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Prlogo
Porfirio Muoz Ledo
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Presentacin
La reforma poltica del Distrito Federal una oportunidad
para tener una reforma ciudadana
Mario Delgado Carrillo
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La reforma poltica del Distrito Federal que queremos
Mariana Gmez del Campo Gurza
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Una oportunidad que no debemos dejar pasar
Pedro Salazar Ugarte
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Presentacin
Lorenzo Crdova Vianello
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PRLOGO
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La iniciativa presentada por el jefe de gobierno del Distrito Federal, doctor Miguel ngel Mancera, en 2013, sintetiz los empeos de las fuerzas polticas locales en la materia
y represent un punto de inflexin para la concertacin de
acuerdos nacionales que favorecieron la aprobacin del dictamen de reforma poltica del Distrito Federal en el Senado
de la Repblica el 28 de abril de 2015, cuya minuta se envi
a la Cmara de Diputados y se encuentra pendiente de discusin y aprobacin.
Este libro ofrece una compilacin de conceptos planteados durante el foro Hacia una Constitucin para la Ciudad
de Mxico, organizado por el Senado de la Repblica y celebrado en febrero de 2015. Representa un insumo valioso
para enriquecer el debate y favorecer la construccin de
propuestas en relacin con los procesos que derivarn de la
reforma al artculo 122 constitucional.
La Comisin para el Distrito Federal, encabezada por el senador Mario Delgado, tuvo un gran acierto en congregar a un
nmero significativo de especialistas en la materia como Jos
Mara Serna de la Garza, Ignacio Marvn Laborde, Mnica
Gonzlez Contr, Miguel Carbonell, Leticia Bonifaz, Armando Hernndez Cruz, Alejandro Madrazo, Julio Ros y Diego
Valads, para disertar en torno al proceso constituyente, la
elaboracin de la carta de derechos y la organizacin de los
poderes locales.
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PRESENTACIN
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Por un lado, se trata de una reforma federalista que impactar a todo el pas, porque para su aprobacin se requiere del concurso del poder constituyente, en el que
participan las dems entidades federativas. Siempre se ha
pensado que es una reforma local, relativa slo al Distrito
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Mayor representacin al interior de las alcaldas es necesaria, pero debe tambin acompaarse de mayor autonoma de gestin e inclusive de personalidad jurdica
y patrimonio propios, a fin de que esa representatividad
no sea estril si se mantiene la incapacidad gubernamental, ante las limitantes del gobierno que enfrentaran los
alcaldes si no cuentan con mayores capacidades administrativas, ms fuertes que las actuales.
En este aspecto, debe ser una reforma que potencie las
capacidades de las actuales delegaciones y no que reparta
culpas. Una reforma que no slo fragmente territorialmente las alcaldas al interior, sino que las renueve en un plan
de accin ambicioso, urbano, metropolitano, que comience desde abajo y lleve las necesidades hacia arriba. Y se es
otro de los aspectos en los que esta reforma se queda corta.
La visin de una democracia que va de arriba para abajo,
cuando debera ser al revs.
Al haber estado estancada en la lgica electoral y poltica se
ha perdido de vista la importancia de una reforma que debe
traer beneficios tangibles para los ciudadanos de la capital del
pas, quienes ven da con da una brecha ms amplia entre
modernidad ciudadana y anquilosamiento gubernamental.
La reforma poltica de la Ciudad de Mxico es una reforma de la Ciudad y de sus ciudadanos. No es una reforma
ms, no se le debe dar trato de otra reforma legal, puesto
que se trata de una fundacional, en la que el poder constituyente se manifiesta en dos momentos, ex ante y ex post.
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En diciembre de 2015, el proyecto de regeneracin urbana en Chapultepec fue sometido a consulta ciudadana.
Un ejercicio indito en la Ciudad y que da muestra de la
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ruta que hay que seguir, ampliando sus alcances. La ciudadana dijo que no. Y de eso se trata, precisamente, no de
tomar en cuenta al pueblo, sino de someterse a l, porque
l es el autntico y nico poder.
El tiempo de la negociacin es el tiempo transitorio de las
reformas, pero como hemos visto, slo el impulso y las necesidades sociales son las que hacen de las reformas constitucionales y legales el signo y la accin de lo autntico, de lo
permanente, de lo legtimo, de lo que es inters y beneficio
de todas y todos, de lo que vive y se nutre socialmente.
Participar en la vida de una ciudad, en sus barrios, en sus
colonias, actuar como constituyente, proponiendo textos,
discutindolos y aprobndolos mediante el dilogo, es uno
de los derechos fundamentales.
En la Ciudad de Mxico, ser constituyente, forma parte
inherente de lo que es ser ciudadano.
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Otro rgano autnomo que se requiere en nuestra Ciudad es uno que evale el desempeo de la poltica social,
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a fin de que todos y cada uno de los apoyos sociales beneficie directamente a la poblacin ms necesitada y evitar
que sean utilizados como coto de poder o control poltico.
Por ltimo, se debe sealar que necesitamos un rgano autnomo anticorrupcin que d resultados a la ciudadana,
que se coordine con el sistema nacional y que permita una
clara rendicin de cuentas.
Como capitalinos buscamos una reforma moderna que
tenga verdaderos contrapesos al titular del Ejecutivo local y que la Asamblea Legislativa no sea simplemente una
oficiala de partes en la que todo lo que desea el jefe de
Gobierno es aprobado. Exigimos un contralor que vigile
de cerca al titular del Gobierno de la ciudad y no que sea
un empleado ms.
Que las delegaciones, que en muchos sentidos se asemejan a feudos, se conviertan en alcaldas fuertes con concejos que sirvan de contrapeso y sean verdaderos actores
de fiscalizacin. Adems, es necesario que se establezca
una nueva relacin entre el jefe de Gobierno y los organismos poltico-administrativos, pues queremos terminar con
la discrecionalidad que beneficia a los amigos del Gobierno del Distrito Federal.
Queremos una ciudad segura donde el Gobierno local
no se lave las manos, por lo que el jefe de Gobierno nombrar al encargado de la seguridad pblica y buscamos
que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF)
apruebe ese nombramiento.
Requerimos tambin de un Consejo de Desarrollo Metropolitano con personalidad jurdica y patrimonio propios,
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que tome decisiones en materia de movilidad, asentamientos humanos, medio ambiente, transporte, desarrollo urbano, proteccin civil y otros servicios.
Por lo que respecta a la ALDF, se requiere dotarla de facultades para reformar la Constitucin Poltica de la Ciudad de Mxico y que la Mesa Directiva y la Comisin de
Gobierno sean rotativas, como ocurre en el Congreso de la
Unin donde el PRD a pesar de ser minora, hoy juega un
rol trascendental.
De ese tamao es la reforma poltica que requiere
nuestra ciudad para que la ciudadana pueda percibir los
cambios de tener autonoma constitucional y que ello se
vea reflejado en su da a da.
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Las constituciones suelen ser producto de coyunturas excepcionales. Los grandes pactos constituyentes se verifican
cuando culminan revoluciones, cuando muere un dictador,
cuando una nacin alcanza su independencia y as sucesivamente. En Amrica Latina, por ejemplo, se aprobaron nuevas constituciones prcticamente en todos los pases que
transitaron a la democracia en los aos noventa del siglo XX.
Es el caso de Colombia en 1991, de Per en 1993, de Argentina en 1994. Todas esas constituciones recogieron a las instituciones del modelo democrtico constitucional europeo de
posguerra: derechos humanos, divisin de poderes, tribunales constitucionales. Adems fueron el producto de procesos
constituyentes institucionalizados.
Aos ms tarde, despus de crisis polticas muy intensas, se activaron procesos constituyentes en Venezuela en
1999, en Ecuadoren 2008 y en Bolivia en 2009. Estas ltimas constituciones dieron pie para lo que algunos han llamado Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano y que
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En los prximos meses asistiremos a un proceso constituyente muy interesante. Me refiero a la aprobacin de la
nueva constitucin hoy inexistente de la Ciudad de Mxico que ocupa la atencin de quienes participan en este
volumen. Como sabemos, la iniciativa constitucional ser
obra del jefe de Gobierno pero el resultado final ser decisin de una Asamblea Constituyente integrada ex-profeso.
Dicha instancia se integrar por 100 personas que provendrn de las siguientes fuentes: 60 electos de representacin
proporcional, 14 senadores, 14 diputados, 6 designados por
el presidente y otros 6 designados por el jefe de Gobierno.
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Pese a que esta suspensin artificial de los derechos polticos del Distrito Federal como comunidad poltica integrante de la federacin carece de fundamentos doctrinales,
el rgimen municipal en la capital del pas, vigente hasta
la conclusin del porfiriato, disimulaba la supresin de los
derechos polticos que en la prctica padecan los ciudadanos de la ciudad capital. Dicha supresin lleg a su punto
mximo al trmino de la Revolucin mexicana, cuando los
constituyentes de 1917 extirparon el derecho de los ciuda-
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sensos polticos que dieron lugar a las reformas electorales de 1994, y particularmente la de 1996, hayan ampliado
las facultades decisorias de aquella Asamblea con lo cual
se transform en Asamblea Legislativa del Distrito Federal
(ALDF) y posibilitaron que se instituyera la eleccin del primer jefe de Gobierno y de la primera Asamblea Legislativa
del Distrito Federal en 1997.
Estos hechos sin duda fueron decisivos para la democratizacin de la vida poltica de la capital y el fortalecimiento
de los derechos polticos de sus habitantes. Estas reformas
y su instrumentacin vigorizaron la vida electoral y la participacin de los ciudadanos en la vida pblica, por su parte,
se estimul con la Ley de participacin ciudadana que en
1999 dio lugar a la primera eleccin vecinal en el Distrito
Federal. As fue como en 2000 se eligieron por primera vez,
en una misma jornada electoral, al jefe de Gobierno, a la
Asamblea Legislativa y a los titulares de la 16 demarcaciones territoriales, mejor conocidas como delegaciones.
La recreacin de la vida electoral indudablemente ha
sido un catalizador de la politizacin y capacidad organizativa del Distrito Federal y ha contribuido a que la vida
intelectual y acadmica de la capital haya sido caracterizada como una de las ms progresistas y de pensamiento
avanzado de todo nuestro pas.
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Los llamados padres fundadores de la Constitucin estadounidense estaban hablando de un principio de separacin de poderes no en un sentido horizontal, sino en un
sentido vertical, bajo la idea de crear sitios de autoridad
diseminados, para as poder establecer un equilibrio entre
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Ahora bien, desde mi punto de vista, estas dos justificaciones perfectamente se pueden llevar al terreno del debate sobre la posible Constitucin Poltica de la Ciudad de
Mxico. Adems, considero que ambas no son incompatibles, no se excluyen mutuamente una con otra.
Perfectamente podemos pensar, creo yo, en una Constitucin de la Ciudad de Mxico que sirva para fortalecer
algo que tradicionalmente ha sido dbil en nuestro pas,
que es el federalismo y el constitucionalismo local, y as
introducir un factor de equilibrio del poder en un sentido madisoniano. Lo que estoy diciendo implicara ver
a la Constitucin Poltica de la Ciudad de Mxico como
una forma de fortalecer esas estructuras dispersas, parceladas que tradicionalmente han estado, como ya dije,
dbiles en nuestro pas. Desde esta perspectiva, considero que bien puede afirmarse que si alguien, si una comunidad poltica puede ser un factor de equilibrio en un
sentido de divisin de poderes en la lnea vertical, es la
Ciudad de Mxico en nuestro sistema federal. De esta
suerte, dotar a la Ciudad de Mxico de una Constitucin
es fortalecer ese equilibrio en un esquema federal que
tradicionalmente ha estado desbalanceado a favor del
poder nacional o federal.
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ces nacionales del nivel federal, y con los jueces del sistema
interamericano para ir configurando juntos, en una especie
de empresa comn, cules han de ser los estndares de
proteccin de derechos, no nada ms en esta Ciudad, sino
en este pas e incluso en todo el mbito interamericano.
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Sumario: I. Quin y bajo qu reglas debe hacer la Constitucin Poltica de la Ciudad de Mxico? II. Las circunstancias
del caso. III. Antecedentes en el desarrollo histrico del constitucionalismo federal en Mxico. IV. Integracin, alcances y
lmites de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de Mxico.
I. Quin y bajo qu reglas debe hacer la Constitucin Poltica
de la Ciudad de Mxico?
Las circunstancias que dan lugar a la realizacin de un constituyente obedecen a determinadas situaciones polticas:
El nacimiento de un nuevo Estado, a partir, por
ejemplo, de un movimiento
Ruptura y cambio de un rgimen poltico, debidos a
una crisis grave
Licenciado en Economa por la UNAM. Sus actividades profesionales se han desarrollado en
los campos de la docencia, investigacin, administracin pblica y la participacin poltica.
Profesor e investigador de la Divisin de Estudios Polticos del CIDE.
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Los expertos debern tener reconocido prestigio y desarrollo profesional destacado en las reas de derecho constitucional y administrativo, as como en administracin pblica,
finanzas y polticas pblicas, particularmente en el campo de
la cuestin urbana.
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Qu quiero decir con esto? Que efectivamente es posible, desde el punto de vista tcnico constitucional, que
haya una Asamblea Constituyente en el Distrito Federal;
basta con que as lo establezca el artculo 122 constitucional, consideracin preferible. Esto no es problema tcnico.
Pero, como muy bien lo dijo hace un rato el director Pedro Salazar, del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la
UNAM, ese Congreso Constituyente sera un congreso derivado, no un congreso originario.
Para todos los efectos no dejara de ser un rgano constituido con caractersticas temporales o provisionales y
con la asignacin de una competencia especfica o especializada, eso es todo. Su fuente tendra que ser la Constitucin general de la Repblica.
En cuanto a que tuviera el carcter de un congreso constituyente, equiparable a cualquier otro Congreso Constituyente en el sentido que le damos a esos trminos, seoras,
seores, ese s es un, digamos, exceso retrico. No tiene
nada que ver un Congreso Constituyente de la Ciudad de
Mxico derivado de la Constitucin vigente con un Congreso Constituyente como el de 1917.
Este tema ha sido muy explorado, por supuesto, y creo que
el estudio contemporneo ms importante, y el ms radical
en el orden democrtico, es el de Antonio Negri, que se llama
as El Poder Constituyente, publicado en Italia en 1992. Desde
mi punto de vista es la ms reciente de las grandes aportaciones en relacin con la forma de constituir un Estado, desde
que Pedro de Vega public su clebre estudio sobre La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente.
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De Vega examin los problemas constitucionales y Negri subray que un constituyente tiene fundamentalmente
dos objetivos: ser la expresin de la innovacin poltica y
de la creatividad social.
Ahora bien, dnde va a estar la innovacin poltica?
No en ese Constituyente local derivado ni en el Constituyente permanente u ordinario que a travs del 122
constitucional determinara los parmetros o los referentes a los que tendra que sujetarse el Constituyente
del Distrito Federal.
Lo que tendramos con una Asamblea Constituyente sera
su especializacin, y esto desde el punto de vista legislativo,
s, desde luego, tiene indiscutibles mritos; no hay duda sobre eso. Nada ms que estaramos eludiendo el fondo.
Fjense ustedes. Se dice que no hay discrepancia alguna
en la Ciudad de Mxico en relacin con una Constitucin.
Supongamos que esto sea rigurosamente cierto, y que el
cien por ciento de los ciudadanos estuviramos de acuerdo
en eso. Pero, entonces, por qu no se nos pregunta a los
ciudadanos?
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tucin que no sea aprobada por una constituyente especializada, sea una mala Constitucin.
Es cierto, la Constitucin de Portugal del 76 fue resultado
de un congreso constituyente, pero la Constitucin Espaola
de 1978 que tanto citamos, fue dictada por el congreso ordinario, y adems por un congreso bicameral, cosa desusada hasta entonces.
Creo, por lo mismo, que si queremos darle voz a la ciudadana, y si queremos construir democracia, ms que pensar
en los consensos, que al parecer ya estn construidos pero
sin que los ciudadanos sepamos en qu consisten, sera
bueno que los ciudadanos decidiramos si queremos que la
Ciudad de Mxico siga siendo una entidad ms o menos hbrida, que no es ni estado, ni municipio, o si queremos un
estado del Valle de Mxico, y que solamente la zona central,
como ya se ha planteado, sea el Distrito Federal.
O bien si queremos un municipio autnomo; si queremos
que se preserven y permanezcan en la Ciudad de Mxico,
como hasta ahora, las estructuras del presidencialismo hipertrofiadas, porque hay presidencialismo en el Gobierno
local y en los Gobiernos delegacionales, o si de veras queremos un sistema participativo con un sistema democrtico de controles.
Estoy enfticamente a favor, como lo estamos todos, del
ensanchamiento de los derechos sociales, pero incluyendo
garantas efectivas para esos derechos. Que si no tenemos
transportacin adecuada tengamos forma de exigir jurdicamente, las reparaciones de los daos que muchas veces
se nos ocasionan.
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I. Introduccin
A partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, la visin de lo que debe ser una Constitucin local sufri una importante transformacin. Las
constituciones locales tienen como finalidad ampliar, desarrollar y establecer mecanismos de aplicabilidad de los
derechos contenidos en la Constitucin federal. Es por
Doctora en Derechos Fundamentales por la Universidad Autnoma de Madrid, y maestra en
Necesidades y Derechos de la Infancia y de la Adolescencia por la misma Universidad; licenciada en Derecho por el ITAM. Investigadora en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la
UNAM; especializada en el tema de los derechos de los nios, nias y adolescentes, profesora
en la Facultad de Derecho de la UNAM y coordinadora del Diplomado sobre el Derecho a la
no discriminacin; pertenece al Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1.
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poltica, incluyente e igualitario. En este sentido es importante destacar algunos aspectos indispensables a tomar en
consideracin en este rubro.
En primer lugar, el proceso debe ser participativo e incluyente. Esto quiere decir que debe hacerse una convocatoria lo ms amplia posible para la generacin de propuestas
que incluya a la sociedad civil organizada, la academia, los
expertos en derechos humanos, el sector privado, etctera.
Ello independientemente de que despus sea una Asamblea
Constituyente la que discuta y apruebe la propuesta, como
rgano competente y representativo.
Es importante tambin destacar la necesidad del dilogo y la generacin de consensos en este proceso. En esta
lnea es necesario establecer espacios de trabajo con mediadores para orientar y ordenar las discusiones. Desde
luego que los aspectos tcnico-jurdicos deben ser fundamentales en la creacin de la propuesta. Si bien este
proceso podra parecer complejo, existen antecedentes
interesantes que podran servir como modelo para el trabajo de redaccin de la Constitucin.
En 2007 la Oficina del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Derechos Humanos en Mxico convoc a
un dilogo con el fin de generar una propuesta de reforma
de la Constitucin mexicana en el rubro de derechos humanos. En este proceso, que tuvo una duracin de varios meses, particip un importante nmero de organizaciones de
la sociedad civil y acadmicas y acadmicos especialistas
en la materia. El resultado fue un documento muy valioso, pues adems de contener la redaccin de los artculos,
contaba con la justificacin de cada una de las modificacioDR 2016. Senado de la Repblica, LXIII Legislatura Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
Instituto de Investigaciones Jurdicas
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cuando ello supone la reforma poltica de una entidad cuyos ciudadanos y ciudadanas nos hemos visto privados de
la titularidad de algunos derechos por el estatus poltico de
la misma, debe tender a desarrollar ms all de la Constitucin federal los derechos humanos, incluyendo aqullos
que tienen que ver con las caractersticas y la situacin especfica de nuestra ciudad.
No entraremos en este trabajo al intento de definir un
catlogo de derechos que deberan ser incluidos en la
Constitucin, pues nos centraremos en resaltar algunos
de particular relevancia en el contexto de la Ciudad de Mxico. Sin el nimo de exhaustividad, se pueden mencionar
como derechos que deben ser reconocidos los siguientes:
derecho a la vida, derecho a la integridad personal, autonoma reproductiva, derechos sexuales, derecho a una
vida libre de violencia, honor, intimidad y vida privada,
educacin en derechos humanos, derechos econmicos,
sociales y culturales, prohibicin de la esclavitud, servidumbre y trabajo forzoso, libertad de expresin, acceso
a la informacin y proteccin de datos, libertad de asociacin, reunin y manifestacin, libertad de movimiento y residencia, derechos de nias, nios y adolescentes,
derechos de los pueblos indgenas, garantas del debido
proceso y acceso a la justicia.
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Se reconocen como caractersticas de los derechos humanos las siguientes: universalidad, indivisibilidad, inteLa iniciativa de la Carta de la Ciudad de Mxico por el Derecho a la Ciudad se remonta a
2008, durante el Foro Social Mundial-Captulo Mxico.
7
Adems del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, firmaron la carta el presidente del Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal, el presidente de la CDHDF, una diputada de la ALDF,
un representante del Movimiento Urbano Popular, un representante de las ONG y la Oficina
Regional para Amrica Latina de la Coalicin Internacional para el Hbitat.
8
La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad fue adoptada en el Foro Social de las Amricas
(Quito) en julio de 2004, y en el Foro Mundial Urbano (Barcelona-Quito) en octubre de 2004.
6
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Artculo 5.- La movilidad es el derecho de toda persona y de la colectividad a realizar el efectivo desplazamiento de individuos y bienes para
acceder mediante los diferentes modos de transporte reconocidos en la
Ley, a un sistema de movilidad que se ajuste a la jerarqua y principios
que se establecen en este ordenamiento, para satisfacer sus necesidades
y pleno desarrollo. En todo caso el objeto de la movilidad ser la persona.
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la forma de informes alternativos ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, por parte de organizaciones
de la sociedad civil y expertos que dan seguimiento a las
tareas del organismo. Finalmente, es necesario plantear el
problema de la accesibilidad, especialmente para aquellas
personas que han sido tradicionalmente excluidas de estos
medios. Es la CDHDF la que debe acercarse a las personas.
VI. Conclusiones
La futura Constitucin de la Ciudad de Mxico debe seguir la vocacin de sta como espacio de respeto a las
libertades y de vanguardia en la garanta de derechos humanos para todas las personas. Es por ello que implica
una doble labor: por un lado la constitucionalizacin de
derechos humanos reconocidos en leyes como el derecho a la participacin o el derecho a la movilidad y por
otro la inclusin de derechos que hasta ahora no estn recogidos en las normas vigentes que rigen nuestra entidad
como el derecho a la ciudad, la participacin inclusiva o
las acciones afirmativas.
El proceso para llegar al resultado final es tan importante
como el mismo texto constitucional y debe implicar el ejercicio activo de los derechos a la participacin ciudadana de
todas y todos. En este rubro debe cuidarse especialmente
la inclusin de los grupos tradicionalmente excluidos, por
ejemplo las mujeres, los indgenas y las nias y nios, que
han estado hasta ahora al margen del debate.
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entre otros muchos temas), pero siempre sobre la base articuladora de los derechos fundamentales de las personas
y de la divisin del poder.
De esa forma, las reglas bsicas de funcionamiento de
la democracia han sido plasmadas de forma expresa en la
Constitucin, pero, adems (en una especie de crculo virtuoso), los contenidos constitucionales que acabamos de
sealar han venido a robustecer y enriquecer la forma en
que se entiende el significado de la propia democracia.
En efecto, las Constituciones establecen:
a) Cmo se debe competir por alcanzar los puestos de representacin popular (las condiciones de la contienda electoral).
b) La forma en que se deben ejercer tales puestos y las
facultades de sus titulares (el proceso legislativo, la direccin de la poltica exterior, los nombramientos de los principales funcionarios del Estado, el mando sobre las fuerzas
armadas, por mencionar slo algunos ejemplos).
Todo eso supone una dimensin formal de la democracia, vinculada con dos procesos de tomas de decisiones
esenciales en todo rgimen democrtico:
a) Quin gobierna
b) Cmo gobierna2
Por ejemplo, en ese nivel llamado formal o procedimental de la democracia constitucional se establecen
2
Sobre este punto, Luigi Ferrajoli apunta que la concepcin formal o procedimental de la
democracia la identifica simplemente conforme a formas y procedimientos: La identifica, en
una palabra, por el quin (el pueblo o sus representantes) y el cmo (la regla de la mayora)
de las decisiones, independientemente de sus contenidos, es decir, de qu viene decidido,
Principia Iuris. Teora del derecho y de la democracia, Madrid, Trotta, 2011, t. II, p. 9.
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las cuestiones que determinan si un pas tiene un rgimen parlamentario o uno presidencial, si los legisladores son electos por tres o por seis aos, si el presidente puede o no reelegirse, el tiempo de duracin de las
campaas electorales, los requisitos para formar nuevos
partidos polticos, etctera. Las reglas vinculadas con la
divisin de poderes suelen ser una extensin lgica de
tales determinaciones3.
Por su parte, el establecimiento a nivel constitucional
de un catlogo de derechos humanos aade una dimensin ya no formal, sino sustancial al rgimen democrtico,
dado que nos indica lo que no pueden hacer los gobernantes y lo que no pueden dejar de hacer. No es un juego de
palabras: las constituciones establecen mandatos que obligan a las autoridades a abstenerse de realizar ciertas conductas, y otros mandatos que las obligan a hacer ciertas
cosas, tomar determinadas decisiones o alcanzar algunos
objetivos.
Quiz sea pertinente poner algunos ejemplos evidentes
que explican lo que se acaba de sealar. Si la Constitucin
establece que toda persona tiene libertad de expresin,
eso significa que ninguna autoridad puede imponer la censura respecto de lo que quiera decir o escribir alguien. Si la
Constitucin establece que existe libertad de trnsito, eso
implica que las autoridades no nos pueden detener de forma injustificada ni pueden impedir que nos desplacemos
de un lugar a otro de la repblica. Esos ejemplos ilustran la
dimensin de los derechos humanos a partir de la cual hay
98
3
Ferrajoli ha expuesto una concepcin moderna de la divisin de poderes en Democracia y
garantismo, cit., pp. 102-109; tambin en Principia Iuris, cit., t. II, pp. 191 y ss.
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No importa que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) ya establezca los derechos de todas
las personas que habitan en el territorio nacional (incluyendo, como es obvio, a las que habitan en el Distrito Federal),
sino que hay que crear un catlogo local, el cual desde luego
no podr restringir ningn derecho reconocido en la CPEUM o
en los tratados internacionales firmados y ratificados por Mxico, pero s podra ampliar lo que all se enuncia o incluso incorporar derechos no previstos en otros textos. Recordemos
que la CPEUM contiene un piso mnimo de derechos, el cual
puede (y debe) ser ampliado por las normas de rango infra
constitucional, como lo sera para el caso que nos ocupa
la futura Constitucin del Distrito Federal.
III. Qu fuentes deben ser tomadas en cuenta?
Antes de pasar a la exposicin de las propuestas concretas vale la pena apuntar dos asuntos de corte general. El
primero de ellos se refiere a la necesidad de que la Constitucin del Distrito Federal contenga un texto bien redactado y bien ordenado, por lo que respecta a su catlogo de
derechos humanos.
Si aspiramos a que los ciudadanos conozcan sus derechos,
lo primero que tenemos que hacer es ofrecerles un elenco
ordenado, claro, sistemtico y bien escrito de tales derechos, que sea comprensible por cualquiera y no que est al
alcance solamente de los expertos, como sucede en buena
medida con el texto constitucional vigente a nivel federal.
La ordenacin sistemtica de los derechos debe tener
como objetivo ofrecer un relato constitucional que pase
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de manera ordenada por los siguientes temas: a) aspectos o principios generales; b) derechos de igualdad; c) derechos de libertad; d) derechos de seguridad jurdica; e)
derechos sociales, y f) derechos colectivos6. Se trata simplemente de una propuesta, de una receta nica a la que
hay que apegarse de forma inexorable. Puede haber otras
mejores, pero lo importante es destacar la absoluta pertinencia de que se atienda al carcter sistemtico que debe
guiar la redaccin del catlogo de derecho en la Constitucin del Distrito Federal. Dicha sistematicidad no se podr
dar de manera espontnea, sino tiene que ser un ejercicio
deliberado para lograrlo.
Recordemos que las constituciones, adems de ser
consideradas como normas jurdicas, tienen una funcin
tambin pedaggica: se dictan para ser comprendidas por
todos sus destinatarios. Eso requiere de un lenguaje sencillo y asequible, as como de una ordenacin lgica de sus
contenidos. No se trata de una preocupacin acadmica
solamente; se trata de lograr que cualquier persona pueda abrir el texto constitucional y lo entienda, sin tener que
recurrir a un experto en la materia.
La segunda cuestin de orden general que vale la pena
apuntar tiene que ver con el marco de referencia que debe
considerar una futura Constitucin del Distrito Federal en
materia de derechos humanos. Es decir, se trata de saber
Aunque hay una amplia disputa terica sobre el concepto de derechos colectivos, me
parece que para efectos del proceso de reforma del Estado, en esta parte de la Constitucin
podran incluirse slo los derechos de los pueblos y comunidades indgenas. Para la discusin
terica acerca del concepto de derechos colectivos es importante revisar el ensayo de Cruz
Parcero, Juan Antonio, Sobre el concepto de derechos colectivos, Revista Internacional de
Filosofa Poltica, Madrid, 1998, nm. 12. Del mismo autor es tambin muy relevante el libro
El lenguaje de los derechos, Madrid, Trotta, 2007.
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de dnde se van a sacar ideas para llevar a cabo la determinacin de los contenidos constitucionales.
Y en esto lo peor que puede pasar es que los redactores
del texto constitucional intenten ser absolutamente originales. Tal originalidad no puede llevarnos ms que a un clamoroso fracaso.
Hay experiencias muy alentadoras y del todo verificadas
en el derecho comparado que podramos perfectamente
adoptar, con las modalidades y lmites que se quiera. Para
tal efecto, deberamos reparar en las mejores experiencias
latinoamericanas, para compararnos con pases que nos son
cercanos y que han tenido que enfrentar en tiempos recientes problemas muy parecidos a los que sufre Mxico.
Con ese objetivo creo que nuestros legisladores se podran beneficiar de la regulacin constitucional de los derechos humanos que aparece en la Constitucin de Brasil de
1988, de Colombia de 1991 y la de Argentina luego de la reforma integral de 1994. En esas tres cartas constitucionales
hay ciertos aspectos que podran inspirar a los reformadores mexicanos. Tambin puede ser interesante considerar la
Constitucin de la provincia de Buenos Aires, que contiene
normas de vanguardia en el tema de los derechos humanos.
De la misma forma, se debera tomar en cuenta la
enorme riqueza que actualmente nos ofrece el derecho
internacional de los derechos humanos, tanto el derecho
contenido en los tratados internacionales (firmados y ratificados por Mxico en un nmero considerable) como
en el derecho derivado de los propios tratados y en la
jurisprudencia internacional. En particular, creo que la
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El acceso universal a internet y a las tecnologas de informacin y comunicacin, la creacin de medios de comunicacin social, y el acceso y uso de toda forma de comunicacin visual, auditiva o sensorial se deben incluir
como derechos de toda persona que se encuentre en el
Distrito Federal.
Se debe reconocer el derecho de rplica como una prerrogativa a nivel constitucional; en particular, debe quedar
garantizado el derecho de toda persona agraviada por informaciones no probadas o inexactas, emitidas por medios
de comunicacin locales o nacionales pero con impacto en
el Distrito Federal, a la correspondiente rectificacin o rplica, de forma proporcional e inmediata.
Uno de los puntos en los que se debe poner especial nfasis es en permitir y facilitar que toda persona pueda acceder a la justicia y a la tutela efectiva de sus derechos, de forma gratuita, inmediata, expedita e imparcial. As, en cualquier
procedimiento se tiene que garantizar el derecho al debido
proceso, en el que se cumplan las formalidades esenciales y
conforme a las leyes expedidas con anterioridad.
Un aspecto fundamental es que se debe garantizar de
forma plena la presuncin de inocencia de todo individuo,
en tanto no se declare su responsabilidad, el derecho a
una defensa efectiva, poder ser odo pblicamente, impedir cualquier tipo de interrogatorio sin la presencia de un
abogado, y que la persona acusada sea informada en su
propia lengua, de las acciones formuladas en su contra y de
la identidad de la autoridad responsable.
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DERECHOS EXIGIBLES
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112
Podemos comenzar con el derecho a la educacin. Si tomamos lo que dicen los tratados internacionales sobre la
educacin y los relacionados con los derechos de las nias,
nios y adolescentes y adems tomamos el contenido del
DR 2016. Senado de la Repblica, LXIII Legislatura Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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Derechos exigibles
tercero constitucional pareciera que va a ser sencillo redactar este artculo, sin embargo, qu ha pasado en los hechos?
En el Distrito Federal no se han podido descentralizar los
servicios educativos. La federacin se sigue haciendo cargo
de ellos. La Constitucin de la Ciudad de Mxico, al plantear
el derecho a la educacin, necesariamente pondra como
titular del deber correlativo de dar educacin a una dependencia del propio Gobierno de la Ciudad de Mxico. Se tendra que hacer todo el ajuste administrativo que hasta ahora
a la ciudad se le ha negado. Eso sera clave para saber ante
quin es oponible el derecho.
Las obligaciones en materia de educacin estn plasmadas para el Distrito Federal en el artculo 3o. y en la Ley General de Educacin, por lo que es previsible que los nuevos
deberes que surjan de la nueva Constitucin tendrn que
cumplirse por parte de la federacin, realizando los trmites administrativos correspondientes.
El precepto en el que se plasme el derecho a la educacin en la Ciudad de Mxico, no tendra, a mi juicio, que
repetir todo el contenido del tercero de la Constitucin
general, que por ser uno de los pilares del Mxico posrevolucionario, contiene los principios fundamentales como
la laicidad, gratuidad y obligatoriedad con un amplio desarrollo. Tampoco tendra que replicarse todo el contenido
de los compromisos internacionales, sino sintticamente
establecer en qu consiste y cules son las garantas que se
establecen para su ejercicio.
Va otro ejemplo: si revisamos el derecho a la salud, en
el Distrito Federal est concentrada la mayor parte de los
grandes hospitales de especialidades que corresponden a
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la federacin y a organismos descentralizados como el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado (ISSSTE) o el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Estn aqu ubicados por ser el Distrito Federal,
capital de la Repblica y sede de los poderes federales, los
servicios de salud del Distrito Federal y todas las polticas
pblicas que le correspondan a partir de cmo quede plasmado el derecho, tendran que atender a la distribucin
de competencias por materia que establece el artculo 4o.
constitucional, el 73 y la Ley General de Salud.
Algo que muestra la realidad es que muchos hospitales
de la Ciudad de Mxico, especialmente los ubicados en el
oriente, atienden a un alto porcentaje de personas que tienen su domicilio en el Estado de Mxico. A todas estas personas se les da atencin no diferenciada. Las cifras indican
que pueden llegar a ser un 30% de los usuarios. Esto en los
hechos no tendra por qu cambiar con la sola emisin de
una Constitucin para la Ciudad de Mxico. Ms bien hay
que tomar en cuenta si habr previsiones respecto a lo metropolitano porque la conurbacin de la zona oriente va a
provocar fenmenos que impactan a este derecho y a algunos otros donde las fronteras son permeables.
Es decir, para el ejercicio de los derechos plasmados
en la Constitucin bastar con estar en el territorio de la
Ciudad de Mxico o se requerir de residencia efectiva.
Hasta ahora basta sealar un domicilio en el Distrito Federal para tener atencin en los centros de salud locales.
114
La redaccin del artculo que plasme el derecho a la salud tendra que ser muy sencillo, sin necesidad de repetir
los compromisos internacionales de Mxico y lo que estaDR 2016. Senado de la Repblica, LXIII Legislatura Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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Derechos exigibles
No se trata de nuevo, en este caso, de repetir el contenido del artculo segundo ni del Convenio 189 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Se trata de
establecer derechos que puedan ser realmente ejercitados. Es previsible que se vuelvan a plantear cuestiones
como la autonoma, la autodeterminacin, y la validez
de los usos y costumbres. Todo un tema a considerar de
alta complejidad que en algunas materias obliga al trato
diferenciado.
Otra de las dificultades a las que va a enfrentarse esta
nueva Constitucin ser la de trabajar la igualdad en la diferencia. Porque una Constitucin del siglo XXI no puede
partir de la misma tabla rasa de la que partieron en 1789
los que plasmaron los derechos del hombre y del ciudadano. Se tendran que considerar entonces derechos diferenciados para todos los grupos con alguna vulnerabilidad o
que requieren de un tratamiento diferenciado para igualar
derechos. La proteccin a los adultos mayores en el Distrito
Federal, ha sido ejemplo de polticas pblicas diversas.
Ya lo he reiterado, pero vale la pena repetirlo: es preferible que en la Constitucin de la Ciudad de Mxico se
plantearan derechos susceptibles de ser exigidos. Yo no me
ira por el modelo de una Constitucin programtica, como
dicen, que plasmen la aspiracin de lo que queremos ser.
Es mucho mejor plantear lo que ya somos y tenemos garantizado ser, con deberes claros por parte del Estado para
garantizar el ejercicio real de los derechos.
Me decantara por una Constitucin minimalista si as quiere llamrsele. Por eso es muy importante tener claros qu derechos ya se estn ejerciendo en el Distrito Federal.
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Derechos exigibles
El derecho a la ciudad que implica? El derecho a la movilidad? El derecho al espacio pblico? En el Distrito Federal
tambin est restringido el derecho de propiedad por la
imagen urbana y los planes de desarrollo urbano, adems
de las mltiples restricciones por parte del Insituto Nacional
de Antropologa e Historia (INAH) y del Instituto Nacional de
Bellas Artes (INBA), adems de las zonas consideradas reserva territorial, por ejemplo.
Los acuerdos respecto del contenido de los derechos
pueden ser incluso ms complejos que la parte orgnica,
por esa razn, mi sugerencia sera que se hicieran foros especficos para que se analice derecho por derecho, viendo
qu tantas coincidencias y qu tantas divergencias existen
primero entre los tericos y despus entre los partidos polticos para ir construyendo el consenso.
Mi posicin es muy clara: me pronuncio por una constitucin minimalista que no contenga largas declaraciones
polticas sino derechos concretos, ejercitables, con las garantas para su ejercicio. Las Constituciones del siglo XXI no
deben ser barrocas ni en el lenguaje, ni por la cantidad de
detalles en la descripcin de cada derecho, que luego se
convierten en un problema cuando a travs del derecho
de accin se llevan a tribunales.
Se debe empezar a bosquejar un texto moderno que sea
motivo de orgullo para los capitalinos por ser de avanzada
y por su correspondencia con la realidad.
Asimismo, aunque no es tema de la mesa de hoy, se
tienen que considerar tambin los deberes cvicos bsicos
que construyan la ciudadana. Muchas de las cuestiones
que hoy estn plasmadas en la Ley de Cultura Cvica poDR 2016. Senado de la Repblica, LXIII Legislatura Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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Sumario: I. La problemtica. II. El constitucionalismo multinivel. III. El rediseo institucional del Distrito Federal.
El modelo de organizacin de lo que se conoce como la
parte orgnica del proyecto de Constitucin de la Ciudad
de Mxico es un tema muy interesante, que genera varias
interrogantes; ello nos ha llevado en los ltimos veinte aos
al estudio integral de esta entidad federativa sui gneris y
la viabilidad de su reforma poltica, aspectos que comparto
en esta mesa y que adems han quedado plasmados en
el libro El necesario rediseo institucional del Distrito Federal mexicano publicado recientemente por la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal, en el cual se comentan precisamente algunos de los planteamientos sobre lo que se
consideran estrategias bsicas para el rediseo institucional del Distrito Federal.
Doctor en Derecho por la UNAM, especialista en derecho constitucional y administrativo y
derechos humanos por la misma universidad. Profesor en la Facultad de Derecho de la UNAM
y desde 2014 es presidente del Tribunal Electoral del Distrito Federal.
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I. La problemtica
La Zona Metropolitana del Valle de Mxico constituye una
de las megaciudades ms importantes, no slo del pas, sino
del mundo. Tiene la ms grande concentracin poblacional,
genera el mayor porcentaje del producto interno bruto y es
la zona ms globalizada de Mxico, no obstante la importancia del Distrito Federal y su integracin a la zona metropolitana, la capacidad de respuesta y propuesta de los distintos
niveles de gobierno y de los partidos polticos no ha estado a
la altura de la compleja situacin que presenta.
En busca de posibles soluciones a estos problemas, se han
planteado diversas propuestas para reforzar y fortalecer sus
instituciones, por ejemplo, homologar la situacin jurdica y
constitucional de la ciudad capital con la de los estados, una
idea que en la actualidad enfrenta ciertas resistencias.
El problema radica en que se ha querido analizar un Distrito Federal que histricamente ha mantenido diferencias
con el resto de las entidades federativas por razones que
hoy en da ya no son sostenibles o que simplemente no
atienden a la verdadera necesidad de los habitantes de esta
entidad. Se ha pretendido examinar con atrasadas teoras
que ya no concuerdan con las exigencias contemporneas
de la sociedad capitalina y que difieren mucho con lo que
pasaba hace 30 o 40 aos.
124
El constitucionalismo mexicano, dominado por el enfoque de la doctrina positivista, es en la actualidad un obstculo para el desarrollo de nuevas frmulas de solucin
de problemas reales de la sociedad mexicana y en el caso
especfico de los problemas actuales del Distrito Federal.
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ponder a las ideas vetustas de si es federacin o confederacin, porque va superando esos viejos esquemas y
generando nuevos paradigmas.
Esa idea de constitucionalismo multinivel trasciende
tambin al modelo de organizacin espaol, que no es un
Estado federal ni un Estado central, simplemente es un Estado compuesto bajo una figura que no tiene nombre, pero
que se define por la unidad del Estado. En la nacin espaola
existe una divisin de comunidades autnomas, cuyas provincias y municipios cuentan con cartas polticas o estatutos que no precisamente son simtricos. Cada comunidad
o cada ente de ese rgano pact, con el Estado espaol, las
competencias que le fueran necesarias.
De tal forma, la comunidad de Valencia tiene competencias en materia de agua, que no tiene la comunidad
de Madrid, porque no existen las mismas necesidades o
cuerpos acuferos para requerir este tipo de atribuciones,
o la comunidad de la Rioja, que vive de la produccin de
vino, tiene competencia para cobrar impuestos en esa
materia, la cual no necesitan otras comunidades autnomas, porque no tienen la misma configuracin, intereses
y necesidades.
En esa distribucin se aplica un principio asimtrico que
reconoce que la autonoma no es igual para todos. Cada comunidad pide al Estado espaol el cmulo de autonoma que
necesite de acuerdo con sus propias necesidades, tomando
en consideracin que lo que le interesa al Estado y al ciudadano es que funcione el servicio pblico.
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que implica la posibilidad de que cada comunidad ejerza su derecho de autoorganizacin2, podra ser un buen
ejercicio para la redistribucin de competencias entre el
Gobierno local o el Gobierno central del Distrito Federal y
los Ggobiernos en las distintas demarcaciones.
Siguiendo con este modelo espaol del principio dispositivo, en el caso de la Ciudad de Mxico, no todas las demarcaciones son iguales y por lo tanto no todas requieren
las mismas atribuciones. La asignacin de competencias de
los Gobiernos delegacionales obedecera a aqullas que
les fueran necesarias para su propia definicin, existencia,
caractersticas y condiciones, eso permitira tener una entidad ms gil y ms dinmica.
Empero, es difcil que el constitucionalismo mexicano logre evolucionar los conceptos y paradigmas previamente
establecidos. Si logrramos superar la crisis del concepto
de Estado de los siglos pasados, podramos vislumbrar la
construccin del constitucionalismo del siglo XXI a travs
de la aplicacin de los valores de libertad a las nuevas realidades para la solucin de problemas.
III. El rediseo institucional del Distrito Federal
Por rediseo institucional debemos entender la redistribucin de atribuciones entre los rganos de Gobierno, y
en el caso especfico del Distrito Federal implica no slo
una redistribucin de atribuciones, sino la asignacin de
nuevas funciones o la implementacin de nuevas formas
Hernndez Cruz, Armando, El necesario rediseo institucional del Distrito Federal Mexicano,
Mxico, Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2015, p. 130.
2
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Sobre el particular, no debe haber lugar a duda: el Distrito Federal forma parte de lo que se conoce en la teora
como pacto federal. Un principio metodolgico del anliDR 2016. Senado de la Repblica, LXIII Legislatura Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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131
Ibidem, p. 124.
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Todos estos aspectos formaran parte del rediseo institucional que plantea una nueva forma de organizar el poder y el ejercicio de la funcin pblica, para potencializar y
optimizar el quehacer democrtico que se ha venido fortaleciendo en la Ciudad de Mxico en estos ltimos aos.
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No es lo mismo una legislatura ordinaria que un constituyente y no debemos de tomarlo por mismo, la reflexin
debe ser distinta; las personas responsables deben ser
distintas, inclusive. Una vez que un constituyente elabore
un proyecto, debe ser socializado a la ciudadana entera,
va referendo.
No podemos obviar que, cuando se hace as cuando
primero se elabora un proyecto y despus se somete a su
aprobacin, en realidad quien est haciendo el diseo
no es quien lo vota o refrenda. No son los ciudadanos los
que van a redactar la Constitucin, pero s tiene que haber
una consulta u otros procesos para integrar la opinin ciudadana. Ello nos permite a todos los ciudadanos del Distrito Federal apropiarnos de esa Constitucin; tenemos esa
oportunidad, no debemos de perderla.
Adems, el Constituyente no debe ser simplemente
pensado desde la teora poltica ya sea rousseauoniana o rawlsiana, imaginando que todos partimos de un
estado de naturaleza y nos sentamos en una mesa en calidad de iguales. Partir del contra-fctico es un ejercicio
hipottico y el ejercicio que tenemos enfrente no es hipottico. Aqu ya hay una comunidad poltica que acta,
vigorosa, que vota, que se sale de la raya, que innova y
que transforma al pas entero a travs de sus decisiones.
Obviar eso es renunciar a una de nuestras principales riquezas como ciudad y entidad poltica.
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2
Si nuestros nicos criterios para evaluar una reforma judicial son la independencia, la eficacia y el acceso, dilemas como los anteriores nos fuerzan a establecer una jerarqua entre estos criterios lo cual es problemtico dado que la independencia per se no es un valor superior
o inferior al acceso o la eficiencia. La independencia es importante slo en la medida en que
favorece el gobierno moderado y la mejor proteccin de los derechos.
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interna (de los actores del sistema respecto de sus superiores). En trminos concretos, tenemos al menos las siguientes
instituciones dentro de la procuracin: polica judicial, ministerio pblico o fiscala, fiscala de jurisdiccin especializada, y
a la cabeza el fiscal general. Dentro de la administracin tenemos: cortes y tribunales, cortes de jurisdiccin especializada, y
a la cabeza los tribunales superiores. Y hay que aadir el rgano de gobierno judicial como el Consejo de la Judicatura, que
puede servir a una o a ambas partes.
Dentro de cada una de estas instituciones, es necesario establecer incentivos que generen (1) la motivacin en
los actores de cumplir bien con sus funciones y (2) que les
otorguen los poderes y capacidades necesarios para cumplir eficazmente con esos motivos. En particular, los sistemas de nombramiento, remocin y duracin en el cargo
deben ser tales que les den incentivos a los actores para
revisar la actuacin de otros actores tanto en la rama judicial como en las otras ramas de gobierno. Aqu el elemento
central es la combinacin de independencia y responsabilidad: los actores no pueden ser nombrados por aqullos a
quienes tienen que vigilar, o si lo son, su nombramiento al
menos debe ser ratificado por un actor por intereses distintos o por un periodo de tiempo suficiente para romper el
vnculo con el rgano que nombra. Al mismo tiempo, estos
actores tienen que responder por sus acciones ante un rgano que pueda sancionar colusiones indebidas y premiar
acciones independientes. Aqu el elemento central es que
estos actores sean revisados por un rgano profesional al
que los actores no tengan la tentacin de complacer (e. g.
que no le deban el puesto o que no determine del todo su
progreso profesional).
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Por otro lado, los poderes de revisin, discrecin y decisin de los actores del sistema judicial deben ser tales que
les haga posible hacer su trabajo con eficacia. Actores sin
capacidades reales medran el sistema y aumentan la ineficacia. Aqu el elemento central es que los fiscales tengan
amplios poderes y discrecin para investigar delitos e imputar cargos, observados a su vez por las vctimas y un juez de
proceso. Y, para los jueces, el elemento central es que stos
cuenten con los poderes de revisin de legalidad y constitucionalidad suficientes para detener arbitrariedades de parte
de otros servidores pblicos y para castigar a los culpables.
Al igual que en el punto anterior, los actores en los niveles
inferiores deben estar aislados de presiones indebidas por
parte de los superiores, y protegidos (a la vez que vigilados) tanto por el rgano de gobierno judicial como por
los usuarios del sistema. Para este ltimo punto, y como
combustible del sistema, el acceso a la justicia debe ser lo
ms amplio posible, combinando mecanismos de resolucin
formal con mecanismos alternativos para evitar la sobrecarga de procesos. En concreto, se deben reducir al mnimo los
requisitos legales para interponer demandas, las trabas para
contar con un abogado defensor, los obstculos para interponer quejas y para revisar el estado en que se encuentra el
proceso, etctera.
III. Algunas ideas concretas a partir de la configuracin
actual de la rama judicial en Mxico
150
La arquitectura institucional del Poder Judicial en Mxico, tanto a nivel federal como a nivel estatal, presenta varios elementos que pueden ser mejorados. A nivel federal,
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por ejemplo, a travs de una larga lista de sucesivas reformas judiciales (e.g. Fix-Fierro, 2003), se ha llegado a una
excesiva concentracin de funciones en la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin (SCJN) que cumple simultneamente las tareas jurisdiccionales de un tribunal constitucional
y de una corte suprema. Adems, cumple tareas de administracin de recursos materiales y humanos del Poder
Judicial mediante su intervencin directa (en el nombramiento y funcionamiento) en el Consejo de la Judicatura e
indirecta (mediante la revisin de decisiones del Consejo).
La SCJN tambin interviene en la composicin del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Por otro lado,
la dependencia funcional y administrativa del Ministerio
Pblico con el Poder Ejecutivo ha producido conflictos de
inters y un uso partidista de la justicia (Ros-Figueroa,
2012; Zepeda Lecuona, 2004).
A nivel estatal, la actividad reformatoria de los sistemas
de justicia no se queda atrs (grfica 1, tomada de Ros
Figueroa y Soto Tamayo, 2014). En particular, siguiendo
las reformas establecidas a nivel federal, los estados han
progresivamente incluido consejos de la judicatura y tribunales constitucionales en sus respectivas constituciones (grfica 2), y se ha incorporado algunas veces a estos
nuevos rganos en temas como la creacin y la administracin del presupuesto del poder judicial (grfica 3). Sin
embargo, el diseo de los consejos de la judicatura estatales muchas veces le da un peso excesivo al gobernador,
o al tribunal superior del estado, en el nombramiento de
los consejeros. En algunas otras ocasiones el consejo es
un mero tigre de papel que no tiene instalaciones o presupuesto fijos (e. g. Ingram, 2009). Finalmente, si nos cenDR 2016. Senado de la Repblica, LXIII Legislatura Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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IV. Conclusiones
En suma, un buen diseo institucional del sistema de
procuracin y administracin de justicia debe evitar grados extremos de concentracin o desconcentracin. En
un sistema ms desconcentrado el nmero de actores
institucionales cuyo consenso es requerido para adoptar una decisin es mayor, lo cual contribuye a disminuir
la arbitrariedad en la toma de decisiones (es decir, la
imposicin del punto de vista de un actor institucional)
pero tambin puede disminuir la rapidez en la toma de
decisiones y aumentar el potencial de conflicto entre diversas instituciones. Por lo tanto, es necesario buscar un
grado de centralizacin intermedio que fomente la eficiencia y disminuya el conflicto entre instituciones pero
al mismo tiempo evite la imposicin de decisiones por
parte de un actor. El sistema de procuracin y administracin de justicia tambin puede variar respecto a qu
tan accesible es para los ciudadanos y un buen diseo
institucional tambin debe evitar grados extremos de
accesibilidad. Un acceso muy amplio que permite que
cualquier caso pueda ser llevado a los tribunales genera
problemas de carga de trabajo y costos administrativos
que terminaran por impedir que el Poder Judicial proteja de manera eficiente los derechos de los ciudadanos.
Por otro lado, un acceso demasiado restringido impide
que casos relevantes de violaciones de derechos lleguen
a los tribunales y que la respuesta del Poder Judicial ante
tales violaciones sea efectiva. Por lo tanto, al igual que
con el grado de centralizacin, el diseo ptimo requiere un nivel intermedio de acceso que facilite a los ciudadanos llevar sus quejas a las cortes pero que impida que
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Instituto de Investigaciones Jurdicas
153
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Grfica 1
Grfica 1. Reformas constitucionales al Poder Judicial y
otras, en los estados de Mxico, 1917-2010.
158
80
40
20
60
Otras Reformas
2000
1980
1960
1940
1920
Reformas Judiciales
159
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100
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Grfica 2
Grfica 2. Proporcin de estados que cuentan con rganos de revisin constitucional y consejos de la judicatura,
1985-2010.
160
1990
1995 2000
Ao
2005
2010
161
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.25
1985
2010
2005
1995 2000
Ao
1990
1985
Proporcin de estados
.5
Proporcin de estados
.5
.25
.75
.75
Consejos de la Judicatura
1
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Grfica 3
Grfica 3. Control de la jurisdiccin y presupuesto del
Poder Judicial
162
Proporcin de estados
Proporcin de estados
TSJ
2010
Proporcin de estados
Proporcin de estados
.25
.25
2010
2005
1995 2000
Ao
2005
1995 2000
Ao
1990
1985
2010
2005
1995 2000
Ao
1990
1985
CJ
TSJ
.5
.5
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0
CJ
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.25
.75
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.5
.5
1
1
.75
.75
1
1
1990
1985
CJ
TSJ
2010
2005
1995 2000
Ao
1990
1985
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Grfica 4
Grfica 4. Elementos institucionales de independencia de
los magistrados del Tribunal Superior de Justicia
# de rganos nominadores:
lnea slida ( ) =1;
lnea a rayas ( - - - - - - - - )=2;
lnea punteada ( . . . . . . . . ) =3.
Proceso de remocin:
lnea slida ( ) = el gobernador puede
iniciar el proceso de remocin;
lnea a rayas ( - - - - - - - - ) = una mayora
simple en la legislatura inicia el proceso de remocin;
lnea punteada ( . . . . . . . . ) = una mayora calificada inicia el
proceso de remocin.
Duracin en el cargo: lnea muestra casos en que la duracin
de los magistrados en su cargo es mayor de la de sus nominadores.
Salario: lnea muestra casos en que la proteccin al salario de los
jueces se establece en la constitucin estatal.
164
.75
.5
.5
.25
.25
0
.75
.75
.5
.5
.25
.25
1980
1960
Ao
1940
1920
2000
1980
1960
Ao
1940
1920
2000
1980
1960
Ao
DR 2016. Senado de la Repblica, LXIII Legislatura Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
Instituto de Investigaciones Jurdicas
Proporcin de estados
.75
Duracin en el cargo
1
Proporcin de estados
1940
1920
2000
1980
1960
Ao
1940
1920
Proceso de remocin
Nm. de rganos nominadores
2000
165
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De izquierda a derecha: Lic. Porfirio Muoz Ledo, Comisionado Especial de la Reforma Poltica para el Distrito Federal; Sen. Mariana Gmez
del Campo Gurza, Secretaria de la Comision del Distrito Federal del Senado de la Repblica; Dr. Lorenzo Crdova, Consejero Presidente del
Instituto Nacional Electoral; Sen. Mario Delgado Carrillo, Presidente de la Comisin del Distrito Federal del Senado de la Repblica; Dip. Aleida
Alavez, Vicepresidenta de la Cmara de Diputados; Dr. Pedro Salazar Ugarte, Director del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM;
Sen. Miguel Barbosa Huerta, Presidente del Senado.
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DR 2016. Senado de la Repblica, LXIII Legislatura Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas
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De izquierda a derecha: Dr. Miguel Carbonell, Dra. Leticia Bonifaz Alfonzo, Sen. Mario Delgado y Dra. Mnica Gonzlez Contr.
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De izquierda a derecha: Sen. Mario Delgado Carrillo, Lic. Ignacio Marvn, Dr. Diego Valads, Dr. Eduardo Castellanos Hernndez y Dr. Jos
Mara Serna.
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De izquierda a derecha: Dr. Diego Valads; Dr. Pedro Salazar Ugarte, Director del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM; Sen. Mario
Delgado Carrillo, Presidente de la Comisin del Distrito Federal del Senado de la Repblica, y el Lic. Ignaci Marvn.
DR 2016. Senado de la Repblica, LXIII Legislatura Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas
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De izquierda a derecha: Lic. Porfirio Muoz Ledo, Comisionado Especial de la Reforma Poltica para el Distrito Federal; Sen. Mariana Gmez
del Campo Gurza, Secretaria de la Comision del Distrito Federal del Senado de la Repblica; Dr. Lorenzo Crdova, Consejero Presidente del
Instituto Nacional Electoral; Sen. Mario Delgado Carrillo, Presidente de la Comisin del Distrito Federal del Senado de la Repblica; Dip. Aleida
Alavez, Vicepresidenta de la Cmara de Diputados; Dr. Pedro Salazar Ugarte, Director del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
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De izquierda a derecha: Lic. Porfirio Muoz Ledo, Comisionado Especial de la Reforma Poltica para el Distrito Federal; Sen. Mariana Gmez del
Campo Gurza, Secretaria de la Comision del Distrito Federal del Senado de la Repblica; Dr. Lorenzo Crdova, Consejero Presidente del Instituto Nacional Electoral; Sen. Miguel Barbosa Huerta, Presidente del Senado; Dip. Aleida Alavez, Vicepresidenta de la Cmara de Diputados; Dr.
Pedro Salazar Ugarte, Director del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM: Sen. Mario Delgado Carrillo, Presidente de la Comisin
del Distrito Federal del Senado de la Repblica.
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De izquierda a derecha: Lic. Porfirio Muoz Ledo, Comisionado Especial de la Reforma Poltica para el Distrito Federal; Sen. Mariana Gmez
del Campo Gurza, Secretaria de la Comision del Distrito Federal del Senado de la Repblica; Dr. Lorenzo Crdova, Consejero Presidente del
Instituto Nacional Electoral; Sen. Mario Delgado Carrillo, Presidente de la Comisin del Distrito Federal del Senado de la Repblica; Sen. Miguel
Barbosa Huerta, Presidente del Senado; Dip. Aleida Alavez, Vicepresidenta de la Cmara de Diputados; Dr. Pedro Salazar Ugarte, Director del
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
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