir para a expanso ou contrao da atividade econmica. At recentemente, a poltica monetria da maioria dos pases estava focalizada no manejo da inflao. Por isso, promoviamse aes de ajuste mediante o incremento da taxa de juros por
parte das autoridades monetrias. Isto foi acompanhado da falta
de regulao dos mercados financeiros e do controle de capitais
para favorecer a circulao dos mesmos.
O impacto deste tipo de medidas sobre a economia real no
foi positivo. Por um lado, por seu carter contrativo. Por outro, por
facilitar a especulao financeira e a criao de bolhas como a que
respaldou a atual crise econmica global.
As implicaes deste tipo de poltica sobre as mulheres se manifestam por meio do mercado de trabalho (como consequncia do
que ocorre com o nvel de atividade frente a polticas monetrias
mais expansivas ou restritivas) e sobre a ampliao ou reduo
das oportunidades de acesso ao crdito e demais mecanismos de
financiamento produtivo e do consumo.
Pelo lado do gasto pblico, a poltica adotada pode favorecer
ou prejudicar a situao das mulheres em funo de: i) o impacto
do gasto pblico sobre o nvel geral de atividade (em que medida
promove ou no o consumo e o investimento); ii) a proviso especfica de servios sociais, muitos dos quais afetam especialmente as mulheres por sua vinculao com a reproduo das
pessoas (como o caso dos servios de educao e sade); iii)
a sustentao do poder aquisitivo das transferncias monetrias dos diferentes programas pblicos (aposentadorias, penses, atribuies familiares, transferncias monetrias condicionadas etc.).
A presso por uma estrita disciplina fiscal pode implicar
ajustes com implicaes negativas para as mulheres. A evidncia demonstra que a reduo do gasto em reas sociais, a
privatizao dos servios pblicos e a diminuio de servios
de apoio a setores produtivos e agricultura tm um impacto
especfico sobre os setores mais vulnerveis e particularmente
sobre as mulheres pobres.
As estruturas tributrias regressivas impem uma presso adicional sobre o preo dos bens bsicos, dificultando a capacidade

154

de as mulheres administrarem os oramentos familiares e debilitando o poder real da renda escassa.

A promoo na regio de processos oramentrios sensveis
igualdade de gnero um passo positivo que deve ser fortalecido
para que as mulheres possam ter uma participao essencial nas
atribuies dos componentes principais do oramento pblico.
A democracia na tomada de decises nesta rea e mecanismos
efetivos de transparncia e monitoramento podem ajudar a desenhar polticas de gasto pblico que ajudem a transformar as
barreiras principais para a igualdade de gnero.

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156

157

Antonella Picchio

Condies de vida: perspectivas,

anlise econmica e polticas pblicas

Introduo1
Atualmente, est sendo produzido, pelo menos na Itlia, um
ataque s condies de vida daquela populao que, direta ou indiretamente, depende de um salrio. Trata-se de um ataque global
que afeta a segurana, o emprego, o salrio, os servios, as transferncias pblicas, assim como o tempo, a organizao do trabalho e, em geral, o quadro de direitos. Como resultado, aumentaram
as desigualdades e piorou a qualidade de vida de amplos setores
da populao. Alm disso, est sendo modificada a distribuio
das responsabilidades em relao ao bem-estar da populao entre Estado, empresas, famlias, pessoas, com consequncias como
o aumento da insegurana e das tenses domsticas.2
Nesta fase reacionria, uma sensao difusa de perigo obriga
a examinar a natureza do sistema capitalista em sua particular
relao entre condies de produo e intercmbio de mercadorias, por um lado, e reproduo social da populao, por outro.

PICCHIO, Antonella. Condiciones de vida: prespectivas, anlisis

econmico y polticas pblicas. Revista de Economa Crtica, Valladolid, n. 7, p.
27-54, primer semestre, 2009.

Texto original:

Este artigo corresponde comunicao do mesmo ttulo, apresentada na

X Jornada de Economia Crtica, realizada em Barcelona de 23 a 25 de maro
de 2006. Agradeo muitssimo a Alfons Barcel, Cristina Carrasco, Josep
Gonzlez e Jordi Roca por seus comentrios e generosa ajuda.

O nvel de violncia domstica contra as mulheres e os casos de mortes

nos lares so provas dramticas dessa situao. Ver Conselho da Europa,
WHO (2006).

159

A questo da subsistncia, entendida como um estado de sustentabilidade das condies de vida cotidiana, em suas dimenses
materiais e sociais efetivas, , sem sombra de dvidas, bsica para
a definio de qualquer sistema social e constitui, ao mesmo tempo, o terreno sobre o qual se medem as relaes de fora entre
sexos, classes, etnias e geraes. precisamente neste terreno, na
profundidade das tenses estruturais inerentes natureza do mercado de trabalho assalariado, onde existe a possibilidade de que
emerjam e se consolidem sujeitos que intervenham em processos
de resistncia.
As teorias econmicas no ajudam a abordar as questes de
maneira clara porque, frequentemente, excluem do quadro analtico geral o processo de reproduo social da populao e, normalmente, consideram como um efeito final da produo as condies
de vida, adaptveis em relao aos processos de acumulao. A
anlise econmica, e tambm a anlise crtica, concentram-se na
produo dos meios e no nas foras dinmicas e conflituosas que
orientam os processos de vida de homens e mulheres reais e s
quais esto vinculadas necessidades, aspiraes, anseios e inseguranas. Geralmente, as anlises crticas tambm permanecem
limitadas ao mercado laboral, assalariado, analisado em suas variveis tradicionais: salrio e emprego, isto , tratado como uma
mercadoria, apenas com preos e quantidades mudados.
Desse modo, restringem-se as perspectivas analticas e polticas, e se aceita reduzir e adaptar relao de trabalho assalariado as dimenses materiais, relacionais e culturais da vida.
Assim, so condenadas a um estrabismo produtivista que, por um
lado, incapaz de ver aberturas e pontos de resistncia e que, por
outro, esconde vulnerabilidades profundas do sistema econmico
que fazem parte do terreno do viver como processo cotidiano de
reproduo de corpos, identidades e relaes. No final, portanto,
acaba-se por aceitar como nica perspectiva de referncia a dos
destinatrios dos benefcios que, coerentes com seu prprio ponto
de vista, consideram as condies de vida dos trabalhadores e de
suas famlias como um custo ou um luxo improdutivo, ou, em qualquer caso, como uma reduo da taxa de lucro.

160

Entretanto, para situar o sistema de trabalho assalariado em

uma perspectiva crtica, tem de se expor ambivalncias, duplas
perspectivas, relaes de fora, conflitos que encontram seu centro exatamente na tenso entre benefcios e condies de reproduo social da populao trabalhadora. S assim se pode sair de
uma leitura interna do sistema e, inclusive, podem ser detectados
novos sujeitos, radicados precisamente na experincia de viver
como processo social, e colocados no cruzamento entre as condies do trabalho assalariado e as condies de vida da populao
trabalhadora em sua totalidade. A reduo de corpos e, portanto,
de mentes, paixes e relaes a simples ferramentas de trabalho
um processo muito conflituoso, cuja potncia de ruptura se perde
em uma anlise do trabalho realizado exclusivamente no marco
do sistema capitalista. No se trata, pois, de analisar o mercado
de trabalho assalariado e seguir as vrias questes sociais em
primeiro lugar, a chamada questo feminina. Trata-se, isto sim,
de colocar no quadro de categorias bsicas do sistema econmico
conceitos de corpos, mentes e paixes, no somente como chave
da produtividade mercantil, mas, sobretudo, como espao de profunda resistncia cotidiana.
Atualmente, em nome de uma ideia de progresso e desenvolvimento, legitima-se como nica perspectiva o enfoque das empresas que operam colocando em competncia, em nvel global,
modos de subsistncia diferentes e difundindo novos tipos de insegurana no acesso aos meios de subsistncia, verdadeira chave
do controle sobre o trabalho. Tambm as perspectivas crticas se
concentram naquela parte da vida que se desenvolve no mbito
das relaes do trabalho assalariado: salrio, ocupao, tempo,
intensidade, produtividade, tipos de contratos, relaes de trabalho e, em compensao, no estudam o processo de vida efetivo. Com isso, perdem-se de vista algumas foras profundas que
impulsionam para uma melhora da qualidade vida, entendida no
como uma cesta de bens, mas como um estado de bem-estar de
indivduos, homens e mulheres, caracterizados por um conjunto de
capacidades de fazer, ser e operar individual e coletivamente em
um espao social. Tais foras no se adaptam de forma mecnica

161

a necessidades, aspiraes, temores, relaes, responsabilidades

e percepes de vulnerabilidade individuais e sociais. Por conseguinte, so foras profundamente enraizadas na complexidade da
pessoa humana, que jamais pode ser reduzida a um simples meio
de produo. Contudo, o problema no consiste tanto em descobrir que existe um mundo mais complexo, no includo no esquema
analtico, mas em detectar, nestas complexidades, um elemento
fundamental do sistema econmico que deve refletir-se no esquema analtico geral.

Condies de vida, questes embaraosas

Para tentar deslocar a anlise econmica diretamente para
as condies de vida como espao focal, necessrio mover-se
em diferentes nveis, reabrindo um debate sobre os enfoques, as
teorias e as polticas, especificando o que se entende por indivduo e como se percebe sua relao com a sociedade e o Estado.
Portanto, imprescindvel examinar a questo das condies de
vida da populao. Isso requer: adotar uma perspectiva que fixe
o holofote, uma clareza de conceitos, um perfil analtico do processo de reproduo da vida cotidiana no quadro geral do sistema
econmico e, por ltimo, um novo debate sobre o papel do Estado.
As condies de vida de homens e mulheres reais quer dizer, de carne e osso, relacionados entre si, situados em um mbito
territorial e um contexto social determinado foram e continuam
sendo uma questo embaraosa para a teoria econmica. A relutncia se deve tanto a uma efetiva densidade e complexidade do
assunto quanto vontade, mais ou menos explcita, de fazer desaparecer profundas tenses sociais que surgem no terreno da vida
cotidiana e em suas condies de sustentabilidade. So tenses
referentes s relaes entre classes, sexos, geraes e sujeitos de
diferentes procedncias geogrficas e pertinncias tnicas.
A questo das condies de vida aborda, sobretudo, problemas de conceituao para definir o que se entende por vida humana sustentvel e digna. Trata-se de uma questo essencialmente filosfica, inevitvel quando, em uma acelerao de mudanas, como
ocorre na fase atual, o quadro geral perde clareza, plausibilidade

162

e coerncia e se desmoronam as referncias de condutas sociais

convencionalmente dadas por descontadas. As velhas regras de
convivncia esto mudando, homens e mulheres so nmades em
um espao global, so produzidos novos bens, emergem nsias e
inseguranas e mudam as relaes de fora entre naes, classes,
sexos e geraes. O problema no tanto deter a mudana, j que
impossvel fazer isso, mas entend-la e govern-la.
A economia poltica, no decurso de sua consolidao como
cincia autnoma enquanto tentava deixar claro seu objeto, centrando-se na produo, distribuio e intercmbio da riqueza e do
excedente , estava fortemente fundamentada na filosofia moral
e poltica. Estava porque mantinha como objeto principal da investigao a riqueza da nao e a felicidade da populao. E assumia
estas metas como o sentido do esforo da investigao, seguindo
um mtodo baconiano de scientia activa, segundo o qual se avalia
o mrito de uma disciplina em termos de resultados prticos, e
no somente em funo da coerncia lgica do sistema terico.
Contudo, a cincia econmica foi avanando com progressivos
reducionismos que afetaram, embora de maneira diferente, tanto
o pensamento econmico hoje dominante (marginalista) quanto
o crtico. Em ambos os casos, praticou um estrabismo metodolgico em favor da produo e do intercmbio das mercadorias e
padeceu de uma cegueira crescente com relao ao processo de
reproduo social da populao trabalhadora, demasiado denso
em complexidade para ser encaminhado em um mtodo de investigao positivista que se define pela neutralizao do objeto por
parte do sujeito investigador. Dessa forma, perdeu-se a clareza
sobre o sistema capitalista, alcanada pelos economistas clssicos
(Smith, Ricardo, Marx), que definiam o benefcio precisamente na
interseco entre produo e tudo o que se destinava populao
trabalhadora (salrios e assistncia pblica), a fim de sustentar as
condies de reproduo, entendidas como processo material, cultural e relacional. De fato, a economia poltica nasceu do estudo do
homem, segundo as tradies da filosofia grega, e do desenvolvimento das cincias naturais do sculo 17 e, portanto, era parte do
estudo dos animais humanos, sociais e polticos (Foucault, 1966).

163

O verdadeiro problema analtico deriva do fato de que no

se trata de analisar separadamente corpo, mente e relaes, mas
de tentar conceituar uma mente encarnada (embodied), que
encontra na comunicao com outros corpos as respostas da
sobrevivncia e do desenvolvimento humano. No separar a mente
do corpo uma forma de conceituao muito moderna (LAKOFF;
JOHNSON, 1999; LATOUR, 2002), embora j estivesse presente no
debate ilustrado sobre a cincia do homem. Hume, por exemplo,
qualificou a mente como mente-sensvel que coopera no processo
cognitivo com outros sentidos. Segundo Hume, as percepes dos
sentidos so representaes das relaes entre os objetos e suas
propriedades (ATTANASIO, 2001, p. 27). E justamente a presena
conjunta de dimenses fsicas, ticas e relacionais que marca o
mtodo da anlise clssica desde Smith at Marx.
As razes da economia poltica na filosofia moral, to claras
nas obras de Smith, baseiam-se na compreenso de que o indivduo
possui paixes cognitivas, sentimentos socializadores e se encontra inserido em um contexto social definido pelo espao geogrfico
e pela memria depositada em linguagens, normas, convenes,
costumes e gostos. Esta complexidade humana explica a dinmica
estrutural dos modos de produo e dos mercados que no se reduzem a um aspecto tcnico, e muito menos a automatismos com
ajustes mecnicos entre preos e quantidades. Para entender a estrutura dinmica do sistema econmico, distinguem-se processos,
mercados, classes sociais. Em particular, o mercado de trabalho,
embora apresente algumas analogias com os mercados de outras
mercadorias, mantm uma forte especificidade relacionada com a
inevitvel multidimensionalidade humana.
Na economia clssica (entendendo por tal o conjunto de
teorias do excedente), o conceito de subsistncia oferece a chave
de passagem para uma anlise das condies de vida como estado
sustentvel de um processo de reproduo social. importante
distinguir, a esse respeito, entre conceito de subsistncia e
indicadores da subsistncia. O indicador utilizado uma cesta
daqueles bens, que, por conveno, so necessrios para manter
vivo e em forma o trabalhador chefe de famlia e um nmero de
filhos adequado reproduo quantitativa da classe trabalhadora

164

(SMITH, 1976, p. 85). Entretanto, o viver se define como um processo

marcado pela materialidade do animal humano, ou seja, por sua
sociabilidade e politicidade. Trata-se, pois, de uma materialidade
enriquecida historicamente por dimenses intelectuais, culturais,
morais etc. Em ltima anlise, trata-se de um materialismo
sentimental e de uma dialtica relacional e, portanto, dinmico,
regulado por normas, necessrias para compor as paixes da vida
individual e social.
Os problemas se complicam quando se destaca a desigualdade entre classes como uma chave do desenvolvimento econmico.3
Tendo-se chegado a esse ponto, a confuso entre disparidade de
poder social na produo e distribuio do produto se transforma,
progressivamente, em uma segmentao em funo de diferentes
graus de humanidade, de classes, de sexo, de etnia; assim, da injustia social passa-se facilmente discriminao (de classe, de sexo
ou de etnia) e se buscam as razes das desigualdades no corpo.
Nas teorias clssicas do benefcio, evidenciava-se, claramente
e sem hipocrisias, o fato de que o trabalho era (tanto na teoria
quanto na realidade) um meio de produo comprado no mercado.
Desse modo, tornava-se evidente uma ambivalncia fundamental,
tpica do sistema capitalista, onde o trabalho assalariado constitui
uma posio intermediria entre a dos trabalhadores livres que
vendem o produto de seu trabalho e a dos escravos vendidos como
pessoas. Os trabalhadores assalariados so livres, mas tambm
so um meio, comprado em um mercado particular.
Essa ambivalncia ressoa em muitas questes tericas embaraosas. A subsistncia de quem trabalha tem que ser tratada
como um consumo necessrio para a produo (capital), paralelamente relao de feno para cavalos e do lubrificante para as
mquinas, ou seja, um custo de produo, mas tambm uma
renda lquida porque os trabalhadores, diferentemente dos cavalos
e das mquinas, so uma classe de cidados da nao. Entretanto,
3
J Mandeville capta este aspecto com grande evidncia e o relaciona com
a necessidade de disciplinar sistematicamente as capacidades humanas dos
trabalhadores, pois, na pobreza e na ignorncia, encontra-se a chave do
domnio sobre seu trabalho (PICCHIO, 2003b).

165

so uma classe de cidados com um grau de autonomia e de representao poltica diferente da dos capitalistas e da dos proprietrios de terras. No fundo, os capitalistas esto interessados em
mortificar o grau de humanidade dos trabalhadores, assim como
em manter e reproduzir somente a populao produtiva, em manter a populao trabalhadora em uma condio de insegurana
endmica, porque esta a verdadeira chave do domnio sobre o
trabalho e, afinal de contas, da conteno de sua fora poltica. Os
trabalhadores e as trabalhadoras, no mercado de trabalho, pem
em jogo suas paixes vitais e a capacidade organizativa para satisfazer as necessidades e aspiraes do desenvolvimento humano.
Em certa medida, as teorias econmicas clssicas refletiam essa
diversidade de planos e de natureza das foras sociais.
Nas teorias dos economistas clssicos, est claro que o centro
do conflito entre a classe trabalhadora e a dos proprietrios dos
meios de produo abordado diretamente nas condies de vida,
e isso se explicita pelo fato de que o benefcio se define como tudo
aquilo que no vai para a populao trabalhadora, como subsistncia ou assistncia pblica. A densidade desse conflito emerge
quando se considera a multiplicidade de foras ativadas por necessidades, paixes e sentimentos que se vislumbram na interseo
entre produo de mercadorias, reproduo social, distribuio da
riqueza e mercados. Smith usou a renda per capita como indicador
desviado de comeo para uma anlise das relaes complexas que
vinculam o processo de produo e sua dinmica distribuio
da renda entre as classes sociais e inclua a reproduo social da
populao trabalhadora tanto na distribuio (salrio) quanto no
capital (circulante).
Para esclarecer a ideia de por que a concepo do salrio no
reduzvel a uma cesta de bens convencionalmente necessrios,
til citar uma passagem, dentre muitas outras, onde Smith apela
para a multidimensionalidade humana, falando sobre os trabalhadores e acerca de suas relaes salariais e trabalhistas no marco
capitalista. Como sempre, Smith capta tendncias que so ainda
potentes no capitalismo moderno, embora sejam ignoradas e escondidas em conflitos reclusos no seio do lar:

166

Um homem que dedica sua vida a executar algumas

operaes simples, cujos efeitos so sempre os mesmos
[...] no tem a necessidade de exercitar seu entendimento e sua capacidade de inveno para salvar dificuldades
que nunca se apresentam. Em consequncia, naturalmente perde o hbito de exercit-los, e geralmente
se torna uma criatura humana estpida e ignorante.
A estupidez de seu entendimento no s o incapacita
para participar em uma conversao e deleitar-se com
ela, mas para conceber pensamentos nobres e generosos, e formular um juzo sensato em relao s obrigaes cotidianas da vida privada. (SMITH, 1998, p. 811).
[grifo meu, A.P.].
O que importa para os trabalhadores viver uma vida digna
somente definvel em relao com outros e outras, o que significa o reconhecimento pleno da riqueza das capacidades humanas.
Sobretudo, importante reconhecer a capacidade de se enfrentar
com a prpria vulnerabilidade, com instrumentos de ao social,
sedimentados no tempo e na memria coletiva e, por sua vez,
reconhecer a capacidade de enriquecer a qualidade de vida para
alm da necessidade e da insegurana.
O problema analtico consiste em esclarecer como se vem
as condies de vida e onde se situam na anlise econmica: se
em posio de declnio, como efeito final, adaptveis s decises
de produo, ou se [nelas] so detectadas densidades e dinmicas
que no so totalmente dependentes e adaptveis. No obstante,
para entender o nvel e a densidade do conflito, importa preciso
no olhar a partir do qual emergem a definio e a percepo do
que so as condies da vida humana e o que se define como convencionalmente necessrio para que homens e mulheres se encontrem em condies necessrias para viver e trabalhar.
A viso filosfica necessria para afrontar a reflexo sobre a relao entre indivduo e sociedade a partir de perguntas,
tais como: quem o individuo? Como tem de ser entendido seu
bem-estar? E qual a sua relao com a sociedade? As perguntas

167

so recorrentes, porm as respostas mudam segundo os contextos

histricos; portanto, necessrio retom-las, de forma contnua,
e coloc-las em novas perspectivas. Em compensao, a anlise
fundamental para situar as condies de vida individuais e coletivas em um esquema coerente e plausvel de nexos, processos
e relaes sustentveis e tambm para localizar as tenses e as
foras dinmicas. As polticas, por ltimo, so necessrias para
administrar os recursos e precisar a diviso das responsabilidades
individuais, pblicas e sociais com relao qualidade de vida,
referida a um tempo histrico e a um territrio determinado socialmente segmentado.
As vises mudam em funo dos sujeitos que observam e a
partir da prpria experincia de vida; as anlises mudam com relao posio da questo da reproduo da populao e da linguagem com a qual as teorias a articulam; as polticas, enfim, diferem
quanto aos objetivos, aos meios e ao critrio de ordem do sistema
de produo, distribuio e intercmbio dos recursos.
Em Theory of Moral Sentiments, obra sobre a qual edifica
An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations,
Smith distingue entre means of happiness e happiness.4 Os sistemas organizacionais para procurar os bens devem ser avaliados como meios onde o fim melhorar a qualidade de vida. Para
Smith, sempre importante no se apaixonar pelos esquemas e
julgar os mritos dos sistemas adotados no domnio da qualidade
de vida efetiva, e mais: da felicidade entendida como ease of the
body and peace of the mind (SMITH, 1976a, p. 185) (o conforto
do corpo e a paz do esprito, SMITH, 1997, p. 333). Isso vlido,
sobretudo, no caso dos estados cuja responsabilidade primria
diretamente o bem-estar daqueles que vivem sob sua jurisdio e
cujas aes, portanto, tm de ser avaliadas no espao dos efeitos
sobre o bem-estar e o sofrimento, e no na lgica do sistema de
distribuio e administrao (provisioning) dos meios:
O primeiro livro mencionado Teoria dos sentimentos morais, e o segundo,
Uma investigao sobre a natureza e a causa da riqueza das naes. Means
of happiness pode ser traduzido como meios de (alcanar) a felicidade e
happiness, por felicidade. (N.E.)
4

168

Todas as formas de governo so valorizadas exclusivamente na medida em que tendem a promover a felicidade de quem vive sob elas. Tal seu nico sentido e
finalidade. Porm, merc de certo esprito metdico,
certo apreo pela arte e a inteligncia, s vezes parece
que valorizamos mais os meios que o fim, e estamos
prestes a promover a felicidade de nossos semelhantes
mais por aperfeioar e melhorar um determinado sistema belo e ordenado que por nenhum sentido imediato ou sensao daquilo que eles possam sofrer o gozar
(SMITH, 1997, p. 334).5
Se a qualidade das condies de vida vista diretamente
como fim e espao de avaliao, faz-se necessrio atender a um
conjunto de dimenses fsicas, culturais, morais e polticas, e explorar uma srie de ambivalncias e duplas perspectivas que dependem dos sujeitos que definem o olhar. A multidimensionalidade
e a interseco de perspectivas so, pois, condies metodolgicas
imprescindveis para ampliar o plano analtico: no primeiro a
economia e, depois, a tica, mas uma tica consubstancial com os
comportamentos individuais, como algo que no pode ser eliminado; como sentido da produo e distribuio dos meios de vida.
A complexidade da vida junto com a taxa de autonomia dos
trabalhadores e das trabalhadoras, como classe e como indivduos,
so o que converte o salrio em uma categoria complexa e central
na anlise dos economistas clssicos. Essa complexidade do materialismo clssico no advertida por Robbins quando, no incio de
seu famoso Essay,6 de 1932, pe em ordem o objeto e as fronteiras
da cincia econmica, tomando distncia em relao confuso de
Marshall e Cannan, que ainda pensavam que a scientia economica
concernia ao bem-estar da populao (ROBBINS, 1940, p. 1-23).

Traduo para o portugus a partir da obra em castelhano: SMITH, A.

La teora de los sentimientos morales. Madrid: Alianza Edicin de Carlos
Rodrguez Braun, 1997. (N.E.)
5

Ensaio (N.E.)

169

Trabalhos e trabalhadores
interessante notar como Robbins, em seu Essay, a fim de alcanar seu objetivo de redefinio da cincia econmica, substitui
o objeto analtico do bem-estar entendido como efetivas condies de vida pela ideia mais geral e abstrata de utilidade como
otimizao de eleies individuais, sob o vnculo da escassez, dados os axiomas da teoria da utilidade marginal. Para isso, parte do
salrio e denuncia um reducionismo materialista.
Com a inteno de destacar essa mudana em relao definio de objeto de cincia econmica, Robbins cita a definio
de cincia econmica oferecida por Marshall no incio de seus
Principles of Economics:7
A economia poltica, ou economia, o estudo das atividades do homem nos atos habituais da vida; examina aquela parte da ao individual e social que est
mais intimamente relacionada com a consecuo e o
uso dos requisitos materiais do bem-estar.
Assim, pois, , por um lado, um estudo da riqueza, e,
por outro sendo esta a mais importante , um aspecto do estudo do homem. O carter do homem foi
modelado por seu trabalho cotidiano e pelos recursos materiais com os quais ele se busca, muito mais
que por qualquer outra influncia, se excetuada a de
suas crenas religiosas (MARSHALL, 1957, p.3).8

faculdades na execuo de suas tarefas, por causa dos

sentimentos que estas lhe sugerem e pelas relaes que
estabelece com seus companheiros no trabalho, seus
empregados ou seus patres. (MARSHALL, 1957, p. 3)
Este prefcio de Marshall aos Principles parece ter um humor smithiano, j que se fala de sentimentos, de relaes com
companheiros, porm, na realidade, est sendo introduzida uma
separao entre economia e tica (religiosa) que no existe em
Smith. Alm disso, os sentimentos ternos, necessrios na vida privada para reconstituir, dentre outras coisas, o melhor da mente
com vistas a investi-lo no trabalho, Marshall os relega a uma vida
privada separada, no interessante a partir de um ponto de vista
analtico e, em sua opinio, regulada provavelmente pelos motivos religiosos que so mais intensos que os econmicos; mas sua
ao direta raramente se estende sobre um setor to dilatado da
vida [profissional] (ibid.).
Caso se pretenda entender o problema, til distinguir entre
o sentido da produo que Smith definiu como o bem-estar de
uma populao formada por indivduos marcados por um corpo
que pensa e se relaciona com outros e a produo dos meios do
bem-estar definida por ele como coisas teis, cmodas e agradveis para a vida. A possibilidade e a relevncia dessa distino
so apreciadas melhor se a Wealth9 relacionada com sua origem
no pargrafo Of Police da obra Lectures on Jurisprudence10 e com

Marshall prossegue dizendo:

[...] As tarefas mediante as quais uma pessoa procura
seus meios de vida ocupam geralmente seu pensamento durante a maior parte das horas em que sua mente
se encontra mais viva; durante elas, seu carter est
sendo formado de acordo com o modo que utiliza suas
7

Princpios de Economia (N.E.)

Traduo para o portugus a partir da obra em castelhano: MARSHALL, A.

Princpios de Economa. Madrid: Aguilar, 1957. (N.E.)
8

170

9
Ao usar o termo Wealth em maiscula, a autora se refere ao livro de Smith
Uma Investigao sobre a Natureza e as Causas da Riqueza das Naes, mais
conhecido como A riqueza das naes. (N.E.)

Palestras sobre Jurisprudncia. Na obra original, Smith adverte que a polcia

seria a segunda parte da Jurisprudncia, em uma aluso ao fato de que,
inicialmente, estaria relacionada a um plano de ao do governo civil, mas que,
posteriormente, passou a incorporar outros aspectos da gesto pblica, das
cidades, sendo observvel que ele menciona desde aspectos que esto vinculados
segurana pblica como aqueles que dizem respeito ao ordenamento urbano e
regulao das relaes sociais nas cidades. A obra pode ser encontrada em The
On Line Library of Liberty. Disponvel em: http://oll.libertyfund.org/?option=com_
staticxt&staticfile=show.php%3Ftitle=196. Acesso em: 19 jan. 2012. (N.E.)
10

171

a passagem citada, na qual Smith distingue entre a felicidade e os

meios de felicidade. O problema de responder a uma responsabilidade pblica no que se refere a bem-estar abordado como um problema de proviso dos meios necessrios, ou seja, a proviso de bens
teis e agradveis para a vida. O novo sistema proposto por Smith
na Wealth se fundamenta em uma liberalizao dos intercmbios
e na interiorizao da responsabilidade em nvel individual. O que
pode garantir a abundncia e a variedade de bens necessrios para
viver em um pas avanado o amor prprio, no a benevolncia e
a assistncia pblica. O sistema muda, sai do controle mercantilista sobre os mercados, porm o sentido de produzir e intercambiar
permanece invarivel: o bem-estar. O problema que o sentido de
produzir para o benefcio marca os meios e o sistema de provisioning
e, portanto, no pode ser ignorado na anlise dos meios. Os animais
tm desejos insaciveis devido vulnerabilidade do corpo e delicacy
of mind (delicadeza de esprito) e tm a capacidade para satisfazlos, usando, por exemplo, o instinto para a comunicao e o intercmbio.11
Assim, pois, a anlise dos fins diferente da anlise dos meios;
tambm diferente o significado do materialismo, segundo nos
refiramos aos homens ou aos meios. Na verdade, o sentido do produzir provm do materialismo sentimental e relacional, enquanto
que a materialidade dos meios deriva de seu ser como instrumentos concretos, mensurveis, intercambiveis no mercado etc. Entre
Sobre este aspecto da relao entre Lectures on Jurisprudence e The Wealth
a respeito da delicacy of mind como chave de desenvolvimento e diviso do
trabalho, ver Picchio (1992, p. 18 e nota p. 147). Vale a pena recordar a passagem
das Lectures porque esclarece como certas aspiraes estticas (e o mesmo
poderia valer tambm para aspiraes ticas de engenharia das prprias
paixes e educao dos sentimentos) podem abrir o caminho para um novo
desenvolvimento, tanto no sentido humano quanto produtivo:
Como a delicadeza do corpo humano exige uma proviso muito maior que a de
qualquer outro animal, ela ou, pelo contrrio, a delicadeza muito maior de seu
esprito exige uma proviso ainda maior, da qual todas as diferentes funes (so)
servidoras (SMITH, 1996, p. 133).
Toda a indstria da vida humana se emprega no para procurar cobrir nossas trs
humildes necessidades: alimentos, vesturios e moradia, mas para procurar seu
ajuste conforme a sutileza e delicadeza de nosso gosto (SMITH, 1996, p. 134).
11

172

os dois tipos de materialidade, existe um ponto de unio, j que

o corpo humano nos pede que os meios de subsistncia no sejam
abstratos. A comida, as roupas e as casas ho de ser de verdade,
ou seja, materiais, porm devem ser, ao mesmo tempo, prazerosas, elegantes, harmoniosas, amigveis etc.
Os problemas surgem quando se analisa o trabalho e se confunde o materialismo reducionista dos meios com o materialismo
diferente dos trabalhadores como pessoas. Robbins se confunde
nisso e usa a constatao de que os trabalhos tambm podem adquirir e produzir bens abstratos e apresentaes artsticas, como
no caso dos msicos de uma orquestra (ROBBINS, 1940, p. 5),
para descartar a teoria do salrio por um vcio de materialismo. A
confuso surge pelo fato de que os produtos podem ser tambm
abstratos, mas as pessoas que tocam continuam tendo um corpo
e se relacionam, necessariamente, com outros corpos; alm disso,
no compram apenas bens materiais, mas tambm servios e bens
no materiais, porque tm a capacidade de desfrutar da beleza
ao mesmo tempo que tm a responsabilidade do cuidado. Desse
modo, Robbins tem razo quando detecta no trabalho criativo e
nos servios um aspecto fundamental dos mercados de trabalho
modernos. Em compensao, distorce a realidade ao afirmar que
esses aspectos no materiais no podem ser introduzidos em uma
teoria do salrio e, especialmente, em uma teoria do salrio de
subsistncia como a dos economistas clssicos.
Na poca de Robbins, a teoria clssica do salrio de subsistncia j tinha sido abandonada, apesar de que continuasse presente
ainda no debate sobre o mercado de trabalho. De fato, passou-se
de uma teoria que refletia no preo do trabalho o processo social necessrio para que os trabalhadores pudessem trabalhar e
reproduzir-se e, se possvel, inclusive desfrutar de parte do excedente (se as relaes de fora o permitissem) para uma teoria
do salrio como incentivo que reflete um clculo na margem entre
utilidade do rendimento e inutilidade do trabalho, que a teoria do
salrio que Robbins implanta. Os clssicos animal spirits (espritos
animais) dos trabalhadores, que tm necessidades vitais, nsias
por um futuro desconhecido, insegurana e responsabilidades

173

cotidianas para com eles mesmos e para com os outros, so

substitudos por uma racionalidade muito peculiar, fundada em
uma lgica axiomtica que se fundamenta na coerncia da ordem
de preferncias, em pleno conhecimento dos recursos para distribuir e que, em seguida, resolve a questo de quanto trabalhar
mediante um clculo utilitarista de custos e benefcios, expresso
em termos de uma utilidade evanescente que subjaz em um intercmbio mercantil, autorreferencial, egosta e autista.12
Os economistas neoclssicos acreditam que podem superar o
reducionismo materialista do salrio de subsistncia, se for substitudo por uma nova teoria que elimina os aspectos animais, porm
tambm os sociais, ticos, polticos. Por sua vez, essa nova teoria
muda a anlise do valor econmico para o plano da utilidade
marginal, que, ao no se definir pelo uso efetivo das mercadorias, mas por um princpio de distribuio com base em eleies
supostamente coerentes e maximizadoras, ocorre em pura evanescncia e, last but not least, trata o trabalho como qualquer
outra mercadoria. Do mesmo modo, argumentam o abandono da
teoria clssica do salrio com consideraes morais e realistas,
acusando-a de tratar os trabalhadores como cavalos, enquanto que a teoria da utilidade marginal afirma a plena liberdade
dos trabalhadores de escolher que mercadorias comprar e que
recursos escassos destinar, ambas as opes desconectadas de
qualquer referncia a problemas de subsistncia, que no fcil
expressar, por outro lado, em termos de eleies na margem, de
carter puramente psicolgico.13
O assunto das condies de vida nas teorias econmicas
abordado de uma forma nova na segunda metade do sculo 20.
Em primeiro lugar, a subsistncia real sofreu variaes histricas
que, dificilmente, podem ser ignoradas. Os trabalhadores graas
a batalhas polticas a favor da instruo e da sade, e a dcadas

Para uma interessante anlise das implicaes dos animal spirits

(dos capitalistas) sobre a ideia de racionalidade neoutilitarista, ver Mathews (1991).

12

Marshall aborda essa questo no incio do livro VI sobre a distribuio da renda

(1920, p. 418).

13

174

de polticas keynesianas14 de apoio ao emprego e de gasto pblico

para a educao e a sade conquistaram um salrio social que
se modelou no apenas em nveis de vida mais altos, mas tambm
em uma nova viso de si mesmos e de si mesmas, em diferentes
aspiraes e relaes e em uma ampliao dos direitos humanos
e da cidadania. Agora, torna-se, portanto, mais difcil justificar
fenmenos de distribuio da renda marcados por desiguais relaes de fora sobre a base de uma segmentao da populao
fundamentada em diferentes graus de humanidade. Esta perigosa
transposio de planos, que se converte em formas mais ou menos
veladas de discriminao, apenas se mantm ainda no que concerne
aos trabalhadores imigrantes.
Portanto, aumentou o gasto, tanto pblico quanto privados
para certos consumos privados, suscetvel de ser definido como
demanda agregada autnoma em relao renda. Autnoma porque, hoje em dia, foi incorporada aos costumes e aos gostos, e se
converteu em convencionalmente necessria para colocar homens
e mulheres em condies de trabalhar, de entrar no mercado de
trabalho contemporneo e de se reproduzir. Trata-se de um nvel
de vida mais alto que modificou a cesta de bens de subsistncia, em
quantidade e qualidade, alm da introduo de novos bens: casas
com aquecedor e geladeira, transportes pblicos e privados, livros,
frias etc. Igualmente, essa mudana alterou as relaes entre homens e mulheres e entre geraes, ao mesmo tempo em que se prolongou a vida e diminuiu o nmero de filhos. Trata-se de um dado
independente da renda, embora no seja uma constante, e pode ser
conhecido antes da produo. Prova disso que, atualmente, est
sendo atacado a fim de se manter um controle sobre o mercado de
14
A proposta keynesiana tem como ponto fundamental revisar as teorias liberais
lanadas pelo terico Adam Smith. Essa doutrina aponta que, no momento em
que as empresas tendem a investir menos, inicia-se um processo de retrao
econmica que abre portas para o estabelecimento de uma crise. Assim, para
evitar tal situao, o keynesianismo defende a necessidade de o Estado buscar
formas para se conter o desequilbrio da economia. Dentre outras medidas, os
governos deveriam aplicar grandes remessas de capital em investimentos para
aquecer a economia e, ao mesmo tempo, abrir linhas de crdito a baixo custo,
garantido a realizao de investimentos do setor privado. (N.E.)

175

trabalho. Quando varia o salrio normal de longo prazo, vinculado

aos modos de subsistncia histricos como argumentavam Robbin
e Marx so gerados efeitos sobre o tipo de benefcios, que tende a variar em relao inversa aos salrios, monetrios (reais) e
sociais.15
Esses efeitos no se recuperam com um aumento da produo, j que respondem relao inversa entre benefcio e salrio
em torno do produto excedente.
Mas tambm houve uma mudana no nvel dos direitos e das
capacidades humanas, a partir da qual unicamente se pode voltar
atrs mudando as relaes de foras, as regras e as convenes
sociais, e os modos de subsistncia. Por esse motivo, necessrio,
como se disse na introduo, tornar visveis as foras e os sujeitos
sociais em sua capacidade de reao, sem dar por descontada sua
humilhao sistemtica e sua capacidade de adaptao deteriorao das condies de vida e s derrotas.
Hoje, a luta de classes acontece no terreno mais amplo das condies de vida, quase mais no mbito de sentido da existncia que
no plano dos meios de vida. Em outras palavras, o salrio social,
composto de educao, sade e penses, deslocou a distribuio da
renda e deu uma conotao com matizes universais enraizados na
linguagem dos direitos, diferente da linguagem da beneficncia.
A essa mudana de poca nas condies de vida se acrescenta
a renovao terica. Nas ltimas dcadas, foi sendo desenvolvido
um novo enfoque, proposto pelo economista Amartya Sen e pela
filsofa Martha Nussbaum, centrado diretamente no bem-estar,
como um conjunto de capacidades humanas de fazer e ser. Trata-se
de um enfoque que parte da crtica da teoria da eleio pblica e do
welfare (bem-estar) utilitarista e que reata com a anlise de Smith e,
de alguma forma, tambm com a de Marx, sobretudo com o Marx
mais humanista dos Manuscritos econmico-filosficos de 1844.
Sen coloca a qualidade de vida no centro da anlise, definindo-a
a partir da multidimensionalidade individual. Sobre essa noo,
15
Sobre essa impossibilidade de recuperar uma queda da taxa de benefcio, a
qual se deve ao aumento do salrio social mediante uma recuperao de tipo
keynesiano, ver Cavalieri, Garegnani e Lucii (2004).

176

arma sua crtica mtrica e aos agregados utilitaristas, ao mesmo

tempo em que define o novo terreno para avaliar a justia social
em relao pobreza, excluso e desigualdade, propondo, em seguida, a abertura de um debate pblico (public reasoning) sobre o
que se deve entender por uma vida digna de ser vivida.
Este pode ser o novo terreno sobre o qual se deve avaliar tambm a subsistncia da populao trabalhadora em geral, no
como um pacote de bens, mas como um estado de um processo
de vida socialmente sustentvel. E, evidentemente, luz desse novo
enfoque, propor discutir novamente a teoria do valor, da distribuio
e dos preos.
Sen, quando retoma o conceito de indivduo multidimensional,
cita frequentemente um fragmento no qual Smith, ao escrever a
respeito dos impostos sobre os salrios, esclarece o que entende
por convencionalmente necessrio e se refere ao sentimento de
vergonha para colocar em evidncia que o objeto da anlise do
salrio a qualidade de vida individual e social, e no a anlise dos
meios, no caso citado, sapatos de couro e camisa de linho (SMITH,
1976, p. 870). Se verdade que os trabalhadores no so cavalos,
ento, temos de nos perguntar: que (ou quem) ? Para responder a
isso, h que partir novamente do materialismo sentimental dos
corpos e das paixes cognitivas; entretanto, antes teremos que divagar outra vez pelo terreno da distribuio funcional da renda entre salrios e benefcios, alm das grandes e crescentes desigualdades pessoais, porque necessrio revelar conflitos, ambivalncias e
duplas perspectivas. Do contrrio, a realidade do sistema capitalista no emerge com todas as suas foras do fundo para a superfcie.
No campo das condies de vida como processo de reproduo social de homens e mulheres, o olhar mais agudo para captar
vulnerabilidades (individuais e sociais) e aberturas polticas o
daquelas mulheres que, a partir da diferena sexual, esto questionando a separao entre espao pblico e privado, entre local
e global, assim como a qualidade das relaes estruturais entre
produo de mercadorias e reproduo social.16
Sobre isso, ver Carrasco (1988, 1989, 1991, 2001), Cair e Mayordomo (2005),
Picchio (1992, 1996, 2000, 2003a).
16

177

No item seguinte, apresenta-se uma experincia de um novo

espao para a valorizao das polticas pblicas concretamente,
os oramentos pblicos definido por um olhar de mulheres sobre
o terreno do desenvolvimento humano, com o nimo de realar a
capacidade de uma mudana de viso, de anlise e polticas inerentes a esse novo olhar.

Oramentos pblicos a partir de uma perspectiva

de gnero e feminista17
Rhonda Sharp, economista feminista do Research Center for
Gender Studies18 da Universidade de Adelaide (Austrlia), foi a introdutora da ideia de uma anlise de oramentos pblicos a partir de uma perspectiva de gnero, com o objetivo de mostrar o
impacto da distribuio dos recursos nas condies de vida e na
posio de desvantagem relativa das mulheres. Essa ideia foi retomada pelo Secreriado da Commonwealth que, sob a direo
da economista Diane Elson, trabalha, h algum tempo, na formulao de uma aproximao de gnero para a macroeconomi19 e
se tratou sobre ela na Conferncia Anual da IAFFE International
Association for Feminist Economics20 de 1995.
Da mesma forma, est sendo desenvolvida a aproximao de
gnero economia, graas a uma mobilizao poltica internacional, centrada nas condies de vida das mulheres, e a uma modificao das relaes de fora. Essa mudana se deve, sobretudo, a
um movimento feminista e de mulheres capaz de reunir milhares de
associaes e organizaes no governamentais, ativas naqueles
foros internacionais realizados por ocasio das grandes conferncias das Naes Unidas nos anos 1990 para pressionar, de forma

17

Este item retoma, em parte, meu trabalho para Regione Emilia-Romagna (2003).

18

Centro de Pesquisa e Estudos de Gnero.

Para um quadro indicativo do debate atual sobre o tema da macroeconomia a

partir de uma perspectiva de gnero, ver os dois nmeros especiais da revista World
Development: Cagatay, Elson e Grown (1995); Grown, Elson e Cagatay (2000).
19

20

178

Associao Inernacional para a Economia Feminista.

crtica, os governos. Os ditos foros internacionais versaram sobre

temas como: Meio Ambiente (Rio), Direitos Humanos (Viena), Populaes (Cairo), Desenvolvimento (Copenhague) e Mulheres (Pequim). No documento final da reunio de Pequim +5,21 que ocorreu
em Nova Iorque em junho de 2000, incluiu-se uma recomendao
especfica em favor de uma anlise de oramentos pblicos a partir de uma tica de gnero.
Em sintonia com a iniciativa poltica e a participao social
presentes na origem da proposta, a formulao de oramentos pblicos, tomando como base um enfoque de gnero e sua introduo
nas prticas administrativas, requer uma articulao entre sociedade civil e governos locais, que esteja efetivamente aberta a processos de negociao e comunicao social. Quer dizer, um processo
participativo no qual as mulheres possam desempenhar um papel de
sujeito poltico e de conhecimento. No se trata apenas de elaborar
tcnicas administrativas e instrumentos analticos, mas de dar visibilidade s transformaes em movimento no seio das relaes entre
sexos e mudana de perspectivas analticas, que refletem prticas
sociais inovadoras. Portanto, os oramentos formulados a partir de
uma perspectiva de gnero servem ao menos essa foi a inteno
quando propuseram no apenas para desenhar o mapa das mltiplas posies das mulheres como sujeito social subalterno, mas
para reposicion-las de forma paritria no quadro das negociaes
sociais. Deve-se colocar outra vez em discusso no apenas a falsa
neutralidade das polticas, como tambm a viso de fundo na qual
necessrio um aprofundamento como se afirmou na introduo
at que sejam compreendidas, de maneira clara, as condies
de reproduo social cotidiana de homens e mulheres reais. Para
captar estas mudanas de perspectiva, especialmente importante
estudar o impacto da distribuio dos recursos pblicos na vida de
homens e mulheres. importante porque ele constitui um indicador
claro da relevncia social dos problemas e dos sujeitos, muito mais
contundente que a retrica verbal e as declaraes bem-intencionadas em matria de igualdade de oportunidades.
21

Refere-se aqui ao processo de monitoramento dos resultados da Conferncia. (N.E.).

179

Seguir o percurso do dinheiro em funo do seu impacto na

vida dos diferentes sujeitos serve, dessa forma, para revelar tambm sentido, estrutura e tenses do sistema econmico em sua
totalidade. Os oramentos refletem o estado da distribuio dos
recursos financeiros, respondendo sempre a uma viso do sistema econmico e social; porm, tambm podem revelar os eixos
das polticas e seus efeitos distributivos. A configurao dos atuais
oramentos ( parte de seus aspectos obscuros sistemticos, voluntrios e involuntrios) se baseia em uma contabilidade macroeconmica de tipo keynesiano, elaborada nos anos 1940 e adotada
aps a Segunda Guerra Mundial (EDEY; PEACOCK, 1954, p. 63).
Essa concepo da contabilidade nacional, centrada nas ideias de
renda, consumos e investimentos de mercadorias e fatores intercambiados no mercado, exclui os intercmbios de bens e servios
que tm lugar no mbito domstico (Ibid, p. 66). Esse preconceito
monetrio que se detm na porta dos lares implica algumas arbitrariedades metodolgicas as quais, por um lado, impedem a compreenso plena da contribuio total das mulheres na economia e,
por outro, escondem aspectos fundamentais do sistema e algumas
tenses profundas.22 Tal preconceito faz desaparecer, de fato, certas vulnerabilidades normais e estruturais que reaparecem como
questes femininas.
Esse preconceito pode ser reconhecido, em primeiro lugar,
pelo generalizado reducionismo monetrio, que limita a anlise
do funcionamento do sistema econmico a apenas determinados
aspectos de mercado. O reducionismo inerente a uma perspectiva
exclusivamente monetria se agravou nos ltimos decnios por
causa da crescente financeirizao das transaes econmicas.
A financeirizao, por um lado, contrape, de forma cada vez mais
evidente, um mercado altamente simblico produo real e, por
outro, introduz uma persistente presso deflacionista no emprego
e no gasto pblico, enquanto que nem sempre consegue conter o
aumento dos preos (ELSON, 1991). Em consequncia, as condies
de vida de grande parte da populao do globo ficam expostas a
A ideia desses rumos metodolgicos e sistemticos da viso macroeconmica
se encontra em Elson e Cagatay (2000, p. 1348).
22

180

uma endmica volatilidade especulativa e possibilidade de crises

devastadoras, com efeitos normalmente depressivos sobre os ndices de emprego e nas condies de reproduo social.
Um efeito desse quadro macroeconmico sobre as rendas do
trabalho e sobre o Estado de bem-estar consiste em promover
uma estrutura diferente dos servios pblicos destinados a satisfazer variadas demandas sociais. Essa tendncia se concretiza em
polticas de descentralizao das responsabilidades pblicas em
nvel estadual e municipal, postas em prtica sem uma adequada transferncia de recursos. Desse modo, tambm se modifica a
estrutura das responsabilidades, das relaes individuais e institucionais, propagando-se, assim, uma viso e uma prtica novas da
relao bsica entre indivduo e sociedade, e entre as instituies
que a regulam: famlia, Estado, mercado. Por exemplo, enquanto
o capital financeiro responde a uma lgica de maximizao dos
rendimentos para os acionistas-rentistas, e as empresas so regidas por uma lgica de benefcios, sua ao conjunta tem impacto
nos custos de reproduo social da populao, que depende de um
salrio monetrio e social para as prprias condies de vida, com
um efeito restritivo no apenas no que diz respeito aos bens, mas
tambm de debilitar as aspiraes de uma melhor qualidade de
vida e relaes mais prazerosas.
O segundo vis metodolgico consiste em pensar nos trabalhadores normais como chefes de famlia bread winnders (ou provedores de sustento). O fato de fixar o salrio masculino como norma social da autossuficincia familiar no s no realista, dado
que esse salrio nunca foi suficiente e sempre inclusive em plena
era fordista foram somadas a ele as retribuies do trabalho de
mulheres e crianas, mas porque o prprio conceito de salrio normal faz desaparecer uma enorme massa de trabalho de reproduo no remunerada, trabalho necessrio para que o salrio seja
suficiente tanto para a totalidade da famlia quanto para os prprios homens adultos. Esconde-se, assim, o fato de que a sustentabilidade das normas que regulam a relao salarial, geralmente,
apoia-se em um trabalho escondido, que no apenas necessrio
para a conservao e manuteno de bens e espaos domsticos,
mas que tambm fundamental para sustentar emoes, anseios,

181

tenses, aspiraes de membros da famlia e, especialmente, dos

homens adultos chefes de famlia. Essa massa de trabalho, hoje em
dia e j amplamente registrada nas estatsticas do uso do tempo,
segundo sua extenso, distribuio por atividade e caractersticas
individuais, emerge como fonte macroscpica de desigualdade e
disparidade entre homens e mulheres. Essa desigualdade estende
seus efeitos sobre o mercado de trabalho, os servios, os direitos,
os costumes de gasto e a representao poltica.23
A visibilidade no quadro dos processos estruturais desse trabalho no remunerado destaca o terceiro vis da teoria econmica,
quando reduz a dimenso econmica exclusivamente dimenso
mercantil. Esse reducionismo acarreta a perda de nexos causais,
dimenses humanas, relaes de responsabilidade. Sobretudo,
conduz a pensar as relaes em termos mercantis e a entender a
eficincia segundo as pautas de um modelo de empresa. As implicaes reducionistas e mistificantes, inerentes generalizao do
enfoque empresarial como norma de eficincia organizativa e
mercantilizao como via de otimizao do bem-estar social, conduzem para que se distoram a percepo dos servios pblicos e
o sentido das relaes entre instituies pblicas e usurios. De
maneira cada vez mais difundida, na linguagem corrente, essas entidades se convertem em empresas assimilveis a empresas privadas que produzem para obter benefcios, enquanto que as pessoas usurias se transformam em clientes. Dessa forma, difunde-se
a ideia de que o acesso ao servio no depende dos direitos de
cidadania e da poltica fiscal, mas da capacidade individual de
pagar, como ocorre no mercado das mercadorias. No caso dos
servios essenciais, como, por exemplo, sade, educao, gua
e energia eltrica, esse deslocamento de sentido altera a ideia
de cidadania.
23
Uma pesquisa sobre o papel do trabalho no remunerado no modelo de vida
e uma comparao entre a renda de homens e mulheres, considerando tanto
os rendimentos monetrios quanto a contribuio fornecida pelo trabalho no
remunerado, podem ser encontradas em Picchio (2003a). No que se refere viso
jurdica das relaes de fora entre homens e mulheres no mbito familiar, o
trabalho de Paterman (1988) muito esclarecedor.

182

O produto e os custos so definidos de forma diferente

quando o bem-estar das pessoas, ao menos em alguns espaos
da organizao social, considerado como a meta da ao econmica e poltica. De fato, alguns servios arcam com o papel de custos necessrios para a construo do bem-estar coletivo e da manuteno das condies sociais de sustentabilidade. Nesse sentido,
incluem-se na noo de capital. Isso significa que, nos casos em
que se diminuam, seguir-se- uma provvel reduo do bem-estar
social. Os aspectos vinculados ao sentido das atividades e a uma
diversa concepo do produto e dos custos tornam-se essenciais
no caso das administraes pblicas municipais, j que influenciam
na maneira de estipular sua relao com os habitantes de certo
territrio e marcam tambm a organizao de seus servios, assim
como da cooperao no aparelho administrativo.
Por conseguinte, a elevao sistemtica de uma perspectiva
de gnero, capaz de atender s diferentes experincias que tm as
mulheres e os homens das condies de sustentabilidade da vida
individual e coletiva, poderia permitir um melhor esclarecimento
das prioridades e dos aspectos funcionais de alguns servios. Esse
reconhecimento da diversidade intrnseca quanto experincia vital de homens e mulheres no pretende fixar os papis sexuais,
mas, principalmente, tenta abrir um debate pblico e de negociao social que tire proveito de uma importante experincia reprodutiva, no somente como um problema de equidade e igualdade
entre homens e mulheres, mas como um assunto de lucidez coletiva
sobre a complexidade do processo de reproduo e a respeito de
sua funo na estrutura social. Uma reflexo acerca do sentido e
do impacto diferenciado de receitas e gasto pblico entre homens
e mulheres nos ajuda, pois, a abordar, a partir de ngulo diferente,
a relao entre fatos econmicos e dimenses sociais. Por sua vez,
faz-se necessria uma ampliao do mbito da teoria econmica.
Especialmente, exige incluir os aspectos no monetrios, examinar
a relao estrutural entre famlia, Estado, sociedade civil e empresas seja ou no, sua meta gerar benefcios e, por ltimo, obriga
a uma especificao dos vnculos do indivduo (homem, mulher) em
relao com e nas diferentes instituies. Nesse quadro ampliado

183

da riqueza social, as empresas com fins lucrativos ho de considerar-se como uma das muitas entidades produtoras de riqueza e,
alm de tudo, perdem seu carter de cnone organizativo. No que
se refere ao espao de desenvolvimento humano, definido pelas
condies do bem-estar individual e coletivo, a ateno se dirige
para a produo da riqueza social, o que implica, por outro lado,
tornar explcita a diviso das responsabilidades recprocas dos sujeitos, institucionais e individuais, em relao s condies essenciais da qualidade de vida coletiva.
Nesse contexto, o mercado e os intercmbios monetrios
se inserem em uma rede mais ampla e variada de intercmbios
sociais. A valorizao dos resultados feita, desse modo, a
partir do terreno do bem-estar, entendido como uma coleo de
dimenses referentes ao corpo humano e ao corpo poltico no qual
est situado. Dessa forma, o processo de reproduo social da
populao perde a posio marginal e de privacidade domstica
para assumir, em compensao, o papel de um dos processos
fundamentais da sociedade, ao mesmo tempo em que o mercado
e a produo de mercadorias recuperam seu papel instrumental
em relao produo da riqueza social. Esta nova aliana
entre o econmico e o social permite projetar novos modelos de
desenvolvimento: no caso das economias municipais, seriam, por
um lado, mais pensveis e operacionais, e, por outro lado, mais
efetivas, dado que os processos de descentralizao, sem uma
idnea redistribuio dos recursos, traduzem-se em uma simples
transferncia de responsabilidades do centro para a periferia.
Talvez as mulheres, interessadas em participar nas responsabilidades coletivas, pudessem se converter em um sujeito criativo e
inovador no campo das polticas municipais sociais e econmicas,
em lugar de serem utilizadas como sujeito esponja para absorver
tenses e esconder os signos de uma crescente dificuldade produtiva e um evidente mal-estar domstico e social.
Para compreender a profundidade da espessura social das
condies de vida, no podemos nos deter no limiar da famlia,
mas evidenciar, na viso do mundo e no quadro analtico onde se
situam as polticas econmicas e sociais, a diviso do trabalho,
dos rendimentos e das responsabilidades individuais no mago

184

do ncleo familiar. Somente estendendo a anlise para o interior desses ncleos de convivncia, pode-se captar plenamente
as disparidades entre homens e mulheres, a dinmica histrica de
seus vnculos e o impacto das polticas e relaes sobre suas vidas.
A formulao dos oramentos pblicos, a partir de um enfoque
que desenha o terreno da formulao e a valorizao de polticas em termos de uma concepo de desenvolvimento humano
definido sobre a base de um olhar que parte da experincia das
mulheres , poderia oferecer um espao de debate onde as tenses de gnero e de classe, entre condies de vida e trabalho
assalariado, poderiam encontrar algumas linguagens para serem
nomeadas e abordadas como uma questo geral e no como simples questo feminina. Evidenciar que o terreno das polticas pblicas no outra coisa seno um aumento de responsabilidades
dos organismos municipais em relao qualidade do bem-estar
coletivo desloca a linguagem da gesto dos recursos do nvel reducionista do balano monetrio e financeiro para o processo real de
desenvolvimento humano, que constitui o objetivo bsico e, consequentemente, o plano de valorizao.
Analisar os oramentos pblicos em funo do bem-estar individual e coletivo de homens e mulheres vistos como corpos
pensantes e em relao poderia no se revelar como um mero
exerccio de retrica, mas de claridade e coerncia, pois, na realidade, os organismos municipais j tm sua meta, ao menos em palavra, precisamente na formao de dimenses especficas de um
sistema de convivncia referido a um territrio dado (regies, municpios, estados). A lista de responsabilidades relacionadas com
o bem-estar coletivo, assumida pelas administraes pblicas, foi
elaborada paulatinamente, por meio de negociaes sociais e polticas, identificveis e sempre abertas a novos desenvolvimentos.
Sob esse aspecto, uma aproximao dos oramentos pblicos
pode ser facilmente compreensvel para os habitantes do territrio, porque faz parte da experincia histrica da qualidade de vida,
circunscrita em um territrio dado, cujas regras de convivncia,
convenes e cujos costumes so reconhecidos e, ademais, compartilhados. mbito, pois, local, porm no isolado no espao dos
modelos de vida e das relaes com o resto do mundo.

185

A partir desse enfoque, a distribuio dos recursos financeiros

se converte tambm em um espelho mais lmpido da relevncia que
h de ser concedida s diferentes prioridades sociais. Mediante o
peso do dinheiro, podem ser verificadas as prioridades relativas de
uma lista de gastos, cujo sentido se revela especificando as capacidades humanas que compem a qualidade de vida, objetivo das
polticas negociadas entre habitantes (mulheres e homens) e instituies municipais que as/os representam. Nesse nvel, a representao poltica de homens e mulheres torna-se pertinente, no
apenas por uma questo genrica de igualdade de oportunidades,
mas porque a experincia da complexidade da vida como formao de capacidades, cuidado do corpo, manuteno necessria dos
espaos, construo e manuteno das redes de relaes sociais,
compartilhar responsabilidades diferente historicamente para
homens e mulheres. Assim, a excluso das mulheres acarreta um
empobrecimento de conhecimento e de iniciativa poltica. O radicalismo dessa diferena um problema que diz respeito tanto
vida das mulheres quanto dos homens, no porque as mulheres
tenham que revestir tambm, no espao pblico, um papel econmico, mas porque os homens esto em situao de descobrir
que j no podem seguir permitindo-se delegar a responsabilidade
final de sua felicidade (entendida luz de Smith como conforto
do corpo e tranquilidade da mente) a um conjunto de mulheres
que os sustentam na vida diria. Uma explcita responsabilizao
pblica em relao qualidade de vida, argumentada mediante o
peso do dinheiro e no apenas sobre a base da rapidez das palavras, poderia consentir uma prtica menos injusta e destrutiva,
em certo sentido liberadora, tanto para as mulheres quanto para
os homens, e, evidentemente, liberadora de energias criativas no
plano da organizao social, includa aqui a produo de recursos.
Trata-se de um processo experimental e, consequentemente, muito pragmtico que implica novas prticas de relao entre
organismos municipais, entidades da sociedade civil e cidados/
cidads. Assim, pois, no se trata apenas de encontrar novas tcnicas de contabilizao, mas novas linguagens polticas. Alguns
conceitos novos, entretanto, podem ser usados de forma til, por
exemplo: economia extensa, trabalho total, responsabilidade

186

reprodutiva, capacidade humana, bem-estar, dignidade das pessoas, relaes responsveis, liberdade (de decidir as dimenses da
prpria vida), sistemas de convivncia. Esses conceitos podem ajudar a expressar uma mudana de viso que precisa ser transferida
para o quadro do oramento pblico para explicitar o impacto de
gastos e rendimentos sobre a qualidade de vida dos sujeitos, diferentes por sexo, em primeiro lugar, embora tambm por classe,
idade e procedncia.
O modo de proceder para desenhar um oramento a partir de
uma perspectiva de gnero o seguinte:
(i) apresentar, utilizando dados estatsticos disponveis e pesquisas ad hoc, um quadro de contexto do territrio descritivoemprico das desigualdades de gnero e modos de subsistncia locais;
(ii) explicitar o quadro de polticas em uma linguagem que especifique e indique as responsabilidades em matria de capacidades especficas (de deslocar-se no territrio, de ser
saudveis e instrudos/instrudas, de ser e sentir-se seguros/
seguras, de desfrutar da beleza etc.);
(iii) individualizar algumas rubricas de receitas e despesas mediante as quais poder avaliar a diferena de impacto entre
homens e mulheres, agregando-as por eixos de capacidades
individuais e sociais;
(iv) formular propostas de polticas econmicas e sociais, as
quais devero ser debatidas com as mulheres e homens que
vivem no territrio em um quadro de auditoria e accountability
(responsabilizao).
Tudo isso s pode ser realizado a partir de uma conexo efetiva e pragmtica entre pessoas que tm responsabilidades polticas,
funcionrios da administrao pblica, componentes da sociedade
civil (por exemplo, os centros de mulheres), especialistas. A rede
das instituies permite enfrentar-se com a multidimensionalidade
do bem-estar por meio de uma diviso de responsabilidades e uma
participao dos residentes em sua definio. Nesse quadro, fundamental um enfoque de gnero nos oramentos e nas polticas

187

pblicas para a redefinio da qualidade de vida e das prprias

polticas. Portanto, concretiza-se em uma prtica de transversalizao conceitual, que define o que se entende por qualidade de
vida em um territrio determinado e em um momento histrico. A
partir desse quadro conceitual e da definio do terreno poltico,
podem ser abertas novas prticas de negociao social e possvel trazer luz novos sujeitos, partindo do reconhecimento da diferena sexual e das diferentes experincias de homens e mulheres
sobre o territrio e em sua relao com as entidades locais.

O Oramento da provncia de Mdena

Com o apoio do Fundo Social Europeu, a Provncia de Mdena
financiou alguns projetos de oramentos pblicos a partir de uma
perspectiva de gnero durante 2003 e 2004.24 Trata-se de prticas experimentais que introduziram uma aproximao original em
que se desloca o plano de avaliao diretamente para o bem-estar
dos residentes e na qual tambm se consideram aspectos ocultos
em relao com o trabalho domstico no remunerado, realizado
nos ncleos de convivncia.
A estrutura administrativa da Provncia de Mdena est dividida em conselhos (assessorati) que respondem por mbitos polticos
especficos e que, por sua vez, aprovam o gasto dos correspondentes servios ou as subvenes para as entidades colaboradoras.
Os conselhos so:
(i) ensino e formao profissional;
(ii) viabilidade, transporte, construo e patrimnio;
(iii) agricultura, alimentao e polticas referentes fauna;
(iv) intervenes econmicas, recursos humanos e igualdade de
oportunidades;
24
Os projetos foram encarregados s sociedades de investigao SCS e RSO
em 2003, com a colaborao do Centro Analisi Politiche Pubbliche (CAPP), do
Departamento de Economia Poltica da Universidade de Mdena e Reggio Emilia,
e, em 2004, com a colaborao de Tindara Addabbo e Antonella Picchio, do
mesmo departamento. Sobre o projeto da Regio Emilia-Romagna, ver Addabbo,
Lanzi e Picchio (2005).

188

(v) ambiente e defesa do subsolo e proteo civil;

(vi) turismo, esporte e cultura;
(vii) programao e planejamento territorial e urbanstico;
(viii) trabalho, polticas sociossanitrias e de apoio s famlias,
associativismo e voluntariado, imigrao.
Utilizou-se a estrutura das assessorias para dispor de uma
lista de capacidade que, em conjunto, define o espao de desenvolvimento humano sobre o qual se verificar o impacto das polticas,
tanto em termos de igualdade de oportunidades entre homens e
mulheres quanto com relao qualidade de vida no territrio. Essa
lista no se elabora sobre a base de critrios abstratos de justia
social, mas reflete uma negociao poltica, desenvolvida ao longo
do tempo no territrio de Mdena, com o organismo da Provncia.25
A Tabela 1 relaciona as polticas dos conselhos (na horizontal) com as capacidades pessoais (em colunas). Em certo sentido,
pode-se afirmar que os mbitos polticos apontados nas linhas
esquerda representam a elevao explcita de responsabilidade,
por parte dos conselhos das provncias, para os residentes no territrio, em relao com as dimenses de bem-estar indicadas nas
colunas, como capacidade de ser e de fazer (formados, deslocarse pelo territrio, cuidar de si mesmo e dos demais etc.). Dessa
maneira, determina um espao onde a qualidade de vida dos habitantes diretamente o objeto e o espao avaliativo da poltica da
Administrao Provincial.
Alguns compromissos da Provncia de Mdena, segundo estabelece seu Estatuto, so: reconhecimento efetivo do direito ao
trabalho e sade, proporcionar a igualdade de oportunidade entre homens e mulheres para favorecer o desenvolvimento completo da pessoa; tornar prprios os princpios do desenvolvimento sustentvel, assumindo, como parte fundamental da prpria
25
Sobre a questo da oportunidade de formular uma lista especfica de
capacidades, pende a diferena entre Amartya Sen e Martha Nussbaum, que
formularam conjuntamente a aproximao das capacidades (SEN, 1985, 1987;
NUSSBAUM, 1988, 2000, 2003). A respeito da questo da lista das capacidades,
ver Robeyns (2003).

189

26

190

Ver o documento de Morena Diazzi (2002).

X
X
X
Planejamento
territorial

X
X
X
Turismo
Cultura
Desportos

X
X
X

X
X

X
X

X
X
X
X

Sociossanitrias

X
X

X
X
X

Igualdade de
oportunidades
Conciliao
Desenvolvimento
Humano
Ambiente
Trabalho
Assistncia

Agricultura
Alimentao

Projeto de
manuteno
de segurana

X
X

X
X

X
X
X
X
X
X
Programa
Escolstica

Polticas

X
X

X
X

Capacidade
de cuidado
(de si prprio/a
e de outros/as)
Viver vida
saudvel
Acesso aos
recursos
Sentimento
de segurana
Formao Viver em espaos
(capacidade
adequados,
Mobilidade
de entrar
saudveis
no territrio
no mercado)
e seguros
Capacidades

Instruo
(conhecimento)

Lista das capacidades e das polticas referentes Administrao Provincial de Mdena

TABELA 1

Recreao e
criatividade

Capacidade
de desfrutar
da beleza

atividade, a defesa do solo, a tutela dos recursos naturais e paisagsticos e da biodiversidade, assim como tutela do patrimnio
histrico-cultural.26

O complexo emaranhado de objetivos que reconhece o Estatuto se integra melhor na definio de um espao de desenvolvimento humano sustentvel, segundo a qual as capacidades de ser
e fazer de homens e mulheres no apenas se convertem no resultado final, mas na chave das motivaes e das aes dinmicas no
territrio. Desse modo, o oramento pblico, apresentado em um
documento separado do oramento atual, permite apreciar uma
coerncia entre fins pblicos e destino dos recursos e dos meios.
A aproximao do desenvolvimento humano no se contrape dos indicadores de contexto e de impacto processo geralmente realizado a partir de uma tica de igualdade de oportunidades em relao a homens e mulheres , mas o insere em uma viso
mais ampla e integrada das polticas pblicas, contemplando-as
como elevao de responsabilidade em relao a uma qualidade de
vida multidimensional de todos, homens e mulheres, que residem no
territrio. A rede das instituies permite se encarregar da multidimensionalidade do bem-estar por meio de uma diviso de responsabilidades e de uma participao dos e das residentes para defini-las.
Nesse quadro, o enfoque de gnero nos oramentos e nas polticas pblicas se converte em uma chave de redefinio da qualidade de vida e das polticas e, portanto, concretiza-se, tal como
j dissemos, em uma prtica de transversalizao conceitual que
define o que se entende por qualidade de vida em um territrio
dado, nesse caso, a Provncia de Mdena, e d luz novos sujeitos
ativos em nvel pblico.
Esse esquema de tabela contvel foi utilizado no projeto de
oramento de gnero de 2004, de forma que o oramento pblico se realizou considerando tanto os centros de gasto que esto
subordinados aos conselhos quanto as capacidades delimitadas
como espao do bem-estar dos cidados, em relao aos quais a
Administrao Provincial de Mdena assumiu historicamente responsabilidades, aconselhadas pelo grupo de assessores e discutida
com representantes da administrao.
Como se v na Tabela 2, as capacidades que foram selecionadas so: 1) sade e integridade do corpo, 2) mobilidade territorial,
3) uso do tempo, 4) acesso ao conhecimento e cultura, 5) acesso

191

aos recursos privados, 6) acesso aos recursos pblicos (transferncias e servios), 7) representao poltica e participao social.
TABELA 2
Visibilidade do impacto de gnero nos oramentos pblicos
na Provncia de Mdena
Classificaes Gerais
Total de recursos do Oramento 2003
193,538,097.30
Destinados a projetos e programas para a eficincia do aparelho administrativo
63,980,947.2 33,10%
Destinados a projetos e programas que tm um impacto de gnero
127,979,024.5 66,10%

Sade e integridade do corpo

Mobilidade territorial
Controle sobre o uso do tempo
Acesso ao conhecimento e cultura
Acesso aos recursos privados (emprego e empresa)
Acesso aos recursos pblicos (emprego, transferncias e servios)
Participao social e representao poltica

Exceto 0,8% dos gastos que nascem com uma explcita etiquetagem feminina (consultrios de sade reprodutiva, iniciativas
para a igualdade de oportunidades, ajudas s empresas femininas
etc.), para outros 66%, conseguiu-se localizar os programas de
gastos e revelar seu impacto nos homens e mulheres com relao
ao eixo de seu prprio bem-estar. No possvel entrar em um
exame exaustivo, porm interessante apontar que, ao efetuar
um balano direto do mbito do desenvolvimento humano, podem
ser detectadas linhas de cooperao entre assessorias e entidades e servios aos quais se destinam rubricas de despesa. Por
exemplo, no eixo de sade e integridade do corpo, registramse para citar algumas as polticas de segurana ambiental

192

e alimentar, a implementao das condies de segurana nos

edifcios escolares, a manuteno das estradas ou formao sobre a segurana. O balano se converte, dessa forma, em uma
reflexo pblica sobre o que se pretende e se quer negociar em
relao a esse eixo de qualidade de vida. As desigualdades entre
homens e mulheres no espao das capacidades tornam-se particularmente marcadas e visveis, porm demonstram, tambm,
que no se trata de uma questo feminina, mas da excluso de
algumas questes centrais e gerais ligadas relao entre o processo de produo de mercadorias e servios para o mercado
com o processo de reproduo social da populao, geralmente
oculto na anlise e distorcido por perspectivas inadequadas para
apreender a complexidade imanente do processo vital cotidiano.
Desse modo, e para concluir, tentou-se trabalhar em diferentes planos, a fim de mostrar a mudana de perspectiva, tanto
no terreno da anlise econmica quanto no das polticas pblicas. Essas metas so alcanadas quando se contemplam as condies de vida de homens e mulheres reais e inseridos em um
determinado contexto territorial e histrico como objeto analtico e espao de valorizao das polticas pblicas. Esse esforo
pretende abrir um espao de debate terico e poltico capaz de
tornar um pouco mais visveis tanto certas tenses estruturais
quanto a vulnerabilidade do sistema e, em especial, quer individualizar novos sujeitos de conhecimento e de iniciativa poltica,
que, tradicionalmente, movem-se no terreno das condies de
vida, entendidas como qualidades e processo cotidiano. Penso,
diante de tudo isso, nas mulheres que, no movimento feminista, abordaram, no centro de sua iniciativa poltica, a questo do
corpo e das relaes entre pessoas diferentes. Mas penso tambm em muitssimos movimentos, que, atualmente, resistem, em
nvel global, destruio do meio ambiente, a novas prticas de
guerra, precariedade do trabalho, s antigas e s novas discriminaes, alimentando novas formas de luta no com ideologias
totalizadoras, mas com paixes, imaginao e relaes.

193

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196

197

Corina Rodrguez Enrquez

Gastos, tributos e equidade de gnero:

uma introduo ao estudo da poltica fiscal
a partir da perspectiva de gnero

Introduo
A poltica fiscal uma das ferramentas principais com as quais
contam os governos para afetar a distribuio de recursos em um
sistema econmico. Por meio de seu gasto pblico, o Estado prov
a populao de bens, servios e transferncias. Mediante a Poltica
Tributria, o Estado arrecada os recursos de que necessita para
financiar o dito gasto. Saber para quem so dirigidas as polticas
de gasto pblico e sobre quem recai o peso dos impostos, determinar a maneira segundo a qual a interveno pblica altera a
distribuio de recursos econmicos, estabelecida pelos sistemas
de propriedade e funcionamento dos mercados.
Por esta razo, o estudo da Poltica Fiscal fundamental para
aqueles com quem estamos preocupados por questes de igualdade distributiva. Este , com efeito, um dos interesses centrais
da Economia Feminista, corrente de pensamento heterodoxa, que
prope integrar a dimenso de gnero anlise econmica.1 Este
olhar sustenta trs afirmaes fundamentais. A primeira que no
se pode compreender o funcionamento do sistema econmico se
no se consideram as relaes de gnero sobre as quais se sustenta.
Texto original:
RODRGUEZ ENRQUEZ, Corina. Gastos, tributos y equidad de gnero:
una introduccin al estudio de la poltica fiscal desde la perspectiva de gnero.
Documento de Trabajo 66. Buenos Aires: CIEPP, 2008.

Para um trabalho de base da perspectiva da Economia Feminista, ver Ferber

e Nelson (1993) e sua atualizao, Ferber e Nelson (2003). Consultar tambm
o site da Associao Internacional para a Economia Feminista (International
Association for Feminist Economics IAFFE): www.iaffe.org.
1

199

A segunda que a dinmica econmica, que parte de ditas relaes de gnero, explica a situao de subordinao econmica
das mulheres. A terceira que, pelo que foi dito anteriormente, as
polticas econmicas tm implicaes sobre a igualdade de gnero.
Este trabalho se prope a oferecer alguns elementos conceituais bsicos para a anlise das implicaes da Poltica Fiscal, particularmente da Poltica Tributria, sobre a igualdade de gnero.
Para isso, na primeira seo, repassa-se a argumentao que sustenta que as polticas macroeconmicas no so imparciais em termos de igualdade de gnero. Em outras palavras, elas se sustentam
sobre determinada ordem de gnero, a qual as influencia, ampliando ou diminuindo a desigualdade de gnero existente. Na segunda
seo, apresentam-se alguns elementos bsicos para o estudo da
Poltica de Gasto Pblico, particularmente por meio da proposta
de oramentos sensveis igualdade de gnero. Na terceira seo,
apresentam-se alguns elementos bsicos para o estudo da Poltica
Tributria e suas implicaes sobre a igualdade de gnero.

As polticas macroeconmicas
e a igualdade de gnero
A integrao da dimenso de gnero analise econmica foi
um processo lento, porm persistente, que gerou uma importante
contribuio disciplina econmica.2 Nos ltimos anos, uma parte significativa destas contribuies consistiu na anlise especfica
das polticas macroeconmicas.
Em um trabalho de base, Elson e Cagatay (2000) enfatizaram
que as polticas macroeconmicas no so, como poderiam parecer, isentas em termos de gnero. Pelo contrrio, impactam, de
maneira diferenciada, homens e mulheres, em virtude da diferente
posio que eles e elas tm no sistema econmico. Isto ocorre
porque as polticas macroeconmicas se inscrevem em um determinado conjunto de relaes distributivas e estruturas institucionais e, do mesmo modo, tm consequncias sociais que devem ser
explicitadas.
2

200

Para uma resenha deste processo, ver Benera (2003).

Nesta linha, explicitam-se trs distores de gnero que chamam a ateno nas polticas macroeconmicas dominantes no marco do Consenso de Washington. O primeiro chamado de distorso
recessiva, que indica que os governos nacionais perderam a capacidade de enfrentar efetivamente processos econmicos recessivos
devido ao tipo de polticas macroeconmicas que se veem obrigados
a adotar, a fim de atrair e reter capital em curto prazo. O impacto
desta restrio maior nas mulheres, porque so mais vulnerveis
perda de empregos formais, esto sobrerrepresentadas no emprego
informal e assumem maior responsabilidade na tarefa de amortecer
os efeitos negativos da recesso no mbito domstico.
O segundo a distorso do provedor masculino. Este assinala que as polticas de pleno emprego, adotadas pelos governos,
baseiam-se na suposio de que a esfera no mercantil da reproduo social se articula com a economia de mercado de produo de bens, por meio dos salrios que recebem os provedores
masculinos, que, em grande parte, satisfazem as necessidades de
dinheiro efetivo de uma srie de dependentes. Assim, a titularidade
de direitos a benefcios sociais se constri com base na participao das pessoas no mercado de trabalho, excluindo, de maneira
relativamente maior, as mulheres, que so includas de forma precria ou dependem do provedor masculino. Os enfoques de poltica
macroeconmica que confiam apenas ou principalmente no pleno
emprego para alcanar os objetivos sociais, como a distribuio
igualitria dos rendimentos e a eliminao da pobreza, padecem
da distorso do provedor masculino.
A terceira distorso a de mercantilizao, o qual destaca
que os antigos benefcios sociais, distribudos pelo Estado de BemEstar Social, esto sendo substitudos por prestaes sociais individualizadas e de mercado, destinadas quelas pessoas que podem adquiri-las. Isso significa um retorno ao mbito domstico
de algumas responsabilidades de reproduo social que tinham
sido assumidas coletivamente. Para quem no pode, com seus
prprios meios, acessar estas prestaes sociais, restam como
alternativas a pobreza e a sobrecarga de trabalho. Isso tem consequncia severa na organizao da reproduo social e, particularmente, no trabalho de cuidado no remunerado sobre o qual

201

se apoia. Em perodos de crises econmicas, as mulheres estaro

mais propensas a atuar como provedoras de ltima instncia.
Existe um elemento-chave mediante o qual essas distorses
operam e se reproduzem, que tem a ver com a diviso sexual do
trabalho, a qual sustenta o funcionamento econmico, e com o diferente lugar ocupado pelas mulheres e pelos homens. A principal
distorso de gnero desta diviso do trabalho social aquela que
se d entre o trabalho para o mercado e o trabalho de cuidado. O
primeiro principalmente reconhecido pelas estruturas mercantis
e realizado em troca de uma remunerao. O segundo, pelo contrrio, opera no mbito domstico e se realiza prioritariamente de
maneira no remunerada.
Historicamente, os homens participaram, de maneira excludente, no trabalho para o mercado. As mulheres, em compensao, tm sido as principais responsveis pelas tarefas de cuidado e,
apenas muito mais tardiamente, tm-se incorporado, de maneira
mais massiva, ao mercado de trabalho. A participao crescente
das mulheres no trabalho para o mercado no modificou principalmente a disposio dos homens para assumir responsabilidades
nas atividades de cuidado. Existem duas consequncias diretas
desta situao. A primeira a desvantajosa insero das mulheres
no mercado de trabalho, que se expressa em diferentes formas
de discriminao de gnero e na sobrerrepresentao feminina
em variadas formas de vulnerabilidade trabalhista.3 A segunda a
maior intensidade no uso do tempo de vida das mulheres e a consequente deteriorao de sua qualidade de vida. A subordinao
econmica das mulheres est diretamente vinculada, portanto,
distribuio social do trabalho e do tempo.

A manifestao da desigualdade de gnero no mercado de trabalho pode ser

resumida nos seguintes aspectos: i) menor taxa de participao feminina;
ii) mecanismos de segregao de gnero vertical (por nvel hierrquico) e
horizontal (por tipo de atividade), que mantm reclusas as mulheres em
atividades tipicamente femininas e de menor hierarquia; iii) maior participao
relativa das mulheres no espao de vulnerabilidade trabalhista (empregos
precrios, de tempo parcial, de menor remunerao, sem cobertura da
Previdncia Social); iv) a persistncia da brecha salarial de gnero.

Incorporar anlise das polticas econmicas a dimenso da

igualdade de gnero permite potencializar seu entendimento, assim como avaliar mais acertadamente seus impactos reais. Adotar
este olhar para o estudo das polticas fiscais, em particular, implica
indagar sobre a seguinte pergunta central: determinada medida de
Poltica Fiscal reduz, incrementa ou deixa sem mudanas a desigualdade de gnero?
Os antecedentes que existem nos estudos da poltica fiscal,
a partir desta perspectiva, podem ser classificados naqueles que
abordam a poltica de gasto e aqueles que estudam as implicaes
de gnero da poltica tributria. Nas prximas duas sees, abordamos cada uma destas dimenses.

Os oramentos sensveis igualdade de gnero

A anlise da poltica de gasto pblico a partir do olhar de
gnero foi sintetizada no que se conhece como a proposta dos
oramentos pblicos sensveis a gnero (OSG).4 Esta iniciativa
compreende uma srie de ferramentas que permitem avaliar a sensibilidade de gnero das polticas de gasto pblico, expressas nos
oramentos dos diferentes nveis jurisdicionais. Os apontamentos
de Budlender e Sharp (1998) e Elson (1998) constituem os trabalhos de base, a partir dos quais foram se ajustando, completando e
adaptando os conceitos e, particularmente, as metodologias para
este tipo de anlise.5
O que este tipo de indagao busca determinar : i) se os oramentos pblicos refletem, em sua composio, em termos de
magnitude, o interesse em promover polticas pblicas que impactem positivamente a igualdade de gnero; ii) se as caractersticas
das polticas de gasto pblico geradas impactam positivamente a
igualdade de gnero; iii) se os processos que envolvem o desenho,

202

Tambm chamados de oramentos pblicos sensveis igualdade de gnero.

5
Cooper e Guzmn (2003), Anda Prez e Beltrn Barco (2003) e Elson (2003)
apresentam boas snteses destes aspectos metodolgicos. Hofbauer e Vinay (2002)
e Prez Fragoso e Martnez Medina (2004) apresentam valiosas compilaes das
experincias internacionais de aplicao destas ferramentas metodolgicas.

203

implementao, monitoramento e avaliao das polticas de gasto

pblico incluem a viso das mulheres e a dos homens, sujeitos dessas polticas; iv) se as caractersticas das polticas macroeconmicas, nas quais se enquadram e sustentam as polticas de gasto
pblico, tm impactos positivos sobre a igualdade de gnero.
Em relao com a primeira dimenso, que envolve a anlise quantitativa da composio das polticas de gasto pblico, a ferramenta
promovida a partir desta perspectiva a dos Oramentos Etiquetados. Esta consiste na classificao dos gastos includos no Oramento
Pblico, com critrios definidos a partir da relevncia das polticas
envolvidas para melhorar a situao de igualdade de gnero.
A proposta geral para este tipo de anlise consiste na classificao dos gastos pblicos em trs categorias:
(i) Gastos etiquetados para mulheres: o conjunto de gastos
pblicos especificamente orientados a satisfazer necessidades particulares das mulheres. Por exemplo: programas de
sade para mulheres, programas de erradicao da violncia
domstica, programas para mulheres com crianas pequenas,
programas para promover o desenvolvimento de atividades
produtivas das mulheres etc.
(ii) Gastos destinados a promover oportunidades igualitrias
no emprego pblico: trata-se do gasto destinado a garantir
igualdade de oportunidades no emprego pblico a homens e
mulheres. Por exemplo: servios de creche para mes e pais
trabalhadores, capacitao para empregadas e empregados
administrativos que possuem baixos nveis de qualificao
(ocupao em que predominam as mulheres), licenas para
acompanhar parentes etc.
(iii) Gastos gerais: contemplam o resto dos gastos pblicos que no
se incluem nas categorias anteriores, que tm como objetivo
oferecer bens e servios ao conjunto da comunidade. Esta categoria costuma compreender a maior parte dos gastos pblicos.
Esta proposta geral de classificao dos gastos pblicos permite conhecer a participao de cada um deles no total e oferece

204

uma ideia das prioridades consideradas pela gesto de polticas pblicas. Igualmente, no interior de cada grupo de gastos, podem ser
desenhadas diferentes classificaes de acordo com a relevncia
dos gastos segundo seu impacto de gnero.
Neste sentido, Rodrguez Enrquez (2007) prope uma adaptao desta metodologia para estudar o caso argentino, que envolve a seguinte desagregao desta classificao:
(i) Gastos etiquetados:

Gastos vinculados com a institucionalidade da mulher.

Gastos destinados principalmente a beneficirias mulheres:
(a) Vinculados com questes de violncia contra as mulheres
e promoo dos direitos das mulheres.
(b) Vinculados com promoo da insero econmica das
mulheres (no emprego, na autoproduo etc.).
(c) Vinculados com o apoio ao rol produtivo das mulheres
(vinculados ao cuidado, ateno e nutrio das
crianas etc.).
(d) Outros gastos etiquetados.
(ii) Gastos destinados a promover oportunidades igualitrias
no emprego pblico
(iii) Gastos gerais:
Gastos com potencialidade explcita em termos de igualdade de gnero.
Restante dos gastos gerais.
A categoria de gastos com potencialidade explcita em termos
de igualdade de gnero se refere queles gastos que, apesar de
no estarem concretamente etiquetados pelo tipo de uso de que se
trata ou pelas caractersticas dos benefcios que distribuem, poderiam estar afetando, ou ser muito passveis de afetar, positivamente a situao de igualdade de gnero.
O objetivo, ento, desta proposta quantificar, em termos
monetrios, o gasto pblico que envolve cada ttulo de classificao, permitindo construir, desta forma, medidas da relevncia,
que, dentro do Oramento Pblico, outorgam-se a polticas que, a
priori, promovem a igualdade de gnero.

205

Estas medidas podem ser tanto absolutas (quantidade de dinheiro envolvido), quanto relativas (por exemplo, porcentagem do
gasto etiquetado em relao com o total de gasto). Tambm podem ser constitudas estruturas de participao jurisdicional do
gasto (especialmente relevante em pases com estruturas federais
como a Argentina), para conhecer a relevncia que se d a polticas favorveis igualdade de gnero nos diferentes nveis de
execuo do gasto.
Outra variante quantitativa no estudo dos oramentos pblicos a anlise da incidncia do gasto pblico por sexo. Esta ferramenta busca observar a incidncia do gasto pblico entre homens
e mulheres. Tenta-se estimar a participao por sexo dos benefcios distribudos por meio das polticas de gasto pblico, entendido
como custo unitrio pelo nmero de unidades utilizadas.
Esta ferramenta permite no apenas conhecer a quem, em
termos de sexo, esto dirigidos os gastos pblicos, mas tambm
quem pode ser afetado por um recorte ou uma ampliao do gasto e em que sentido.
Para poder aplicar esta ferramenta, necessrio avanar
em, ao menos, trs etapas. Em primeiro lugar, determinar o gasto lquido realizado pelo Estado que chega s pessoas, isto , o
montante da entrega de recursos aos beneficirios e beneficirias
menos qualquer pagamento que eles/elas possam fazer pelo bem
ou servio que recebem. Em segundo lugar, estabelecer a distribuio desses recursos entre homens e mulheres, para o caso dos
benefcios que se distribuem a ttulo individual. Em terceiro lugar,
estabelecer a distribuio desses benefcios ou recursos no interior
dos lares, no caso dos benefcios que se distribuem desta maneira
(em nvel dos lares).
Os estudos de incidncia do gasto pblico no so novos.
Habitualmente, so realizados considerando-se a distribuio do
gasto entre diferentes estratos do rendimento (por exemplo, as
quintas partes ou as dcimas partes).6 Para agregar a esses estudos
6
Como exemplo de anlise de incidncia distributiva do gasto pblico no caso
da Argentina, pode-se ver Direo de Gastos Sociais Consolidados (2002).

206

o olhar de gnero, uma possibilidade classificar os lares desses

estratos de rendimento de acordo com certas caractersticas relevantes para tal anlise. Por exemplo: segundo o sexo do/da chefe
do lar; segundo a composio do lar; segundo a presena de crianas menores ou adultos maiores; segundo a insero trabalhista
dos membros adultos; segundo taxa de dependncia.
Isto como forma de aproximar-se do que deveria ser um estudo de incidncia em termos de gnero, que requer muita informao quantitativa vinculada ao custo em que incorre o governo ao
prover e distribuir certo bem ou servio, e de como se distribuem
esses benefcios entre a populao e no interior dos lares informao que pode ser captada com pesquisas domiciliares, mas que,
frequentemente, requer trabalhos mais qualitativos.
Esta aproximao quantitativa das implicaes das polticas
de gastos pblicos sobre a igualdade de gnero tem como objetivo
principal tornar visvel a pouca prioridade que, na maioria dos oramentos estudados, dado ao tema. Igualmente, busca construir evidncias que permitam aos diferentes atores sociais, comprometidos
com a igualdade de gnero, pressionar a favor do desenho de oramentos pblicos mais inclusivos, sensveis igualdade de gnero.
Entretanto, tal proposta geral deve ser complementada por
outras ferramentas que permitam um aprofundamento nas caractersticas concretas das polticas de gasto pblico e, desta forma,
no impacto efetivo que podem ter sobre a igualdade de gnero.
Isso se d porque existem gastos que, tendo sido etiquetados para
mulheres, podem no necessariamente alterar as relaes de gnero existentes. Por exemplo, em muitos pases, existem programas de transferncias monetrias condicionadas, dirigidos especificamente s mulheres. O fato de que as beneficirias diretas so
mulheres pode ser um critrio suficiente para consider-lo gasto
etiquetado. Contudo, se a condio de acesso ao benefcio a de
assumir a responsabilidade principal (e/ou nica) do cuidado dos
filhos e filhas, velando por sua assistncia a estabelecimentos educativos e a controles sanitrios bsicos, esta, pelo contrrio, no
uma ao que desafie os papis de gnero tradicionais. O impacto
dessa condio pode, na realidade, ser frgil.

207

Da mesma forma, podem existir gastos que, sem estar etiquetados para mulheres, afetem, de maneira positiva, a igualdade
de gnero e se considerem, ento, com potencialidade explcita
neste sentido. Um exemplo disso um programa de educao sexual nas escolas, que aproxime as crianas das noes bsicas de
sade sexual e reprodutiva.
Para poder compreender o impacto de gnero, real ou potencial, das polticas pblicas, o que se requer analisar suas caractersticas e seus contedos luz da maneira segundo a qual desafia,
consolida ou deixa sem modificao a igualdade de gnero. Quer
dizer, o que se reivindica a avaliao das polticas pblicas com
enfoque de igualdade de gnero.
Esta ferramenta busca avaliar as polticas pblicas que subjazem s atribuies oramentrias para identificar seus provveis
impactos em homens e mulheres, tratando de responder a pergunta central: essas aes de poltica reduzem, incrementam ou
mantm sem modificaes a situao de igualdade de gnero?
A avaliao das polticas nesse sentido implica a identificao
dos elementos de gnero explcitos e implcitos em seus objetivos,
seu desenho, suas caractersticas e seus procedimentos. Igualmente, envolve a identificao dos recursos atribudos s polticas e os
efetivamente executados.
Habitualmente, esta anlise se operacionaliza por meio da
aplicao de um conjunto de perguntas estruturadas, que permitem identificar as pressuposies vinculadas s relaes de gnero
implcitas nas aes de poltica, assim como o impacto que podem ter as atividades envolvidas nessas mesmas relaes. Estas
perguntas-guia da observao podem incluir as seguintes:
Qual e como a participao de mulheres e homens no desenho da ao poltica? Consideram-se suas necessidades especficas, sua heterogeneidade e diversidade de situaes?
Qual a participao relativa de homens e mulheres como
beneficirios/beneficirias da ao poltica? Quais so as caractersticas dos lares nos quais convivem?

208

A ao poltica contempla as compatibilidades/incompatibilidades com as responsabilidades domsticas dos beneficirios

e beneficirias?
A ao poltica est contribuindo para envolver os homens nas
tarefas de cuidado?
Esto sendo potencializadas as possibilidades da ao poltica
para prover servios de cuidado dos lares?
A ao poltica promoveu a insero das mulheres no emprego? Em que condies? Contemplou, simultaneamente, a tenso com as responsabilidades de cuidado?
A ao poltica contribuiu para a insero das mulheres em
atividades no tradicionalmente femininas? A ao poltica
contribuiu para a insero de homens em atividades no tradicionalmente masculinas?
A ao poltica melhorou as capacidades das mulheres? Permitiu-lhes processos de concluso educacional? Dotou-as de
conhecimentos vinculados com cargos especficos?
A ao poltica promoveu uma mudana fundamental em nvel
de autonomia (econmica e poltica) das mulheres? Aprofundou seu conhecimento sobre seus direitos? Gerou mecanismos para melhorar o nvel de independncia econmica das
mulheres?
A ao poltica contribuiu para fortalecer as redes comunitrias?
Todo o material envolvido na ao poltica utilizou uma linguagem no sexista?
Gerou-se, ao longo de todo o processo de interveno de poltica, informao relevante desagregada por sexo, que contemple dados relevantes para a explicao das relaes de gnero
envolvidas?
Uma parte central na anlise de gnero se refere maneira
como as polticas permitem alterar a desigual diviso do trabalho
de cuidado no remunerado entre homens e mulheres. Em um sentido mais amplo, trata-se de estudar o impacto das polticas sobre
a organizao do cuidado, que, em sua forma atual, sedimenta as

209

bases para a discriminao de gnero em outros mbitos (como o

mercado de trabalho e o acesso a recursos econmicos).7, 8
Por isso, outra ferramenta que se utiliza a anlise, desagregada por sexo, do impacto do gasto pblico sobre o uso do tempo das
pessoas. Este instrumento busca identificar as relaes entre o oramento pblico e o custo de uso do tempo dos lares. Principalmente,
busca identificar a contribuio do trabalho de cuidado no remunerado ao funcionamento do sistema econmico e na medida em que
a prpria proviso das polticas pblicas conta com uma adoo importante (e no explicitamente reconhecida) deste tipo de trabalho.
O desenvolvimento desta ferramenta importante na medida
em que a evidncia recolhida, desarticuladamente at agora, mostra que as mulheres destinam maior parte de seu tempo que os
homens a estes tipos de tarefas. Igualmente, revela que os recortes
do gasto pblico (caractersticos da dcada de 1990 na Amrica
Latina em geral e na Argentina em particular) tm consequncias
sobre o tempo das pessoas e, principalmente, das mulheres, as
quais tm que assumir as responsabilidades pelo cuidado abandonadas pelo Estado (como o cuidado de familiares internados no
servio pblico de sade, o atendimento s crianas quando se
reduzem os tempos de atendimento na escola etc.).
Claramente, uma das maiores dificuldades para adaptar e
aplicar esta ferramenta se vincula com o escasso desenvolvimento que ainda tm as pesquisas de uso do tempo, insumo principal
para este tipo de anlise.
Outro elemento importante da anlise de gnero das polticas de gasto pblico se refere a entender que forma adotada pelos oramentos pblicos est relacionada com os processos pelos
quais eles so desenhados. A partir do olhar de gnero, importa
conhecer se as vozes dos homens e das mulheres, suas necessidades e seus interesses so considerados na hora de tomar decises
sobre o desenho, a implementao, o monitoramento e a avaliao
Para uma explicao da relao entre a organizao do cuidado e o sistema
econmico e as polticas econmicas, ver Rodrguez Enrquez (2005).
7

8
O tema da poltica do cuidado tratado mais amplamente no captulo a seguir
deste volume (N.E.).

210

das polticas pblicas das quais so sujeitos. A pressuposio que

existe que, quanto maior a interveno cidad nos processos
oramentrios, maior ser a potencialidade das intervenes para
afetar positivamente a situao de igualdade.
Nos sistemas democrticos, a participao cidad no processo oramentrio se encontra habitualmente mediada pelos representantes legislativos, na medida em que os oramentos adotam
a forma de leis sancionadas no parlamento. Em algumas ocasies
(a Argentina um bom exemplo disso), os oramentos sancionados dessa forma sofrem severas modificaes no transcurso de
sua aplicao, e no se preveem mecanismos efetivos de controle
cidado sobre essas mudanas, nem sobre todo o processo de execuo oramentria.
Como alternativa a essas limitaes dos processos oramentrios, tm sido gerados espaos de participao na forma de desenho participativo de programas pblicos (particularmente nas
reas sociais), ou o mais institucionalizado e com certo desenvolvimento na Amrica Latina, dos oramentos participativos.
Para avaliar esta dimenso, prope-se como ferramenta a
avaliao do gasto pblico a partir dos beneficirios e beneficirias. Esta ferramenta tem por objetivo dar voz aos usurios e
usurias dos programas pblicos, bem como conhecer qual o impacto de gnero a partir de suas prprias experincias. Pretendese conhecer e analisar em que medida as modalidades vigentes na
oferta de servios pblicos satisfazem s necessidades e desejos
das pessoas, assim como a dimenso em que os padres de gasto
pblico se adaptam s prioridades de homens e mulheres.
Para levar adiante esta ferramenta, costuma-se recorrer a
uma variedade de instrumentos de anlises quantitativos (pesquisas de opinio, sondagens de atitudes, classificao de preferncias) e qualitativos (entrevistas semiestruturadas, grupos focais,
observao participante), que podem incluir no somente a relevncia de opinies sobre os programas existentes, mas tambm
indagao sobre possibilidades de modificaes futuras, por exemplo, indagando se (e o quanto) as pessoas estariam dispostas a
pagar, com o objetivo de ampliar ou melhorar os servios pblicos.

211

Uma ltima considerao importante em qualquer anlise de

polticas pblicas que elas no operam abstratamente. Pelo contrrio, enquadram-se e formam parte de uma lgica sistmica, que
contribuem para reproduzir e da qual so produto. Nesse sentido,
um olhar com enfoque de igualdade de gnero s polticas de gasto pblico no pode deixar de lado o fato de que os resultados
dessas polticas esto mediados pela prpria estrutura econmica
de gnero que a dinmica sistmica promove.
Da mesma maneira, contempla-se dentro do conjunto geral
de ferramentas que estamos descrevendo a anlise do marco de
polticas econmicas de mdio prazo com enfoque de igualdade de
gnero. O objetivo desta ferramenta introduzir a dimenso da
igualdade de gnero no desenho, na formulao, no monitoramente e na avaliao da poltica econmica de mdio prazo. Para isso,
necessrio introduzir, em cada nvel de anlise, as dimenseschave para o olhar da igualdade de gnero: desagregao por
sexo dos agentes econmicos envolvidos, participao econmica
de homens e mulheres, a diviso sexual do trabalho, o trabalho de
cuidado no remunerado e a distribuio de recursos nos lares.

muito pouco alentador do ponto de vista da participao do gasto

etiquetado ou potencialmente favorvel igualdade de gnero no
total de gasto da Administrao Nacional.
Aps a anlise dos objetivos e caractersticas dos 296 programas contidos no referido oramento, Rodrguez Enrquez (2007)
aplicou a classificao do gasto definida anteriormente. Os 296
programas contemplam um montante total de $142.641 milhes.9
Desse total, tal como indica o Quadro 1, somente 0,21% corresponde a gastos etiquetados para mulheres, quer dizer, a programas ou aes de poltica pblica que se dirigem explicitamente a
atender direitos ou necessidades das mulheres.
QUADRO 1

Argentina - Oramento 2007

Total em $
Gasto pblico total

142.641.212.962

100,00

Gasto etiquetado

297.359.654

0,21

Gasto em emprego pblico

igualitrio

O estudo das polticas de gasto pblico com o enfoque da

igualdade de gnero tem incipientes antecedentes na Argentina,
que incluem um estudo exploratrio de anlise do Oramento Nacional de 2007 (RODRGUEZ ENRQUEZ, 2007) e a experincia da
incorporao da perspectiva de gnero no processo de Oramento
Participativo na Cidade de Rosrio.
Rodrguez Enrquez (2007) avanou na aplicao parcial de
trs ferramentas das sugeridas na metodologia geral: i) anlise
quantitativa do gasto pblico (segundo a classificao ampliada
comentada anteriormente); ii) anlise da incidncia por sexo do
gasto pblico: iii) anlise com perspectiva de igualdade de gnero
de uma poltica especfica de gasto pblico (tomando o caso dos
programas de transferncias monetrias condicionadas).
A anlise quantitativa do gasto pblico, previsto no Oramento
2007 da Administrao Nacional argentina, ofereceu um resultado

212

142.343.853.308

99,79

Gasto com potencialidade

de igualdade de gnero

53.080.698.768

37,21

Restante de gastos gerais

89.263.154.540

62,58

Gastos gerais

Antecedentes na Argentina

Porcentagem do gasto total

Fonte: Rodrgues Enrquez, 2007.

Na descrio de atividades em nvel de programas, no se pde

identificar nenhum proveito destinado a promover a igualdade de
gnero no emprego pblico, no mbito da Administrao Nacional.
Por outro lado, entre os majoritrios gastos gerais (99,79% do
gasto total), 37% correspondem a tipos de gastos que, por suas caractersticas, contam com importante potencialidade para afetar
positivamente a igualdade de gnero. Esta efetiva potencialidade
s pode ser dimensionada com um olhar mais profundo e especfico
9
Esta cifra inclui os gastos figurativos. Se fossem extrados, o gasto pblico total
da Administrao Nacional argentina alcanaria os $121.300 milhes.

213

das atividades compreendidas tanto nos gastos etiquetados quanto nos gastos com potencialidade de igualdade de gnero.
Em relao aos gastos etiquetados, estes esto constitudos
por apenas cinco programas: i) formulao e implementao de
Polticas Pblicas para a Mulher, na rea do Conselho Nacional
da Mulher; ii) desenvolvimento da sade sexual e da procriao
responsvel, no Ministrio da Sade; iii) Programa de Capacitao
da Mulher Camponesa, na Secretaria da Agricultura; iv) Programa
de Atendimento Me e s Crianas, no Ministrio da Sade;
v) construo de consultrios externos de ginecologia para o pessoal policial, dentro do Ministrio do Interior.
Mais de 90% do gasto etiquetado ($274 milhes) se concentram em um s programa, o de Atendimento Me e s Crianas, que tem como objetivo garantir a sade da me, grvida ou
com crianas pequenas, e tambm a nutrio dos filhos e filhas na
primeira infncia. Este programa opera por meio da prestao de
servios bsicos para a sade e a proviso de leite para as crianas pequenas.
Rodrguez Enrquez (2007) conclui que este um programa
destinado s mulheres em seu papel de mes, razo pela qual no
responde positivamente pergunta central de uma anlise de gnero: Esta ao Poltica Fiscal consolida, modifica ou deixa sem
alterar a situao de igualdade de gnero?. Sem desconhecer a
necessidade de que o Estado assuma sua responsabilidade na garantia da sade das pessoas, e muito particularmente dos setores
mais vulnerveis, mediante este programa, insiste em considerar
a mulher exclusivamente em seu papel de me e como principal
responsvel pelo cuidado dos filhos e filhas. Em sntese, o gasto
etiquetado para as mulheres no Oramento 2007 sumamente
escasso, e as caractersticas dos programas permitem afirmar que
somente as aes em termos de sade sexual e reprodutiva representam um verdadeiro avano em matria de igualdade de gnero.
Como segundo avano na avaliao quantitativa do gasto pblico, Rodrguez Enrquez (2007) estimou a magnitude do gasto
pblico nacional de 2007, que envolve intervenes, programas
e atividades que, sem estar etiquetados, podem ter um impacto

214

positivo sobre a igualdade de gnero. Para avaliar os programas

de gasto pblico luz desta potencialidade, utilizou os seguintes
critrios de incluso:
Gastos vinculados com a melhoria das condies de capacitao ou rendimentos em setores de emprego pblico com sobrerrepresentao de fora de trabalho feminina.
Gastos vinculados com promover melhorias nas condies de
habitao e moradia dos lares.
Gastos vinculados com a promoo da qualidade de vida dos
adultos mais velhos e das crianas.
Gastos vinculados com aes que promovam a capacitao de
trabalho ou a insero no emprego e as atividades econmicas.
Polticas sociais assistenciais vinculadas aos setores da populao mais vulnerveis e, particularmente, sustentao do
rendimento dos lares.
As suposies subjacentes adoo destes critrios contemplam: i) que toda melhoria nas condies de trabalho, nos setores
onde as mulheres representam a maior parte da fora de trabalho,
positiva para as mulheres; ii) que as melhorias nas condies de
moradia e habitao, e na situao da populao dependente, so
positivas para as mulheres, na medida em que aliviam suas responsabilidades de cuidado ou a carga destas responsabilidades;
iii) que toda ao que promova efetivamente a insero no emprego pode ser benfica quando alcanar beneficirias mulheres
e permitir dot-las de maior autonomia neste sentido; iv) que as
polticas sociais e os programas de manuteno da renda podem
favorecer a situao das mulheres pobres. Desde j, a verificao
de todas estas suposies na prtica depender efetivamente das
caractersticas que adotem os programas.
Aplicando esta metodologia e como se registrou no Quadro 1,
Rodrguez Enrquez (2007) estimou que o gasto pblico nacional
com potencialidade para afetar positivamente a igualdade de gnero, previsto para o ano de 2007, alcanava os $53 bilhes, equivalente a 37,21% do Oramento Nacional. A maior concentrao

215

de recursos nestes gastos se encontra nas polticas assistenciais

e de manuteno da renda. De fato, o gasto em prestaes previdencirias acumula quase 60% dos gastos gerais com estas caractersticas. Se fosse excludo esse programa, o gasto em polticas
assistenciais e de manuteno da renda seguiria concentrando a
maior parte dos recursos (55% do total).
Do restante dos tipos de gastos compreendidos nesta classificao, resultam relevantes os gastos para melhorar a qualidade de
vida das pessoas dependentes e aqueles para melhorar as condies de habitao e moradia. Novamente, parece que o maior foco
das aes de polticas pblicas que poderiam ser pensadas para
beneficiar as mulheres d-se nas aes vinculadas com os papis reprodutivos. Aquelas vinculadas com a promoo da insero
trabalhista e econmica feminina so praticamente inexistentes.
A autonomia feminina um requisito indispensvel para avanar
em melhorias da igualdade de gnero, ao passo que essa uma
fragilidade da definio do gasto pblico nacional na Argentina.
Rodrguez Enrquez (2007) avana posteriormente na aplicao de uma segunda ferramenta geral na anlise de oramentos
sensveis igualdade de gnero, que uma anlise da incidncia
quantitativa do gasto pblico desagregado por sexo. Para isso, ela
tomou o caso do gasto com previdncia social, dada a sua relevncia em termos quantitativos no conjunto do gasto pblico nacional
e levando-se em conta sua potencialidade para atuar positivamente em termos de igualdade de gnero.
Para avanar na anlise, utilizou-se de informao de diferentes formas (informao sobre gasto pblico com previdncia social,
fornecida pela Direo de Gasto Pblico Social, do Ministrio da Economia; informao sobre a quantidade de beneficirios por sexo, e
renda mdia fornecida pela Secretaria de Seguridade Social). Igualmente e dado que a informao da renda mdia no se encontrava
desagregada por sexo, esta varivel se ajustou segundo informao
sobre a brecha de rendimentos por aposentadoria ou penso, entre
homens e mulheres, com base na informao da Pesquisa Permanente de Lares do Instituto Nacional de Estatstica e Censos (INDEC).10
10

216

Informao correspondente ao ano 2006.

O carter compatvel e os ajustes da informao das diferentes fontes deram como resultado a distribuio do gasto provisional, entre homens e mulheres, que se descreve no Quadro 2.

QUADRO 2

Argentina - Incidncia do Gasto com Previdncia Social por Sexo

QUANTIDADE DE BENEFICIRIOS
Ano
2000

Homens
1.160.146

Mulheres
1.940.915

2001

1.143.110

1.930.321

2002
2003

1.105.924
1.098.098

1.913.346
1.882.321

2004

1.061.490
Incidncia do Gasto (em milhes de $)

1.859.708

2000

8.155,3

9.528,5

2001

7.894,1

9.309,7

2002
2003
2004

5.124,8
5.075,9
5.377,0

6.192,0
6.076,5
6.579,0

Incidncia do Gasto (participao em %)

2000

46,12

53,88

2001
2002

45,89
45,28

54,11
54,72

2003
2004

45,51
44,97

54,49
55,03

Fonte: Rodrgues Enrquez, 2007.

Como se observa, a incidncia do gasto com previdncia social

proporcionalmente maior para as mulheres que para os homens,
tendo a participao relativa, inclusive, crescido no quinqunio.
A principal razo para esta circunstncia que existem mais
beneficirias que beneficirios, e, mesmo quando sua renda mdia
menor, a diferena quantitativa em quantidade de beneficirias
mais que compensa a diferena em nvel dos rendimentos. Cabe
destacar que as mulheres so majoritariamente pensionistas.

217

O resultado obtido na anlise de incidncia do gasto com Previdncia Social no deve gerar confuso. Existe abundante literatura
que demonstra a desigualdade em termos de gnero dos sistemas de
previso contributivos.11 Sinteticamente, estes trabalhos destacam:
O acesso ao benefcio previdencirio no caso das mulheres
aparece no como um direito prprio, mas como um direito derivado (penso por viuvez do marido trabalhador aposentado).
As condies de discriminao no mercado de trabalho tm
seu correlato no sistema previdencirio. As mulheres tm menos acesso, registros contributivos mais intermitentes e, portanto, rendas previdencirias mais baixas.
A estruturao dos sistemas de Previdncia Social no considera as consequncias, nas trajetrias trabalhistas femininas,
das dificuldades de compatibilizao da vida trabalhista e das
responsabilidades de cuidado.
Em sntese, mesmo quando a incidncia do gasto com Previdncia Social maior para as mulheres, e isto, sem dvida, tem
um impacto positivo na possibilidade de as mulheres adultas mais
velhas terem acesso a um rendimento, esta situao no transforma a persistncia de igualdades de gnero no sistema provisional.
Finalmente, Rodrguez Enrquez (2007) avana com a anlise
especfica de dois programas de transferncias monetrias condicionadas, para colocar em prtica a ferramenta que sugere uma
anlise das polticas com um olhar de igualdade de gnero. Para
isso, analisa o caso do Plano Chefes e Chefas de Famlia Desocupados12 (PJJHD, no original) e o Programa Famlias pela Incluso
Social (PF). Com relao ao primeiro, Rodrguez Enrquez (2007)
11

Para uma sntese a respeito, ver Pautassi (2002).

Optamos aqui por traduzir a expresso Jefes y Jefas de Hogares Desocupados

por aquela que mais comum no Brasil: chefes/as de famlia. O objetivo
evitar a ambivalncia do termo desocupados, j que, neste caso, poderia
ser empregado tanto para indicar a situao de desemprego dos chefes/as de
domiclios quanto para identificar domiclios desabitados. (N.E.).
12

218

conclui que, mesmo quando o programa no considerou em seu

desenho o aspecto-chave para a igualdade de gnero, ou justamente por isso, apresenta fortes indcios de gnero. Em primeiro lugar, a maioria das pessoas beneficirias do programa foram,
desde o incio, mulheres. Mais ainda, com o passar do tempo,
medida que o programa ia perdendo relevncia, tanto em relao
quantidade de beneficirios com os quais conta, quanto em relao ao benefcio que distribui, a feminizao da populao beneficiria aumentava.
Em segundo lugar, porque, por ser um programa condicionado,
dentre outros requisitos, ao cumprimento de uma contraprestao trabalhista, significou, na prtica, um positivo processo de ativao feminina. Contudo, este processo replicou as discriminaes prprias do
mercado de trabalho: segregao em atividades tipicamente femininas, postos de baixa produtividade, sem proteo social e com um baixo nvel de remunerao (operacionalizado no montante do benefcio).
Em terceiro lugar, porque no contemplou, neste processo de
ativao, o conflito entre as atividades trabalhistas (realizadas em
forma de contraprestao) e as responsabilidades domsticas. Em
outras palavras, o programa no previu nenhum tipo de ao de
conciliao entre as vidas trabalhista e familiar das beneficirias.
Como consequncia, as mulheres tiveram que recorrer s estratgias habituais de conciliao: combinar os horrios de contraapresentao com os horrios escolares; deixar seus filhos e filhas
sob cuidados de outros familiares (habitualmente, avs ou irms
mais velhas); ir ao lugar de cumprimento da contraprestao,
acompanhadas de seus filhos e filhas. Uma vez mais, a conciliao
se produziu ajustando-se pela qualidade de tempo e de vida das
mulheres, e de seus filhos e filhas.
Com a evoluo temporal do programa, esta situao se resolveu por duas estratgias. Por um lado, o abandono da prtica da
contraprestao. Por outro lado, a migrao para o PF das beneficirias com mais de dois filhos ou filhas sob sua responsabilidade.
Com relao ao PF, Rodrguez Enrquez (2007) considera que
este programa sofre de conotaes negativas para a igualdade
de gnero na prpria filosofia segundo a qual foi concebido. Tal

219

filosofia se mantm na suposio de que as mulheres so as principais responsveis pelo cuidado dos filhos e filhas. Por isso, o que
promove uma assistncia monetria, em troca de que as mulheres
beneficirias cumpram com sua obrigao13 de cuidar da formao educacional e do atendimento de sade de seus filhos e filhas.
Para alm do impacto positivo que pode ter o acesso a um rendimento monetrio na vida das mulheres, assim como a promoo
de recursos fundamentais (como a educao e a sade) para seus
filhos e filhas, este programa resulta em uma consolidao da diviso sexual tradicional do trabalho, a qual situa as mulheres como
principais (ou nicas) responsveis pelo cuidado das crianas, o que
refora as discriminaes de gnero que se produzem em outros
mbitos da vida, particularmente, no mercado de trabalho.
Outro antecedente existente na Argentina o da incorporao do olhar de igualdade de gnero no processo de Oramento
Participativo da Cidade de Rosrio.14
O Oramento Participativo foi estabelecido no Municpio de
Rosrio em 2002. Mediante esta iniciativa, os moradores e moradoras da cidade podem decidir coletivamente sobre a atribuio
de uma parte do Oramento Municipal.
Desde o incio, esse municpio manifestou o desejo de incorporar a perspectiva de gnero nesse processo participativo. No
marco do segundo Plano Municipal de Igualdade de Oportunidades
e Tratamento entre Homens e Mulheres (2005/2009), foram propostas, especificamente no Oramento Participativo, aes que incentivam e fortalecem a presena das mulheres nas diferentes etapas do processo, a incluso de suas demandas e da perspectiva de
gnero nos projetos elaborados para sua incluso no oramento.
As aes propostas so as seguintes:
Paridade nos Conselhos Participativos nos Distritos: para
concretizar a integrao paritria de homens e mulheres nos
13
Durante um tempo prolongado, esta afirmao textual aparecia no site do
Ministrio do Desenvolvimento Social da Nao, como uma justificativa vlida
para que as mulheres beneficirias do PJJHD optassem por migrar para o PF.
14

220

Para esta caracterizao, segue-se Ciciliani (2008).

Conselhos no momento da eleio de conselheiros e conselheiras, durante as assembleias da Primeira Rodada, os moradores
e moradoras presentes votam em um homem e uma mulher.
Espaos de creche: para poder incrementar a participao das
mulheres durante o desenvolvimento das assembleias da Primeira Rodada. Designa-se pessoal capacitado para o atendimento e cuidado dos meninos e meninas assistidos.
Programa Oramento Participativo e Cidadania Ativa das Mulheres: por meio da rea da Mulher da Secretaria de Promoo
Social e a partir de diferentes aes, propem-se incentivar
a participao de mulheres nos mbitos de deciso pblica e
fortalecer sua presena, capacitando-as para incidir na definio das prioridades oramentrias e na distribuio dos
recursos municipais existentes.
Utilizao de linguagem inclusiva e no discriminatria e imagens no estereotipadas em todas as comunicaes oficiais do
programa.
A partir de 2005 e como consequncia destas aes, comearam a ser incorporados projetos com perspectivas de gnero no
oramento. Em 2006, esse tipo de projeto, em mdia, tinha sido
triplicado. Em 2007, a quantidade de projetos com perspectiva de
gnero permaneceu igual, porm se incrementou o montante do
oramento que lhe destinado.
Em sntese, na experincia da Cidade de Rosrio, verifica-se que
a ao simultnea de incorporao das mulheres ao processo, assim
como sua capacitao em temas especficos, permitiu um avano
de sua parte em identificar e exigir a ateno de suas demandas e
necessidades, obtendo uma melhoria em sua qualidade de vida.

O sistema tributrio e a igualdade de gnero15

O estudo da Poltica Tributria a partir da perspectiva da igualdade de gnero se prope a uma srie de objetivos combinados.
Esta seo se baseia em Stosky (1997), Barnett e Grown (2004) e Elson (2006).
Estes trabalhos oferecem exemplos internacionais das questes que aqui se
expem teoricamente.
15

221

Em primeiro lugar, observar se existem discriminaes explcitas

de gnero na conformao dos sistemas de tributao. Em segundo lugar, estimar se a carga tributria se distribui de tal forma
que castiga relativamente mais setores da populao relevantes
do ponto de vista da igualdade de gnero (por exemplo, lares monoparentais, onde predominam aqueles liderados por mulheres;
ou lares pobres, comandados majoritariamente por mulheres; ou
lares com duplo provedor de rendimentos, onde tanto a mulher
quanto o homem esto inseridos no mercado de trabalho). Em terceiro lugar, avaliar se a Poltica Tributria consolida, desafia ou
deixa sem efeito a situao existente da desigualdade de gnero.
Desta forma, existem, ao menos, trs espaos onde pode ser
refletida a anlise de gnero da poltica e estrutura tributria: i) a
discriminao presente na legislao tributria ou na relao entre
a forma de implementao dos tributos e as relaes de gnero
imperantes; ii) a incidncia relativa da carga tributria; iii) o impacto dos tributos sobre os comportamentos individuais.
Distorses de gnero nos sistemas de tributao
Uma maneira de explicitar os impactos de gnero dos sistemas tributrios mediante a identificao de distorses de gnero. Estas podem ser explcitas ou implcitas. Considera-se que
um sistema tributrio apresenta distorses explcitas de gnero
quando as regulamentaes especficas da legislao tributria
identificam e tratam de maneira diferente homens e mulheres. Tal
seria o caso, por exemplo, de um sistema que permita ausncia de
taxas na declarao tributria dos homens, porm no o faa na
das mulheres.
Os sistemas tributrios tambm podem apresentar distorses
implcitas de gnero. Estas ocorrem quando as regulamentaes
estabelecidas na legislao tributria, por efeito dos arranjos sociais e dos comportamentos econmicos predominantes, tm diferentes implicaes para homens e mulheres.
As distorses de gnero se manifestam de maneira distinta e
por meio de diferentes mecanismos nos diversos tipos de impostos.

222

As distorses de gnero na tributao

sobre os rendimentos pessoais
As distorses de gnero explcitas ainda persistem em algumas legislaes que determinam a tributao sobre os rendimentos pessoais. Estes se manifestam principalmente no tratamento
diferencial para homens e mulheres com relao s isenes e dedues que se permitem para a determinao do rendimento tributvel, assim como no tratamento dos rendimentos conjuntos do lar.
Em relao a este ltimo ponto, as distorses explcitas de
gnero operam quando os rendimentos provenientes de fontes no
trabalhistas, por exemplo, de rendas derivadas de ativos do lar,
so atribudos inteiramente ao esposo dentro da sociedade conjugal. Esta orientao no implica uma desvantagem econmica
para as mulheres, j que, ao ser atribudo ao esposo, ele quem
deve tributar sobre tal rendimento. Contudo, constitui uma discriminao contra as mulheres, toda vez que lhes negada entidade
como sujeitos do Direito Tributrio. Esta situao existe em vrios
pases (incluindo a Argentina), independentemente do fato de a tributao sobre os rendimentos pessoais ser conjunta ou individual.
Existem vrias maneiras de administrar a tributao sobre
rendimentos do lar nos impostos sobre os rendimentos pessoais
que resultam imparciais em termos de gnero. Por exemplo, atribuir estes rendimentos ao principal recebedor de rendimentos,16
atribuir os rendimentos, em partes iguais, a ambos os cnjuges;
permitir que os cnjuges decidam, eles mesmos, como atribuir estes rendimentos; atribuir os rendimentos ao cnjuge que possui a
propriedade legal sobre os ativos conjugais que geram os rendimentos sobre os quais est sendo tributado.
A outra raiz de distorses explcitas de gnero na tributao
sobre os rendimentos pessoais opera no tratamento das isenes
e dedues tributrias permitidas pela legislao. Um destes casos
ocorre quando o tratamento das dedues por gastos com famlia
16
Dada a estrutura genrica da distribuio dos rendimentos, esta situao
pode, entretanto, gerar uma distorso implcita de gnero, tal como se explicar
mais adiante.

223

 diferente segundo o sexo do contribuinte. Por exemplo, quando

se permitem dedues por esposa ao esposo, mas no vice-versa,
ou quando o montante desta deduo menor no caso da contribuinte que no caso do contribuinte.
Outra situao comum de discriminao explcita de gnero
se d no tratamento das dedues por filho ou filha na situao
dos lares biparentais, quando ambos os cnjuges so contribuintes
do imposto sobre os rendimentos pessoais. Na maioria das legislaes tributrias, estas dedues so permitidas apenas para um
dos cnjuges. A discriminao opera quando este cnjuge , por
norma ou costume, o esposo.
Em relao s distorses implicitas, estas se produzem por
duas situaes. Em primeiro lugar, quando a tributao sobre os
rendimentos pessoais se realiza na base dos rendimentos coletivos
do lar, e no a ttulo de cada pessoa individualmente. Em segundo lugar, quando existem estruturas tributrias fragmentadas, que
impem condies diferenciais para os rendimentos provenientes
de diferentes fontes.
A tributao conjunta sobre os rendimentos pessoais foi uma
caracterstica histrica dos sistemas tributrios dos pases europeus e deu lugar a uma ampla discusso acerca de seus impactos
discriminatrios sobre os rendimentos secundrios. Como opera
este mecanismo? Quando o rendimento tributvel estimado com
base no lar, a taxa de contribuio aplicada a que corresponde
faixa de rendimento em que se classifica o rendimento conjunto. No caso dos rendimentos secundrios do lar, esta costuma ser
uma faixa mais elevada que o que corresponderia se os impostos
fossem tributados de maneira individual.
Quer dizer, as pessoas cujos rendimentos representam uma
fonte de recursos secundria no lar so tributadas em uma taxa
que corresponde ao rendimento principal, que costuma ser mais
elevada que a que corresponderia a seu prprio rendimento. Dada
a estrutura genrica de acesso aos rendimentos, os recebedores
secundrios de rendimentos dos lares costumam ser as mulheres,
motivo pelo qual esta situao se transforma em uma distorso
implcita de gnero.

224

O problema com este tipo de distorses implcitas no somente o fato de que os recebedores de rendimentos secundrios,
majoritariamente mulheres, tenham de pagar uma taxa marginal (ou
extra) relativamente maior. A isto se somam os incentivos negativos
que esta situao pode ter sobre a busca de rendimentos e a insero trabalhista das pessoas. Com efeito, esta penalizao sobre os
rendimentos potenciais das mulheres pode contribuir para aprofundar a discriminao no mercado de trabalho, particularmente aquela que opera via menor participao econmica das mulheres.
Resumidamente, caso se pretenda combater a discriminao
econmica de gnero, que encontra uma de suas razes principais
nas dificuldades das mulheres de acessar o mercado de trabalho,
devem ser removidos todos os elementos que desencorajam a
oferta de sua fora de trabalho, que costuma ser, alm disso, mais
elstica que a dos homens adultos do lar. Aquele que opera pela
via tributria pode ser um destes mecanismos que desmotivam a
insero trabalhista das mulheres.
Finalmente, outra distorso implcita de gnero no tratamento
do imposto sobre os rendimentos pessoais opera quando existem
tratamentos diferenciais para diferentes fontes de rendimento, que
resultam mais desvantajosos para aquelas fontes onde as mulheres se encontram sobrerrepresentadas.
O caso argentino serve para ilustrar este ltimo ponto, j que,
no conjunto de normas do imposto de renda, verificam-se significativas desigualdades horizontais. Uma das mais severas a iseno
permitida para os rendimentos provenientes de rendas financeiras.
Dado que os homens se encontram sobrerrepresentados, em relao s mulheres, entre os proprietrios de ativos financeiros, a
existncia deste benefcio fiscal que os favorece representa uma
distorso implcita de gnero.
Outro exemplo o que ocorre com o tratamento das dedues
por gastos com famlia, permitidas para quem tributa sobre seus
rendimentos por via do imposto de renda (trabalhadores assalariados e autnomos), mas que no se encontram disponveis, em
compensao, para quem o faz por via do sistema do monotributo.
Justamente as mulheres se encontram sobrerrepresentadas neste

225

ltimo grupo de contribuintes, que corresponde aos trabalhadores

independentes de menor nvel de renda.
As tendncias de gnero na tributao indireta
A avaliao das tendncias de gnero presentes nos esquemas
de tributao indireta bastante mais complexa que a resenhada
para os impostos sobre rendimentos pessoais, porque os mesmos
so muito menos evidentes e, em geral, podem ser avaliados de
uma maneira menos direta.
muito difcil encontrar distorses explcitas de gnero neste
tipo de impostos, que se estabelecem sobre operaes de produo e consumo. Estes poderiam aparecer se fosse discriminado o
sexo do produtor ou consumidor na hora de impor o imposto. Porm, isto no parece ocorrer em nenhum lugar do mundo.
Do mesmo modo, neste caso, as distorses que podem ser
identificadas so implcitas e se encontram vinculadas com o uso
de isenes e tarifas reduzidas para certos tipos de consumo, que
podem estar afetando diferentemente homens e mulheres, assim
como castigando ou promovendo certos padres ou pautas de
consumo que tenham implicaes negativas do ponto de vista da
igualdade de gnero.
A determinao deste tipo de tendncia complexa, em parte
porque as decises de consumo operam nos lares e, dessa forma,
so difceis de captar. A chave para compreender este ponto que
os padres de consumo dos lares, sobre os quais operam as estruturas de tributao indireta, so o resultado de processos de
negociao atravessados pelas relaes de gnero dominantes. Se
tais relaes pudessem ser explicitadas, seria notrio que existem padres de consumo associados com modelos de tomadas de
deciso mais igualitrias em termos de gnero, e outros que, contrariamente, consolidam padres tradicionais os quais relegam a
autonomia das mulheres.
A chave da indagao passa, ento, por compreender que a
composio dos lares afeta as decises de consumo deles e sua
resposta s mudanas nos rendimentos e nos preos (dentre outras coisas, afetados pelos impostos). Definitivamente, isto implica

226

reconhecer que as elasticidades esto mediadas pelas relaes de

gnero no interior dos lares.
Um exemplo pode ajudar a compreender estes vnculos, assim
como a dar conta da complexidade para sua captao.17 Suponhamos que as mulheres tm um consumo de alimentos e de cuidados
com a sade proporcionalmente maior ao dos homens. Isto implicaria que uma estrutura tributria que favorea estes consumos
poderia apresentar uma distorso implcita de gnero contra os
homens. Entretanto, no contexto dos processos de tomada de deciso sobre a utilizao dos recursos do lar, esta tributao preferencial pode induzir a uma redefinio no uso dos rendimentos
com diferentes implicaes em termos de gneros.
Se a compra dos produtos bsicos para o lar considerada
um terreno das mulheres e determinada proporo do rendimento
do lar destinada aquisio destes bens, ento, o tratamento
tributrio diferencial para estes bens pode gerar um incremento
na proporo do rendimento dos lares sobre o qual as mulheres
tm controle. Estas propores, contudo, no necessariamente se
mantm constantes diante de uma mudana potencial no sistema
tributrio. possvel que os rendimentos de um tratamento tributrio preferencial para os bens bsicos se transformem em maior
disponibilidade de recursos a serem destinados aquisio de
bens no bsicos. No caso que mencionvamos, pode ser que uma
reduo nos impostos sobre os alimentos ou sobre os servios de
cuidado da sade se transforme em maior rendimento disponvel
para a aquisio de cigarro, lcool ou insumos para o carro (para
colocar em termos estereotipados, porm grficos).
Estas redefinies dependero das elasticidades do consumo
de outros bens, que, como se disse anteriormente, refletem, em
parte, as relaes de gnero expressas nos processos de tomada de deciso. Por exemplo, pode-se supor que a elasticidade do
preo do consumo de lcool pelos homens prxima a zero. Neste caso, um aumento no imposto sobre as bebidas alcolicas, que
pode ser pensado como uma medida favorvel para as mulheres se
17

Toma-se aqui o exemplo proposto por Stosky (1997).

227

for considerado que este um consumo majoritariamente masculino, derivar, contudo, em menor rendimento disponvel para o lar
e nenhuma diminuio no consumo do lcool.
Definitivamente, importante enfatizar que, para o estudo da
incidncia da tributao indireta, importante conhecer os processos de tomada de deciso nos lares, e como uma mudana no
sistema tributrio pode produzir redefinies no consumo dos diferentes membros do lar.
Na medida em que difcil contar com informao sobre os
processos de tomada de deciso no interior dos lares, a abordagem desse tipo de estudos se realiza por meio da anlise da incidncia tributria para diferentes tipos de lares, sobre os quais se
realizam certas suposies em relao com a participao econmica de homens e mulheres.
O caso mais habitual estudar o impacto diferencial de impostos sobre lares biparentais com apenas um recebedor de rendimentos (comumente, o homem) em comparao com lares com
dois recebedores (ambos os cnjuges). A pressuposio, do ponto
de vista da igualdade de gnero, que, nos lares onde as mulheres
contam com rendimentos prprios, os processos de tomada de deciso podem ser mais igualitrios.
Finalmente, necessrio tambm enfatizar que igualdade
de gnero, na incidncia tributria, no quer dizer que homens e
mulheres devam contribuir em partes iguais tributao. O princpio de habilidade de pagamento na tributao implica que a
participao dos homens no total dos impostos pagos deveria ser
superior das mulheres, na medida em que evidente que sua participao, no total de rendimentos e consumos tributveis, maior.
Uma concluso geral dos estudos de gnero sobre os sistemas
tributrios que aqueles que favorecem os consumos bsicos tendem a ter um impacto positivo sobre a igualdade de gnero. Isto
resulta do fato de que as mulheres aparecem, na evidncia internacional, sobrerrepresentadas em lares de menores rendimentos,
e que os lares chefiados por mulheres tm, em mdia, menores
rendimentos que os comandados por homens.
Por essa razo, qualquer medida tributria que dote de progressividade ou retire o carter regressivo da tributao indireta

228

ser positiva para a igualdade de gnero. Estas medidas podem

incluir a tributao de taxa zero a bens da cesta bsica, ou a
tributao de taxas diferenciais menores para certos consumos
bsicos (por exemplo, servios de transporte pblico, servios de
cuidados com a sade, gua potvel, combustvel para o funcionamento do lar etc.).
Razoavelmente, qualquer tratamento tributrio diferencial
deve atender a questes relativas aos custos incrementais de administrao de estruturas tributrias mais complexas. Neste sentido, um argumento habitual que o carter regressivo dos tributos
pode ser compensado com a atribuio dos recursos pblicos a
gastos favorveis s populaes de menores rendimentos.
Mesmo quando isto deve ser considerado, a experincia demonstra que, enquanto a tributao regressiva um dado, o gasto
progressivo menos certo e contundente. Do mesmo modo, a possibilidade de conseguir impactos distributivos por via dos sistemas
tributrios uma ferramenta de poltica que deveria ser considerada e promovida.
As implicaes de gnero dos impostos
sobre as empresas e o comrcio exterior
As implicaes, em termos de gnero, dos impostos que recaem sobre as empresas (e podem parcial ou totalmente ser transferidos para o consumo final), assim como dos impostos ao comrcio
exterior (que afetam os preos dos bens e servios no mercado domstico), podem ser analisadas da mesma forma como foi exposta
a considerao dos impostos sobre o consumo.
Nestes casos, existe uma implicao adicional, que deriva do
impacto que estes tributos podem ter sobre a estrutura produtiva e o emprego em ditos setores de atividade. Em tal situao, a
anlise das implicaes em termos de igualdade de gnero passa
por compreender qual o impacto da estrutura tributria sobre
setores de atividade que empregam, de forma desproporcional,
homens (ou mulheres).
Por exemplo, sendo o setor txtil um ramo de atividade com
sobrerrepresentao de emprego feminino, uma baixa nas taxas

229

de importao de produtos txteis pode ter um impacto negativo

no emprego das mulheres.
Da mesma forma, pode ser avaliada em que medida uma
mudana no sistema tributrio pode promover o investimento e
a produo em determinado setor que favorea a promoo do
emprego feminino.

O aprofundamento deste tipo de estudos pode contribuir, por

um lado, para eliminar discriminaes implcitas ou explicitas que
prejudicam a igualdade de gnero. Por outro lado, pode ajudar a
desenhar mecanismos que impliquem tratamentos diferenciais voltados para homens e mulheres frente ao fisco, mas que tenham,
justamente, implicaes positivas para a igualdade.

Estruturas tributrias para a igualdade de gnero

Avanar na anlise dos sistemas tributrios para avaliar suas
implicaes em termos de igualdade de gnero uma maneira de
contribuir para a busca de configuraes econmicas mais justas.18
No se trata de defender que os homens tributem mais impostos que as mulheres. De fato, isto o que ocorre na realidade, na
medida em que os homens tm maior acesso relativo riqueza e
aos rendimentos, e maior participao econmica nas transaes
sobre as quais os impostos so cobrados.
No que se refere mudana, tornar visveis situaes que
impliquem tratamentos explicitamente discriminatrios em funo
de gnero, ou que, implicitamente, castiguem em maior medida a
participao econmica das mulheres em relao aos homens.
Igualmente, trata-se de avaliar em que medida as estruturas
tributrias, com suas distorses implcitas e seu impacto sobre os
estmulos ou desestmulos participao econmica, esto consolidando ou evitando desafiar a estrutura de gnero na qual se
sustenta o funcionamento da economia, e que restam possibilidades de igualdade de oportunidades entre homens e mulheres. Alm
disso, cabe salientar que tais estruturas tributrias restringem a
autonomia econmica das mulheres.
A autora menciona que, na Argentina, no existiam antecedentes de estudos
das implicaes de gnero do sistema tributrio. Ela afirma que, durante a
elaborao do texto, estava em processo um projeto de pesquisa multicntrico
do qual se esperava a obteno de resultados para o caso argentino. Trata-se
do projeto de pesquisa Gender and Taxation: Improving Equity and Revenue
Generation, coordenado por Caren Grown (American University) e Imraan
Valodia (University of KwuaZulu-Natal), e desenvolvido com apoio de IDRC,
PNUD e Fundao Ford. Os resultados desse estudo foram publicados em Grown
e Valodia (2010). (N.E.)
18

230

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Valeria Esquivel

A economia do cuidado:
um percurso conceitual

As origens conceituais do que chamamos

de economia do cuidado
O que hoje conhecemos como economia do cuidado na literatura em lngua hispana e que remete s bases materiais que
sustentam os modelos de vida, como veremos mais adiante tem
sua origem no chamado debate sobre o trabalho domstico.
Nesse debate, que se desenvolveu durante os anos 1970 do sculo
passado, buscou-se compreender a relao entre o capitalismo e
a diviso sexual do trabalho, com uma classe privilegiada (os maridos) e uma classe subordinada (as donas de casa) (GARDINER,
1997; HIMMELWEIT, 1999). O trabalho domstico era pensado
assim como uma exigncia do capitalismo (ou, de forma complementar, dos homens, que exploravam suas mulheres) que devia
ser abolida (HIMMELWEIT, 1999). Esse esforo para incorporar o
trabalho domstico em conceituaes de origem marxista se realizou, entretanto, custa de deixar fora da anlise as configuraes familiares que no correspondiam ao arqutipo de homem
provedor/mulher cuidadora, desconhecendo tambm o trabalho
realizado para as geraes futuras de trabalhadores na criao
das crianas (MOLYNEUX, 1979).

ESQUIVEL, Valria. La Economa del cuidado: un recorrido

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Amrica Latina: uma perspectiva feminista. Buenos Aires: Red Gnero y Comercio,
2011. p. 20-30. Disponvel em: http://www.generoycomercio.org/areas/
capacitacion/Aportes-al-debate.pdf.

Texto original:

237

Mais adiante, entendeu-se o trabalho reprodutivo como

aquele necessrio para reproduzir a fora de trabalho, tanto presente quanto futura (BENERA, 1979; PICCHIO, 2003). J no era
necessrio aboli-lo, mas entender que sua desigual distribuio, em
termos de gnero, encontra-se na origem da posio subordinada
das mulheres e de sua insero desfavorecida na esfera da produo.
Assim, a nfase estava posta, sobretudo, para tornar visveis os
custos para as mulheres que a proviso desse trabalho reprodutivo
trazia emparelhados. Como no debate sobre o trabalho domstico,
a perspectiva era agregada ou sistmica: a conceituao da organizao da reproduo social e a tenso entre esta e as exigncias
da reproduo.
Na literatura saxnica, a economia do cuidado1 enfatiza a
relao entre o cuidado de crianas e adultos maiores, oferecido
na esfera domstica, e as caractersticas e a disponibilidade de
servios de cuidado, tanto estatais quanto privados. Nessas conceituaes, o trabalho de cuidado definido como as atividades
que so realizadas e as relaes que se iniciam para satisfazer
as necessidades materiais e emocionais de crianas e adultos dependentes (DALY; LEWIS, 2000, p. 285). A materialidade desse
trabalho apenas uma das dimenses da relao de cuidados,
que reconhece mais do que elementos motivacionais e relacionais
(JOCHIMSEN, 2003). A nfase na dimenso de proviso de cuidado do trabalho reprodutivo identifica sua origem em contribuies filosficas sobre a tica do cuidado, como as de Joan
Tronto (1993), e tambm em conceituaes feministas que situam
o cuidado como uma caracterstica central dos regimes de bemestar (DALY; LEWIS, 2000).

A economia do cuidado e o trabalho domstico

e de cuidados no remunerado
Essa evoluo conceitual sofreu tambm um deslocamento
do trabalho ao cuidado, parafraseando o ttulo do livro editado

por Susan Himmelweit (2000), que percorre essa evoluo. Nesse

sentido, a economia do cuidado estende as fronteiras do trabalho
reprodutivo para analisar ainda como o contedo de cuidado
de certas ocupaes, usualmente feminizadas, penaliza tambm os
trabalhadores e trabalhadoras que se desempenham nelas (BUDIG
et al., 2002 e os trabalhos editados por RAZAVI; SATAAB, 2010).
Esses estudos demonstraram que, nos setores provedores de cuidado, como educao, sade e servio domstico onde as mulheres
se encontram sobrerrepresentadas e permanece a ideia de que as
mulheres esto naturalmente equipadas para prover cuidados ,
os salrios tendem a ser menores (igualmente a outras caractersticas) que em outros setores.2
Contudo, em outro sentido, o foco da economia do cuidado nas
atividades de cuidado direto de pessoas exclui as atividades mais
instrumentais, o trabalho domstico propriamente dito cozinhar
ou limpar, por exemplo sob o argumento de que essas atividades no tm um contedo relacional e so, portanto, facilmente
substituveis por substitutos de mercado. Nas economias desenvolvidas, considera-se que a vida em famlia se concentra cada
vez mais em partilhar as comidas ou em ler contos antes de ir dormir, atividades para as quais no existem substitutos de mercado
e nas quais as diferenas de gnero seriam mais agudas (FOLBRE;
NELSON, 2000, p. 129; HIMMELWEIT, 2000, p. xviii).
Existem, pelos menos, dois problemas com essa substituio
conceitual. Em princpio, est claro que, em nossas economias, as
mulheres e os homens que provm cuidados no remunerados so,
tambm, quem mais executa trabalho domstico, e desconhecemos se as diferenas de gnero so mais ou menos pronunciadas
em um ou outro tipo de trabalho3 (BUDLENDER, 2008). Por outro
lado, o trabalho domstico pode ser pensado, de fato, como um
2
Esta uma experincia alternativa, porm no muito distante, dos efeitos
da segregao por gnero sobre os salrios (menores salrios em setores
feminizados).

Um aspecto que, seguramente, muito dependente do contexto. Na cidade de

Buenos Aires, as diferenas por gnero parecem ser mais marcadas no trabalho
domstico que no de cuidados.
3

238

Ver Folbre (2006), Himmelweit (2007) e Razavi (2007).

239

cuidado indireto, ou como uma pr-condio para que o cuidado direto ocorra (FOLBRE, 2006; RAZAVI, 2007).
O fato de que o grau de mercantilizao do trabalho domstico dependa da tecnologia dos lares e de seus rendimentos monetrios recorda-nos que a distribuio do trabalho domstico e
de cuidados no remunerado no pode ser pensada de maneira
independente do grau de desigualdade de rendimentos e dos nveis
de pobreza existentes. Mais ainda, seria possvel argumentar que
a diferenciao taxativa entre o trabalho de cuidados e o domstico um vis primeiro-mundista, similar diferenciao artificial
entre o trabalho domstico e a produo de subsistncia em contextos rurais (WOOD, 1997).
Porm, mais importante, conceitualmente, a nfase no cuidado de dependentes e a definio das relaes de cuidado como
profundamente assimtricas. Se no debate sobre o trabalho domstico estavam ausentes as crianas e, em geral, toda pessoa
dependente, nas atuais discusses acerca da economia do cuidado, os adultos no dependentes desapareceram completamente
do panorama.4 As mulheres, enquanto isso, passaram de subordinadas e dependentes de seus maridos a adultas autnomas (embora
no isentas de mandatos e presses sociais que pem em questo
essa autonomia) e provedoras de cuidado.5
Assim abordado, o cuidado de dependentes evoca uma concepo dualista (e esttica) de dependncia, como uma caracterstica
da personalidade e como oposta autonomia (FRASER; GORDON,
1994). Aplicvel apenas s crianas muito pequenas, duvidoso
que possam ser pensados assim os adultos doentes, portadores de
deficincia, ou simplesmente, os mais velhos (WILLIAMS, 2009,
p. 29). Com essa viso dualista, o par cuidador/a autnomo/a
- crianas e adultos dependentes receptores de cuidado, correse o risco de terminar reforando a ideia do homo economicus
Deveria ser dito quase completamente, uma vez que, nos ltimos escritos, o
cuidado de adultos saudveis mencionado superficialmente (FOLBRE, 2006, p.
186; HIMMELWEIT, 2007, p. 581).
4

Prez Orozco (2006) vai alm, ao sugerir que as mulheres obtm sua
autonomia ao posicionar outro/outra no lugar de dependente.
5

240

autossuficiente: o problema no se coloca desse modo pelo fato de

que essa categoria seja errada, mas porque se aplica s pessoas
no dependentes, em sua maioria, homens saudveis, mas tambm as mulheres durante um perodo relativamente extenso de
suas vidas (aquele chamado, no por casualidade, produtivo).6
Entretanto, receber cuidados no necessariamente se ope independncia ou realizao pessoal (SEVENHUIJSEN, 1998, p. iv), e
os adultos autnomos tambm podem dar e receber cuidados em
termos recprocos, tal como fazemos quando cuidamos de amigos, companheiro/companheira e familiares. Com efeito, no a
dependncia ou independncia, mas a interdependncia o que
caracteriza nossa condio humana (TRONTO, 1993).
O fato de nos distanciarmos do par cuidador/a autnomo/a
e receptor/a de cuidados dependente nos coloca em um terreno
mais rico, ao entendermos as necessidades de cuidado e as responsabilidades de cuidado como ideolgica e socialmente construdas. Recorda-nos que no h carter natural nelas (ou que h
muito pouco, apenas quando se pensa em crianas muito pequenas
ou em pessoas em risco de morte).
Esse olhar crtico no permite analisar a partir de uma perspectiva feminista os discursos que destinam papis de cuidado a
algumas mulheres, e os limitam em outras mulheres ou nos homens
(BARKER, 2005) por exemplo, os discursos maternalistas, presentes em polticas sociais como o Plano Famlias, que enfatizam
o papel exclusivo de cuidados das mes de menores recursos,
convidando-as a se retirarem do mercado de trabalho. Tambm

6
A seguinte citao mostra claramente esse risco: [D]ependentes foram
quase totalmente omitidos da predominante teoria (e poltica) econmica.
O homem econmico racional um adulto autossuficiente. Podemos confiar em
suas escolhas se assumirmos que ele tem preferncias decentes e capacidades
racionais. A soberania do consumidor implica que ele sabe o que melhor
para si. Mas, mesmo se aceitarmos este princpio para homens e mulheres adultos,
obviamente isso no se aplica a crianas. Tambm no se aplica a muitos doentes
ou idosos enfermos. Mesmo que o homem econmico racional pudesse subsistir
inteiramente por conta prpria durante parte de sua vida til, parece improvvel
que ele possa atingir a idade adulta ou sobreviver velhice sem alguma ajuda
altrusta distintamente (Grifos da autora) (BADGET; FOLBRE, 1999, p. 315).

241

entender as relaes sociais que se do nos lares e nas famlias,

em particular o carter social (por oposio a privado) das desigualdades de gnero nas cargas de trabalho e nos modelos de vida
(GARDINER, 2000).
A excluso do cuidado de no dependentes, em geral, e do
trabalho domstico, em particular, problemtica precisamente
porque continua sendo o caso em que os homens autnomos tendem a se beneficiar do trabalho de mulheres (tambm autnomas)
para sustentar seus modelos de vida (PICCHIO, 2003, p. 11). Omitir esses outros componentes do velho trabalho reprodutivo da
anlise elimina um trao de persistente desigualdade de gnero,
particularmente urgente em contextos em que a pobreza de rendimentos no permite ter acesso a substitutos de mercado para eles.
Nesses casos, as desigualdades de gnero no se resolvem com
o simples expediente de terceirizar o trabalho domstico. Pelo
contrrio, so reforadas pelas desigualdades de rendimentos.7
Talvez uma sntese apropriada dessa evoluo conceitual do
trabalho domstico ao reprodutivo (e dali ao trabalho reprodutivo de cuidados) seja a passagem de entender o lar como um
lugar de trabalho, mesmo quando sem dvida o ainda, a um lugar de cuidado, como seguramente sempre o foi (HIMMELWEIT,
2000, p. xviii). As anlises que entendem o trabalho reprodutivo
somente como uma categoria macroeconmica ou sistmica costumam omitir o fato de que esse trabalho sustenta as relaes
interpessoais e familiares, enfatizando mais os custos de quem o
prov que as contribuies para o bem-estar de quem o recebe
(BENERA, 2003, p. 169). As anlises que apenas se interessam
pelo contedo relacional do cuidado tendem a passar ao largo
das dimenses materiais e, inclusive, financeiras do trabalho de
cuidados em geral e do trabalho domstico em particular, e de
seus claros vnculos com as desigualdades de gnero e classe,
construdas em nvel social (RAZAVI, 2007, p. 16).
Esse argumento valido para nossas economias e tambm para as
desenvolvidas. A interseo entre classe e gnero est muito pouco presente na
literatura especializada nos pases centrais, porm no necessariamente em suas
realidades (ver BARKER, 2005 e CHARUSHEELA, 2003).

242

As funes do trabalho domstico

e de cuidados no remunerado
Vou exemplificar o que acabei de dizer. O seguinte grfico mostra, na parte superior, uma simplificao do fluxo circular de renda, como tipicamente o veem os estudantes de macroeconomia.
A partir de uma perspectiva agregada, os economistas identificamos dois mbitos (ou dois tipos de agentes): as empresas e as famlias. Cada um deles pensado a partir da macroeconomia como
uma caixa preta (apenas importa o comportamento agregado).
Empresas e famlias se encontram no mercado. As empresas demandam trabalho remunerado e pagam salrios, enquanto as famlias demandam bens e servios, utilizando os rendimentos que
geram pela venda de seu trabalho (um fluxo similar est associado
a outros fatores de produo, como o capital ou a terra, porm a
maioria das famlias s proprietria de sua fora de trabalho).
O grfico mostra tambm um circuito econmico ampliado,
proposto por Antonella Picchio (2001) como um mapa do conjunto das relaes econmicas. Nesse circuito, os intercmbios
mercantis so apenas uma parte da economia. Alm da produo
e distribuio mercantil, encontra-se o espao do desenvolvimento humano, centrado em manter e estender os modelos de vida.
As famlias contam com os rendimentos monetrios para adquirir
bens e servios de mercado, porm tambm contam com o trabalho domstico e de cuidados no remunerado [grifo da autora].
Esse trabalho lhes permite estender os rendimentos monetrios
(transformando os bens adquiridos no mercado em produtos que
podem ser consumidos, provendo servios de cuidado no remunerados aos membros das famlias que, de outra maneira, deveriam
ser adquiridos no mercado) e expandir o bem-estar por meio do
desenvolvimento de dimenses que no so materiais, como aquelas relacionadas com os afetos e as relaes sociais (a interao
com outros, a manuteno de uma vida saudvel, a possibilidade
de incorporar saberes e conhecimentos). As famlias deixam de ser
apenas consumidoras para serem tambm produtoras. A economia inclui ainda esse espao de desenvolvimento humano, no
qual o centro so as pessoas, no o mercado.

243

Alm de estender e expandir o bem-estar, as famlias regulam o tamanho da populao trabalhadora (no grfico, Reduo).
Elas sustentam cotidianamente a fora de trabalho (uma alegoria
possvel dizer que nos permitem, a cada dia, aparecer alimentados, vestidos, e saudveis em nossos empregos) e sua reproduo
em mdio prazo (as novas geraes de trabalhadores). Por isso, a
conceituao desse trabalho como reprodutivo, o qual mencionamos antes.8 No entanto, as famlias tambm sustentam aqueles
e aquelas que no vendem seu trabalho no mercado, agindo como
colcho ou amortizador diante das diferentes conjunturas do
mercado de trabalho.
FLUXO CIRCULAR ESTENDIDO
PRODUO

FUNDO DE SALRIOS

(Empresas)

(Lhw=W; w>0)

Produo e
Distribuio
Mercantil

(P-W=S>0)

POPULAO OCUPADA
FAMLIAS

Modelo de vida
(bens de mercado
e servios)
TRABALHO NO
REMUNERADO

Reduo

POPULAO
TRABALHADORA

(wd=0; Ldhwd=0)
(Wd>0; Ldhwd>0)

Expanso
Espao de
Desenvolvimento
Humano

Extenso

BEM-ESTAR

MODELOS DE VIDA
AMPLIADOS

Fora de trabalho:
Ativa (populao ocupada
e desocupada); Inativa (populao
aposentada, incapacitada,
estudantes, donas de casa)
Sade
Saberes e conhecimentos
Relaes sociais e pessoais

Bens de mercados e servios

transformados

LEGENDAS: S: sistema / P: valor da produo / W: fundo de salrios / L: n de trabalhadores participantes

/ h: horas de trabalho / w: salrio unitrio mdio / d: refere-se aplicao das variveis por domiclio

Fonte: PICCHIO, 2001.

8
Prefiro no utilizar essa expresso devido ao fato de que se contrape
(erroneamente) ao trabalho produtivo e tem certas reminiscncias biolgicas,
associadas reproduo humana, quando muito mais que esta.

244

Custos e benefcios do trabalho domstico

e de cuidados no remunerado
Embora o trabalho domstico e de cuidados no remunerado seja, por um lado, provedor de bem-estar nessas dimenses,
tambm um custo para aqueles que o proveem (de tempo,
energia e, inclusive, de rendimentos no tributveis). Essa tenso
subsiste apesar da evoluo conceitual anterior e tem um forte
contedo distribucional: de gnero, classe e gerao.
Pensemos, por exemplo, em uma famlia com e em outra sem
crianas. Sobre a base da literatura tradicional a respeito do bemestar e da pobreza, para comparar o modelo de vida dessas duas
famlias, deve-se olhar o rendimento per capita desses lares, ajustado por economias de escala, uma vez que mais barato viver entre vrios, e as crianas consomem menos que os adultos.
Suponhamos que uma comparao assim nos mostre essas duas
famlias como equivalentes em termos de rendimentos per capita
(igualmente pobres ou ricas). Entretanto, no s fica claro que as
crianas no geram rendimentos monetrios (por isso, os adultos
da segunda famlia tm de ter gerado mais rendimentos que os
da primeira), como tambm que os custos das crianas para seus
pais no so apenas monetrios. O trabalho de cuidado (esse que
lhes permite desenvolver-se, aprender, crescer) no est contabilizado na medio do rendimento, mas bem poderia ser pensado
como um rendimento (no monetrio) que contribui para o bemestar. E como um custo para os adultos, que tm menos tempo
livre (FOLBRE, 2009).
Sigamos com um exemplo similar, porm incorporando os
servios de cuidado. Imaginemos duas famlias idnticas em sua
estrutura (me, pai, crianas pequenas). Uma delas tem acesso a
um jardim da infncia pblico de duplo turno, e a outra no (tambm no tem rendimentos para pag-lo). Essa segunda famlia (na
maioria dos casos, a me) compensa com seu trabalho de cuidado essas carncias. No entanto, frequente que essa compensao
tenha custos em termos da insero trabalhista das mes (tanto
em termos de participao no mercado de trabalho, quanto ao tipo
de postos aos quais elas tm acesso) e, portanto, nos rendimentos

245

monetrios dessas famlias,9 aproximando-as mais da pobreza. Esses

efeitos se exacerbam quando nos distanciamos desse padro tradicional de famlia e pensamos em outros modelos familiares, em particular naqueles em que a nica recebedora de rendimentos a me.

O debate sobre a economia do cuidado

em contextos como o nosso
Devo mencionar que as economistas feministas que sustentam
esses debates nas economias centrais tm uma agenda particular
em torno das problemticas de seus pases, onde a crise do cuidado parece manifestar-se na diminuio da taxa de natalidade e na
dificuldade para cuidar de uma populao de adultos maiores em
expanso. Essa no , necessariamente, a agenda de pases como
os nossos (exceto, talvez, o caso do Uruguai).10
Em sociedades muito desiguais, como a nossa, o cuidado se
recebe e se prov de maneira muito diferente, em diferentes faixas
de rendimentos. Na comparao anterior, entre a famlia que acessava ao jardim de infncia pblico e a que no o fazia, supnhamos
um mesmo nvel de rendimentos. Porm, famlias com nveis elevados de rendimentos e com crianas podem organizar a proviso de
cuidado (tanto direto quanto indireto), recorrendo a substitutos de
mercado para o trabalho domstico e de cuidados no remunerado (no em menor escala, providos pelo servio domstico). A desigualdade de rendimentos entre as famlias que compram esses
servios e os salrios das empregadas domsticas (praticamente
todas mulheres, voltando ao exemplo que foi mencionado antes)
sustenta essa ordem de coisas (ESQUIVEL et al., 2009).
A relao entre o funcionamento do mercado de trabalho e a
proviso e distribuio do trabalho domstico e de cuidados no
remunerado tem tambm caractersticas peculiares em sociedades nas quais uma poro importante da populao ocupada est
9
O acesso a servios pblicos gratuitos um rendimento (em espcie) que
deveria ser contemplado tambm em clculos de pobreza e desigualdade.
10
Para anlises referidas a pases em desenvolvimento, ver, por exemplo, Esplen
(2009) e Rodrguez Enrquez (2007).

246

em condies precrias, ou no registrada. Em um contexto como

esse, a importao de algumas propostas de polticas tendentes
redistribuio do trabalho domstico e de cuidados no remunerado, como as licenas-paternidade, embora louvveis, tendem
a reforar a diferenciao entre trabalhadores registrados e no
registrados, uma vez que essas mudanas regulatrias afetam
apenas os primeiros. (De fato, cabe recordar que, na Argentina,
a licena-maternidade no representa custos para os empregadores, se a futura me estiver registrada, de maneira que muito
importante avanar na cobertura do registro entre as ocupadas).
Nesse contexto, parece mais interessante ampliar a cobertura de
jardins de infncia e creches (e apoiar o acesso universal no que se
refere aos demais nveis educacionais), com o duplo propsito de
melhorar as oportunidades de trabalho das mes e oferecer oportunidades educacionais para as crianas (BENERA, 2006).

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249

Cristina Carrasco

O paradoxo do cuidado:
necessrio, porm invisvel

Introduo
Tradicionalmente, a economia definiu seu objeto de estudo
e nisso foram cmplices as diferentes correntes de pensamento
dentro de fronteiras muito estreitas e excludentes: s se considera
econmico o que tem uma dimenso mercantil. Em consequncia, todos os processos que esto margem do mercado, por definio, ficariam excludos do campo de estudo da disciplina econmica. Particularmente grave a excluso dos diferentes trabalhos
que no se realizam segundo as relaes capitalistas mercantis,
mas que so absolutamente necessrios para que a vida continue
e, inclusive, so indispensveis para que o mercado possa funcionar. Refiro-me, especialmente, ao trabalho voluntrio (ou de participao cidad) e ao trabalho no remunerado, que desenvolvem,
fundamentalmente, as mulheres no lar. Quer dizer, a economia se
define, falsamente, como autnoma sem aceitar nem reconhecer
que se apoia em outros setores ou atividades que no pertencem
rbita mercantil (ELSON; BUDLENDER; SHARP, 1998; CARRASCO;
MAYORDOMO, 2000; PICCHIO, 2001; CARRASCO et al., 2004).
Mesmo consciente da importncia do trabalho voluntrio
como atividade de coeso social, o interesse desse artigo centra-se
no trabalho tradicionalmente chamado domstico, realizado, habitualmente, por mulheres sem contrapartida monetria. E, mais
especificamente desenvolvido, nas atividades relacionadas com o

Texto original:
CARRASCO, Cristina. El paradojo del cuidado. Revista de Economa
Crtica, Valladolid, n. 5, p. 39-64, 2006.

250

251

cuidado das pessoas. Desde que nos anos 1960 se comeou a debater a invisibilidade do trabalho domstico e o seu papel determinante na reproduo da fora de trabalho, percorreu-se um longo caminho conceitual at fazer emergir o trabalho de cuidados como a
atividade crtica para a economia, tanto em nvel macroeconmico
como um dos trabalhos necessrios para que a vida continue
quanto no microeconmico em relao organizao do tempo
e do trabalho dos lares, com uma importante dimenso de gnero.
Habitualmente, tanto as empresas quanto o setor pblico tendem a considerar a oferta de fora de trabalho e a continuidade
da vida humana como um dado, sem assumir a enorme quantidade
de tempo de cuidado que isso representa. A partir da economia
feminista de uma parte dela1 , insiste-se na urgente necessidade
de incorporar aos modelos macroeconmicos, assim como ao desenho e implementao de polticas pblicas, o trabalho familiar
domstico e o trabalho de cuidados, j que, sem eles, no apenas
as pessoas no sobreviveriam, como tambm o mercado no subsistiria.2 Se acreditamos que o objetivo social, econmico e poltico
central so a pessoas, sua qualidade de vida e seu bem-estar, nesse caso, o cuidado uma parte constitutiva fundamental.
Entretanto, tradicionalmente, o cuidado tem sido considerado
como uma responsabilidade social, mas um tema privado e, especificamente, um assunto de mulheres (CARRASCO, 2001). Como
consequncia, no est sendo dada resposta a um tema fundamental que repercute, cada vez mais, em dificuldades de organizao do tempo e do trabalho, basicamente das mulheres, e no bemestar de todas as pessoas, tema que se torna mais complicado em
razo do envelhecimento demogrfico da populao.
Neste artigo, interessa chamar a ateno para esses aspectos, destacando, fundamentalmente, a dimenso subjetiva do

1
Atualmente, est-se diferenciando entre economia feminista e economia
de gnero. Ver Picchio (2005) e Prez (2005).
2
Sobre esses aspectos, a bibliografia vasta. Algumas referncias so Bakker
(1998), Carrasco (1991), Floro (1995), Folbre (2001), Himmelweit (2002)
e Picchio (2001).

252

cuidado, pois a que permanece mais invisvel. O cuidado no ,

necessariamente, um trabalho especfico em si mesmo, mas que
pode ser desenvolvido por meio de uma ampla categoria de atividades. Implica efeitos, relaes, suporte emocional etc.; todos
esses aspectos absolutamente necessrios para o desenvolvimento humano e que, contudo, foram ficando ocultos na medida em
que o trabalho domstico comeou a se tornar visvel. Trata-se,
pois, de insistir na necessidade de fazer emergir essas dimenses
intangveis que, facilmente, escapam s anlises e estatsticas
tradicionais.
Com esse objetivo, nestas pginas, reconstri-se o caminho
percorrido, nas ltimas dcadas, pelo pensamento feminista em
relao ao trabalho domstico e de cuidados, tanto a partir de
uma dimenso conceitual quanto de uma dimenso aplicada.3
Importa observar como ambas as perspectivas convergem nas dificuldades, por um lado, de conceituar e, por outro, de captar, no
terreno emprico, o trabalho de cuidados. Como consequncia
lgica, aponta-se a urgente necessidade de desenvolver novas
metodologias que permitam visualizar esses elementos de difcil
quantificao e integr-los s anlises econmicas.
Na primeira seo, recupera-se a discusso mais conceitual
em torno do trabalho domstico, desde os primeiros debates
at o momento em que o trabalho de cuidados emergiu como
aspecto crtico e fundamental do trabalho no remunerado. A
segunda seo dedicada ao tempo de cuidados. Inicia-se com
uma reflexo sobre a ideia de tempo para que, a seguir, os
problemas sejam concretizados no terreno aplicado: a medio
do tempo de cuidado. Finalmente, na terceira seo, aborda-se a
necessidade de desenvolver novas metodologias para captar as
diversas facetas do cuidado.

3
O caminho que aqui se recupera guarda relao com determinada corrente de
pensamento feminista, que, a partir da economia, debateu diferentes dimenses
do trabalho domstico e de cuidados. Trata-se apenas de parte de uma discusso
e reflexo muito mais ampla sobre o trabalho das mulheres, realizada com uma
perspectiva de gnero ou feminista, a partir de diferentes disciplinas sociais.

253

Do trabalho domstico ao trabalho de cuidados

As discusses em torno do trabalho no remunerado realizado nos lares se iniciaram nos anos 1970 e, curiosamente, a partir
de diferentes correntes de pensamento. Por um lado, o que se denominou A nova economia da famlia se apresentava como novo
programa de pesquisa integrado dentro do paradigma neoclssico
e, por outro, mediante o que hoje se conhece como o debate sobre o trabalho domstico, o qual se configura como um debate
entre pessoas, proveniente da tradio marxista e do pensamento feminista. Ademais, desenvolveu-se, nesses mesmos anos, uma
terceira linha de anlise do trabalho domstico, que tem lugar no
no campo essencialmente terico como os anteriores, mas no terreno mais aplicado da quantificao e da valorizao.4
Podem-se apontar diferentes razes pelas quais o trabalho
domstico tenha-se tornado preocupao de alguns pesquisadores naqueles anos: em primeiro lugar, a incorporao das mulheres
de classe mdia ao mercado de trabalho (como situao permanente em suas vidas) e a mudana de modelo familiar ao menos, em nvel simblico fizeram com que o tempo das mulheres
cobrasse novas dimenses e se pensasse em termos de substituio e avaliao em funo do trabalho assalariado (CARRASCO;
HIMMELWEIT, 1995). Em segundo lugar, h uma oferta crescente
de bens e servios de mercado como substitutos da produo domstica. Isso tem duas consequncias: por um lado, se existem
substitutos de mercado para os bens domsticos produzidos com
trabalho assalariado, no h motivo para no considerar trabalho
a atividade realizada no lar, e, por outro, as mulheres, ao realizarem um trabalho assalariado, podem adquirir, no mercado, os bens
que, antes, produziam em casa. Dessa maneira, est-se frente a
uma situao nova, impensvel meio sculo antes: pode-se optar
entre diferentes formas de satisfazer s necessidades familiares.
A possibilidade de satisfazer s demandas do lar com o trabalho
A chamada Nova economia da famlia se mantm dentro do paradigma
neoclssico e no questiona as desigualdades de sexo/gnero; por isso, no de
nosso interesse fazer essa discusso no presente artigo.
4

254

domstico ou com bens adquiridos no mercado colabora para que

o trabalho domstico aflore e comece a se tornar visvel. Como
consequncia disso, o trabalho domstico emerge porque pode ser
refletido no trabalho mercantil, um trabalho reconhecido e valorizado socialmente. Paradoxalmente, os aspectos mais subjetivos da
referida atividade que requerem uma relao pessoal, precisamente aqueles que lhe do identidade prpria e que, por definio,
no tm substituto de mercado , permanecem ocultos.
A discusso conceitual se inicia com o debate sobre o trabalho domstico, que girou principalmente em torno da natureza
do trabalho domstico e sua relao com o modo de produo
capitalista.5 Dada a tradio marxista qual se vincula a maioria
dos participantes nos debates, no de estranhar que a tentativa de analisar o trabalho domstico fosse realizada utilizando as
categorias que Marx havia construdo como prprias do trabalho
assalariado. A maioria dos participantes na discusso, de filiao
marxista, manteve a tese de que o trabalho domstico respondia a uma necessidade do capitalismo, fundamentalmente, como
participante na reproduo da fora de trabalho. Manifestava-se,
assim, o carter econmico/mercantil do debate ao se centrar apenas na reproduo da fora de trabalho e no na satisfao das
necessidades de toda a populao. No se falava de necessidades
ou atividades de cuidados, mas identificava-se o trabalho domstico com as tarefas mais concretas realizadas, tradicionalmente, nos lares: lavar, cozinhar, limpar etc., estabelecendo-se uma
constante referncia ao trabalho assalariado, tanto terminolgica
quanto conceitualmente. Contudo, tambm se questionou por
parte de muitas feministas da poca a anlise realizada, exclusivamente, em termos dos interesses do capitalismo e sugeriu-se
que o trabalho domstico fosse analisado em funo dos conflitos
de gnero: opunha-se, dessa forma, a lgica do patriarcado
lgica do capital.

A extensa bibliografia existente sobre o debate dispensa a necessidade

de nos determos nele. Balanos acerca da referida discusso se encontram
em Carrasco (1991), Borderas e Carrasco (1994).
5

255

De qualquer forma, para esse objeto, o significativo foi o interesse de reconhecer como trabalho a atividade realizada nos lares
mediante um referente mercantil: se a anlise do trabalho domstico respondia s categorias marxistas de proletariado, modo de
produo, mais-valia, valor etc., era possvel aceitar que tinha caractersticas anlogas ao trabalho assalariado e, portanto, deveria
ser conceituado tambm como trabalho. Argumentava-se que
o trabalho domstico respondia noo de trabalho, j que: precisava de tempo e energia para ser realizado (por isso, podia ser
atribudo um custo de oportunidade); fazia parte da diviso do trabalho (as contribuies de mulheres e homens para o lar eram diferentes); e produzia bens e servios (comida, limpeza) separveis da
pessoa que os realizava, ou seja, podiam ser produzidos no mercado, embora mediante outras relaes de produo (HIMMELWEIT,
1995, 2002). Dessa maneira, no estava sendo estabelecida uma
definio prpria do trabalho domstico, mas as tarefas que so
realizadas no lar se refletiam em outra atividade que, previamente,
tinha sido definida como trabalho. E, embora o trabalho domstico no cumprisse a condio de ser uma atividade assalariada, a
noo de trabalho que se manejava para defini-lo era a de trabalho assalariado produtor de mercadorias. Trata-se de uma ideia
abstrata de trabalho que separa o trabalhador/a trabalhadora do
objeto produzido.
Apesar da constante tentativa de reconhecer o trabalho
domstico por sua identificao mercantil, os debates anteriores
tiveram alguns efeitos positivos. Comeou-se a: visualizar as
atividades realizadas no lar, entender que a escassa participao
trabalhista das mulheres no era produto de preferncias
pessoais, reconhecer a participao do trabalho domstico na
reproduo da fora de trabalho, reconhecer as discriminaes
por sexo na diviso do trabalho, dentre outros (CARRASCO, 1991;
HIMMELWEIT, 2002).
Posteriormente, da academia e do movimento de mulheres,
comearam a ser reconhecidos os valores prprios do trabalho domstico como valores sociais fundamentais, que, antes, encontravam-se ocultos sob a imposio de um papel no escolhido. Foram

256

sendo destacadas caractersticas prprias da atividade realizada

no lar no comparveis com as de mercado, distinguiram-se qualificaes e capacidades especficas das mulheres desenvolvidas no
interior do lar (no reconhecidas oficialmente) e formas de organizar e estruturar a vida e o trabalho que outorgavam s mulheres
uma identidade diferente da masculina (BORDERAS; CARRASCO,
1994). Definitivamente, tratava-se de um trabalho diferente, cujo
objetivo era o cuidado da vida e o bem-estar das pessoas do lar, e
no a conquista de benefcios, como , em sua grande maioria, o
trabalho de mercado. A partir dessa nova perspectiva, as mulheres j no eram secundrias e dependentes, mas pessoas ativas,
protagonistas de sua prpria histria, criadoras de culturas e valores do trabalho, diferentes dos modelos de trabalho masculino.6
As ideias anteriores tomaram corpo no chamado esquema produo/reproduo, que simboliza a existncia de dois trabalhos,
com caractersticas prprias apesar de inter-relacionados, que
participam com um grau equiparvel de importncia na reproduo do sistema global. Mediante esse entendimento, o que se
sugerir, fundamentalmente, conceder organizao social da
reproduo humana a mesma importncia conceitual que a organizao da produo assalariada. Como conceitos tericos, ambas
as esferas coexistem no mesmo nvel de abstrao: a existncia de
uma requer a da outra. Dessa maneira, rejeita-se a ideia de que
a esfera da reproduo subsidiria da de produo e entende-se o sistema como uma estrutura na qual ambas as esferas
aparecem articuladas entre si, sem que haja, necessariamente,
dependncia de uma em relao outra (HUMPHRIES; RUBERY,
1984; CARRASCO, 1991; PICCHIO, 1992). Com isso, produz-se
uma ruptura importante: a identificao do trabalho domstico
est distanciando-se do modelo masculino mercantil dominante e,
este tem sido reconhecido por suas caractersticas prprias.
A tentativa de recuperar e dar valor atividade realizada nos
lares como um trabalho necessrio levou muitas autoras a desenvolver e utilizar o esquema produo/reproduo. Entretanto,
6

Essas ideias se desenvolvem na Introduo de Amoroso et al. (2003).

257

apesar do fato de que este novo enfoque recuperava a atividade das mulheres e se apresentava, nesse sentido, mais frtil como
marco analtico, persistia o problema de conceber a sociedade de
forma dicotmica. Dicotomia que responde antiga tradio liberal de estabelecer uma separao confusa e ambgua entre o
pblico e o privado como esferas sociais nicas e antagnicas:
o pblico, destinado aos homens (o espao poltico-econmico,
com poder e reconhecimento social) e o privado, destinado s mulheres (o espao domstico, isento de poder). Situao que foi legitimada pelo pensamento econmico clssico e, posteriormente, pelo neoclssico , que s entendeu como produo e trabalho
a atividade que se realizava de forma remunerada no mercado e
nunca concedeu categoria econmica ao trabalho no remunerado realizado nos lares.
Hoje, olhando para trs, vemos que a utilizao do chamado
marco de anlise produo/reproduo, para assinalar a existncia de dois tipos de trabalhos, foi til e esclarecedor em seu
momento e permitiu tornar visvel o trabalho familiar domstico.
Porm, ao reproduzir a antiga dicotomia liberal patriarcal, desvirtuava a realidade e dificultava a anlise a partir do objetivo dos
modelos de vida.
A utilizao de diferentes marcos analticos para estudar a
atividade desenvolvida no lar gerou uma discusso paralela sobre
o conceito de trabalho.
O termo trabalho domstico, que remetia a uma ideia de
atividades tradicionais (lavar, costurar, cozinhar, passar etc.) realizadas no lar, foi sistematicamente substitudo por diversas palavras para nome-lo. O fato de existir uma variada terminologia
para expressar um nico conceito um indicador de que nenhum
dos termos utilizados totalmente satisfatrio. O termo trabalho de reproduo (ou trabalho reprodutivo) para designar o
trabalho domstico era uma clara consequncia da utilizao do
esquema produo/reproduo e tentava representar todas as
atividades desenvolvidas no lar, diferenciando-as da ideia de produtivo que se reservava para o mercado. Contudo, essa terminologia acentuava a separao dos dois mbitos, reconhecendo que
os trabalhos eram atividades diferentes e separadas. Um problema

258

adicional que, em economia, o termo reprodutivo se utiliza para

os esquemas sraffianos7 de reproduo/excedente. Tambm se
criou a terminologia trabalho familiar domstico para incorporar o trabalho de mediao realizado fora do espao familiar
entre as novas necessidades familiares e os servios oferecidos
pelo Estado de bem-estar social. E, inclusive, de forma genrica,
utiliza-se trabalho no remunerado, termo pouco preciso, j que
inclui qualquer trabalho que no tenha contrapartida monetria,
como o trabalho voluntrio ou o familiar, realizado, sem remunerao, por membros de uma famlia na empresa familiar.
De qualquer forma, a busca de novos termos para designar o
trabalho domstico no era um problema puramente semntico,
mas, no fundo, estava o interesse de delimitar as atividades que o
conceito compreendia. A essa situao, no era alheio um debate
que estava na sociedade: a valorizao (em termos monetrios)
do trabalho familiar domstico, que exigia especificar quais atividades deveriam ser consideradas trabalho domstico e, portanto,
suscetveis de medio e valorizao.
Definitivamente, o enfoque produo/reproduo no permitia escapar da dimenso mercantil patriarcal. De fato, a atividade
com definio e valorizao prprias continuava sendo a produo
mercantil, e a outra, a reproduo, s podia existir na medida em
que se refletia na anterior. A necessidade de romper com o referido
esquema exigia, ento, transcender a dicotomia produo/reproduo e entender os processos de produo e trabalho como um
nico processo mais complexo, cujo objetivo era a satisfao das
necessidades humanas e das condies de vida. Sugeria-se que,
de maneira diferente, os diferentes trabalhos participassem nos
processos de manuteno da vida humana. Essa viso contrria
que provm da economia dominante, na qual se entende que as
necessidades se satisfazem com o trabalho, porm no com o

7
Referncia ao economista italiano Piero Sraffa (1898-1983). Sua obra
destaca-se por importantes contribuies teoria econmica, entre as quais, as
que se referem ao debate sobre a teoria do valor do trabalho. O conjunto de sua
obra deu origem escola sraffiana. Alm de seu trabalho no campo da economia,
foi colaborador de Ludwig Wittgenstein, no campo da filosofia. (N.E.)

259

trabalho em um sentido amplo, mas com o realizado em troca de

dinheiro. o dinheiro que, por meio do mercado, permitir o acesso a recursos para satisfazer s necessidades das pessoas do lar.
Nesse contexto, a anlise, cada vez mais profunda, do contedo das atividades desenvolvidas no lar levou, de maneira bastante
natural, a abordar os aspectos subjetivos das necessidades e o
importante papel que o trabalho de cuidados desempenhava.
Dessa maneira, o cuidado (traduo imprecisa do ingls care)
comeou a emergir como um aspecto central do trabalho domstico, como a dimenso fundamental que o distanciava do trabalho assalariado. O trabalho domstico que inclui as atividades
de cuidados apresentava-se, nesta nova perspectiva, no como
um grupo de tarefas que se podem catalogar, mas, pelo contrrio,
como um conjunto de necessidades que precisam ser satisfeitas.
A identificao dos aspectos subjetivos do trabalho domstico
que tem a ver, diretamente, com os cuidados, a qualidade de vida
e o bem-estar abordou, cada vez mais, a necessidade de valorizar essa atividade por si mesma, de reconhec-la como o trabalho
fundamental para que a vida continue. Consequentemente, essa
atividade a que deveria servir de referente e no o trabalho realizado no mercado. Isso representava uma mudana de paradigma:
o eixo central da sociedade e, portanto, da anlise deveria ser a
atividade complexa realizada no lar, que permite s pessoas crescerem, desenvolverem-se e manterem-se como tais.8
Reconhecer que a atividade central devia ser o trabalho de
cuidados levou algumas autoras a recuperar a ideia de trabalho
para essa atividade, entendendo-a no como algo abstrato e distante da pessoa como se entende, habitualmente, o trabalho/
emprego , mas como algo que se define, precisamente, a partir da
relao que implica. Mediante essa perspectiva, quando o trabalho
desloca-se do lar e comea a produzir para o mercado, perde sua
categoria original, sendo desvalorizado e desvirtuado ao eliminar a
relao humana que continha (BOSCH et al., 2005). A produo de

8
Esses aspectos esto tratados nos diferentes artigos do livro de Amoroso et al.
(2003) e em Bosch et al. (2005).

260

mercadorias despersonalizada, distante da pessoa que as produz

e, por isso, da relao.
necessrio, portanto, no somente recuperar o reconhecimento e a valorizao social desse trabalho; a
questo de fundo seria recuperar a ideia de trabalho
com todas as suas dimenses enriquecedoras, como
fonte de todas as relaes para aquela atividade
que se desenvolvesse com as caractersticas que tem
a atividade de cuidados (BOSCH et al., 2005).
Contudo, trabalho de cuidados uma noo um tanto ambgua, que compreende cuidados fsicos e suporte emocional ou
afetivo, dimenses que tendem a andar juntas, embora nem sempre isso acontea. Muitos cuidados fsicos podem ser mercantilizados ou desenvolvidos pelo setor pblico, e, no necessariamente, a
pessoa cuidadora estabelece uma relao afetiva com a cuidada.
Normalmente, cuidar requer tarefas concretas, como lavar,
limpar, comprar, atender pessoas etc., porm a relao no obrigatoriamente se realiza ao executar uma tarefa. A relao um
ganho que, quando existe, fica incorporado na realizao da atividade. Pode-se cozinhar, acompanhar ou atuar de muitas maneiras,
estabelecendo-se diferentes tipos de relao. Esta influir, diretamente, no resultado da ao, na qualidade ou caracterstica do
cuidado (BOSCH et al., 2005).
Com isso, no estamos afirmando que, no trabalho de mercado, no haja lugar para relaes entre as pessoas. De fato, o
trabalho necessita de prticas relacionais para ser realizado, mas
estas podem ser muito variadas, com diferentes graus de afetividade. Embora a relao no seja o que define o trabalho remunerado, as mulheres transferiram para o mercado a prtica da relao aprendida nos lares, o que agrega um ganho, normalmente
no reconhecido, sua atividade.
O processo crescente de substituio de servios domsticos por oferta pblica e mercantil contribuiu para a ideia de
que a relao pessoal incorporada em uma atividade de cuidados
podia ser sempre separvel da ao mesma, e, como consequncia,

261

aquelas atividades realizadas no lar, onde a dimenso subjetiva

era inerente a elas, tenderam a permanecer invisveis. Essas atividades, precisamente por sua dimenso subjetiva, podem ser diferentes para as diferentes pessoas e, por isso, dificilmente podem
ser catalogadas em relao sua possibilidade de mercantilizao, embora sejam absolutamente necessrias para a vida humana, fornecendo cotas importantes de bem-estar, conhecimento,
sade, afeto para as pessoas do lar, em sua vida cotidiana.
No obstante, os homens no se tornaram responsveis, tradicionalmente, pelo trabalho de cuidados e realizaram sua atividade, basicamente, no espao extralar. Isso facilitou, para eles, o
desenvolvimento da concepo dicotmica dos espaos. Porm,
para as mulheres, essa vivncia muito mais complexa; a diviso dos espaos representou, para elas, uma ruptura imposta que
no responde sua prpria realidade. Assumir o trabalho de cuidados e participar em outros mbitos sociais significaram estar
movendo-se em um contnuo, em um ir e vir entre os diferentes
espaos de relaes, (dupla presena ausncia) entre o trabalho
remunerado, o no remunerado, os servios pblicos, as relaes
familiares etc. Isso requereu estabelecer uma ampla diversidade de
redes de mulheres (mes-filhas-avs; noras-sogras; amigas; vizinhas; cunhadas; mes de escola, dentre outras), que possibilitaram
sua participao nos distintos espaos, ao mesmo tempo que se
realizavam as atividades de cuidados necessrias para que a vida
cotidiana continuasse.
Porm, todas as redes de relaes e de cuidados sustentadas
pelas mulheres, que interagem nos diferentes espaos, permaneceram invisveis, e se manteve a ideia de uma sociedade dividida
em mbitos independentes. Tornar visvel a falcia da dicotomia
tambm dar visibilidade e valor particularmente no campo simblico atividade de cuidados e de relaes desenvolvidas pelas
mulheres. Uma sociedade que tenha como objetivo a qualidade de
vida da populao necessita, ento, estabelecer novos pactos sociais, que concedam valor relao e ao cuidado, baseando-se na
experincia das redes invisveis das mulheres.
A falsa separao dos espaos tambm tem consequncias
na forma como se concebem os servios pblicos (CARRASCO et

262

al., 1997; DURN, 1999; ELSON, 2000; MESSING, 2002). Os servios mais bsicos oferecidos pelo setor pblico como so a sade
e a educao esto desenhados e organizados contando com o
trabalho no remunerado. A atividade que neles se realiza, seja
de cuidados, relao, aprendizagem ou socializao, um contnuo entre a instituio e o lar. Tomemos como exemplo o caso
da sade, em que parte importante dos cuidados sanitrios se
realiza a partir do lar. Em situaes que requerem hospitalizao,
enquanto a pessoa doente permanece no hospital, normalmente
tambm recebe cuidados de algum familiar; e, quando recebe alta
hospitalar, significa recuperao total, mas ela necessitar de algum tratamento e repouso posterior, o que, naturalmente, requer
cuidados. Nesse atendimento conjunto de cuidados sanitrios, geralmente o privado uma mulher.
Entretanto, possvel que as necessidades de cuidados da populao requeiram que estes se realizem nos diversos espaos de
relao pblico, mercantil, domstico , mas, para isso, necessita-se de um pacto claro, explcito, entre os diferentes mbitos e
os diversos setores da populao; uma negociao acordada cujo
objetivo seja conseguir a melhor relao possvel, a qualidade de
vida possvel para a pessoa necessitada de cuidados e para as cuidadoras e os cuidadores potenciais.9 Um pacto social que especifique como se assumem os diferentes custos monetrios e no
monetrios entre os diversos setores e instituies, incluindo as
empresas privadas, e entre mulheres e homens. Isso significa romper (com os paradigmas) habituais da economia e elaborar novos
marcos analticos que incorporem, explicitamente, as atividades
de cuidados (com a subjetividade que implicam) e permitam desenhar polticas pblicas que considerem os efeitos no apenas
na economia monetria, mas tambm na no monetria, com
especial interesse no trabalho no remunerado de cuidados.

9
Na realidade, todas as pessoas somos, potencialmente, demandadoras de
cuidados e cuidadoras, ou melhor, apresentamos, simultaneamente, ambas as
situaes. O que varia, ao longo do ciclo vital, a intensidade e as caractersticas
de cada uma das situaes.

263

Da quantificao subjetividade:
o problema do tempo de cuidados
Pretender introduzir aspectos subjetivos como aqueles que
o trabalho de cuidados implica na anlise econmica defrontanos com o problema da medio e da valorizao. Em economia,
duas so as unidades de medida habitualmente utilizadas quando
se trabalha em nvel segregado: unidades de tempo e unidades
monetrias. As primeiras so unidades fsicas mais prximas
realidade; em compensao, as segundas implicam um nvel de
abstrao elevado, segundo o qual o contedo da atividade concreta desaparece. Por isso, nossa reflexo se centrar no tempo
como unidade de medida e nas dificuldades que apresenta para
captar o trabalho de cuidados.
Em economia, os estudos do tempo tambm estiveram delimitados pelas fronteiras que identificam o econmico com o
mercantil, ligando, portanto, seu estudo s anlises da organizao e ao controle do tempo na produo industrial capitalista. A
chamada eficincia econmica aparece estreitamente vinculada a
um conjunto de processos de racionalizao e de economia de
tempo. O tempo considerado um recurso escasso com caractersticas de homogeneidade, que permite reduzir seu tratamento
em termos de simples quantidade. Os problemas do tempo derivados de sua concepo de recurso escasso se resolvem por meio
de uma mera eleio pessoal entre as quantidades dedicadas ao
trabalho mercantil e ao cio (como fazem os modelos simples de
anlise do mercado de trabalho), ou quando se introduz um uso
do tempo mais complexo entre trabalho mercantil, cio e trabalho
domstico.10 A partir dessa perspectiva, o tempo se converte em
algo capaz de ser cronometrado, em tempo-relgio.

Mincer (1962) o primeiro a abordar que, para as mulheres casadas, o salrio

no s afeta a escolha entre trabalho de mercado e cio, mas tambm entre
trabalho de mercado e trabalho domstico. Posteriormente, Becker, em sua teoria
de distribuio do tempo e em sua reflexo sobre a famlia, tambm analisou
a distribuio dos membros familiares entre trabalho de mercado, trabalho
domstico e cio (1965, 1981).
10

264

Foram os enfoques de gnero interdisciplinares que, nas ltimas

dcadas, desenvolveram outras formas de aproximao do estudo
do tempo. Utilizando um marco de anlise mais amplo que inclui
o no monetrio , recupera-se um tempo no mercantilizado,
habitualmente invisvel por no estar presente nas relaes de
emprego. A partir dessa nova viso, aborda-se que nem todo
tempo dinheiro, nem todas as relaes humanas esto mediadas
pelo tempo mercantilizado, nem todos os tempos so homogneos,
nem todo o tempo de trabalho remunerado. Comeam a ser
estudados os chamados tempos geradores da reproduo, que
consideram os tempos que se encontram fora da hegemonia dos
tempos mercantilizados e incluem tempos necessrios para a vida:
cuidados, afetos, manuteno, gesto e administrao domstica,
relaes, cio etc., que, mais que tempos medidos e pagos, so
vividos, doados e gerados, com um componente dificilmente
quantificvel e, portanto, no traduzvel em dinheiro. Essas
novas perspectivas sobre tal categoria mostraram as relaes
de poder e a desigualdade de gnero que se escondem detrs
da forma mercantil de valorizar o tempo (ADAM, 1999). Est-se
denunciando que no considerar as diferentes acepes de tempo
e ressaltar apenas a dimenso passvel de ser quantificada mais
uma manifestao da desigualdade entre mulheres e homens.
Torns, seguindo Elas, sugere que o tempo, em nossa cultura
ocidental, uma construo sociocultural que se converteu em
algo natural e invisvel, em que apenas se considera sua dimenso fsica e cronometrvel (TORNS, 2001, 2004). Dessa maneira, esqueceu-se, primeiro, de que o calendrio e o relgio so
convenes humanas. E, segundo, de que o tempo algo muito
mais complexo que o simples horrio. Entretanto, imps-se um
uso horrio do tempo como medida equivalente entre tempo de
trabalho (jornada de trabalho) e preo (salrio) (TORNS, 2004,
p. 150-151).11 O problema , ento, que o tempo medido, centrado no tempo de trabalho mercantil, transformado em tempo
11
Torns recupera essa ltima afirmao das contribuies de Marx e de outros
clssicos, os quais sugeriram que, na sociedade industrial, o tempo se converte na
medida de tudo.

265

dinheiro em nossas sociedades industrializadas, preside o resto

dos tempos sob uma organizao produtivista e masculina. Segundo essa lgica, diminuem-se as dimenses mais qualitativas do
tempo, aquelas mais prprias da experincia feminina ligada ao
ciclo de vida e ao correspondente cuidado das pessoas.
As tentativas de medio do tempo, embora com antecedentes mais prematuros, tambm se desenvolvem a partir dos anos
1970, quando diferentes disciplinas se interessaram por ele e comearam a realizar uma extensa produo de estudos empricos,
segundo os quais se pesquisa, basicamente, sobre diferentes metodologias no terreno mais aplicado. A experincia faz com que
se imponham os dirios de atividades ou dirios de uso do tempo
como mtodo mais adequado de coleta da informao. Esses dirios, em suas diferentes modalidades,12 permitem registrar as atividades que uma pessoa realiza ao longo de um dia e o tempo que
dedica a cada uma delas.
Os estudos de uso do tempo representaram um marco importante no estudo do trabalho domstico, uma vez que permitiram
quantificar o tempo dedicado por mulheres e homens ao trabalho
do lar e, assim, dar expresso numrica s desigualdades derivadas da diviso do trabalho por sexo. Alm disso, tornaram visvel o trabalho global realizado pelas mulheres e o tempo total de
trabalho familiar domstico requerido por nossas sociedades para
continuarem existindo.
De forma paralela aos estudos de uso do tempo, desenvolveram-se as tentativas de valorizao do trabalho domstico, de dar
uma expresso monetria referida atividade a partir da nica
medida que podia ser estabelecida: unidades de tempo. Valorizar
o trabalho familiar domstico tinha um objetivo claro: sua incorporao nas Contas Nacionais.
Em um dirio com essas caractersticas, ou se pergunta pessoa por suas
atividades do dia anterior, ou se deixa o dirio para que a prpria pessoa escreva
as atividades que realiza durante um dia. Os intervalos de tempos utilizados vo
de cinco minutos, no mnimo, a meia hora no mximo. As atividades podem estar
previamente codificadas ou pode ser utilizado um dirio de formato aberto. Cada
modalidade apresenta determinadas vantagens e inconvenientes.
12

266

As tentativas de medir (em tempo) e valorizar (em unidades

monetrias segundo um referente salarial) o trabalho realizado no
lar exigiam uma definio muito precisa de quais atividades das
mltiplas que tm lugar no mbito domstico seriam consideradas trabalho. A definio que se utilizou para tanto foi a j tradicional, oferecida por Margaret Reid em 1934, segundo a qual
uma atividade seria considerada trabalho domstico se seu produto pudesse ser consumido ou beneficiasse uma pessoa diferente
daquela que a realizou. Quer dizer, a definio exigia da atividade
ou de seu produto o carter de troca, dimenso que responde a
uma condio mercantil. Dessa maneira, os estudos sobre o uso
do tempo e a valorizao do trabalho realizado no lar mantiveram
um fio condutor comum com o debate sobre o trabalho domstico:
aplicar ao trabalho domstico categorias e parmetros prprios
da produo mercantil.
De modo anlogo ao debate conceitual, a partir dessa dimenso mais aplicada, novamente se est tentando dar conta do
trabalho familiar domstico a partir de categorias criadas para
analisar o trabalho assalariado, entendido e definido como a atividade que desenvolve um trabalhador (homem) industrial. Est
sendo utilizado um referente mercantil masculino incapaz de refletir e representar a complexidade das tarefas domsticas, particularmente daquelas que implicam necessidades de cuidados ou
de apoio emocional. Pretende-se que as atividades invisveis das
mulheres sejam reconhecidas como trabalho, mas seguindo um
conceito preestabelecido de trabalho masculino, um conceito que
foi esvaziado de contedo, que no inclui, em sua definio, aspectos de relao e afeto; um conceito importado do mercado para
ser utilizado no lar, sem considerar as dimenses mais subjetivas
da atividade realizada nesse espao (BORDERAS; CARRASCO,
1994; CARRASCO et al., 2004).
A medio em tempo das atividades domsticas previamente
identificadas como trabalho domstico implica, necessariamente, uma quantificao em tempo-relgio, uma concepo do tempo
como elemento homogneo prpria da produo mercantil. Um
tipo de medio que abstrai do contedo, que considera as horas

267

idnticas e intercambiveis e no qual se tornam invisveis os aspectos mais subjetivos e fundamentais do trabalho familiar domstico.
Definitivamente, apesar de os estudos de uso do tempo marcarem um ponto de inflexo na tentativa de visibilizar o trabalho
realizado pelas mulheres no lar e contriburem, de forma importante, para destacar as desigualdades de sexo/gnero em relao
ao trabalho, apresentam algumas limitaes que os impedem de
perceber a complexidade das diferentes dimenses que a organizao, o desenvolvimento e os cuidados da prtica feminina do
trabalho no remunerado realizado nos lares apresentam. Agora
que os estudos de uso do tempo comeam a ser implementados
em um nmero considervel de pases, oportuno e necessrio
revisar sua metodologia para melhor-la ou complement-la com
outros instrumentos que permitam obter informao impossvel de
recolher com um dirio de uso do tempo.

Os dirios de atividades
ou dirios de uso do tempo
Por definio, um dirio de atividades, como se apontou
anteriormente, recolhe apenas informao acerca daquilo que
as pessoas realizaram, sobre como distriburam seu tempo entre
as diferentes atividades ao longo de um dia. Em um dirio, pedese pessoa entrevistada que registre todas as atividades que
realizou durante 24 horas, em intervalos de tempo previamente
definidos. Essa forma de registrar a informao apresenta
algumas vantagens, mas tambm problemas e limitaes. Aqui
nos referiremos aos ltimos. Porm, queremos distinguir entre
as limitaes intrnsecas prpria concepo do dirio como
instrumento de coleta de informao e aquelas derivadas de uma
utilizao inadequada dessa metodologia. As primeiras delimitam
as possibilidades do dirio como ferramenta metodolgica, e as
segundas, ao contrrio, exigem uma reviso de sua aplicao.
Em relao s primeiras, importante, para comear, considerar que a informao oferecida pelo dirio uma descrio
da distribuio do tempo entre diferentes atividades que determinada populao est realizando. No se pode interpret-la como

268

resultado de decises livres, de desejos, de perspectivas, de organizao da prpria vida, mas, basicamente, como resultado de
condicionamentos sociais prvios. O tempo determina a vida das
pessoas a partir de formas de utilizao e distribuio socialmente pautadas, nas quais as possibilidades de deciso pessoal
no so homogneas. Mulheres e homens esto condicionados de
maneira diferente, mas, alm disso, de forma desigual. As decises
das mulheres no isentas de tenses sobre participar ou no
no mercado de trabalho e a respeito do tipo de emprego que poderiam aceitar estaro fortemente limitadas por diversas foras sociais que desenham suas fronteiras: a tradio patriarcal, o entorno
familiar (pessoas dependentes do lar, condies econmicas do lar,
possveis redes de mulheres que possam ser criadas ou das quais
possam fazer parte), a oferta de servios pblicos de cuidados e os
regulamentos e caractersticas do mercado de trabalho. Elementos
que exercem presses mais frgeis sobre as decises masculinas.
Dessa maneira, as mulheres, ao aceitarem determinadas formas de
emprego que condicionam o resto de seus tempos , no realizam
decises maximizadoras, como se diria em linguagem neoclssica.
De acordo com as relaes de gnero patriarcais, o dilema entre
decises voluntrias e no voluntrias acerca das formas de trabalho preferidas um falso dilema. As instituies sociais (normas
coletivas), a ideologia (cultura, tradio) e as condies materiais
pesam, superficialmente, nas decises individuais.
Definitivamente, o dirio de atividades oferece informao
em relao a como se ajustaram, de forma desigual, mulheres e
homens, levando em conta um conjunto de consideraes familiares, sociais, econmicas e trabalhistas diferentes para cada sexo.
Ajuste que, muitas vezes, pode ter sido obrigado e no necessariamente desejado, particularmente no caso das mulheres.
Em segundo lugar, a informao que um dirio de atividades
sobre o tempo dedicado ao trabalho (mercantil e familiar domstico) oferece s capta a dimenso mais objetiva das referidas atividades, o tempo dedicado a elas suscetvel de ser medido e quantificado. Isso tem diferentes implicaes em relao ao trabalho
familiar domstico. Como primeiro aspecto, o dirio no permite
recolher tudo o que tem a ver com tarefas de gesto, organizao

269

ou responsabilidades, porque, normalmente, no se destina um

tempo concreto realizao dessas atividades. Curiosamente, no
mercado, os postos de trabalho que implicam responsabilidade so
valorizados e outorgam prestgio social; contrariamente, na esfera
domstica, a responsabilidade reduzida ao no contar com mecanismos que a recolham, qualifiquem e valorizem.
Como segundo aspecto, importa recordar que o trabalho de
cuidados, alm de possivelmente concretizar-se em uma determinada atividade, implica importantes doses de relao, ateno psicolgica e apoio emocional e afetivo. Componentes subjetivos da
atividade impossveis de quantificar e, portanto, de medir. Nesse
sentido, a medida do trabalho de cuidados, por meio do tempo
que se dedica atividade, recolhe apenas os aspectos mais objetivveis do referido trabalho, o componente, diramos, mais mercantilizvel. Porm, mais ainda, cuidar de uma pessoa criana,
ancio, adulto no significa, exatamente, realizar um conjunto de
atividades. O cuidar tambm, especialmente, um estado mental.
Significa responsabilidades, organizao e disponibilidade contnuas,
tempo para estar atenta a; mais que uma ao concreta, representa um tempo potencial de realizar alguma atividade. Como
consequncia, sempre existe uma parte do trabalho de cuidados
impossvel de captar por instrumentos estatsticos quantitativos.13
Entretanto, curiosamente em nossas sociedades, h empregos
em que uma parte do tempo de trabalho , precisamente, estar
atento a, e, socialmente, esse tempo reconhecido como trabalho, sendo, portanto, remunerado; exemplo disso so os bombeiros
quando no so requeridos para uma tarefa concreta.
Finalmente, em relao ao cuidado de pessoas adultas
(digamos, saudveis), esse no fica recolhido porque nem sequer
se conceitua. Normalmente, o termo cuidado est atrelado ao
uso da palavra dependncia, o qual, por sua vez, utilizado de
forma bastante confusa. Tradicionalmente, as mulheres foram
consideradas pessoas dependentes dos homens, porque eram eles
que realizavam a maior contribuio financeira para o oramento

13

270

Esses aspectos so desenvolvidos em Folbre e Bittman (2004).

do lar, e, naturalmente, no se considerava a contribuio das

mulheres em trabalho familiar domstico. Atualmente, essa ideia
est sendo bastante questionada, j que, se for considerada a
dependncia em cuidados (tanto em atividades concretas quanto
em suporte emocional), so eles os que, majoritariamente, passam
a ser pessoas dependentes. As mulheres, como grupo humano, ao
atenderem s necessidades tanto fsicas quanto emocionais dos
homens, de fato, esto-lhes doando tempo, o qual eles podem
utilizar para desenvolver outras potencialidades.
Por outro lado, o termo dependncia relativamente novo
nos estudos sociais e se utiliza para designar aquelas pessoas
que, por razes ligadas falta ou perda de capacidade fsica,
psquica ou intelectual, tm necessidade de uma assistncia e/ou
ajuda importante para a realizao das atividades da vida diria.14
Contudo, o surpreendente , precisamente, que seja uma terminologia recente, uma vez que o tema antigo: desde sempre, as
pessoas necessitamos de cuidados e, em diversas etapas de nossa
vida, somos dependentes. Mais ainda, precisamente por sermos
pessoas sociais, todos e todas somos, continuamente, interdependentes, ao menos em termos relacionais. No obstante, a dependncia como processo humano e social se manteve invisvel enquanto as mulheres assumiram o cuidado de todas as pessoas no
lar. Contudo, quando o processo de reincorporao das mulheres
ao trabalho de mercado encoberto com o aumento da expectativa de vida, um tipo especfico de dependncia o cuidado das pessoas mais velhas comea a ser entendido, ao menos em alguma
dimenso, como um problema social. E por isso que, na literatura
econmica e social, o termo dependncia aparece quase exclusivamente ligado ao envelhecimento demogrfico. Como resultado, a
dependncia afetiva/emocional das pessoas adultas (com estado de sade aceitvel), que tambm requer cotas importantes de
energia e tempo, continua invisvel para o tempo-relgio.
Definitivamente, existe um tempo mais subjetivo, dificilmente
mensurvel, entendido como aquele que no se materializa em

14

Grupo de especialistas do Conselho da Europa, 1997.

271

nenhuma atividade concreta. Ele est destinado a tarefas invisveis, mas que requerem concentrao e energia da pessoa. Tempo
que incorpora aspectos muito mais intangveis, representados pela
subjetividade da prpria pessoa, materializados na experincia vivida. Aspectos que tm a ver com os desejos postos na organizao da vida e nas relaes que do sentido vida cotidiana. Um
tempo significativo que representa o carter social da experincia,
nunca desligado da experincia mesma. Aspectos do tempo, todos
eles qualitativos, que ficam ocultos sob as medidas quantitativas
(BOSCH et al., 2005).
Em terceiro lugar, um dirio no reflete todos os conflitos de
organizao do tempo derivados das necessidades de cuidado.
Uma dimenso desses tipos de conflitos se reflete na tenso que
representa, particularmente para as mulheres, a organizao dos
tempos de vida e de trabalho. Aspecto que se recolhe indiretamente em algumas pesquisas, em perguntas relacionadas com a possvel falta contnua de tempo. As mulheres, como responsveis
pelos cuidados no lar, esto continuamente vigilantes para atender a qualquer necessidade. Da que, habitualmente, carecem de
tempo, porque so doadoras dele. Por resultados obtidos de outro
tipo de estudo,15 parece que a mudana importante no comportamento trabalhista das mulheres no repercutiu tanto no aumento do tempo total de trabalho, mas nas tenses provocadas pela
combinao de atividades (trabalho familiar domstico e trabalho
mercantil), a chamada dupla presena, que Izquierdo denomina
dupla presena ausncia (IZQUIERDO, 1998) para ressaltar o
estar e no estar, em ambos os espaos, e a tenso que isso gera.
A segunda dimenso dos conflitos de organizao do tempo
tem a ver com as restries de horrios que as tarefas de cuidados
implicam. Ser pessoa responsvel por cuidados afeta, notavelmente, o ritmo da vida cotidiana. Poder ocorrer, por exemplo, o caso de
uma me ou um pai que tenha de estar, a certa hora, em casa porque
a criana pequena volta do colgio. Porm, no necessariamente

essa me ou esse pai realizar uma atividade concreta a essa

hora com a criana. Portanto, sua presena em casa devido a uma
razo de cuidados que pode representar srios problemas de
organizao do tempo no ficar recolhida como tal no dirio
de atividades.
A terceira dimenso da organizao dos horrios e tempos
derivados das necessidades de cuidados diz respeito situao
de estar disponvel ou vigilante. Isso se relaciona com diferentes situaes, embora aqui queiramos ressaltar a necessria
presena de uma pessoa adulta nas horas noturnas. O tempo,
enquanto uma criana pequena est dormindo, no fica registrado em um dirio de atividades como tempo de cuidados. Contudo, necessria a presena no lar, normalmente de sua me ou
seu pai, que tiveram de organizar seus tempos que pode incluir
organizao do tempo de trabalho mercantil para cumprir a
referida tarefa.16
Finalmente, ns nos referiremos s limitaes dos dirios de
atividades que derivam de uma utilizao inadequada dessa metodologia, e, portanto, so limitaes suscetveis de serem superadas. O primeiro tipo de problema dessas caractersticas se
relaciona com o que se costuma denominar simultaneidades.17
Existe uma srie de atividades que podem e costumam ser
realizadas de forma simultnea. Delas, a atividade de cuidados
uma das quais, com mais frequncia, aparece realizada junto
a outra tarefa do lar. Por exemplo, cozinhar ou lavar e cuidar
de uma criana. Por isso, nos dirios de atividades, pergunta-se
pela atividade principal e pela secundria, sendo a pessoa
entrevistada a que as classifica. A tendncia dos entrevistados
de no situar as tarefas de cuidados como atividade principal
e, muitas vezes, nem sequer como secundria. como se fosse
16
Na Austrlia, esto sendo experimentadas formas de captar esses aspectos
por meio de um dirio de uso do tempo.

O que se denominou simultaneidades reponde chamada de ateno de

algumas pesquisas sobre a intensificao de trabalho das mulheres, fato que
aparecia como uma caracterstica do trabalho feminino e que estaria tornando-se
mais grave nas ltimas dcadas (FLORO, 1995).

17

15
Ver a parte IV do texto de Folbre e Bittman (2004). Os resultados analisados
correspondem Austrlia, pas pioneiro nos estudos de uso do tempo.

272

273

algo natural de realizar: cuida-se dos filhos enquanto se realizam outras atividades consideradas principais, sem levar em
conta que, com frequncia, esto sendo realizadas outras tarefas, precisamente porque se tem de estar em casa por causa da
presena de crianas. Dessa maneira, a forma como as pessoas
priorizam suas atividades introduz um potencial de subjetividade importante, mediado por uma cultura que, tradicionalmente,
naturalizou as tarefas de cuidados, particularmente, como atividade feminina. Quer dizer, cuidar seria parte constitutiva do
fato de ser me.
O tema das simultaneidades apresenta um problema aumentado. pessoa qual corresponde o dirio de atividades tambm
se costuma requerer informao sobre se estava sozinha ou com
algum conhecido quando realizava a atividade. Questo que introduz maior ambiguidade e confuso no tema de cuidados, uma
vez que se torna mais fcil confundir a presena com o cuidado. A
Pesquisa de Emprego do Tempo 2002/2003 (EET, sigla em espanhol), primeira desse tipo que se realiza em nvel do Estado espanhol,18 exemplifica a situao de maneira preocupante. Alm de
dar instrues sobre como completar o dirio e como responder
frente a situaes de simultaneidade e de presena de outras
pessoas, a EET desenvolve um exemplo concreto. No exemplo
citado, comenta-se sobre uma pessoa que, entre as 6h30 e as
7h40, realiza, como atividades principais, uma srie de tarefas
em casa, dentre outras, levantar-se, acordar as crianas, preparar o caf da manh, lavar a loua, arrumar as camas e, enquanto isso, como atividades secundrias, figura, basicamente,
escutar rdio. tarde, a mesma pessoa tem, como atividades
principais, ir s compras, organizar o que comprou, preparar o
jantar, colocar a mesa, jantar, retirar a mesa, colocar as crianas na cama e, novamente como atividades secundrias, escutar rdio ou assistir televiso. Todas essas aes a exceo
18
A metodologia da pesquisa e os resultados publicados se encontram na pgina
do Instituto Nacional de Estatstica (INE) (http://www.ine.es).

274

das que so explicitamente atividades direcionadas s crianas

figuram como sendo realizadas com a presena de crianas
menores de dez anos que vivem com a pessoa que completa o
dirio. O tema em questo : se a pessoa realiza todas essas
atividades com a presena das crianas, como a atividade de
cuidado de crianas no considerada? Como no se responde,
como atividade secundria, que se estava cuidando das crianas
ou vigiando-as?
Da mesma maneira, de se supor que muitas atividades
diferentes, realizadas com as crianas tarde ou nos fins de
semana, no figurem como cuidados, mas como vida social em
famlia. Entretanto, provavelmente, essa vida social se realiza
de uma determinada maneira, precisamente, porque as crianas
esto, ou seja, est orientada para atividades com as crianas.
Em geral, quando se est com as crianas, h um trabalho de
vigilncia que no implica, necessariamente, nenhuma atividade concreta, mas que, claramente, trata-se de um trabalho de
cuidados. Quer dizer, a forma de recolher informao no dirio
apresenta um rumo importante que induz para que as atividades
de vigilncia de crianas, de estar com as crianas, no sejam
reconhecidas como trabalho de cuidados, o que torna essa atividade muito reduzida.
Por ltimo, outro mecanismo por meio do qual as atividades de cuidado desaparecem est relacionado com a idade das
crianas a ser considerada para reconhec-las como pessoas
necessitadas de cuidados especficos. O mais habitual para a
anlise de diferentes variveis dos menores estabelecer trs
faixas de idades: de 0 a 3 anos, maiores de 3 e at 10 anos,
maiores de 10 e at 16 ou 18 anos. Normalmente, considera-se
que, a partir dos 10 anos idade em que os menores podem
ficar sozinhos em casa , j no se necessita de cuidados. Questo muito discutida, uma vez que cada idade demanda diferentes
tipos de cuidado. Dessa maneira, no so recolhidos todos os
tempos de relao, concretizados em alguma atividade, que so
realizados com os maiores de 10 anos.

275

A informao da EET e o desaparecimento

dos tempos de cuidados19
J que, pela primeira vez, dispe-se, no Estado espanhol, de
uma pesquisa de uso do tempo, pode ser til constatar algumas limitaes assinaladas a partir de um dirio de atividades, por meio
dos resultados concretos que a EET oferece.
Como primeira viso geral, se so consideradas todas as atividades agrupadas sob o termo de trabalho familiar domstico (includo o trabalho de cuidados), a informao da pesquisa destaca
que, no Estado espanhol, as mulheres trabalham (em ambos os
trabalhos) diariamente, como mdia social, uma hora a mais que
os homens (Tabela 1). E, alm disso, que o tempo mdio dirio dedicado por toda populao ao trabalho familiar domstico muito
anlogo ao que dedicam ao trabalho de mercado, o qual j pe em
questo a ideia de que o trabalho familiar domstico uma atividade marginal e sem importncia.
TABELA 1

Tempo total de trabalhos (horas e minutos dirios)

Homens

Mulheres

Tempo
social

Tempo
participante

Trabalho familiar domstico

1h30

Trabalho de mercado

3h35

Total do trabalho

5h05

Tempo
social

Tempo
participante

Mdia social
total

2h08

4h24

4h45

2h38

8h18

1h43

6h50

2h59

6h08

5h37

Fonte: INE, Pesquisa de Emprego do Tempo 2002/2003.

Tambm se observa na Tabela 1 que a distribuio do tempo

entre os diferentes trabalhos muito diferente para mulheres e
homens. Elas dedicam 2 horas e 54 minutos a mais que os homens,
como mdia diria, ao trabalho familiar domstico. Em compensao, no trabalho de mercado, a diferena a favor dos homens,
dedicando estes, como mdia social, 1 hora e 52 minutos a mais
Uma anlise da informao que oferece a EET pode ser vista em Carrasco,
Domnguez e Mayordomo (2005).
19

276

que as mulheres diariamente. Portanto, considerado o tempo global de trabalho, observa-se, por um lado, que as mulheres trabalham mais que os homens e, por outro, que as diferenas entre
mulheres e homens quanto dedicao aos diferentes trabalhos
ainda considervel. Contudo, apesar de a diferena entre mulheres
e homens ser importante, essa diferena aumentaria de forma significativa como se ver mais adiante se as informaes sobre o
trabalho de cuidados fossem bem coletadas.
Entretanto, a informao que se recolhe na Tabela 1 temporelgio, tempo direto dedicado a cada atividade. Esto sendo homogeneizadas horas cujos contedos podem ser muito diferentes;
mais ainda, esto sendo comparadas horas de dois trabalhos que se
realizam segundo relaes e normas muito diferentes. De qualquer
forma, essa primeira viso sobre o tempo de trabalho permite tornar visvel a importncia do trabalho familiar domstico (ao menos,
em tempo requerido) e as persistentes desigualdades entre mulheres
e homens. Assim, apesar das limitaes, um tipo de informao
relevante que justifica a realizao de estudos de uso do tempo.
Para nos aproximar do tempo de cuidados, algumas variveis significativas podem ser selecionadas. A Tabela 2 recolhe a
informao do tempo dedicado (pela pessoa principal) a trabalho familiar, mas em lares particulares, aqueles onde vive alguma
pessoa menor. A primeira que se observa que o trabalho familiar domstico aumenta como era de se esperar em relao
mdia de toda a populao (Tabela 1) e que se mantm diferenas importantes entre mulheres e homens. Em segundo lugar,
o tempo dedicado atividade, tanto por mulheres quanto por
homens, reduz-se, continuamente, medida que aumenta a idade
dos ou das menores. Inclusive diante da presena de um adolescente (menor de 11 a 18 anos), o tempo que os homens dedicam
atividade o mesmo que a mdia de toda a populao masculina. Isso um indcio de que os cuidados desaparecem ao
menos, para os homens quando no indispensvel a presena
de uma pessoa adulta. De qualquer modo, o aumento de tempo
dedicado a trabalho familiar domstico, nesse tipo de lar, no
parece ser muito notvel. Isso quando se considera, por exemplo,

277

que em lares onde vivem menores de trs anos seria necessria a

presena constante de uma pessoa adulta; no parece significativo
que, no total (entre mulheres e homens), o aumento de tempo
(em relao mdia da populao) dedicado a atividades do lar
seja de 4 horas dirias. Poderia ser considerado um aumento razovel se apenas estivesse referindo-se aos dias laborais, porm
a informao inclui fins de semana, quando o trabalho de cuidados deveria aumentar notavelmente. Esse tipo de informao
indica, novamente, que o trabalho de cuidados fica mal coletado.

TABELA 3

Tempo mdio de dedicao ao trabalho mercantil (TM),

ao trabalho familiar domstico (TFD) e ao trabalho total social por tipo de lar,
papel no lar e sexo (horas e minutos dirios)
TIPO DE LAR
Casais -65 anos

Casais + av/av

TABELA 2

Casais + menor 11 anos

Tempo mdio de dedicao ao trabalho familiar domstico (TFD) por presena

de menores, idade dos menores e papel no lar (horas e minutos dirios)
Papel

Tempo social TFD

Menor de 3 anos

masculino
masculino

2h40

Menor de 3 a 10 anos

masculino
feminino

1h52

Menor de 11 a 18 anos

masculino
feminino

1h32

Lares com menores

7h22
6h
5h44

Fonte: INE, Pesquisa de Emprego do Tempo, 2002/2003.

Um resultado anlogo ao anterior se observa quando se

analisa o tempo de trabalho dedicado a trabalho familiar domstico em determinados lares que requerem cuidados especficos.
A Tabela 3 oferece resultados de trs tipos de lares: casais menores de 65 anos sem outra pessoa no lar, casais que vivem com
um av/uma av e casais que vivem com menores de 11 anos.
Isso permite comparar lares formados por um casal e pessoas
dependentes com lares formados por um casal e sem pessoas
dependentes. Em ambos os casos, o tempo dedicado a tarefas
do lar maior nos lares com dependentes, particularmente, naqueles com menores. Mas, igualmente ao caso anterior, as diferenas, apesar de significativas, no explicam como se cobrem
as necessidades de cuidados dos menores. No caso dos avs/das
avs, teria que haver mais informao do estado de sade das
referidas pessoas mais velhas.

278

PAPEL

TM
SOCIAL

TFD
SOCIAL

TOTAL
SOCIAL

TM
PART.

TFD
PART.

homens

4h59

1h37

6h36

8h21

2h02

mulheres

3h08

3h46

6h54

7h18

3h56

homens

3h36

1h40

5h16

8h32

2h28

mulheres

1h42

4h29

6h11

6h59

5h05

homens

4h59

1h37

6h36

8h21

2h02

mulheres

3h08

3h46

6h54

7h18

3h56

Fonte: INE, Pesquisa de Emprego do Tempo, 2002/2003.

Alm de observar o tempo dedicado ao trabalho familiar

domstico de forma agregada, interessante considerar, especificamente, o tempo de cuidados que as pessoas dependentes
requerem. Para isso, foram consideradas pessoas dependentes20
e recolhidos todos os tempos de cuidados, tanto os que se assinalavam como atividade principal quanto os que figuravam como
atividade secundria21 (Tabela 4). Na Tabela 4, apenas figuram
os resultados por participante, j que o significativo para nosso
objeto o tempo dedicado pelas pessoas que, realmente, exercem
a funo de cuidadoras. Os dados da Tabela 4 so bastante significativos para a hiptese que estamos sustentado: quando no se
trata de atividades concretas, os cuidados tendem a desaparecer. Isso explica o fato de que, por um lado, o tempo de cuidados
seja relativamente baixo e, por outro, quase no varie quando se
20
Esto sendo consideradas pessoas dependentes as menores de 10 anos e
as pessoas de 75 anos ou mais. O critrio da idade arbitrrio. Nesse casso,
escolheu-se esse critrio porque so as situaes mais crticas de necessidades
de cuidados. Quanto aos menores, a idade em que ainda requerem a presena
constante de uma pessoa adulta, e, em relao idade das pessoas mais velhas,
optou-se por estabelecer o limite inferior em 75 anos porque se considera que, a
partir dessa idade, agravam-se, notavelmente, os problemas de sade.

Recordamos que se uma pessoa realiza mais de uma atividade de forma

simultnea (passar roupa e cuidar das crianas), pede-se que registre segundo
seu critrio uma atividade como principal e a outra como secundria.
21

279

inclui o tempo de cuidados como atividade secundria. Considerando-se que habitualmente, durante o fim de semana, as pessoas
dependentes no buscam instituies, o tempo de cuidado deveria
aumentar de forma importante, questo que, segundo os resultados da pesquisa, no ocorre.Por fim, para se ter uma ideia do
TABELA 4

Tempo de cuidados segundo sexo e presena de pessoas dependentes no lar

(horas e minutos dirios)
TEMPO DE CUIDADOS
ATIVIDADE PRINCIPAL
PARTICIPANTE

TEMPO DE CUIDADOS
TOTAL
PARTICIPANTE

Homens

1h31

1h44

Mulheres

2h22

2h49

Fonte: INE, Pesquisa de Emprego do Tempo, 2002/2003.

tempo de trabalho de cuidados que no fica coletado na pesquisa,

considerou-se todo o tempo de diferentes atividades nas quais as
pessoas manifestavam que os menores de 10 anos estavam presentes enquanto se realizava a atividade. Naturalmente, esse tempo inclui aquele que se refere a atividades especficas de cuidados
de menores, porm tambm inclui todas as demais atividades no
consideradas cuidados, mas nas quais os menores estavam presentes. De qualquer forma, quando os menores de 10 anos esto
presentes, seja ativamente, seja passivamente, de alguma maneira,
eles esto sendo cuidados.
Os resultados destacam que, nos dias trabalhistas, os homens
participantes realizam atividades com a presena de menores durante 3 horas e 44 minutos, e as mulheres, durante 6 horas e 29
minutos; tempo que aumenta, notavelmente nos fins de semana,
at 7 horas e 8 minutos para eles e at 8 horas e 20 minutos
para elas. Naturalmente, essa informao no permite afirmar,
simplesmente, que todo esse tempo seja de cuidados, embora
permita realizar algum comentrio a esse respeito. Em primeiro
lugar, os dados se correspondem melhor com a realidade, tanto
pela magnitude total do tempo de cuidados quanto pelo salto

280

importante entre dias laborais e fins de semana. Em segundo

lugar, as diferenas entre mulheres e homens so significativas,
uma vez que destacam a maior dedicao delas a essas atividades; contudo, alm disso, precisamente por essa maior dedicao,
pode-se afirmar que, muitas vezes, realizam a atividade sozinha.
Situao que, com a informao disponvel, no fica clara no caso
dos homens. Seria importante contar com informao que permitisse saber, naquelas situaes em que a presena de menores seja
compartilhada com mais de uma pessoa adulta, quem, realmente,
est sendo responsvel pelas tarefas de cuidados dos menores,
uma vez que no basta a presena quando esta compartilhada.
Essa informao confirma a dificuldade de captar toda a problemtica do tempo de cuidados, que se mostra escorregadia quando
ultrapassa as fronteiras da mera ateno fsica aos demais. Contudo, apesar das dificuldades, h aspectos que podem ser recuperados. Para isso, necessrio revisar a metodologia de coleta de informao do dirio de atividades, mas com uma vontade manifestada
de querer recuperar todo o tempo dedicado a trabalho de cuidados.

Recapitulao
Nestas pginas, recupera-se, primeiro, uma linha de base conceitual sobre o trabalho familiar domstico, que, atualmente, est
abordando, por um lado, as tarefas de cuidados como elemento
crtico do trabalho no remunerado e, por outro, a necessidade
de desenvolver novos marcos analticos em economia, que integrem
todas essas atividades realizadas, tradicionalmente, pelas mulheres
no lar. Aborda-se, ainda, a urgncia de que esses trabalhos sejam considerados no desenho das polticas pblicas. Para isso,
necessrio, primeiro, reconhecer que o trabalho de cuidados indispensvel para a sobrevivncia e a qualidade de vida, tanto das
pessoas quanto da sociedade. Em segundo lugar, entender que
todas as pessoas necessitam de cuidados ao longo de sua vida,
com diferente intensidade, de acordo com o momento do ciclo
vital. E, por ltimo, admitir que no existem pessoas cuidadoras
e pessoas cuidadas como grupos diferentes de populao, mas
todos e todas temos, potencialmente, ambas as dimenses.

281

Paralelamente, recupera-se um debate sobre diferentes dimenses do tempo, que critica a viso estreita da economia por
esta consider-lo recurso escasso, homogneo e quantificvel. A
partir dessa nova perspectiva, tornam-se visveis dimenses do
tempo que extrapolam a lgica mercantil e emergem em mbitos estreitamente relacionados com as atividades de cuidados.
Sugere-se a necessidade de considerar todos os tempos e todas
as atividades em conjunto, j que a organizao do tempo fundamental para a qualidade de vida.
O desenvolvimento de metodologias desenhadas para captar
o uso do tempo seguiu uma problemtica anloga desconstruo conceitual: essas metodologias apenas permitem coletar e,
como se viu, com srios problemas prticos o tempo mensurvel e quantificvel, tornando invisveis os aspectos mais subjetivos do cuidado. Essa forma de medir o tempo e o cuidado
apresenta um rumo de sexo/gnero importante: o tempo que desaparece , basicamente, tempo de mulheres.
Como consequncia, existe um estreito vnculo entre as
dimenses no quantificveis subjetivas das necessidades
humanas e os aspectos no quantificveis do tempo. Porm,
para a economia, todos esses aspectos permanecem ocultos; o
no quantificvel marginalizado. Por isso, a partir da economia
feminista, sugere-se, em primeiro lugar, a necessidade de uma
anlise no dicotmica, que no polarize entre trabalho/emprego
e no trabalho; aspectos objetivos e subjetivos; mercado e lar.
Uma anlise que transcenda a forma como os homens participam
na economia capitalista e reconhea e categorize as atividades
de cuidados desenvolvidas margem do mercado. Uma leitura
que considere que o bem-estar social no determinado pelo
sucesso do mercado, mas pela qualidade das relaes humanas
(HIMMELWEIT, 2002; MELLOR, 2000).
necessrio continuar indagando esse objeto, em nvel
terico, nas dimenses do tempo e do cuidado. E, em termos mais
aplicados, rejeitar, como nica medida do tempo, a quantitativa,
porque oculta as dimenses qualitativas ligadas, diretamente, s
atividades de cuidados, e pesquisar metodologias que combinem
qualitativos e quantitativos e permitam, posteriormente, incorporar
os aspectos subjetivos do cuidado anlise econmica.
282

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284

285

Eduardo Gudynas

Bem Viver: germinando

alternativas para o desenvolvimento

O Bem Viver (ou Viver Bem) engloba um conjunto de ideias

que esto sendo criadas como reao e alternativa aos conceitos
convencionais sobre o desenvolvimento. Sob esses termos, esto
sendo acumuladas diversas reflexes, que, com muita intensidade,
exploram novas perspectivas criativas tanto no plano das ideias
quanto no das prticas.
Diante da situao atual, conveniente apresentar uma reviso das principais ideias em discusso. Esse o objetivo do presente artigo. No se pretende defender uma nica definio do
Bem Viver; pelo contrrio, como se ver a seguir, considero que
no se pode elaborar uma definio que seja aplicvel a todos
os casos. O propsito oferecer um olhar panormico, mesmo
correndo o risco de ser incompleto, porm que deixe claro que o
Bem Viver, neste momento, est germinando em diversas posturas, em diferentes pases e a partir de distintos atores sociais; que
um conceito em construo e, necessariamente, deve-se ajustar
a cada circunstncia social e ambiental.
No entanto, apesar dessa pluralidade, aqui se defende que
possvel chegar a uma plataforma compartilhada sobre o Bem
Viver a partir de diferentes tradies de pensamento. Portanto,
a prioridade atual est em apoiar essas discusses, alentar uma
diversificao ainda maior e promover medidas concretas.

Texto original:
GUDYNAS. Eduardo. Buen vivir: germinando alternativas al desarrollo.
Amrica Latina en Movimiento, Agencia Latinoamericana de Informacin, Quito,
n. 462, feb. 2011.

287

Pontos de partidas
possvel comear o presente percurso a partir dos testemunhos de pessoas-chave no debate sobre o Bem Viver nos pases andinos. Alberto Acosta, que, como presidente da Assembleia
Constituinte equatoriana, foi um dos mais ativos promotores da
ideia, entende como uma oportunidade e uma opo construla. Em seu entendimento, o Bem Viver no pode ser reduzido ao
bem-estar ocidental, mas deve ser apoiado na cosmoviso dos
povos indgenas, a partir da qual o que poderia ser chamado de
melhoramento social uma categoria em permanente construo e reproduo. Seguindo uma postura holstica, Acosta acrescenta que os bens materiais no so os nicos determinantes.
Ao contrrio, existem outros valores em jogo: o conhecimento,
o reconhecimento social e cultural, os cdigos de condutas ticas
e, inclusive, espirituais na relao com a sociedade e a natureza,
os valores humanos, a viso do futuro, dentre outros. Entretanto,
tambm adverte que h outras fontes de inspirao, j que, at
mesmo na cultura ocidental, levantam-se cada vez mais vozes
que poderiam estar, de alguma maneira, em sintonia com essa
viso indgena (ACOSTA, 2008).
O intelectual aymara David Choquehuanca, atual ministro
das Relaes Exteriores da Bolvia, sustenta que o Viver Bem
recuperar a vivncia de nossos povos, a Cultura da Vida e a nossa vida em completa harmonia e respeito mtuo com a me natureza, com a Pachamama, onde tudo vida, onde todos somos
uywas, criados da natureza e do cosmos. Continua destacando
que todos somos parte da natureza e no h nada separado; desde as plantas at as colinas, todos esses elementos so nossos
irmos (CHOQUEHUANCA, 2010).
Ambos entendem que o Bem Viver implica um questionamento substancial das ideias contemporneas de desenvolvimento e,
especialmente, de seu apego ao crescimento econmico e de sua
incapacidade de resolver os problemas relacionados pobreza,
sem esquecer que suas prticas desembocam em severos impactos sociais e ambientais. Tambm destacam que essa ideia deve
muito ao olhar dos povos indgenas, e uma reviso de outras definies mostra que, para ela, convergem tanto intelectuais quanto
288

militantes; tanto crioulos quanto indgenas. Como complemento,

oferece-se um quadro com exemplos de outras conceituaes.
Essas e outras contribuies permitem assinalar que existem,
pelo menos, trs planos para abordar a construo do conceito
do Bem Viver: as ideias, os discursos e as prticas. No primeiro,
encontram-se os questionamentos radicais nas bases conceituais
do desenvolvimento, especialmente seu apego ideologia do progresso. De alguma maneira, essas crticas vo alm do desenvolvimento e alcanam outras questes essenciais, tais como as formas
de entendermos a ns mesmos como pessoas e as formas sob as
quais concebemos o mundo.
Um segundo plano se refere aos discursos e s legitimidades
dessas ideias. O Bem Viver se afasta dos discursos que celebram
o crescimento econmico ou consumo material como indicadores
de bem-estar; tambm no elogia a obsesso pela rentabilidade ou pelo consumo. Seus apelos pela qualidade de vida discorrem por outros caminhos e, alm disso, incluem tanto as pessoas
quanto a Natureza. Abrem-se portas para outras formas de falar,
escrever ou pensar nosso mundo.
No terceiro campo, encontram-se as aes concretas, tais
como projetos polticos de mudana, planos governamentais,
marcos normativos e formas de elaborao de alternativas para
o desenvolvimento convencional. Aqui reside um dos grandes desafios das ideias do Bem Viver, no sentido de se converter em
estratgias e aes concretas, que no repitam as posturas convencionais criticadas e, alm disso, sejam viveis.

Para alm da crtica ao desenvolvimento

Um aspecto central na formulao do Bem Viver est no
campo da crtica ao desenvolvimento contemporneo. Questionam-se, por exemplo, a racionalidade do desenvolvimento atual,
sua nfase nos aspectos econmicos e no mercado, sua obsesso
pelo consumo, ou o mito de um progresso continuado.
A equatoriana Ana Mara Larrea (2010) oferece um exemplo dessa postura, a qual considera que o desenvolvimento um
conceito de crise (com claras implicaes coloniais) e uma expresso da Modernidade. Sua crtica aborda, simultaneamente,
289

o desenvolvimento atual e o capitalismo, e apresenta o Bem Viver

como uma via para superar essas limitaes.
Essas crticas ao desenvolvimento convencional se desenvolvem a partir de vrias frentes. Existe, por um lado, um conjunto
de reaes sobre seus efeitos negativos, seja devido a projetos
especficos (como pode ser uma estrada ou uma hidroeltrica),
seja por reformas setoriais de amplo espectro ( o caso da privatizao da sade ou da educao). Ao contrrio do que proclama, o desenvolvimento convencional desemboca em um mau
desenvolvimento, que leva a um mal viver apelando para a
caracterizao popularizada por Tortosa (2011).
Outro conjunto de reaes aponta para as diferentes ideias
em jogo. Por exemplo, questiona-se, duramente, a nfase convencional em entender o bem-estar unicamente como um assunto
de rendimentos econmicos ou posse material, ou que apenas se
pode resolver no mercado. O Bem Viver destaca a qualidade de
vida, porm no a reduz ao consumo ou propriedade. Questionou-se ainda, intensamente, o reducionismo segundo o qual
se apresenta o desenvolvimento como crescimento econmico, e
alertou-se que ele impossvel, j que os recursos naturais so
limitados, e a capacidade dos ecossistemas de lidar com os impactos ambientais tambm delimitados.
muito comum sustentar que um pas se desenvolve se sua
economia cresce e, em particular, se aumentam as exportaes ou
os investimentos. Em muitos casos, o Produto Interno Bruto (PIB)
aumentou, e as exportaes dispararam, porm pouco ou nada
melhorou em relao s condies sociais e ambientais. Apesar
disso, essa postura do desenvolvimento clssico permanece e, por
sua vez, expressa uma firme crena no progresso e na evoluo
linear da Histria. Seus exemplos clssicos residem em considerar
os pases latino-americanos como subdesenvolvidos, que devem
avanar por sucessivas etapas, imitando a trajetria das economias industrializadas. Dessa maneira, um amplo leque de reflexo
sobre o Bem Viver foca sua anlise nas falcias do economicismo
convencional por exemplo, Acosta (2008) ou Dvalos (2008).

290

Outros questionamentos abordam a base antropocntrica

do desenvolvimento atual, que faz com que tudo seja valorizado
e apreciado em funo da utilidade para os humanos. Tambm
existe aquele que denuncia a perda dos aspectos afetivos. Nesses terrenos, so muito evidentes as contribuies dos saberes
tradicionais, especialmente andinos, os quais se converteram em
um ingrediente-chave e essencial para alimentar as reflexes sobre o Bem Viver. Expresses como sumak kawsay, do kichwua (do
Equador), ou suma qamaa, do aymara (da Bolvia), revestem-se de
enorme importncia pelas ideias que explicitam, por serem formuladas em suas prprias lnguas e por seu potencial descolonizador.
Finalmente, outro componente essencial do Bem Viver uma
mudana radical em como se interpreta e valoriza a Natureza. Em
vrias de suas formulaes, converte-se o ambiente em sujeito de
direitos, rompendo com a perspectiva antropocntrica tradicional.
Dessa maneira, possvel concluir em um primeiro ponto de
acordo: o Bem Viver implica mudanas profundas nas ideias sobre o desenvolvimento que vo alm de correes ou ajustes.
No basta tentar desenvolvimentos alternativos, j que estes
se mantm alinhados mesma racionalidade no modo de entender o progresso, o uso da Natureza e as relaes entre os seres
humanos. O alternativo tem, sem dvida, sua importncia, mas
so necessrias mudanas mais profundas. Em lugar de insistir
com os desenvolvimentos alternativos, deveriam ser construdas alternativas para o desenvolvimento (seguindo as palavras
do antroplogo colombiano Arturo Escobar). O Bem Viver aparece
como a mais importante corrente de reflexo que a Amrica Latina
ofereceu nos ltimos anos.

As novas constituies da Bolvia e do Equador

Em suas primeiras expresses formais, o Bem Viver se cristalizou nas novas constituies do Equador (aprovada em 2008) e
da Bolvia (2009). Esse passo substancial foi o resultado de novas
condies polticas, da presena de ativos movimentos sociais e
do crescente protagonismo indgena.

291

Na Constituio boliviana, apresentado o Viver Bem, e este

aparece na seo dedicada s bases fundamentais do Estado, entre seus princpios, valores e fins (artigo 8). Nele, indica-se que:

[...] assumem-se e promovem-se como princpios tico-morais da sociedade plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa
(no sejas fraco, no sejas mentiroso nem sejas ladro),
suma qamaa (viver bem), andereko (vida harmoniosa),
teko kavi (vida boa), ivi maraei (terra sem mal) e qhapaj
an (caminho ou vida nobre).

Essa formalizao boliviana pluricultural, uma vez que oferece

a ideia do Viver Bem com base nos vrios povos indgenas, estando todos no mesmo nvel de hierarquia.
Esse conjunto de referncias ao Viver Bem semelhante, inclusive em termos de hierarquia, aos outros princpios clssicos, tais
como unidade, igualdade, incluso, dignidade, liberdade, solidariedade, reciprocidade, respeito, equidade social e de gnero na participao, bem-estar comum, responsabilidade, justia social, dentre
outros (todos includos no artigo 8). Por outro lado, esses princpios
tico-morais so vinculados, diretamente, forma de organizao
econmica do Estado, na qual volta a aparecer o Viver Bem. A nova
Constituio indica que o modelo econmico boliviano plural e
est orientado para melhorar a qualidade de vida e o viver bem
(art. 306). Alm disso, postula-se um ordenamento econmico vinculado a princpios como solidariedade e reciprocidade, segundo os
quais o Estado se compromete com a distribuio igualitria dos
excedentes para polticas sociais de diversos tipos. Tambm se insiste em que, para conseguir o viver bem em suas mltiplas dimenses, a organizao econmica deve atender a propsitos como
a gerao de produto social, a redistribuio justa da riqueza, a
industrializao dos recursos naturais etc. (art. 313).
O Bem Viver tratado de diferente maneira na nova Constituio equatoriana. Com efeito, apresentado como direitos
do Bem Viver, e, dentro desses, incluem-se diversos direitos, tais
como aqueles sobre alimentao, ambiente saudvel, gua, comunicao, educao, moradia, sade etc. Nessa perspectiva, o

292

Bem Viver expressa-se, de forma plural, por um conjunto de direitos, o qual, por sua vez, est em um mesmo nvel de hierarquia
com outros conjuntos de direitos reconhecidos pela Constituio
(os referidos a pessoas e grupos de atendimento prioritrio, a comunidades, a povos e nacionalidades, participao, liberdade
da Natureza e proteo).
Por outro lado, a Constituio apresenta uma seo dedicada
ao regimento do Bem Viver, na qual se indicam dois componentes principais: os referidos incluso e equidade (tais como
educao, sade, seguridade social, moradia, comunicao social,
transporte, cincia etc.); e os que tm seu foco na conservao
da biodiversidade e manejo de recursos naturais (por exemplo,
proteo da biodiversidade, de solos e guas, das energias alternativas, do ambiente urbano etc.).
Por sua vez, esse regimento do Bem Viver est articulado
com o regimento de desenvolvimento. Aqui surge uma preciso
importante, j que se indica, claramente, que o desenvolvimento
deve servir ao Bem Viver. O regimento de desenvolvimento
definido como o conjunto organizado, sustentvel e dinmico dos
sistemas econmicos, polticos, socioculturais e ambientais, que
garantem a realizao do Bem Viver, do sumak kwsay (art. 275).
Seus objetivos so amplos, tais como melhorar a qualidade de vida,
construir um sistema econmico justo, democrtico e solidrio, fomentar a participao e o controle social, recuperar e conservar
a Natureza, ou promover um ordenamento territorial equilibrado.
Postula-se uma direta vinculao entre as estratgias de
desenvolvimento a seguir e os direitos:
[...] o Bem Viver requerer que pessoas, comunidades, povos e nacionalidades gozem, efetivamente, de seus direitos
e exeram responsabilidades no marco da interculturalidade, do respeito a suas diversidades e da convivncia
harmnica com a natureza. (art. 275).

Esse regimento de desenvolvimento deve atender a um planejamento participativo e se expressa nas reas do trabalho e das
soberanias alimentar e econmica.

293

Estabelecidas as principais expresses constitucionais do

Bem Viver, necessrio examinar tanto as semelhanas quanto as
diferenas. Pode-se observar que, nos dois casos, essa ideia est
diretamente vinculada a saberes e tradies indgenas. No texto
equatoriano, est delimitada nas expresses em castelhano e
kichwa, enquanto que, no caso boliviano, as referncias so ainda
mais amplas. A incluso das denominaes em lnguas diferentes
do castelhano no um atributo menor e obriga a pensar
essas ideias no marco da referncia cultural que as originou.
Igualmente nos dois casos, o Bem Viver um elemento-chave
para reformular o desenvolvimento; busca-se e ensaia-se um novo
marco conceitual, e presta-se especial ateno a condicionar, por
exemplo, a reforma econmica.
Contudo, tambm h diferenas importantes. No caso da Bolvia, o suma qamaa e os demais conceitos associados so fundamentos tico-morais e aparecem no marco de sua definio de
plurinacionalidade. No caso equatoriano, ao contrrio, o sumak
kawsay apresentado em dois nveis: como marco para um conjunto de direitos e como expresso de boa parte da organizao
e execuo desses direitos, no apenas no Estado, mas em toda a
sociedade. uma formalizao de maior amplido e profundidade, uma vez que o sumak kawsay mais do que um princpio ticomoral e aparece inserido no conjunto de direitos.
Contrariamente, no texto constitucional boliviano, esse vnculo entre suma qamaa e os direitos no explcito. Por exemplo,
no h uma referncia a esse conceito na seo dos direitos fundamentais. Por sua vez, no caso boliviano, o Viver Bem claramente apresentado como uma das finalidades do Estado, enquanto que o texto equatoriano mais amplo. A verso boliviana se
apoia um pouco mais no Estado que o texto equatoriano, porm
avana mais sobre a pluralidade que no Equador. Por outro lado, o
sumak kawsay equatoriano plural no sentido de abrigar um amplo conjunto de direitos e articula-se, de forma simultnea, com
outros direitos que no se encontram em seu interior.
Outras diferenas importantes giram em torno das abordagens do ambiente. Nesse campo, a nova Constituio do Equador
formalizou o reconhecimento dos direitos da Natureza, o que im-

294

plica reconhec-la como um sujeito (art. 72). E se mantm, em

paralelo, a postura clssica dos direitos a um ambiente saudvel
(aqueles que so parte dos chamados direitos de terceira gerao
e tm seu enfoque nas pessoas).
A formulao dos direitos da Natureza oferece vrias particularidades notveis. Por um lado, utilizam-se, como sinnimos
e em um mesmo nvel, as categorias de Natureza e Pachamama,
com as quais se refora a importncia que outorgada ao saber indgena. Por outro lado, seus direitos esto enfocados em
respeitar, integralmente, sua existncia, sua estrutura e todos
os processos vitais e evolutivos. Essa postura se refora com
outra inovao, a qual consiste em considerar que a restaurao
integral da Natureza tambm um direito (art. 73). Observese que, dessa maneira, o componente ambiental do Bem Viver
equatoriano descansa tanto nos direitos dos humanos quanto
nos da Natureza.
Na Constituio boliviana, h diferenas substanciais. Mantm-se a figura clssica dos direitos dos cidados de terceira gerao, nos quais se incluem a qualidade e a proteo ambientais.
Porm, no existe um reconhecimento explcito dos direitos da
Natureza, e s possvel se mover no marco dos direitos clssicos
como mais um dentro dos direitos econmicos, sociais e culturais.
As tenses com as vises clssicas do desenvolvimento foram abordadas no texto constitucional boliviano, nos artigos em
que se postula que uma das metas do Estado industrializar os
recursos naturais. Embora essa meta possa ser entendida no marco das demandas histricas de romper com a dependncia exportadora de matrias-primas, o problema que acarreta uma
tenso com as metas de proteo Natureza. Quando se indica
que a industrializao e comercializao dos recursos naturais
sero prioridades do Estado (art. 355), abrem-se as portas para
todo tipo de contradies daqueles que reclamam a proteo e
integridade da Natureza. Por exemplo, seria possvel argumentar
a inconstitucionalidade de medidas de proteo ambiental em lugares naturais, onde se localizam reservas de minrio ou petrleo,
os quais sero extrados para serem industrializados, podendo-se
promover um Viver Bem que degrada o ambiente.

295

A diversificao das ideias

Testemunhos de olhares
CONCEITO DE PROGRESSO A PARTIR
DA CULTURA AYMARA
Como se alcana o Bem Viver ou suma jakaa? Por meio da satisfao da alimentao, e isso mediante o controle da produo.
O ayllu regula, com rigor, o sistema de produo agropecurio e
de outros recursos; as decises tomadas pelas autoridades, depois
da consulta a seu povo, so revestidas de agilidade; se contrariar
castigado. Com a conquista de uma boa produo, consegue-se,
por sua vez, um dos objetivos fundamentais como suma manqaa,
ou seja, o comer bem.
O suma qamaa (viver e conviver bem) o ideal buscado pelo homem e pela mulher andinos, traduzido como a plenitude da vida,
o bem-estar social, econmico e poltico que os povos anseiam.
entendido como o desenvolvimento pleno dos povos.
Mara E. Choque Quispe integra o Centro de Estudos Multidisciplinar
Ayamara, Bolvia. Baseado em Choque (2006).

......
SUMAK KAWSAY E BEM VIVER
Enquanto a teoria econmica vigente considera o paradigma cartesiano do homem como amo e senhor da natureza e compreende a natureza a partir de um mbito externo histria humana
(um conceito que, inclusive, subjacente ao marxismo), o sumak
kawsay (Bem Viver) incorpora a natureza na histria. Trata-se de
uma mudana fundamental na epistemologia moderna, porque, se
o pensamento moderno se orgulhava de algo, , precisamente, de
ter conseguido expulsar a natureza da histria. De toda epistemologia produzida ao longo da histria, a moderna a nica que
produziu tal evento, e as consequncias tornam-se desastrosas.
O sumak kawsay (Bem Viver) prope a incorporao da natureza
histria, no como fator produtivo nem como fora produtiva, mas
como parte inerente ao ser social.
Pablo Dvolos um economista e docente equatoriano.
Baseado em Dvalos (2008).

296

Simultaneamente aos avanos constitucionais, diversificou-se

a discusso a respeito das implicaes do Bem Viver. apropriado
comear uma reviso a partir das contribuies bolivianas sobre o
suma qamaa.
Alguns de seus mais entusiastas defensores, como Xavier Alb,
sustentam que sua melhor interpretao deveria ser a vida boa em
comunidade ou bom conviver. um conceito complexo, dado que
resulta das contribuies de analistas como Simn Yampara, Mario Torrez ou Javier Medina. Est vinculado, diretamente, vivncia
plena, austera, porm diversa, que inclui tanto componentes materiais quanto afetivos, da qual ningum excludo, tal como comenta
Javier Medina. No mesmo sentido, aponta o filsofo aymara Simn
Yampara (2001), ao sustentar que, mais que o bem-estar material,
busca-se a harmonia entre o material e o espiritual, como um
bem-estar integral/holstico e harmnico da vida. uma postura
que tem um toque de austeridade, j que a meta viver bem, e isso
no deve significar viver melhor custa de outros ou do ambiente
(ALB, 2009).
O suma qamaa se desenvolve em um especfico contexto social,
ambiental e territorial, representado pelo ayllu andino, tal como analisa, em detalhe, Torrez (2001). um espao de bem-estar em convivncia com as pessoas, os animais e os cultivos. Nele, no existe uma
dualidade que separa a sociedade da Natureza, porque uma est
inserida na outra, sendo as duas complementares e inseparveis.
Ao mesmo tempo em que esto em relevo as particulares nfases que diferentes atores sociais outorgam ao suma qamaa, tambm est em movimento um debate sobre a suficincia do conceito.
Por exemplo, o intelectual aymara Pablo Mamani Ramrez (2010)
acredita que uma abordagem insuficiente e deveriam ser somadas,
pelo menos, outras duas palavras: qamiri e qapha. Com isso, buscase explicitar, ainda mais, algumas nfases, como a riqueza da vida
(tanto em aspectos materiais quanto espirituais), a dignidade e bemestar da pessoa, e o bom corao. Por essas razes, Mamani comea
a postular o qamir qamaa como a doura de ser sendo, segundo o
qual se reivindica um modelo de vida frente imposio colonial de
estilos de desenvolvimento ocidentais.

297

O BEM VIVER UM CONCEITO VIVO

O Bem Viver (ou sumak kawsay) a satisfao das necessidades, a
consequncia de uma qualidade de vida e morte dignas, o amar e
ser amado, e o florescimento saudvel de todos, em paz e harmonia
com a Natureza, para o prolongamento das culturas humanas e da
biodiversidade.
O Bem Viver (ou sumak kawsay) supe o tempo livre para a contemplao e a emancipao, e que as liberdades, as oportunidades,
as capacidades e as potencialidades reais dos indivduos/coletivos
se ampliem e floresam de modo que permitam conseguir, simultaneamente, aquilo que a sociedade, os territrios, as diversas identidades coletivas e cada um visto como um ser humano/coletivo,
universal e particular ao mesmo tempo valoriza como objetivo de
vida desejvel (tanto material quanto subjetivamente, sem produzir
nenhum tipo de dominao do outro).
Ren Ramrez economista equatoriano, ministro do Planejamento.
Baseado em Ramrez (2010).

......
PARADIGMA INDGENA ORIGINRIO
O Viver Bem no pode ser equiparado com o [modelo tradicional
de] desenvolvimento, posto que [este] no apropriado, alm de
altamente perigoso de ser aplicado nas sociedades indgenas, tal
como o concebido no mundo ocidental. A introduo do desenvolvimento entre os povos indgenas aniquila, lentamente, nossa filosofia prpria do Viver Bem, pois desintegra a vida comunal e cultural
de nossas comunidades, ao liquidar as bases tanto da subsistncia
quanto de nossas capacidades e nossos conhecimentos para satisfazermos ns mesmos as nossas necessidades.
Fernando H. Mamani um intelectual aymara, funcionrio
da chancelaria da Bolvia. Reproduzido de Huanacuni (2010).

298

O apelo dos guaranis ao ande reko (que pode ser traduzido

como modo de ser) , frequentemente, includo no Bem Viver. Expressa uma srie de virtudes, tais como a liberdade, a felicidade, o
festejo na comunidade, a reciprocidade e a unio, dentre outras. Todas elas esto articuladas em uma constante busca pela terra sem
mal, que se apoia tanto no passado quanto no futuro ver, por
exemplo, as contribuies de Bartolomeu Meli em Medina (2002).
No s existem vrias contribuies ao Bem Viver e variaes em cada uma dessas, como tambm algumas de suas origens
esto em discusso. Por tudo isso, Uzeda (2009) se pergunta se
o suma qamaa pode ser considerado um referente indgena legtimo, genuno ou uma inveno ps-moderna dos intelectuais
aymaras do sculo 21 (que no deixam de ser indgenas). Sua
resposta reconhece que esse conceito, na formulao que foi comentada anteriormente, no parte da linguagem cotidiana ou
das representaes locais das comunidades aymaras, porm, em
seguida, adverte que essa ideia, por ser parte de uma recriao
ou inovao cultural, no deixa de ser indgena e pode, por outro
lado, ser apropriada, lavrada na identidade indgena.
Precisamente, essa uma das particularidades positivas da
ideia de Bem Viver, uma vez que vertentes como o suma qamaa
no seriam um regresso ao passado, mas a construo de um futuro diferente do que determina o desenvolvimento convencional.
Suas diferentes expresses, sejam antigas ou recentes, originais
ou produto de diferentes hibridismos, abrem as portas para se
transitar por outro caminho.
Entretanto, como j ficou claro, quaisquer dessas manifestaes do Bem Viver so especficas a uma cultura, lngua, histria
e a um contexto social, poltico e ecolgico particular. No se
pode tomar, por exemplo, a ideia de sumak kawsay dos kichwas do
Equador para transport-la como uma receita do Bem Viver que
pode ser aplicada em toda a Amrica Latina. Da mesma maneira,
tambm no pode ser reconvertida ou reformatada a Modernidade em ps-modernismo do Bem Viver. Tal como alerta Medina
(2011), aqui no h lugar para simplificaes, como pensar o ayllu
como uma granja coletiva, ou o indgena como um proletrio.

299

Tambm necessrio estar alerta para a outra simplificao: o Bem Viver no est restrito ao sumak kawsay ou ao suma
qamaa andino. Ideias similares se encontram em outros povos,
e somente maneira de exemplo, podemos citar o shiir waras, o
Bem Viver dos ashuar equatorianos, entendido como uma paz domstica e uma vida harmoniosa, incluindo um estado de equilbrio
com a Natureza (DESCOLA, 1996). Ou o kme mongen, o viver
bem em harmonia dos mapuches do sul do Chile. Alm dos povos
indgenas, tambm podem ser citados casos para agrupamentos
multitnicos ou no indgenas. Por exemplo, nos chamados cambas do bosque1 amaznico do norte da Bolvia, resultado de mais
de 150 anos de encontros e cruzamentos culturais, defende-se a
vida em tranquilidade, com um acento na segurana, no bemestar e na felicidade a partir de uma identidade fortemente vinculada selva (HENKEMANS, 2003).

A crtica interna
No amplo campo dos saberes ocidentais, tambm existem
posturas crticas sobre o desenvolvimento, as quais, em muitos
casos, foram marginalizadas ou excludas, mas que um exame
atento mostra que tambm so buscas pelo BemViver. Nessa
crtica que se originou no mbito das posturas ocidentais, encontram-se, por exemplo, os estudos crticos sobre o desenvolvimento,
o ambientalismo biocntrico, o feminismo radical ou a descolonialidade do saber, to somente para nomear alguns dos mais recentes.
Por exemplo, a ecologia profunda (baseada no filsofo noruegus Arne Naess, 1989) rejeita o antropocentrismo da Modernidade, defende uma postura biocntrica que resulta nos direitos da
Natureza e explora uma identificao expandida com o ambiente.
uma posio que, embora critique pressupostos bsicos do pensamento ocidental, nasce de seu prprio contexto, mas que, devido
a seus contedos, , sem dvida, uma expresso do Bem Viver.
Camba (palavra de etimologia incerta) um termo com o qual se designam os povos
da Bolvia oriental, um territrio que cobre dois teros do pas. Fonte: Wikipedia.
Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Camba. Acesso em: 15 mar. 2012.(N.E.)

300

Esses e outros exemplos servem para destacar que, inclusive

no pensamento ocidental, existem correntes crticas que buscam
alternativas para o desenvolvimento e que, em quase todos os casos, estiveram marginalizadas ou subordinadas. Por isso mesmo,
ficam sob a cobertura do conceito de BemViver. No apenas isso,
mas posturas como essas so muito necessrias para fortalecer
a atual etapa de construo do BemViver, enquanto se complementam com outras posies, e cada uma delas proporciona especificidades que, em alguns casos, faltam ou so mais frgeis em
outras correntes. Um exemplo bem claro de contribuies necessrias como essas oferecido pela crtica feminista contempornea.
Finalmente, outro campo de contribuies provm das reformulaes ou da crtica aos conceitos convencionais na poltica
e na justia. Por exemplo, Ren Ramrez, ministro-secretrio de
Planejamento do Equador, concebe o Bem Viver alm do utilitarismo e da justia clssica. Segundo seu ponto de vista, esse um
conceito que, embora esteja em ressignificao, deve-se orientar
para gerar uma justia que seja, ao mesmo tempo, ps-utilitarista e ps-distribucional. Sua concepo de Bem Viver engloba um
amplo leque de atributos (ver Quadro), tais como satisfazer as
necessidades, assegurar a paz e harmonia com a Natureza, poder
desenvolver as capacidades pessoais, reconhecendo-nos como diversos, porm iguais.
Ramrez prossegue em sua reflexo para afirmar que o Bem
Viver um bioigualitarismo republicano. Expliquemos, resumidamente, sua ideia: bio por reconhecer os direitos da Natureza,
socioigualitrio porque defende as geraes futuras e amplia
a democracia (por exemplo, com a plurinacionalidade e a justia
socioeconmica); e republicano por se apoiar em uma institucionalidade, requerendo tanto a participao do Estado quanto a
responsabilidade dos cidados. Como se pode ver, essa explorao do Bem Viver um dilogo crtico diante de posturas polticas
contemporneas.
Vrios analistas que seguem esse percurso chegam a considerar que o Bem Viver poderia ser parte da tradio socialista.
O prprio Ramrez fala de um socialismo do sumak kawsay

301

ou um biossocialismo republicano. Essa analogia tem vrias

justificativas e, em especial, fundamenta-se em preocupaes
compartilhadas pela justia social e pela igualdade social. Contudo, tambm h muitas dificuldades. Alguns postulados do Bem
Viver, sem dvida, implicam uma ruptura com as ideias clssicas
do progresso ou da Natureza como objeto (seja abordada a partir
dos valores de mudana, seja, inclusive, a partir dos valores de
uso) e, portanto, distanciam-se do socialismo de cunho marxista
clssico. O Bem Viver tambm no pode ser entendido como um
materialismo e, em particular, pelas contribuies que vm desde
as cosmovises indgenas. Como se no bastasse, o socialismo
uma das grandes tradies prprias da Modernidade europeia, e o
Bem Viver justamente deseja romper a subordinao a essa perspectiva. Isso explica, por exemplo, que o boliviano Simn Yampara
defenda que o homem aymara no nem socialista nem capitalista, destacando a importncia das complementaridades.2
Porm, tambm no se pode esquecer que, como o Bem Viver
defende a justia social e a igualdade, suas contrapartes mais
prximas esto em muitas expresses da esquerda clssica que se
originou na Europa. Isso explica por que, para alguns, o Bem Viver
iria manter-se, todavia, no interior do iderio socialista. Por isso,
tais pessoas sentem-se confortveis com rtulos como socialismo
do sumak kawsay. Entretanto, para outros, o que hoje se observa
algo novo, e sua denominao , simplesmente, Bem Viver, sem outros adjetivos ou condicionamentos.
Finalmente, esclareamos que os dois componentes vistos nas
ltimas sees (um que trata dos saberes indgenas, e outro que
recupera as crticas internas tradio ocidental) so superpostos
em muitos casos, tanto nos conceitos quanto pelas mesmas circunstncias das histrias pessoais de militantes e intelectuais. De todo
modo, existem nfases diferentes, e est bem que assim seja, uma
vez que so, por si mesmas, o reflexo de sociedades diversas e multiculturais, onde todas essas posturas existem, e cada uma delas
necessria para que sejam alcanadas transformaes substantivas.
2

302

Entrevista em La Razn, La Paz, 27 de maro de 2010.

Vertentes para ir alm da Modernidade

Sem dvidas, o Bem Viver outorga um papel muito importante
para os saberes indgenas, e, mais que isso, poderia ser dito que
foram eles os disparadores desse novo olhar. Porm, uma vez que
se reconhece isso, aparecem diversas possibilidades que devem ser
ponderadas, j que cada uma delas encerra diferentes opes de
encontros e desencontros.
Sustentou-se, repetidamente, que um dos eixos centrais nesse
olhar a rejeio a vrios conceitos prprios da Modernidade de
origem europeia. Em seu interior, encontra-se uma grande quantidade de conceitos por todos conhecidos, que vo desde o mito do
progresso at a defesa do capitalismo, do colonialismo atual concepo do Estado-nao. O desenvolvimento atual nutriu-se dessas
ideias de modernidade, de sua pretenso de racionalizao e da
excluso do que considera primitivo ou selvagem.
Est claro, por tudo o que foi indicado nas sees anteriores,
que o Bem Viver impe uma crtica substancial para o desenvolvimento, o que suporta um questionamento a essas ideias centrais
da Modernidade. Sua reclamao vai alm de um ajuste ou de
uma reforma, uma vez que implica gerar novas ideias, novos discursos e novas prticas. Nesse esforo, vrias expresses do saber indgena so fundamentais, dado que elas mesmas esto fora
da Modernidade e, portanto, so um componente-chave para que
outros comecem seus prprios percursos de sada. Contudo, como
acabamos de ver, tambm certo que existem tradies crticas e
alternativas no mbito do pensamento ocidental, as quais esto
possibilitando contribuies crticas fundamentais e que, portanto,
somam-se nesse esforo.
oportuno examinar, mais detalhadamente, a confluncia de
contribuies a parir dessas duas vertentes. Alguns podem conduzir o debate para o extremo segundo o qual o Bem Viver s
pode ser uma conceituao indgena. Se fosse assim, a postura de determinado povo indgena deveria ser privilegiada? Qual
delas? Como se pode escolh-la? Como vimos anteriormente,
existem diversas posturas sobre a boa vida, e, inclusive, em cada
cultura, h diferentes opinies quanto sua definio. Tambm

303

 necessrio advertir que boa parte das reflexes atuais gira em

torno do suma qamaa aymara, porm essa ideia do Bem Viver
no pode ser transplantada, por exemplo, aos shuar da selva
amaznica. Da mesma maneira, muito difcil sustentar que o
Bem Viver possa ser expresso em um saber indgena puro, j
que essa mesma pureza ser motivo de questionamentos.
Outras interrogaes so pertinentes, tais como: qual seria
o papel de outras tradies culturais? Por exemplo, h um Bem
Viver tambm nas comunidades de afrodescendentes do Pacfico
da Colmbia ou nos seringueiros ou castanheiros da Amaznia.
Esses grupos vivem na selva, porm no so indgenas nem afrodescendentes, mas expressam uma intensa mistura que desemboca em uma originalidade prpria, na qual seu prprio estilo de
vida depende da integridade de certos ecossistemas.
E mais ainda: necessrio promover o debate sobre o Bem
Viver em outras circunstncias e com outros atores. Nesse sentido, possvel indagar: qual seria o Bem Viver ao qual aspiram os
vizinhos de uma favela no Brasil?
Essa breve discusso fundamenta a importncia de estabelecer encontros e dilogos, aprendizagens mtuas entre todas essas
posturas, tanto entre as diferentes expresses indgenas quanto
naquelas desenvolvidas pelos crioulos em todo o continente, sem
esquecer as expresses alternativas e subalternas marginalizadas no mbito do prprio pensamento ocidental. Vrios analistas
mostram essa sensibilidade por meio do encontro entre mundos
alternativos, como, por exemplo, Alberto Acosta, no Equador, ou
Javier Medina, na Bolvia.
Finalmente, tambm necessrio resguardar-se frente a outro perigo: o de modernizar o Bem Viver, convertendo-o em
uma forma aceitvel dentro do repertrio moderno ocidental (por
exemplo, como uma variedade sul-americana do desenvolvimento humano). O Bem Viver no pode ser ingerido e cooptado
pelas vises convencionais tal como adverte Walsh (2010).

Encontros entre culturas

Tanto as opes contrrias ocidentais quanto os saberes
tradicionais devem lidar com a cultura dominante atual. nela

304

que se produzem e reproduzem as ideias que sustentam o desenvolvimento convencional. Dito de outra forma, o Bem Viver
um conceito que serve para agrupar diversas posturas (cada
uma com sua especificidade), mas que coincidem em questionar
o desenvolvimento atual e buscar mudanas substanciais, apelando para outras relaes entre as pessoas e o ambiente. Dessa
maneira, o Bem Viver deve ser reconhecido como um conceito
plural, segundo o qual, por exemplo, alguns defendem o sumak
kawsay, e outros se identificam com biossocialistas e se situam
tanto na crtica do desenvolvimento atual quanto na defesa de
outra tica, no compromisso com certos atores sociais e na perseguio de uma transformao que tem horizontes utpicos.
A forma sob a qual se encontram essas posturas diversas
deve ser analisada. Comecemos esse percurso dizendo que, para
alguns, o Bem Viver expressaria novas hibridizaes entre diferentes posturas culturais crticas do desenvolvimento. Ao usar
essa expresso, imediatamente vm nossa mente as anlises
das culturas hbridas realizadas pelo antroplogo Nstor Garca Canclini. Em seu entendimento, as mesclas e criaes fazem
com que a distino entre o tradicional e o moderno possa ser
diminuda, e o local e o global se mesclem.
Entretanto, as propostas do Bem Viver se afastam, em aspectos importantes, dessa perspectiva de Canclini, j que se
constituem, especificamente, como uma ruptura frente ao moderno, e muitas delas o fazem a partir da reivindicao de um saber tradicional. Igualmente, a desterritorializao dos processos
simblicos, que Canclini defende em alguns momentos, tambm
no se ajusta facilmente situao atual. Isso se deve ao fato de
que vrias manifestaes do Bem Viver so movidas por tentativas expressas de voltar a outorgar significados e controlar os
territrios; uma ressignificao de espaos geogrficos frente
ao que se considera como invaso ou usurpao, no apenas de
recursos naturais, mas dos estilos de vida.
O Bem Viver tambm diferente de outros usos dados
palavra hibridizao e, em especial, quando considera aquilo que
carece de identidade ou que est na fronteira entre culturas.
Pelo contrrio, o Bem Viver permite o reforo de identidades, e,

305

para muitas culturas, colocam-se em jogo suas essncias e no

suas margens.
Finalmente, Garca Canclini tambm se refere s culturas hbridas como uma via para entrar e sair da Modernidade. Apesar do fato de que esse possa ser o caso de algumas manifestaes artsticas, o Bem Viver, claramente, quer sair do projeto
moderno europeu.
Outros analistas apelam para a imagem de um mosaico
cultural. Mas essa tambm no uma descrio adequada, uma
vez que o Bem Viver no se constitui de pequenas peas individuais, que se colocam lado a lado em um grande quadro, em
um mesmo plano. Esto em jogo planos diferentes, e h muito
mais que alinhar diferentes elementos.
Essa ideia poderia ser ajustada, apelando para uma justaposio na qual no existem mesclas, j que as diferentes culturas
no se fundem, mas interagem entre elas, seja em complementaes, seja em antagonismos. a imagem que usa Silvia Rivera
Cusicanqui (uma intelectual boliviana que se autodefine como
aymara-europeia), recorrendo palavra aymara chixi (que se
refere a uma cor que resulta da justaposio de duas cores opostas, quer dizer, algo e no ao mesmo tempo). O Bem Viver poderia ser descrito como chixi. Em outras palavras, uma
justaposio entre as crticas indgenas, crioulas e ocidentais
Modernidade, para as quais cada uma mantm seu questionamento sobre o desenvolvimento. Em parte, assim, porm, alm
dos complementos, tambm ocorrem mesclas e fuses (como as
reconceituaes sobre o ambiente ou a contribuio do feminismo). Portanto, essa figura no descreve, adequadamente, a
situao, posto que o Bem Viver, como conceito plural em construo, aproveita-se de muitas contribuies.
Para lidar com esses encontros e desencontros, tambm
muito comum recorrer s ideias de multiculturalismo, pluriculturalidade e interculturalidade. Em nosso caso, embora o Bem
Viver seja um conceito plural, possivelmente, no encontre o
melhor lugar para crescer sob o multiculturalismo ou a pluriculturalidade. Por exemplo, o multiculturalismo pode chegar a
ser um Bem Viver simplesmente reduzido para manter o estilo

306

de desenvolvimento dominante, enquanto se toleram algumas

estratgias alternativas no uso de recursos naturais em lugares
muito especficos, como tambm pode ser uma defesa indgena.
Nesse ponto, til recorrer ao intelectual quchua, Victor Hugo
Quintanilla, para deixar claro que, alm das boas intenes, sob
o multiculturalismo, persiste um saber dominante que estrutura
o desenvolvimento, e se aceitam, e inclusive protegem-se, outras
culturas como expresses minoritrias, como se fossem uma espcie em extino, sem que se renuncie prpria convico de
superioridade.
O pluriculturalismo pressupe que todas as culturas estariam em um mesmo plano de igualdade, algo que poucos poderiam defender para o caso latino-americano, sendo, portanto,
de escassa utilidade. Nesse caso e no anterior, podem ficar enclaves culturais, confinados e, possivelmente, revestidos de valor
testemunhal (por exemplo, agroecologia camponesa, ecoturismo
etc.), porm de escasso poder poltico.
necessrio que o Bem Viver se construa sob um processo
duplo: por um lado, descolonizar os saberes para abandonar a
superioridade ocidental e, por outro, respeitar a diversidade das
demais culturas, sem hierarquiz-las. uma posio que est
mais cmoda com uma interculturalidade, que inclui desmontar
os fundamentos que justificam a superioridade de um sujeito ou
uma cultura frente a outros sujeitos e culturas (por exemplo, no
sentido de Quintanilla), mas tambm que se expresse a partir da
crtica e em funo da liberao uma postura exemplificada,
dentre outros, por Estermann (2009).
Tambm importante deixar bem claro que esse olhar cultural mostra que no existe um Bem Viver indgena, uma vez que
essa categoria um artifcio e apenas serve para homogeneizar
povos e nacionalidades muito diferentes. Cada uma das quais
tem ou poder ter sua prpria concepo do Bem Viver.
Isso nos permite abordar outra questo-chave do Bem Viver.
O suma qamaa Bem Viver e tambm o o ande reko, mas isso
no os torna iguais. Da mesma maneira, o sumak kawsay Bem
Viver, e o mesmo pode ser dito sobre algumas manifestaes da
ecologia profunda, porm um e outro no podem ser convertidos

307

em sinnimos. Todos eles (o suma qamaa, o anade reko, o sumak

kawsay, a ecologia profunda e tantos outros) complementam-se
entre si, mostram algumas equivalncias, sensibilidades convergentes. justamente esse complemento que permite delimitar o
espao de construo do Bem Viver.

Uma plataforma para ver o mundo

de outra maneira
Como vimos, o Bem Viver expressa diferentes ideias, inclusive no mbito cultural, que pretendem afastar-se da Modernidade. Isso faz com que, ao questionar o desenvolvimento, haja
um avano rumo a questes de enorme complexidade, tanto que
alguns consideram que se deve ir alm do campo da cultura. Embora o uso da palavra cultura possa ser entendida de modos
muito amplos, quase sempre tem evocaes que fazem as interaes entre os humanos, segundo as quais as diferentes maneiras de conceber a Natureza tornam-se meros atributos de uma
relao fora delas. Recordemos que o Bem Viver questiona o
dualismo da Modernidade, que separa a sociedade da Natureza
e converte a ltima em um objeto (ou conjunto de objetos) que
pode ser dominado, manipulado e apropriado. Alm disso, o Bem
Viver busca destacar outras formas de relacionamento com o
entorno.
Isso explica por que, em muitas anlises sobre o Bem Viver,
aparecem referncias a termos como cosmovises, o ser no
mundo, as ontologias ou a casa csmica andina (nas palavras de YAMPARA, 2002). Alm de aos termos ou palavras que
se usem, alude-se a questes como: as concepes sobre ns
mesmos como pessoas, a forma mediante a qual interagimos
com tudo o que nos rodeia, os marcos ticos e os valores que se
outorgam e as concepes do devir histrico.
Nos ltimos tempos, esses temas foram considerados utilizando-se o conceito de ontologia, e, embora esta seja uma
palavra que pode gerar o temor de nos levar a um insondvel
debate filosfico, possvel oferecer uma definio de trabalho
para transmitir a ideia que aqui se apresenta. Recorremos a um

308

recente resumo do antroplogo argentino Mario Blaser (2010).

Uma ontologia o modo por meio do qual se entende e se
interpreta o mundo. Ela se baseia em uma srie de pressupostos
sobre o que existe ou no, suas relaes etc. Uma ontologia,
apesar de no ser uma predeterminao, constroi-se a partir das
prticas e interaes tanto com os humanos quanto com nosso entorno no humano. Sob estas se geram histrias, prticas,
mitos e crenas, que podem ser entendidos como relatos que
tornam acessveis nossas experincias e aes. As ontologias,
conclui Blaser, podem ser entendidas como os determinantes das
representaes totais, discursivas ou no, de nosso mundo.
O fato de ter recorrido a Blaser no caprichoso, j que seu
trabalho est enfocado em grupos indgenas do Chaco do Paraguai, com profusas comparaes com outras culturas. Em seus
estudos, adverte-se sobre conflitos ontolgicos, em que esto em
jogo questes como a objetividade ou validade de um conhecimento, ou quais so as prticas aceitveis. Justamente assuntos
como esses tambm aparecem nas diferentes expresses do Bem
Viver. Por exemplo, em alguns casos, ataca-se a objetividade
que separa a Natureza da sociedade, enquanto que, em outros,
considera-se vlido que as rvores ou espritos integrem uma
comunidade poltica junto aos humanos. As determinaes de
questes como o verdadeiro/falso, correto/incorreto ou sujeito
de valor/objeto de valor esto definidas por cada ontologia, e,
a partir delas, so criados e reproduzidos os entrecruzamentos
culturais que se discutiram nas sees anteriores.
O desenvolvimento convencional corresponde ontologia
prpria da Modernidade europeia. Dentre suas principais caractersticas, para efeito da presente reviso, podem ser citadas a
separao da sociedade da Natureza (dualidade), um devir histrico que se considera linear, a pretenso de controle e manipulao, a f no progresso, a insistncia em separar o civilizado
do selvagem etc. Tal ideia de desenvolvimento apela para um
conhecimento especializado que determina as melhores estratgias e impe uma noo de qualidade de vida similar para todas
as naes. As demandas de grupos locais ou comunidades ind-

309

genas devem ser traduzidas para um saber tecnocrtico ou

demonstrar relevncia econmica para poder afetar a marcha
desse desenvolvimento. Consideremos o caso de um grupo local
que pensa que a minerao matar uma colina, que parte
de sua comunidade de vida; tudo isso dever ser traduzido
pelos modernos para uma lista de impactos no ambiente fsico,
com a esperana de poder incidir nas decises de um empreendimento, que, por sua vez, legitimado como uma amostra de
desenvolvimento.
Nesses casos, esto sendo postos em questo os discursos,
as prticas e a institucionalidade do desenvolvimento herdeiro
da Modernidade, sob a forma de conflitos culturais. Porm, ao
mesmo tempo, ocorre algo mais profundo, uma vez que o Bem
Viver tambm deixa claro que h outras ontologias, as quais
so construdas de maneira distinta e com seus prprios mecanismos para gerar validade e certeza, e que entendem, valoram
e apreciam seus mundos de forma diferente. Portanto, estariam
sendo expressos conflitos ontolgicos. Nesse plano, aparecem
as ontologias dos diferentes povos indgenas, enquanto que alguns dos que viemos da herana ocidental compreendemos
ou sentimos que o projeto da Modernidade se esgotou e alcanamos um ponto crtico que nos permite ver essas outras
ontologias, no necessariamente entend-las em toda a sua
complexidade, mas, ao menos, observar suas manifestaes,
reconhec-las como alternativas vlidas e respeitveis, para nos
inspirarmos nelas e reapropriarmos-se delas para transformar
nossas prprias cosmovises.
Dentre todas as novas e diferentes ontologias que agora so
visualizadas, so particularmente interessantes aquelas que so
relaes, no sentido que estabelecem relaes ampliadas alm
do conjunto humano. Enquanto a ontologia moderna dualista,
separando a sociedade da Natureza, nas ontologias de vrios
povos indgenas, essa distino no existe. So relaes nas
quais a comunidade humana est integrada, tambm, por outros
seres (vivos e no vivos) e, inclusive, espritos; a mesma sensibilidade se encontra em alguns defensores da ecologia profunda.

310

As complementaridades e articulaes destacadas anteriormente esto, dessa maneira, limitadas por uma incomensurabilidade. As ontologias amerndias do altiplano no podem
ser reduzidas s da selva tropical amaznica, nem s das selvas
modernas. Expressam-se em idiomas, culturas, geografias e histrias diferentes. Medina (2011) tem razo quando enfatiza, algumas vezes, que o suma qamaa, enclave aymara, implica uma
cosmoviso amerndia de complementaridades e reciprocidades
que no podem ser reduzidas ou ajustadas ao cartesianismo
prprio dos europeus.
Reconhecendo essas especificidades, possvel que o Bem
Viver possa ser entendido como uma plataforma na qual se encontram mltiplas ontologias. Os pontos de chegada a esse espao comum se originam em diferentes ontologias e culturas.
Essa plataforma comum deveria ser construda a partir da prtica de uma interculturalidade que olha para o futuro, com vistas
a construir alternativas para o desenvolvimento.
Essa plataforma para ver o mundo de diferentes maneiras se articula ao redor de uns eixos que so compartilhados,
seja por essas crticas culturais, seja em um plano mais profundo, tambm pelas diferentes ontologias; so os componentes
comuns a cada expresso particular do Bem Viver. Dentre os
mais importantes, destacam-se os que seguem nos prximos
pargrafos.
Outra tica para reconhecer e distribuir valores
Quando se diz que a Natureza passa a ser sujeito de valor, ocorre
uma mudana radical frente tica ocidental prevalecente, para
a qual tudo o que nos rodeia objeto de valor, e unicamente as
pessoas, como seres conscientes, podem articular valorizaes.
Tambm nos afastamos das formas de valorizao atual ao
postular o abandono da insistncia em converter tudo o que nos
rodeia em mercadorias com valor de uso ou de troca. E assim
sucessivamente, pode-se ver que se compartilha outra tica
diante do mundo.

311

SUPERAR AS RESISTNCIAS E OS FREIOS

A construo do Bem Viver est enfrentando alguns problemas, e
apropriado repassar alguns deles. Um primeiro conjunto de problemas reside em banaliz-lo. Em alguns casos, isso se faz a partir
das posturas conservadoras, s vezes neoliberais, desacreditando-o como uma reivindicao meramente indgena que levaria
preguia e ao atraso econmico. Em outros casos, no meio acadmico e especialmente na economia, muitos consideram todas
essas questes irrelevantes, quase fantasiosas e distanciadas de
suas pesquisas. Finalmente, no faltam companheiros progressistas que pensam que o Bem Viver apenas outorgar ajuda econmica aos mais pobres.
Outro conjunto de problemas se expressa nas relaes entre a sociedade civil e o Estado. Em alguns casos, destaca-se que o governo
assume a liderana de promover o Bem Viver, mas custa de controlar todos os processos e limitar uma real e livre participao das
organizaes cidads. Em outras situaes, quase o oposto, e se
assinala que foi a sociedade civil que abandou o debate, em parte
devido a suas discrepncias com o governo. Seguramente, h muitas culpas nesse estado de coisas. certo que no faltam atores governamentais que, possivelmente, j sabem de tudo e no toleram
a crtica e, desse modo, reduzem o dilogo com a cidadania, sem
oferecer oportunidades para avanar coletivamente na construo
do Bem Viver. Mas tambm certo que a sociedade civil deve exercer um papel proativo para promover o debate sobre o Bem Viver,
aceitando que existem diversas posturas e que esse continua sendo
um processo de construo. Como tal, nunca avanar se essa tarefa for abandonada.
Mais uma vez, encontramos extremos que impedem o avano rumo construo das ideias sobre o Bem Viver. Por um
lado, quer queira, quer no, o Estado um espao fundamental para a construo desse conceito; por isso, necessrio incidir em seu mbito, interagir com responsveis por programas e participar ativamente. Por outro lado, os funcionrios
governamentais deveriam reconhecer que marginalizar a sociedade
civil s geraria ideias empobrecidas e sem muita legitimao social.

312

necessrio reagir contra esse tipo de problema, seja ele a banalizao do Bem Viver, seja a dissoluo dos espaos coletivos de
construo. tempo de reapropriar-se das discusses sobre o Bem
Viver e voltar a lan-las. uma tarefa necessria tanto no mbito
da sociedade civil quanto na sociedade poltica, e uns necessitam
dos outros mutuamente. Essa uma ideia que no tem dono e para
a qual todos tm algo com o que contribuir. Em vrios casos, essa
tarefa est se tornando urgente.

Descolonizao de saberes
Consiste em reconhecer, respeitar e, inclusive, aproveitar a
diversidade de saberes. Rompe-se (ou tenta-se romper) com as
relaes de poder dominantes, abandonando a pretenso de um
saber privilegiado que deve dominar e conduzir o encontro das
culturas e saberes. Isso mais que um relativismo epistemolgico,
uma vez que se apoia em uma descolonizao do conhecimento.
Os demais saberes se tornam legtimos, e, consequentemente,
deve-se reconfigurar a dinmica poltica para lidar com eles.
Deixa-se para trs a racionalidade de manipulao
e instrumentalizao
O Bem Viver um espao onde se abandona a pretenso moderna
de dominar e manipular tudo o que nos rodeia (sejam pessoas,
seja a Natureza), para convert-lo em meios que servem para
nossos fins.
Uma vocao oriental para o encontro, dilogo
ou as interaes entre diferentes saberes
Os prprios pontos destacados anteriormente impedem que
o Bem Viver se torne, por si mesmo, uma postura reducionista,
mediante a qual uma de suas verses pretenda ser hegemnica
e desloque todas as demais. Por sua vez, essa interao deve-se
dar tanto em um plano intelectual quanto no resgate de posturas
crticas dentro da prpria Modernidade ocidental.

313

Concepes alternativas da Natureza

Esse no um tema menor nem um colorido folclrico, uma vez
que o desenvolvimento convencional encerra, em si mesmo, certa
concepo da Natureza, e, por sua vez, essas ideias em torno do
assunto permitem certos tipos de desenvolvimento. Dessa forma,
qualquer alternativa para o desenvolvimento exige reconceituar a
ideia ocidental de uma Natureza externa para ns, desarticulada
em objetos que podem ser manipulados e apropriados como
recursos. O Bem Viver abriga diferentes formas de dissolver a
dualidade que separa a sociedade da Natureza e reposiciona o
ser humano como integrante da trama da vida.
Comunidades ampliadas
As comunidades polticas (no sentido de abrigar atores com
expressividade poltica) no esto restritas s pessoas, e h um
lugar nelas para o no humano (em alguns casos, sero outros
seres ou elementos do ambiente, ou, inclusive, espritos).
Um lugar para as vivncias e os afetos
O Bem Viver poder ter sua base material, porm no est restrito
a ela, dado que, em suas expresses, h papis de destaque
para os afetos, as vivncias de alegria ou tristeza, rebeldia ou
compaixo. O materialismo no suficiente para o Bem Viver.

Transies para o Bem Viver

medida que avana a discusso sobre o Bem Viver, aumentam as reclamaes por aes concretas de mudana baseadas nos
consensos atuais. Muitos crticos do Bem Viver denunciam que essas
medidas implicariam uma imposio obscurantista de sociedades de
caadores-coletores vivendo na selva. Isso totalmente infundado,
e o Bem Viver nem sequer uma postura antitecnolgica.
Pelo contrrio, seguiro sendo aproveitados os desenvolvimentos tcnico-cientficos, mas, sem dvida, de outra maneira e sem excluir outras fontes de conhecimento, e todo esse conhecimento est
sujeito ao princpio da preveno. Para oferecer um exemplo claro,

314

sob o Bem Viver, deveriam ser construdas pontes ou estradas, embora estas com outro desenho, localizadas em outros lugares e servindo a outros propsitos diferentes dos atuais.
Por efeito dessas mudanas, certamente se espera que o Estado
desempenhe papis importantes. Isso muito necessrio naqueles
pases que seguem estancados nas reformas de mercado, como o
Peru e a Colmbia. No caso dos pases administrados por governos progressistas, avanou-se nesse caminho, o que outorga
melhores condies para promover sucessivas mudanas rumo
ao Bem Viver. Inclusive, h analistas, como Ral Prada (2010), que
assinalam seu papel determinante para conformar uma economia
social e comunitria. compreensvel essa postura como relao
longa e profunda reforma neoliberal de dcadas passadas, segundo
a qual prevaleceu o mercado, mas tambm se deve admitir que a
situao, nos pases administrados por governos progressistas, j
diferente. Nesses contextos, necessria uma cota de precauo
frente tentao de decretar o Bem Viver nas reparties pblicas,
assumindo que o Estado sabe tudo e que, por si s, representa as
demandas da sociedade. Isso particularmente complicado quando
o mesmo Estado regressa a um estilo de desenvolvimento convencional, de alto impacto social e ambiental e, portanto, distancia-se
das concepes do Bem Viver.
Alguns poderiam sugerir que as novas estratgias de desenvolvimento que ensaiam alguns governos progressistas constituem exemplos do Bem Viver. As bases conceituais dessa ideia
merecem ser analisadas. Geralmente, essa postura se baseia no
fortalecimento do Estado, na reorientao do desenvolvimento
para certas demandas populares e, em particular, nos planos de
luta contra a pobreza (que, em especial, encaminham-se como
transferncias em dinheiro). Est fora de questo que esses programas de assistncia social foram muito importantes para reduzir a
indigncia e a pobreza.
Contudo, o problema atual que o financiamento de todos esses
programas est baseado em um desenvolvimento convencional, de
apropriao da Natureza, mantendo o padro subordinado de exportaes de recursos naturais. E mais, em alguns pases, o aumento
de gasto social e a obra pblica fazem com que os governos sejam

315

ainda mais dependentes da exportao de minerais, hidrocarbonetos e da promoo dos monocultivos. assim que se poderia dizer
que esse progresso se aproxima do Bem Viver por seu combate
pobreza e pelo apoio a algumas demandas populares. Essas contradies sofrem, em particular, as comunidades indgenas, especialmente em zonas tropicais, por se localizarem ali, na nova fronteira
de avano de empresas mineradoras e petrolferas. Os impactos e
destruies que esse extrativismo gera explicam muitas das demandas em muitos protestos sociais experimentados em vrios pases.
possvel que se tomem algumas posturas da economia heterodoxa como a melhor expresso prtica do Bem Viver. Sem dvida, algumas contribuies, por exemplo, da economia ecolgica
ou da agroecologia seriam indispensveis, mas, por si mesmas, no
geram uma alternativa para o desenvolvimento. Igualmente, entre
as prticas atuais em andamento na Amrica do Sul, posies como
o neodesenvolvimentismo do Brasil poderiam apresentar-se como
a melhor via para o Bem Viver, por seu maior protagonismo estatal,
sua defesa de empresas nacionais, autonomia frente ao FMI, dentre
outras. certo que pode haver alguns elementos positivos, porm,
por eles mesmos, tambm no completam os contedos esperados
das alternativas do Bem Viver.
Tanto na Bolvia quanto no Equador, tentou-se aplicar, embora
de diferente maneira, o mandato constitucional do Bem Viver. No
caso boliviano, h vrios questionamentos nesse aspecto frente
ao Plano Nacional de Desenvolvimento (MEDINA, 2011), enquanto
que, no Equador, o Plano Nacional do Bem Viver tenta faz-lo de
diferentes formas. Esses casos servem para deixar claro que um
dos terrenos concretos de disputa atual do Bem Viver frente s
posturas de desenvolvimento convencional envolve o extrativismo.
necessrio evidenciar que uma postura comprometida com
o Bem Viver implica sair do extrativismo. Esse um tipo de atividade que, por seus impactos sociais e ambientais, , sem dvida,
incompatvel com o Bem Viver em qualquer de suas expresses
concretas. O plano equatoriano reconhece isso, ao propor como
meta chegar ao ps-extrativismo, a partir do qual a tarefa imediata dotar esse propsito de aes concretas.

316

Tambm se deve indicar que as metas imediatas de um programa rumo ao Bem Viver deveriam estar centradas em dois objetivos que guardam a mesma relevncia: zero pobreza e zero
extino de espcies nativas. Erradicar a pobreza e deter o desastre ambiental aparecem como medidas urgentes em que uma
e outra andam de mos dadas e so igualmente urgentes.
No faltar quem reclame medidas de transformao concretas, radicais, estendidas e em uma rpida sucesso. possvel
sugerir uma mudana revolucionria ou radical, mediante a qual,
em pouco tempo, possa-se implantar certa forma de Bem Viver?
Parece difcil defender essa postura. Como ficou explcito, o Bem
Viver plural e, alm disso, um conceito em construo. Portanto,
difcil contar com um receiturio de medidas especficas de algo
que est sendo gestado neste momento. Porm, sem dvidas, o
Bem Viver, em sua prpria concepo, implica ruptura e transformao substanciais com a ordem atual. Entretanto, est na prpria essncia do Bem Viver uma relatividade que permite ajustarse a cada contexto cultural e ambiental. Por isso, no existe uma
receita para empreg-lo. O Bem Viver, sendo plural, no pode ser
essencialista.
Seja por uma via, seja por outra, as demandas atuais de mudana devem ser encaminhadas em um programa de transies,
no qual se equilibram momentos de rupturas e transformaes
com permanncias. Esse procedimento oferece oportunidades de
aprofundamento do Bem Viver, gera maior base de apoio social
e fornece exemplos concretos de viabilidade. O fundamental est
em que o balano entre as permanncias e as transformaes
gere um movimento de mudana real. Cada nova transformao
deve abrir as portas para um novo passo , evitando a estagnao
e imprimindo um ritmo de mudana sustentada.
Iniciativas de transio, em especial as que visam passagem daquelas orientadas para o ps-extrativismo, esto em discusso entre vrias organizaes sul-americanas. Por exemplo,
a Rede Peruana por uma Globalizao com Equidade est explorando transies para deixar de depender do extrativismo em
setores como energia, minerao, pesca e agropecuria.

317

Concluses: depois do desenvolvimento, Bem Viver

Um balano final desse breve percurso permite assinalar que
o Bem Viver emerge como um termo de encontro dos questionamentos frente ao desenvolvimento convencional e, ao mesmo
tempo, como uma alternativa para este. Incorporam-se as perspectivas e, inclusive, o af de saberes indgenas, e tambm outras
correntes alternativas ocidentais. Nesse contexto, deve ficar claro
que o Bem Viver no deveria ser entendido como uma reinterpretao ocidental de um modo de vida indgena em particular.
Tambm no uma tentativa de regressar ou implantar uma cosmoviso indgena que suplante o desenvolvimento convencional.
Na realidade, o Bem Viver se delimita como uma plataforma
onde se compartilham diversos elementos com um olhar lanado
sobre o futuro, pois possui um horizonte utpico de mudana. Esse
aspecto est presente na perspectiva andina contempornea. Por
exemplo, Snchez Parga (2009) indica que, no Equador, o sumak
kawsay no alheio a um passado recente, que nada tem a ver
com a tradio, mas, pelo contrrio, com pessoas que desejam
poder fazer sua vida, sem deix-la merc de fatores que lhes
so alheios e hostis. Em um contexto onde o moderno significa
abolir culturas, tradies e passados coletivos, essa postura tem
mais de projeto futuro que de reivindicao tradicional.
Essa plataforma de encontro, por um lado, expressa-se no plano das culturas e, alm delas, nas ontologias que as sustentam. Por
essa razo, na pluralidade do Bem Viver, esto presentes mltiplas
ontologias. Consequentemente, no se pode gerar uma proposta
essencialista que seja idntica para todas as culturas e todos os
lugares. Como conceito plural, poderia ser dito que, em sentido estrito, estamos nos referindo a bons viveres que adotam diferentes
formulaes em cada circunstncia social e ambiental.
Ainda que cada uma das manifestaes concretas no possa
ser reduzida entre si, de toda forma, possvel identificar elementos comuns que permitem referir-nos a essa plataforma mltipla.
Alm do acordo para rejeitar o desenvolvimento convencional e denunciar seus efeitos negativos, o Bem Viver mostra outras concordncias. Repassemos algumas delas: em primeiro lugar, abandona-

318

se a pretenso do desenvolvimento como um processo linear, de

sequncias histricas que devem ser repetidas. O Bem Viver, ao
contrrio, no tem uma postura linear nem nica da historicidade.
Como segundo ponto, defende-se outra relao com a Natureza,
segundo a qual ela reconhecida como sujeito de direitos e so
postuladas diversas formas de continuidade relacional com o ambiente. Em terceiro lugar, no se subsumem as relaes sociais,
nem se reduzem todas as coisas a bens ou servios mercantilizveis.
As afirmaes acima permitem destacar um quarto elemento, para o qual o Bem Viver reconceitua a qualidade de vida ou
o bem-estar em formas que no dependem somente da posse de
bens materiais ou dos nveis de rendimento. Isso explica a importncia outorgada para explorar a felicidade e o Bem Viver espiritual. Seguidamente, um quinto elemento faz com que o Bem Viver
no possa ser reduzido a uma postura materialista, j que, em seu
bojo, convivem outras espiritualidades e sensibilidades.
Em seguida, deve-se destacar uma srie de elementos que
possibilitam tecer vinculaes entre os diferentes olhares culturais e ontologias. Dentre os que foram examinados neste artigo,
necessrio voltar a sublinhar a importncia da tica: o Bem Viver se
expressa em outra forma de conceber e atribuir valores. O identificar valores intrnsecos no no humano um dos elementos mais
importantes que diferenciam essa postura da Modernidade ocidental. A partir desse novo olhar, imediatamente as comunidades
se redefinem , ampliando-se ao no humano, e geram concepes
alternativas da Natureza. A esses componentes so somados outros, como a descolonizao de saberes ou o abandono das racionalidades que buscam a manipulao e a dominao.
Pode-se observar que, embora se chegue plataforma do Bem
Viver a partir de diferentes pontos de partida, compartilha-se uma
srie de posturas que significa alternativas para o desenvolvimento
contemporneo em praticamente todos os seus aspectos.
Sem dvida, aqui est em jogo uma diversidade de novo tipo,
e a tomada de decises dever estar sujeita a processos democrticos para lidar com ela (apesar de o detalhe sobre esses mecanismos j ser assunto para um futuro artigo). Muitas tenses

319

no desaparecero por arte de magia, nem todas as reclamaes

dos cidados sero atendidas. No entanto, o que acontecer com
o Bem Viver uma mudana radical na conformao de cenrios
e no desdobramento de mecanismos para discutir diferentes opes, a atribuio de valores, as formas sob as quais se chega a
acordos e se desenham projetos polticos. At agora, certos saberes foram negados ou rejeitados, mas, no mbito do Bem Viver,
tornam-se legtimos. Igualmente, a defesa da pluralidade cultural
do Bem Viver faz com que tenha uma decidida vocao orientada
para o encontro, o dilogo e outras formas de interaes entre
distintos saberes.
Por todas essas razes, o Bem Viver , atualmente, um conceito vivo, segundo o qual, como comum escutar em muitos vales andinos, esto germinando novas alternativas de vida.

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323

Siglas e acrnimos
BPfA | Plataforma de Ao de Beijing (Beijing Platform for Action)
CAPP | Centro de Anlise de Polticas Pblicas (Centro Analisi Politiche Pubbliche)
CEDAW | Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao
contra a Mulher
CGE | Comisso para Igualdade de Gnero (Commission for Gender Equality)
DAWN | Fundao para o Desenvolvimento atravs da Rede de Mulheres Ativistas
(Development Through Active Women Networking Foundation, Inc.)
EET | Pesquisa de Emprego do Tempo (Encuesta del Emprego del Tiempo)
ERP | Estratgia de Reduo da Pobreza
FemAct | Coalizo de Ativismo Feminista (The Feminism Activism Coalition)
FMI | Fundo Monetrio Internacional
FOWODE | Frum para Mulheres na Democracia (Forum for Women in Democracy)
GEAR | Crescimento, Emprego e Redistribuio (Growth, Employment and
Redistribution)
GBI | Iniciativa de Oramento de Gnero (Gender Budget Initiative)
GAD | Gnero e Desenvolvimento (Gender and Development)
GTZ | Agncia de Cooperao Tcnica do Governo Alemo (Deustche Gesellschaft
fr Technische Zusammenarbeit, GTZ)
IAFFE | Associao Internacional para a Economia Feminista (International
Association for Feminist Economics)
IDRC | Centro Internacional de Pesquisa sobre Desenvolvimento (International
Development Research Centre)
IFI | Instituio Financeira Internacional
INDEC | Instituto Nacional de Estatstica e Censos (Argentina)
INE | Instituto Nacional de Estatstica (Espanha)
INEGI | Instituto Nacional de Estatstica, Geografia e Informtica (Mxico)
MTEF | Modelo de Gastos de Mdio Prazo (Medium-term Expenditure Frameworks)
NAWL | Associao Nacional de Mulheres e Legislao (National Association
of Women and the Law)
NCRFW | Comisso Nacional sobre o Papel da Mulher Filipina (National Commission
on the Role of Filipino Women)
ODM | Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
ONG | Organizao No Governamental

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OSG | Oramento Sensvel a Gnero

PAC | Programa de Ampliao de Cobertura
PJJHD | Plano de Chefes e Chefas de Lar Desocupados (Plan de Jefes y Jefas del
Hogar Desocupados)
PEF | Oramento de Despesas da Federao (Presupuestos Egresos de la Federacin)
PER | Resumo dos Gastos Pblicos (Public Expenditure Review)
PF | Programa Famlias pela Incluso Social
PIB | Produto Interno Bruto
PICTs | Pases e Territrios das Ilhas do Pacfico (Pacific Island Countries and Territories)
PIDESC | Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
PNB | Produto Nacional Bruto
PND | Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD | Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
POAs | Planos Operativos Anuais
PROGRESA | Programa de Educao, Sade e Alimentao
PRONAM | Programa Nacional da Mulher (Mxico)
PRSPs | Planos Estratgicos para Reduo da Pobreza (Poverty Reduction Strategy
Papers)
RMI | Repblica das Ilhas Marshall (Republic of the Marshall Islands)
SNA | Sistema de Contas Nacionais (System of National Accounts)
TAF | Fundao sia (The Asia Foundation)
TFD | Trabalho Familiar Domstico
TGNP | Programa da Tanzania para Articulao de Gnero (Tanzania Gender
Networking Programme)
TM | Trabalho mercantil
TTPI | Territrio Fiducirio das Ilhas do Pacfico (Trust Territory of Pacific Islands)
UNIFEM | Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher
UNRISD | Instituto de Pesquisa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Social
(United Nations Research Institute for Social Development)
USAID | Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
(United States Agency International Development)
WBI | Iniciativa das Mulheres pelo Oramento (Womens Budget Initiative)
WNC | Coalizo Nacional de Mulheres (Womens National Coalition)
ZWRCN | Rede Central de Recursos das Mulheres do Zimbbue (Zimbabwe Womens
Resource Centre Network)
WUTMI | Mulheres Unidas nas Ilhas Marshall (Women United in the Marshall Islands)

Autoras e autor

Antonella Picchio
Mestre em Economia pela Universidade do Estado de Utah (EUA); bacharel em
Cincias Polticas pela Universidade de Pdova (Itlia); mestre em Filosofia
da Economia pela Universidade de York (GB) e doutora pela Faculdade de
Economia e Poltica, Cambridge (GB). Aposentou-se da ctedra de Economia
da Universidade de Mdena e Reggio Emilia, onde lecionou Histria do
Pensamento Econmico, Macroeconomia, Economia, Gnero e Desenvolvimento
Humano. Tambm lecionou nas universidades de Roma 3, Ferrara, Trento e na
New School of Social Research, em Nova York. membro da Associao de
Human Development and Capability Association (HDCA), foi vice-presidente
de Associao Internacional para a Economia Feminista (IAFFE) e do conselho
editorial da Feminist Economics. Nos ltimos anos, Antonella vem trabalhando
em Oramentos para o Bem-Estar de Gnero. Autora de Social Reproduction:
the political economy of the labour market (Cambridge University Press 1992,
2012), e editora de Unpaid work and the Economy: standard of living in a gender
perspective (Routledge, 2003, 2006).
Claudia Vinay
Especialista em Polticas de Proteo Social em Situaes de Pobreza do Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD/ONU). Anteriormente,
trabalhou, principalmente, em questes de gnero e desenvolvimento no Banco
Interamericano de Desenvolvimento e no Banco Mundial e, de forma mais
especfica, em oramentos sensveis a gnero para Fundar - Centro de Anlise e
Pesquisa, localizado na Cidade do Mxico.
Corina Rodrguez Enrquez
Economista e doutora em Cincias Sociais. pesquisadora do Conselho Nacional
de Pesquisas Cientficas e Tcnicas (Conicet) e do Centro Interdisciplinar para
o Estudo de Polticas Pblicas (Ciepp), em Buenos Aires. integrante do Grupo
de Gnero e Macroeconomia de Amrica Latina (GEM-LAC) e do diretrio da
Associao Internacional para a Economia Feminista (IAFFE). Trabalha com
temas ligados a polticas fiscais e sociais, mercado de trabalho, economia do
cuidado, pobreza e distribuio de recursos.

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327

Cristina Carrasco

Rhonda Sharp

Professora de Teoria Econmica da Universidade de Barcelona. Seus temas de

pesquisa (e sobre os quais tem diversas publicaes) so: trabalho das mulheres,
economia feminista e indicadores no androcntricos. Integra o Instituto de
Estudos das Mulheres e Gnero das Universidades Catals, a equipe de redao
das revistas Feminist Economics e Revista de Economa Crtica, alm de
participar, ativamente, de Ca la Dona, movimento feminista de Barcelona.

Professora adjunta no Hawke Research Institute, Universidade do Sul da Austrlia.

Seus trabalhos sobre gnero e polticas de governo e oramentos incluram
pesquisas e trabalhos com governos e ONGs, tendo desenvolvido a estrutura
para a primeira iniciativa de oramento sensvel a gnero em nvel estadual, no
Sul da Austrlia. coautora, com Ray Broomhill, do livro Short changed: women
and economic policies, publicado pela editora Allen and Unwin. Foi fundadora
e, depois, presidente da Associao Internacional para a Economia Feminista
(IAFFE) e atuou como integrante do Grupo de Peritos das Naes Unidas sobre
Financiamento da Igualdade de Gnero e Empoderamento da Mulher. Em 2012,
Rhonda Sharp foi agraciada com o ttulo de Membro da Ordem da Austrlia
(AM), por seus servios prestados educao como acadmica e pesquisadora
no campo dos estudos sobre economia e mulheres.

Eduardo Gudynas
Eduardo Gudynas, mestre em Ecologia Social, diretor do Centro LatinoAmericano de Ecologia Social (CLAES), em Montevidu. Analista em temas de
ambiente e desenvolvimento, acompanhando distintas organizaes cidads na
Amrica Latina. autor do manual Ecologia, economa y etica del desarrollo
sostenible, publicado na Costa Rica, no Equador, na Bolvia, Argentina e no
Uruguai, e integra a equipe coordenadora da Aliana Latino-Americana de
Estudos Crticos sobre o Desenvolvimento.
Helena Hofbauer
Bacharel em Relaes Internacionais em El Colegio de Mxico e mestre em
Estudos Internacionais da Paz da Universidade de Notre Dame. Em janeiro
de 2007, uniu-se International Budget Partnership (IBP) como Gerente de
Desenvolvimento de Parcerias, passando a trabalhar com grupos na frica, sia
e Amrica Latina, no desenvolvimento de capacidades da sociedade civil para
o trabalho com oramento pblico, bem como na interlocuo Sul-Sul para o
intercmbio de conhecimentos nesse campo. Diretora fundadora do Fundar Centro de Anlises e Pesquisa, no Mxico, foi pioneira em construir vias de acesso
participao da sociedade civil na poltica fiscal e nas questes oramentrias,
no acesso informao e na participao nos processos decisrios. Helena
trabalha, diretamente, com oramentos sensveis a gnero e transparncia, ao
mesmo tempo que se engaja no desenvolvimento de estratgias abrangentes de
defesa de oramento em todo o Mxico e na Amrica Latina.

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Valeria Esquivel
Licenciada em Economia pela Universidade de Buenos Aires, mestre e doutora
em Economia pela Universidade de Londres. pesquisadora docente no Instituto
de Cincias da Universidade Nacional de General Sarmiento e pesquisadora
associada no Levy Economics Institute of Bard College, alm de membro do
Grupo de Gnero e Macroeconomia de Amrica Latina (GEM-LAC), que se
dedica educao e pesquisa. Publicou em revistas, nacionais e internacionais,
e em livros sobre temas relacionados ao mercado de trabalho e insero
diferenciada das mulheres, alm de trabalhar sobre temticas relacionadas
pobreza, distribuio de renda e informalidade na Argentina. Suas pesquisas
atuais giram em torno da economia do cuidado, tendo contribudo para o
desenho, levantamento e as anlises de pesquisas sobre o uso do tempo, com
publicaes sobre o tema em revistas internacionais. Recentemente, publicou o
livro La economa del cuidado en Amrica Latina: poniendo a los cuidados en
el centro de la agenda, da srie Atando Cabos/Deshaciendo Nudos, da rea
de Prtica de Gnero, do Centro Regional de Amrica Latina y el Caribe do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).

329