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Luciana Tatagiba*
Ana Cludia Chaves Teixeira**
Este artigo traz alguns resultados da pesquisa realizada em trs subprefeituras da cidade So Paulo, com lideranas de movimentos sociais, representantes do poder executivo e vereadores, durante a gesto da ex-prefeita
Marta Suplicy (2001-2004), do Partido dos Trabalhadores.1 A pesquisa teve
como objetivo compreender de que maneira o processo de descentralizao
administrativa, iniciado com a implantao das subprefeituras no decorrer da
administrao de Marta Suplicy,2 teve impacto na forma como a participao
* Luciana Tatagiba doutora em Cincia Poltica, professora do Departamento de Cincia
Poltica da Unicamp e tem pesquisado e publicado sobre experincias de democracia participativa no Brasil, particularmente conselhos de polticas pblicas. E-mail:
lucianatatagiba@uol.com.br.
** Ana Cludia Chaves Teixeira mestre em Cincia Poltica pela Unicamp e coordenadora do
projeto de Participao Cidad do Instituto Plis; autora de Identidades em construo: as
organizaes no-governamentais no processo brasileiro de democratizao. (Annablume,
Fapesp, Instituto Plis, 2003).
1
A pesquisa foi realizada pelo Observatrio dos Direitos do Cidado do Instituto Plis/
PUC-SP, entre 2004 e 2005. Para a realizao da pesquisa foram entrevistadas 50 pessoas,
entre lideranas de movimentos populares, representantes do executivo municipal e local, e
vereadores, de trs subprefeituras de So Paulo: Capela do Socorro, na zona Sul da cidade;
So Mateus, zona Leste; e S, Regio Central. O texto completo com os resultados da pesquisa intitulado Movimento sociais e sistema poltico: os desafios da participao, (Teixeira
e Tatagiba, 2005), est disponvel no sitio do Plis, www.polis.org.br.
2
Prevista na Lei Orgnica do Municpio de So Paulo de 1990, a Lei de Implantao das
Subprefeituras que viriam a substituir as Administraes Regionais s foi aprovada em
Civitas
Porto Alegre
v. 6
n. 1
jan.-jun. 2006
p. 223-240
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2002, no governo Marta Suplicy, pela Lei Municipal 13.339, de 1 de agosto de 2002. As 31
subprefeituras aprovadas comearam a funcionar ainda que precariamente em 2003.
Os Conselhos de Representantes, tambm previstos na Lei Orgnica Municipal e que deveriam ser instalados em todas as subprefeituras como formas de controle social foram aprovados por lei em julho de 2004 (Lei 13.881) e at o momento da elaborao deste estudo,
apesar de muita presso social, ainda no havia sido implementados.
Esta avaliao sobre as relaes entre governo, legislativo e sociedade no significaram, entretanto,
uma avaliao sobre todos os espaos participativos do municpio. Vrios conselhos municipais,
como o Conselho Municipal de Habitao, foram criados na gesto da Marta. Sobre esses espaos
praticamente no h avaliaes nas entrevistas, at porque sobre eles nada foi perguntado. Perguntou-se exclusivamente sobre os espaos participativos nos nveis locais. Alguns entrevistados fizeram referncias s conferncias, mas praticamente nenhum mencionou os conselhos municipais ou
fez referncia s articulaes entre os espaos participativos no nvel municipal e local, o que para
pode sugerir um certo descolamento, a ser melhor investigado, entre canais de carter municipal e
canais participativos mais locais.
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A seguir, buscaremos fazer essa discusso a partir de dois registros distintos, mas profundamente inter-relacionados: o lugar da participao no projeto poltico do governo e o lugar da participao nos projetos polticos dos movimentos sociais.
No temos elementos para aprofundar este debate, mas importante que se diga que no estamos entendendo que o governo Marta Suplicy tenha sido homogneo (diga-se de passagem,
nenhum governo o ). Diferentes secretarias, subprefeituras e aliados de coligao podem ter,
e efetivamente tiveram, pontos de vista e aes diferenciadas quanto participao. Neste
item, quando falamos do projeto poltico do governo de Marta Suplicy, no que se refere
participao, estamos tratando daquilo que se configurou como mais hegemnico neste governo e acabou prevalecendo na percepo dos entrevistados.
Quanto forma de identificao da entrevistas, para preservar os entrevistados, definimos o seguinte registro: campo de atuao do entrevistado (sociedade civil, executivo local, executivo municipal, ou legislativo), e a regio onde o entrevistado atua (S, So Mateus e Capela do Socorro).
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No geral, a Cmara de Vereadores e os partidos coligados aparecem como os responsveis pela forma de fazer poltica baseada no loteamento de
cargos, apresentado como necessrio para se manter a governabilidade. Para
alguns, neste processo, gente sem escrpulos ganhou espao e os movimentos no foram capazes de se contrapor, deixamos que a coisa corresse,
fomos omissos [Sociedade civil Capela do Socorro]. Avaliou-se tambm
que, neste ponto, ocorreu uma espcie de continuidade em relao aos governantes anteriores:
Foi o que sempre se faz. [...] Tem subprefeitura a que tem gente do Maluf, tem
todos os partidos. [...] Eles usaram a delegao que eu dei para eleger quem eles
bem entendiam. [...] um loteamento em cima dos vereadores. [...] Tem assessor
que ficava s dois meses, para fazer rodzio... a sensao que eu tenho que piraram completamente [Sociedade civil S].
Duas questes ficam a partir dessas constataes. At que ponto o loteamento de cargos comprometeu os canais de participao abertos pela
prefeitura, contribuindo para o esvaziamento desses canais? Mas, mesmo
que no tenha comprometido os canais de participao, ser que no comprometeu a idia de que a participao necessariamente faz parte de um
projeto mais amplo? Na verdade o que os movimentos assistiram, e retratam em suas anlises com certa perplexidade, um projeto de participao
que no plano dos valores volta-se democratizao da gesto mas que,
na prtica, convive com o seu contrrio: a balcanizao dos interesses pblicos, pelo predomnio da lgica partidria voltada, predominantemente,
disputa eleitoral.
Um outro lado da mesma questo a avaliao dos entrevistados sobre
as realizaes sociais do governo. O governo de Marta Suplicy teve, segundo
os entrevistados, resultados muito positivos na rea social; mas so resultados
que parecem descolados dos canais de participao, resultados provenientes
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A autonomia um valor e, como tal, informa os limites a serem observados na relao entre movimentos e sistema poltico, que quando no obedecidos podem resultar em instrumentalizao, cooptao, etc. Nesse sentido, a
autonomia no significa ausncia de relao, forma como no geral costuma ser
abordada, mas nos informa acerca da qualidade dessa relao, a forma como os
atores se colocam nela. Falar sobre a autonomia dos movimentos, portanto,
significa perguntar sobre a natureza dos vnculos que os movimentos so capazes de estabelecer com os demais atores do sistema poltico, significa perguntar
at que ponto eles so capazes, nessa relao, de escolher os seus interlocutores
em funo das suas agendas, de defender seus interesses, de definir os objetivos
da interao, e at que ponto eles pautam ou so pautados. A autonomia pode
existir mesmo em um contexto no qual os movimentos mantenham vnculos
constantes e permanentes com outros atores como partidos, sindicatos, governo, vereadores, deputados, alis, esses vnculos e contatos se mostraram fundamentais em vrios momentos. No h, a priori, nenhum problema no fato
dos movimentos se aliarem aos governos, partidos ou vereadores para encaminhar sua luta, suas demandas. Alis, os movimentos sempre fizeram isso.
O problema est na sensao de que essas relaes servem muito mais ao estado, aos partidos e ao governo do que aos prprios movimentos.
Como sabemos, as relaes entre governo e sociedade so marcadas por uma
enorme assimetria de recursos organizacionais, informacionais, financeiros,
educacionais, dentre outros que limita, em muito, as possibilidades do exerccio
da autonomia. Numa sociedade onde as carncias urbanas so agravadas pelo
desemprego e pela violncia, onde as possibilidades de associar-se so cada vez
mais restritas, os atores sociais entram no jogo poltico em condies marcadamente subalternas. Nesse contexto, encontram terreno muito propcio para o seu
desenvolvimento e atualizao, os vezos no democrticos de nossa cultura poltica, como o clientelismo, a cooptao, a troca de favores, etc. Estamos aqui no
terreno das continuidades de uma construo democrtica permeada de avanos e retrocessos, num pas fortemente marcado pela hierarquizao das relaes
sociais. Nesse contexto, podemos falar de um padro cultural no institucionalizado, mas profundamente eficaz, que tende a condicionar a prtica poltica aos
marcos das relaes clientelistas e paternalistas7. Uma realidade que comparti-
Para anlises em torno desse tema remetemos, dentre outros, a Santos, 1993; ODonnel,
1996; Avritzer, 1995; Dagnino, 1994; Nunes, 1997; Souza, 2003.
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lhamos com os demais pases latino-americanos, nos quais os princpios liberais, da imparcialidade, impessoalidade, universalidade como parmetros de
sociabilidade poltica combinaram-se historicamente e de forma contraditria
com outros princpios destinados a garantir a excluso social e poltica e at
controlar a definio do que conta como poltico em sociedades altamente
hierarquizadas e injustas (Alvarez, Dagnino e Escobar, 2000, p. 27). A disjuno entre democracia e igualdade, no nosso continente, traz desafios muito
claros para o debate sobre a autonomia e sobre as potencialidades emancipatrias dos processos participativos.
Especificamente no que se refere aos movimentos sociais pesquisados,
chamou nossa ateno a convivncia pacfica entre a ao participativa e
contestatria nos canais institucionais de participao, e a mobilizao das
redes pessoais como forma de acesso ao estado.
Segundo uma certa narrativa de origem, datada da emergncia desses
atores ainda no contexto da ditadura, a contraposio entre o privilgio e o
direito, o favor e a conquista, o privado e o universal, o cidado e o cliente,
dentre outras, remetia a certos sujeitos especficos e as suas diferentes lgicas de atuao na arena pblica. Nos pares dicotmicos estaria expressa a
disputa entre um velho e um novo padro de relao entre sociedade e estado uma nova forma de fazer poltica cujo ponto de inflexo estava ancorado na emergncia dos novos sujeitos de direitos.
Mas, o que a nossa pesquisa nos revela que ao invs de uma contraposio talvez fosse mais adequado falarmos numa combinao entre formas diferentes de encaminhar demandas ao estado, sendo a opo pela
participao uma dessas estratgias, que ao mesmo tempo em que pode ser
valorizada (a depender de vrios fatores, como por exemplo, a abertura do
estado), pode ser associada com outras, tais como, por exemplo, a tentativa
de contato com algum vereador, ou poltico influente. Essa questo ficou
muito evidenciada nas entrevistas realizadas na Subprefeitura de So Mateus.8
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So Mateus uma regio que se distingue pelo seu histrico de participao, pela qualidade de suas lideranas e pelo papel que a luta poltica desempenha na histria do bairro. Os entrevistados assinalam a existncia de
um associativismo mais autnomo e participativo, em relao a outras regies
da cidade, cujas razes se encontram na forte presena da Igreja Catlica, por
meio das CEBs, e da militncia dos seus moradores nos sindicatos combativos dos anos 70 e 80.
Em So Mateus, embora houvesse inmeras criticas forma de conduo do processo, a experincia da subprefeitura foi muito bem avaliada pelas
lideranas entrevistadas, com o argumento de que, com a subprefeitura, aumentou a participao da populao. Mas, quando buscamos compreender
mais a fundo o argumento, encontramos fortes referncias relao pessoal
estabelecida com o subprefeito, para o encaminhamento das demandas.
Quando os entrevistados foram instados a se posicionar sobre os espaos de
participao existentes na subprefeitura de So Mateus, houve uma significativa diversidade nas respostas. Foram citadas reunies do Oramento Participativo, do Plano Diretor, participao nos conselhos gestores locais, convnios com a Prefeitura, plenrias mensais para discutir questes relacionadas
aos servios de manuteno, atendimento pessoal s quartas-feiras, etc. Ao
olharmos para estas respostas, chama a ateno o fato de que o que os entrevistados entendem por participao inclui desde espaos formais (espaos
participativos institucionalizados, como os conselhos, o Oramento Participativo e o Plano Diretor) at a participao como encontros pessoais das
lideranas com o subprefeito e/ou coordenadorias.
Em vrios momentos, essas duas e distintas formas de participao no
aparecem devidamente diferenciadas pelos entrevistados. como se tanto
fizesse existir um canal formal, pblico, aberto a todos ou conversar direta
(e privadamente) com o subprefeito ou alguma coordenadoria da subprefeitura. possvel at dizer, com base nas entrevistas, que os espaos informais
so mais valorizados pelos movimentos. H uma avaliao positiva, por parte
dos movimentos sociais e de certos integrantes do poder pblico, das relaes
pessoais como forma de encaminhamento de demandas, que no caso das
subprefeituras fica ainda mais facilitado pela proximidade fsica. Aqui um
ponto importante a destacar que as demandas encaminhadas eram demandas coletivas, ou seja, diziam respeito a calamento, iluminao das ruas,
autorizao para a realizao de eventos, conserto de estradas, etc. No se
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zadas, se sentiram com facilidade de chegar, falar, procurar o subprefeito, procurar o assessor, procurar o coordenador, ter essa facilidade de poder se expressar [...] coisa que quando tudo era reduzido na secretaria nem se pensava um clima desses. Hoje todas as lideranas me conhecem, eu conheo muitas das lideranas. [...] O controle social muito mais fcil, tambm ainda de modo informal. Eu no sou muito favorvel a formalizar as coisas, uma certa formalizao
precisa. Eu acho que quando se respeitou, se conseguiu pelo respeito pela forma
parece que est resolvido, a coisa muito mais dinmica, muito mais. Ento, as
coisas no foram formalizadas muito, mas a participao do pessoal eu acho que
cresceu bastante [Executivo local So Mateus].
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Interessante perceber como na relao com o executivo local essas relaes no foram vistas pelos movimentos como algo negativo; ao contrrio,
foram valorizadas e, at mesmo, equiparadas participao no OP. Os
movimentos pelo menos at onde foi possvel perceber nas entrevistas
no identificaram nessa relao constrangimentos sua autonomia, diferente
do que notamos quando a questo era o tipo de relao estabelecida com os
vereadores, uma relao que tambm parece ter sido, em algumas regies,
impactada pela subprefeitura. O loteamento das subprefeituras entre os vereadores crtica muito presente no discurso das lideranas entrevistadas, como
vimos parece ter fortalecido a idia de que os vereadores usam os movimentos, numa via de mo nica. No caso da relao com o subprefeito, os
recursos maiores do executivo, no que se refere s possibilidades de encaminhamento de pequenas obras e servios, parecem tornar essa relao de troca
mais proveitosa para os movimentos; enquanto na relao com os vereadores
os movimentos parecem no se colocar como os sujeitos da relao, que
buscam o contato, a mediao, mas como instrumentos utilizados para a realizao dos interesses alheios.
Em So Mateus h uma compreenso de que a disputa poltico-partidria
est fortemente presente no dia-a-dia das comunidades, influenciando a relao dos movimentos com os vereadores da regio, e a efetividade dos espaos
participativos. Em vrias falas, ficamos com a impresso de que o clientelismo est mais atuante do que nunca:
A palavra final ficou na mo dos parlamentares ou dos grupos polticos. Eles partilharam entre eles as coordenadorias [das subprefeituras] para equilibrar o peso
poltico de cada um e a palavra final foi dos parlamentares que tinham, que tm,
que so a referncia, que eu diria at que tem mando naquela subprefeitura [Sociedade civil So Mateus].
A subprefeitura est na mo de dois vereadores... s [se] faz aquilo que os dois
vereadores querem, no a luta do povo, no aquilo que o povo quer. Quando
o povo pede um melhoramento no seu bairro, [...] o que que acontece? Os dois
vereadores [...] vo l, faz reunio com o povo... se o povo for deles faz, se no
for, no faz [Sociedade civil So Mateus].
Nas palavras do entrevistado, como se os leiles de subprefeituras pelo executivo municipal [Sociedade civil So Mateus] tivessem contribudo
para uma relao mais clientelista dos movimentos com os parlamentares. Se
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contam com o apoio de uma grande faixa da populao). O que precisa ser
melhor explorado como esta forma de resolver os problemas no se d
apenas por fora do aparato estatal (na comunidade), mas sim como forma de
acessar o aparelho estatal, convivendo lado a lado com espaos participativos
que tm como uma das suas principais funes ampliar a democracia.
Consideraes finais
O que faz com que a participao conviva pacificamente tanto no caso dos movimentos, quanto no governo do PT com mtodos conservadores
e no-democrticos de relao entre estado e sociedade? Por que a participao pode ser colocada no mesmo patamar que as relaes privilegiadas estabelecidas com representantes do estado como forma de encaminhamento de
demandas?
Talvez uma pista possa estar na despolitizao da participao. Analisando as falas tanto do poder quanto da sociedade civil parece que estamos diante de uma mesma chave de significados que remete a uma participao instrumentalizada. Os sentidos da participao para governo e movimentos parecem, em certa medida, duas faces de uma mesma moeda, luz da
qual se pode evidenciar o esvaziamento do discurso poltico, do qual a instrumentalizao da participao nos parece mais uma das conseqncias.
A impresso que se tem, lendo as entrevistas, que a participao foi
despida de toda uma carga simblica que, em outros momentos, permitiu
relacion-la a projetos mais amplos de transformao social. Tanto as lideranas quanto os representantes do poder pblico parecem lanar sobre a
participao expectativas que a confinam ao campo de produo das polticas
pblicas, ao processo da gesto. A questo no o tipo de reivindicaes que
se faz at porque, como sabemos, as reivindicaes dos movimentos sociais
dos anos 70 e 80, se voltavam tambm, predominantemente, s pequenas
lutas no territrio mas o sentido que os atores emprestam a essas lutas e as
expectativas que as animam. Num contexto de forte desvalorizao da ao
poltica, a participao parece no encontrar aportes na utopia. Afinal, em
tempos de caminho nico, quais so os projetos de transformao social capazes de mobilizar mentes e coraes, imprimindo s aes participativas um
sentido para alm da gesto das necessidades?
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