TEMA 39.

GRUPO II
EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIN EUROPEA

1. Introduccin
2. El Consejo Europeo
3. El Consejo de Ministros
4. El COREPER y los rganos Preparatorios del Consejo
5. Conclusin

Bibliografa

Luis Frauca
Academia Guadalupe
Diciembre 2009
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1.- INTRODUCCIN
El nacimiento de las Comunidades Europeas en 1957 marca la creacin de una
Comunidad de Derecho, segn la expresin que W. Hallstein utiliz estableciendo un
paralelismo con la nocin del Estado de Derecho. Al instituir la Comunidad, los
Estados miembros limitaron sus poderes legislativos soberanos y han creado un
conjunto jurdico especfico que les vincula, al igual que a sus nacionales.
Este ordenamiento jurdico sui generis, por responder a un modelo de organizacin
internacional de integracin y no slo de cooperacin, distinto por tanto del Derecho
Internacional clsico, viene acompaado de un sistema institucional propio u original
que difiere tanto de la estructura orgnica de las organizaciones internacionales de
carcter intergubernamental, como del sistema de divisin de poderes caracterstico de
los Estados.
Se inspir inicialmente en el modelo de la CECA, creada en 1950, que se reprodujo, con
algunas modificaciones, al crear las otras dos comunidades, hasta la firma del Convenio
relativo a ciertas instituciones comunes a las Comunidades Europeas y del denominado
Tratado de Fusin de 1965 que estableci un Consejo nico y una Comisin nica de las
Comunidades Europeas.
No obstante, este sistema institucional se ha adaptado tambin a las nuevas necesidades
y circunstancias del proceso de construccin europea, en un proceso continuo y
evolutivo de cambios en el funcionamiento de las instituciones, cuyo ltimo episodio lo
tenemos en las modificaciones introducidos por el Tratado de Lisboa, que entr en vigor
el 1 de diciembre de 2009.
Una de las principales modificaciones es la consagracin del principio de la unidad de la
estructura institucional de la UE, quedando en el olvido la anterior divisin en el

sistema de pilares, es decir el pilar comunitario y los otros dos de cooperacin

intergubernamental.

A continuacin, vamos a analizar en este tema el Consejo Europeo y el Consejo como

principales instancias de decisin del sistema institucional de la Unin Europea, as
como las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, cuya mxima expresin
es la creacin de la figura del Presidente estable del Consejo Europeo, nombrado en la
reciente Cumbre de los Jefes de Estado y de Gobierno y que recay en la persona del
Primer Ministro Belga Herman Van Rompuy. Analizaremos asimismo las funciones y
estructura de los rganos auxiliares del Consejo, en particular el Comit de
Representantes Permanentes.

2.- EL CONSEJO EUROPEO

2.1.- Origen y evolucin
Desde los mismos comienzos del proceso de integracin europea se percibi la
necesidad de un organismo que, trabajando junto con las otras instituciones, fuera capaz
de tomar y ejecutar las decisiones, tuviese una visin global del proceso de construccin
europea y de dar respuesta a los temas importantes.
El Consejo Europeo actual es el heredero de las conferencias en la cumbre que renen a
los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Comunidad. La
primera de estas cumbres europeas se celebr en Pars en 1961. Fue en la cumbre
europea de Pars de 1974 cuando se decidi que estas reuniones se celebraran en lo
sucesivo regularmente y que adoptaran el nombre de Consejo Europeo para permitir
un enfoque global de los problemas de la construccin europea y garantizar la cohesin
del conjunto de las actividades comunitarias.

2.2 Estructura y Funciones

El Consejo Europeo es, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa una de las
Instituciones de la Unin (art. 13.1 TUE). Sus funciones se definen como las de dar a la
Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y
prioridades polticas generales. No ejercer funcin legislativa alguna.
El Consejo Europeo rene a los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros
y al Presidente de la Comisin, asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores y por
un miembro de la Comisin, y se rene al menos dos veces por semestre por
convocatoria de su Presidente. Para dar continuidad, coherencia y representacin
exterior permanente a la Unin, el Tratado de Lisboa establece la figura del Presidente
del Consejo Europeo (art. 15. con un mandato de dos aos y medio, con lo que se
evitarn de ahora en adelante los turnos rotatorios.
La principal responsabilidad del Consejo Europeo es dar a la Unin los impulsos
necesarios para su desarrollo y definir las orientaciones polticas generales.
No obstante, es imprescindible destacar algunas de sus principales atribuciones:
En materia de PESC

El Consejo Europeo define los principios y las orientaciones generales de la

PESC y decide las estrategias comunes para su aplicacin.

Decide recomendar a los Estados miembros el paso a una defensa comn y la

integracin de la Unin Europea Occidental (UEO) en la UE.

Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo

nombra por mayora cualificada, con la aprobacin del Presidente de la
Comisin, al Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y
Poltica de Seguridad (art. 18.1 TUE)
En materia de cooperacin reforzada

A peticin del Consejo, decide en ltima instancia la autorizacin que

debe darse a los Estados miembros que deseen instaurar entre ellos una
cooperacin policial y judicial reforzada.

El Consejo Europeo forma parte del marco institucional nico de la Unin, pero es
sobre todo un rgano de impulso poltico general, ya que slo toma decisiones con
efectos jurdicos excepcionalmente. Es, por tanto, un rgano de tipo intergubernamental,
que toma sus decisiones por unanimidad.
Cuando el Tratado de la CE confa una decisin a los Jefes de Estado o de Gobierno,
estos actan como Consejo en el sentido comunitario de la palabra y no como Consejo
Europeo. Es el caso de:

Las decisiones ltimas de autorizacin de cooperacin reforzada en el

mbito comunitario.

La eleccin de los Estados miembros que cumplen las condiciones de acceso a la

moneda nica.

Lo mismo sucede cuando el TUE da al Consejo Europeo el poder de iniciar el

procedimiento de suspensin de los derechos de un Estado miembro por comprobacin
de una violacin grave de los principios de la Unin.
El Consejo Europeo toma sus decisiones de manera independiente: a diferencia del
sistema comunitario, estas decisiones no implican ni la iniciativa de la Comisin ni la
participacin del Parlamento Europeo. El Tratado prev, no obstante, una conexin
orgnica con la Comisin, puesto que su Presidente forma parte del Consejo Europeo y
le asiste otro miembro de la Comisin. Adems el Consejo Europeo pide a menudo a la
Comisin que le presente informes preparatorios para sus reuniones. La nica conexin
con el Parlamento prevista por el Tratado es la obligacin del Consejo Europeo de
presentar al Parlamento:

Un informe despus de cada una de sus reuniones.

Un informe escrito anual sobre los progresos de la Unin.

El Parlamento Europeo puede, no obstante, ejercer una influencia no oficial:

Por la presencia de su Presidente en las reuniones del Consejo Europeo, que se

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ha vuelto habitual.

Por las resoluciones que vota sobre los puntos del orden del da de las reuniones,
sobre los resultados de los trabajos y sobre los informes oficiales que le presenta
el Consejo Europeo.

La creacin del Consejo Europeo signific un avance en la construccin europea, en el

sentido de que sta haba progresado suficientemente para justificar reuniones regulares
de los ms altos rganos polticos de los Estados miembros. Si se realiza un balance de
su efectividad, puede decirse que ha resultado un rgano eficaz para adoptar las
orientaciones generales de la accin de la Unin y tambin para superar bloqueos en el
sistema de decisin comunitario. An con todo, cabe preguntarse si por el carcter
intergubernamental de su estatuto y sus mtodos de decisin, el Consejo Europeo no
supone en algunas ocasiones un freno a la evolucin federal del conjunto de la
construccin europea e, incluso, si el criterio de la unanimidad no pone en peligro, en el
desarrollo de algunas polticas, el espritu supranacional del sistema comunitario. Sirva
hacer mencin en este punto, al desacuerdo histrico permanente entre los socios
comunitarios referido a la PESC y a la futura PESD. La diferente idea sobre estas
polticas, ha llevado consigo la divisin de los europeos a la hora de tomar posiciones
comunes en conflictos como los vividos en Afganistn e Irak.
A pesar del desacuerdo en la poltica exterior y de seguridad, sta constituye un
elemento primordial de las reuniones del Consejo Europeo, en especial desde que el
Tratado de Maastricht de 1992 consagra esta poltica como segundo pilar de la Unin.
Una competencia destacable del Consejo Europeo es aquella referida a las condiciones
de las ampliaciones de la UE.
El Consejo Europeo tambin ha sido decisivo en la profundizacin comunitaria, y as,
las reuniones del mismo celebradas en 1989 y 1990 revistieron una gran importancia en
el proceso que condujo a la Unin Econmica y Monetaria y al Tratado de la UE. De
igual forma, el Consejo Europeo de Laeken de 2001 convoc la Convencin Europea
que redact el texto de la Constitucin Europea cuyo rechazo origin una crisis

institucional importante, dando lugar a la elaboracin del Tratado de Lisboa,

actualmente en vigor.

3. El Consejo

3.1 Organizacin y sistema de votacin

El Consejo de la Unin Europea est formado por representantes de los Gobiernos de
los pases miembros, que pueden ser ministros o secretarios de Estado. Es el rgano
legislativo superior y el encargado de adoptar las decisiones polticas ms importantes.
Los ministros cambian en funcin de los temas del orden del da.
El Consejo adopta sus decisiones por mayora cualificada, salvo cuando las
disposiciones del Tratado dispongan otra cosa (entonces se pronunciara por unanimidad,
en materia excesivamente sensibles respecto a la soberana de los Estados, como es el
caso de la fiscalidad o los temas de Seguridad y defensa). La mayora cualificada se
obtiene a travs de un sistema de ponderacin de votos de los Estados miembros, por el
cual los ms grandes y poblados tienen ms votos que el resto, aunque se ha corregido
(ponderado) a favor de los pases con menor poblacin. A Espaa le corresponden
actualmente 27 votos de un total de 345. Para lograr la mayora se necesitan 255 votos
(73,9%) que representen a una mayora de estados miembros.
Adems, un Estado miembro puede pedir la confirmacin de que los votos a favor
representan al menos el 62% de la poblacin total de la Unin. EN caso de que no sea
as, la decisin no ser adoptada.
A partir de 2014 se introducir un sistema conocido como doble mayora. Las
decisiones del Consejo necesitarn el apoyo del 55 % de los Estados miembros, que
representen a su vez a un mnimo del 65 % de la poblacin europea. Este sistema otorga
una doble legitimidad a las decisiones.

3.2 Formaciones del Consejo

Las relaciones de la UE con el resto del mundo son tratadas por el Consejo de Asuntos
Generales y Relaciones Exteriores (GAERC en sus siglas en ingls). Esta
configuracin del Consejo tiene tambin una responsabilidad ms amplia con respecto a
cuestiones de poltica general. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo
Europeo nombr al Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y
Poltica de Seguridad (art. 18.1 TUE) que recay en la persona de la Baronesa Ashton.
El Alto Representante estar al frente de la poltica exterior y de seguridad, y presidir
el Consejo de Relaciones Exteriores. Adems ser responsable del nuevo Servicio
diplomtico europeo.
En total hay nueve configuraciones distintas del Consejo:

Asuntos Generales y Relaciones Exteriores

Asuntos Econmicos y Financieros (ECOFIN)

Justicia e Interior

Empleo, poltica social, salud y consumidores

Competitividad

Transporte, telecomunicaciones y Energa

Agricultura y pesca

Medio Ambiente

Educacin, juventud y cultura

Cada ministro participante puede comprometer a su gobierno, es decir, que su firma es

la firma de todo el gobierno, y es responsable ante su parlamento nacional y los
ciudadanos a quienes dicho parlamento representa. Esto garantiza la legitimidad
democrtica de las decisiones del Consejo.

3.3 Funciones del Consejo

El Consejo tiene seis responsabilidades bsicas:

1. Aprobar las leyes y actos legislativos de la UE, en muchos mbitos en

codecisin con el Parlamento Europeo. Esta lista de mbitos ha sido ampliada en
el T. de Lisboa
2. Coordinar las polticas econmicas generales de los Estados miembros
(ECOFIN)
3. Concluir acuerdos internacionales entre la UE y otros pases u organizaciones
internacionales
4. Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el PE
5. Desarrollar la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC) basndose en las
directrices del Consejo Europeo
6. Coordinar la cooperacin entre los tribunales nacionales y la polica en materia
penal.

4. El COREPER
Segn el art. 16.7 del TUE, Un Comit de Representantes Permanentes de los
Gobiernos de los Estados Miembros se encargar de preparar los trabajos del
Consejo . El

COREPER es por tanto un rgano auxiliar del Consejo que da

continuidad a sus trabajos y que prepara las agendas de las reuniones del Consejo de
Ministros.
El COREPER est formado por los Jefes de las Representaciones Permanentes de los
estados ante la UE (normalmente con rango de Embajador). Estos Embajadores se
renen semanalmente en el COREPER. Su misin es como se ha dicho, preparar el
trabajo del Consejo, a excepcin de las cuestiones agrcolas, que son gestionadas por el
Comit Especial de Agricultura. EL COREPER cuenta con la ayuda de varios grupos de
trabajo, compuesto por funcionarios de las administraciones nacionales.
El COREPER se rene a dos niveles:

COREPER I : representantes permanentes adjuntos, encargados del estudio de

cuestiones tcnicas
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COREPER II: representantes permanentes (Embajadores) encargados de

cuestiones de naturaleza poltica

Adems del COREPER, hay otra serie de rganos auxiliares del Consejo. Los ms
importantes son:

El Comit Poltico y de Seguridad (en el mbito de la PESC)

El Comit Militar de la Unin Europea (CMUE)

EL Comit Econmico y Financiero

El Comit de Empleo (para la coordinacin de las polticas de empleo y mercado

laboral entre los Estados miembros)

5. CONCLUSIN
En la dialctica intereses comunes-intereses nacionales que siempre ha estado presente
en la UE, aparentemente, puede decirse que hay una mayor representacin de los
intereses generales comunitarios en el entramado institucional, pero no es as en la
realidad poltica comunitaria.
En efecto, el Consejo ha sido y sigue siendo, a pesar de los notables avances del
PE hasta compartir con el Consejo el poder legislativo, el centro del poder de decisin
en el sistema institucional. Su peso poltico, con el valor aadido del Consejo Europeo,
y su poder normativo ha superado al resto del conjunto institucional. Especialmente, en
los ltimos diez aos, y de forma paralela al desprestigio de la Comisin, es notorio el
peso del Consejo Europeo no slo en las grandes decisiones de orientacin, sino en la
decisin y gestin de las polticas. Y, por otra parte, algunas instituciones encargadas de
velar por los intereses generales, como la Comisin o el PE, son en la prctica diaria y,
siempre, en los momentos decisivos muy permeables a los intereses gubernamentales.

De cualquier forma, si la UE es una organizacin internacional sui-generis es, entre

otras razones, porque su sistema institucional es original, complejo y lleno de
contradicciones y ambigedades. Por ello, resulta imposible encajar a la Unin Europea

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en una organizacin internacional clsica, por la razn evidente de que stas no echan
sus races en la soberana popular y no absorben poderes legislativos, reglamentarios y
judiciales de sus Estados miembros.
Por lo tanto, ms que hablar de la existencia de un marco institucional nico que
garantice la coherencia, continuidad y eficacia de sus polticas y acciones (art. 13
TUE) o de una unificacin competencial, deberamos sealar la existencia, como afirma
la profesora Araceli Mangas, de una geometra variable institucional, en el que en el
ejercicio de cada uno de los poderes pueden concurrir varias Instituciones.
Precisamente, la prxima Presidencia espaola del Consejo de la UE ser la primera vez
que coexistan un pas que organiza el calendario semestral y preside los Consejos
sectoriales, con una Presidencia del Consejo Europeo estable y permanente. Ser la
prctica la que por tanto vaya fijando la dinmica institucional, ms all de las
funciones del Presidente del Consejo Europeo, definidas muy someramente en el art.
15.6 del TUE.

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BIBLIOGRAFA

Temas Anteriores

Estudio Preliminar del Tratado de Lisboa, J. Marn y Prez de Nanclares, Real

Instituto Elcano

Versiones Consolidadas del Tratado de la Unin Europea y del Tratado de

Funcionamiento de la Unin Europea

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