Poltica pblica por medio de instrumentos como avance hacia el desarrollo:

Aproximacin a la RAPE Regin Central

Por: Diego Nicols Fonseca M

Introduccin

Durante el ltimo periodo de gobierno de alcaldes y gobernadores, se destaca la relevancia

que ha tenido el ordenamiento territorial, puesto que se permaneci veinte aos sin ley
orgnica, adems resurga la necesidad de realizar esfuerzos e inversiones conjuntas para
resolver problemas globales, estos principalmente medioambientales.
Para esto, gracias a la puesta en vigencia de la Ley Orgnica de Ordenamiento TerritorialLOOT1 se iniciaron labores para que Bogot conformar un rea metropolitana con el
municipio de Soacha, Cundinamarca pero no se logr; por otra parte se iniciaron labores
por parte del sector pblico y privado por la consolidacin de la Regin Capital entre
Bogot y Cundinamarca que se termin materializando con la RAPE Regin Central.
Este documento se aproximar a plantear la relacin que puede generar desarrollo a partir
de polticas pblicas gracias a un instrumento de ordenamiento territorial, la RAPE,2 y de
poltica pblica para el desarrollo, determinando el desarrollo desde lo local hacia lo
nacional para disminuir desigualdad planteando en trminos claros la actuacin pblicoprivada.
Para eso se parte de la siguiente pregunta: Con un instrumento de ordenamiento territorial
(RAPE) junto con las polticas pblicas enmarcadas dentro de las lneas de la RAPE es
posible hallar el camino hacia el desarrollo? La hiptesis parte de que si es posible hallar un
camino hacia el desarrollo desde una perspectiva regional, gracias a un instrumento de
ordenamiento territorial (RAPE) y sus polticas pblicas, esto aplicado dentro de un sector
productivo (industrial productos alimenticios- y agrcola) con actuacin pblico-privada.
El desarrollo del trabajo se dar as: estar la parte conceptual, una caracterizacin
territorial, econmica y poltica, la aplicacin de la poltica pblica y sus consecuencias
junto con las conclusiones.

Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial LOOT (Ley 1454 de 2011) Por la cual se dictan normas
orgnicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
2
RAPE: Es el acrnimo de Regin Administrativa y de Planeacin Especial.
Esta figura se ha generado desde junio del 2014 y se aprob en agosto del mismo ao y se crea con el fin de
fortalecer el desarrollo econmico y social de la regin, garantizar la ejecucin de planes y programas de
desarrollo integral y la prestacin oportuna de los servicios a su cargo (Periodico El Espectador, 2014).

[1]

Parte conceptual:

La poltica pblica que se puede definir como un programa de accin gubernamental en un

sector de la sociedad o en un espacio geogrfico (Mny y Thoening, 2002, citado por
Muller, 2006, pg. 67), considerando que este programa se puede dar por accin o no
accin y cuenta con una flexibilidad a la hora del diagnstico, de la formulacin, decisin,
implementacin y la evaluacin.
No obstante, es necesario considerar que las polticas pblicas son multidimensionales que
afectan el mayor o menor bienestar y desarrollo, dimensiones que deben necesariamente
retroalimentarse entre s y no deben quedar bajo un enfoque sectorial de gobierno y
administracin pblica. (Vargas, 2004)
Ahora, tomando lo propuesto por Velasco que toma estos programas de accin, liderados
por decisores pblicos, utilizan para su articulacin diferentes instrumentos (Velasco,
2007).
Estos se entienden como:
Categoras ideales que agrupan iniciativas desiguales que son utilizadas de manera
combinada por los responsables de las polticas. Cada instrumento responde a una
naturaleza, objetivos y carcter propio, y es su uso alternativo o simultneo el que
permitira conocer estrategias concretas de las polticas (Velasco, 2007).
En cuanto a la palabra desarrollo, se acoge a la perspectiva de Figueroa que la propone
como:
Un trmino que se usa en diferentes esferas, como verbo y/o sustantivo (). Pero no
es un concepto que solo se refiera a la accin, sino que implica un aumento, una
evolucin, un progreso. El desarrollo es un concepto que se ha utilizado () para
indicar una medida de progreso de las sociedades occidentales en la organizacin de sus
recursos y en las relaciones de intercambio de objetos materiales e inmateriales entre
los sujetos que constituyen dichas sociedades. Objetos que sern valiosos en la medida
que satisfagan las necesidades de dichos sujetos, y por lo tanto, contribuyan a su
bienestar (Figueroa Burdiles, 2012, pg. 2).
Para esto, el instrumento de la RAPE, consistente en ser entidades administrativas
establecidas como espacios de decisin, intervencin y accin gubernamental (Contraloria
de Bogot, 2012, pg. 11). planteado dentro de la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial3, este se diferencia de un rea metropolitana en cuanto este, segn Duque (2008)
son esquemas obsoletos que permiten mayores aglomeraciones, ocasionando un mal
3

Esto se contempla dentro del artculo 10 que reza as: Esquemas asociativos territoriales. Constituirn
esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificacin, las regiones de planeacin
y gestin, las asociaciones de departamentos, las reas metropolitanas, las asociaciones de distritos
especiales, las provincias administrativas y de planificacin, y las asociaciones de municipios.

[2]

manejo ambiental; adems, se vuelven manchas de aceite que afectan el equilibrio y el

desarrollo sostenible (pg.27), en cambio, con la RAPE:
Se busca fortalecer otras reas para que el desarrollo sea sostenible a largo plazo,
garantizando en especial la seguridad alimentaria y permitiendo redistribuir y reubicar a
la poblacin, y otorgando oportunidades a otros municipios de la regin, () porque el
esquema desarrolla principios de cooperacin y solidaridad y prohbe la competencia
desleal (Duque, 2008, pg. 27).
Por otra parte, contemplar las Alianzas Pblico-Privadas para la gestin y financiamiento
de las operaciones, partiendo de una definicin compartida de sus objetivos junto a una
actuacin integral y coordinada (Secretaria Distrital de Planeacin, 2013).
Todo esto se debe considerar dentro de sectores productivos que cuenten con potencialidad
suficiente dentro del territorio de la RAPE, uno de estos es el sector industrial, otro es el
sector agrcola, un cultivo especifico.

Caracterizacin territorial, econmica y poltica: Qu se tiene?

El territorio de la Regin Administrativa y de Planificacin Especial comprende la Ciudad

de Bogot y los departamentos de Boyac, Cundinamarca, Meta y Tolima.
De acuerdo con el estudio elaborado por la Universidad Nacional de Colombia para la
Secretara Distrital de Planeacin (SDP) en 2009, la Regin Central del pas es un rea
geogrfica que se caracteriza por la presencia de la cordillera oriental, que la atraviesa de
suroccidente a nororiente; su extensin representa el 13,7 % de la superficie del pas
(156.605 km2) y en su conjunto, estas cinco (5) entidades territoriales suman 316
municipios. (Comit Tcnico de la RAPE Regin Central, 2014)
Las actividades econmicas que son relevantes de las entidades son las siguientes:
Departamento

Actividades
principales

econmicas

Bogot

Actividad inmobiliaria y
alquiler
de
vivienda
14,5%; Comercio (10,5%),
Intermediacin financiera
(9,4%), El resto de la
Cundinamarca
industria (8,1%) Servicios
a las empresas excepto
servicios financieros e
inmobiliarios
(8,0%).
Promedio 10.1%

Departamento

Actividades
principales

econmicas

Resto de la industria (13,0%),

Alimentos, bebidas y tabaco
(8,0%) Cultivo de otros
productos agrcolas (7,4%).
Promedio 9.47%

[3]

Boyac

Extraccin de petrleo
crudo y de gas natural;
servicios de extraccin de
petrleo y de gas, excepto
prospeccin; extraccin de
Meta
uranio y de torio (12,6%),
Resto de la industria
(10,3%) Cultivo de otros
productos
agrcolas
(9,1%). Promedio 10.6%

Tolima

Servicios sociales, comunales y personales (19,3%); agricultura,

ganadera, caza, silvicultura y pesca (15,2%); explotacin de minas y
canteras (13,4%); establecimientos financieros, seguros, actividades
inmobiliarias y servicios a las empresas (10,8%); comercio, reparacin,
restaurantes y hoteles (10,7%); industria manufacturera (8,2%);
construccin (7,7%). Promedio 10.5%

Extraccin de petrleo crudo

con 31,0%, Construccin de
obras de ingeniera civil con
26,7%
Extraccin
de
minerales no metlicos y
transporte por va area; ambos
con 22,2%. Promedio 25.5%

Fuente: (Departamento Nacional de Estadisticas, 2012)

Diseo: Propio
Aqu se puede constatar que la industria en general es un sector que mantiene un
comportamiento mixto dentro de la regin, ya que est muy cerca del promedio o lo supera,
haciendo posible focalizar la intervencin estatal para generar crecimiento del sector dentro
de la regin y convertirse en un motor para el desarrollo; sin olvidar que dentro de las
entidades territoriales que conforman la Regin Central se genera el 40% de la riqueza
nacional.
En cuanto a la caracterizacin poltica se puede considerar lo pretendido dentro de las
distintas administraciones, segn la Contralora de Bogot, dentro de:
El Plan de Desarrollo Bogot Humana en el eje No. 2, en su Artculo 32. Programa
Bogot, Territorio en la Regin a travs de tres proyectos: Institucionalizacin de la
integracin regional, Cooperacin regional y Coordinacin del desarrollo regional.
Mientras que en el Plan de Desarrollo Cundinamarca Calidad de Vida la intencin de
regionalizacin se ve reflejada en el Objetivo, Fortalecimiento de la regin y
funcionalidad del territorio y en su programa Integracin Regional (Contraloria de
Bogot, 2012).

Aplicacin de la poltica pblica instrumentalizada hacia el sector industrial

(industria de productos alimenticios) y sus consecuencias: Cmo hacerlo?

La poltica pblica en accin se debe considerar que los territorios no son campos de
maniobras sino actores (Moncayo, 2004), que se potencializan con el sector industrial y
[4]

del sector agrcola, requiriendo de la necesidad de fortalecer el capital social existente para
incidir frente a la desigualdad frente al ndice de Desarrollo Humano de la ONU4 que
muestra los niveles de desarrollo de 2011, en la siguiente tabla:
Tabla No. 1:
ndice de Desarrollo Humano de la ONU de 2011 del territorio de la RAPE
Departamento

IDH

Bogot

0,904

Boyac

0,842

Cundinamarca

0,837

Meta

0,822

Tolima
0,804
Fuente: (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo , 2011, pg. 403)
Diseo: Propio
Por otra parte, es necesario considerar lo propuesto por Oslak en cuanto a la satisfaccin de
demandas, en el caso presentado sera la industrializacin, y la resolucin de problemas,
planteando que el funcionamiento de una sociedad; elementos los cuales pueden ser
alternativamente atendidos por el Estado, por el mercado y/o por organizaciones de la
sociedad civil, as como por diferentes combinaciones de estas instancias y actores (Oslak,
2014).
Si bien estas demandas se toman bajo un enfoque de crecimiento econmico, no se puede
olvidar el hecho de que se deben satisfacer necesidades materiales e inmateriales para
buscar contribuir a su bienestar cosa que debe ser de iniciativa de la poblacin para
materializarse gracias a esfuerzos estatales, de la sociedad civil o con iniciativa privada.
Adicionalmente es necesario considerar que a la hora del anlisis, hay que realizarlo con
un enfoque sector-regional (Moncayo, 2004, pg. 317).
Para ello se propone al sector industrial en cuanto este provee primero gran variedad de
campo de accin para la poltica pblica y se puede encadenar con otros sectores
productivos, y dada la potencialidad del territorio favorece diversos cultivos, que en el caso
del territorio de la RAPE Regin Central podra ser el cacao, ya que, para el ao 2012,
segn Fedecacao, Cundinamarca produjo 944 toneladas, Tolima produjo 1.986 y Meta
1.023 estas de cacao, para el caso de Boyac, es menor la produccin pero se cuenta con la
variedad fina de aroma, aunque si se quiere insertar a la cadena global de valor es
pertinente inclinarse por esta variedad en cuando el cacao colombiano fue declarado por la
ICCO, como fino y de aroma () y solo tiene esa distincin el 5% del grano mundial
4

Es un indicador de desarrollo humano por pas o sub-territorios propuesto y elaborado por el PNUD para
medir el nivel de desarrollo humano de un territorio (PNUD, 2014)

[5]

(Proexport Colombia, 2012, pg. 3) sin olvidar que aumenta la demanda del cacao y supera
niveles histricos de precios internacionales (BioComercio Colombia, 2012, pg. 11) e
incluso se ha planteado su posible desaparicin para el ao 2020.5
Con respecto al sector se le puede apostar en cuanto es un sector que se convierte en el
requisito necesario para avanzar y progresar (Berzosa Alonso-Martnez, 2008, pg. 52) ya
que el sector exige una poltica moderna de desarrollo industrial, articulada con las otras
polticas (Moncayo, 2004, pg. 350) ya que en Colombia se dio un modelo de desarrollo
que no alcanz las fases ms complejas tecnolgicamente y que son las que ofrecen
externalidades y linkages6 (Lotero, Restrepo, & Franco, 2004) junto con el cambio de
poltica [esto entendido como la mayor liberalizacin de la economa que] profundiz la
desindustrializacin del pas, y especialmente el estancamiento de la diversificacin y
transformacin productiva (Lpez, 2010, pg. 242).
Ahora, para hacerle frente a esto sera pertinente tomar los siguientes subsectores de la
industria para hallar un camino hacia el desarrollo:

La industria de productos alimenticios: Esta complementando lo planteado a la

propuesta de potencializar el cultivo de cacao variedad fina de aroma con el fin de
crear una marca propia para la comercializacin en distintas presentaciones.
La industria TIC en cuanto se ha presentado un diagnostico plasmado por Moncayo
en el que muestra que los potenciales sectores para desarrollar son los sectores salud
y tecnologas (Moncayo, 2004)7.
No obstante, todo esto se deber sustentar con mayor profundidad.
Para el accionar de la RAPE Regin Central se debe contar con voluntad poltica y con una
descentralizacin plena junto con una burocracia propia y robusta8, con el fin de cumplir
sus objetivos.
No obstante esto se podra realizar acogiendo la perspectiva de los modelos de gobernanza
urbana de Jon Pierre que son cuatro: el gerencial, el corporativista, el pro-crecimiento y el
modelo de bienestar.
Del modelo gerencial se puede decir que:

Esto visto en el peridico El Espectador (2014) Chocolate se acabara para el ao 2020.

http://www.elespectador.com/noticias/actualidad/chocolate-se-acabaria-el-ano-2020-articulo-488358
6
Vnculos.
7
Esto en la actualidad se refleja en las inversiones realizadas por el MINTIC, en el marco del Plan Vive Digital
que muestra de que dentro del territorio de la RAPE ha tenido con alto capital invertido, como mnimo
setenta mil millones por cada ente territorial.
8
Siguiendo a Evans nos coloca que: If egalitarian societies with robust public bureaucracies provide the
most fertile ground for synergistic state-society relations (Evans, 1996, pg. 1129).
Esto traduce que si las sociedad ms igualitarias con burocracias pblicas robustas son las que generan un
campo ms frtil para las relaciones de sinergia entre el mbito pblico y privado.

[6]

Se enfatiza la necesidad de competencia entre los diferentes servicios y el

empoderamiento de los consumidores. Esto para crear un estilo pblico-privado,
orientado al mercado, en donde es el consumidor -y no los funcionarios electos- el
que decide que servicios sern ofrecidos y sus respectivos proveedores. (Pierre,
1999 )
En cuanto a la gobernanza corporativista, Pierre la presenta como la que:
Retrata al gobierno local como un sistema democrtico y participativo en donde se
incluye a los grupos y a las organizaciones sociales en el proceso poltico () y
para esto participan los lderes de las organizaciones y las instituciones polticas,
posee como objetivo del modelo principal la distribucin y asegurar que los
intereses de las organizaciones moldeen los servicios y las polticas urbanas.
(Pierre, 1999 )
Con respecto al modelo pro-crecimiento, se hace referencia a:
La estructuracin de la relacin concertada entre lo pblico y lo privado para tomar
acciones que lleven a acelerar la economa () con el objetivo de tener crecimiento
econmico a largo plazo y sostenible () con la participacin de la elite cntrica y
los funcionarios electos. (Pierre, 1999 )
Y del modelo de bienestar se considera como:
Un tipo particular de marco poltico, econmico y urbano, () en que las ciudades
tienen un crecimiento limitado en la economa local y su principal flujo de capital
viene a travs del sistema de bienestar, quedando en gran dependencia frente al
Estado, con el objetivo a corto plazo de soportar la afluencia de recursos del Estado
para las economas locales y a largo plazo una redistribucin y un mnimo
intercambio con el capital privado. (Pierre, 1999 )
Si bien estos modelos se aplican a la gobernanza urbana, se podra considerar pertinente su
uso con un enfoque regional, combinando dichos modelos de la siguiente forma:
El modelo de bienestar a corto plazo, un periodo gubernamental, luego el modelo
corporativista y que dure un mediano plazo, despus el de gestin a corto plazo y por
ltimo el modelo de pro-crecimiento.
Este orden por siguientes motivos:
En cuanto al modelo de bienestar en cuanto Colombia a pesar de la descentralizacin, los
recursos financieros son centralizados y sera pertinente que dicho modelo fuese poltica de
estado a corto plazo. El modelo corporativista quedara en este orden en cuanto termina
promoviendo la democracia participativa, acorde a la posible realidad de un posconflicto,
no pos-acuerdo. El modelo de gestin o gerencial se le ubica en ese lugar en cuanto genera
el estilo de gobierno pblico-privado que busca la eficiencia, orientndose dentro de las
[7]

lgicas de mercado. En cuanto al modelo pro-crecimiento se considerara como un ultimo

estado en cuanto trabaja las lgicas del consenso con la intervencin de la ciudadana,
funcionarios de la elite cntrica y actores pblicos y privados, dinmicas que se daran en
Estados con cultura poltica participativa y menores niveles de desigualdad, cuestiones que
requieren cambios a largo plazo,
No obstante, es necesario reiterar que el desarrollo va ms all del crecimiento econmico
para replantear la concepcin de ver al ser humano slo al servicio de la economa () y
se d la distribucin del ingreso con criterios de equidad (Ortega-Montes, 2008, pgs. 291292). Esto por medio del instrumento de la RAPE acogiendo la perspectiva de los modelos
de gobernanza anteriormente expuestos como la fase de decisin de la poltica pblica.
Para la implementacin es necesario considerar la puesta en marcha de los instrumentos,
uno de ellos son las Alianzas pblico-privadas9, bajo reglas claras en funcin de beneficiar
a la poblacin de la Regin y usando sosteniblemente los recursos, sin dejar de lado la
posibilidad de concebir otras posibilidad desde los gremios de la regin, la comunidad en
general o a partir de la esfera estatal.
Para esto, se podra dar dentro de una zona franca10 para establecer la cadena productiva
generada por el cultivo de cacao variedad fina de aroma con el fin de generar una marca
propia e insertarse tanto en el mercado nacional como internacional. Para esto se puede
concebir como importante la existencia de la Zona Franca Permanente GEA 11 que se
encuentra ubicada en el municipio de Chiquinquir, Boyac y () hace parte del sector
Agroindustrial y planea tener varias lneas de produccin (Hurtado Escobar, Morales Cely,
& Diaz Morales, 2014).
Esta zona franca se puede considerar como la ms factible en cuanto es la primera de su
tipo sumado a que Boyac puede llegar a tener un papel central a la hora de implementar
los procesos de industrializacin y de cultivo de cacao fino de aroma, sin hacer desmerito
de los dems territorios de la Regin.
Ahora si bien, se ha dado un nfasis al desarrollo econmico no se puede olvidar la
dimensin local y social, que se debe materializar implementando cada beneficio [lnea de
accin] de la RAPE, esto de manera simultnea y transversal con voluntad poltica con el
fin de que el instrumento (RAPE) sea poltica de estado y no de gobierno o de gobiernos.
9

Un punto interesante sobre las Alianzas pblico privadas es que Solo se podrn realizar proyectos bajo
esquemas de Asociaciones Pblico Privadas cuyo monto de inversin sea superior a seis mil (6000) salarios
mnimos (artculo No 3, Pargrafo No 1)
10
Las zonas francas son reas geogrficas delimitadas del territorio nacional, en donde se desarrollan
actividades industriales de bienes y de servicios o actividades comerciales, bajo una normatividad especial
en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de
Colombia., 2011).
11
Es un proyecto que se crea bajo la resolucin No. 12652 el 21 de Diciembre del 2010 y ha sido visibilizada
en la prensa, en estas notas: http://www.elespectador.com/noticias/economia/zona-franca-agroindustrialarticulo-286102 y http://www.portafolio.co/negocios/arranca-la-zona-franca-agroindustrial-gea

[8]

Conclusin:
Para cerrar se puede destacar la necesidad y la posibilidad de generar desarrollo que incida
en el bienestar de la poblacin de la RAPE Regin Central. En este documento se enfatiza
el desarrollo bajo el parmetro del desarrollo econmico, que implica el crecimiento, pero
este no debe ser el nico parmetro puesto que es importante considerar el desarrollo social
que implica la actuacin y provisin del Estado de servicios con capacidad de disminuir la
desigualdad. Todo esto implica voluntad poltica, descentralizacin plena junto con
burocracia propia y robusta, que sea visible y para beneficio de la poblacin. Esto realizable
segn los modelos de gobernanza retomados por Pierre considerando que toma elementos
que caben dentro del Estado colombiano en todos sus niveles, aunque queda pendiente el
reto de generar las dinmicas pertinentes para su materializacin y perdurabilidad.
En cuanto a la implementacin se ha considerado la decisin de inclinarse por los sectores
escogidos en cuanto poseen gran potencial dentro del territorio, ya que se ha contado con la
existencia de estos sectores durante los ltimos aos y las condiciones del territorio lo
permiten para generar crecimiento y disminuir la desigualdad, partiendo de la necesidad de
generar y fortalecer el capital social existente.
Aqu se reitera una vez ms que es latente la necesidad de generar desarrollo en su
dimensin local y social, que se debe dar fortaleciendo el capital social y al ordenamiento
territorial, siendo este un proceso complejo y un reto. Por su complejidad y la amplia
necesidad de generar consensos queda pendiente el reto, que no se logra abarcar aqu en
profundidad, de generar investigacin y participacin alrededor de esto.

[9]

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[10]

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[11]