EVALUACION DE PROYECTOS

EN EL SECTOR PUBLICO
* MSc. RilJl Mara Gamboa Conejo
INTRODUCCION
La ampliaci6n de las funciones estatales yla modernizaci6n institucional requerida para un desempello eficiente de sus acciones, lleva a la planificaci6n a constituirse en el instrumento principal para la racionalizacin y coordinacin del aparato pblico, de modo que ste estuviera regido porel uso ptimo dc los escasos recursos disponibles en pro de una Imagcn objetiva formulada.
Dentro de esta perspectiva la evaluacin de programas y proyectos pasa a jugar un papel fundamental,
puesto que permite retroalimentar continuamente las
decisiones de poltica y su ejecucin en ese marco de
racionalidad del proceso de planificacin.
No obstante, en la prctica, la planificacin ha
centralizado sus acciones en la formulacin de planes y
programas, dndole bastante fluidez a esta etapa del
proceso, la ejecucin se ha visto atrofiada por la carencia
de una asignacin de responsabilidades inStitucionales y
la escasa desagregacin operativa de los programas y
finalmente, la evaluacin no ha sido aplicada dentro de
una concepcin sistmica, sino que simplemente se
describen los objetivos y su cumplimiento formal.
Por lJInto, no se ha dado un proceso de planificaci6n
integral, continuamente alimentado por la evaluacin
concurrente y "ex-post" para mejorar los alcances reales
de cada programa y proyecto dirigido a generar bienes y
servicios para la sociedad en conjunto.
Los elementos expuestos en este trabajo, posibililJln
una primera aproximacin a la comprensin sobre el
papel que desempefla la evaluacin en el proceso de
planificaci6n, que pretende un uso ms racional de los
recursos disponibles manejados por el sector pblico en
la ejecucin de programas y proyectos.
1. Concepcin de evaluacin

Hay una amplia gama de modelos de evaluacin,

que dependen tanto del objeto por evaluar, como de la

Docente de la Universidad de Costa Rica. Universidad Nacional

e Instituto Centroamericano de Administracin Pblica. Investigadora en el Alea de Proyectos

concepcin y formacin profesional de quienes evalan.

Sin embargo lo constante es, por una parte pretender
comparar lo deseado, (imagen-objetivo) que orienta la
accin, con la realidad (lo que realmente sucedi) y por
otra parte alcanzar los objetivos formulados eficazmente.
"Evaluares fijar el valorde una cosa; para hacerlo se
requiere efectuar un procedimiento mediante el cual se
compara aquello aevaluar respecto de un criterio o patrn
determinado" (Franco, 1971). "Porello se ha definido la
evaluacin como aquella rama de la ciencia que se ocupa
del anlisis de la cficiencia (Musto 1975) que se puede
realizar ex-ante, durante o ex-post al proyecto.
El nfasis en el carcter procesal de la evaluacin
Quiere destacar Que no se trata de un hecho ajeno y separado del proyecto en cuestin, sino que es una dimensin de ste (Cohen, Franco 1988).
Como complemento, debe entenderse como un
medio que fomenlJl y facililJl el proceso de planificacin,
mediante una rigurosa seleccin de las diferentes alternativas de accin futura. Esta situacin supone un anlisis crtico de los componentes Que intervienen en la
ejecucin-administracin de un programa o proyecto.
Por tanto, se va a entender la evaluaci6n como un
proceso mediante el cual se procura determinar el xito
alcanzado, lo ms objetivo y sistemticamente posible.
Ello permite mejorar la organizaci6n y la gestin de las
actividades planeadas para el proyecto.
Ejemplo:
Evaluacin de un proyecto de producci6n de granos
bsicos. En el anlisis se examinarn los aspectos de
diseflo del proyecto, los progresos alcanzados, segn
objetivos formulados, y de igual forma la pertinencia,
efectividad e impacto global generado. Los resultados
servirn de base para sugerir modificaciones en la ejecuci6n, y en el diseflo de proyectos futuros y tambin
para que las jerarquas de lnea tomen decisiones en el
momento oportuno.
2.

a.

Claslflcaclon de la evaluacin

Evaluacin ex-ante:
Es aquella que se realiza previa a la ejecucin del
proyecto, con la cual se trata de medir su factibi-

Vol. \ N'\ junio \993/Pig. 43

lidad, de acuerdo con las condiciones vigentes en

que debe aplicarse. A la vez, pennite realizar ajustes en el diseflo original. Segn pertinencia o no, de
acuerdo con las condiciones antes sei'laladas.
b.

Evaluacin concurrente:
Es el anlisis que se efecta durante la ejecucin de
un proyecto, para detenninar si las actividades son
pertinentes de acuerdo con la naturaleza y caractersticas de ese proyecto. A la vez, pennite medir los
productos, efectividad y el impacto actual y previsible. Pennite la realizacin de ajustes en cuanto
objetivos, polticas y estrategias de accin.

c.

Evaluacin ex-post:
Es el anlisis de pertinencia, efectividad e impacto
de un proyecto despus de concluido. Se mide si los
resultados son congruentes con la imagen-objetivo,
ilcialmente fonnulada, y cules fueron los principales obstculos en la ejecucin: ofrece infonnacin para la planificacin futura de proyectos.

3.

Tipos de evaluacin

La evaluacin es un concepto que implica atribuir

cierto valor a algo, aunque por sr mismo no sugiere los
criterios y objetivos que han de ser evaluados. Por tal
motivo, la evaluacin puede asumir sentidos diferentes y
prestarse a confusiones.
La evaluacin se lleva a cabo a fin de recoger datos
que se procesan y rindan infonnacin acerca de la medida en que un programa o proyecto satisfaga las necesidades para las cuales fue creado. Se busca que la infonnacin sea vlida, precisa y oportuna para la toma de
decisiones.
Entre las evaluaciones utilizadas, se pueden distinguir la fonnativa o de proceso, cuyo objeto es retroalimentar a los ejecutores de un proyecto para mejorar el
contenido y su administracin; por otro lado, se cuenta
con la evaluacin acumulativa o de impacto que mide los
efectos o beneficios directos e indirectos sobre los beneficiarios, inclusive, aborda efectos no intencionados
en el grupo beneficiario y otros grupos que no son parte
de la poblacin-objetivo.
En ambas evaluaciones, debe tratar de mantenerse
el mximo rigor a efectos de mantener su validez. Para la
evaluacin de un Plan de Desarrollo, anlogamente se
pueden utilizar stos o cualquier otro tipo evaluativo; no
obstante, sera recomendable mantener la vigencia de las
evaluaciones de impacto. Corno el tnnino lo sugiere, se
refieren al grado en que un proyecto ha tenido impactos
para una comunidad o grupo segn los objetivos inicialmente planteados.

Por otra parte, las evaluaciones de proceso tratan

los hechos que favorecieron o afectaron a un cambio en
la situacin-problema abordada. Hubo un uso racional
de los recursos en el proceso de planificacin? Se dio la
coordinacin entre planificacin y presupuesto? Particip el ente rector del sistema de planificacin en la torna
de decisiones del consejo econmico? etc. La Evaluacin de proceso trata principalmente de cuestiones relativas a procesos, mientras que la evaluacin acumulativa
resalta los cambios de "estado" intencionales o no, y
cuestiones de impacto.
Por lo general, las entidades financieras tienen
marcada preferencia por la evaluacin acumulativa, ya
que pennite que la infonnacin sobre logros, facilite la
toma de decisiones en relacin con el financiamiento y
continuidad de proyectos. No obstante, este tipo de
evaluacin, no es de uso cotidiano en el sector pblico,
puesto que la reducida eficacia de los proyectos cerrara
la posibilidad de nuevos crditos o el manejo poltico de
programas y proyectos, que nicamente se ejecutan para
satisfacer promesas de campai'la electoral, aunque su
rentabilidad financiera y social sea insignificante o
cuestionada.

4.

La evaluacin y su uso

No es recomendable, en la fase de evaluacin, regirse solo por un tipo de ella, es conveniente la de proceso e impacto a fin de mejorar los resultados de los
problemas.
Sin embargo, a menudo la entidad financiera puede
optar por una especrfica, segn sean los propsitos e
intereses en resaltar ciertos aspectos de .un proyecto. En
el mejor de los casos no tienden a darse divergencias,
puesto que el desarrollo y administracin efectiva de un
programa se puede controlar vra evaluacin de proceso y
la evaluacin global ex-post por medio de criterios
acumulativos que fluyen desde los diferentes ngulos
que cubre el proyecto, segn impacto esperado.
En cualquiera de los dos casos, es convelente que
se manejen criterios que permitan medir los alcances
reales del proceso de planificacin, ya sean de fndole
aleatorios o estadfsticos, para poder hacer inferencias de
los planes, programas y proyectos en el desarrollo nacional a corto, mediano y largo plaw. Es necesario reflexionar cmo ese proceso puede insertarse adecuadamente en los programas de ajuste estructural, o en situaciones de crisis econmica, donde la planificacin no
ha actuado cmo elemento racionalizador de las estrategias de desarrollo; por el contrario, ha entorpecido los
avances dada su escasa flexibilidad para adaptarse a las
situaciones de cambio.

Vol. ! N'! junio !993/Pg. 44

Portanto, se debe entender la evaluacin como una

etapa, o fase multifactica, donde la aplicabilidad de sus
preceptos diferirn segn el objeto de estudio y las condiciones contextuales en que se lleva a cabo, lo que le
determina una temporalidad y particularidad. Por tanto,
no se puede hablar de un carcter nico y exclusivo para
la construccin terica de sus bases. El proceso total de
evaluacin debe entenderse como una multiplicidad de
interrelaciones estratgicas aplicable segn naturaleza y
caractersticas de cada uno de los programas y proyectos
abordados.

5.

Evaluacin y polltlca

Resulta evidente que la evaluacin y, muy especialmente, en un Plan de Desarrollo, incluyendo sus
programas y proyectos, es una accin eminentemente
polltica, puesto que al planificacin se ejecuta desde el
Estado y corresponde con los intereses de los grupos en
el poder, siendo sta una de las causas fundamentales de
por qu no se hacen evaluaciones de esos planes y programas al finalizar los perodos de gobierno, puesto que
ello implicara que una labor de gobierno poeo eficaz
reste "clientelaje polftico" en el perodo de campaa
electoral.
La evaluacin dentro de este espacio debe constituirse en una actividad racional. que tiene ocurrencia en
un contexto poltico, donde sus diversas reas tienden a
mezclarse con el proceso poHtico.
Los planes, programas y proyectos son producto
del proceso polltico para la toma de decisiones sobre
situaciones socialmente problematizada y que busca
satisfacer a los demandantes de la sociedad en relacin
con dichos fenmenos. Cualquier accin de polftica
implica entrar en un proceso de "consenso" y"antagonismo" entre los actores sociales beneficiados y los
afectados con esas polfticas lo que hace que stas sean
pollticamente vulnerables; especialmente, en su fase de
ejecucin.
La evaluacin en estas condiciones constituye un
tema polftico, puesto que su fin ltimo es mejorar el
proceso de jerarquizacin en el sector pblico o privado;
ello permite que entre en competencia con otros factores
del proceso polftico que reclaman atencin o
preminencia en la toma de decisiones, en correspondencia con los intereses econmicos de los grupos de
poder, siendo la evaluacin por tanto su "enemigos",
dado que debe ser un proceso altamente racional.
Finalmente, la evaluacin se convierte en una postura polltica, porque su funcin es evaluar critfcamente
las metas y estrategias de desarrollo formulada en los
planes, programas y proyectos, para lo cual hace reco-

mendaciones en caso de que stos no sean atinentes con

las necesidades reales. A partir de este momento entra en
conflicto con los interescs polfticos y econmicos de
quienes gobiernan en la medida que cualquier accin de
polftica no debe ser incompatible en esos intereses, situacin que no corresponde con los modelos evaluativos,
aplicados hasta el momento.

6.

Rol de evaluador

El evaluador, por su parte hasta hoy, asume ciertos

compromisos en relacin con su funcin, por lo que la
evaluacin no es neutral, sino que trata de ser congruente
con esos "compromisos", lo que hace que est tamizada
de juicios de valor, en relacin con lo que interesa destacar, preservar o tambin con aquellos elementos que se
desea ocultar, puesto que el evaluador no puede abstraerse al proceso polftico que la planificacin implica.
No obstante esta limitacin. el rol del evaluador es
producir informacin que fluya hacia los niveles jerrquicos que toman decisiones con las polticas pblicas y
de planificacin, porque el proceso est regido por el
poder y el compromiso. Con el fin de reducir esos efectos, es conveniente que los programas y proyectos tengan una precisin de metas para la fase de ejecucin.
Si las metas tienden a ser ambiciosas en relacin con
los recursos y el tiempo. el evaluador va a tropezar con
serias dificultades si las pretensiones administrativas son
demasiado optimistas. Los resultados de la evaluacin
son desalentadores, porque no hay correspondencia entre
lo inicialmente planteado y las acciones administrativas
con el fin de darle fluidez al proceso de ejecucin.
Ejemplo en el subsector granos bsicos: el plan
1982-1986 plantea como objetivo la autosuficiencia en
el mercado nacional de estos bienes; sin embargo, la fase
operativa no se acompa de las acciones de polftica
para lograrlo, por el contrario se dan situaciones que
hipertrofian la ejecucin; falta de asistencia tcnica. escasa asignacin de crdito bancario, altas tasas de inters, no capacitacin y otros elementos que llevan a un
divorcio entre lo formulado y lo realmente ejecutado;
situacin que debla destacar la evaluacin, que por lo
dems, no se aplic en ningn momento, puesto que el
sector agrcola afront una seria crisis de estrategias y
metas. lo cual no se deseaba evidenciar al finalizar el
gobierno.
Algunos sectores concuerdan en que los resultadoS
de la evaluacin son desalentadores y ello obedece a que
stos han aceptado el lirismo y la retrica poHtica como
metas autnticas de los programas que desean ejecutar.
Dada la naturaleza compleja del sector pblico y la
ejecucin de programas y proyectos, cuando se aplica la

Vol. t N' t junio 1993/Pg. 45

evaluacin. deben tenerse expectativas ms modestas y

evaluarse tomando en consideracin el contexto social
de cada programa. buscando en ello ms equidad en las
metas.
Solo se obtiene informacin til con la evaluacin
sobre programas y proyectos cuando el clima socio-po\ftico favorece la investigacin honesta y existe la voluntad de utilizar la evaluacin como un instrumento de
gestin para ampliar los conocimiento y tomar decisiones. Especialmente. si se tom en consideracin que en
la mayora de los casos los programas de planificacin
son impuestos. ya que no se considera en la formulacin
a los agentes del proceso de polftica econmica. sino que
obedece a intereses particulares de quienes gobiernan: y
la comunidad solo es receptora. no se toma en cuenta la
percepcin local de sus necesidades. simplemente. aplica
los programas y proyectos. con una direccin
verticalizada.

7.
1.

rodo 1990-2010. corresponde a los requerimientos

definidos para tres escenarios bsicos de demanda
propuestos: bajo. medio y alto (ver cuadro adjunto).
los cuales se establecen segn modelos econom
tricos.
El modelo matemtico empleado para la evaluacin
tcnica y econmica de los programas de expansin
es el "Iogiciel de gestin optimal du Systeme
electrique (Iogos)".
Este modelo de programacin dinmico aplica los
conceptos del "valor del agua y la teora econmica
marginalista". para estimar el funcionamiento ptimo de un sistema elctrico como criterio econmico. se emplea el valor presente de las inversiones
en nuevas obras de generacin. ms los costos de
operacin y mantenimiento y de falla del SNI. en el
perodo en estudio.

Anallsls del caso energfa elctrica

Modelo utilizado
La determinacin de los planes de expansin del
sistema nacional interconectado (SNI) para el pe.

CUADRON1

PARAMETROS BASICOS DE LOS ESCENARIOS DE DEMANDA

Tasas de crecimiento%
Conceptos
Bajo

Medio

Alto

1. Producto interno bruto

1900-2010

4.25

4.50

4.75

2. Valores Agre. 1nd. y Com.

1900-2010

5.25

5.50

5.75

3. Precio electrodomsticos
1990
1991-1992
1993-1996
1997-2000
2001-2010

-4.00
-3.00
-3.00
-3.00
-3.00

-6.00
-6.00
-4.00
-3.50
-3.00

-6.00
-6.00
-4.00
-4.00
-4.00

4. Precio de gas licuado

1990

4.78

4.78

8.02
Contina en la siguiente P'lina

Vol.t N'tjunio t993/Pg. 46

Continuacin del Cuadro l

1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001-2110

3.34
3.28
3.18
3.08
2.99
2.55
2.54
2.48
2.37
2.36
0.00

3.34
3.28
3.18
3.08
2.99
2.55
2.54
2.48
2.37
2.36
0.00

5.93
5.64
5.30
5.07
4.79
1.90
1.86
1.79
1.80
1.76
0.00

5. Precio de la electricidad
Residencial
1986
1987
1988
1989
1990
1991-1992
1993-1994

-6.98
-3.73
11.84
0.91
1.71
6.00
0.00

-6.98
-3.73
11.84
0.91
1.71
6.00
0.00

-6.98
-3.73
11.84
0.91
1.71
3.00
3.00

Por un ao.
FUENTE: Instituto Costarricense de Electricidad.

CUADRON2

PARAMETROS BASICOS DE LOS ESCENARIOS DE DEMANDA

General
1986
1987
1988
1989
1990
1991-1992
1993-1994

-5.31
-4.64
4.65
10.52
-1.05
6.00
0.00

-5.31
-4.64
4.65
10.52
-1.05
6.00
0.00

-5.31
-4.64
4.65
10.52
-1.05
3.00
3.00

-8.12
0.27
6.23
4.95
-1.84
8.00
0.00

-8.12
0.27
6.23
4.95
-1.84
8.00
0.00

-8.12
0.27
6.23
4.95
"1.84
4.00
4.00

Industrial
1986
1987
1988
1989
1990
1991-1992
1993-1994

Conlina. en la siguiente pgina

Vol. ! NO! junio !993/Pg. 47

Continuacin del Cuadro 1

6.Grado de electrificacin
1989
1995
2000
2005
2010
7.Precios de artculos de refrigeracin
1990
1991-1992
1993-1996
1997-2000
2001-2010

88.00

88.00

90.40

90.90

91.40
92.50
92.50

92.50
95.00
95.00

88.00
92.50
95.00
95.00
95.00

-4.00
-3.00
-3.00
-3.00
-3.00

-6.00
-6.00
-4.00
-3.50
-3.00

-6.00
-6.00
-4.00
-4.00
-4.00

Por ao
FUENTE: Instiruto Costarricense de Electricidad (ICE)

CUADRON"3

SISTEMA ELECTRICO NACIONAL

SUPUESTOS BASICOS DE LOS ESCENARIOS DE DEMANDA
Abonados residenciales

% de cobertura

Escenarios
Bajo

Se alcanzar el 92.5% en el afio 2005

Medio

Se alcanzar el 95 % en el afio 2005

Alto

Se alcanzar el 92.5 % en el afio 1995

Abonados generales

% de crecimiento

Escenarios
Bajo

0.1514 del aumento en los abonados residenciales

Medio

0.1514 del aumento en los abonados residenciales

Alto

0.1514 del aumento en los abonados residenciales

FUENTE: Instiruto Costarricense de Electricidad (ICE)

VoL t NO tjunio 1993/Pg. 48

2.

nida como la tasa mnima de aceptacin del

proyecto y el criterio de la tasa interna de retomo (TIR). Se usa la situaci6n sin y con proyecto para cada afto del horizonte de planeamiento.

Planes de expansMn

1. Plan de Expansin escenario medio:

Los planes de desarrollo de la capacidad

generadora se basan en los requerimientos del
escenario medio de demanda elctrica, con el
menor costo actualizado. Para ello se analizan
las necesidades reales y se amplian las plantas
existentes, en este caso: Beln, Electriona,
Birrfs y otros proyectos que sufren ampliaciones. Estos se encuentran en etapa de
financiamiento o construcci6n, y se consideran
como proyectos de generaci6n comprometidos.
Con este grupo, se puede abstener la demanda
hasta 1995.

Los beneficios de los proyectos se derivan del

ahorro de combustible al sustituir energa trmica, de los valores de la energa incremental
que el proyecto permite entregar a los consumidores y de la energa no servida.
4. PlanifICacin institucional:

Con base a esta metodologa el ICE tiene una

proyecci6n continua de las necesidades de demanda de energa elctrica del pals, a la vez se
mantiene una evaluaci6n permanente y ex-post
de cada uno de los proyectos que entran en
operaci6n, as como el horizonte temporal de
planeaci6n y cada etapa tctica que se requiere
para abastecer la demanda sea esta baja, media
o alta; 10 que demuestra el nivel de preparaci6n
institucional para afrontar cualquier situaci6n
que se pretende.

A partir de 1996 se necesita la incorporaci6n de

nuevos proyectos, los cuales en la actualidad
estn en etapa de estudio.
2. Plan de expansin: escenario bqjo y alto:

Estos escenarios se analizan con el fin de valorar la sensibilidad del plan de desarrollo al crecimiento pronosticado de consumo elctrico.
Para el caso del escenario bajo los proyectos del
perlodo 1990-1995, se encuentran en etapas de
financiamiento o construcci6n, por tanto estn
compro,metidos 10 cual significa que tiene fecha
definida para entrar en operaci6n.

El ICE es una de las instituciones que marcha a

la vanguardia en la evaluaci6n de proyectos 10
que demuestra el excelente proceso de planificaci6n institucional a corto, mediano y largo
plazo que permite alcanzar la imagen-objetivo
prevista, a la vez que se hace frente a cualquier
eventualidad que pueda dar al traste con ese
proceso de desarrollo institucional en el campo
de la energa elctrica.

Los planes de expansi6n de los escenarios bajo

y medio se consideran iguales entre s hasta el
afio 1996, en 10 que se refiere a la adici6n de
proyectos hidroelctricos y geotrmicos.
Para el escenario alto, los proyectos se incorporan segn los mismos supuestos aplicados a
los escenario anteriores.
Si el consumo crece de acuerdo con los valores
pronosticados en este escenario, se requieren
unidades trmicas adicionales en los aflos 1996
Y1997, que consisten en dos motores de baja
velocidad (consumo de bunker-C), de 32 HW
cada uno. Posteriormente se requieren nuevas
adiciones de proyectos de generaci6n, con respecto al plan del escenario medio.
3. Evaluacin de las proyectos hidroeltclrkos:

Cada proyecto se evala individualmente utilizando el criterio de Costo-Beneficio para determinar el Valor Actual Neto (VAN) a una tasa
de actualizaci6n (se ha utilizado del 12%) defi-

Este proceso no es generalizado al resto de instituciones del Sector Pblico, por el contrario,la
tendencia es no realizar evaluaciones de programas y proyectos. o hacerlo de manera descriptiva para cumplir con un requisito formal. pero
sin entenderla dentro de un proceso sistmico.
8.

Conclusiones

La evaluaci6n del proceso de planificaci6n debera

relacionarse con la mejora en la articulaci6n entre
propsitos, la conceptualizacin del sistema yel
disefto de la accin pertinente. En fonna particular
ese potencial permitirla la "sensibilizaci6n" de los
planificadores y de quienes formulan polfticas sobre las consecuencias de las acciones disefiadas con
miras a lograr otros objetivos no prioritarios.

Vol. t N' junio t993/Pg. 49

En este sentido no debe considerarse solo como la

expresin de un enfoque integral de planificacin
sino tambin como una tcnica para incrementar la
efectividad de sta y para minimizar los obstculos
y no quedarse solo en el incrementalismo. Asr por
ejemplo. mientras se fomentan las necesidades para
incrementar la diversificacin agcola en bienes no
tradicionales. con alta aceptacin en el mercado
externo. se descuida el abastecimiento de granos
bsicos para el mercado interno. todo ello por error
de diseflo y la no evaluacin de los planes: programas y proyectos propuestos.
La evaluacin de impacto puede llevarse a cabo
para explorar los impactos globales de las acciones
ejecutadas desde la perspectiva del proceso de
planificacin o en otro sentido con el fin de valorar
la necesidad de modificar lo inicialmente planteado. o tomar medidas de administracin y de seguimiento. o tambin reajustar los programas y proyectos como una sola unidad. Esta actividad carece
de sentido a menos que sea incorporada como parte fundamental del proceso de planificacin de los
programas y proyectos.
La fase de evaluacin no ha sido aplicada en los
programas y proyectos. por tanto sta ha tenido una
evolucin lenta y. actualmente. hay pocos sistemas
o modelos 'que se aplican como tal en esta fase tan
importante. pero tan relegada.
El obstculo bsico queda claro al examinar los
componentes de un modelo. puesto que ste debe
incluir: los determinantes del estado del proyecto.
asociaciones entre variables relacionadas con el
mbito de accin. relaciones intersectoriales Yotros
ms. Su nmero es tal que dificulta el anlisis sistemtico y coherente de cada uno de esos componentes. a lo que se agrega que muchas de las supuestas
influencias entre factores no se comprenden bien.
En este contexto. se indica que la evaluacin se
refiere a un seguimiento y control aplicado a un
problema definido e intervenido por una poltica
pblica. con el fin de retroalimentar su proceso de
ejecucin y medir el impacto. de acuerdo con las
metas inicialmente formuladas.
La actividad de evaluacin es multifactica y la
aplicacin de modelos depender del objeto estudiado.los objetivos particulares de cada programa y
proyecto en cualquier campo. las circunstancias
sociales. polfticas tanto internas como externas que
les rodean.

Dados los escasos recursos financieros actuales.

en qu debe concentrarse la evaluacin? En pocos proyectos pero profundamente. o menos detallados pero que aborde una amplia gama de ellos?
Cmo saber a la vez cu1~s de esos proyectos han
tenido impacto. o si ste es poco generalizable a
otras situaciones? Estos son algunos aspectos bsicos que deben estar suficientemente claros antes
de una evaluacin.
sr es recomendable evaluar en forma lo suficientemente intensa para que no se generen juicios arbitrarios y las conclusiones del impacto no pierdan
credibilidad.
La evaluacin tiene mltiples propsitos: verificacin de que las metas iniciales fueron cumplidas
segn la polftica enunciada. o seflalar las limitaciones que restringieron su operacionalizacin.
En el plan de la estructura organizativa. se encuentran serias deficiencias metodolgicas para la
asignacin de las responsabilidades en la evaluacin. Adems. se da un fuerte incumplimiento en
los sectores de las directrices emanadas por las
Oficinas Centrales de Planificacin.
Tambin. se da ausencias de sistemas de seguimiento y de evaluacin de los planes. programas y
proyectos y poca vinculacin entre los modelos
institucionales aplicados a cada sector.
La institucionalizacin de la evaluacin necesita un
largo peodo de gestacin y maduracin para que
pueda llevarse a cabo y cumplir satisfactoriamente
sus funciones. Debe entenderse y adaptarse al grado de desarrollo alcanzado por el sector pblico. a
la vez tratar de superar un sinnmero de restricciones que cotidianamente afronta la administracin
pblica.
Este "nuevo" proceso de evaluacin conllevaa al
logro de la imagen-objetivo. Su efectividad permitirla disponer de nuevas teorfas tiles para alcanzar los propsitos y cmo trabajar un sistema
general para producir resultados deseables e instrumentos apropiados.
Por lo tanto. los planes. programas y proyectos de
desarrollo no se evaluarfan por su coherencia.
consistencia o sofisticacin en su formulacin. sino
la efectividad en su ejecucin y que con ello se condujece a una capacidad cualitativamente mayor y

Vol. N' junio t993/Pg. SO

sostenida de reflexin y eficacia en los propsitos

inicialmente fonnulados.
No se debera dejar de lado una variable que condiciona y define los horizontes del proceso de planificacin. a la vez es la que le da viabilidad a las
acciones propuestas; en este caso se est hablando
de la polftica, sin la cual la planificacin no tendra
ningn tipo de vigencia presente y futuro, y por
ende los programas y proyectos.

9.

Propuesta de un modelo de evaluacin

La evaluacin de proyectos no se puede generalizar

en un modelo o sistema. sino que sta debe adaptarse de
acuerdo con la naturaleza y caractersticas del proyeclo y
el momento en que se va a ejecutar, de manera que los
resultados sean pertinentes y respondan a los objetivos
planteados.
1.

Fases de evaluacin:

El proceso de evaluacin se puede sintetizar en los

siguientes elementos:
Se detenninan los insumos. actividades. resulta-

dos y los progresos reales del proyecto segn

objetivos propuestos. lo cual se compara con los
planes y programas inicialmente fonnulados.
Se analiza la infonnacin recolectada para detenninar la eficacia. eficiencia y pertinencia del
proyecto y los elementos que han obstaculizado
el avance.
Se decide qu tipo de medidas y ajustes se requieren aplicar para hacer ms fluida la
ejecucin.
Se preparan los infonnes de avance o evaluaciones. asignando responsabilidades en las instituciones responsables.
Se aplican las medidas recomendadas y posterionnente se vuelve a evaluar para alcanzar los
objetivos.
El modelo propuesto senala los elementos por
considerar. y cada una de las etapas que comprende el
flujograma para alcanzar de manera eficaz yeficientemente la imagen-objetivo propuesto.

2.

Se examina la evaluacin:

La evaluacin examina los siguiente componentes:

El proyecto ha logrado. o est logrando los objetivos iniciales (nivel de eficacia).
El proyecto ha generado. o es probable que
produzca. los resultados programados y a un
costo aceptable: para ello debe darse la combinacin ptima de los factores productivos (eficiencia).
- La situacin-problema o fenmeno que dio
origen al proyecto se mantiene igual o ha cambiado. hasta el punto que el proyecto carece de
pertinencia (pertinencia-significacin).
El diseno y enfoque del proyecto corresponde a
las necesidades de los beneficiarios (pertinencia).
El proyecto est generando importantes efectos
directos. indirectos, secundarios positivos que
se previeron inicialmente (impacto).
El proyecto est provocando economas y
deseconomas externas no previstas (efectos
positivos y negativos externos).
- Se identifican los factores especficos que facilitan o fueron el xito del proyecto (limitante).
El modelo indica la organizacin interna a partir de
la naturaleza de la institucin. las polticas y las acciones
fonnuladas para incidir positivamente sobre una situacin problema mediante la generacin de bienes o servicios.
Externamente la organizacin est en proceso
homeosttico con el medio que la rodea. en el cual se
encuentran los beneficiarios. polfticas de otras organizaciones. polfticas nacionales y recursos disponibles.
que penniten que los proyectos sean viables y se ejecuten o se queden en el plano de la fonnulacin.
No puede senalarse un modelo o sistema nico de
evaluacin para proyectos. sino que debe someterse a la
particularidad de cada uno de ellos; o enfocarse dentro
de su nivel sectorial. regional o local. Tal es el caso de la
generacin elctrica (ICE) que aplica un sistema de
evaluacin que ha dado resultados ptimos para la
planeacin a largo plazo.
Tratamiento especial merecen los proyectos sociales que por sus caractersticas no se enmarcan dentro de

Vol. t N'I junio 1993/Pg. 51

la concepcin tradicional de proyectos, desde su formulacin hasta la evaluacin. Se hace imprescindible la

aplicacin no solo de criterios cualitativos sino cuantitativos con el fin de medir el impacto deseado, no desde
la perspectiva de rentabilidad financiera, sino mediante
los efectos esperados y no esperados de una inversin
social.
Es recomendable que cada institucin en el marco
de su quehacer, defina metodologas de evaluacin de
sus programas y proyectos y que se apliquen con el
propsito de mejorar la planificacin institucional y
sectorial del pas. Adems los proyectos deben constituir
verdaderas acciones estratgicas que ataquen los fenmenos o situaciones problematizadas que debe afrontar
el sector pblico.

6. Gamboa Rita, Vargas Jorge. Resultados preliminares del

andUsis mnodolgico de los plants de desarrollo
J974-1982. Cuadernos de Planificacin. n Avance de

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mejorar el consumo alimentario y ti estado
nutricional de/amitias pobreSfn Brasil. (Mimeo).

9. Musto S.Andlisis de eficiencia. MelOdologla de la evaluacin de proyectos sociales de desarrollo. Madrid. Tecnos 1977.

10. Organizacin Panamericana de la Salud. Evaluacin del

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planificacin. Chile. ILPES. 1965.

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1985. Mimeo.

2. Campino A. C. Avaliacao "Ex-post" de programas de

naturaleza social: una sugestao de metologia. Brasil. UN1CEF (mimeo).

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planificacin y desarrollo econmico. Cuadernos de
Planificacin. UNA. Heredia. 1984.

Vol. t N' t junio t993/Pg. 52

FIGURA N 1

MODELO GLOBAL DE EVALUACION

Objetivos
Iniciales

Descripcin del fenmeno

en estudio

Estudio de Factibilidad
(Proyecto)

Posibilidades de alcanzar resultados

Sin resultados de impactos

deseados

Resultados de impactos
deseados

I
Evaluacin de proceso
e impacto

Redise/lo de la Ejecucin

I
'--

Pocos resultados
(porqu)

I
Exito local
(porqu)

I
Continuacin o
formulacin de
otros proyectos
Vol. l N'. junio t993/Pg. 53

FIGURAN02

Modelo de organizacion y medio externo

para evaluacion de proyectos

Polfticas de organizacin extemas a la que ejecuta

el Proyecto

Polfticas de la Organizacin que 1 ejecuta el proyecto

Impacto sobre
bienes y servicios ofrecidos

Caracterfsticas. po\{1 - ticas administracin

de la organizacin

L..-

Propuestas de Accin
(Proyecto)

Impacto sobre una situacin problema

ORGANIZACION

MEDIO EXTERNO

Caractersticas de los grupos beneficiarios

(Socinecon.-culturaIes)

Vol. 1 N' 1junio 1993 I Pg. 54

Resultados que afectan

a los beneficiarios