Seguridade social na Amrica Latina

aps o dilvio neoliberal

Este texto aborda a seguridade social na perspectiva reconhecida legalmente no Brasil e em alguns pases da Europa a
Frana, por exemplo como um conjunto de polticas sociais relativas previdncia, sade e assistncia social. O termo
seguridade social utilizado desde 1935 nos Estados Unidos e desde a dcada de 1940 nos pases capitalistas da Europa
ocidental para designar um conjunto varivel de programas e servios sociais. Contudo, mesmo aps mais de sete dcadas
de existncia, o termo ainda passvel de impreciso conceitual (Vianna, 1994; 1999). Por isso, o texto ir delimitar o sentido
e significado de alguns termos e conceitos, evitar relacionar a seguridade social apenas a aposentadorias e penses, assim
como analisar as tendncias da seguridade social na Amrica Latina e no Caribe.

Todos os pases da Amrica Latina, de alguma

forma, instituram sistemas de seguridade social
a partir das dcadas de 1820/1830. Evidente que
tais sistemas no so homogneos, muitos estudos demonstram sua heterogeneidade, e o termo
seguridade social no utilizado para se referir ao
mesmo conjunto de polticas sociais. No Brasil, foi
a Constituio de 1988 que criou a seguridade
social, englobando as polticas de previdncia, sade e assistncia social. A maioria das produes
terico-acadmicas sobre a temtica, e mesmo
estudos, planos e relatrios institucionais, restringe a seguridade social ao seguro previdencirio
ou analisa cada uma das polticas que a compe
isolada e autonomamente, tentando relacion-las a
uma suposta seguridade social que, efetivamente,
est longe de existir. Essa no uma prtica exclusiva do Brasil, e a maioria das anlises sobre a
seguridade social na Amrica Latina e mesmo na
Europa, ao se referir seguridade social, limita-a
s penses e aposentadorias (Mesa-Lago, 1989;
1996; 2003; Dumont, 1995).
Assim, quanto mais claro e preciso for o
conceito a ser trabalhado, maior sua capacidade
de expressar a realidade, bem como de orientar
a definio de regras e normas que possam
operacionaliz-lo.

cana, muitos desses termos so utilizados como

sinnimos ou no so suficientemente problematizados. No entanto, no possuem o mesmo
sentido, porque impregnados de historicidade
e especificidade, e sua simples traduo pode
gerar confuso na explicitao dos fenmenos
que pretendem apreender.
O termo seguridade social deve ser compreendido em sentido heurstico e deve ser distinguido
de termos que o circundam, como os apresentados, que podem at determinar sua configurao,
mas que, inegavelmente, no so sinnimos.
Conceitos como welfare state (anglo-saxo),
Etat-Providence (francs) e Sozialstaat (alemo)
so utilizados em cada nao para designar determinadas formas de interveno estatal na rea
social e econmica, embora seja comum encontrar
na literatura anglo-saxnica a utilizao do termo
welfare state para designar genericamente os
pases que implementaram polticas sociais sob a
orientao fordista-keynesiana.2 Tambm usual
encontrar, na literatura brasileira, esse mesmo
movimento ou ento utilizar sua traduo (estado
de bem-estar) para explicar a realidade brasileira.
Encontra-se, ainda, mas de modo menos freqente, a utilizao do termo Estado Providncia para
designao genrica da ao social do Estado.
Esses termos, contudo, no so sinnimos
e cabe ,aqui, brevemente sua distino do termo
seguridade social.

Delimitando conceitos1

Origem no Estado alemo

Seguridade social no se confunde com seguro

social, poltica social, welfare state, estado de bem
estar-social ou Estado Providncia. Cada termo
expressa particularidades das naes em que
se instituram e desenvolveram. Tais afirmaes
so importantes, pois, na literatura latino-ameri-

Os argumentos sobre origem e abrangncia do

welfare state so cercados de polmicas e divergncias, inclusive quanto utilizao para designar
realidades histricas, econmicas e sociais particulares (Pierson, 1991; Gough, 1982). Entretanto,
consensual entre diversos autores que os seguros

Ivanete Boschetti *

* Assistente social, professora do Programa de Ps-graduao em Poltica Social da UnB. mestre em Poltica
Social pela UnB, doutora em Sociologia pela EHESS/Paris,
pesquisadora do CNPq.
1 Esse item inclui reflexes parciais do artigo Implicaes da
reforma da previdncia social na seguridade social brasileira (Boschetti, 2003) e no livro Poltica social: fundamentos
e histria (Behring; Boschetti, 2007).

2 A polmica sobre a utilizao genrica do termo, ou como

identificar se um pas ou no um welfare state est presente em vasta literatura, embora sem traduo para o portugus. Para citar os autores mais conhecidos ver Titmuss
(1974), Flora; Heidenheimer (1981) Esping-Andersen (1991),
Gough (1982), Mishra (1995), Rosanvallon (1981), Dumont
(1995), Murad (1993), Filgueira (1997). Os principais autores
a adotarem e utilizarem a expresso no Brasil so Aureliano;
Draibe (1989); Draibe (1990), Vianna (1998).
Observatrio da Cidadania 2007 / 91

sociais, ou seja, a garantia compulsria de prestaes de substituio de renda em momentos de

risco derivados da perda do trabalho assalariado
pelo Estado foi uma inovao da Alemanha na era
Bismarckiana. Nesse pas, a expresso utilizada para
designar o conjunto das polticas de proteo social
Sozialstaat (Estado social), que inclui os seguros
sociais, mas no se restringe a eles (Kott, 1995). Por
outro lado, a expresso Wohlfahrstaat, que seria a
traduo literal de welfare state, era empregada na
Alemanha desde 1870 pelos socialistas e designava
os aspectos positivos da ao da polcia alem
(Rosanvallon, 1981, p. 141). O Sozialstaat alemo
assegura educao universal, habitao e seguridade social que, por sua vez, engloba aposentadorias
e penses, sade, seguro acidente de trabalho e
auxlios familiares (Dumont, 1995, p. 4).
Os seguros, conforme aponta Thomas Humphrey Marshall (1967, p. 81), foram iniciados
timidamente sob a tica privada e destinados a
reduzidas categorias profissionais, e se espalharam no fim do sculo XIX e incio do sculo XX,
de modo que nas primeiras dcadas desse sculo
quase todos os pases da Europa ocidental e da
Amrica Latina e Caribe tinham algum tipo de
seguro compulsrio contra doena, alguma forma
de aposentadoria contributiva, planos para atender
acidentes no trabalho e seguro obrigatrio contra
desemprego (Dixon, 2000). Essa modalidade de
proteo social, contudo, no tinha carter universal e nem recebia a designao de welfare state, o
que revela, desde j, a impropriedade de restringir
o welfare state s prestaes de substituio de
renda sob a forma de seguros sociais.

Modelos anglo-saxo e estadunidense

O que marca a emergncia do welfare state anglosaxo justamente a superao da tica securitria
bismarckiana e a incorporao de um conceito
ampliado de seguridade social, que provocou
mudanas significativas no mbito dos seguros
sociais at ento predominantes. Ramesh Mishra
(1995), ao datar histrica e geograficamente o surgimento do fenmeno que passa a ser designado
como welfare state, considera que os princpios
que o estruturam so aqueles apontados no Plano
Beveridge: responsabilidade estatal na manuteno

das condies de vida das pessoas, por meio de

um conjunto de aes em trs direes: regulao
da economia de mercado a fim de manter elevada
a empregabilidade; prestao pblica de servios
sociais universais, como educao, segurana
social, assistncia mdica e habitao; e um conjunto de servios sociais pessoais; universalidade
dos servios sociais; implantao de uma rede de
segurana de servios de assistncia.
O termo social security, popularizado e
universalizado aps sua incorporao no Plano
Beveridge ingls, contudo, foi utilizado oficialmente pela primeira vez nos Estados Unidos,
em 1935, pelo governo Roosevelt em seu Social
Security Act, mas com sentido bastante restritivo
com relao quele atribudo posteriormente
por William Beveridge (Rosanvallon, 1981;
Lesemann, 1988).
Desse modo, possvel depreender duas
questes fundamentais para buscar maior preciso conceitual do termo seguridade social: a
expresso welfare state surge e se generaliza a
partir de sua utilizao na Inglaterra na dcada
de 1940, e designa uma configurao especfica
de polticas sociais; o conceito seguridade social
integra o welfare state, mas no se confunde com
ele. Por outro lado, a seguridade social tambm
pode apresentar caractersticas e abrangncia
diferenciadas, de acordo com as especificidades
de cada pas, podendo limitar-se aos seguros ou
incorporar outros benefcios e polticas sociais.

Expresso francesa
A maioria da literatura de origem francesa utiliza
a expresso Etat Providence (Estado Providncia)
como referncia representao de um Estado
providencial, construdo no sculo dezenove
(Renard, 1995, p. 13), para designar o sistema de
proteo social francs. A expresso foi forjada
por pensadores liberais, contrrios interveno
do Estado, justamente para criticar a ao estatal
que se atribua uma sorte de providncia que
deveria se restringir ao divina (Rosanvallon,
1981, p. 141).
O termo francs Etat Providence, em sua
acepo atual, assemelha-se ao conceito ingls
welfare state ao incorporar a idia da responsabilidade estatal na regulao do mercado, com o
intuito de responder a situaes de riscos pessoais
e sociais. Mas difere tanto no sentido mesmo
da expresso (enquanto o primeiro tem uma
conotao positiva de bem-estar, o segundo est
associado ligao entre Estado e providncia)
quanto na definio de sua emergncia. Para os
autores franceses, o Etat Providence nasce em
1898, com a primeira lei cobrindo os acidentes do
trabalho (Ewald, 1986; 1996), porque estabelece a
proteo social obrigatria aos trabalhadores sob
responsabilidade estatal (Dorion; Guinnet, 1993).
Outros autores, como Robert Castel (1995), preferem utilizar o termo Estado Social para designar o
modelo francs, fugindo assim tanto da conotao
de Estado Providencial quanto da importao do
conceito welfare state.

Na literatura francesa, a seguridade social (scurit sociale), instituda legalmente aps a Segunda
Guerra Mundial, compreendida como dimenso
do Etat Providence, mas no se confunde com ele.
Embora sua organizao tenha incorporado princpios do Plano Beveridge,3 sobretudo a uniformidade
e universalidade dos direitos (Murad, 1993, p. 59),
a seguridade social francesa resulta de um longo
processo de articulao entre seguro e assistncia
ou entre os modelos bismarckiano e beveridgiano
(Palier; Bonoli, 1995; Hatzfeld, 1989).4
Outro autor, referindo-se ao modelo francs
(Dufourcq, 1994), afirma que esse evoluiu do modelo puramente assistencial predominante no sculo
XIX para um modelo de seguridade social fundado
predominantemente na lgica do seguro, entre as
dcadas de 1940 e 1970, e tornou-se um misto
dos sistemas bismarckiano e beveridgiano aps
a dcada de 1970, com a distino entre seguro
e assistncia cada vez mais diluda. A seguridade
social francesa atual abrange trs grandes reas:
sade (seguro sade e aes sanitrias e sociais),
previdncia (aposentadorias, penses e salrio
maternidade) e assistncia social famlia (um
conjunto de nove prestaes financeiras). As duas
primeiras seguem a lgica do seguro contributivo,
com benefcios proporcionais contribuio, enquanto a terceira tem carter misto (Dorion; Guionnet, 1993; Dumont, 1995; Grandguillot, 2006). Alm
dessas, outras nove modalidades de proteo social
integram o Etat Providence, mas no so includas
na scurit sociale, entre as quais est a cobertura
universal de sade para no-contribuintes e a renda
mnima de insero (RMI).
Diante dessas consideraes, possvel
afirmar: seguridade social no se confunde e nem
sinnimo de welfare state, Etat Providence, Sozialstaat ou estado de bem-estar, mas parte integrante, e mesmo elemento fundante e constituinte
de sua natureza, bem como de sua abrangncia.
Tal constatao indica que a caracterizao da
seguridade social predominante em qualquer pas
imprescindvel para a compreenso da natureza da
interveno social do Estado; a seguridade social
tambm no se confunde e nem se restringe ao
seguro social (ou previdncia social, para utilizar
uma expresso brasileira), na qual pelo menos
trs elementos esto presentes: seguros, sade
e benefcios assistenciais,5 ainda que os termos
possam ser diferentes em cada pas.
Tal constatao aponta que para entender a
seguridade social imprescindvel compreender
sua configurao e delimitar os benefcios ou

3 O Plano Beveridge foi traduzido e publicado em francs em

1945 (Murad, 1993, p. 58).
4 Em texto anterior (Boschetti, 2003; 2006), apresentei
as caractersticas desses modelos, sustentando que a
assistncia e a previdncia conformam uma unidade de
contrrios na seguridade social.
5 Para uma descrio da composio da seguridade social
em sete pases capitalistas desenvolvidos, consultar Maria
Lcia Werneck Vianna e o texto Perspectivas da seguridade social nas economias centrais: subsdios para discutir a
reforma brasileira, de 1994.
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polticas que a integram; a preciso conceitual da

seguridade social requer a superao das anlises
fragmentadas ou parcializadas das polticas que a
compem, a compreenso de suas propriedades
internas e o estabelecimento de suas implicaes
na conformao do Estado social.

Lgicas da seguridade
Nesse sentido, o debate sobre a seguridade social
na Amrica Latina deve ampliar as anlises restritas
previdncia ou s penses, visto que traz, em seu
cerne, tanto a lgica do seguro como a lgica
da assistncia, sendo essa associao a grande
inovao proposta pelo famoso Plano Beveridge.
A lgica do seguro, nascida na Alemanha Bismarckiana do fim do sculo XIX, assemelha-se aos
seguros privados, pois as polticas orientadas por
esse modelo cobrem principalmente (e, s vezes,
exclusivamente) a classe trabalhadora, o acesso
condicionado uma contribuio direta anterior
e o montante das prestaes proporcional
contribuio efetuada. Quanto ao financiamento,
os recursos so provenientes, fundamentalmente,
da contribuio direta de pessoas empregadas
e empregadores, baseada na folha de salrios.
Quanto gesto, teoricamente (e originalmente)
deveria ser gerido pelos contribuintes, ou seja,
empregadores e pessoas empregadas.6
O chamado modelo assistencial, fundado na
lgica beveridgiana e implementado inicialmente
na Inglaterra aps a Segunda Guerra Mundial,
ao contrrio, preconiza que os direitos devem
ser universais, destinados a todas as pessoas
incondicionalmente ou submetidos a condies de
recursos (testes de meios), mas garantindo mnimos sociais a todas as pessoas em condies de
necessidade. O financiamento proveniente, majoritariamente, (e, s vezes, exclusivamente) dos
impostos fiscais e a gesto pblica, estatal. Os
princpios fundamentais so a unificao institucional e uniformizao dos benefcios (Beveridge,
1943; Palier; Bonoli, 1995; Castel, 1995).
Os pases da Amrica Latina e Caribe, ao
institurem seus modelos de seguridade social,
incorporaram esses princpios, com maior ou
menor intensidade.7 Hoje, seja na Europa ou na

6 Na Alemanha e na Frana ainda predomina esse tipo de

gesto, com caixas por modalidade de seguros. As centrais sindicais geram as caixas, mas com forte interveno
e regulao estatal. No Brasil, essa conformao esteve na
origem da previdncia social, com as caixas de aposentadorias e penses (CAPs), organizadas por empresas, que
foram substitudas pelos Institutos de Aposentadorias e
Penses (IAPs), organizados por ramo de atividades. Os
IAPs foram unificados no INPS em 1966, que foi renomeado INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) na dcada
de 1990. Trabalhadores(as) e empregadores(as) foram
sendo gradativamente excludos da gesto, que tornou-se
estatizada e centralizada, embora continuem sendo os
principais financiadores da previdncia social.
7 Diversos estudos j se dedicaram a apontar os modelos
de seguridade social latino-americanos. Ver estudos da
Cepal, da Organizao das Naes Unidas, disponvel em:
<www.eclac.org/brasil/>. Acesso em: 9 nov. 2007. Para
uma anlise recente, que problematiza a lgica contributiva
e as tendncias do mercado de trabalho, ver Cepal, 2006.

Amrica Latina, no possvel afirmar que existe

um modelo puro. As polticas sociais que constituem os sistemas de seguridade social conjugam
caractersticas dos dois modelos. As principais
anlises sobre seguridade social, na verdade, se
referem apenas previdncia social (ou penses).
Exemplo recente o estudo de Carmelo Mesa-Lago
(2003) sobre a reforma estrutural dos benefcios
de seguridade social, que aborda as mudanas
nos benefcios contributivos de substituio de
renda em casos de riscos derivados da perda da
capacidade laborativa.
No caso brasileiro, os princpios do modelo
de seguros predominam na previdncia social e
os do modelo assistencial no contributivo orientam o sistema pblico de sade (com exceo
do auxlio-doena, tido como seguro-sade e
regido pelas regras da previdncia) e a poltica de
assistncia social. Importa ressaltar que todos os
sistemas de seguridade social existentes, seja na
Amrica Latina e no Caribe ou na Europa ocidental,
so constitudos por polticas que incorporam
tanto elementos do seguro como da assistncia
social. Quanto mais diludas e mescladas forem
as caractersticas indicadas anteriormente, maior
ser a possibilidade de universalizao da seguridade social.
Nos pases capitalistas europeus, a combinao previdncia destinada classe trabalhadora
que contribui, assistncia assegurada com base
em critrios de necessidades e sade universal,
sustentou-se de modo coerente e assegurou
proteo social universal enquanto predominou o
que se denomina de sociedade salarial (Castel,
1995), visto que garantia cobertura a trabalhadores
e trabalhadoras inseridos no sistema produtivo e
tambm aos que estavam fora dele. No capitalismo,
o desenvolvimento industrial caracterizado pelo
regime assalariado.
Os perodos de no insero no mercado
de trabalho (decorrentes de velhice, invalidez,
desemprego ou doena), entretanto, arriscam a
reproduo dessa fora de trabalho, absolutamente
necessria produo e reproduo do capital. A
industrializao provoca a diviso cada vez mais
intensa das tarefas, a complexificao das situaes
salariais e torna as condies de trabalho mais penosas e insuportveis. As situaes de risco no so
mais cobertas pelos mecanismos tradicionais da
sociedade familiar e das ligaes pessoais (Faleiros,
1985). Em outras palavras, as indstrias nascentes
necessitam que os(as) trabalhadores(as) retornem
o mais breve possvel para os postos de trabalho de
maneira a no prejudicar a produtividade e passam
a cobrar do Estado a cobertura do custo dessa
ausncia na produo. Por outro lado, esses(as)
trabalhadores(as) comeam a se organizar e reivindicam melhores condies de trabalho.
O reconhecimento legal de direitos ligados
e derivados do trabalho por meio da previdncia
social (aposentadorias, penses, seguro-sade,
seguro-desemprego) impe-se como resposta
apropriada ao capitalismo, j que no questiona
a propriedade dos meios de produo ao mesmo

tempo em que assegura a reproduo da fora

de trabalho. Como direito condicionado ao e pelo
trabalho, a previdncia derivou do processo de
industrializao e do assalariamento. Ligada diretamente ao trabalho, estabelece, paradoxalmente,
as condies necessrias para o ser humano se
liberar da hegemonia do trabalho assalariado
(Boschetti, 2006). A previdncia social permite que
a classe trabalhadora possa estar fora de uma relao de trabalho (temporria ou permanente) sem
estar, necessariamente, em situao de ausncia
de proteo social.
possvel dizer que a previdncia social,
regida pela lgica do seguro social, foi a forma
encontrada pelo capitalismo para garantir um mnimo de segurana social aos trabalhadores no
proprietrios, ou seja, queles que s dispem de
sua fora de trabalho para viver. Mas essa lgica
s se materializa se os trabalhadores estiverem inseridos em relaes estveis de trabalho que assegurem o acesso aos direitos previdencirios. Para
trabalhadores e trabalhadoras excludos do acesso
ao emprego e para aqueles que no contribuem
para a previdncia, estabelece-se uma clivagem
social: no tm proteo previdenciria porque
no contribuem e, na maioria das vezes, no tm
acesso assistncia social porque essa reservada a algumas situaes bem especficas ou aos
pobres incapacitados de exercer uma atividade
laborativa: idosos, crianas e pessoas portadoras
de deficincia (Boschetti, 2003; 2006).

Quando predomina o mercado informal

Nos pases da Amrica Latina e do Caribe, onde
se verifica a predominncia de um forte mercado
informal de trabalho, onde no se instituiu uma
sociedade de pleno assalariamento, nos termos
definidos por Robert Castel (1995), a mdia
de pessoas ocupadas que contribuem para um
sistema de seguridade social de apenas 38%,
conforme dados da Comisso Econmica para
a Amrica Latina e o Caribe (Cepal, 2006, p. 45).
Na zona urbana, esse percentual atinge 45,4% e,
na zona rural, apenas 21,9%. O pas com o menor
percentual de trabalhadores(as) segurados(as) o
Peru, com 13%, e o pas com o maior percentual
a Costa Rica, com 65,3%. Conforme esses dados,
no Brasil, o percentual geral de trabalhadores(as)
contribuintes para a previdncia social de 47,8%.
Na rea rural, esse percentual de apenas 17,4%
(menor que a mdia da regio) e, na rea urbana,
de 54,3%. Isso porque, no caso da seguridade
social brasileira, a previdncia social ainda condicionada a uma contribuio prvia, enquanto a
sade uma poltica social universal e a assistncia
social uma poltica no contributiva, destinada a
quem necessitar, conforme preconiza a Loas.
Considerando a lgica contributiva que prevalece no acesso aos benefcios previdencirios
em todos os pases da Amrica Latina e do Caribe,
as relaes informais e precarizadas de trabalho
e o desemprego so os principais responsveis
pelo reduzido acesso a essa dimenso da seguridade social.
Observatrio da Cidadania 2007 / 93

Embora os dados gerais de crescimento

econmico apontem que a Amrica Latina e o
Caribe vivenciaram, nos ltimos quatro anos, taxas
mdias de crescimento da ordem de 4% a 4,5%
(Cepal, 2006, p. 53), esse ndice inferior aos dos
pases em desenvolvimento, e incapaz de provocar
aumentos significativos das taxas de emprego e reduo das desigualdades sociais. Conforme aponta
o mesmo estudo da Cepal, o percentual mdio de
desemprego aberto aps a dcada de 1990 se
mantm entre 7% e 11%, e representa um salto
com relao s taxas mdias de 4% predominantes
no perodo 1950-1970. Desse modo, a persistente
condio de desemprego e relaes informais
e precarizadas de trabalho impedem o acesso
de trabalhadores e trabalhadoras aos benefcios
previdencirios e de sade que se movem pela
lgica contributiva pela via do emprego.
As medidas de ajuste estrutural orientadas
pelos organismos internacionais, como Banco
Mundial e Fundo Monetrio Internacional (FMI),
provocaram aumento do desemprego, conforme
j apontou Vicen Navarro (1998) referindo-se aos
pases da Europa, e tiveram impacto negativo na
expanso e universalizao da perspectiva de seguridade social ampliada. O dilvio neoliberal, que
varreu a Amrica Latina e o Caribe nas dcadas de
1980/1990, provocou a realizao de contra-reformas que remodelaram os sistemas de seguridade
social, com reforo da lgica estrita do seguro e,
em alguns casos, de privatizao dos sistemas
predominantes at a dcada de 1990, agravando
esse quadro de iniqidades.

Contra-reforma
As medidas de ajuste estrutural adotadas em
quase todos os pases da Amrica Latina e do
Caribe implicaram uma reestruturao do Estado
e desregulamentao das relaes econmicas e
sociais em uma perspectiva neoliberal (Soares,
1999), que submete o Estado nacional aos ditames
do capital internacional e de organismos internacionais como Organizao das Naes Unidas
(ONU), Banco Mundial, FMI, Organizao Mundial
do Comrcio (OMC).
Essas contra-reformas marcam uma mudana
de rota nas polticas sociais aps as dcadas de
1970/1980, atingem e remodelam o Estado em
trs reas estratgicas: 1) as funes tpicas do
Estado (segurana nacional, emisso da moeda,
corpo diplomtico e fiscalizao); 2) as polticas
pblicas (sade, cultura, cincia e tecnologia,
educao, trabalho e previdncia); e 3) o setor de
servios (empresas estatais estratgicas energia,
minerao, telecomunicaes, recursos hdricos,
saneamento e outros) (Andes, 2007). Trata-se
da reconfigurao do papel do Estado capitalista
assumido aps a Segunda Guerra Mundial, que
se desencadeou com base em uma repartio dos
ganhos de produtividade advindos do fordismo.8 A
capitulao de segmentos do movimento operrio,
8 Essas reflexes esto aprofundadas em Elaine Behring e
Ivanete Boschetti, 2007.

Transferncia de renda
no Brasil
O Programa Bolsa Famlia, que atinge
aproximadamente 11 milhes de famlias,
repassa mensalmente benefcios variveis
no valor de R$18 a R$112, em funo
da renda mensal per capita e do nmero
de crianas, gestantes e nutrizes. Os
benefcios financeiros se classificam em
dois tipos, de acordo com a composio
familiar: o benefcio bsico no valor de
R$ 58 concedido s famlias com renda
mensal per capita de at R$ 60, por pessoa, independentemente da composio
familiar; o benefcio varivel, no valor
de R$ 18 repassado para cada criana
ou adolescente de at 15 anos, no limite
financeiro de at R$ 54, equivalente a trs
filhos por famlia. Alm do Programa Bolsa
Famlia, a Poltica de Assistncia Social,
que integra a seguridade social brasileira,
ainda mantm benefcios assistenciais no
contributivos mensais (BPC) no valor de
um salrio mnimo, dirigido a pessoas com
deficincia e pessoas idosas (acima de 65
anos) com renda per capita abaixo de
do salrio mnimo, e servios socioassistenciais integrantes do Sistema nico de
Assistncia Social.

motivados por essas condies objetivas as possibilidades de acesso ao consumo e as conquistas no

campo da seguridade social davam a impresso de
que o capitalismo, a partir da, ao menos nos pases
de capitalismo central, havia encontrado a frmula
mgica para combinar acumulao e eqidade.
As mudanas, ocorridas aps a dcada
de 1970, revelam a reao burguesa crise do
capital iniciada em 1974/1975, que se caracteriza
como uma crise clssica de superproduo, se
observadas as tendncias de longo prazo fundadas
na lei do valor (Mandel, 1990). O agravamento
do desemprego pela introduo de tcnicas de
capital intensivas e poupadoras de mo-de-obra,
a alta dos preos de matrias-primas importantes,
a queda do volume do comrcio mundial e um
poder de barganha razovel de trabalhadores(as)
empregados(as), advindo do ainda recente perodo
de pleno emprego no capitalismo central: todos
esses so elementos que esto na base da queda da
demanda global (de um ponto de vista keynesiano)
e da eroso inexorvel da taxa mdia de lucros,
de uma tica marxista, no incio da dcada de
1970. A inflao induzida j no era estimuladora
da demanda global. Ao contrrio, desencadeou a
busca de valores-refgio pela via da especulao
financeira. A expanso do crdito associada inflao, por outro lado, acelerou processos privados e
pblicos de endividamento. Diante das dificuldades
de conter a espiral da crise, a depender da opo

poltica e social dos governos (Mandel, 1990:

39), iniciou-se a implementao de programas de
austeridade de natureza deflacionista, os chamados
ajustes estruturais.
O capitalismo administrou a crise do incio da
dcada de 1970, que marcou o ponto de inflexo
(diga-se: a entrada em um perodo de estagnao),
por meio de limitadas estratgias de reanimao
monetria ainda de estilo keynesiano, apesar dos
discursos em contrrio. Assim, mais uma vez, o
Estado atuou como uma almofada amortecedora
anticrise. No entanto, a partir de ento, houve dificuldade crescente do capitalismo contemporneo
de escapar ao dilema entre recesso profunda ou
inflao acentuada. A retomada, ento, foi frgil
e hesitante ao longo do perodo 1976/1979, j
no contexto de inverso do ciclo: sem os ndices
de produo industrial anterior e sem absorver o
desemprego gerado na recesso. Na verdade, a
partir da, o desemprego passa a ser crescente,
numa dinmica na qual em cada recesso aumenta,
sem ser revertido na retomada, considerando
pequenos ciclos dentro da onda longa depressiva.
O fundamental que os momentos de retomada,
para Ernest Mandel, foram marcados por uma
depresso dos fatores de crescimento. Em 19801982, tem-se uma nova crise, desencadeada nos
Estados Unidos. As sadas monetaristas apontavam para o prolongamento do quadro recessivo
e as alternativas, mesmo moderadas, de carter
keynesiano, depararam-se com a crise fiscal do
Estado e os riscos de inflao galopante.
Esse contexto de crise foi terreno propcio
para o avano de ideais neoliberais que comeam
a ganhar terreno a partir da crise de 1969/1973. Os
reduzidos ndices de crescimento com altas taxas
de inflao foram um fermento para os argumentos
neoliberais criticarem o consenso do ps-guerra
que permitiu a expanso do Estado social e, em
seu corao, da seguridade social. A longa e
profunda recesso entre 1969/1973 alimentou o
solo sobre o qual os neoliberais puderam avanar,
sustentados nos argumentos que os processos
inflacionrios e a crise resultavam do poder da
classe trabalhadora sindicalizada e do movimento
operrio e do aumento dos gastos sociais estatais
(Anderson, 1995). Em sua lgica, o dficit estatal
intrinsecamente negativo para a economia, pois
absorve a poupana nacional e diminui as taxas de
investimento, levando a propor a reduo do dficit
para aumentar o investimento privado. Tambm
prevaleceu o argumento que a interveno estatal
na regulao das relaes de trabalho negativa,
pois impede o crescimento econmico e a criao
de empregos. Para os neoliberais, a proteo social
garantida pelo Estado social, por meio de polticas
redistributivas, sobretudo as de seguridade social,
perniciosa para o desenvolvimento econmico,
pois aumenta o consumo e diminui a poupana da
populao (Navarro, 1998).
Tais argumentos sustentaram uma programtica baseada na no interferncia do Estado na
regulao do comrcio exterior e dos mercados
financeiros, no estabelecimento de polticas moObservatrio da Cidadania 2007 / 94

netaristas e conteno dos gastos sociais, com

manuteno de uma taxa natural de desemprego,
associada a reformas fiscais, com reduo de impostos para os altos rendimentos (Anderson, 1995,
p.11), e reformas das polticas de previdncia, na
perspectiva da privatizao com intuito de ampliar
a poupana interna. Tais medidas ganharam hegemonia na dcada de 1970 em diversos pases da
Europa, nos Estados Unidos, e na Amrica Latina
e no Caribe (Anderson, 1995, p. 11).
As contra-reformas que atingiram duramente
a seguridade social na Amrica Latina e Caribe nas
dcadas de 1980/1990 se alimentam de ajustes
estruturais com caractersticas e determinaes
semelhantes: poltica econmica regressiva, que
favorece o capital financeiro em detrimento do capital produtivo, elevadas taxas de juros, aumento
da carga tributria com maior tributao sobre os
rendimentos oriundos do trabalho e do consumo
e menos do capital9, poltica fiscal conservadora
que privilegia pagamento dos juros da dvida
pblica, determinados pelos acordos firmados
com o FMI. Essas medidas de ajuste fiscal tm
implicaes negativas para as polticas sociais
de um modo geral e para a seguridade social
de modo mais especfico, que passam a sofrer
reformas com orientao liberal e reestruturam
os modelos construdos na Amrica Latina e
Caribe at ento.

Tipos de reforma
No conjunto das anlises sobre a natureza dessas
reformas na previdncia social predomina certo
consenso em classific-las e distingui-las entre reformas estruturais e no estruturais ou paramtricas (Murro, 2002; Mesa-Lago, 2003, Cepal, 2006).
As primeiras so aquelas que operaram mudanas
estruturais nos sistemas de aposentadorias e
penses, com introduo do sistema de capitalizao individual, em substituio ao sistema de
repartio at ento predominante. No sistema de
capitalizao, cada pessoa capitaliza um montante
ao longo de sua vida, por meio de contribuies a
uma conta individual e especfica, repassadas mensalmente instituio administradora do sistema,
em geral bancos ou fundos de penso privados.
A conta funciona como uma espcie de poupana
individual, de modo que, aps certo perodo de
depsitos (estabelecido no contrato assinado entre
indivduo e operadora do sistema), o indivduo
passa a receber o retorno do que capitalizou ao
longo da vida em forma de prestaes mensais
(Giambiagi, 2006; Dupuis, 1994).
Nesse sistema, o recurso aplicado no
sistema financeiro e restitudo ao indivduo em
funo dos valores acumulados. No sistema de
repartio, tambm conhecido como solidariedade entre geraes (Dupuis, 1994, p. 11), os

9 A importncia das polticas de ajuste e da seguridade

na expanso da carga tributria na Amrica Latina est
demonstrada no estudo da Cepal, 2006, p. 68-72.

recursos arrecadados pelo sistema, resultante das

contribuies de trabalhadores(as) segurados(as)
ativos so utilizadas para garantir os benefcios
(aposentadorias, penses, auxlios e outros)
pagos queles que contriburam no passado, da
o nome repartio: as contribuies das pessoas
ativas so repartidas para financiar os benefcios
daquelas inativas (Dupuis, 1994). Nesse sistema, o valor do benefcio sempre proporcional
contribuio efetuada.
Seguindo classificao da Associao Internacional de Seguridade Social, Ernesto Murro
(2002), Carmelo Mesa-Lago (2003) e a Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(2006) subdividem as reformas estruturais em
trs tipos: substitutivo, paralelo e misto. O modelo
substitutivo caracteriza-se por substituir o modelo
de repartio simples gerido por sistemas pblicos, com contribuio no-definida e benefcio
definido, pelo modelo de capitalizao individual,
com prestao fixa e benefcio varivel, gerido
por fundos privados. Nesse sistema, o valor do
benefcio depende do montante capitalizado pelo
segurado em conta individual. Trata-se da forma
mais acabada de privatizao da previdncia

social. o modelo institudo no Chile (1981), na

Bolvia (1997), no Mxico (1997), em El Salvador
(1998), na Nicargua (2001). Nesses pases, a
contribuio previamente definida, o benefcio
no definido depende da poupana individual
efetuada pelo segurado em conta individual e a
gesto privada.
O segundo tipo de reforma estrutural, designado de paralelo, no eliminou o sistema pblico.
Porm, introduziu um sistema de capitalizao
individual que concorre e compete com o sistema
pblico de repartio. Peru (1993) e Colmbia
(1994) so exemplos de pases que introduziram
esse sistema, onde contribuies no definidas
e benefcios definidos convivem com um sistema
privado de capitalizao, que estabelece contribuies definidas e benefcios no definidos. Por fim,
o terceiro tipo de reforma estrutural, considerada
mista, agrega um sistema pblico, que assegura
benefcios compulsrios bsicos sob o regime de
repartio e gesto pblica, com um sistema privado
complementar, regido pelo sistema de capitalizao
individual. A Argentina (1994), o Uruguai (1996) e
a Costa Rica (2001) reestruturam seus sistemas
nessa direo (Mesa-Lago, 2003, p. 229).

Alteraes da contra-reforma
As alteraes ocorreram por meio de diversos mecanismos: a transformao do tempo de servio
em tempo de contribuio, o que torna mais difcil a obteno da aposentadoria, sobretudo
para trabalhadores(as) que no tiveram carteira de trabalho assinada ao longo de suas vidas;
a instituio da idade mnima (48 anos para mulher e 53 para homens) para a aposentadoria
proporcional; acrscimo de 40% no tempo de contribuio para os atuais segurados; o estabelecimento de um teto nominal para os benefcios e a desvinculao desse teto do valor do
salrio mnimo, o que rompe com o princpio constitucional de irredutibilidade do valor dos
benefcios e o fim das aposentadorias especiais. Em 1999, foram introduzidas novas mudanas
no clculo dos benefcios do RGPS, com a criao do fator previdencirio (FPR), que provoca
a reduo no montante final dos benefcios de aposentadoria.
Com relao s aposentadorias do setor pblico, as mudanas tambm suprimiram alguns
direitos. Entre as principais, ressalte-se a exigncia de idade mnima para aposentadoria integral ou proporcional (60 anos para homem e 55 para mulher); aumento de 20% do tempo de
contribuio para aposentadoria proporcional e 40% para integral; comprovao de cinco anos
no cargo efetivo de servidor pblico para requerimento da aposentadoria; fim da aposentadoria
especial para professores universitrios; tempo de licena-prmio no pode mais ser contado
em dobro para efeito de aposentadoria; introduo da aposentadoria compulsria aos 70 anos
e implantao de um regime de previdncia complementar para servidores pblicos federais,
estaduais e municipais.1
Apesar das tentativas, o governo de Fernando Henrique Cardoso no conseguiu, nessa reforma,
acabar com a aposentadoria integral dos servidores pblicos. Contudo, em 2003, o governo do
presidente Luz Incio Lula da Silva reabriu o debate sobre a necessria reforma da previdncia
do setor pblico e conseguiu instituir as mudanas no mbito do regime dos servidores pblicos
civis da Unio. Em 2007, j no contexto do segundo mandato do governo Lula, novamente ganham fora os argumentos sobre a necessidade de uma nova reforma, sendo que as principais
propostas em debate so a desvinculao dos benefcios no-contributivos do salrio mnimo, o
que, a curto prazo, tem o efeito de reduzir os montantes dos benefcios de natureza assistencial,
e a definio de teto mximo para aposentadorias dos servidores pblicos. Essas reformas,
ainda que no tenham substitudo o sistema de repartio pelo de capitalizao, abriram amplo
mercado para os planos privados de previdncia, em geral sob a gesto dos bancos.

No conjunto dos pases que implementaram

mudanas consideradas pelos analistas como
no-estruturais ou paramtricas se encontra o
Brasil. Por reformas no-estruturais os autores designam mudanas que no eliminaram o
sistema pblico e nem introduziram um sistema
privado como sistema geral, mas modificaram
a abrangncia e estrutura dos benefcios, ainda
que mantendo o regime de repartio e o modelo
de contribuies no definidas com benefcios
definidos. A reforma da previdncia social
realizada no Brasil em 1998/1999 atingiu, no s,
mas com maior impacto, os trabalhadores e as
trabalhadoras regidos(as) pela Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT) e inseridos no Regime
Geral de Previdncia Social (RGPS), sobretudo
aqueles do setor privado. Os efeitos foram todos
no sentido de reduzir a amplitude dos direitos
conquistados com a reforma social estabelecida
com a Constituio de 19 8, da sua caracterizao
como contra-reforma.
A Tabela 1 sintetiza as caractersticas das
reformas do sistema de previdncia em alguns
pases da Amrica Latina e do Caribe.

Efeitos perversos
Em todos os debates sobre as reformas da previdncia, contudo, no se verificam proposies
concretas no sentido de incorporar os(as) milhes
de trabalhadores e trabalhadoras que vivem relaes precarizadas de trabalho, no contribuem para
a seguridade social e, portanto, no tm acesso
aos direitos previdencirios, conforme apontado
anteriormente. Nesse sentido, as propostas de
reforma, mais que apresentar alternativas para
incluir os(as) trabalhadores(as) que hoje esto fora
do sistema, dirigem-se para restringir benefcios
daqueles que ainda possuem trabalho estvel e
acesso previdncia social. As avaliaes dos
sistemas aps as reformas estruturais empreendidas (Mesa-Lago, 2003, p. 251) revelam seus
efeitos perversos: queda na cobertura baseada
nos contribuintes ativos, crescente informalizao
da fora de trabalho, flexibilizao do trabalho,
concorrncia inadequada das administradoras,
aumento significativo da acumulao de capital e
elevado custo fiscal. Segundo a Cepal:
Apesar da maior correlao entre contribuies
e benefcios, no se observam nos pases com
reformas estruturais aumentos significativos ou
sistemticos das taxas de cobertura provisional.
O que se percebe, entretanto, antes uma tendncia ao estancamento. Dos pases includos
nessa anlise, somente a Colmbia d mostras
de melhora significativa de sua cobertura a
partir da reforma de 1994. De fato, na metade
dos casos, a reforma foi seguida de uma baixa
desse indicador. No caso do Chile, a cobertura,

1 Para mais detalhes, consultar Evilsio Salvador e Ivanete Boschetti, 2002.

10 Traduo da editora.
Observatrio da Cidadania 2007 / 95

TABELA 1 Amrica Latina e Caribe: modelos e caractersticas das reformas e penses

Modelo, pas, data de incio da reforma

Clculo dos
benefcios

Administrao

Capitalizao
individual

Contribuio
definida

Privada

Repartio

Benefcio definido

Pblica

Capitalizao
individual

Contribuio
definida

Privada

Repartio

Benefcio definido

Pblica

Capitalizao
individual

Contribuio
definida

Privada

Regime financeiro
Reformas estruturais

Modelo substituto da capitalizao individual

Chile: maio de 1981
Bolvia: maio de 1997
Mxico: setembro de 1997
El Salvador: maio de 1998
Repblica Dominicana: 2003-2005
Modelo paralelo de capitalizao individual
(o trabalhador pode optar pelo sistema de sua preferncia)
Peru: junho de 1993
Colmbia: abril de 1994
Modelo misto de capitalizao individual
(o trabalhador contribui simultaneamente para ambos sistemas)
Argentina: julho de 1994
Uruguai: abril de 1996
Costa Rica: maio de 2001
Equador: 2001

Reformas paramtricas ou sem reformas

Brasil (Regime Geral de Previdncia Social, trabalhadores (as)
do setor privado): 1999

Repartio

Contribuio
definida

Pblica

Brasil (setor pblico): 2003

Costa Rica (componente de repartio): 2005
Cuba
Guatemala
Haiti
Honduras
Nicargua
Panam
Paraguai
Venezuela (Repblica Bolivariana de)
Caribe de lngua inglesa

Repartio

Benefcio definido

Pblica

Citado em Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe, 2006, p. 123.

Fontes: Mesa-Lago Las reformas de pensiones en Amrica Latina y su impacto en los principios de la seguridad social, serie Financiamiento del desarrollo, N 144 (LC/L.2090-P/E), Santiago de Chile, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2004; Oliver Paddison, Social Security in the English-Speaking Caribbean (LC/CAR/L.64), Puerto Espaa, sede subregional de la CEPAL para el Caribe, 2005.
Obs. traduo da editora.

TABELA 2 Amrica Latina e Caribe: cobertura da seguridade social antes e depois das reformas estruturais
Estimada a partir do percentual da populao ativa que contribui com a seguridade social
Cobertura dos sistemas anteriores estimados
pelas contribuies reais

Afiliao considerando todos os pilares aps

a reforma (2002)

Cobertura considerando todos os pilares

aps a reforma, estimados em contribuies
reais (2002)

Chile

64

111

58

Argentina

50

69

24

Uruguai

73

77

60

Costa Rica

53

65

48

Mxico

37

72

30

Colmbia

32

59

24

Bolvia

12

23

11

El Salvador

26

40

19

Peru

31

28

11

Pases

Fonte: Mesa-Lago (2004), citado por Filgueira (2007, p. 30).

Observatrio da Cidadania 2007 / 96

em 1999, praticamente idntica do ano anterior reforma, e a Argentina apresenta baixa

permanente de sua cobertura desde 1987.10
(Cepal, 2006, p. 130)
A Tabela 2, elaborada por Carmelo MesaLago e citada por Fernando Filgueira (2007, p.
30), sintetiza os dados que revelam a reduo de
cobertura aps as reformas estruturais:
Alm da reduo da cobertura, o estudo da
Cepal tambm sinaliza que os participantes
dos sistemas de capitalizao se encontram,
na prtica, subassegurados, pois o perodo
mnimo necessrio de contribuio para garantir
o direito ao benefcio varia entre 10 e 30 anos.
Se, porventura, o segurado deixar de fazer uma
contribuio mensal, o saldo registra aporte
insuficiente e o benefcio tende a ser baixo e
restrito a um perodo limitado de tempo, o que
acaba gerando benefcios de reduzida qualidade.
Por outro lado, o estudo tambm revela a incapacidade do sistema de capitalizao para incluir
os trabalhadores que vivem relaes informais e
precarizadas de trabalho, e seu efeito destrutivo
para a solidariedade inerente ao sistema de
repartio. (Cepal, 2006, p. 131)

Programas de transferncia de renda

A soluo encontrada por esses pases para
minorar os efeitos das reformas no sistema
previdencirio tem sido a expanso de benefcios no contributivos, de natureza assistencial,
focalizados em situaes de extrema pobreza e
montantes reduzidos
Essa no uma tendncia apenas dos pases
que realizaram reformas estruturais. Tambm
aqueles, como o Brasil, que implementaram
reformas paramtricas (ou no estruturais),
seguem o caminho da expanso dos programas
de transferncia como compensao de ausncia
de rendimentos do trabalho.
A expanso de programas de transferncia de
renda vem se constituindo como uma modalidade
de poltica social tambm em outros pases da
Amrica Latina e do Caribe. O estudo de Rosa
Helena Stein mostra que os diversos benefcios
de transferncia de renda seguem orientao e
financiamento do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e cumprem
os requisitos estabelecidos na Declarao dos
Objetivos do Milnio (Stein, 2005, p, 270), conforme Tabela 3, elaborada pela autora: possvel
observar que a introduo dos programas ocorre

TABELA 3 Programas de Transferncia de Renda na Amrica Latina

Reformas
(fim 1990, incio 2000)

Perodos

Novos

Fim de 1980 e incio de 1990

Venezuela (1989)
Honduras (1990)

Fim de 1990

Mxico (1997); Colmbia (1998); Equador (1998)

Honduras (1998)

Anos 2000

Nicargua (2000); Costa Rica (2000);

Brasil (2001); Argentina (2002); Chile
(2002); Jamaica (2002)

Colmbia (2001); Mxico 2002);

Brasil (2003); Equador (2003)
Fonte: Stein, 2005, p. 270.

Sade e seguridade social

A poltica de sade que no Brasil integra a seguridade social e se materializa no Sistema nico
de Sade (SUS) , apesar de suas diretrizes de universalidade, uniformidade, integralidade e
gesto democrtica e participativa, tambm sofre fortes investidas de polticas neoliberais. Os
recursos do Fundo Nacional de Sade (FNS) vm tendo sua participao reduzida no mbito da
seguridade social, caindo de 14,1%, em 2000, para 12,7% em 2005. Os recursos do FNS, em
2005, tiveram um crescimento de recursos da ordem de 10,3% com relao a 2004.
No entanto, esse crescimento incluiu significativo acrscimo de recursos destinado ao Programa Bolsa Famlia (transferncia de renda com condicionalidades). Esse programa absorvia
2,72% do FNS, em 2004, e passou a representar 6,26% dos recursos em 2005. Descontados
os recursos destinados ao Bolsa Famlia, o crescimento do FNS, em 2005, com relao a 2004,
foi de apenas 3,4%. As tendncias da sade no mbito mais geral da Amrica Latina tambm
so negativas. Snia Fleury (1995) sinaliza que ocorreu reduo do financiamento pblico e
concomitante aumento do gasto privado das famlias, empresas e ONGs, acompanhada de
deteriorao dos servios pblicos e aumento de oferta de servios pelo setor privado.
O estudo da Cepal (2006, p. 86) tambm enfatiza que a convivncia de sistemas pblicos e
privados se torna fonte de desigualdade no acesso. Ao comparar o gasto per capita com sade,
que indica o patamar absoluto de recursos destinados a esse setor, os dados mostram que na
Amrica Latina e no Caribe, a mdia de gasto per capita anual de U$ 438 por habitante, enquanto
a mdia mundial de U$ 640 e nos pases da OCDE corresponde a U$ 2.514.

Observatrio da Cidadania 2007 / 97

no fim da dcada de 1980 e durante as dcadas

seguintes, o que coincide com as reformas da
previdncia social no continente.
Os programas implementados, conforme
Rosa Helena Stein (2005, p. 271) so: Programa
de Auxlio Famlia (PRAF) em Honduras (1990)
e o Programa de Educao, Sade e Alimentao
(Progresa), no Mxico (1997); Bono Solidario
Equador (1998), Rede de Proteccin Social
(2000) Nicargua; Supermonos (2000) Costa
Rica; Famlia en Accin (2001) Colmbia; Bolsa
Escola (2001) e Bolsa Famlia (2003) Brasil;
Jefes de Hogar (2002) Argentina; Chile Solidrio
(2002) Chile.
Os programas de transferncia de renda
apresentam caractersticas bem diferenciadas dos
benefcios previdencirios vinculados ao trabalho.
So todos focalizados em categorias (idosos,
pessoas com deficincia, jovens etc.) e/ou em situaes bem especficas, ligadas misria absoluta
e vulnerabilidade extrema. Nesse sentido, so ex
post e no ex antes, ou seja, possuem um carter
de minimizao da situao j instalada e no de
preveno. So concedidos mediante diversas condicionalidades, alm da comprovao da situao
de misria/pobreza: idade, deficincia, moradia,
participao em atividades sociais ou comunitrias,
disposio do(a) beneficirio(a) ou de sua famlia
para trabalhar ou realizar atividades de insero
social. Seus valores so reduzidos, em geral bem
abaixo do valor do salrio mnimo, de modo que no
asseguram a satisfao das necessidades bsicas e
impelem os(as) usurios(as) a buscar outras fontes
de rendimento. Alguns desses programas so
incorporados renda, criando um efeito perverso:
se a soma do benefcio e de outras formas de
rendimento ultrapassar a renda per capita mnima
exigida, o(a) beneficirio(a) excludo(a).
Nesses casos, acabam sendo uma armadilha
de pobreza, pois impedem o beneficirio de melhorar sua renda e condio de vida. Todos independem de prvia contribuio direta seguridade
social isso os diferencia dos seguros sociais e
os caracteriza como benefcios assistenciais. Alm
dessas caractersticas comuns, Rosa Helena Stein
ainda sinaliza outras:
as receptoras da transferncia so as mulheres;
o no cumprimento das condicionalidades pode
acarretar em risco de suspenso; vrios dos
programas declaram operar na lgica do direito,
expresso no direito insero; so desenhados
e estruturados de forma altamente centralizada,
decises ocorrem no mbito institucional;
requerem apoio local para sua execuo; as
entidades executoras so instituies pblicas;
contam com eficiente tecnologia informtica
e financeira; so financiados ou apoiados por
bancos multilaterais que exercem apoio na
elaborao, operacionalizao e avaliao dos
mesmos; alguns possuem sistemas sofisticados
de avaliao de impacto. (Stein, 2005, p. 269)

Tais programas tm uma ntida orientao

de combate misria e pobreza extrema, embora no tenham conseguido alterar o quadro de
desigualdade social e concentrao da riqueza
socialmente produzida. Os dados mais otimistas
mostram que houve reduo do percentual de
pessoas pobres em 2005, comparado ao ano
de 2002. A taxa mdia de pobreza nos pases da
Amrica Latina e Caribe caiu de 44% (em 2002)
para 39,8% (em 2005), e a de indigncia passou
de 19,4% para 15,4% (Cepal, 2007, p. 55). Apesar
disso, a concentrao de riqueza situa a regio
como a mais desigual do mundo em termos de
distribuio de renda (Cepal, 2006, p. 23), o que
revela o limite desses programas na alterao da
estrutura de concentrao.
A nfase em programas de transferncias de
renda, em detrimento de investimentos produtivos
e gerao de empregos estveis, tm implicao
direta na restrio de acesso aos direitos do
trabalho estabelecidos na seguridade social e
revela uma tendncia das polticas sociais de
minorar a pobreza e indigncia e compensar
sua incapacidade de reduzir desigualdades com
polticas estruturais.
As tendncias da seguridade social na Amrica Latina e no Caribe, aqui brevemente esboadas,
revelam um cenrio de forte ofensiva conservadora, que tende a destruir histricas conquistas da
classe trabalhadora. As mudanas nas condies
sociais e de vida da populao latino-americana,
contudo, requerem a ampliao da seguridade
social pblica e universal, que continua sendo um
horizonte possvel e necessrio.

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