Las agendas pendientes de la educacin*

Simon Schwartzman, Cristin Cox

El acceso como el gasto en educacin ha aumentado en Amrica Latina muy
significativamente en los ltimos 10 15 aos. La mayora de los pases, sin embargo,
parecen haber topado con una barrera difcil: la calidad de la educacin bsica no est
mejorando (Castro 1999; OECD 2004; Vegas and Petrow 2007), gran cantidad de
estudiantes abandonan las escuelas a la edad de 14 15 aos, queda poco espacio para
seguir aumentando la cantidad de recursos pblicos destinados a la educacin, y subsisten
problemas graves de equidad, que afectan a las personas de estratos sociales ms bajos y
a las minoras. Adems, las evaluaciones existentes de las reformas curriculares de la
dcada pasada, (Ferrer, 2004; Dussel, 2004) coinciden en las debilidades de su
implementacin y la calidad por tanto de las oportunidades de aprendizaje que hoy
ofrecen los sistemas escolares de la regin, sea para cumplir con las exigencias del
mercado laboral o para fortalecer los valores de cohesin social, emprendimiento y
pensamiento crtico, que son partes integrantes de una educacin completa y tica. Las
evaluaciones internacionales de resultados de aprendizaje, por ltimo, revelan grandes
distancias de los pases de la regin con respecto al promedio de los pases de la OECD,
as como distribuciones socialmente ms desiguales.
El tema de la educacin moviliza a las personas, que muchas veces disputan por
cuestiones que son vividas como opuestas y contradictorias cuando deberan ser
complementarias. Tal es la contradiccin que existira entre una educacin eficiente, que
busca capacitar a las personas para el mercado de trabajo, y una educacin orientada
hacia la formacin intelectual y moral de los jvenes y el desarrollo de su capacidad de
mirar de manera crtica y creativa a la sociedad en que viven. De hecho, una buena
educacin debe proporcionar a las personas los instrumentos fundamentales para la

Introduccin a Simon Schwartzman y Cristin Cox, Polticas Educativas y Cohesin Social en

Amrica Latina. Santiago, Chile: Uqbar Editores.

participacin en el mundo del trabajo y de la vida social organizada, que son el

conocimiento y uso de la lengua escrita y hablada y la capacidad de entender y hacer uso
del razonamiento matemtico y cientfico. Sin el dominio de la lengua, no es posible
avanzar en el entendimiento de la cultura, de la historia, de las cuestiones sociales y de
los dilemas ticos de las sociedades contemporneas.

Sin el conocimiento y la

familiaridad con el razonamiento matemtico y cientfico, no es posible entender y buscar

caminos alternativos, si necesarios, para las cuestiones econmicas, ambientales, de salud
y de recursos materiales y tcnicos, que hacen parte constitutiva de las sociedades
modernas. Los procesos de adquisicin de las capacidades de lectura, escritura
razonamiento matemtico y cientfico no se dan de forma espontnea y natural, sino que
requieren trabajo sistemtico de entrenamiento; pero producen al mismo tiempo la
incorporacin de tradiciones culturales, intelectuales, cientficas y tcnicas dentro de las
cuales estas competencias se han desarollado . La educacin estrictamente tcnica,
limitada al entrenamiento para actividades mecnicas repetitivas, tal como imaginado por
los tericos de la administracin cientfica a principios del siglo pasado como Taylor y
Fayol (Fayol 1917; Taylor 1911), es tan utpica y fuera de la realidad como las escuelas
de orientacin estrictamente religiosa e ideolgica propuestas por corrientes pedaggicas
ms extremas.
Este doble carcter prctico y cultural que existe en el proceso educativo existe tambin
en las escuelas como organizacin social. Desde una mirada, las escuelas son
organizaciones que deben producir de la manera ms eficiente posible los productos que
son de su responsabilidad, haciendo uso de las mejores tradiciones y tecnologas
pedaggicas disponibles: jvenes equipados con las competencias bsicas esperadas,
dentro de perodos de tiempo definidos, y a costos adecuados. Desde otra mirada, las
escuelas son instituciones culturales, que involucran maestros, administradores
estudiantes y sus familias en tareas de transmisin y desarrollo tcnico, cultural y moral
que son indisociables, e irreductibles a procedimientos rutinarios y burocrticos. No es
posible hacer y deshacer escuelas como se hacen y se deshacen fbricas de tornillos o de
zapatos. En realidad, las fbricas tambin son instituciones con culturas tcnicas y
profesionales propias, que no se hacen y deshacen con tanta simplicidad.

Estas dos maneras de mirar a la educacin pueden ser descritas en trminos de dos
tradiciones de anlisis de las cuestiones educativas, una que viene de la economa y otra
de la sociologa. En la mirada clsica de los economistas, el papel central de la educacin
es la formacin de recursos humanos, sin el cual los otros factores de produccin
capital, trabajo, recursos naturales no tienen como agregarse y generar beneficios y
bienestar (Becker 1964) . En la mirada clsica de los socilogos, la educacin es, por
excelencia, el cemento de la cohesin social, sin la cual las instituciones modernas, la
divisin social del trabajo y los mercados mismos no logran funcionar adecuadamente
(Durkheim 1893; Durkheim 1922). Este libro intenta juntar estas dos visiones, a la cual
se aade la de los educadores, que miran la educacin no solamente de afuera, en
trminos de sus papeles sociales, sino desde adentro, como procesos cuyo foco es el
crecimiento de las personas y que se dan en la interaccin cotidiana entre maestros y
estudiantes.
La primera parte del libro rene trabajos desarollados dentro del proyecto ms amplio
de Una Nueva Agenda Econmico Social de Amrica Latina, y la segunda, trabajos
elaborados dentro del proyecto sobre Cohesin Social en Amrica Latina, ambos
conducidos por la Corporacin de Estudios de Amrica Latina (CIEPLAN), en Santiago
de Chile, y el Instituto Fernando Henrique Cardoso (iFHC), en So Paulo, Brasil. El
tema central de la primera parte es cmo enfrentar los problemas financieros,
institucionales y de calidad que viven los sistemas educativos de la regin: los temas son
los costos y las prioridades de inversin, el uso de los instrumentos de evaluacin, las
cuestiones asociadas a las manera por las cuales los sistemas educativos se organizan, y
el papel central que los maestros, como categora profesional, juegan en todo este
proceso. La segunda parte junta la visin histrica de la construccin de los sistemas
escolares pblicos de la regin, con el foco en los contenidos de la educacin impartida
en latinoamrica, ambos examinados desde la perspectiva de su aporte a la cohesin
social. Los trabajos en este caso intentan responder cmo la desigualdad socioeconmica,

polticas

educacionales

como

la

expansin

de

coberturas

la

descentralizacin, y las reformas curriculares, han contribuido, o no, a la cohesin social.

El texto de esta Introduccin, llama la atencin sobre un conjunto de temas emergentes
de la educacin que no son abordados en los diferentes captulos del libro. Su objetivo,
3

no es tanto el de aportar soluciones, que no son fciles ni consensuales, sino que ayudar a
consolidar una visin de la educacin como tema de estudio, reflexin, investigacin y
accin cada vez ms complejo.

La evolucin de los sistemas escolares y de las agendas de poltica

educativa en el siglo XX
Las polticas educacionales en Amrica Latina pueden describirse en trminos de
distintas fases, con distintos grados de dificultades y entornos polticos. La primera fase,
que en algunos pases dur un siglo o ms, fue la creacin de sistemas nacionales y
globales de educacin pblica. Este proyecto era parte de un proceso ms amplio de
organizacin de las naciones-estados de la regin, y los pases que se movieron ms
rpido y tuvieron ms xito en este proceso, tales como la Argentina, Uruguay, y Chile,
tambin fueron los primeros en crear escuelas pblicas y universidades modernas. Las
escuelas pblicas eran consideradas como parte del servicio civil, los profesores y los
directores de escuelas eran funcionarios pblicos, y los contenidos que los nios deberan
aprender se determinaban desde arriba. Algunos pases lograron crear algunas escuelas
pblicas de buena calidad y prestigiosas, mientras la Iglesia Catlica mantena y
ampliaba sus colegios privados para nias y tambin para una educacin de elite, y
algunas universidades.

En algunos lugares, la Iglesia colabor con el estado en la

provisin de educacin pblica, pero en la mayora de los pases, permaneci separada.

Durante el siglo 20, a medida que los pases se volvan ms urbanos y se ampliaba el
sector pblico, tambin se ampli la educacin. Los maestros se organizaron en
sindicatos y empezaron a luchar para defender sus intereses; la necesidad de dinero para
construir escuelas y la compra de materiales escolares atrajo intereses comerciales, y los
polticos empezaron a usar el nombramiento de directores de escuela y la asignacin de
maestros a sus colegios preferidos como moneda electoral. La expansin de la educacin
4

pblica se asoci con la creacin de grandes burocracias pblicas, la expansin de la

prctica de dar sinecuras como recompensa poltica, y el alineamiento poltico de
maestros y sus sindicatos con partidos e ideologas polticas.
En muchos pases, en el ltimo cuarto del siglo XX, a medida que las coberturas en
primaria se aproximaban a la universalizacin del nivel, la educacin pblica fue
traspasada desde el gobierno central a los estados y provincias; en otros, desde los
estados y provincias a las municipalidades. La justificacin de esta tendencia, estimulada
por organismos de cooperacin internacional, era que los sistemas de educacin pblica
eran demasiado complejos y grandes para ser administrados desde burocracias centrales,
que las instituciones educacionales deberan estar ms cerca de su pblico y que los
gobiernos locales deberan involucrarse ms en la educacin de su poblacin.
Adicionalmente, la descentralizacin aumentara la accontability del gobierno y
contribuira a neutralizar la captura de los sistemas educativos por intereses corporativos.
Las asociaciones y los sindicatos de maestros, tomaron mal la descentralizacin, que fue
percibida como una rebaja de su prestigio profesional, y como un intento de los gobiernos
centrales para reducir sus gastos en educacin. No hay evidencia de que hubo
disminucin sistemtica de los gastos nacionales en educacin, salvo en perodos de
crisis, sino que un traspaso de los recursos desde los gobiernos nacionales a los gobiernos
locales que de hecho se volvieron ms interesados e involucrados en la educacin, pero
tambin en las posibilidades de favores polticos, creadas por estos nuevos recursos y
atribuciones.(Cruz 1998; De Ferranti, Perry, 2004; Di Gropello 2004; Filgueira,
Bogliaccini, Molina, 2006; Gauri 1998; Gershberg 1999; Grindle 2004; Winkler
Gershberg, 2000; ). Las polticas de descentralizacin, en contextos nacionales de fuertes
desigualdades socio-econmicas, pueden incrementar stas (Vegas, Petrow, 2007)

Los

tradeoffs entre las ganancias en eficiencia y accountability, por un lado, e incrementos en

las desigualdades, por otro, no fueron hechos visibles, ni, en general, fueron parte de los
procesos de deliberacin y toma de decisiones polticas sobre la descentralizacin.

Dcada de los Noventa: nuevo nfasis

en el desempeo y la

demanda.
Esta primera fase termin alrededor de 1990, y vista desde el lado positivo, signific la
provisin de algn nivel de educacin bsica a casi la totalidad de la poblacin y un
aumento significativo del gasto pblico que alcanz alrededor de un 4 a un 6% del PNB
en la mayora de los pases.

Del lado negativo, sin embargo, se volvi muy difcil o

imposible hacer cumplir los programas curriculares; muchas escuelas reciban demasiado
pocos recursos para sus actividades diarias y la carrera docente perdi prestigio, lo que
provoc selecciones perversas para la profesin. Los niveles alarmantes de desercin
escolar y repitencia en muchos pases de la regin, unidos a problemas de calidad en
todos ellos, llevaron a una percepcin generalizada de que las instituciones pblicas de
educacin no podan cumplir con lo que se esperaba de ellas en una sociedad moderna,
an cuuando se les dotara de ms recursos y apoyo. Las familias de clase media y de
clase alta que, en el pasado, ponan a sus hijos en las instituciones pblicas ms
prestigiosas, los cambiaron a colegios privados. Estos procesos, junto a criterios de
polticas difundidos por las agencias multilaterales como el Banco Mundial, BID, y
UNESCO (Beech, 2007) hacen

emerger una nueva generacin de polticas

educacionales.
El primer paso, siguiendo las experiencias de Europa y de los Estados Unidos, consisti
en desarrollar indicadores externos de desempeo. Los indicadores ms simples son las
estadsticas de cobertura, las tasas de terminacin, las brechas edad-nivel, y varias
dimensiones de equidad por gnero, regin, raza, cultura, niveles de ingreso y otros.
A menudo, estas mediciones se recopilan junto con indicadores de insumos nmero y
calificacin de los maestros, relacin estudiantes /maestros, gastos, y otros.

Estas

estadsticas revelaron tasas alarmantes de retencin y demora en terminar la educacin

bsica, lo que llev a muchos pases a introducir la progresin continua (o promocin
social) en sus escuelas. Por ejemplo, la tasa bruta de matrculas en la educacin bsica
en Brasil en el ao 2006 era de un 120%, lo que significa que el sistema era un 20% ms
grande de lo que debera ser, con tasas muchos ms altas en los estados ms pobres del
pas. La principal justificacin pedaggica de las polticas de progresin continua es que

los estudiantes que se atrasan por malos resultados normalmente no se recuperan y

terminan abandonando la escuela antes de terminar la educacin bsica (Barretto y
Mitrulis 2001; Rizo 2004; Roderick y Educational Resources Information 1999). Esta
poltica, sin embargo, a menudo se interpret con el significado de que el xito
acadmico ya no era importante, lo que provoc desmoralizacin en una cultura, como la
del sistema escolar, que desde siempre ha definido tal xito como su criterio de logro
principal y, como consecuencia, en muchos casos, la interrupcin de esta prctica.
Ms complejos son los indicadores de desempeo acadmico que miden las competencias
de los estudiantes a distintos niveles y comparan los resultados de escuelas, distritos
escolares, regiones y pases entre s. La creacin de estos indicadores se vio estimulada
por organismos internacionales , y estos indicadores se usaron y an se usan como
herramientas para estimular a los gobiernos y a las administraciones educacionales a
alcanzar objetivos especficos. Estas estadsticas revelaron un escenario preocupante de
muy bajos niveles de xito,

fuertemente correlacionados con los antecedentes

socioeconmicos del estudiante y aparentemente impermeables a las polticas estndares

de cambios en la malla curricular, metodologas de enseanza e incluso a la inversin
financiera en el sistema escolar (Comisin SIMCE, Chile 2003; Cueto 2005; Ferrer y
Arregui 2002; Vegas y Petrow, 2007).
La incapacidad de la educacin pblica de mejorar resultados de aprendizaje condujo los
esfuerzos a liberar a las escuelas de la burocracia pblica, volvindolas ms autnomas y
sensibles a la movilizacin social y a la competencia del mercado. Esta tendencia tiene
una variedad muy amplia y paradojal de orgenes intelectuales, desde el nfasis puesto
por Paulo Freire en la pedagoga de los oprimidos y la necesidad de vincular la
educacin con los movimientos sociales y la educacin popular (Freire 1987) hasta los
argumentos de

Milton Friedman en favor de los cheques escolares (Friedman and

Friedman 1980; Friedman 1955).

Una poltica totalmente movida por la demanda

requerira de una descentralizacin radical de los sistemas educacionales pblicos, con la

distribucin de cheques escolares a los estudiantes y sus familias, y el reemplazo de las
escuelas pblicas por escuelas de contrato administradas por privados. En Chile, a partir
del rgimen de Pinochet y siguiendo con los gobiernos de centro-izquierda de la
Concertacin, se adoptaron varias de estas ideas, con resultados inciertos: existe un
7

debate cada vez mayor y que an no es conclusivo sobre el alcance real de estas polticas
(Bellei, 2007; Contreras et al. 2003; Elacqua y Fabrega 2004; Gallego y Sapelli, 2007;
McEwan y Carnoy 2000). El caso chileno es de especial inters porque, por una parte,
muestra importantes avances en algunos segmentos de su sistema educacional, con
escuelas privadas subvencionadas que realmente se disputan los estudiantes en un
mercado que aspira a una educacin de calidad; pero,
revelaron los estudios de PISA y otras evaluaciones,

por otra parte, tal como lo

las escuelas municipales que

atienden a los estudiantes ms pobres no mejoraron, y la calidad de la educacin bsica

chilena, aunque haya mejorado en los ltimos aos, sigue siendo crtica, lo que demuestra
que estas polticas pueden haber llegado a sus lmites.
Los llamados programas de transferencia condicional de renta que, con el apoyo del
Banco Mundial, estn siendo adoptados en muchos pases de la regin, tambin pueden
considerarse como parte de esta tendencia para trasladar la atencin hacia la demanda. La
idea, en el rea de la educacin, es entregarles a las familias pobres un pequeo incentivo
monetario para que mantengan a sus hijos en la escuela. Se supone que las familias
pobres no mandan a sus hijos a la escuela porque necesitan los ingresos de su trabajo y
que las escuelas pblicas seran capaces de entregarles una educacin adecuada si slo
los nios asistieran a ellas (Bourguignon, Ferreira y Leite 2003). Dado que las evidencias
disponibles contraran estas dos hiptesis (Cardoso y Souza 2003; Reimers, Silva and
Trevino 2006; Schwartzman 2005), la mayora de los programas de transferencia de
fondos se convirtieron, en la prctica, slo en polticas de distribucin de ingresos, con un
efecto mnimo o nulo sobre la educacin, salvo negativamente, cuando los recursos
destinados a educacin son redirigidos a esos programas.

La nueva agenda
La nueva agenda para la reforma educacional en Amrica Latina se basa en las nociones
de que el sector pblico no puede renunciar a su rol y responsabilidad de mejorar la
calidad y relevancia de la educacin en la regin; que la educacin se hace en las escuelas
y en las salas de clase, y ah es donde se ganar o perder la batalla por la calidad y
relevancia; y que es parte de la responsabilidad de los organismos pblicos crear las
mejores condiciones posibles para la participacin de las instituciones privadas, las
8

organizaciones sociales y las familias, en la provisin y en el apoyo a la mejora de la

educacin en todos sus niveles.
Los esfuerzos de las reformas institucionales de las ltimas dos dcadas han revelado sus
lmites (Carnoy, 2007; Tedesco 2007): stas no alcanzaron a afectar de manera efectiva y
a escala suficiente el ncleo del quehacer docente en aulas y escuelas. Las capacidades y
desempeos de docentes y de directivos de escuelas, reconocidamente el ncleo ms duro
en cualquier esfuerzo de reforma (Fullan, 2007) son el centro de la nueva agenda . La
nuevas polticas educativas deberan centrarse en la agenda de cambio de las capacidades
de las que dependen los desempeos docentes en las aulas y directivos en los centros, as
como los resultados de aprendizaje de alumnos y sistemas escolares.
Comparaciones internacionales y anlisis estadsticos sistemticos de experiencias
educacionales exitosas convergen en apuntar a algunos elementos cruciales de cualquiera
poltica educacional exitosa: empezar la educacin lo antes posible; trabajar
sistemticamente con nios pequeos para desarrollar su capacidades tempranas en el uso
del cdigo fontico de su idioma; elegir a los maestros en funcin de sus logros en
brindar una buena educacin a sus estudiantes, y estructurar sus carreras de acuerdo a
este criterio; fortalecer el rol de liderazgo de los directores de escuelas, estimulando su
compromiso con objetivos pedaggicos; diferenciar los programas educativos segn las
condiciones de aprendizaje y las motivaciones de los estudiantes, en vez de obligar a
todos a seguir una malla curricular uniforme adaptada a los requisitos de la educacin
superior; y reducir la libertad de eleccin de las escuelas que presenten malos resultados,
entregndoles currcula bien estructurados y apoyo, y controlando sus resultados a travs
de evaluaciones sistemticas.

Esto incluye tambin un nfasis renovado en la

importancia de los libros escolares y otros recursos de aprendizaje, incluyendo el uso de

nuevos recursos informticos, sin sustituir sino que apoyando el trabajo del profesor.
Aunque este sea el consenso dominante entre los especialistas, las polticas educacionales
en Amrica Latina, como en la mayora de los dems pases, son muy controvertidas y las
preferencias e intereses polticos e ideolgicos de los distintos partcipes complejizan el
debate y dificultan las convergencias y las lgicas de cooperacin, hasta hacer de stas la
excepcin ms que la regla en la regin (Corrales 1999; IADB, 2006; Navarro, 2006).

Adems, siempre existen brechas importantes entre las polticas generales propuestas y su
implementacin prctica en circunstancias especficas.

Es necesario fortalecer el

consenso en torno a esta nueva agenda para una educacin de calidad, basada lo ms
posible en la investigacin emprica sistemtica y evidencias, ms que slo en las
corazonadas de quienes ejercen esta profesin o las demandas de grupos de inters.
Esto puede verse favorecido por la creciente cooperacin entre

especialistas en

educacin e investigadores de otras disciplinas economistas, bilogos, socilogos,

neurobilogos, especialistas en informtica, historiadores que puede llevar, a su vez, a
introducir cambios importantes en la manera en que se organiza hoy la educacin como
una disciplina acadmica y profesional. Puede verse favorecido asimismo, como se
argumenta ms adelante, por el cambio de escala en el volumen y riqueza de la evidencia
acerca de los resultados de aprendizajes de los sistemas, y la consiguiente reflexividad
socio-poltica acerca de las caractersticas y desempeos de los mismos.

Educacin Temprana
Existe cada vez ms literatura, proveniente de la investigacin en neurociencias,
psicologa del desarrollo y economa, sobre la importancia de la educacin temprana para
los logros de una persona durante toda su vida. El proceso acumulativo de aprender y el
desarrollo intelectual empiezan en los primeros aos, y dependen fuertemente de las
interacciones que los nios tienen con un entorno estimulante y rico en contenidos. La
investigacin muestra que nios de familias de bajo ingresos y poca educacin,
probablemente acumulen importantes carencias desde los dos aos de edad, lo que podra
compensarse a travs de una educacin preescolar de buena calidad (Ramey and Ramey
2004; 1994). Mientras ms demoran estos nios en recibir una atencin adecuada, ms
probable es que fracasen y abandonen la escuela. Alrededor de los 6 aos, el uso
sistemtico de mtodos fonticos para ensear a los nios a leer y escribir es claramente
superior a otros enfoques, sobretodo para nios en hogares adonde hay menos
estimulacin intelectual (McGuinness 2004; McGuinness 2005; National Reading Panel
2002; National Reading Panel (U.S.) and National Institute of Child Health and Human
Development (U.S.) 2000; Rose 2006). Tal como lo hizo notar James J. Heckman, los
primeros ambientes familiares son grandes predictores de las habilidades cognitivas y

10

no cognitivas. La investigacin ha documentado la emergencia temprana (antes de los 4

a 6 aos) y la persistencia de carencias en las habilidades cognitivas y no cognitivas.
Ambientes que no estimulan al nio y no cultivan estas habilidades a temprana edad
dejan al nio en una desventaja temprana.

La desventaja surge ms de la falta de

estimulacin cognitiva y no cognitiva dada a los pequeos que simplemente de la falta de

recursos financieros (Heckman 2006). Ms all de sus beneficios educacionales, la
educacin temprana tambin tiene beneficios importantes de largo plazo para la
economa en su conjunto dado que hace los gastos en educacin ms efectivos y dota a
los pases de recursos humanos mejor calificados (Cunha et al. 2005; Knudsen et al.
2006).
Estos resultados apoyan post hoc la fuerte expansin de la educacin preescolar en la
mayora de los pases latinoamericanos, que sin embargo an no han sido capaces de
proveer una educacin razonable en la mayora de sus escuelas bsicas y secundarias.
Segn el Instituto Estadstico de la UNESCO, la tasa de matrculas en escuelas preprimarias en Latinoamrica ya es de un 60%, la regin ms alta en el mundo despus de
Norte Amrica y Europa Occidental, donde es de un 79%.(UNESCO, EFA, 2006) La
gran cantidad de mujeres que ingresan al mercado laboral, que necesitan un lugar donde
dejar a sus nios en el da, puede explicar esta expansin. El cuidado diurno, no obstante,
no es lo mismo que educacin temprana y la falta de maestros bien capacitados y de
metas pedaggicas claras en la educacin bsica son probablemente mucho ms
significativas en la educacin preescolar que, rara vez o nunca, es objeto de una
evaluacin y slo en algunos pases objeto de apoyos pedaggicos consistentes. Hasta
ahora, los temas de la calidad y contenidos de la educacin preescolar han sido dejados
fuera de las agendas educacionales de los pases, pero deberan incorporarse lo antes
posible, aunque agregando otra serie de problemas a una agenda educacional ya
sobrecargada.

Equidad y educacin compensatoria

El mejor enfoque para los problemas de equidad social consiste en asegurar
oportunidades parejas y las mejores posibles a todas las personas desde la edad ms
temprana, para evitar que dficits de aprendizaje se consoliden y se acumulen a travs del
11

tiempo. Para jvenes y adultos que ya perdieron esta oportunidad inicial, son necesarias
polticas educativas que puedan reinsertarlos de la mejor manera posible en el universo
de la informacin, de la cultura y de las competencias para el trabajo. Estas polticas
compensatorias se hacen cada vez ms difciles y poco eficaces en la medida en que
aumenta la edad de las personas, y se amplia la distancia entre lo que han logrado
aprender y lo que se desea alcanzar. No es demasiado difcil apoyar a un joven que ha
interrumpido su educacin secundaria para que vuelva a estudiar y complete su
formacin a este nivel, y adquiera una nueva capacitacin profesional; es mucho ms
arduo hacerlo con un adulto que no fue ms all de los primeros aos de la escuela, y que
es un analfabeto funcional.
Cuando las matrculas en las escuelas de educacin bsica se acercan a un 100%, como
ocurre en casi la totalidad de los pases en Amrica Latina, desaparecen los problemas de
equidad en el acceso a este nivel. (CEPAL, 2007) No obstante, persisten diferencias en
trminos de aos de escolaridad y logros: los nios de familias ms pobres tienen menos
logros y abandonan antes que nios de familias ms educadas y ms ricas.

El nivel

socioeconmico es el principal correlato de inequidad en el xito educacional, pero

podran existir otros factores en contextos especficos. Colegios bien estructurados,
buenos maestros y mtodos de enseanza adecuados mejoran el desempeo de nios con
limitaciones tempranas de aprendizaje, en tanto que escuelas desintegradas, maestros sin
formacin apropiada y mtodos de enseanza inadecuados hacen lo contrario.
Hoy en Amrica Latina, a las nias les va mejor en la escuela que a los nios y stas
muestran un ndice menor de desercin escolar, (UNESCO, EFA, 2006). Pero entre las
poblaciones indgenas de los pases andinos y en Guatemala, las mujeres tienen menos
acceso a la educacin que los hombres. Los problemas de equidad relacionados con la
cultura y la raza son importantes, dado que los descendientes de grupos indgenas y
esclavos africanos son generalmente pobres, pero no est claro si sus dificultades slo
estn relacionadas con la pobreza, con sus especificidades culturales, con la
discriminacin social, o alguna mezcla de estos factores.
Uno de los riesgos involucrados en los esfuerzos por elevar los patrones de logro de los
estudiantes en la sala de clases es que esto puede generar una desigualdad cada vez

12

mayor, marginndose a los estudiantes que se desempeen menos bien. Los problemas
de equidad estn directamente relacionados con el tema de la diferenciacin del currculo;
si es mejor proporcionar a todos los estudiantes el mismo contenido, suponiendo que
todos tendrn finalmente resultados similares o si es mejor permitir programas educativos
diferentes segn las habilidades y motivaciones previos de los estudiantes. La
diferenciacin es claramente necesaria en algn momento, pero cundo es este momento
ha ido postergndose junto con la ampliacin de las coberturas y la prolongacin de la
experiencia escolar para todo el grupo de edad en muchos pases de la regin. Al final, el
tema de la diferenciacin curricular y sus implicancias para la equidad, constituyen el
dilema fundamental de polticas de la educacin secundaria. (Banco Mundial, 2006)
Una vez que un estudiante abandona la escuela a los 14 15 aos, sin terminar la
educacin secundaria o incluso la educacin bsica, a menudo como un analfabeto
funcional, le es muy difcil encontrar un trabajo en el mercado laboral y seguir
adquiriendo nuevos conocimientos e informacin por su propia cuenta. Es
responsabilidad de los gobiernos tratar de proporcionar a esas personas algn tipo de
educacin compensatoria, permitirles volver a la escuela, mejorar sus calificaciones y
obtener credenciales de educacin adecuadas. Otro tema crucial dice relacin con quienes
se harn cargo de estas educacin. Las escuelas regulares pueden tener dificultades en
atender a esta poblacin, y el espacio para la educacin compensatoria y de adultos a
menudo se delega a distintos tipos de organizaciones no gubernamentales que pueden no
estar calificadas para hacer el trabajo o carecer de capacidades para alcanzar las
coberturas requeridas.

Por su importancia, y a pesar de los variados intentos para

enfrentar este problema en muchos pases, este sigue siendo un terreno virgen en
trminos de qu es lo que se puede hacer realmente, dado los impedimentos que muchas
de estas personas ya han acumulado, y quin lo puede hacer.
Si bien las principales causas de desigualdad en resultados educativos se producen en la
primera infancia y se ven intensificadas por la incapacidad de las escuelas bsicas y
secundarias para compensarlas o corregirlas, gran parte del debate sobre equidad
educacional en Amrica Latina se refiere hoy a acciones afirmativas en la educacin
superior.

Este debate ha sido informado por dos visiones extremas e igualmente

insostenibles.

La primera es que la admisin a la educacin superior debera estar

13

estrictamente basada en el mrito acadmico, sin otras consideraciones. La otra es que el

argumento del mrito seria solamente una pantalla para la discriminacin social, tnica y
de otros tipos, que deberan invalidarse por decisin poltica.

Est claro que la tarea

central de la educacin a todo nivel es mejorar el conocimiento, la competencia, los

valores y aptitudes de los estudiantes y, en este sentido, es imposible que los educadores
no usen estndares de referencia y algn tipo de medicin para evaluar las habilidades y
estimar las potencialidades de las distintas personas.

Al mismo tiempo, los actuales

sistemas de admisin a los programas de educacin superior, cuando existen, no son muy
buenos mecanismos de prediccin del futuro desempeo de los estudiantes y pueden en
cierta medida reflejar los puntos de vista particulares y los prejuicios sociales de los
evaluadores, o depender de la habilidad del estudiante para dedicar tiempo y dinero a la
preparacin para las pruebas de seleccin. El mrito no es unidimensional, las personas
pueden tener distintas competencias y habilidades, y la jerarqua de prestigio y la
retribucin financiera asociados con distintas carreras de la educacin superior son
resultado de muchos otros factores que no dependen directamente del mrito intelectual
relativo de cada uno.
Existen buenas justificaciones para polticas afirmativas que estimulen el acceso de las
personas de grupos sociales y etnias ms pobres para ingresar a las instituciones de
enseanza superior, ayudando a romper, en lo posible, la asociacin que existe entre la
clase social y la educacin superior. Estas polticas, para que funcionen adecuadamente
deberan estar diseadas de manera de enriquecer el potencial de aprendizaje de los
estudiantes, fortaleciendo su capacidad de desempearse bien en las reas de actividad
que elijan, ms que slo reparar la discriminacin y explotacin histrica o personal que
ellos o sus ancestros han experimentado. Un sistema educacional superior diversificado,
en el que los estudiantes puedan elegir entre una amplia gama de temas, cursos y estilos
educacionales, adecuados a sus intereses y condiciones, es el mejor terreno en el que
puede florecer una verdadera diversidad social y mejorar las oportunidades para todos

La ampliacin del currculo y los dilemas del cambio en la educacin

secundaria.

14

Como en el mundo desarrollado, las reformas curriculares de los Noventa en Amrica

Latina, intentaron responder a la globalizacin y a cambios en las bases de conocimiento
de las disciplinas escolares, junto con los requerimientos de nuevas competencias
demandados por la ciudadana democrtica y la competitividad econmica en los nuevos
contextos (Braslavsky, 2001. As como hay diferencias entre los pases, el desafo
curricular ha sido fuertemente influenciado por las propuestas y criterios distribuidos por
las agencias internacionales activas en el campo de la educacin, como UNESCO y
OECD. En general, estas enfatizan como objetivos tanto habilidades como
conocimientos; habilidades de reflexin, pensamiento crtico y creativo, trabajo
colaborativo y un foco en la capacidad para resolver problemas; as como paradigmas
sobre enseanza y aprendizaje centrados en el rol del que aprende (Ferrer, 2004). Las
nuevas prescripciones curriculares elevan considerablemente el nivel de las competencias
que tradicionalmente se propuso inculcar la institucin escolar de la regin, as como
agregan nuevas competencias como el foco en resolucin de problemas, competencias
TIC, y la habilidad para trabajar con otros incrementando sustancialmente la ambicin
formativa y la complejidad de la experiencia escolar, particularmente en el nivel
secundario.

La mayora de las reformas curriculares, no han tratado con los desafos especficos que
los nuevos contenidos y competencias plantean a la enseanza de nios y jvenes en
contextos de pobreza. Es una interrogante abierta si los nuevos currculos contribuyen a
mejorar los logros de aprendizaje de diferentes grupos por mayor relevancia de sus
contenidos y objetivos- y si el nuevo nivel de complejidad tanto de los nuevos
conocimientos como competencias, est siendo comunicado con xito por los centros
escolares.
Las reformas curriculares presionan pesadamente sobre la docencia y los profesores.
Estos deben encontrar formas de enseanza por las que los nuevos aprendizajes estn al
alcance de los grupos con menor capital cultural.
Los estudiantes se ven sobrepasados en muchos casos por un currculo que es ms fiel a
las disciplinas que organiza y al maximalismo de sus diseadores, que a las posibilidades
15

reales de aprenderlo provechosamente.. Con lo que las interrogantes seculares sobre el

currculum se mantienen.Qu contenidos deberan priorizarse, y cuales deberan
considerarse como secundarios u optativos? Cmo unir la necesidad de contenidos
generales globales con una educacin que podra ser ms prctica y relevante para la vida
diaria de los estudiantes?
Parte de estos problemas estn claramente relacionados con la calidad de los maestros y
su capacidad para motivar a los estudiantes y impartir contenidos que sean ricos en
significado, interesantes y relacionados con las experiencias de vida de los estudiantes.
Parte asimismo tiene que ver con la diferenciacin. Si todos los estudiantes esperan ser
admitidos en instituciones prestigiosas de educacin superior y si los profesores de estas
instituciones establecen lo que los estudiantes deberan saber para ser admitidos, esto
tendr efectos directos sobre los contenidos de la educacin secundaria. En la prctica, la
mayora de los estudiantes nunca llega a la educacin superior y entre quienes lo hacen,
muchos nunca necesitarn o usarn los conocimientos requeridos para ser admitidos en
las carreras ms competitivas, tales como medicina o ingeniera. Algunos pases de la
regin han adoptado la prctica europea tradicional, de establecer diferentes programas
educativos en la secundaria, uno ms profesional y prctico que lleva a trabajos
profesionales no universitarios y otro ms acadmico, que lleva a la educacin superior.
Uno supondra que la mayora de los estudiantes seguira el programa educativo
profesional, pero lo que ocurre es lo contrario. En la mayora de los casos, la opcin
vocacional tiene poco prestigio, no est realmente ligada al sector productivo y es vista
por los estudiantes como un callejn sin salida que no les permitira iniciar carreras de
nivel superior y mejor pagadas (Schwartzman and Christophe 2005). La educacin
profesional da mejores resultados cuando sta se imparte a travs de un aprendizaje en el
trabajo, tal como en Alemania, que lo hace a travs de una combinacin de fuertes
asociaciones con los empleadores, redes sociales y niveles nacionales de aptitudes bien
definidos, condiciones que no son fciles de reproducir en otras partes (Crouch, Finegold
and Sako 1999; Ryan 2001).

Existe un consenso cada vez mayor de que las

competencias generales son ms importantes en los mercados laborales hoy que las

16

aptitudes vocacionales y que la educacin especializada debera postergarse, por lo

menos, hasta despus de terminada la educacin secundaria.
An as, incluso en las mejores circunstancias, muchos estudiantes no son capaces o no
estn motivados para seguir los currculos acadmicos de escuelas secundarias y es
necesario ofrecerles oportunidades de educacin que les sean significativas a la vez que
habilitantes para sus destinos, sea laborales o acadmicos. Una alternativa consiste en
permitir diferentes programas educativos dentro de los colegios, tal como en los Estados
Unidos, con sus limitaciones y efectos negativos conocidos (Lee and Bryk 1988;
Rosenbaum 1976; Shavit and Mller 2000); la otra, es experimentar con escuelas
vocacionales y sistemas de aprendizaje de buena calidad, los que tambin es poco
probable que se amplen sin una cada muy significativa de la calidad y prestigio social
de la educacin secundaria. La educacin vocacional tiene su lugar, pero claramente no
responde a los problemas angustiantes de la educacin secundaria general, que seguir
siendo el principal camino educativo para la mayora de los estudiantes y requiere de
cambios profundos en la manera en que est siendo impartida en trminos de su
currculo, prcticas y normas de enseanza.
Las respuestas en este mbito siguen siendo mezcladas y demandantes. Un aumento de la
densidad curricular de la educacin vocacional aumenta su valor pero a la vez contribuye
a hacerla ms selectiva. Por otro lado, si se la adapta a las expectativas y capitales
culturales de los grupos ms desfavorecidos, se desvaloriza. De modo similar, la
generalizacin de los contenidos de la educacin vocacional, demandados por los
sectores ms modernos de empleadores, pueden desalentar a los de la industria mediana y
pequea, que le demandan habilidades ms especializadas (Banco Mundial, 2006).

Mejores profesores.
Respecto a los nuevos requerimientos a la profesin docente provenientes de currculos
ms ambiciosos, porque conectados a las nuevas demandas de la sociedad como a los
cambios en el conocimiento y sus formas de uso, se trata de producir un equilibrio entre
polticas de presin y polticas de apoyo que hoy en da es discutible que exista. En parte,
por sesgos intrnsecos al campo de generacin de las polticas. As, buenos sistemas de
17

evaluacin de aprendizajes se pueden establecer en forma relativamente rpida, ms

barata y con mucho ms visibilidad que sistemas eficaces de apoyo a los docentes, los
que son sin embargo indispensables para que estos alcancen los nuevos niveles de
desempeo. En el presente todo parece marchar en favor de la presin (estndares,
medicin, rendicin de cuentas, contratos de desempeo), pero esto, aunque no se lo
busque, resulta en un desequilibrio que afecta -por desatencin- a las polticas de creacin
de capacidades, que son ms caras, difciles de instalar y menos visibles para el pblico, y
por lo tanto, menos atractivas polticamente en el corto plazo. Desequilibrio que afecta
seriamente la relacin del profesorado con las polticas, al sentir que se le somete a un
trato injusto. Como pregunta

Elmore, Es tico hacer que individuos () rindan

cuentas por hacer cosas que no saben cmo hacer y que no se puede esperar que hagan,
sin conocimientos y habilidades considerables?

Estos conocimientos y habilidades

considerables ponen a la institucionalidad formadora de profesores y a las polticas de

desarrollo profesional docente, en el centro estratgico de la nueva agenda.

Polticas educacionales y calidad de la poltica.

Como quiera que se elija caracterizar la nueva agenda, es constitutivo de sta el
conocimiento de los lmites de los esfuerzos que caracterizaron la ltima dcada y media
y el reto que constituye superarlos. Los dilemas que afectan al desarrollo de la educacin
secundaria y los delicados equilibrios entre los objetivos de vinculacin ms fuerte con el
mundo del trabajo por un lado, y los de ciudadana y cohesin social, por otro; o las
endmicas demandas de nuevas capacidades en los docentes, resultado directo de
currculos marcadamente ms ambiciosos, cuya respuesta es inseparable de polticas que
deben combinar la dimensin laboral con la formativa; o las referidas nuevas condiciones
e instituciones necesarias para proveer oportunidades a la niez en edad pre-escolar, son
todos problemas que desafan al campo de las polticas con nuevos niveles de

Citado en M. Fullan, Change Forces with a Vengeance, :p.56

18

complejidad. En su base el factor comn es la creacin de nuevas capacidades, cuya

temporalidad es de otra escala que la del ciclo poltico y que demanda, entonces,
acuerdos de largo plazo entre los actores decisivos. As, lo que enfrenta la regin en
educacin al final de la primera dcada del siglo 21, demanda una alta capacidad de
respuesta del sistema poltico. Esta dimensin poco examinada de la poltica
educacional es sin embargo clave: la calidad de las polticas requeridas por la nueva
agenda, depender decisivamente de la poltica, es decir de las relaciones entre
Gobierno y Oposicin, de los partidos, y la calidad del proceso de generacin de
regulaciones, incentivos y apoyos al quehacer de instituciones y actores de los sistemas
educativos.

Desde la perspectiva enunciada, las ltimas dos dcadas de reformas centradas en la

calidad ms que en el acceso a la educacin, hicieron patente la dualidad entre polticas
fciles las de la expansin del acceso y sus atributos de ms escuelas, ms profesores y
consensos y apoyo poltico para ello-, y polticas difciles las de la calidad y equidad,
con sus cambios en instituciones y regulaciones, choque de intereses entre gobierno y
sindicato docente, poderes de veto de actores clave, y resultados parciales o nulos de los
esfuerzos del caso. (Corrales, 1999; Grindle, 2004; Navarro, 2007; Stein and Tomassi,
2008). El repertorio de respuestas polticamente fciles ya no es suficiente,
especialmente para los pases de la regin cuyas coberturas son universales en bsica y
altas en la educacin secundaria. Las polticamente difciles, que tocan intereses y
valores, cuyos procesos de implementacin son demandantes, sin resultados visibles en el
corto plazo, y cuyo proceso de formulacin tiende a ser objeto de vetos y lgicas de
suma-cero, son, paradojalmente, las que portan el potencial de cambio que requiere la
nueva agenda.

Una clave si es que es posible pensar en una- del cambio en las condiciones de la nueva
agenda, tiene entonces que ver con la calidad de la poltica. Si verdaderamente se
ambiciona desatar los nudos fundamentales, no hay tal vez alternativa al esfuerzo por
ubicar a las agendas de la educacin en una categora especial: la de las polticas que
19

exigen acuerdos de largo plazo, el de polticas, por tanto, de unidad nacional, en que la
competencia partidaria se baja de tono y se invierten energas, procedimientos y tiempos
en la construccin de una visin concordada sobre lo que est en juego y los derroteros a
seguir.

Hay algo que permita pensar en una evolucin en la direccin sugerida? Y que haga
ver la visin predominante sobre estas materias de los analistas de la educacin en la
regin, como algo ms que deseos?

Los actores, -decisores de poltica, profesores y directivos de colegios, padres y

supervisores-, pueden hoy recurrir a muchsimo ms y mejor informacin sobre el
sistema educativo que en el pasado, para construir y evaluar polticas en base a evidencia
sobre resultados de aprendizaje. La omnipresencia y desarrollo creciente de las
evaluaciones de aprendizaje en la regin, tanto nacionales como internacionales, puede
entonces ser un factor nuevo que contribuya de manera importante a imprimir dinamismo
a las condiciones en que se formulan, interpretan e implementan las polticas
educacionales. La nueva informacin, al enriquecer y precisar decisivamente las bases de
evidencia sobre las que la temtica educativa se constituye pblicamente, en la arena
poltica, como localmente en cada comunidad en que interactan escuelas y padres, tiene
el potencial de establecer relaciones de accountability ms efectivas, Relaciones de
rendicin de cuentas, tanto larga (a travs de la mediacin de los votantes afectando al
sistema poltico) como corta (por directa aplicacin de los mecanismos de voz y salida de
los padres evaluando la educacin que reciben sus hijos), (di Gropello, 2004) que
contribuyan a erosionar los empates de intereses corporativos y visiones ideolgicas de la
educacin, en favor de respuestas ms consensuadas y efectivas.

Si se trata de ir ms all de la fundada apelacin a la necesidad de lograr acuerdos

amplios y duraderos en poltica educacional, como base de la accin efectiva en las
nuevas circunstancias, cuatro criterios de valor consustanciales al quehacer poltico

20

democrtico, parecen especialmente relevantes para el campo de la elaboracin e

implementacin de polticas educacionales en la fase presente: i) responder con similar
consistencia e intensidad a los requerimientos de la cohesin social y de la
competitividad; ii) dedicar energa y atencin comparables a las necesidades nacionales y
a las demandas globales; iii) respetar al campo adversario; y iv) luchar por lograr
equilibrio de conocimientos en la visin y equilibrio de poder (entre los actores) respecto
de la implementacin. (Cox, 2006)
El conjunto referido de criterios debe interpretarse a la luz de la supremaca del valor de
la inclusin en la educacin para un orden democrtico. Este no puede ser traducido en
instituciones y prcticas educativas duraderas y efectivas si no es en base a consensos
polticos, para cuya construccin el tercer criterio avanzado respeto por el campo
adversario-, es el de ms difcil realizacin. Se trata, sin embargo, desde Aristteles a
Hannah Arendt, de uno de los fundamentos del ideal democrtico.

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