As relaes de poder na conduo de polticas pblicas em assentamentos populares: As

associaes de moradores no contexto da implementao das intervenes do PAC em

Manguinhos (RJ, 2008-2013)1
Andr Luiz da Silva Lima2

As linhas a seguir propemregistrar algumas consideraes tecidas acerca dos papeis

assumidos pelas associaes de moradores existentes e atuantes nas favelas de Manguinhos
(Rio de Janeiro), no contexto da implementao das intervenes urbansticas e sociais do
Programa de Acelerao do Crescimento(PAC), entre os anos de 2008 e 2013. Neste processo
de dilogo, ou na ausncia dele, os posicionamentos assumidos pelas associaes de
moradores esto submetidos a certo contexto scio histrico que no pode ser ignorado, tendo
como ponto de partida, uma noo de poder que circunscreve uma percepo de que este no
pode ser tido ou controlado, mas sim compreendido como fruto de uma intensa dinmica,
tanto no nvel macro como micro, de entrelaamentos de dispositivos discursivos e no
discursivos relacionais. Assim, no tarefa desta narrativa reproduzir os processos de
emergncia do poder, e sim perceb-lo nas situaes cotidianas dos atores sociais atuantes,
neste contexto especifico.
A circunscrio territorial deste estudo, Manguinhos, um bairro formado por
diversas sub-localidades, com histrias de ocupao e uso do solo distintos, conformando em
identidades coletivas diversas, e presente nas representaes sociais, como territrio
favelado3. Os limites deste bairro esto estabelecidos pela legislao municipal, o que no
impede, para outros entendimentos/olhares, outros formatos do que seja Manguinhos.
Assim, sub-localidades situadas em outros bairros, como Benfica ou Bonsucesso foram
includas na percepo ampliada do territrio de Manguinhos. Essa percepo identificada,

Esta reflexo se insere como produto do projeto de pesquisa intitulado Participao Social e Trabalho Social:
possibilidades e limites no PAC Manguinhos -2007-2012, financiado pela FAPERJ e coordenado pela Dra. Tania
Maria Dias Fernandes.
2
Bacharel e licenciado em histria pela UFRJ; Mestre e Doutorando do Programa de Ps Graduao em Histria
das Cincias e da Sade (COC/Fiocruz); Bolsista CAPES/ Programa Brasil Sem Misria / Fiocruz.
3
O Termo favela oriundo de um arbusto do serto brasileiro, muito comum aos veteranos da guerra dos
Canudos, que ocuparam, sob a promessa de construo de moradias para suas famlias, terrenos na localidade
hoje conhecida como Morro da Providncia. L ficou conhecido, no incio do sculo XX, como morro da Favela.

na memria de alguns dos depoentes4 desta pesquisa, como emergente nos anos de
2000/2004, especialmente da nomeao por parte do Governo Estadual como Complexo de
Manguinhos, tanto nos noticirios das operaes policiais como tambm em seus projetos de
cunho social5.
Manguinhos, por suas caractersticas socioeconmicas e urbansticas tem sido
referenciada como favela pela mdia, e seus moradores assim se veem, conforme literatura
sobre este territrio (Fernandes e Costa, 2009). Existe uma farta produo intelectual sobre as
favelas cariocas, algumas destas, mobilizadas neste paper. Importa salientar que a emergncia
das favelas no contexto urbano brasileiro ao mesmo tempo consequncia e catalizadora de
uma recorrente desigualdade social e econmica, inserida nas contradies do capitalismo no
mbito das grandes cidades. Para Lcia do Prado Valladares e Ademir Figueiredo (1981) a
natureza da ocupao, ou seja, do uso do solo, que d o tom de identificao do que seja ou
no favela. Representaes deste espao como sendo o local da ausncia, da carncia e da
desorganizao persiste na forma de ver em muitos dosorganismos estatais, e tambm nos
noticirios da TV. Essa perspectiva, por sua vez, corrobora para certa homogeneizao na
percepo coletiva destes espaos, especialmente dos de fora, trazendo consigo uma boa dose
de estigma. Quando alguns indicadores6 sociais e econmicos so mobilizados para comparar
certas reas faveladas com outros bairros da regio metropolitana do Rio de janeiro,identificase que no se sustenta o argumento de conceber os territrios favelados partir da pobreza,
precariedade e do no acesso aos servios pblicos (Preterceille e Valladares, 2000). Outro
aspecto assinalado que o palavra favela acaba por se tornar um termo nativo, assim como,
nos ltimos anos, Comunidade. Seus habitantes se reconhecem nestes termos, apesar de seu
significado polimorfo.
Durante grande parte do sculo XX as polticas pblicas (no mbito da habitao) em
relao s favelas podem ser agrupadas em, primeiro, naquelas que se predispuseram
4

Optou-se pela no divulgao dos nomes dos depoentes mobilizados na construo deste paper.
5 So exemplos de aes que tomaram a circunscrio territorial de Complexo de Manguinhos: Programa
Amigos da Comunidade e Projeto Jovem Pela Paz.
6
Cabe relativizar, porm, que algumas favelas so realmente desprovidas de equipamentos e servios pblicos,
corroborando assim para um entendimento que concebe os territrios favelados do Rio de Janeiro como um
conjunto heterogneo.

remover7 e exterminar os referidos aglomerados habitacionais, ou ento, nas que operavam

pela urbanizao8, com a permanncia dos moradores nas localidades. Em cada uma destas
iniciativas, apesar de contextos distintos, identificam-se as associaes de moradores como
mecanismos privilegiados de luta poltica, sejam de forma contrria s remoes, ou mesmo
na busca pela urbanizao. A sinalizao deste como luta para indicar que estes processos,
considerando seus contextos especficos, tinham diversos interesses envolvidos, mobilizados
por vrios outros atores sociais, como o Estado, a Igreja, os Polticos, a Imprensa, etc... Em
ambas as situaes, tanto nos contextos de urbanizao como de extino/remoo, as
associaes de moradores assumiram um papel de mediao entre populao e Poder Pblico,
o que cabe incluir, nesta dinmica, a existncia de interesses polticos especficos de seu
tempo, a dinmica econmica e questes privadas de seus dirigentes
preciso compreender as associaes de moradores no mbito de seus lcus de
atuao, e seu modus operanti. Em 1967, Luiz Antnio Machado da Silva publicou um artigo
intitulado A poltica na favela,que lana luz sobre a estratificao social nestas localidades,
considerando a existncia de uma burguesia favelada. Este estrato superior monopolizaria
parte dos recursos internos, conquistando, atravs deste controle, um certo prestgio poltico
no s como meios de explorao econmica, mas tambm de subordinao poltica dos
moradores dos estratos inferiores. Salvo as devidas propores histricas, possvel entre
2008/2013, em Manguinhos, verificar a existncia de uma burguesia favelada. A observao
participante de uma comemorao de aniversrio do dirigente de um presidente de uma das
associaes do perodo identificou entre os convidados comerciantes da rea, polticos,
vereadores, indivduos com ligao com o trfico9, etc. Tambm importante no ignorar o
7

Um estudo clssico sobre as remoes de favelas o de Lcia do Prado Valladares (1978), apontando que uma
poltica de remoo em larga escala s poderia ocorrer quando os favelados perdem seu poder de barganha
representado pelo voto. De fato, uma poltica com um vis de erradicar as favelas no se sustentou aps a
redemocratizao (pelo menos de maneira explicita). Dois trabalhos recentes sobre este perodo/contexto
merecem ser referendados: Brum, 2011; Trindade, 2006. Como exemplo de contextos que possibilitaram a
implementao de urbanizao em favelas, cabe referenciar-nos de Carlos Nelson Ferreira dos Santos (1981), e
Stella Pugliesi(2002), que estudaram o caso de Brs de Pina.
8
Nos anos 1960, o urbanista e arquiteto Jonh Turner concebeu que a urbanizao deveria ser implementada de
baixo para cima. Ele concebia que as favelas cariocas eram soluo e no um problema.
9
Neste trabalho utilizamos os termos traficantes para designar indivduos vinculados Grupos Criminosos
Armados, conforme cunhado por Jess Silva (2006).

papel cartorial/jurdico que as associaes de moradores assumiram nas favelas cariocas,

especificamente no processo de compra, venda e locao dos imveis ali construdos.
Boaventura de Souza Santos, um dos maiores expoentes internacionais da sociologia de
lngua portuguesa, estudou na segunda metade dos anos 1970, os diversos processos de
compra e venda de barracos na favela do Jacarezinho. Ele observou a existncia de uma
lgica no oficial, margem da regulao jurdica formal, de um processo cartorial em torno
da Associao de Moradores na comercializao dos imveis naquela localidade. Em suas
palavras, tratava-se de denunciar a ocultao (ou supresso) de outras juridicidades existentes
na sociedade, levada a cabo pelo Estado capitalista enquanto estratgia de dominao (Souza
Santos, 1990:17).
No perodo ditatorial (1964-1985) os direitos polticos dos brasileiros foram
suprimidos. A contestao de alguns segmentos da sociedade tomou a forma das associaes
de moradores10, principalmente na segunda metade dos anos 1970, onde possvel mencionar
o processo de reorganizao da FAFERJ Federao das Associaes de Favelas do Estado
do Rio de Janeiro, e a criao da FAMERJ- Federao das Associaes de Moradores do
Estado do Rio de Janeiro.
A partir de 1979, (...) ocorre uma retomada do dinamismo da vida associativa no
pas, e nesse momento as associaes de moradores adquirem especial relevncia.
No caso das favelas do Rio de Janeiro, de se notar o surgimento de uma
dissidncia da FAFERJ, sendo os termos do debate estabelecido com a FAFERJ
oficial, bastante elucidativos da tenso que comea a se estabelecer entre a lgica
clientelista conformada nos anos 70 e as alternativas que comeam a ser
vislumbradas (...) (Burgos, 1998:40)

Os anos de 1980, seja no mbito do governo municipal ou estadual, foram marcados

por um processo de remodelamento organizacional, onde se constatou a presena macia de
lideranas comunitrias e dirigentes de associaes de moradores em cargos comissionados.
H de se pontuar que o mandato de Leonel Brizola (1982) no Governo Estadual, inaugurou
uma nova forma de relacionamento entre as populaes faveladas e o poder pbico. As
associaes de moradores se tornaram interlocutores privilegiados, no mais negociando

10

A existncia de movimentos associativos identificada na histria recente desde os anos 1940. Devido s
limitaes editorais deste trabalho, os apontamentos tero um enfoque temporalmente mais prximo.

melhorias e servios pblicos com parlamentares numa diretiva de barganha eleitoral, mas
diretamente aos representantes dos rgos pblicos. Os conselhos governo-comunidade,
criados pelo prefeito Saturnino Braga (1984), tambm tinham como premissa uma ampliao
da interlocuo com lderes das associaes de favelas.As dificuldades econmicas se
acirraram, com aumento substancial do desemprego, que perdurou na dcada seguinte.
Ademais, nos anos 1990, no contexto macro, h um alinhamento dos governantes
brasileiros ao que ficou conhecido como Consenso de Washington11, com privatizaes de
diversas empresas pblicas, e um rgido programa de reduo da mquina estatal.
No Rio de Janeiro, o trfico de drogas insere-se numa lgica do mercado internacional,
que se estabeleceu nas favelas cariocas, no varejo. Uma rpida pesquisa em jornais da poca
tambm diagnosticou o aumento substancial de guerras entre quadrilhas rivais e do elevado
nmero de sequestros. A regio norte da cidade do Rio de Janeiro, especialmente na rea da
Leopoldina (onde fica Manguinhos), teve diversas indstrias encerrando suas atividades
econmicas, seja por dificuldades financeiras, seja por medo de seus dirigentes dos constantes
sequestros ocorridos na regio, corroborando assim para um aumento no desemprego local.
Alguns destes locais, vazios, foram ocupados por moradias, nos anos seguintes, conformando
as comunidades da Embratel, CCPL e CONAB.
Nos anos 1990, os conjuntos habitacionais Nelson Mandela12 e Samora Machel13
foram construdos pela Prefeitura. comum, na memria de seus primeiros moradores, as
lembranas sobre casas mal construdas, telhados com vazamentos, famlias se mudando para
habitaes com as construes ainda no encerradas, etc... Neste sentido, em cada uma destas
localidades, so constitudas associaes de moradores enquanto estratgia de luta popular.
Neste perodo, nas favelas de maior extenso territorial,verificam-se a criao de diversas
associaes de moradores, inclusive, sobrepondo reas de comum interesse. A Rocinha, por
11

Em uma conferncia do Institute for International Economics(IIE), no ano de 1989, em Washington (EUA), o
economista John Williamson, ex-funcionrio do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional (FMI)
listou medidas para a soluo da crise econmica dos pases da Amrica Latina. Entre elas estavam a abertura
da economia a capital estrangeiro, por meio da liberalizao financeira e comercial e da eliminao de barreiras
aos investimentos estrangeiro; de um programa de privatizaes das empresas estatais; Desregulamentao do
mercado de trabalho, para permitir novas formas de contratao que reduzam os custos das empresas.
12
13

1991
1993

exemplo, passou a contar com trs associaes. Isso corroborou para disputas entre as
associaes de moradores acerca de suas reas de influncia, e, por conseguinte, das
prioridades dos investimentos pblicos.
Para alm das disputas, se essa nova posio conferiu s associaes de moradores
um enorme poder, ela tambm pesou, por outro lado, para que elas experimentassem
uma redefinio que se apresenta sob a forma de um esvaziamento poltico. Elas
foram deixando de desempenhar um papel de organizao, mobilizao e presso, na
medida em que o atendimento de demandas locais passou a depender, muito mais,
dos vnculos, do acesso, dos contatos dos dirigentes com o poder pblico (Pandolfi e
Grynszpan, 2002:252)

O principal projeto de interveno urbanstica e habitacional nas favelas da cidade do

Rio de Janeiro, nos anos 1990, foi o Favela-Bairro.Concebido em 1993, e implementado,
em sua primeira fase, entre os anos de 1994 a 2000, e a segunda at 2005, com a proposta
original de proporcionar melhorias gerais em infraestrutura, como saneamento bsico e
iluminao pblica, da ampliao da coleta de lixo (resduos slidos domiciliares), da
implementao da regularizao fundiria. Segundo publicao oficial da Prefeitura da
Cidade do Rio de Janeiro (2003), havia um componente de participao popular, que deveria
ajudar a conceber o projeto de interveno de forma coletiva.
Alguns trabalhos enunciam que este projeto encerraria por definitivo a tendncia dos
anos 1960/70 de remoo das favelas. Identificaram ainda, que o fato de se ter o
financiamento do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), possibilitou uma
visibilidade mundial esta iniciativa.Entre as principais lacunas do Programa Favela-Bairro,
estariam a ausncia de uma efetiva participao popular organizada no processo de
concepo, planejamento e implementao dos projetos e a ausncia de um aporte em aes
de cunho social junto s famlias impactadas. As intervenes deixariam um legado bem
sucedido na medida em que as intervenes urbansticas tivessem o acompanhamento
continuo da Prefeitura por meio de servios regulares da coleta de lixo, por exemplo, e da
articulao com outras instncias de poder, como o Governo Estadual, que comanda a
CEDAE14, o que de fato no aconteceu. (Medeiros, 1999; Oliveira, 2006; Pereira, 2008).

14

Empresa pblica que responsvel pelo fornecimento de gua e da coleta de esgoto no Estado do Rio de
Janeiro.

No ano de 1999, marcado pela ascenso ao Governo do Estado do Rio de Janeiro, do

Sr. Antonhy Garotinho, as relaes entre as instncias municipal, estadual e federal, do Poder
Executivo, tornam-se mais conflituosas, especialmente na concepo e implementao de
polticas pblicas direcionadas s favelas. Projetos dos diferentes governos disputavam entre
si o pblico alvo e se sobrepunham, marcando assim um perodo de ineficincia da mquina
pblica.
A tendncia de organizao comunitria em torno de ONG (organizaes no
governamentais) iniciada nos anos 1990, permanece, cabendo indicar o componente das
igrejas evanglicas neopentecostais neste circuito. Alm de aes de assistncia social, lderes
evanglicos das favelas passaram a compor a dinmica poltica-eleitoral destes territrios,
aliando-se a polticos, e em ltima instancia, disputando cargos pblicos no legislativo
carioca. Um programa social criado pelo ento Governador Garotinho e continuado pela sua
sucessora Rosinha Matheus, denominado cheque-cidado, teve por intermedirios as
entidades religiosas. Curiosamente a maior parte das entidades religiosas aptas a participarem
deste processo era de origem protestante, especialmente neopentecostais, ou seja, a mesma
orientao religiosa dos chefes do Executivo.Na dinmica de Manguinhos percebe-se um
alinhamento de muitos dirigentes das associaes de moradores determinadas igrejas e
grupos evanglicos, ainda que temporria, no mbito poltico. O dirigente da associao: a)
favoreceria a realizao de cultos ao ar livre na comunidade; b) articularia com algum poltico
ligado ao governo para que a igreja recebesse o projeto do cheque cidado; c) levaria as
demandas das igrejas polticos ocupantes de cargos pblicos, entre outros. Por contrapartida,
os lderes religiosos receberiam em suas igrejas, especialmente no perodo eleitoral, os
candidatos a cargos pblicos apoiados pelos dirigentes das associaes. Neste processo, foi
bem comum a existncia de lderes religiosos, que ao terem contato direto com os
representantes dos rgos pblicos e polticos, descartavam a mediao das associaes de
moradores. Neste mesmo cenrio, constata-se um redesenho na atuao das associaes de
moradores, que passa, em muitos casos, a serem representadas unicamente pelas figuras de
seus dirigentes.

No dia 07 de maro de 2008, o ento Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da

Silva, em uma cerimnia pblica na Rua Leopoldo Bulhes, lanou o que foi denominado
PAC Manguinhos. Houve, naquele momento, a explicitao de compromissos, tanto por parte
do governo federal, como do estadual, que incluam: construo de novas habitaes,
urbanizao de vias e becos e construo de equipamentos pblicos. O ento prefeito15 da
Cidade do Rio de Janeiro, Csar Maia no compareceu solenidade, ainda que o Governo
Municipal, formalmente, j estivesse alinhado burocraticamente com o PAC.Diferentemente
do Projeto Favela Bairro, o PAC Favelas possui um financiamento estritamente nacional,
prioritariamente da Caixa Econmica Federal (Banco Estatal brasileiro), com aporte de
recursos dos municpios e estados envolvidos. Existe ainda uma preocupao, pelo menos no
mbito da retrica estatal, de uma preocupao com o aspecto social, incluindo neste caso, a
participao da populao. Com a juno de recursos nos trs nveis de governo, a sonhada
articulao entre os projetos, nas favelas do Rio de Janeiro, se descortinava como possvel.
Com o anuncio do PAC, e principalmente, de uma preocupao quanto aos rumos dos
empreendimentos, organizaes sociais atuantes no territrio iniciaram diversos movimentos
em busca de informaes sobre o projeto.Neste contexto, a dinmica da comercializao de
drogas nas favelas cariocas impactava na vida associativa das favelas.
O desastroso efeito desarticulador provocado pela dinmica perversa inerente ao
conflito entre a poltica e o trfico que, sobretudo no caso do Rio de Janeiro,
transforma os territrios em espaos militarizados, pode at adiar o desenvolvimento
dessa tendncia, mas no necessariamente impedir que ela ocorra, j que o
supercontrole blico a que a populao dos territrios est exposta, embora violento,
cada vez menos eficiente do ponto de vista moral e intelectual (Burgos, 2005:211).
A asfixia e o descrdito das associaes comunitrias, que cada vez mais sucumbem
ao controle por parte do crime organizado. Um colorrio do tornar-se, enquanto
associao comunitria, marionete dos traficantes, a perda de legitimidade perante
os moradores e, obviamente, perante o Estado (Souza, 1997:1231)

15

Em 2010, o ex-secretrio de esportes do governo Srgio Cabral assume o cargo de prefeito. Com isso, h um
alinhamento poltico explicito entre as trs esferas de governo.

O Frum do Movimento Social de Manguinhos16 emergiu diante dos limites de

atuao das foras coletivas em Manguinhos, por conta do anncio das obras do PAC, a saber:
O trfico de drogas, com sua violncia cotidiana; a fora coercitiva do Estado, que ignora os
direitos civis dos moradores de favelas; a influncia do individualismo e imediatismo na
subjetividade dos moradores do territrio, fruto de um paradigma ps moderno; o passivo
histrico das polticas pblicas, e por consequncia, uma desconfiana da populao; o
estigma e preconceito em torno de seus moradores, que so mobilizados para a justificativa de
aes paternalistas e verticalizadas, etc. Nele convergiram muitos dos debates e dilogos entre
Estado, Populao de Manguinhos (moradores interessados e tambm as organizaes locais)
e Fiocruz, em torno da implementao do PAC. Uma de suas propostas ao governo estadual,
concebida aps muito debate interno, foi a criao de um Comit de Acompanhamento, o que
segundo os depoentes, gerou um certo descontentamento dos agentes estatais.
Na fotografia abaixo, reproduzida pela mdia jornalstica e por blogs independentes,
retrata o palanque montado da Rua Leopoldo Bulhes para anncio do PAC em Manguinhos.
Nela se observam diversos dirigentes das associaes juntamente com secretrios do governo
estadual e ministros do governo federal. Pouco tempo depois, constata-se que vrios
dirigentes das associaes foram destitudos.

16

O referido Frum, muito bem estudado por Joo Batista de Oliveira Arajo (2011), emergiu como ator
coletivo relevante na anlise do processo de implementao pelo PAC, onde tambm apontado por outros
autores, como Claudia Trindade (2012), Tnia Maria Dias Fernandes e Andr Luiz da Silva Lima (2013).

10

Fonte: www.conhecendomanguinhos.fiocruz.br
Em sua pesquisa de doutorado, Claudia Trindade identificouque haveria um acordo
entre o governo do Estado e traficantes locais, atravs de suas lideranas presas no Complexo
Penitencirio de Bangu. Este acordo teria sido realizado em nvel superior, casa civil e
gabinete executivo do governo estadual, ao dos tcnicos dos governos que participavam da
reunio de reestruturao do Comit de Acompanhamento (2012:181).
J para Arajo,
a principal dirigente do FSM, Patrcia Evangelista, foi eleita como presidente da
Associao de Moradores da Comunidade Centro de Habitao Provisria II em
2007 e foi obrigada a renunciar de seu mandado para que assumisse outro dirigente
indicado pelo poder local. No satisfeitos com essas primeiras medidas, o
comando do trfico comeou um processo de intimidao junto a outros dirigentes
de associaes de moradores proibindo-os de participarem das reunies semanais do
FSM, com objetivos claros de esvaziarem o principal movimento social construdo
nos ltimos anos no Complexo de Favelas de Manguinhos, e que, at ento, se
mantm autnomo17 e independente tanto do trfico, como do poder institucional.
Em outra associao de moradores, o trfico imps a substituio do ento
presidente pela cunhada do chefe da contraveno, que se encontrava preso na
penitenciria de Bangu (Arajo, 2011).

17

Essa autonomia precisa ser relativizada. Muitos dos depoentes afirmam ser o Frum um espao do pessoal
da Fiocruz, pelo fato de que muitos dos seus participantes so bolsistas, pesquisadores, alunos e funcionrios
desta instituio. Existem ainda moradores que militam por partidos polticos oposicionista ao governo
estadual, conferindo assim tambm um aspecto eleitoral ao FSM.

11

No entanto, importante sinalizar que neste processo, nem todas as sub-localidades de

Manguinhos estavam sob o domnio territorial do trfico de drogas, e por consequncia, suas
associaes de moradores no respondiam aos seus interesses: Parque Oswaldo Cruz e Vila
Unio. Outro aspecto que apesar da predominncia do domnio territorial por parte de
elementos ligados faco criminosa Comando Vermelho, as sub-localidades Vila Turismo,
CHPII e Parque Joo Goulart tinham uma liderana criminosa distinta das sub-localidades
Nelson Mandela, Varginha, Samora Machel, Embratel e Mandela de Pedra. Neste sentido, no
d para falar de uma organizao criminosa unificada, inclusive acerca de possveis interesses
polticos.
Tambm relevante compreender a dinmica interna do territrio de Manguinhos, no
homogeneizando-o quanto aos possveis posicionamentos polticos-eleitoral, e tambm
econmico. Muitos dos dirigentes das associaes se valem de sua proximidade inclusive de
laos de parentesco com traficantes locais para anular aqueles que se opem aos seus
interesses. Deste modo, as associaes de moradores, operacionalizadas basicamente em torno
da figura de seu dirigente, buscaram mecanismos de se afirmarem frente aos seus opositores.
Essas disputas internas j existiam antes do PAC. Lgica semelhante identificada em
diversos momentos nas favelas cariocas, quando determinados polticos recorrem s
associaes de moradores, mesmo sabendo de sua baixa representatividade e influncia de
voto, para suprimirem a atuao dos concorrentes.
No incio das obras e da atuao de certas equipes do Trabalho Social, em 2008,
apreende-se que algumas associaes de moradores tambm mediaram o acesso dos
moradores s oportunidades de emprego junto s empresas vencedoras das licitaes. Essa
mediao tambm contribuiu para um certo fortalecimento de algumas lideranas que
barganhavam apoio da populao em certos espaos pblicos de debate.
Em Manguinhos, as intervenes do PAC foram divididas em subprojetos, alguns da
parceria Governo Federal e Estadual, outras do Governo Federal e Municipal. Sendo assim,
algumas localidades como Vila Turismo, CHPII, Conjunto Nelson Mandela e Conjunto
Samora Machel receberam intervenes apenas do PAC Favelas, empreendido no contexto da

12

parceria Municpio Unio, enquanto outras localidades, como Parque Joo Goulart, Embratel
e Vila Unio, da parceria do Governo Federal com o Governo do Estado. H ainda localidades
que receberam intervenes de ambos os governos, como o caso do Mandela de Pedra, e
outras que no receberam nenhuma interveno, como o Parque Carlos Chagas (Varginha) e
Parque Oswaldo Cruz (Amorim). Esta diviso de projetos, potencializou uma atuao
fragmentada no territrio e por vezes resultou, principalmente nas aes das distintas equipes
do Trabalho Social, em sobreposio de aes. Em Mandela de Pedra, por exemplo, a atuao
de dois projetos, que no se entenderam quanto s delimitaes espaciais de sua atuao
contribuiu para que um grupo de moradores, no tivessem, por mais de dois anos, notcias
concretas acerca de sua possvel realocao. Situada beira de um rio, marcada pela ausncia
do saneamento bsico, com edificaes em sua grande maioria de madeira, sua populao
(quase em um todo)deveria, segundo o escopo do projeto, ser remanejada. O Governo do
Estado iniciou seu trabalho a partir de um logradouro principal, no que seria considerado
pelos moradores como o incio da comunidade na Rua Leopoldo Bulhes, avanando em
direo ao interior da favela. A Prefeitura por sua vez, tomou um caminho inverso, iniciando
sua atuao partir dos limites do Conjunto Nelson Mandela, seguindo em direo Rua
Leopoldo Bulhes. Em certo momento, os projetos se encontraram, e os tcnicos no
chegaram a um entendimento quanto s suas reas de intervenes.
A diviso de projetos tambm lida na memria dos depoentes como uma maneira
dos polticos manterem as reinvindicaes sobre controle. Portanto, caso os alinhamentos no
sejam de acordo, o governo, em tese, poderia suspender suas aes no territrio. Claudia
Trindade (2012), j citada neste paper, tambm verificou esse tipo de prtica, como uma
espcie de chantagem18.
Os subprojetos do PAC contavam com equipes de Trabalho Social, formadas por
moradores e tcnicos da rea social. Estas equipes operacionalizaram os Comits de
Acompanhamento, no no formato proposto pela sociedade civil organizada no Frum de
Manguinhos, mas apenas como espao de escuta, sem poderes deliberativos, como num

18

Termo utilizado pela depoente da pesquisadora em questo.

13

formato de ouvidoria. Assim, as propostas elencadas pelos moradores no seriam

necessariamente atendidas.
Foi possvel perceber, com exceo das reunies em torno do projeto da Vila Unio, a
maior parte destas no agrupavammais do que 10 moradores19. Segundo informaes obtidas
junto aos tcnicos que atuavam no Trabalho Social, os primeiros encontros recebiam grandes
contingentes de pessoas... Com o passar do tempo, se esvaziavam. Esse pode ser um
indicativo de insatisfao, e no simplesmente de apatia poltica. Afinal, quando da presena
do Governador, Prefeito ou de Secretrios, os dirigentes das associaes mobilizavam grandes
nmeros de pessoas. Ou seja, a populao se fazia presente nos espaos onde teriam as
informaes de fato e poderiam se fazer ouvidas, dependendo da circunstancias.
Consideraes Finais
Por se tratar de um fragmento da anlise empreendida, em torno de uma pesquisa em
andamento, este paper se props a lanar luz sobre apenas sobre alguns pontos acerca da
atuao das associaes de moradores em Manguinhos, no contexto do PAC Manguinhos.
Nos anos 1980 com grande ativismo, v-se desmobilizar-se nos anos seguintes. Trfico de
drogas, cooptaes poltico-eleitorais, emergncia das ONGs e crescente participao das
igrejas evanglicas, so alguns dos motivos apontados por alguns autores e tambm nas
memorias daqueles que vivenciaram este processo. Seja como for, nunca em toda histria de
Manguinhos se mobilizou o montante de recursos em torno da urbanizao como alocados
pelo PAC.
A cidadania no Brasil contemporneo est baseada na universalidade de direitos
gerando grandes as desigualdades ao acesso. Neste caso, percebe-se que mesmo que todos os
moradores de Manguinhos estejam filiados nao, o acesso aos direitos desta populao
desigual quando comparado outras localidades da cidade. James Holston (2013), ao
construir sua concepo de cidadania insurgente, chama ateno em relao ao sistema
brasileiro que viciado em privilgios legalizados, sob a falcia de que todos so iguais
19

Neste caso, trata-se das reunies dos comits promovidos pelo Trabalho Social iniciadas partir de maio de
2010.

14

perante a lei. O autor lana um olhar que considera obras clssicas da sociologia para
defender seu argumento de que, de certa forma, todas as cidadanias so incompletas, em
construo, ou seja, todas tem seus paradoxos e disjunes. Ele cita a luta em torno da
habitao, por movimentos populares urbanos em So Paulo, como um modelo de cidadania
insurgente.
O PAC, neste sentido, emergiu como possibilidade da diminuio das desigualdades
sociais, ampliando ao acesso emprego, renda, sade, educao, saneamento, e com um
componente de sustentabilidade exposto em seus anncios e documentos. Entretanto, apesar
de uma poltica ainda em andamento, um dos limitadores deste possvel avano
socioeconmico foi a manuteno do lado estatal de um modo operante verticalizado, que
ignorou por vezes a existncia de outras logicas, prioridades e juridicidade no contexto das
favelas de Manguinhos. Ainda assim, populaolocal fez valer, seja por uma lgica destoante
da oficial, suas crticas e proposies, que culminariam em diversas mudanas do projeto
original, ainda que em menor nmero do que o esperado.
Neste

circuito,

as

disputas

em

torno

da

legitimidade

de

se

tornarem

mediadores/negociadoresnicos entre a populao impactada e o Estado mobilizaram os

dirigentes das associaes em franquearem suas redes de influncia20, inclusive no mbito do
trfico de drogas, para se afirmarem como hegemonia neste processo. Alguns dos
interlocutores por parte do Governo Estadual e da Prefeitura eram ou foram moradores de
Manguinhos e tiveram relao com as associaes de moradores daquela localidade, alm de
participantes das redes sociais que incluiriam os comerciantesmais bem sucedidos e lderes
religiosos. Isso complexificaria ainda mais o entendimento da relao entre Estado,
Organizaes Locais, Populao de Manguinhos e Narcotrfico.Neste processo esto ainda os
interesses particularistas que no puderam ser aprofundados neste texto.Tambm h indcios
(documentos, jornais e depoimentos) que apontam certas distores21 no processo de
realocao, colocando certos lderes como favorecidos financeiramente em esquemas
20

Vale compreender os dirigentes das Associaes enquanto membros de uma elite local, de uma burguesia
favelada (termo cunhado por Luiz Antnio Machado Silva).
21
O termo distoro aqui entendido da mesma forma que exposto por Valladares (1978).

15

fraudulentos que no puderam ser explorados. As associaes de moradores, aps a

implementao da UPP vivenciaram alguns processos eleitorais, sugerindo assim sinais de
uma possvel diminuio das influencias do trfico nestes espaos?Ou uma estratgia de
camuflagem? Este aspecto ainda no foi foco de anlise. Manguinhos deixar de ter suas
atividades cvicas e politicas reguladas, num processo recorrente de controle negociado22,
numa cidade escassa23?Considerando, portanto, os mecanismos que o Estado utilizou para
cooptar certos dirigentes de algumas associaes de moradores, ainda que desprovidas de um
certo respaldo da populao local, vale conceber que o Estado ao privilegiar estes atores,
tambm os fortaleceu frente aos seus supostos representados.No se advoga, neste artigo, a
ideia de um plano preestabelecido por parte dos agentes estatais para uma operao de
cooptao.
A no participao em certas reunies convocadas pelo Estado, ao invs de uma
interpretao de passividade e apatia poltica, pode indicar umas das formas de se fazerem
ouvir. Afinal, quando se compara o projeto apresentado pelo Estado, percebe-se que a
demanda por habitaes, expressas em reunies do Frum Social, e noutros momentos, pelas
bandeiras das Associaes de Moradores, fez com que a previso inicial de aproximadamente
600 unidades habitacionais subisse para quase 3mil. A prpria incluso do territrio de
Manguinhos pode ser vista como uma ao de uma mobilizao comunitria24. Encerra-se
estas linhas com o entendimento de que preciso aprofundar as reflexes sobre as associaes
enquanto espaos em constante transformao, de grande adaptabilidade, comandada por
notveis articuladores, sensveis s territorialidades impostas, marcado por disputas internas e
por contradies diversas. Tambm recomenda-se a no supervalorizao do Frum Social de
Manguinhos, cujas algumas anlises o coloca num lado oposto das associaes. No entanto
constata-se que em determinado momento representantes das Associaes tambm fizeram
parte deste espao de debate. De toda forma, h uma cidadania insurgente em Manguinhos
apesar de um contexto aparentemente desfavorvel, onde
22

Ver Machado da Silva, 2002.

Ver Carvalho, 1995.
24
Uma determinada literatura ocupa-se em interpretar, ainda que por diferentes abordagens, uma relao
entre a oferta de servios pblicos e os movimentos sociais (Jacobi, 1989; Sader, 1988; Gohn, 1991).
23

16
seus lderes so os meramente cidados do regime entrincheirado: mulheres,
trabalhadores braais, favelados, semianalfabetos e, acima de tudo, aquelas cujas
famlias tem posses precrias de suas casas e que mal conseguem assegurar um lote
residencial numa regio distante dos centros da elite. Esses so os cidado que, no
processo de construir seus espaos residenciais, no apenas constroem um grande e
nova cidade como, sobre essa fundao, a constituem como uma plis com uma
diferente ordem de cidadania. (Holston, 2013:401)

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