Legislativo Pós 1988

Mesa da Cmara dos Deputados
55 Legislatura 2015-2019
1a Sesso Legislativa
Presidente Eduardo Cunha
1 Vice-Presidente Waldir Maranho
2 Vice-Presidente Giacobo
1 Secretrio Beto Mansur
2 Secretrio Felipe Bornier
3a Secretria Mara Gabrilli
4 Secretrio Alex Canziani
Suplentes de Secretrio
1 Suplente Mandetta
2 Suplente Gilberto Nascimento
3a Suplente Luiza Erundina
4 Suplente Ricardo Izar
Diretor-Geral Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretrio-Geral da Mesa Mozart Vianna de Paiva
CMARA DOS DEPUTADOS

DIRETORIA LEGISLATIVA
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
COORDENAO EDIES CMARA
Diretora: Helosa Helena S. C. Antunes
DIRETORIA DE RECURSOS HUMANOS
Diretor: Rogrio Ventura Teixeira
CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO
Diretor: Paulo Antonio Lima Costa
COORDENAO DE PS-GRADUAO
Diretor: Andr Sathler Guimares
Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810
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Projeto grfico Giselle Sousa
Diagramao Mariana Rausch Chuquer
Reviso Seo de Reviso
SRIE
Relatos de pesquisa
n. 4
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Legislativo ps-1988 [recurso eletrnico] : reflexes e perspectivas / organizadores Andr Sathler, Ricardo
Braga. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2015.
299 p. (Srie relatos de pesquisa ; n. 4)
ISBN 978-85-402-0303-7
1. Brasil. [Constituio (1988)]. 2. Poder legislativo, Brasil. I. Sathler, Andr. II. Braga, Ricardo. III. Srie.
CDU 342.52(81)
ISBN 978-85-402-0302-0 (papel)
ISBN 978-85-402-0303-7 (PDF)
Sumrio
Apresentao
Organizao e funcionamento do Congresso Nacional

Presidencialismo de coalizo e o design institucional
no Brasil: o que sabemos at agora? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Timothy J. Power
Um dilema em perspectiva: leituras e releituras do

presidencialismo de coalizo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Ricardo de Joo Braga
Andr Sathler Guimares
Parlamento brasileiro e polticas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Ricardo Chaves de Rezende Martins
Fbio de Barros Correia Gomes
A funo educadora dos partidos polticos no Brasil: mais do

que uma agenda de pesquisa, uma responsabilidade social . . . . . 139
Ana Lcia Henrique
Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas
Funo comunicativa e interacional do Parlamento

O Parlamento brasileiro e as novas mdias: balano da
experincia recente da Cmara dos Deputados . . . . . . . . . . . . 183
Antonio Teixeira de Barros
Cristiane Brum Bernardes
Malena Rehbein Rodrigues
Parlamentos e novas tecnologias: fortalecendo a representao

poltica atravs de ferramentas de e-participao . . . . . . . . . . . 223
Cristiano Faria
Srgio Braga
Formao do corpo legislativo

O perfil da Cmara dos Deputados pela tica do
financiamento privado das campanhas . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
Bruno Wilhelm Speck
Joo Luiz Pereira Marciano
Sobre os autores
293
Apresentao
Este livro rene uma srie de trabalhos sobre o Poder Legislativo brasileiro,
com nfase para a Cmara dos Deputados, no contexto institucional da vigncia da Constituio de 1988, a Constituio Cidad e organizado em trs blocos temticos. Comea com um panorama sobre como o Legislativo se organizou na ambincia institucional dessa que a sexta experincia republicana
nacional, e quais resultados tm sido gerados; passa por um bloco sobre como
o Legislativo tem buscado se comunicar e interagir com a sociedade, na perspectiva de assegurar direitos de participao poltica como direitos de cidadania; e finaliza com uma reflexo sobre o modo como o Legislativo formado e
como isso afeta seu comportamento (individual e coletivo). Trata-se, portanto,
de um precioso passeio sobre trs dimenses importantes para o Parlamento
como poder, como instituio e como organizao coletiva.
O primeiro bloco, que rene a maior quantidade de artigos, tem como proposta
compreender a lgica organizativa e funcional do Congresso no contexto ps1988. Quase que inevitvel, dada a preeminncia que adquiriu o conceito quando se trata de estudar o Legislativo brasileiro contemporneo, o bloco inicia-se
com dois textos focados em discutir o presidencialismo de coalizo. Timothy J.
Power, diretor do Centro Latino-Americano da Universidade de Oxford e pesquisador de longa data da realidade brasileira, abre o livro com um captulo
intitulado Presidencialismo de coalizo e o design institucional no Brasil: o
que sabemos at agora? Focando os quase trinta anos da experincia democrtica da sexta repblica, o autor analisa a realidade institucional do Legislativo
brasileiro a partir de recortes da literatura produzida sobre o assunto ao longo
do tempo, demonstrando como houve mudanas repentinas no debate institucional que se configuraram de forma claramente dialtica, passando pelo ciclo
tese-anttese-sntese. Destaca-se do seu trabalho a possibilidade de acomodao tanto das vises pessimistas quanto das otimistas no tocante ao desempenho do Congresso Nacional no ambiente institucional em tela.
Ricardo de Joo Braga e Andr Sathler Guimares, no captulo Um dilema em
perspectiva: leituras e releituras do presidencialismo de coalizo, fazem um esforo complementar s ideias de Power, ao olhar primeiro para o fenmeno e ento buscar referncias na literatura para realizar uma aproximao hermenutica quelas. Ao final de seu percurso, os autores so capazes de mostrar como
o conceito do presidencialismo de coalizo ganhou vida e foi incorporado como
chave analtica da realidade institucional brasileira, inclusive pela grande mdia.
Os dois artigos seguintes, ainda no bloco de organizao e funcionamento do
Congresso Nacional, focam nos resultados que o Poder Legislativo tem sido
capaz de produzir no contexto institucional que vivenciamos. Ricardo Chaves
de Rezende Martins e Fbio de Barros Correia Gomes empreendem um extenso esforo de compreenso da capacidade gerativa do Parlamento em termos
de disponibilizao de polticas pblicas para a sociedade. Em O Parlamento
brasileiro e polticas pblicas, enfocam duas grandes reas de extrema relevncia para as sociedades modernas, sobretudo em termos de preocupaes
permanentes para os governos: a educao e a sade. J Ana Lcia Henrique
vai enfatizar a atuao dos partidos polticos e a aquisio por eles de uma
relevante funo de educao para a democracia criada pelo sistema poltico
brasileiro, que so as fundaes partidrias, as quais, por sua vez, operam a
partir de infraestrutura disponibilizada pelo Parlamento. A funo educadora
dos partidos polticos no Brasil: mais do que uma agenda de pesquisa, uma responsabilidade social um captulo com informaes ricas e pouco exploradas
em termos da literatura.
O segundo bloco temtico do livro, integrado por dois artigos, tem como nfase a funo comunicativa e interacional do Parlamento. Antonio Teixeira
de Barros, Cristiane Brum Bernardes e Malena Rehbein Rodrigues exploram
os instrumentos comunicativos do Parlamento no captulo O Parlamento
brasileiro e as novas mdias: balano da experincia recente da Cmara dos
11
Deputados. Os autores transcendem a dimenso instrumental dos canais e

instrumentos de comunicao institucional, resgatando a conexo da funo comunicativa como fundamental para a constituio e fortalecimento da
esfera pblica e, por conseguinte, da democracia. Em Parlamentos e novas
tecnologias: fortalecendo a representao poltica atravs de ferramentas de
e-participao, Cristiano Faria e Srgio Braga focam nas novas tecnologias,
buscando demonstrar como elas trouxeram outras possibilidades e dimenses
aos processos de representao e participao poltica. Os autores trabalham
as relaes e as tenses entre representao e participao polticas por meio
de uma anlise dos impactos das novas tecnologias de informao e comunicao sobre o processo legislativo.
O artigo final, que condensa o ltimo bloco temtico do livro, trata do processo de formao do corpo legislativo federal, a partir do tema do financiamento
de campanhas, de forma associada ao comportamento legislativo. Embasado
em ricos dados de pesquisa tratados com ferramentas estatsticas, o captulo
O perfil da Cmara dos Deputados pela tica do financiamento privado de
campanhas, de autoria de Bruno Wilhelm Speck e Joo Luiz Pereira Marciano, traz um recorte interessante sobre o assunto, inclusive ao demonstrar
como as fontes de verbas do financiamento eleitoral impactam a alocao de
cargos nas comisses permanentes da Cmara dos Deputados.
Reunindo os olhares de pesquisadores do Mestrado Profissional em Poder Legislativo da Cmara dos Deputados e os de estudiosos de outras instituies,
nacionais e internacionais, este livro consegue trazer mltiplas perspectivas
sobre o Parlamento brasileiro no primeiro quarto de sculo da vigncia da
Constituio Cidad uma contribuio rica e profunda para os estudiosos
do tema. Boa leitura!
Andr Sathler e Ricardo Braga, organizadores.
Organizao e
funcionamento do
Congresso Nacional
15
Presidencialismo de coalizo e
o design institucional no Brasil:
o que sabemos at agora?
Timothy J. Power
A democracia brasileira aproxima-se dos trinta anos de idade. Mesmo aps

trs dcadas de experincia, a questo do design institucional continua no
corao dos debates em andamento sobre a sustentabilidade da democracia
brasileira, e a reforma poltica permanece na agenda dos trs poderes republicanos.1 Porm, na ltima dcada o debate se deslocou consideravelmente, e os
cientistas polticos brasileiros gravitaram na direo do conceito de presidencialismo de coalizo, como uma nova lente atravs da qual se poderia enxergar o debate institucional. O presidencialismo de coalizo no existe somente
no Brasil, ainda que no haja dvidas de que os cientistas polticos brasileiros
sejam os responsveis pela maioria das mais estimulantes e inovadoras contribuies para a compreenso do funcionamento do presidencialismo multipartidrio. Como observadores estrangeiros da literatura, e beneficirios desses
ricos insights, nosso objetivo neste artigo examinar o que se sabe sobre o
presidencialismo de coalizo at o presente.
Este ensaio, que tem como propsito (super)simplificar e destilar uma literatura vasta, procura entender o presidencialismo de coalizo como um subproduto de um debate muito mais antigo e amplo sobre design institucional.
1
Para pesquisas recentes sobre o debate da reforma poltica no Brasil, ver os livros editados por Avritzer
e Anastasia (2006), Soares e Renn (2006) e Nicolau e Power (2007).
No se trata do primeiro esforo nesse sentido: algumas snteses panormicas excelentes j foram realizadas por Amorim Neto (2002a), Armijo, Faucher e Dembinska (2006), Cintra (2007), Santos e Vilarouca (2008), e Cheibub e Limongi (2010). Pretendemos nos esforar para transcender esses ricos
ensaios em dois aspectos.
Primeiro, dedicamos grande ateno s mudanas repentinas no debate institucional ao longo do tempo. Segundo, argumentamos que a extensiva literatura sobre as instituies polticas brasileiras pode ser vista como tendo
assumido uma forma claramente dialtica. Brevemente, de forma telegrfica,
apontamos essa dialtica ao afirmar a tese, a anttese e a sntese. Na primeira
dcada da democracia brasileira, predominava uma viso altamente negativa
das instituies polticas do pas, mas na segunda dcada (por volta de 1995)
uma interpretao revisionista muito bem-sucedida comeou a fincar razes.
Os revisionistas reivindicavam que os partidos polticos importavam e que
o presidente podia governar em concertao com eles. Os argumentos antagnicos da disfuncionalidade e da funcionalidade fizeram com que o debate
mostrasse sinais de estagnao, mas nos anos mais recentes um modelo sinttico que os brasileiros chamam de presidencialismo de coalizo comeou
a oferecer um largo guarda-chuva analtico para muitas vertentes diferentes
de pesquisa sobre instituies polticas. As vantagens do presidencialismo de
coalizo so de duas naturezas. Como argumentaremos a seguir, o modelo
emergente empiricamente persuasivo, aproximando-se bastante da realidade
da governana democrtica brasileira na era ps-Real. Alm disso, o presidencialismo de coalizo , de certa forma, uma grande unificao dos modelos
anteriores, no sentido de que possibilita a acomodao simultnea de insights
tanto dos pessimistas quanto dos otimistas.
17
Os diagnsticos iniciais da disfuncionalidade

Nos primeiros anos aps a transio democrtica de 1985, a maioria das avaliaes influentes sobre a democracia brasileira eram tanto fortemente institucionalistas quanto fortemente pessimistas. Como os argumentos centrais so
amplamente conhecidos, no iremos revisit-los em profundidade. Na literatura de lngua inglesa, muitas das hipteses dominantes foram lanadas em
artigos influentes por Barry Ames (2003) e Scott Mainwaring (2001), os quais
viriam a se transformar em livros de referncia, ambos posteriormente traduzidos e publicados no Brasil. Para sermos transparentes, registre-se que ns
tambm endossamos essas generalizaes pessimistas em alguns de nossos
trabalhos anteriores. Mas um erro comum no Brasil associar esses argumentos apenas a brasilianistas. Trabalhos anteriores sobre a Nova Repblica, de
Lamounier e Meneguello (1986), Reis (1988), Almeida (1993), e Kinzo (1993) j
tinham lanado hipteses similares. Ademais, justo dizer que em seu ceticismo sobre a adequao das instituies polticas nacionais, esses pensadores brasileiros foram acompanhados pela maioria dos formadores de opinio e
meios de imprensa. Os argumentos crticos, tanto dos brasileiros quanto dos
brasilianistas, indicavam vrias deficincias graves: fragmentao partidria,
conduzindo a um presidencialismo permanentemente minoritrio; fraqueza
interna dos partidos; sistema eleitoral que inibia a accountability; federalismo
robusto e um concomitante excesso de atores com poder de veto (veto players).
Como, sob essas condies, poderia o presidencialismo multipartidrio funcionar no Brasil?
Muitas dessas anlises partiam de algo incontroverso: a extrema fragmentao partidria. Dado um dos mais fragmentados sistemas do mundo o
nmero efetivo de partidos parlamentares em 2013 superior a 10 quase uma certeza que o partido do presidente, no Brasil, nunca vai controlar a
maioria dos assentos no Congresso. O maior partido na atual legislatura, o
Partido dos Trabalhadores (PT) controla apenas 17% dos assentos na Cmara
dos Deputados, e o segundo maior (o PMDB), 15%. Dada a assustadora matemtica do apoio congressual, e tambm considerando que a sobrevivncia do
xecutivo no depende da lealdade dos que nominalmente apoiam o presidenE

te, a combinao de presidencialismo com extrema fragmentao partidria foi
vista como fonte possvel de resultados imprevisveis (MAINWARING, 1993a;
1993b). Apesar de que, como argumentamos a seguir, esses resultados sejam
vistos como mais previsveis hoje, h ocasionalmente episdios que salientam
certas fragilidades do sistema note-se que mesmo quando o Executivo constri uma coalizo ampla, os partidos podem e de fato abandonam o presidente em votaes-chave. Um exemplo clssico aconteceu em fevereiro de 2005,
quando apesar de ter construdo uma massiva coalizo pr-governamental na
Cmara dos Deputados, o governo Lula no conseguiu assegurar a eleio de
seu candidato predileto para a Presidncia da Cmara dos Deputados (ao invs, os deputados escolheram o malfadado Severino Cavalcanti). Em dezembro
de 2007, o presidente no conseguiu convencer o Senado a renovar a CPMF,
apesar de uma ampla maioria governista na Cmara Alta e do fato de que o
imposto era uma das chaves da poltica fiscal desde o Plano Real, em 1994.
Em maio de 2012, apesar de ter um apoio, aparentemente slido, de 70% da
legislatura, a presidente Dilma foi forada a vetar 12 dos 32 artigos do Cdigo
Florestal, mandado para a sua mesa pelo Congresso.
Os crticos tambm argumentam que, exceto por um punhado de partidos
esquerda e claro que o PT de longe o mais importante , os partidos brasileiros so amplamente desprovidos de ideologia e disciplina. Muitos partidos
topam tudo so vistos como tendo organizao fraca, plataformas genricas
e baixos nveis de continuidade (MAINWARING, 2001). Em uma legislatura
tpica (quatro anos), um em cada trs dos legisladores federais vai trocar de
partido, alguns mais de uma vez (MELO, 2004). A troca de partidos um fato
objetivo, mas h tambm uma dimenso subjetiva: os polticos acreditam que
as eleies so uma questo individual, e eles acreditam que o mandato pertence e eles mesmos, ao invs de aos partidos (POWER; ZUCCO, 2011). A personalizao das eleies se estende ao financiamento da campanha, tornando
as eleies no Brasil surpreendentemente dispendiosas (SAMUELS, 2002).
A variante brasileira de lista aberta com representao proporcional, que
usada em combinao com altas magnitudes distritais, vista como indutora
19
de alta fragmentao, baixa institucionalizao de partidos e mnima fidelidade partidria.

Dois outros desafios institucionais para a democracia brasileira so as relaes
Executivo-Legislativo e o federalismo robusto. Nas relaes Executivo-Legislativo, os presidentes brasileiros controlam muito do poder de definio da
agenda (agenda-setting). Mais de 85% de toda a legislao adotada desde 1985
teve sua origem no Poder Executivo, geralmente por via de decretos presidenciais (FIGUEIREDO; LIMONGI 2006, p. 258). Os presidentes tambm tm
um alto grau de discrio quanto ao gasto pblico, porque cabe ao Congresso
apenas autorizar o Oramento, enquanto ao Executivo compete efetivamente
realizar o gasto (PEREIRA; MUELLER, 2004). A situao reativa do Congresso
torna a vida legislativa desinteressante para muitos polticos ambiciosos.
O fato de os legisladores federais usualmente preferirem assumir postos no
Executivo compreensvel no contexto do federalismo brasileiro. A Constituio de 1988 devolveu mais do que a metade das receitas centrais para os estados e os municpios, tornando os postos executivos subnacionais (os 5.500 prefeitos e, especialmente, os 27 governadores) extremamente atrativos. Os postos
executivos subnacionais controlam oramentos e tm poderes de contratao
e demisso, fatores essenciais na carreira dos polticos brasileiros. Governadores de estado so considerados importantes atores extra-legislativos: uma
vez que que normalmente dominam as suas bancadas estaduais no Congresso,
os presidentes precisam negociar com eles por diversas vezes, especialmente
com relao a gastos e dvida (SAMUELS; ABRUCIO, 2000). verdade que os
anos do governo FHC mudaram a equao federal em favor de uma maior centralizao, especialmente com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal
e com a privatizao de vrios bancos estaduais perdulrios. Apesar disso, as
eleies estaduais ainda so centradas nas candidaturas governamentais, e os
presidentes precisam viver com as consequncias nacionais das eleies subnacionais. Governadores, atuais e passados, so tambm candidatos naturais
a disputarem a Presidncia: esse foi o caso nas eleies presidenciais de 2006 e
2010 e quase certo que acontecer tambm em 2014.
Considerando as prticas presidenciais, os crticos concluem que o design institucional da democracia brasileira favorece um estilo fortemente clientelista
de poltica. Todos os sistemas polticos tm relaes do tipo clientelista (cliente-patro), mas, no Brasil, a concentrao de poder no Executivo faz com que
o nmero de patres seja pequeno e o de clientes potenciais seja grande. No
nvel nacional, os presidentes precisam oferecer portflios de cargos para diferentes partidos, em troca de apoio legislativo (ABRANCHES, 1988; AMORIM
NETO, 2002b), enquanto no nvel subnacional os polticos se alinham em cadeias de comando verticais, que se estendem dos prefeitos municipais, passando pelos governadores e chegando poderosa Presidncia (SAMUELS, 2003).
Essas relaes horizontais e verticais so lubrificadas por favores, empregos e
clientelismo oramentrio em ingls, pork (HAGOPIAN, 1996; BEZERRA,
1999; AMES, 2003). As regras do jogo so conhecidas de todos os atores polticos e o ajuste s mesmas inevitvel. Aps vinte anos linchando a poltica tradicional, o PT tomou o poder em 2003 e rapidamente concluiu que no tinha
opo a no ser seguir as prticas, consagradas pelo tempo, de troca de empregos e recursos por apoio de governadores e parlamentares (HUNTER, 2007), o
que desmotivou muitos apoiadores de longo prazo de Lula (e.g. SADER, 2005).
Se a interpretao exposta soa familiar, porque essa situao permaneceu,
amplamente inquestionada, na primeira dcada do Brasil ps-autoritrio. Em
meados de 1990, o diagnstico da disfuncionalidade era sabedoria convencional no estudo das instituies polticas brasileiras e, por extenso, no estudo na democracia brasileira (LAMOUNIER; MENEGUELLO, 1986; POWER,
2000). Os livros de Mainwaring (2001) e Ames (2003) foram marcos nesse
caminho. Com abordagens multidimensionais, ambos enfatizaram a lista
aberta com representao proporcional como a origem da ingovernabilidade percebida do Brasil. Ames foi provavelmente o mais holstico dos crticos,
associando lista aberta com representao proporcional; presidencialismo;
federalismo; poltica oramentria e (in)disciplina partidria em um nico e
abrangente paradigma, que atestava o impacto deletrio das instituies polticas sobre a poltica pblica e o bem-estar social. Segundo Ames, simples-
21
mente no se podia esperar que os presidentes governassem bem dada essa

catica matriz institucional.
Em meados de 1990, o Brasil era amplamente percebido como um caso problemtico de presidencialismo multipartidrio. Em parte, certamente, devido
subperformance, objetivamente constatvel, do novo regime democrtico,
especialmente no perodo de 1987 a 1993, que combinou baixo crescimento,
hiperinflao e presidentes impopulares. A situao mudou dramaticamente
com o Plano Real, em 1994, que acabou com a hiperinflao, particularmente
a partir da posse de Fernando Henrique Cardoso na presidncia, em 1995. A
aliana de apoio a Cardoso (baseada sobretudo no PSDB e no PFL) foi a primeira experincia de coalizo governamental sustentada com sucesso desde o
perodo de Kubitschek. Tanto as relaes polticas horizontais (Executivo-Legislativo) quanto as verticais (presidente-governadores) parecem ter sido muito
melhor coordenadas do que antes, e o presidente Fernando Henrique Cardoso
logo alcanou algumas realizaes impressionantes, tais como a estabilizao
financeira, o ajuste estrutural e a reforma administrativa. No de surpreender,
portanto, que cerca de um ano ou dois aps a posse de Cardoso, comeassem a
aparecer algumas anlises revisionistas sobre as instituies brasileiras.
O desafio revisionista: uma viso mais

otimista da governabilidade brasileira
As razes da interpretao revisionista das instituies polticas do Brasil podem ser parcialmente localizadas no cambiante ambiente poltico domstico,
como destacado anteriormente, mas tambm no desenvolvimento de novas
perspectivas analticas sobre as instituies polticas. Nesse caso, o divisor
de guas foi o trabalho de Shugart e Carey, Presidents and assemblies (1992),
o primeiro grande estudo comparativo sobre presidencialismo, antes da publicao do livro de Jos Antonio Cheibub, Presidentialism, parliamentarism
and democracy, em 2007. Shugart e Carey levaram o presidencialismo multipartidrio a srio e tentaram identificar os tipos de regras eleitorais, poderes
presidenciais e dinmicas partidrias que estavam correlacionadas a esse tipo

de regime, particularmente na Amrica Latina. O trabalho focou fortemente
as escolhas constitucionais eestruturais. Valendo-se da escolha racional, especialmente da teoria agente-principal (delegao), Shugart e Carey observaram
que essas escolhas iniciais apresentavam certos padres. Onde quer que os
constituintes tivessem boas razes para acreditar que a governabilidade seria
difcil de alcanar no futuro (e.g., devido fragmentao partidria), eles optaram por certas instituies concebidas para lubrificar o processo poltico. Essas poderiam incluir poder de agenda presidencial, competncia para legislar
por decreto, centralizao das deliberaes legislativas, ou maiorias folgadas
para emendar a constituio. Essas instituies eram vistas com uma qualidade preemptiva: eram claramente voltadas para corrigir os problemas inerentes
ao presidencialismo multipartidrio.
No Brasil, Figueiredo e Limongi (1999, 2000) foram os primeiros a identificar a presena dessas instituies corretivas na Constituio de 1988 e na
reorganizao legislativa que imediatamente a seguiu. Eles enfatizaram duas
variveis: o poder presidencial e a existncia de centralizao de liderana na
Cmara dos Deputados. O chefe do Executivo brasileiro tem direitos de iniciativa legislativa muito amplos; tem o direito de requisitar urgncia para a
maioria das proposies; e, sob certas condies, pode legislar por decreto. O
esmagador poder de agenda do presidente faz com que o Congresso seja essencialmente reativo, e explica porque mais de 75% das leis aprovadas no perodo
democrtico ps-1985 tenham sido apresentadas pelo Executivo. Tanto Santos
(2003) quanto Figueiredo e Limongi (2006, 2007) contextualizaram essas reformas em uma perspectiva histrica, destacando que no perodo democrtico
de 1946-1964 os papis do presidente e do Congresso eram quase invertidos, e
acrescentado que o fortalecido poder de agenda presidencial era provavelmente o fator de maior diferena entre aquele e o atual regime democrtico. Em
termos de organizao legislativa interna, Figueiredo e Limongi atestaram a
importncia da Mesa Diretora (o corpo diretivo da Cmara dos Deputados) e
especialmente do Colgio de Lderes, o qual centralizou a autoridade nas mos
de um nmero bem pequeno de lderes de bancadas. Contrastando com Ames,
23
que lamentou o excesso de veto players nas relaes Executivo-Legislativo,

Figueiredo e Limongi defenderam que o Colgio de Lderes tinha reduzido o
nmero de atores congressuais a um pequeno nmero de parlamentares.
Em vez de tratar suas duas variveis independentes separadamente, Figueiredo
e Limongi trabalharam com o efeito interativo do poder presidencial fortalecido e a centralizao da organizao legislativa, ao mesmo tempo. O resultado
benfico, na viso dos autores, era a governabilidade. Diferentemente de Ames
e Mainwaring, que assumiram uma viso extramuros da legislatura, ao focar
no sistema eleitoral, Figueiredo e Limongi desenvolveram um modelo intramuros, que focou nas regras internas do Congresso. A concentrao de poderes no Colgio de Lderes gerou taxas de disciplina partidria no plenrio mais
altas do que se poderia esperar sob as condies de lista aberta e representao
proporcional. Como os deputados individualmente tm pouco ou nenhum poder, os efeitos pulverizantes do sistema eleitoral encontram um sinal de pare
na rampa do Congresso, sendo completamente contrabalanados pelas regras
vigentes (Regimento Interno), que governam a vida interior. Esse modelo intramuros permitiu a Figueiredo e Limongi defenderem que os partidos importam, que os presidentes negociam com partidos e no com parlamentares
individuais e/ou grupos suprapartidrios, e que o comportamento no plenrio
razoavelmente previsvel e consistente. Em resumo, essa interpretao sustenta que o Brasil eminentemente governvel: presidentes minoritrios tm
meios de obter apoio legislativo mediante negociaes com os partidos.
A crtica revisionista de Figueiredo e Limongi foi desenvolvida como uma srie de ensaios em meados da dcada de 1990, tendo sido finalmente publicada como livro em 1999. Ao longo do caminho, ela foi muito endossada, parte
porque era solidamente argumentada, parte porque era um antdoto refrescante para a onda de pessimismo que a precedera, e parte porque oferecia
uma explicao para o que estava acontecendo com base nos anos do governo
FHC (governabilidade fortalecida e estabilidade poltica). O sucesso da crtica inspirou outros acadmicos a buscarem mais segredos da eficincia na
teia de instituies polticas brasileiras, tanto do lado do Legislativo quanto do
Executivo. Por exemplo, Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) examinaram
a formao de cartis legislativos na Cmara dos Deputados, enquanto Santos

(2003) enfatizou a ascenso das comisses aps a reorganizao legislativa de
1989. Pereira e Mueller (2004) dedicaram ateno a outro grande poder corretivo presente na Constituio brasileira de 1988: a palavra final do Executivo
sobre a liberao das emendas oramentrias. O grau em que os presidentes
usaram esse poder discricionrio de gesto oramentria para assegurar resultados legislativos favorveis no pode ser subestimado. Os instrumentos de
governabilidade so muitos, e, alm disso, o perodo FHC sugere que eles podem ser efetivamente utilizados.
A mensagem geral dessa literatura revisionista era: quando se olha mais de
perto, encontram-se regras e instituies que fazem com que o presidencialismo multipartidrio brasileiro funcione. O apelo do diagnstico de Figueiredo
e Limongi foi tal que, por volta do final da dcada de 1990, esse tinha se tornado a sabedoria convencional nos crculos brasileiros de Cincia Poltica
(AMORIM NETO, 2002a). Dadas as questes lingusticas e os hiatos naturais
na repercusso de trabalhos acadmicos, levou-se algum tempo para que essa
interpretao se tornasse completamente difundida fora do Brasil. Ento, por
algum tempo, houve essencialmente duas sabedorias convencionais, com tese
e anttese convivendo simultaneamente.
Uma nova sntese? O conceito unificador

de presidencialismo de coalizo
Na dcada corrente, a literatura sobre design institucional e democratizao
tomou algumas novas direes. Robert Elgie (2005) percebeu que os termos
do debate sobre presidencialismo tinham mudado consideravelmente desde a
crtica clssica de Linz (1994). A discusso tinha se movido para muito alm
dos mritos relativos do presidencialismo ou do parlamentarismo. Como Elgie
(2005) notou, hoje h mais desagregao em relao ao tipo do regime e mais
ateno a caractersticas mais finas, ou extrnsecas, do presidencialismo e do
parlamentarismo. H mais ateno a combinaes de instituies, particular-
25
mente formas hbridas, como o semipresidencialismo. Em paralelo, reduziu-se

o carter prescritivo ou de juzo final (e.g., os perigos do presidencialismo)
e ampliaram-se os impulsos de uma cincia normal, que associa o estudo da
democratizao ao estudo das instituies polticas em larga escala, inclusive
aquelas nas democracias estabelecidas h muito tempo.
Alguns dos avanos mais promissores nos anos recentes vieram sob a rubrica
do que veio a ser chamado presidencialismo de coalizo, um conceito relevante apenas em regimes presidencialistas multipartidrios2. A cunhagem
da expresso presidencialismo de coalizo usualmente atribuda a Srgio
Abranches (1988), um dos primeiros acadmicos a reconhecer que o presidencialismo pode funcionar como parlamentarismo. Essa viso contesta dois
argumentos implcitos em Linz (1994): (1) a ideia de que o Poder Executivo no
pode ser compartilhado sob o presidencialismo, e (2) a ideia que a formao de
coalizes interpartidrias rara sob o presidencialismo. Ambas as premissas
so atualmente rejeitadas na literatura da Cincia Poltica. Elas foram feitas
em uma poca em que havia poucos dados comparativos sobre democracias
presidencialistas, mas ambos os argumentos foram rapidamente superados
quando pesquisas empricas de fato sobre o presidencialismo comearam a
ser realizadas, na dcada de 1990. As teses de doutorado de Deheza (1997),
Amorim Neto (1998) e Altman (2001) foram passos importantes para demonstrar como os presidentes latino-americanos usam uma composio multipartidria do ministrio para assegurar a governabilidade.3 Mais recentemente,
em uma anlise transnacional pioneira, Cheibub, Przeworski, e Saiegh (2004)
demonstraram que o governo de coalizo ocorre sob regimes presidencialistas
de forma mais frequente do que se supunha. Os nmeros desse estudo so impressionantes. Esses autores examinaram a formao de governos e o controle
de assentos legislativos em todas as democracias de 1946 a 1999, comparando
2
Este ensaio discute o presidencialismo de coalizo no Brasil. Para perspectivas comparadas sobre
outros casos latino-americanos, ver, entre outros trabalhos, Lanzaro (2001), Amorim Neto (2006b),
Cheibub (2007).
Confirmando a mudana emergente discutida aqui, h o fato de que a nova literatura sobre o presidencialismo de coalizo continua a ser estudada em teses de doutorado. Ver tambm Meja Acosta (2004),
Martnez-Gallardo (2005), e Martorelli Hernndez (2007).
parlamentarismo e presidencialismo e constataram que em 78% das situaes

parlamentaristas, h um governo majoritrio de coalizo (em termos de distribuio de cadeiras), e que isso tambm acontece em 66% das situaes presidencialistas. Portanto, as coalizes esto longe de serem incomuns. O que
realmente raro o estilo norte-americano de governo dividido, isto , situaes nas quais h um partido de maioria e esse partido no o do presidente.
Cheibub et al. identificaram apenas 23 casos de governo dividido, e 16 desses
aconteceram em Washington.
Apesar de o presidencialismo de coalizo ter se tornado a forma modal de
democracia na Amrica Latina, as coalizes no presidencialismo tm recebido
menos ateno na literatura do que as coalizes parlamentaristas. Esse desequilbrio no surpreendente, dado que o mais frequentemente estudado
dos sistemas presidencialistas (o dos Estados Unidos) apresenta um gabinete
monopartidrio. Alm disso, h que se esperar at que os poucos exemplos de
democracias presidencialistas multipartidrias da chamada Terceira Onda de
Democratizao existam por tempo suficiente para serem fontes para construo terica (Abranches destacou, em seu ensaio pioneiro, que o Brasil entre
1946 e 1964 era o nico caso)4. Contudo, mesmo que o nmero de casos relevantes tenha aumentado nos anos recentes, especialmente na Amrica Latina,
muitos fatores tericos militam contra uma aplicao direta da literatura poltica europeia sobre coalizo no contexto do presidencialismo. Por que no devemos generalizar a partir da experincia parlamentarista europeia? H pelo
menos duas razes, uma pertinente formao do governo e outra ao trmino
do governo.
Primeiro, sob o presidencialismo, a sobrevivncia do governo no depende da
confiana da assembleia, o que recomenda cuidado com a aplicao do conceito de formao do governo ao presidencialismo. O conceito de formao do
governo pode ser insignificante em casos de gabinetes monopartidrios, como
nos Estados Unidos, ou pode ser um complexo processo de negociao como
nas democracias presidencialistas multipartidrias da Amrica Latina mas
4
Outro caso muito debatido na literatura sobre rupturas democrticas na dcada de 1970 foi o Chile
antes de 1973. Ver Valenzuela (1994).
27
ao final o governo no precisa de mandato da legislatura para comear a operar. O governo toma posse independente de se formar ou no uma coalizo.
Segundo, um caso mais srio de flexibilidade conceitual ocorre com a noo de trmino do governo. Dadas as distintas origem e sobrevivncia
(SHUGART; CAREY, 1992) do Executivo e Legislativo, o trmino do governo
tem pouca relevncia analtica para o estudo do presidencialismo, exceto em
casos raros de impeachment e retirada do cargo5 (Linz estava certo quanto a
esse fato: na maior parte das vezes, um presidente fraco ou ruim permanece
no poder, enquanto o tempo passa dolorosamente). Com um mandato fixo e
sem necessidade da confiana parlamentar, o jogo real da poltica acontece
no perodo entre a formao e o trmino do governo, quando os presidentes
minoritrios precisam cultivar o apoio poltico de dois ou mais partidos. Essa
situao, como Cheibub et al. destacaram, notavelmente comum. Enquanto
escrevemos esse captulo, 11 entre 19 presidentes latino-americanos, democraticamente eleitos, so de fato presidentes minoritrios.
Como se pode medir o grau em que uma democracia presidencialista precisa
se basear na formao de alianas multipartidrias? Nesse contexto, as duas
medidas de fragmentao mais utilizadas so:
1. o nmero efetivo de partidos polticos na legislatura6 e
2. o tamanho do partido do presidente, o qual com certeza a linha de base a
partir da qual o presidente negocia uma coalizo.
Caso se assuma, pelo bem do argumento, que essas duas variveis so igualmente importantes, ento elas podem ser combinadas em um ndice de Necessidade de Coalizo (INC), no qual cada varivel contribui com metade do valor
do ndice. O procedimento para calcular o INC muito simples. Primeiro,
pega-se inverso da porcentagem de assentos do partido do presidente. Atualmente no Brasil, uma vez que o PT controla 17,1% das cadeiras na Cmara dos
5
Para anlises de interrupes de mandatos presidenciais e impeachments na Amrica Latina, ver

Hochstetler (2006), Prez-Lin (2007) e Llanos e Marsteintredet (2010).
No a mesma coisa que o nmero simples de partidos. Para uma explicao sobre essa medida, ver
Laakso e Taagepera (1979).
Deputados, o inverso 82,9. Depois, pega-se o nmero efetivo de partidos (no

Brasil atualmente 10,36). Multiplicam-se esses dois valores e ento divide-se
o resultado por 10, para fins de facilitar a interpretao. Chega-se ento a um
valor de INC para o Brasil, no final de 2012, de 85,88 (ver tabela 1).
Tabela 1 ndice de necessidade de coalizo em sistemas presidencialistas
latino-americanos: eleies mais recentes
Pas
Nmero
Efetivo de
Partidosa
% Cadeiras
do Partido do
Presidente
ndice de
Necessidade
de Coalizob
Ano da
Eleio
Legislativac
Presidente e seu
Partido Polticod
Brasil
10.36
17.10
85.88
2010
Dilma, PT
Chile
5.64
14.17
48.41
2009
Piera, RN
Colmbia
5.07
28.31
36.35
2010
Santos, PSUN/PU
Paraguai
3.43
2.50
33.44
2008
Lugo, APC
Panam
3.69
21.13
29.10
2009
Martinelli, CD
Guatemala
4.14
35.44
26.73
2011
Prez Molina, PP
Argentina
4.26
38.46
26.22
2011
C. Kirchner, PJ
Peru
3.97
36.15
25.35
2011
Humala, GANA
Costa Rica
3.90
42.11
22.58
2010
Chinchilla, PLN
Mxico
3.56
42.40
20.51
2012
Pea Nieto, PRI
El Salvador
3.19
36.90
20.13
2012
Funes, FMLN
Equador
3.75
47.58
19.66
2009
Correa, MPAIS
Uruguai
2.65
50.50
13.12
2009
Mujica, FA
Honduras
2.30
55.47
10.24
2009
Lobo, PN
Venezuela
1.97
55.75
8.72
2010
Chvez, PSUV
Rep. Dom.
2.01
57.38
8.57
2010
Medina, PLD
Bolvia
1.85
66.66
6.17
2009
Morales, MAS
Nicargua
1.80
68.88
5.60
2011
Ortega, FSLN
a
Assentos na Cmara Baixa ou na Cmara nica (sistema unicameral), usando a frmula
Laakso-Taagepera.
29
b
O ndice de Necessidade de Coalizo se calcula por meio da multiplicao do nmero efetivo de partidos pelo inverso do percentual de cadeiras mantidas pelo partido do presidente,
dividindo-se em seguida por 10 para fins de facilitar a interpretao.
Ano da eleio na qual a atual distribuio de assentos foi gerada, o que pode ocorrer tanto
por via da renovao parcial quanto da renovao total da legislatura. Pode ser em anos no
coincidentes com a eleio presidencial (e.g. Funes de El Salvador foi eleito em 2009, mas se deparou com uma nova legislatura eleita em 2012, e o tamanho do FMNL aps 2010 est refletido
na tabela).
d
Especifica o partido utilizado para calcular os valores na terceira coluna; o partido nominal do
presidente, independentemente se foi eleito por uma coalizo.
A tabela 1 compara a necessidade de coalizo em dezoito democracias na

Amrica Latina, no final de 2012. Como est bem claro na tabela, nenhum
outro pas latino-americano sequer se aproxima do nvel de fragmentao nas
relaes Executivo-Legislativo existente no Brasil contemporneo. Em apenas
dois casos encontram-se partidos presidenciais menores do que o PT (partido
da presidente Dilma). Um desses o presidencialismo robusto do Chile de
Piera (onde a maior coalizo interpartidria tem mais de 20 anos, e desfruta de coordenao eleitoral duradoura), e o outro o triste caso do Paraguai
de Lugo, no qual a falta de apoio legislativo do presidente o deixou vulnervel a uma substituio no estilo parlamentarista (o que finalmente aconteceu,
em circunstncias muito duvidosas, em junho de 2012). Voltando ao nmero
efetivo de partidos, nenhum pas tem sequer a metade do nmero brasileiro.
Tomando-se o INC como uma medida composta, o Brasil um extraordinrio
ponto fora da curva, porm pode-se facilmente ver na tabela que a poltica de
coalizo compe o prprio tecido do presidencialismo latino-americano.
A lio implcita para a cincia poltica comparativa a seguinte: enquanto acadmicos do parlamentarismo multipartidrio europeu focam a formao e o trmino do governo, acadmicos do presidencialismo multipartidrio
latino-americano precisam focar o cultivo de alianas partidrias heterogneas
no intervalo entre as eleies. Voltaremos ao conceito de cultivo posteriormente.
Antes de continuar a desenvolver esses pensamentos, vale ressaltar que o termo
presidencialismo de coalizo utilizado de vrias formas diferentes no Brasil.
Um uso, comumente encontrado nos crculos jornalsticos, essencialmente
como uma gria poltica para qualificar um estilo inclusivo de governana, tal
como em Itamar est praticando o presidencialismo de coalizo: Collor no o
praticou. Implica que o chefe do Executivo est aberto ao dilogo com outros
partidos, dando a eles assento na mesa de negociao, e buscando acomodar
suas demandas. Esse uso se refere a um estilo poltico, no a um quadro institucional, e amplamente compatvel com tradies duradouras da cultura
poltica brasileira, isto , pragmatismo, cooperao e conciliao das elites. Um
segundo uso da expresso presidencialismo de coalizo simplesmente descritivo, referindo-se, em um sentido muito restrito, a um design institucional. O
presidencialismo de coalizo uma resposta matemtica ao problema de um
presidencialismo com minoria permanente (ver tabela 1), sendo uma forma de
reunir maiorias legislativas essa a maneira que o termo utilizado em trabalhos de Cincia Poltica produzidos fora do Brasil.
Um terceiro uso do termo, que evoluiu ao longo da ltima dcada nos crculos
de cientistas polticos brasileiros, refere-se a uma forma mais ampla de compreenso da arquitetura institucional da democracia brasileira e s suas concernentes prticas polticas. Presidencialismo de coalizo nessa acepo utilizado como um resumo da totalidade de formas nas quais a macropoltica se
adaptou Constituio de 1988, inclusive em termos de estratgias de alianas
lideradas pelo Executivo; respostas partidrias aos incentivos do Executivo;
variveis institucionais auxiliares que afetam esses relacionamentos (poder de
agenda presidencial, regras legislativas internas); clientelismo e poltica de trocas; relaes intergovernamentais e os numerosos efeitos colaterais no comportamento eleitoral e recrutamento poltico. A expresso no apenas um
resumo para a poltica brasileira de fato, mas tambm um proto-paradigma
para analis-la. Esse terceiro uso da expresso amplo e abstrato, ainda que
destaque o poder presidencial e a poltica de coalizo como as duas variveis
na governabilidade brasileira. No restante deste artigo, vamos nos apoiar nesse
terceiro e conotativo sentido de presidencialismo de coalizo, atualmente o paradigma analtico dominante dentro dos setores institucionalistas da Cincia
Poltica brasileira.
31
O principal insight do presidencialismo de coalizo simples. Os presidentes brasileiros precisam se comportar como primeiros-ministros europeus.
Os chefes do Executivo necessitam combinar ministrios multipartidrios e
blocos de votao no plenrio. No Brasil, amplamente reconhecido que o
presidencialismo de coalizo se tornou a melhor prtica de coordenao Executivo-Legislativo sob as presidncias de Fernando Henrique Cardoso (19952002), Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-presente).
Esses trs lderes se destacaram por suas amplas, heterogneas e geralmente
sustentadoras coalizes congressuais. Desde 1995, tornou-se rotina para os
presidentes comandar at 70% de deputados fiis na Cmara dos Deputados
(FIGUEIREDO, 2007, p. 190). As coalizes legislativas so portanto no apenas superdimensionadas (no sentido de que renem nominalmente mais
membros do que o necessrio para a aprovao legislativa), mas tambm desconectadas (no sentido de que os partidos que compem a aliana no so
ideologicamente contguos uns aos outros). A concepo alternativa uma
coalizo compacta e ideologicamente coerente, com o mnimo de votos necessrios para vencer foi sacrificada no altar da governabilidade. O exagero
no tamanho da coalizo reflete, sem dvida, o desejo de parlamentares oportunistas de se alinharem ao Executivo, mas tambm sugere uma expectativa
presidencial de que haver alguma indisciplina e defeces. Coalizes superdimensionadas e desconectadas so, assim, uma forma de seguro poltico: o
objetivo proteger o programa legislativo do presidente por vrias formas de
supercompensao poltica.
Os estudos empricos sobre o presidencialismo de coalizo no Brasil ainda
esto na sua infncia, mas j podem ser divididos em dois grupos. O primeiro foca a composio do ministrio, enquanto o outro examina as estratgias
de gesto da coalizo ao longo do tempo. Pelo bem da simplicidade, vamos
nos referir a esses estudos como composio e cultivo. O mais influente
estudo no grupo composio de autoria de Octavio Amorim Neto (2002b,
2006b, 2007), que reuniu dados sobre cada configurao ministerial no regime
democrtico ps-1985.7 Amorim Neto mostrou que os presidentes brasileiros

governam, essencialmente, concordando em compartilhar o poder Executivo,
e.g. ao alocar diferentes posies ministeriais a outros partidos, de forma muito parecida a um primeiro-ministro italiano ou israelita. Um dos principais
insights desse trabalho que a coalescncia do gabinete definida como o
grau de proporcionalidade entre as cadeiras mantidas pelos partidos pr-presidente no plenrio da Cmara e a sua parte no portflio ministerial um
importante preditor do sucesso legislativo do presidente. Em sua contribuio
ao livro de Morgenstern e Nacif (Legislative politics in Latin America), Amorim Neto examinou votaes nominais dos blocos pr-presidentes na Cmara
dos Deputados, tendo encontrado que a disciplina da coalizo positivamente
correlacionada coalescncia do gabinete e negativamente com a quantidade
de tempo decorrido do mandato presidencial. Amorim Neto (2006a) tambm
descobriu que os padres de formao do ministrio esto associados s estratgias legislativas dos presidentes, um achado confirmado por Pereira, Power,
e Renn (2005, 2008). Os presidentes tendem a indicar indivduos no partidrios (tecnocratas) para ministrios quando planejam legislar por decreto, mas
um alto grau de coalescncia de gabinete induz os presidentes a depender mais
das leis ordinrias.
Estudos do tipo cultivo esto comeando a examinar como a poltica de
alianas administrada ao longo do tempo pelo chefe do Executivo, um fenmeno que Pereira, Power e Renn (2005, 2008) chamaram de gesto da coalizo. A expectativa subjacente que a formao do ministrio, sozinha, uma
estratgia insuficiente para garantir o sucesso legislativo, e que os presidentes
(ampliando suas estratgias bsicas de tamanho da aliana e coalescncia de
gabinete) vo buscar selar essas coalizes instveis com outras formas de cola
poltica, como o controle da agenda, o clientelismo oramentrio e o uso seletivo das prerrogativas presidenciais. Em um artigo recente, Raile, Pereira e
Power (2011) argumentam que em um sistema presidencialista baseado em
coalizes, o Executivo tem que se defrontar com pelo menos trs tradeoffs in7
Para uma discusso da abordagem de Amorim Neto e uma extenso do perodo coberto pelos dados
ao perodo democrtico de 1946/1964, ver Figueiredo (2007).
33
terconectados, concernentes a como gerenciar sua coalizo. Um o tamanho:

o Executivo precisa decidir se vai convidar poucos ou muitos partidos para
tomar parte no governo. Um segundo tradeoff consiste na distribuio das
preferncias ideolgicas dentro da coalizo. O presidente pode montar uma
aliana muito homognea, apenas com partidos que esto situados do mesmo
lado do espectro esquerda-direita, ou pode optar por formar uma coalizo heterognea, com partidos de famlias ideolgicas distintas. Um terceiro tradeoff
foi o identificado por Amorim Neto: o compartilhamento do poder entre os
membros da coalizo, entendido em termos da porcentagem dos ministrios
que so alocados a cada partido pr-presidente. Os ministrios podem variar
de mais coalescentes (proporcionais) a mais monopolsticos (isto , os portflios acabam nas mos de um ou de poucos membros da coalizo).
Raile, Pereira e Power (2011) defendem a hiptese de que as maiores coalizes,
que tm maior heterogeneidade ideolgica e alta concentrao de poder (s
custas dos outros membros da coalizo), podem ser complexas de se manter.
Eles demonstram que, desde 1995, Cardoso e Lula gerenciaram esses problemas com a ajuda de quatro instrumentos: ajuste contnuo das trs variveis
mencionadas acima (tamanho, heterogeneidade e proporcionalidade do apoio
da coalizo no Congresso), mais o uso de pork (clientelismo oramentrio).
Esses instrumentos, at o momento, tm sido tratados separadamente, mas
Raile et al. os integraram em uma perspectiva analtica nica a caixa de ferramentas do presidente que esses autores propem como um proto-modelo
para a anlise da governabilidade no presidencialismo multipartidrio.
Entretanto, nem toda a nova literatura sobre o presidencialismo multipartidrio no Brasil se encaixa facilmente nas categorias de composio ou cultivo.
Outros estudos tratam das consequncias dos padres anteriormente discutidos, mostrando que o presidencialismo de coalizo no pode ser desconsiderado como uma causa em busca de um efeito. Taylor (2008), Goldfrank e
Wampler (2007) associam os episdios recentes de corrupo aos requisitos
das alianas polticas. Santos (2003) ilustra como a organizao interna e a
produo legislativa do Congresso so afetadas por coordenao interpartidria entre partidos pr-presidentes, enquanto Lemos (2005) demonstra que a
superviso do Executivo pelo Legislativo tambm contingente em relao

lgica da coalizo. Alston et al. (2005) ampliam o modelo de modo a abranger
padres de gasto pblico e outros resultados de polticas pblicas. De fato, a
vasta maioria dos novos trabalhos sobre a democracia brasileira reconhece o
presidencialismo de coalizo como um modelo mestre implcito para a pesquisa. Em vinte anos, o presidencialismo de coalizo evoluiu de ser descrito
como um dilema (ABRANCHES, 1988) para ser compreendido como a poltica ordinria (ZUCCO JUNIOR, 2007).
Presidencialismo de coalizo como

um modelo unificador
O objetivo de um texto como esse simplificar a literatura, no torn-la mais
complicada do que j . Sob o risco da generalizao, temos argumentado que
as avaliaes das instituies polticas brasileiras evoluram de um diagnstico de disfuncionalidade, na primeira dcada da democracia, para alardearem
uma viso revisionista dos segredos da eficincia, na segunda dcada, e, finalmente, para uma possvel convergncia sinttica, na terceira. Isso obviamente uma supersimplificao, tanto temporal (as datas no so to precisas)
quanto terica (alguns trabalhos ainda esto presos ao extremo otimismo ou
pessimismo). Apesar disso, vlido detalhar um pouco mais o que consideramos sntese, no sentido dialtico. Como um modelo analtico, ser que o
presidencialismo de coalizo realmente transcende as abordagens que o precederam? Pode servir como uma grande unificao de insights prvios, e.g.
um guarda-chuva terico para a pesquisa emergente sobre como as instituies do Brasil democrtico realmente funcionam?
Argumentamos que o presidencialismo de coalizo de fato prov um modelo
mestre que pode unir as contribuies mencionadas, tanto dos pessimistas
quanto dos otimistas. A primeira onda de crticas s instituies polticas brasileiras reivindicava que os presidentes no poderiam governar em um ambiente institucional to problemtico, enquanto os revisionistas defendiam
35
que tinham identificado mecanismos que tornavam o ato de governar um

processo relativamente tranquilo. O primeiro grupo destacava os efeitos pulverizantes e antipartidrios das leis eleitorais brasileiras, enquanto o ltimo
defendia que esses efeitos podiam ser contrabalanados pelo poder de agenda presidencial e pelas regras internas do Congresso. A viso mais ampla do
presidencialismo de coalizo pode incorporar tanto vises extramuros quanto intramuros da legislatura. O modelo compatvel com todas as premissas
seguintes. A lista aberta com representao proporcional realmente causa o
multipartidarismo extremo; o presidencialismo multipartidrio permanente
gera problemas graves para a ao coletiva; esses problemas para a ao coletiva so tratados pelo Executivo por meio do impressionante poder de agenda
e, do lado do Legislativo, por regras de centralizao; os presidentes precisam
agir como primeiro-ministros em sistemas parlamentaristas multipartidrios,
cultivando o apoio de outros partidos ao compartilhar o poder com eles; os
presidentes enfrentam muitos dos mesmos riscos que os primeiros-ministros,
encarando ameaas e chantagens e os altos custos de manter os parceiros da
coalizo satisfeitos; e na medida em que os presidentes podem neutralizar alguns desses riscos, eles podem alcanar sucesso legislativo empregando algumas ou todas de suas ferramentas de governo.
Como um modelo, o presidencialismo de coalizo aceita que o presidencialismo multipartidrio um formato no amigvel para os presidentes, mas
tambm reconhece que um sistema autorregulador, capaz de gerar medidas corretivas e preemptivas, voltadas para assegurar a governabilidade, como
Shugart e Carey (1992) anteciparam. Contudo, se h de se avanar com esse
modelo, no se pode assumir que os segredos da eficincia simplesmente cancelam os desafios objetivos existentes, na base de um-para-um. A equao no
se soluciona to facilmente. Mesmo com as inovaes institucionais, como
a autoridade presidencial de governar por decreto ou as regras indutoras de
partidoarquia na Cmara dos Deputados, o sistema requer que os presidentes trabalhem duro para implantar suas perspectivas partidrias, bem como
para exercer seus poderes constitucionais. por isso que precisamos de mais
estudos do tipo cultivo, isto , sobre como os presidentes se engajam na gesto da coalizo.
A crescente literatura sobre mudanas polticas no Brasil (GEDDES; RIBEIRO
NETO, 1999; BEZERRA, 1999; AMES, 2003; SAMUELS, 2002; PEREIRA;
MUELLER, 2004) um bom comeo. Os poderes extremamente discricionrios desfrutados pelo presidente do Brasil em questes oramentrias no podem ser generalizados para outros pases, mas so a chave para a compreenso
da cola poltica que mantm a coalizo unida. Os equvocos feitos pelo governo
Lula em 2004-2005, quando o escndalo do mensalo ameaou a sobrevivncia
poltica do presidente, mostraram que algumas vezes difcil para os presidentes gerenciarem a composio e o cultivo ao mesmo tempo. O ministrio
original de Lula foi grosseiramente composto majoritariamente por seu prprio
partido, o PT, e ele ou ao menos pessoas de seu crculo ntimo apaziguou
parceiros descontentes da coalizo por meio da concesso de pagamentos ilegais (RAILE; PEREIRA; POWER, 2011). Para entender como o presidencialismo de coalizo funciona, precisamos de mais anlises contextuais de como os
parceiros da aliana so supercompensados ou subcompensados.
Contudo, uma agenda para pesquisas futuras sobre o presidencialismo de coalizo no deve focar exclusivamente nas categorias da composio e do cultivo. At o presente, a literatura tem deixado escapar uma dimenso avaliativa
que nos ajudaria a compreender o perodo do regime democrtico ps-1985
como um todo. A nfase at agora tem sido em como o presidencialismo de
coalizo resolve a equao da governabilidade (com governabilidade sendo
compreendida como o apoio legislativo ao presidente), com pouca ateno a
como o sistema pode degradar a qualidade da democracia. Com relao ao
ltimo ponto, cinco questes vm imediatamente mente.
A primeira questo, que merece exame de forma a responder anlise de Ames
(2003), sobre o processo de formulao de polticas se o presidencialismo de
coalizo leva a um excessivo incrementalismo e/ou a uma diluio poltica.
A segunda questo em que medida o presidencialismo de coalizo degrada a identificao pr-eleitoral dos governos, o que tem sido defendido como
37
uma das vantagens representacionais do modelo presidencialista (SHUGART;

CAREY, 1992). Seguindo esse argumento, e destacando que muitos partidos
brasileiros regularmente aparecem nas coalizes governamentais, independentemente do presidente no poder, uma terceira questo se o presidencialismo de coalizo est associado generalizada baixa reputao da classe poltica
no Brasil. Uma quarta questo pode preparar olhares mais normativos para
algumas regularidades empricas descritas nos novos estudos do tipo cultivo:
ser que a centralizao do clientelismo oramentrio (pork), e pagamentos
irregulares erodem a accountability horizontal e vertical? A quinta e ltima
questo concerne a como o presidencialismo de coalizo perpetua um padro
fortemente pr-Executivo na macropoltica brasileira. o fortalecimento presidencial definido em termos de instituies corretivas consagradas na
Constituio de 1988 um aspecto desejvel da democracia representativa?
Se no, como ento pode ser reformado? Essa ltima questo chama nossa
ateno para o que Amorim Neto (2008) chamou de o efeito do cobertor curto, que inerente a todas as escolhas constitucionais: se voc cobre sua cabea, voc descobre seus ps. Em outras palavras, o aprimoramento do poder
de agenda presidencial (para alcanar governabilidade) implica uma legislatura reativa (a qual pode erodir a qualidade da democracia). Esse tradeoff entre governabilidade e accountability foi recentemente explorado por Chaisty,
Cheeseman e Power (2014).
Essas questes podem e devem ser examinadas ao passo em que a literatura se
move de uma fase revisionista para uma sntese; autores como Santos (2006)
j esto discutindo propostas para o fortalecimento legislativo. No momento,
contudo, a literatura ainda parece focar na descrio e explicao dos novos
padres de governabilidade observados em Cardoso e Lula. Embora o presidencialismo de coalizo atualmente parea fornecer um modelo mestre promissor para a pesquisa futura, ainda no sabemos se nossos principais achados
vo acabar se revelando efeitos episdicos. O presidencialismo de coalizo tem
uma adeso bem melhor realidade aps 1995, durante a era Cardoso-Lula, do
que em relao ao comparativamente catico perodo democrtico anterior.
Ns no podemos ainda ter certeza das razes para tanto. Ser que isso se
deve a polticos formidveis, como Cardoso e Lula, que elevaram a liderana presidencial a um novo nvel? Essa hiptese rejeitada explicitamente por
Figueiredo e Limongi (2007, p. 182). Ser porque a estabilizao econmica
ps-1994 criou condies muito mais favorveis para o apoio legislativo aos
presidentes? porque fatores globais e domsticos tm moderado a polarizao ideolgica no Brasil ao longo do tempo? Ou simplesmente devido a um
processo cumulativo de aprendizado poltico a democracia pela tentativa e
erro? Nosso palpite seria que h alguma verdade em todas essas explicaes,
mas particularmente na ltima. Ao realizar a construo de alianas superdimensionadas e desconectadas, que reuniram antigos inimigos ideolgicos,
Fernando Henrique Cardoso escreveu um tipo de manual do usurio para
o presidencialismo de coalizo no Brasil. Seu livro-texto foi seguido de perto
por Lula e o seu sucesso relativo pode influenciar as escolhas estratgicas dos
futuros presidentes. Essa uma hiptese que precisa ser testada de forma a
afastar efeitos episdicos e idiossincrasias presidenciais. Apenas com o tempo
e pesquisas adicionais saberemos se o presidencialismo de coalizo brasileiro
o nico jogo na cidade, ou se a histria simplesmente tem nos pregado peas.
REFERNCIAS
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Um dilema em perspectiva: leituras e

releituras do presidencialismo de coalizo
Criao humana, como tudo o mais

Se todos esquecessem o que Parlamento, no existiria o Parlamento. Em Braslia, haveria um prdio pomposo, embora pouco funcional, com duas torres e
duas cpulas majestosas, compondo um impressionante conjunto arquitetnico. Mas no existiria Parlamento. O Poder Legislativo pertence categoria dos
fenmenos cuja existncia depende de seus conceitos. Trata-se de uma construo, que assume diferentes contornos, em diferentes pases. A Alemanha,
por exemplo, reconhecida hoje como democracia parlamentarista, at meados
do sc. XIX ainda no tinha Parlamento, no reconhecia a liberdade de expresso e no respeitava o direito a reunies coletivas, ou seja, no tinha tolerncia por ideia alguma que se desviasse, fosse por um fio de cabelo, da antiquada
noo do direito divino dos reis. (HEILBRONER, 1996, p. 132)
A realidade do Parlamento brasileiro tambm reflete aspectos scio-histrico-culturais prprios, evoluindo com e fazendo evoluir a sociedade, oscilando
entre a vanguarda e a retaguarda do processo decisrio nacional. Vrios fatos histricos marcaram fortemente momentos especficos do Poder Legislativo brasileiro, sobressaindo-se as transies entre regimes autoritrios e
emocrticos com suas ordens constitucionais especficas. No presente, vid

venciamos um perodo republicano, fundado constitucionalmente em 1988,
trazendo, em sua gnese, uma mistura de elementos do perodo autoritrio
imediatamente anterior (1964/1985) e do perodo democrtico precedente
(Repblica de 1946). Na ocasio mesmo em que nascia o novo perodo republicano e democrtico, cunhou-se uma expresso que viria a denominar as relaes entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no seio de sua configurao
institucional: presidencialismo de coalizo.
Portador da definio de um quadro poltico-institucional e tambm, de forma
algo sutil, de uma viso negativa sobre o sistema poltico brasileiro, o conceito
de presidencialismo de coalizo foi apropriado pela mdia e consequentemente
pela opinio pblica em geral. Outros termos, mais pejorativos, foram cunhados, como presidencialismo de transao, presidencialismo de barganha, os
quais propiciam uma chave explicativa bastante eficaz ao pblico leigo, apesar
de simplificadora do comportamento parlamentar.
Este artigo pretende avaliar os desdobramentos com os quais a ideia inicial
de Abranches (1988)8 se defrontou na literatura de Cincia Poltica. Compreendido o trabalho de Abranches no contexto do debate sobre as vantagens
e desvantagens dos sistemas parlamentarista e presidencialista, h um rico
manancial de estudos sobre o assunto. Revises abrangentes da literatura
encontram-se, por exemplo, em Elgie (2004) e em Santos (2008). A presente
abordagem, ao propor leituras e releituras do presidencialismo de coalizo,
busca dialogar tambm com essa literatura, mas assume como eixo um retorno recorrente ao texto de Abranches, no procurando comprovar ou questionar a validade do conceito, antes analis-lo em vrios ngulos.
A partir da explorao semntica da ideia de dilema presente no presidencialismo de coalizo, apresentada nesta introduo, o trabalho desenvolve-se da
seguinte forma: a prxima seo trata do desdobramento imediato da discusso, em que se aprofundam as crticas ao presidencialismo moda brasileira.
A segunda seo questiona a ideia de dilema ao tratar da governabilidade do
8
A partir daqui, todas as citaes de Abranches referem-se Abranches (1988).
49
sistema e a apresentao de novas perspectivas tericas e empricas sobre as

relaes Executivo-Legislativo. A terceira seo apresenta uma crtica reivindicao de singularidade brasileira, ao se retomar pressupostos tericos
e achados empricos sobre coalizes de governo em diversos contextos, explorando sobretudo os governos minoritrios e de partido nico. Finalmente,
busca-se refletir sobre o conceito em dilogo com o cenrio poltico-institucional brasileiro.
Outros dilemas: um corpo ou um

ajuntado de membros?
Abranches publicou o artigo no qual cunhou a expresso presidencialismo
de coalizo em 1988, ano da elaborao da nova Constituio Federal e apenas trs anos aps o fim da ditadura no Brasil. Do ttulo Presidencialismo de
coalizo: o dilema institucional brasileiro j se pode antever que o assunto seria tratado sob uma perspectiva pouco alvissareira, tendo em vista o uso do vocbulo dilema, a qualificar os termos institucional e brasileiro. O campo
semntico do termo dilema preenchido por conotaes de cunho negativo,
como situao embaraosa com duas sadas difceis ou penosas.9 Algum que
se encontra diante de um dilema precisa tomar uma deciso necessariamente
difcil, uma vez que implica escolher entre alternativas bastante divergentes.
No seu artigo, Abranches no deixa claro quais seriam as opes implicadas
no dilema institucional brasileiro. Quando cita o termo, apenas anuncia as dificuldades inerentes a uma das opes, quer seja, um sistema presidencialista
com base legislativa multipartidria, a refletir o grande nmero de parceiros
e a dificuldade de agregao e coordenao de sua ao. So exemplares dessa
postura as seguintes citaes:
o dilema institucional brasileiro define-se pela necessidade de se encontrar um
ordenamento institucional suficientemente eficiente para agregar e processar
Dicionrio Aurlio.
as presses derivadas desse quadro heterogneo, adquirindo, assim, bases mais

slidas para sua legitimidade, que o capacite a intervir de forma mais eficaz na
reduo das disparidades e na integrao da ordem social. (ABRANCHES, p. 6)
o dilema que se apresenta a identificao do limite de tolerncia dos parceiros,
que depende da posio das lideranas polticas e de fatores a elas externos
ligados sua relao com as bases, os grupos de militantes e as faces parlamentares , de um lado, e da reao dos interesses organizados na sociedade, de
outro. (ABRANCHES, p. 17)
Em outros momentos de seu texto, contudo, Abranches deixa mais claro que
sua anlise enderea-se quase que exclusivamente situao de uma coalizo
com grande nmero de parceiros e com mais diversidade ideolgica sob o sistema presidencialista, compreendida pelo autor como a praticada pelo Brasil
poca e historicamente (no perodo democrtico de 1946/196410). O fato
de Abranches no dedicar muita ateno opo de coalizo com pequeno
nmero de parceiros, ou eventualmente, no coalizo, pode ser derivado da
sua compreenso de que tal configurao seria invivel por natureza, o que
questionvel. Cheibub (2007, p. 114) levantou dados sobre casos de governabilidade com partidos minoritrios, tendo encontrado 21 coalizes de minoria
e 53 minorias de partido nico em democracias presidencialistas. Contudo,
tal perspectiva era ainda inexplorada na literatura poca, e a alternativa
ao dilema seria possivelmente um sistema parlamentarista, entendido como
portador de caractersticas inerentes voltadas governabilidade e cooperao entre os poderes. Visto dessa forma, chega-se s duas opes difceis do
dilema: um presidencialismo inerentemente instvel pelos elementos que o
configuram e um parlamentarismo assombrado pela breve e fracassada experincia de 1961-196311.
10
Que Abranches compreendia o presidencialismo de coalizo como tendo sido vivenciado durante o
perodo da Repblica de 1946 pode ser constatado por: O Brasil praticou o modelo presidencialista,
federativo, proporcional e multipartidrio ao longo da Repblica de 1946 e retornou a ele com a
Nova Repblica.
11
Ressalte-se que, conforme argumentado, Abranches no explicita quais seriam as opes do dilema,
anunciado no ttulo de seu artigo. Porm, na sua segunda nota de rodap (p. 8), afirma que a presente
anlise no pretende ajudar a elucidar todo o dilema institucional brasileiro, mas apenas seu componente poltico e, especificamente, aquele associado ao regime constitucional de governo.
51
Abranches (p. 10) escrevia no exato momento em que se discutia a nova configurao institucional brasileira, fato reconhecido em seu texto:
a ordem institucional da Nova Repblica s ser definida, no plano macropoltico, com a nova Constituio. No entremeio, aplicam-se, seletivamente, dispositivos preexistentes e fortalece-se aquela tendncia, j referida, informalidade
de acordos e regras, que pode e deve ser compensada por mudanas institucionais e organizacionais de curto prazo.
Houve, reconhecidamente, forte presso, na Constituinte, pela adoo do sistema parlamentarista, vindo esse a ser descartado somente quando o Executivo (presidente Sarney) engajou-se fortemente pelo presidencialismo. Mesmo
assim, assinou-se prazo, na Constituio, para a realizao de um plebiscito
especfico sobre forma e sistema de governo, realizado em 1993.
Para Abranches, o arcabouo institucional brasileiro privilegiou a formao
de coalizes com grande nmero de parceiros e maior diversidade ideolgica,
com os riscos inerentes de instabilidade e complexidade das negociaes, com
o estmulo fragmentao e polarizao. Esses riscos somente poderiam ser
mitigados caso fossem possveis consensos parciais, compatibilizadores das
divergncias e potencializadores dos pontos em que h acordo, o que tornaria
possvel a superao de uma sobrecarga inicial de reivindicaes contraditrias (Abranches). importante notar que o autor analisa o sistema poltico
luz das demandas societais brasileiras, as quais, pari passu com a democracia
recm-estabelecida, sinalizavam como prioridades a busca da redeno da
desigualdade e da excluso. importante ressaltar como a avaliao de um sistema poltico, alm de ater-se a caractersticas prprias de seu funcionamento,
alimenta-se tambm de avaliaes sobre o quadro social e econmico do pas,
quando se assume de forma implcita ou explcita que o fazer poltica deve
ser avaliado tambm pela sociedade que ajuda a formar. Uma crtica axiologicamente negativa ao sistema poltico brasileiro, encontrada em Ames (2003),
envereda por essa linha de anlise.
A viso terica do autor sobre o sistema poltico brasileiro estava em sintonia com o pensamento dos pioneiros da escolha pblica, como Downs (1957,
p. 144), que afirma que a necessidade de formar governos de coalizo, em

sistemas multipartidrios, leva a programas menos definidos, coerentes e integrados. A formao da coalizo relaciona-se diretamente perspectiva de
que, uma vez eleitos, os membros tenham a chance de partilhar dos frutos do
governo. Segundo a viso de Downs (1957, p. 145), a quantidade de membros
nesse tipo de coalizo limitada apenas pelo nmero de assentos na legislatura e pela necessidade de formulao de ideologias suficientemente diferentes
daquelas dos partidos existentes para atrair os votos que lhes seriam destinados. A dinmica da coalizo ampla, entretanto, fica prejudicada em situaes
de crise, quando os pontos de divergncia so marcados por questes inarredveis da agenda de polticas governamentais.
A perspectiva negativa trazida pelo dilema de Abranches reforou uma linha
de reflexo terica e emprica sobre sistemas de governo e sua relao com a
estabilidade dos governos democrticos (LINZ, 1990; MAINWARING, 1990;
LAMOUNIER, 1991).
Nas dcadas de 1970 e 1980, a Cincia Poltica se defrontou com uma srie de
retornos democracia na Europa Ibrica e na Amrica Latina, o que ensejou,
no final desta ltima dcada e incio da seguinte, uma reflexo importante
sobre a relao entre sistemas de governo e estabilidade de regimes democrticos. As transies anteriores para governos autoritrios foram estudadas e
seus achados ajudavam a prescrever melhores prticas para as democracias
que renasciam, como por exemplo na discusso sobre o parlamentarismo que
se travou no Brasil na Constituinte e tambm no plebiscito de 1993.
O quadro colocado por Juan Linz (1990) e Scott Mainwaring (1990) naquela
quadra no era nada auspicioso para o futuro de regimes presidencialistas democrticos, especialmente para aqueles sob o multipartidarismo. Ambos autores identificam no presidencialismo um conflito imanente entre o chefe do
Poder Executivo e o Poder Legislativo. Dadas as opes, no mundo poltico, de
cooperao ou enfrentamento, o presidencialismo no apresentaria elementos
que garantissem a cooperao entre os poderes, ao contrrio do parlamenta-
53
rismo. Neste, a composio do Poder Executivo deriva do Legislativo, que com

ele divide a fortuna de seu desempenho.
O presidencialismo, da forma apresentada por Linz e Mainwaring, e ncastela-se
no sistema poltico. O presidente aufere sua legitimidade de uma eleio dissociada daquela para o Legislativo, assim como livre e independente para compor seu gabinete. A cooperao, que funciona mais adequadamente com um
horizonte de tempo largo para a associao entre os atores, tambm prejudicada pelo perodo fixo e determinado de sobrevivncia de um mandato presidencial (agravado pela impossibilidade, em regra, de reeleies). Um ponto
fundamental para o prognstico negativo sobre o presidencialismo seria, portanto, a dificuldade do sistema em lidar com bases parlamentares minoritrias.
O apoio insuficiente no Congresso levaria a imobilismo, consequentemente a
crises e poderia culminar em ruptura do sistema democrtico, sobretudo nas
democracias em formao12. A fixidez e estabilidade prognosticadas para um
mandato presidencial funcionariam em prejuzo da estabilidade do sistema democrtico, enquanto a plasticidade de um governo parlamentarista passvel
de ser submetido a votos de desconfiana, serem convocadas novas eleies e
constitudos novos gabinetes acabaria por preservar o sistema, apesar de instabilizar os atores.
Para Linz e Mainwaring, o partido uma unidade importante de coordenao
da ao coletiva, embora no avancem sobre mecanismos ou mesmo constataes empricas de coeso e fidelidade. O problema se daria quando os atores a
serem coordenados pelo Executivo, necessrios para a aprovao de uma agenda legislativa, estivessem fora do partido do presidente.
Uma extenso significativa do argumento, sobretudo para o caso brasileiro,
que o presidencialismo seria ainda mais disfuncional com a prevalncia do
multipartidarismo, quando a chance do chefe do Executivo ser de partido
minoritrio no Legislativo maior. A responsabilidade por sistemas multipartidrios no seria, de fato, da opo pelo presidencialismo, mas sim dos
12
Linz (1990) acrescenta que tambm seriam tpicos do presidencialismo os esforos do presidente para
agir sem depender do Congresso (bypass) e do Congresso em limitar as aes do presidente.
incentivos do sistema eleitoral, sobretudo graves em sistemas proporcionais

com distritos de grande magnitude como, ressalte-se, o brasileiro. A maior
diferena entre presidencialismo e parlamentarismo, nesse caso, no seria a
probabilidade de construo de sistemas multipartidrios, mas sim a falta de
recursos do primeiro sistema para lidar com governos minoritrios. A aproximao entre Executivo e Legislativo, no parlamentarismo, estimularia a cooperao entre ambos, e no limite haveria recursos para quebrar os impasses,
forando novas eleies ou constituio de novos gabinetes. O presidencialismo, ressalvado o impeachment13, poderia, em tese, assistir sobrevivncia
de um Poder Executivo sem apoio legislativo algum, pois isto no contraria a
lgica intrnseca do sistema.
O cerne do argumento dos autores, qual seja, a (im)possibilidade de o Executivo gerar cooperao no Legislativo, bastante convincente seja por
causa da mtua independncia, seja por no existirem instrumentos que forcem a cooperao, como no parlamentarismo. Contudo, deve ser ressaltado
que, nas obras aqui citadas de Linz, sua argumentao se desenvolve sobre
aes e relaes polticas estilizadas, sem avanar em levantamentos empricos sistemticos. J Mainwaring apresenta um levantamento emprico, mas
com foco no cruzamento de dados entre democracias estveis, no estveis
e nmero de partidos no sistema. Como se ver na terceira seo deste artigo, um melhor escrutnio terico e emprico sobre a prevalncia e forma de
funcionamento de governos minoritrios lana novas luzes sobre a reflexo
destes autores precursores.
Quanto ao trabalho de Lamounier (1991), relevante pelo foco no Brasil, devem
ser destacados dois pontos. O primeiro diz respeito nfase na indisciplina
dos partidos no Legislativo. Nos trabalhos de Linz e Mainwaring o ponto j
apresentado em gnero baseado na ausncia de mecanismos do Executivo
presidencialista para construir a fidelidade de partidos que o apoiassem e
Lamounier esposa e corrobora esta percepo para o Brasil. O pice do argumento seria que, no presidencialismo, o Legislativo ganha com um oposi13
O impeachment instrumento de ao judicial e no apenas poltico e, por isso, de difcil uso.
55
cionismo irresponsvel, denominado por Lamounier (1991, p. 85) como um

oposicionismo franco-atirador.
O segundo ponto diz respeito a uma continuidade clara com o texto de Abranches, qual seja, a efetividade do sistema poltico avaliada pelo nvel de sucesso
na resoluo dos problemas socioeconmicos enfrentados pelo pas. Quando
ambos os autores publicaram seus trabalhos (1988 e 1991), o pas conhecia os
fracassos dos planos econmicos e frustraes diante da mirade de passivos
sociais no pacificados pela democracia incipiente. Lamounier (1991, p. 85-86)
inequvoco ao afirmar que a estrutura institucional brasileira tem papel central no baixo desempenho poltico do pas:
Nosso sistema partidrio, frgil e fragmentado, no tem se mostrado capaz de
oferecer linhas de ao claras e realistas. Esta dificuldade obviamente agravada
pelo sistema presidencialista de governo, que no incentiva a corresponsabilidade e premia o oposicionismo franco-atirador, sobretudo quando o Chefe do
Executivo e a equipe econmica perdem popularidade.
(...) Algumas das deficincias apontadas (como a fragilidade partidria) vm
de longa data e foram reforadas pelo regime militar; (...) outras finalmente
devem-se prpria estrutura institucional do pas, cuja pedra angular o vigente regime presidencialista.
V-se pela obra dos trs autores tratados como o dilema institucional possua
realmente uma base de perspectiva negativa. Estrangeiros e brasileiros preocupados com o desempenho do governo no teriam dvida em admitir que o
sistema no possua o desenho adequado para processar e dar boas respostas
s presses polticas e sociais impostas pela realidade. O sistema escolhido
pelos constituintes em 1988 seria, em uma viso muito comum, o pior dos
mundos possveis. Segundo Cheibub (2007, p. 128)
Todas as caractersticas institucionais consideradas problemticas para a governabilidade parecem estar consagradas na Constituio: um regime presidencial
forte; sistema proporcional em grandes distritos para as eleies legislativas;
legislaes partidria e eleitoral permissivas (e.g., lista aberta e baixo controle

partidrio para acesso chapa).14
O impeachment de Collor, pouco tempo depois da publicao destas obras,

no deveria deixar dvida de seu acerto. O dilema machucava e a nao brasileira sofria.
Frankenstein tambm era humano

A carga negativa do dilema institucional brasileiro comeou a ser questionada em meados da dcada de 1990 com os trabalhos seminais de Argelina
Figueiredo e Fernando Limongi. Questes como indisciplina partidria, paralisia decisria, conflito Executivo-Legislativo foram avaliadas empiricamente
e reconceituadas teoricamente de forma a criar nova perspectiva sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro.
At ento as anlises sobre o Poder Legislativo nacional estavam baseadas em
macro caractersticas institucionais difusoras do poder poltico (SANTOS,
2004). O j tratado presidencialismo, o sistema proporcional de lista aberta
para escolha dos legislativos, o federalismo e o bicameralismo seriam escolhas
institucionais de larga abrangncia, que atuariam no sentido de difundir o poder poltico e assim aumentar os atores com poder de veto no sistema. A novidade referia-se valorizao da dimenso procedimental dos processos decisrios polticos (SANTOS, 2004, p. 27-8). A nova linha de explorao terica
e emprica debruava-se sobre a extenso dos poderes de agenda do governo e
a organizao interna do Legislativo. Ao contrrio das macro caractersticas
difusoras de poder, a dimenso procedimental seria concentradora.
As avaliaes empricas do Legislativo mostraram ndices de coeso e fidelidade partidria elevados (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001). Tal disciplina par14
All of the institutional features that are considered to be problematic for governance seem to have
been enshrined in the constitution: a strong presidential regime; a proportional representation
formula for legislative elections with large districts; permissive party and electoral legislation (e.g.,
open-list and low party control over access to the ballot).
57
tidria, aliada capacidade do Executivo de pautar as matrias de seu interesse (seja por medidas provisrias MPs, seja por pedido de urgncia aos seus
projetos, seja ainda pelo seu praticamente absoluto controle sobre o processo
legislativo oramentrio), fez com que a agenda governamental tivesse grande
chance de sucesso. O quadro institucional-constitucional mantinha-se desde
1988, mas a realidade poltica brasileira ganhava nova identidade pela apresentao das taxas de sucesso de projetos do Executivo e, posteriormente, pela
conduo de dois governos presidenciais de oito anos que conseguiram implementar reformas legais e aes relevantes para o pas. Questionavam-se, com
base em dados, variveis especficas do funcionamento parlamentar e tambm
o substrato de dupla crise socioeconmica e de governabilidade que prevaleceu na literatura no perodo pr-1994.
Somando-se os poderes legislativos do presidente (as iniciativas exclusivas
para determinadas matrias em especial o oramento , o uso de MPs e
os pedidos de urgncia) capacidade de os lderes congressuais definirem a
pauta (pela ao do colgio de lderes na definio da pauta e tambm pelos
pedidos de urgncia), o Executivo acaba por ser, na quadra atual, o principal
autor de propostas transformadas em lei (85%15) e consegue ver sua agenda aprovada com bastante celeridade (78%16 das suas propostas no perodo
1989-1998 so aprovadas, sendo 71%17 no decorrer do mandado de quem as
apresentou e 69%18 no mesmo ano da apresentao). Importante a destacar
que a alta disciplina partidria (89,9%19) faz com que o governo busque apoio
apenas no grupo de partidos da coalizo. De fato, tanto a base de apoio quanto a oposio apresentam alta disciplina partidria e colocam-se, em geral,
em posies contrrias.
15
FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 49. Excludas as de iniciativa do Judicirio.
16
FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 102.
17
Idem.
18
FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 103.
19
FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 111-112. Disciplina partidria refere-se porcentagem mdia de votos
do partido que seguiram a posio de seus lderes.
Outro avano importante na literatura foi a distino entre o perodo democrtico atual do Brasil e o da Repblica de 1946 (SANTOS, 2003). Ambos os
perodos compartilharam as macro caractersticas polticas apontadas acima,
mas diferenciaram-se em relao aos mecanismos procedimentais e o controle
do oramento. A Repblica de 1946, que no conheceu a centralizao de poder
no Executivo como ocorre atualmente, tinha taxas de fidelidade partidria significativamente inferiores ao perodo atual. Como aponta Santos (1997), na Repblica de 1946 o ndice de Rice20 por partido/legislatura raramente atingiu 70%,
e j na quadra atual este valor de 70% o piso de coeso encontrado. A razo
para isso seriam os procedimentos do processo legislativo, com maior atuao
do presidente da Repblica e dos lderes partidrios atualmente.
Em termos tericos, o avano apontado por esta nova literatura espelhava discusses norte-americanas sobre seu prprio Congresso, divididas nas teorias
distributivista e partidria21. Mais antiga e bem estabelecida, a distributivista (MAYHEW, 1974; WEINGAST; MARSHALL, 1983) apontava que o lcus
central de ao no Congresso seriam as comisses, e que os parlamentares
manteriam vnculos personalizados com seus eleitores em busca da reeleio.
A principal consequncia seria a produo de polticas pblicas paroquiais
(pork barrel), com significativos prejuzos para polticas de interesse nacional.
Mayhew e sua conexo eleitoral inauguram uma linha de anlise congressual
cujas premissas so a reeleio como interesse primordial do parlamentar e
a busca de benefcios focados em seu eleitorado, com custos difusos para a
sociedade, como principal meio para assegurar aquele interesse. A principal
novidade trazida pelo autor seria entender que a estrutura institucional do
Congresso se prestaria primordialmente ao atendimento dessa conexo.
20
O ndice Rice uma medida da coeso partidria, calculado pela diferena, em mdulo, da porcentagem de votos sim da porcentagem de votos no encontrada para um partido. Quanto mais prxima
de um, maior a coeso, e quanto mais prxima de zero, menor (NICOLAU, 2000). A coeso aponta a
unidade do partido em uma votao. A fidelidade encontrada ao avaliar a direo da coeso, se de
acordo com a indicao do lder, ou do governo, e a posio do partido. No texto, ao se falar fidelidade,
est pressuposta a dupla avaliao, da coeso e do direcionamento da votao em relao indicao
ou mesmo o voto do lder do partido.
21
H tambm a teoria informacional (KREHBIEL, 1990), mas que no influenciou a discusso brasileira
poca de forma significativa como as duas outras.
59
Em tal contexto, os parlamentares adotariam trs posturas distintas: publicidade, reivindicao de autoria22 e tomada de posio (MAYHEW, 1974). As
rivalidades ideolgicas no seriam to intensas a ponto de impedir diversos
arranjos entre os membros do Congresso. As combinaes, transitrias, aconteceriam a partir da criao da possibilidade de ganhos com trocas de apoio,
que emerge da pluralidade de interesses, considerados como equivalentes a
uma mercadoria, que o parlamentar transaciona com os demais (WEINGAST;
MARSHALL, 1983). Aprofundando essa viso, Weingast e Marshall concebem o Congresso como uma clearing house, liquidando a todo o tempo trocas
de apoios e interesses, com os partidos perdendo relevncia como fatores explicativos do comportamento individual dos parlamentares.
Ressalte-se que na concepo distributivista (MAYHEW, 1974; WEINGAST;
MARSHALL, 1983), os deputados representam interesses politicamente responsivos localizados em suas bases eleitorais. Esses interesses, apesar de particularizados e alcanados mediante socializao ampla dos nus, so, em
princpio, legtimos (por exemplo, a construo de uma ponte, a destinao
de verbas para a construo de um hospital local, etc.). Ou seja, embora individualizados, so interesses compatveis com alguma noo de bem comum.
No caso de relaes marcadamente clientelistas e patrimonialistas, pode ser
que esses interesses localizados refiram-se exclusivamente apropriao privada do bem pblico, troca de fatores ou coisas do gnero (formas esprias de
conexo eleitoral).
No contexto brasileiro ps-1988, com o Executivo detendo o poder de iniciativa da legislao oramentria e com a existncia de fortes restries ao poder
de emenda dos deputados sobre essas matrias, os incentivos a se fazer parte
da coalizo governamental so ainda mais fortes. Figueiredo e Limongi (2008,
p. 124) apresentam de forma sinttica o argumento dessa linha terica:
logo, o Congresso no seria apenas localista, ele pulverizaria os recursos. Pior:
dispersaria recursos por ser localista. Tais constataes esto em perfeita
22
Credit claiming, em ingls, quando o parlamentar reivindica ser o grande responsvel ou um dos principais responsveis pela adoo de certa deciso.
armonia com as vises estereotipadas acerca das prticas polticas adotadas

h
pelos parlamentares brasileiros, sejam essas vises baseadas em anlises histricas sobre a sobrevivncia do arcaico e das relaes clientelistas, sejam elas
ancoradas nos ensinamentos da moderna cincia poltica, que aponta para a racionalidade das prticas distributivistas em sistemas eleitorais como o brasileiro. Ambas as vises concordam em tomar a tendncia ao localismo e disperso
de recursos como comprovaes incontestes da distoro e da ineficincia que a
ao congressual acarretaria para a definio do gasto pblico. O critrio para a
aplicao de recursos escassos seria dado pela lgica da sobrevivncia dos prprios polticos e no da eficincia e/ou da justia distributiva.
A forma mais direta do parlamentar de assegurar recursos direcionados

especificamente s suas bases so as emendas individuais, que dependero do
no veto presidencial e, em um segundo momento, da liberao ministerial na
fase de execuo oramentria23. Ou seja, a forma mais tranquila de estabelecer e manter uma conexo eleitoral participar da coalizo governamental.
Assim, participar da coalizo consubstanciaria uma forma de apoio movido
a emendas, um quadro permanente de barganha. Evidentemente, no se trata
de questo maniquesta, conforme demonstrado pelo trabalho de Figueiredo
e Limongi (2008), no qual aparecem, inclusive, casos extremos de deputados
da coalizo, que votaram integralmente em apoio s propostas do governo
e no tiveram um centavo de execuo oramentria de suas emendas; e de
deputados da oposio, que votaram integralmente contra o governo e obtiveram alguma medida de recursos para suas emendas.
A viso distributivista encaixava-se de forma bastante adequada ao quadro de
dupla crise socioeconmica e de governabilidade pintado pelos analistas
da situao brasileira nos anos 1980 e incio dos anos 1990. Pode-se enxergar a
conexo eleitoral e o modelo distributivista em dilogo com o pensamento de
Abranches quando esse se refere pluralidade de valores e interesses antagnicos, satisfeitos em moldes clientelistas e patrimonialistas. O autor expressa
23
No se citou, aqui, a questo da aprovao da emenda individual, haja vista a existncia de acordos
institucionais quanto determinada cota de emendas individuais que os parlamentares tm direito de
apresentar e contar a aprovao como certa.
61
seu anseio de evoluo desse quadro, ilegtimo (do ponto de vista do bem comum), para outra situao:
solues estveis para a crise econmico-social no dependem apenas de medidas macroeconmicas consistentes. Requerem, concomitantemente, uma reforma organizacional do Estado que estabelea nexos mais slidos com a sociedade; a criao de espaos para formulao de aes concertadas; a recuperao da
estrutura e da capacidade de planejamento. (ABRANCHES, p. 10)
Nexos slidos com a sociedade implementados a partir de aes concertadas,

que envolvam mudanas estruturais e capacidade de planejamento podem remeter tanto a uma negao da conexo eleitoral (busca de benefcios coletivos
e difusos) quanto a novos moldes dessa conexo eleitoral (em que os benefcios, embora particularizados, sejam legtimos).
A teoria partidria, de outra forma, compreende o partido (KIEWIET;
McCUBBINS, 1993) como unidade central de coordenao da ao coletiva
no Congresso. No seria o parlamentar individual o senhor das definies de
polticas pblicas, mas sim a unidade partidria concretizada pela sua dominncia nas instncias controladoras de procedimento e substncia da agenda
congressual. A fidelidade e a coeso com relao aos partidos encontradas entre os parlamentares no Brasil por Figueiredo e Limongi (2001) demonstrava
serem esses instrumentos importantes para a coordenao da ao coletiva
no Congresso brasileiro. Ou seja, o atingimento das metas individuais dos
parlamentares, entre as quais a reeleio, passa pelo partido, como meio para
viabilizar barganhas importantes com o Executivo, ou mesmo como instncia
de p
roteo do parlamentar naquelas situaes em que ele, ao contrrio dos
interesses imediatos de sua base, tem que apoiar o governo.24
Em um contexto como o brasileiro, com o Executivo dotado de diversos e fortes
poderes constitucionais, inclusive o de iniciativa exclusiva da legislao oramentria, o parlamentar, individualmente, v-se com poucas ou nulas c hances
24
O encaminhamento de votaes simblicas pelos lderes e a troca de postos nas comisses, entre outros, so expedientes que por vezes servem para no expor os parlamentares ao escrutnio pblico em
decises impopulares.
de influenciar o processo decisrio. O Executivo, gigantesco em termos de mquina administrativa perante o Legislativo, apresenta-se como indevassvel e
impenetrvel ao parlamentar individual. Os partidos, por meio da criao de
mecanismos institucionais (como a criao e manuteno de um Colgio de
Lderes, por exemplo), podem representar um caminho de ampliao do poder
de barganha do Legislativo. Trata-se de questo de tamanho, propriamente
dito, mas tambm de capacidade de mobilizao de recursos regimentais de
obstruo e encaminhamento das votaes. Lideranas partidrias so dotadas de mais recursos procedimentais do que os parlamentares individuais e,
portanto, so capazes de exercer bloqueios mais efetivos implementao da
agenda do Executivo.
No h nada na teoria partidria que exclua o motivo da reeleio como o
principal objetivo do parlamentar. O fortalecimento do partido no deve ser
um fim ltimo da ao parlamentar. Em termos amplos, sempre se busca uma
conexo eleitoral, mas que pode ser feita por meio do partido. Assumindo-se
esse argumento, a dicotomia clssica entre prerrogativas de execuo ao Executivo e de legislao ao Legislativo pode ser compreendida apenas como um
discurso uma racionalidade com fins eleitorais.
Com relao abordagem partidria, no momento em que escrevia, Abranches (p. 9) preocupava-se com um certo vcuo:
A instalao da Assembleia Nacional Constituinte exacerba os problemas
oriundos dessa fluidez institucional, reavivando os conflitos entre Legislativo e
Executivo, os quais se processam sem limites definidos e amplamente compartilhados e na ausncia de mecanismos institucionalizados e legtimos de mediao e arbitragem.
A definio de limites compartilhados e a criao de mecanismos institucionalizados de mediao esto fortemente associadas existncia de partidos
polticos relevantes. Conflitos individualizados entre parlamentares, inter e
intrapartidos, com focos mltiplos de antagonismos, geram amplo potencial
de desgaste para a coalizo. Os partidos seriam atores relevantes (sistmicos)
de controle desse comportamento destrutivo.
63
O embate entre as duas concepes, distributivista e partidria, pode ser visto

em algumas contraposies. Uma delas diz respeito ao papel das emendas parlamentares. Elas seriam, no caso brasileiro, substitutas das prerrogativas que o
Legislativo dos EUA possui quanto alocao do oramento e a realizao de
polticas paroquiais. Figueiredo e Limongi (2008) contrapem essa transposio terica, demonstrando que a poltica de liberao de emendas parlamentares no segue a liberdade preconizada por uma viso distributivista e paroquial,
mas sim se insere em grandes linhas j determinadas pelo Executivo e pelos
relatores do oramento no Congresso (estes, vale dizer, atuantes como delegados dos partidos, pois escolhidos pelos lderes como homens de confiana e
fidelidade sigla).
Outra contraposio seria sobre a pertinncia metodolgica da avaliao do
sistema poltico luz das demandas socioeconmicas. Barry Ames (2003),
expoente da perspectiva distributivista para o Congresso brasileiro, retoma
caminho trilhado por Abranches, Linz, Mainwaring e Lamounier ao consubstanciar suas preocupaes sobre a governabilidade no Brasil, entendida como
a eficincia dos poderes Legislativo e Executivo na elaborao de polticas
pblicas. Diante das mazelas nacionais o quadro socioeconmico de pas
perifrico, temperado ainda por corrupo, fisiologismo e clientelismo , sua
concluso pela falta de funcionamento adequado das instituies polticas.
A perspectiva de Figueiredo e Limongi no uma contraprova a afirmar que
o pas vai bem em perspectiva socioeconmica. Antes, ao enfocar variveis diretamente relacionadas governabilidade e ao funcionamento do Legislativo,
permite ver o quadro de forma diferente. O desenvolvimento social, a construo de uma cultura cvica republicana e outras caractersticas amplas da
sociedade comunicam-se com o sistema poltico, e com o mais especfico sistema produtor de leis, por meio de vrias mediaes. A tradio de reflexo
social brasileira extensa, e as mazelas nacionais, como o subdesenvolvimento,
corrupo, clientelismo, fisiologismo parecem comunicar-se com a cultura brasileira, sua formao histrica, e avanar de forma talvez indistinta sobre diferentes sistemas polticos (democracia, regimes de exceo, parlamentarismo
imperial, presidencialismo em seus vrios momentos, etc.).
Os estudos de carter institucionalista, como os de Figueiredo e Limongi,

talvez alimentem uma esperana infundada de redeno nacional baseada
em reengenharias institucionais, mas certamente a culpa disto no est na
obra desses autores, pois no h promessas dessa natureza nas suas reflexes.
Mostra-se mais honesto avaliar a ambio desses estudos em sua limitao
autoimposta, qual seja, compreender variveis especficas do funcionamento
parlamentar, que no caso brasileiro bastante influenciado pela sua interao
com o Poder Executivo.
Outra contraposio importante entre a perspectiva partidria e a distributivista d-se pela prpria demarcao entre poderes Executivo e Legislativo.
Talvez influenciados em demasia pelas ideias clssicas de Montesquieu e dos
federalistas (Madison, Hamilton), estabeleceu-se no senso comum e em parte
da literatura a ideia de necessria diferena entre os poderes. A perspectiva
alimentada por Figueiredo e Limongi permite recolocar os termos da interpretao ao se valer das ideias de governo e oposio, e no poderes Executivo
e Legislativo.
Governo seria a unio do Poder Executivo federal com os parlamentares de sua
base de apoio. Diferenas entre eles podem existir, mas h um compartilhamento de ganhos, pois no Brasil a grande marca eleitoral se d pela diferena
entre governo e oposio, e no Executivo e Legislativo. Os meios de que dispe
o Poder Executivo para formar sua base no presidencialismo brasileiro a distribuio de cargos e influncia sobre mecanismos legislativos como o uso de
MPs e pedidos de urgncia s podem se tornar efetivos a partir de um certo
nvel de cooperao encontrado no Legislativo. Alm do mais, da forma como
encontrado, por exemplo, em Ames (2003), o Executivo pressuposto como
normativamente bom (por ser portador dos interesses nacionais o bem
comum) e o Legislativo normativamente mal (por ser portador de interesse
paroquiais). A dicotomia Executivo-Legislativo no mnimo frgil diante da
perspectiva de que o poder poltico de um pas se constitui pela agregao de
todas as foras polticas reconhecidas, e a diviso mais acertada parece ser entre governo e oposio, e no Executivo e Legislativo.
65
Vale dizer, retomando Linz e Mainwaring, que a grande atratividade vista pelos autores no parlamentarismo est na fragilizao da diferena entre
Executivo e Legislativo, pois a capacidade de o parlamentarismo gerar cooperao e superao de impasses est no fato do Executivo derivar do prprio
Legislativo, o que marca maior da indistino entre os poderes. Assim, um
presidencialismo que enfraquece as diferenas entre os dois poderes pode at
estar traindo suas origens tericas e talvez histricas, mas caminha no sentido
apontado de gerar a esperada cooperao.
Uma consequncia da transposio do debate dos conceitos de Poder Executivo
e Poder Legislativo para governo e oposio ilumina outro ponto importante do
debate, qual seja, a agenda. Ao se compreender o processo de produo de leis
como pautado pelo enfrentamento entre governo e oposio, as matrias defendidas pelo Executivo e por sua base passam a constituir uma agenda comum.
A ideia de uma agenda especfica do Poder Executivo se antepor a outra agenda
do Poder Legislativo carece da avaliao de que h relaes e transaes de cooperao usuais, intermediadas entre os poderes pelo pertencimento, em ambos
os lados, a partidos e posies de preferncias que podem ser compartilhadas
em outras instncias, por formao intelectual, grupos de apoio, vises de pas
e da prpria poltica. Como apontam Figueiredo e Limongi (2001, 2008), o Executivo no monoltico, e sua composio, a partir de partidos, deriva e em
certa medida molda a agenda legislativa.25 Visto de forma extrema, a ideia de
prevalncia unilateral de propostas foge essncia da ideia democrtica, qual
seja, o governo constitudo por uma coletividade em que podem agir o debate
e os freios e contrapesos. O eleitor na democracia escolhe tanto seu presidente
quanto seus parlamentares, duas aes que produzem um governo.
Quanto dicotomia Executivo versus Legislativo, talvez ela seja acionada apenas como um discurso uma racionalidade com fins eleitorais, uma forma de afastamento da imagem de parlamentares e do presidente de questes
25
Na linha da discusso das agendas, Ames (2003) critica o uso de indicadores de disciplina partidria
sob o argumento de que h no decises e mesmo aquelas matrias que chegam ao Plenrio (e assim
podem gerar os ndices de coeso e disciplina) so frutos de negociaes que chegam a desfigurar as
propostas originais. Talvez a defesa mais central contra o argumento de Ames a prpria constatao
do papel do debate e da negociao inerente ao mundo poltico e democracia.
i narredveis, e impopulares, da poltica. Retomando a avaliao do sistema poltico frente ao quadro socioeconmico, no se deve esquecer que a realidade
impe suas limitaes, e nesse sentido o governo, submetido a impossibilidades, to ruim quanto os preos (que do a medida da escassez e impossibilidade de atendimento a todas as demandas).
Numa sntese, poder-se-ia apresentar a perspectiva trazida por Figueiredo e Limongi como um questionamento ao dilema brasileiro. Talvez o dilema mesmo
no exista. Por um lado h governabilidade, dada pela fidelidade e coeso partidrias que propiciam a aprovao da agenda do governo, e por outro, a realidade
socioeconmica no seria a melhor medida de avaliao de um sistema poltico
especfico, qual seja, aquele produtor de normas. O sistema poltico, em perspectiva mais ampla, comunica-se com outras variveis, e a redeno de suas
mazelas toca vrias questes, que no apenas uma engenharia institucional.
Por fim, o dilema desconstri-se em um ponto central. A anteposio Executivo-Legislativo, pensada no presidencialismo como inerente, coloca-se na
prtica como anteposio entre governo e oposio. Linz e Mainwaring j
apontavam para uma possvel contradio bsica do sistema presidencialista:
presidentes com apoio parlamentar consistente enfraquecem uma das bases
do sistema, o mecanismo de freios e contrapesos. Um sistema presidencialista
que funcione adequadamente minimiza a contestao a um nvel aceitvel, e
nesse sentido aproxima-se mais do parlamentarismo do que o esperado pelos
iniciadores da ideia de presidencialismo.
Superada uma das premissas do conceito do presidencialismo de coalizo (viso do conflito como preponderante na relao entre presidente e Congresso)26,
uma forma mais adequada para apreciar as relaes Executivo-Legislativo a
identificao das aes como estratgicas, vislumbrando-se cada um dos poderes operando aes preemptivas com vrios nveis de ajuste at o resultado
final. Esse modelo implica a existncia de mecanismos de identificao dos
sinais emitidos pelos outros poderes e a diferenciao entre aes estruturan26
Recordem-se as consideraes feitas quanto ao emprego do termo dilema no subttulo do artigo de

Abranches.
67
tes e aes incrementais. Essa viso est em sintonia com o pensamento de

Arnold (1990, p. 119):
Eu argumento que as decises congressuais dependem em parte daquilo que os
cidados iro aceitar, em parte do que os lderes de coalizo propem, em parte
das estratgias adotadas pelos lderes de coalizo e pelos lderes da oposio e
em parte daquilo que os prprios legisladores preferem.27
Posies vencedoras dependero das habilidades e competncias de cada participante, uma vez que a arena conhecida (arcabouo institucional).
A adoo de um comportamento estratgico para cada ator implica a ponderao de objetivos e meios. Assim, torna-se quase romntica a ideia originria
de presidencialismo ao propor uma radical diviso entre fazer leis em uma
instncia e execut-las. De forma lgica de se supor que os objetivos sejam
alcanados pelos meios menos custosos, e que essa perspectiva leve a uma
diviso de tarefas. A diviso de temas entre Executivo e Legislativo (RICCI;
2003, AMORIM NETO; SANTOS, 2003) o lado emprico e a prpria descaracterizao das medidas provisrias como ingerncia no processo legislativo, pois so um meio eficiente de o conjunto de interessados alcanar um fim.
Aqui cabe explicitar a divergncia de olhares sobre o Parlamento entre aqueles
que o fazem a partir de uma perspectiva sociolgica e aqueles adeptos da escolha racional (POLSBY; SCHICKLER, 2002). A perspectiva sociolgica ajuda
a compreender a formao do poltico, sua ideologia, a conformao de seu
eleitorado e mesmo a definio dos objetivos e interesses buscados pelo parlamentar. A escolha racional toma o parlamentar como um decisor j formado,
com interesses e objetivos estabelecidos a priori e, portanto, desenvolve sua
reflexo levando em considerao os incentivos e as restries que moldam a
ao desse parlamentar/decisor (GREEN; SHAPIRO, 1996). Para a escolha racional, as instituies so as regras de organizao e interao, no mbito das
quais o parlamentar/decisor buscar maximizar seus resultados. A perspectiva
27
I argue that congressional decisions depend partly on what citizens will allow, partly on what coalition
leaders propose, partly on what strategies coalition leaders and opposition leaders adopt, and partly
on what legislators themselves prefer.
de anlise da escolha racional aquela aqui denominada, preliminarmente e

talvez inapropriadamente, de estratgica. Por estratgica entende-se a ao ou
a omisso de um decisor que considera o contexto no qual est inserido de
forma integral, analisando a deciso e suas repercusses imediatas e mediatas.
Ainda, pondera outros cursos possveis de ao, analisando tanto a substncia
do processo decisrio quanto o prprio processo decisrio em si. um jogador
que joga e pensa o jogo simultaneamente.
O equilbrio entre Executivo e Legislativo dinmico. H momentos de fortalecimento de um em relao ao outro e esse movimento oscilante. O Legislativo no precisa ser ostensivo e a todo momento demonstrar sua fora
perante o Executivo. A temporalidade dessa relao, valorizada na perspectiva
dinmica, traz outro aspecto baila, o da extenso temporal dos efeitos das
aes polticas. A Constituio, como momento instituidor para a formatao
da relao Estado-Sociedade, em sentido amplo, e do estabelecimento dos direitos e deveres individuais e coletivos, carrega efeitos temporalmente extensos. Concretamente, a forma do Estado em um determinado momento de sua
existncia deve-se, em medida provavelmente majoritria, a decises tomadas
no passado de sua promulgao constitucional, tomadas pelo Legislativo.
Anlises de cunho funcionalista conduzem interpretao literal de Poder
Legislativo como poder de fazer as leis, colocando restritivamente poder
no mesmo campo semntico de competncia. De forma alguma essa foi a
concepo (Montesquieu, federalistas) de freios e contrapesos, que apontavam
para a noo de Poder como instncia decisria primordial de uma coletividade.
Uma forte vertente dos trabalhos que exploram o tema presidencialismo de
coalizo analisar a produo legislativa a partir de suas origens (iniciativa do
Executivo ou do Legislativo), trazendo elementos como a questo da agenda,
oculta ou no. Recuperando uma noo de Stuart Mill, o papel do Congresso seria o de julgar as proposies pela discusso trial by discussion no
tendo tanta relevncia a questo da origem28. Para Stuart Mill (1861, p. 192),
28
Stuart Mill chegou a sugerir que as leis deveriam ser propostas por uma comisso de especialistas,
dada a complexidade dos diversos assuntos e a impossibilidade de se terem no Parlamento experts em
todos os assuntos.
69
democracia representativa no um sistema no qual a comunidade governa

si mesma, mas um sistema no qual as polticas pblicas e as decises so feitas
subordinadas ao veredito do povo.29 Muitos trabalhos que optam por adotar
como medida a produo legislativa e suas origens apontam uma suposta predominncia do Executivo sobre o Legislativo no Brasil. Controvrsias parte,
o fato que tal constatao pode no ser to relevante assim para a discusso
das relaes entre Executivo e Legislativo, e talvez at nem mesmo idiossincrtica do sistema brasileiro: Huntington (1980, p. 6) indica que, nos Estados
Unidos, pas muito citado pelo fato de o presidente no ter prerrogativa constitucional de iniciativa legal, 80% das leis30 tm sua origem no Poder Executivo.
Esse autor registra a queixa de um parlamentar sobre o assunto:
O Congresso, como um senador reclamou, rendeu seu lugar de direito na liderana do processo de produo de leis para a Casa Branca. O Congresso no
mais fonte da legislao mais importante. Ele agora meramente filtra as propostas legislativas do presidente, retendo algumas e permitindo relutantemente
que outras passem. Nestes dias ningum espera que o Congresso formule leis
importantes. O presidente agora determina a agenda legislativa do Congresso
quase to completamente como o gabinete britnico determina a agenda legislativa do Parlamento. 31
Com essa compreenso, Huntington chega concluso de que muito

mais importante preservar o Congresso como instituio autnoma do que
como instituio legislativa, perspectiva completamente em sintonia com a
abordagem estratgica do equilbrio dos poderes. Conforme lembra Guizot
(2002, p. 690), o princpio do sistema representativo a destruio de toda
a soberania do direito permanente, isto , de todo o poder absoluto sobre a
29
representative democracy is not a system in which the community governs itself, but a system in
which public policies and decisions are made subject to the verdict of the people.
30
Figueiredo e Limongi (2001, p. 24) registram que em mais de 50% de todos os pases os governos
encaminham mais de 90% dos projetos de lei.
31
Congress, as one senator has complained, has surrendered its rightful place in the leadership in the
lawmaking process to the White House. No longer is Congress the source of major legislation. It now
merely filters legislative proposals from the President, straining out some and reluctantly letting others
pass through. These days no one expects Congress to devise the important bills. The President now
determines the legislative agenda of Congress almost as thoroughly as the British Cabinet sets the
legislative agenda of Parliament.
terra. O Poder Legislativo, como instituio, tem o papel de afastar o poder

absoluto e garantir que o poder ir encontrar, em seu prprio meio, o tipo de
oposio e de obstculos que no lhe permitiro obter a onipotncia na prtica (Guizot, 2002). Curioso destacar, todavia, que os prprios parlamentares
manifestam-se incomodados com a questo:
Mas to importante ou mais do que isso, no entanto, o fato de 81% dos prprios
parlamentares brasileiros considerarem alta e muito alta a limitao imposta
pelas medidas provisrias para o pleno exerccio de suas funes legislativas
e nada menos que 93,5% deles tambm classificarem como alta e muito alta a
influncia do Executivo no desempenho da instituio. (MOISS, 2011, p. 7)
Ora, conforme sinaliza Santos (2003), cabe exclusivamente aos parlamentares alterar essa situao, pois poderiam, a qualquer tempo, aprovar proposta
de emenda Constituio que eliminasse de vez as MPs. Mesmo sem tal
aprovao, to somente a aplicao sistemtica do rito regimental previsto
constituio de comisso especial, mista, para anlise inicial das medidas provisrias j ensejaria ampliao do poder decisrio do Congresso32.
Ademais, sobressai o uso das medidas provisrias, pelos parlamentares, para
aprovao de assuntos de seu interesse, via emendas, sem o respectivo desgaste perante a opinio pblica. Concordamos, portanto, com Moiss (2011,
p. 12), quando esse afirma que o funcionamento do sistema poltico depende
mais do desempenho dos principais atores polticos do que de suas constries institucionais.
Ainda sobre a oposio Legislativo-Executivo servir mais a uma racionalidade
de comunicao com o pblico do que efetiva preocupao com os limites de
atuao de cada poder, no se deve esquecer que nenhum poder se autolimita.
As ambies do detentor de algum poder estender suas prerrogativas o mais
que possa, e cabe ao sistema poltico colocar as restries a essa evoluo. Assim, acusaes do Legislativo sobre limitaes do Executivo s seriam crveis
se acompanhadas de aes, as quais, como dito acima, so prerrogativas j estabelecidas para o Congresso, mas que no as usa at o limite de sua extenso.
32
A necessidade regimental de instalao desta comisso foi, recentemente, objeto de controvrsia dada
deciso do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto.
71
Alexandre descobre o desvo de telhado

Apesar de apresent-lo timidamente (a esse trao peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, falta de melhor nome, presidencialismo
de coalizo grifo nosso), Abranches (p. 22) reveste o conceito de pretenses
singulares: o Brasil o nico pas que, alm de combinar a proporcionalidade,
o multipartidarismo e o presidencialismo imperial, organiza o Executivo com
base em grandes coalizes (ABRANCHES, p. 20, grifo nosso). Ressalte-se que
esse autor no tem total primazia nessa reivindicao de singularidade. Pode-se afirmar que essa reivindicao de singularidade encontrou eco na comunidade acadmica por no contradizer uma caudalosa corrente de trabalhos que
apontam para a maior instabilidade da democracia em regimes presidencialistas do que em regimes parlamentaristas33. O ponto basilar desses trabalhos
a assuno de que a separao dos poderes definidora dos sistemas presidencialistas tende a gerar uma independncia mtua, nociva, com o tempo,
sustentabilidade da democracia. O frgil e instvel presidencialismo de coalizo brasileiro estaria fadado ao efmero (ABRANCHES):
os riscos de crises institucionais cclicas permanecem altos e praticamente inevitveis (p. 9);
a probabilidade de acumulao de conflitos em mltiplas dimenses, precariamente contidos pelo pacto mais genrico de transio democrtica (p. 9);
a instabilidade da coalizo pode atingir diretamente a Presidncia (p. 23);
no Congresso, a polarizao tende a transformar coalizes secundrias e faces partidrias em coalizes de veto, elevando perigosamente a probabilidade
de paralisia decisria e consequente ruptura da ordem poltica (p. 23).
33
No custa lembrar o contexto em que Abranches escreveu seu artigo, quando estavam efervescentes
as discusses quanto ao sistema a ser adotado no Brasil.
A hiptese da paralisia decisria34, amparada na memria da experincia fracassada da Repblica de 1946 tornou-se um fantasma poderoso a assombrar
estudiosos da rea. Cheibub (2007, p. 60) trouxe uma grande contribuio para
mostrar que essa entidade fantasmagrica no era to assustadora assim: por
esta razo, discursos ardentes so apenas uma cortina de fumaa para cobrir
consensos subjacentes. Nem todo resultado que parece como paralisia legislativa o .35 Esse estudioso insiste que o arcabouo institucional do presidencialismo no afasta o interesse dos atores em fazer coalizes, no que est em
sintonia com o pensamento de Kiewiet e McCubbins (1993, p. 91), quando
afirmam que qualquer que seja o arranjo institucional, os partidos pressionaro por suas prioridades.
Elgie (2004) classifica os estudos dos sistemas presidencialistas e parlamentaristas em trs grandes ondas. A primeira, iniciada com o artigo de Linz (1990),
seria caracterizada por existir apenas uma varivel independente (tipo de regime) e uma varivel dependente (sucesso da consolidao democrtica). Segundo Elgie (2004), os perigos e virtudes do parlamentarismo so intrnsecos
s caractersticas institucionais deste sistema. neste sentido que, para Linz,
h, efetivamente, apenas uma varivel explicativa: o tipo de regime.36 Uma vez
que o artigo de Abranches anterior publicado em 1988 pode-se entender
que ele antecipa essa onda ou at mesmo dialoga com ela posto que esses
assuntos estavam em voga na comunidade cientfica da rea na ocasio.
A segunda onda (SHUGARTE; CAREY, 1992; MAINWARING, 1990) tem
como caracterstica o fato de assumir mais de uma varivel explicativa (tipo
de regime, sistema de partidos, poderes de liderana) e geralmente uma vari34
Przeworski et al. (1996) ressaltam que a paralisia decisria pode acontecer nos dois sistemas: no parlamentarismo, quando no se forma uma coalizo majoritria, no presidencialismo, quando o Legislativo
dominado por maioria hostil ao Executivo, mas no suficientemente grande para derrubar vetos
presidenciais rotineiramente.
35
hence, ardent speeches are just a smoke screen to cover an underlying consensus. Not every outcome
that looks like legislative paralysis is so.
36
the perils and the virtues of parliamentarism are intrinsic to the institutional features of the
respective systems. This is the sense in which, for Linz, there is, in effect, just one explanatory
variable: regime type.
73
vel dependente diferente governabilidade, em vez de consolidao democrtica. Em certa medida, Abranches toca nesses temas, embora sem lidar com
dados. Alis, oportuno dizer em defesa de Abranches que sua reivindicao
de singularidade no do presidencialismo de coalizo, em si, mas de uma
combinao entre representao proporcional, multipartidarismo e presidencialismo. Para ele, as democracias proporcionais so todas multipartidrias e
parlamentaristas (ABRANCHES, p. 12). Apesar disso, o olhar que Abranches
lana sobre a questo fica embaado quando se recupera uma citao anterior,
na qual o autor afirma que as peculiaridades institucionais que compem o
nosso dilema poltico no dizem respeito ao nosso regime de representao
[proporcional], nem ao nosso sistema partidrio [multipartidarismo]; compartilhamos as principais caractersticas de ambos com a maioria das democracias estveis do mundo (ABRANCHES, p. 12, inseres nossas).
A terceira onda, para Elgie (2004), mais caracterizada por abordagens nascidas de teorias gerais da Cincia Poltica, com metodologia rigorosa aplicada a
um conjunto de questes mais ou menos definido: em contraste, trabalhos da
terceira onda fundam-se numa abordagem metodolgica explcita, sejam os
atores com poder de veto, teoria agente-principal, institucionalismo da escolha
racional e/ou economia neoinstitucionalista em geral.37 No se encontram traos desse tipo de abordagem no trabalho de Abranches.
Cheibub (2007, p. 59) demonstrou no s que os governos de coalizo so
frequentes em democracias presidencialistas, como tambm que as coalizes minoritrias no significam necessariamente um desastre em termos de
sobrevivncia dos regimes. Valendo-se de elementos da anlise espacial das
preferncias, por exemplo, esse autor demonstra que a estabilidade depender
da posio do status quo, da posio dos partidos da coalizo, da existncia
ou no de prerrogativas de iniciativa legislativa por parte do Poder Executivo.
Resumindo suas concluses, esse autor aponta que a maior instabilidade das
democracias presidencialistas no devida a falhas inerentes ao sistema, entre
37
by contrast, work in the third wave is founded on a very explicit methodological approach, whether
it is veto players, principal-agent theory, rational choice institutionalism and/or the new institutional
economics generally.
as quais a configurao das relaes entre Poder Executivo e Poder Legislativo,

mas sim sua existncia em sociedades nas quais qualquer tipo de democracia
seria instvel.
A perspectiva de Cheibub, amparada na teoria espacial do voto, alimenta
novamente a discusso sobre comportamento estratgico entre parlamentares
e Executivo. Ao compreender que as coalizes so qualitativamente diferentes
a depender de sua posio no espectro espacial das preferncias, v-se que as
escolhas do que apreciar e votar so feitas a partir da previso das reaes dos
agentes. Face necessidade de votar, os atores no esto a todo tempo livres para
barganhas infinitas. Se obrigatrio votar sim ou no, o controlador da agenda
reconhece e atua baseado na necessria considerao das preferncias por todos
os atores. Assim, as propostas so cotejadas com as preferncias, e muitas vezes
no se escolhe pelo timo, mas pelo possvel, sem nada mais em troca.
Abranches no explicita, em seu texto, a defesa do parlamentarismo, porm
deixa diversas marcas crticas em relao ao sistema presidencialista, mormente na forma que escolheu chamar de presidencialismo de coalizo. Exemplos dados por esse autor:
no plano macropoltico, verificam-se disparidades de comportamento, desde as
formas mais atrasadas de clientelismo at os padres de comportamento ideologicamente estruturados. H um claro pluralismo de valores, atravs do qual
diferentes grupos associam expectativas e valoraes diversas s instituies,
produzindo avaliaes acentuadamente distintas acerca da eficcia e da legitimidade dos instrumentos de representao e participao tpicos das democracias liberais (p. 6);
o desenho e o funcionamento das instituies o convalidam ou, mais grave ainda, procuram simplific-lo artificialmente, determinando transbordamentos
incontrolveis de insatisfaes e frustraes, que reduzem drasticamente os limites de sua legitimidade (p. 7);
este um problema srio, que tem razes histricas, e que requer solues de
curto prazo para o perodo de trabalho constituinte e de longo prazo, atravs de inovaes constitucionais, de responsabilidade da Assembleia Nacional
Constituinte (p. 9);
75
a dinmica macropoltica brasileira tem se caracterizado, historicamente, pela

coexistncia, nem sempre pacfica, de elementos institucionais que, em conjunto, produzem certos efeitos recorrentes e, no raro, desestabilizadores. Constituem o que se poderia classificar, com acerto, as bases de nossa tradio republicana: o presidencialismo, o federalismo, o bicameralismo, o multipartidarismo
e a representao proporcional (p. 11);
Sutil e sintomtica a associao entre clientelismo e velhas prticas e o pluralismo de valores, que retiram a eficcia dos instrumentos representativos. No
to sutil a afirmao de que o desenho das instituies provocava transbordamentos incontrolveis de insatisfaes. De forma bastante suave, o autor associa os problemas a fatores macropolticos do sistema brasileiro (entre eles o
presidencialismo) e deixa nas mos dos constituintes a busca por solues amparadas em inovaes constitucionais. Uma vez que o regime anterior, apesar
de ditatorial, vestia a roupagem do presidencialismo, percebe-se que a inovao constitucional buscaria outro sistema qualquer38. Sintomtico dessa
caracterstica do artigo de Abranches o fato de ser comentado, estudado e
debatido na arena da discusso sobre sistemas de governo.
Mapeamento do cenrio poltico-institucional brasileiro

a partir do conceito de p
residencialismo de coalizao
O presidencialismo de coalizo busca abarcar uma realidade ampla o sistema poltico brasileiro. Contudo, o recorte usualmente feito pela literatura
que discute o conceito restrito e deixa de lado vrios aspectos importantes,
inclusive macro variveis do sistema poltico nacional. Contempla-se o presidencialismo, porm pouco se fala do federalismo, desprezando-se o papel de
governadores e prefeitos na arena poltica nacional39. O Congresso um meio,
com fins e possibilidades restritos. Encarregados da tarefa de administrar o
38
Ressalte-se que essa anlise no representa o posicionamento dos autores a favor ou contra qualquer
sistema de governo, apenas procura evidenciar os pressupostos implcitos ao artigo originador do conceito de presidencialismo de coalizo.
39
Ames (2003) chama a ateno, embora de forma episdica, para esse desprezo nos estudos. Um dos
trabalhos importantes para a caracterizao do federalismo o de Abrcio (1998).
complexo Estado moderno, os representantes, democraticamente eleitos, veem-se s voltas com o desafio duplo de alcanar um propsito aceitvel por
todos por sua universalidade e assegurar a realizao desse propsito por um
terceiro (Poder Executivo), por meio de suas competncias fiscalizatrias. Segundo Copeland e Patterson (1997, p. 6), parlamentos esto em questo; seres
humanos inventaram apenas umas poucas rotinas para governar a si mesmos
em paz, e governo representativo por meio de assembleias um deles; parlamentos tendem a durar, e a serem reinventados se eles desaparecerem.40
As incertezas e ambiguidades da vida institucional do Parlamento contrastam
com a ao racional, presumida eficiente e calculada. Escolhido pelo sistema
proporcional de lista aberta, em um contexto multipartidrio, o legislador
ocupa o espao da arbitragem entre controvrsias de opinies, escolhendo,
ou procurando parecer que escolheu, as opes corretas. No quadro da viso ps-moderna do mundo, entretanto, no encontra segurana para afirmar peremptoriamente essa melhor opo, pois se depara com um nmero
ilimitado de modelos de ordem, cada qual gerado por um conjunto relativamente autnomo de prticas. A ordem no precede as prticas e, por conseguinte, no pode servir como medida externa de sua validade (BAUMANN,
2010, p. 19). Esse movimento causa o divrcio gradual entre o Parlamento e
as foras sociais organizadas. Quando isso acontece, o Parlamento passa a ter
uma dimenso mais significativa de porta-voz de interesses de pequenos grupos. Esse quadro pode gerar um cenrio desanimador, conforme previsto por
Huntington (1980, p. 10):
insulamento fez o Congresso relutante em iniciar leis. Disperso fez o Congresso inapto para agregar proposies individuais num programa legislativo coerente. Servios aos eleitores e fiscalizao administrativa tm comido tempo e
energia que os parlamentares do aos assuntos legislativos.41
40
parliaments are in demand; human beings have invented only a few routines to govern themselves in
peace, and representative government through assemblies is one of them; parliaments tend to persist,
and to be reinvented if they disappear.
41
insulation has made Congress unwilling to initiate laws. Dispersion has made Congress unable to
aggregate individual bills into a coherent legislative program. Constituent service and administrative
oversight have eaten into the time and energy which congressmen give legislative matters.
77
Essas variveis estruturantes articulam e acionam as variveis do processo decisrio legislativo. A partir de suas preferncias polticas, contrastadas com as
propostas polticas e seus possveis efeitos, os cidados escolhem candidatos,
no sistema proporcional de lista aberta, buscando identificar a posio daqueles em relao s suas preferncias e o seu compromisso com os resultados pretendidos. Os candidatos, por sua vez, escolhem propostas polticas a partir de
sua estimativa da probabilidade de que essas venham a estar entre as preferidas do eleitorado. J os lderes das coalizes adotam estratgias para conseguir
implementar suas propostas polticas, procurando antecipar os clculos eleitorais dos candidatos, o que, por sua vez requer uma estimativa das decises
dos eleitores42 (ARNOLD, 1990). O envolvimento do Poder Executivo no ser
sempre idntico e estar fundamentalmente relacionado poltica em questo.
O debate sobre o Legislativo como um entrave ao bom governo do Brasil foi
vencido pela posio de Figueiredo e Limongi (2001, 2008 e outros) que demonstram que o Congresso no impedimento construo de uma agenda
de governo e sua aprovao, o que se explicita na forma de governabilidade.
Assim, a crtica ao Legislativo como gerador dos problemas nacionais deveria
ser estendida ao menos ao sistema poltico como um todo caso se entenda que
os problemas em questo so de cunho poltico. A governabilidade existe,
embora possa ser custosa e frgil, como pressupe a viso do presidencialismo
de coalizo. Ento, os elementos instigadores dessa crtica devem ser encontrados em outros elementos, como corrupo, falta de decoro, falta de identidade com o interesse pblico. Ou seja, o cerne da questo estaria no tipo de
representante escolhido, presumida a liberdade dos atores e a possibilidade de
sua supresso a qualquer tempo. Em sntese, o problema seria que o sistema
poltico estaria escolhendo pessoas ruins, talvez as piores.
Esse tipo de argumentao remete a discusses esotricas, como quando se
coloca em questo a essencialidade m ou boa da natureza humana. , portanto, um tipo de resposta claramente insuficiente para a compreenso das razes
da m imagem do Congresso perante a opinio pblica, seja a de massa, seja
42
Este pargrafo uma tentativa de resumir a argumentao de R. D. Arnold no livro The logic of
congressional action.
a especializada. Parece-nos que a raiz do problema est na ausncia de uma

concepo mais ampla do papel do Legislativo e, por decorrncia, do conceito
de diviso de poderes.
A dimenso da governabilidade est, nos arranjos institucionais polticos,
em muitos casos em anteposio representao plural da sociedade (dicotomia tambm posta entre sistemas eleitorais majoritrios e proporcionais
NICOLAU, 2004). Quanto mais diversa a opinio, mais bem representada est
a sociedade e tambm menor a probabilidade e maior o custo da gerao de
consenso. A governabilidade se expressa sobretudo na administrao do Estado enquanto instncia de provimento de servios. Nesse sentido, o Estado
assume a perspectiva de gerente de empreendimentos pblicos, produzidores
de ganhos coletivos.
Por outro lado, h diversas aes de representao poltica que fogem perspectiva do Estado gerente, como quando se regula a prevalncia de valores
culturais na sociedade, questes exclusivas da vida privada e muitas delas de
substncia simblica. Como exemplo, podem-se citar direitos de identidade
(gays, mulheres, negros, ndios) e crenas (prticas religiosas ou laicas, aborto,
credo religioso, clulas tronco). Os direitos de identidade e de crenas, embora
sejam questes afeitas sociedade poltica, isto , s definies que os cidados em conjunto pretendem e precisam se posicionar, so sistematicamente
omitidas pelo Congresso brasileiro e no so levadas em considerao nos estudos sobre presidencialismo de coalizo, mais preocupados com a dimenso
executiva da governabilidade, conforme argumentado anteriormente.
Acrescente-se a essa realidade o surgimento de outras instituies que canalizam posies societais, como a imprensa, as organizaes no governamentais e as associaes diversas, alm da assomao do Poder Judicirio43. Fica
evidente que o suposto monoplio do Legislativo sobre a representao quebrado por inanio. Com isso, o Legislativo abandona uma funo para a qual
ele o poder poltico mais prprio, quer seja, representar a pluralidade de in-
43
Referimo-nos aqui ao que vem sendo genericamente chamado de judicializao da poltica.
79
teresses e gerar solues minimamente consensuadas e estveis para naturais

conflitos polticos e passa a ser visto como gerente (incompetente) do Estado.
Seja por sua incapacidade tcnica, seja pela sua notria pluralidade e lentido,
seja por suas dimenses reduzidas, ou, ainda, pela prpria natureza do Poder
Executivo, o Legislativo, nesse papel de gerente, ser sempre um scio minoritrio. Entender porque o sistema poltico brasileiro produz um Congresso que
tenciona ser no mximo um gestor de segundo nvel da ao estatal torna-se
uma questo relevante de anlise. Argumentar que faltam ao Congresso prerrogativas para aumentar sua ao no Estado brasileiro frgil, porque o arranjo institucional atual foi criado pelo Legislativo constituinte, alm de estar
sujeito a alteraes fundamentais, por meio das emendas Constituio. Mais
adequado buscar a resposta para a manuteno do status quo no desejo (ou
no desejo) do ator. A imutabilidade interesse dos parlamentares e esse, por
sua vez, reside em estratgias de sobrevivncia poltica dos prprios, dentro da
lgica de carreira poltica. A sociedade brasileira no paga dividendos polticos
a quem no se alinhe ao provimento de servios pblicos, ou, em outros termos, manuteno da governabilidade.
Em outras palavras, o espao poltico brasileiro preenchido apenas pelas necessidades materiais mais imediatas e pela quase inexistncia de debates ideolgicos, tanto que anteponham vises de mundo diferenciadas em partidos
quanto vises de mundo diferenciadas em instituies. A pobreza e ignorncia
histrica do cidado brasileiro podem ser um bom esteio para esse modo de
ver a poltica. Nesse quadro, o Legislativo no Brasil no encontra oportunidade, e no atua de acordo, na importante dimenso da representao poltica, o que ameaa perigosamente o equilbrio dos poderes diante dos apelos
de um gestor pblico eficiente (Executivo) atrapalhado pelas foras do atraso
(Legislativo).
A expresso presidencialismo de coalizo ganhou vida e foi incorporada como
chave analtica da realidade institucional brasileira, inclusive pela grande mdia,
realando-se esse peso negativo a um Congresso que s apoia (coalizo governista) quando ganha (barganha). O que se procurou demonstrar, no presente
artigo, a necessidade de se matizar essa interpretao, ampliando os olhares

para o contexto institucional brasileiro. O presidencialismo de coalizo gera
consequncias, por certo, mas antes de ser causa ele o resultado de uma configurao social, histrica e institucional. O que lanado aos ombros do conceito
muito mais do que ele deveria carregar.
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85
Parlamento brasileiro e polticas pblicas

O campo de estudo que contempla a produo legal, o comportamento legislativo e a atuao partidria no mbito do Poder Legislativo, em relao a temas
especficos de polticas pblicas, ainda oferece muito espao para pesquisas de
interesse. H diversos trabalhos que avanam nessa discusso temtica, cujo
enriquecimento se faz pelo acrscimo sucessivo de anlises que consideram
a diversidade de fatores que determinam a atuao parlamentar na definio
dessas polticas.
Sobre o comportamento legislativo, obras de autores reconhecidos fazem excelentes revises ou snteses das diferentes teorias. Entre eles, podem ser citados, na literatura norte-americana, Shepsle e Weingast (1995). Na literatura
brasileira, uma das mais completas a reviso feita por Carvalho (2003). Outra, mais recente, pode ser encontrada em Cintra e Lacombe (2007).
O estudo do comportamento legislativo vem, desde h muito, consolidando dimenses de anlise importantes e que se encontram presentes nos estudos desenvolvidos. Em um ambiente ainda sistmico-funcionalista ou behaviorista,
Finer (1959), ao discutir as mltiplas dimenses do papel do legislador, j destacava que a anlise do comportamento legislativo deveria considerar pelo
menos quatro dimenses: o scholar, o poltico, o parlamentar e o membro do
partido. Essas categorias no so muito diferentes daquelas presentes em estudos mais contemporneos, formuladas em contexto terico distinto, tais
como as propostas por Fenno Jnior (1973), para as motivaes da atuao

parlamentar: reeleio ou carreira legislativa, influncia dentro do Parlamento
e realizao de boa poltica pblica. Centrado na motivao eleitoral como
principal determinante do comportamento legislativo, Mayhew (2004) aporta
as seguintes categorias para descrever a atividade do parlamentar: a publicidade, o credit claiming e a tomada de posio.
Tambm afirmando a reeleio como a principal meta do legislador, Arnold
(1990), dentro da perspectiva da escolha racional, destaca que o comportamento legislativo parcialmente determinado pelas lideranas de coalizes,
pelas expectativas em relao ao comportamento dos eleitores nas prximas
eleies e por certo grau de liberdade de ao. A adoo dessas mltiplas dimenses do comportamento legislativo tambm se encontra na literatura brasileira, como pode ser constatado, por exemplo, em Santos (1997), que trabalha
com as categorias de impacto eleitoral, dimenso ideolgica e qualidade da
poltica pblica produzida.
A importncia da filiao partidria deve ser forosamente considerada, tendo em vista o peso que os partidos polticos tm no mbito do Poder Legislativo brasileiro, inclusive nas regras de sua organizao. O funcionamento
do Poder Legislativo brasileiro est longe de se caracterizar apenas pela ao
individual dos parlamentares. Figueiredo e Limongi (1996) demonstram que
o comportamento parlamentar, no Brasil, apresenta um elevado grau de fidelidade partidria. Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) evidenciam que, nas
legislaturas 1995-1999 e 1999-2003, foi muito forte a disciplina partidria nas
votaes, por parte dos parlamentares filiados aos partidos que integravam a
coalizo de suporte ao presidente da Repblica. Santos (2003) tambm constata a importncia dos partidos polticos na relao entre Poder Executivo e
Poder Legislativo.
Uma parte significativa da literatura atribui, no caso brasileiro, papel relativamente modesto ou secundrio ao Poder Legislativo na definio das polticas
pblicas, buscando ressaltar que, em geral, o Poder Executivo que detm o
poder de agenda com relao a questes fundamentais. Os dados disponveis
87
sugerem que, de fato, a iniciativa de apresentao de normas sobre essas questes geralmente parte do Poder Executivo.
Um dos principais argumentos reside no fato de que, das proposies efetivamente transformadas em lei, a quase totalidade tem origem no Poder Executivo. Os estudos do importncia considervel, na anlise das relaes de poder
no processo legislativo, ao nmero de projetos de lei aprovados. Amorim e
Santos (2003), por exemplo, concluem que o Congresso brasileiro tem papel
menos importante no processo legislativo porque delegaria ao Poder Executivo ampla autoridade para tomar decises sobre polticas pblicas nacionais.
Isto se expressaria na quantidade de projetos de lei apresentados pelo presidente da Repblica e aprovados pelo Poder Legislativo, em contraste com o
nmero de projetos convertidos em lei, de autoria dos prprios parlamentares.
Os estudos em Cincia Poltica, no Brasil, tendem a enfatizar o poder do presidente da Repblica na definio da agenda legislativa. Recolhendo as normas
constitucionais relativas s atribuies dos poderes da Repblica, apontam os
inmeros instrumentos ou mecanismos de que o Poder Executivo dispe para
impor sua agenda ao Poder Legislativo: o poder de iniciativa em quase todas as
matrias; o poder de iniciativa exclusiva em determinadas matrias; a edio
de medidas provisrias e os reflexos de sua tramitao sobre os demais trabalhos legislativos; o pedido de urgncia constitucional para apreciao de seus
projetos, que tambm tem suas consequncias sobre o conjunto das atividades
do Congresso Nacional; e o poder de veto que, quando exercido sobre alguma
proposio, raramente derrubado pelo Poder Legislativo.
Destaca-se ainda que as prerrogativas legislativas do Poder Executivo e a organizao institucional do prprio Poder Legislativo, conferindo significativo
controle da pauta de votaes aos presidentes das duas Casas Legislativas e aos
lderes partidrios, e a tramitao diferenciada para os projetos apresentados
pelo presidente da Repblica, limitam significativamente as chances de xito
das iniciativas individuais dos parlamentares. Abordando essa questo, encontram-se trabalhos como os de Figueiredo e Limongi (1999), Pereira e Mueller
(2000), Amorim e Santos (2003), Carvalho (2003) e Diniz e Praa (2004).
Alm dessas caractersticas, a relao entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no Brasil recebeu leituras adicionais diferenciadas por parte de autores como Mainwaring (1999) e Ames (2003). Este ltimo no encontra razes
para afirmar a preponderncia do Poder Executivo e qualquer protagonismo
do Poder Legislativo para a implementao de polticas pblicas inovadoras
ou renovadoras. Para Ames, o sistema poltico brasileiro tem excesso de veto
players, impedindo a aprovao de legislao inovadora.
Essa viso contraditada por vrios trabalhos, dentre eles um interessante estudo de caso analisado por Tavares de Almeida e Moya (1997). Discutindo as
polticas de reforma do Estado, no tocante s privatizaes, nos anos noventa,
esses autores afirmam que, se o Congresso atuou sobre uma pauta que no foi
por ele definida, sua atuao foi muito relevante. O arcabouo da poltica de
privatizao foi discutido e negociado no Legislativo. Esse poder no constituiu obstculo a esse captulo das reformas econmicas, portanto, inovao.
Com relao produo legislativa, ao perfil da agenda dos poderes pblicos e ao comportamento legislativo, trs estudos podem ser tomados como
exemplos. Figueiredo e Limongi (1996) evidenciam a nfase no campo social
da produo legal com origem no prprio Legislativo. Amorim Neto e Santos
(2003), nesse particular, confirmam as concluses dos primeiros. Em ambos
os casos, aponta-se a tendncia a um carter mais universalista das iniciativas
legislativas dos parlamentares, sem deixar de considerar a existncia de certo
paroquialismo associado a padres de dominncia e concentrao de votao. Discutindo tais anlises e reconhecendo o significado dessas concluses,
Carvalho (2003) afirma que tambm a perspectiva distributivista encontra espao na explicao do comportamento legislativo no Brasil.
Dentre os trabalhos que se voltam para recortes temticos mais especficos,
pode ser citado o de Lemos (2001), sobre as caractersticas das escolhas dos
parlamentares brasileiros nas reas de educao e sade, no perodo de 1988
a 1994. A pesquisa analisa a motivao ou efeito da iniciativa parlamentar (se
voltada para a concesso de benefcios concentrados ou difusos) e sua relao
com filiao partidria e origem regional. Com enfoque metodolgico neoins-
89
titucionalista, a partir do modelo da escolha racional, Lemos demonstra que os

parlamentares tenderam a apresentar maior nmero de projetos que promoviam benefcios difusos para toda a sociedade, no obstante tambm tenham
oferecido, independentemente da sua orientao poltico-ideolgica, propostas de cunho concentrador de benefcios. Nas reas de educao e sade, o
retrato do Congresso foi o de espao difusor de benefcios e no concentrador.
Estas concluses contrariam o senso comum e mesmo as posies defendidas em vrios estudos. Como apontou Ricci (2003), diversos autores propugnam que, no caso brasileiro, a conexo eleitoral levaria a que fosse modesto
o nmero de projetos, de iniciativa parlamentar, voltados para questes fundamentais das polticas pblicas (MAINWARING; PREZ-LIN, 1997;
MAINWARING, 1999; AMES, 2003). Ricci afirma que enganosa a posio
de que os congressistas tendem a produzir iniciativas de cunho meramente
paroquial ou particularista. Ao contrrio, a tendncia a de oferecer propostas
de cunho normativo mais geral e seccional e, em menor escala, mas ainda de
modo relevante, projetos distributivos de ampla abrangncia.
Outro estudo, realizado por Ricci e Lemos (2004), com idntico enfoque metodolgico, examina a relao entre produo legislativa e preferncias eleitorais
na Comisso de Agricultura e Poltica Rural da Cmara dos Deputados, no
perodo de 1991 a 2003. Alm de se concentrar em uma determinada arena
(uma comisso de mrito), o estudo tambm discute a relao do contedo
das iniciativas parlamentares com a origem socioprofissional dos deputados,
se ligada atividade agrcola ou no. As concluses, similares s dos estudos
mais recentes, apontam a tendncia de iniciativas legislativas que repercutem
interesses espalhados em todo o territrio nacional, confirmando as hipteses
de que os parlamentares, em questes setoriais, no caso a questo agrcola,
voltam-se para temas abrangentes, sendo residuais as propostas de impacto
extremamente localizado ou paroquialista.
Anlises mais recentes vm reforando o papel do Poder Legislativo na definio das polticas pblicas. Cruz (2009) menciona que os estudos normalmente
se dedicam a discutir o resultado final, isto , se determinada proposio, uma
vez apresentada, tornou-se lei. So escassas as pesquisas que buscam analisar,

em detalhe, o que de fato acontece com cada uma dessas proposies durante
sua tramitao dentro do Poder Legislativo. Seu estudo destaca que, no obstante a veracidade dos dados encontrados nos trabalhos referidos, a interveno do Poder Legislativo no contedo dos textos aprovados expressiva. Suas
anlises consideram a quantidade de emendas oferecidas pelos parlamentares
e de substitutivos aprovados em lugar dos textos originais dos projetos encaminhados pelo Poder Executivo.
Outra importante contribuio pode ser encontrada no trabalho de Diniz
(2005), que analisa sucesso e o fracasso na aprovao de agendas governamentais, com relao a outra rea de poltica pblica, a trabalhista. Em suas concluses, a autora menciona que o acompanhamento da tramitao das proposies
demonstra que o processo decisrio, pelo menos no campo da legislao social
do trabalho, foi bem mais institucionalizado do que s vezes se assume. O Executivo conseguiu aprovar parte de sua agenda porque articulou-se com sua base
parlamentar de apoio. No entanto, a cooperao entre os dois poderes foi, em
grande medida, condicionada rea temtica abordada pelas propostas.
Os ltimos trabalhos mencionados reforam a perspectiva de existncia de
institucionalizao do processo decisrio que leva aprovao das leis e evidenciam a atuao do Poder Legislativo nesse contexto, articulando-se ou
mesmo contrapondo-se ao Poder Executivo, porm sem rompimento de equilbrio da governabilidade e sem constituir obstculo implementao de polticas inovadoras.
Mesmo em reas de polticas pblicas em que se verifica a delegao, quando
no a abdicao, do poder decisrio, como o caso do comrcio exterior, os
estudiosos vm afirmando a importncia de reconfigurao da relao entre
os Poderes Executivo e Legislativo, reforando o papel deste ltimo. o que se
l, por exemplo, no trabalho de Lima e Santos (2001).
Estudos sobre a relao entre esses poderes na definio de polticas de sade
tambm apontam para uma maior diversidade nos tipos de interao. Nito
(1997) estudou o perodo de 1947 a 1964 e concluiu que as diversas polticas
91
de sade implantadas no Brasil decorreram de propostas elaboradas por iniciativa do Executivo e que o Legislativo foi incapaz de formular propostas que
viabilizassem a construo de um arcabouo jurdico-legal universal, limitando-se a realizar ajustes nas propostas do Executivo.
Como mencionado, Lemos (2001) analisou propostas em educao e sade
apresentadas por deputados federais e senadores no perodo 1988-1994 e verificou que os parlamentares apresentaram mais propostas difusas que concentradoras de benefcios, contrariando perspectiva de uma atuao particularizada e distributivista.
Rodrigues e Zauli (2002) avaliaram o perodo entre 1985 e 1998 e observaram que os presidentes legislaram na rea da sade praticamente margem
do Congresso, por meio da edio de medidas provisrias, que foram pouco
modificadas em seu contedo. Entretanto, sugeriram uma recuperao da capacidade legiferante do Congresso, pois muitas medidas provisrias foram
reeditadas por algum tempo, mas ao final no foram convertidas em lei. Alm
disso, o Legislativo destacou-se como autor de legislao relevante para o setor
da sade, particularmente no nvel das emendas constitucionais.
Baptista (2003, 2010) avaliou o perodo ps-Constituio e identificou trs perodos de elaborao de leis na sade: o primeiro, relacionado definio da
base institucional do Sistema nico de Sade (SUS) (1990-1994); o segundo,
de expanso de polticas tcnicas e especficas de sade, seguidas de uma poltica de regulao do mercado em sade (1995-2002); o terceiro, de retorno das
polticas especficas diretamente atreladas a um projeto do governo federal
(2003-2006).
Segundo Baptista (2010), no primeiro perodo, a autoria do Executivo e os interesses macroeconmicos foram predominantes, mas o Legislativo atuou na
negociao de relevantes leis para o SUS e destacou-se em reformas constitucionais. No segundo perodo, destacam-se temas que reafirmam o direito
sade, e o Legislativo atuou para atender interesses de corporaes e de movimentos sociais. Tambm destacam-se as leis sobre dias comemorativos. No
terceiro perodo, tambm voltado a demandas especficas, a autora destacou a
produo de leis sobre polticas de interesse do Executivo (no exclusivas da

rea da sade), visando a reduo da desigualdade. Seus dados indicaram preponderncia do Executivo na aprovao de leis44, persistindo o carter indutor
e concentrador desse poder na forma de relao estabelecida com o Congresso
Nacional. (BAPTISTA, 2003)
Godoi (2008) analisou a legislao da sade produzida entre 1988 e 2008 (129
leis ordinrias e 6 emendas constitucionais) e rejeitou as teses de que os parlamentares tendem a produzir leis que distribuem benefcios concentrados e
da primazia do Poder Executivo na produo de leis. Encontrou predomnio
do Legislativo na aprovao de leis ordinrias e tambm de emendas constitucionais. O Executivo predominou na autoria de leis estruturantes do SUS e o
Legislativo, na de polticas de sade especficas ou de cunho simblico.
Gomes, Carvalho e Reis (2009) analisaram 4.358 projetos de lei ordinria relacionados sade que tramitaram na Cmara entre 1999 e 2006 e observaram
que as leis resultantes de autoria do Executivo tramitaram com tempo mdio
quatro vezes mais curto que os de deputados. Tambm identificaram padres
temporais diferenciados de apresentao de PL e de sua converso em lei, segundo a autoria.
Carvalho (2008) destacou que temas relevantes para o avano das polticas de
sade permanecem sem tratamento legal adequado, como o caso do financiamento do SUS. Lucchese (2009) analisou projetos de lei ordinria apresentados na Cmara dos Deputados entre 2006 e 2008, que visavam obrigar o SUS
a realizar aes e servios de sade, e verificou uma tendncia de fragmentao
do ordenamento jurdico, em que grupos de pacientes com maior coeso e capacidade de organizao demandavam leis para atenderem interesses especficos, com implicaes para a desigualdade da ateno sade e para a equidade
do setor.
44
A incluso de decretos presidenciais na amostra analisada ampliou a intensidade do domnio do

Executivo, pois entre 1990 e 2006, 47% da produo analisada foi proveniente desse tipo de norma. Contudo, esse instrumento destina-se regulamentao pelo Executivo de leis aprovadas pelo
Congresso. A amostra tambm incluiu 160 leis e trs emendas constitucionais.
93
Gomes (2011) analisou a tramitao de mais de 20 mil proposies apresentadas entre 1999 e 2006 e um subconjunto de projetos relacionados sade,
e questionou a tese da predominncia do Executivo. Observou que as taxas
de sucesso e de dominncia desse poder foram inversamente proporcionais
hierarquia das vias legislativas, sendo maiores na via ordinria (que produz
leis ordinrias), intermedirias na complemetar (que produz leis complementares), e menores na constitucional (que produz emendas Constituio). No
caso da sade, a produo na via constitucional foi mais expressiva que na
complementar, quebrando o padro geral e refletindo a constitucionalizao
presente nessa rea. Tambm apresentou dados quantitativos e qualitativos
que sugerem a existncia de mais de um tipo de relao entre Executivo e Legislativo na produo legislativa, incluindo a cooperao, liderana da coalizo, liderana do Legislativo, e impasse.
Essas informaes sugerem que a predominncia de um dos poderes na produo legislativa relacionada sade no parece ser to facilmente caracterizada,
pois, se de um lado o Legislativo produziu mais leis sobre sade num perodo
longo de observao, o Executivo foi autor das mais relevantes para estruturar
o SUS. Vale destacar que apenas o Executivo tem competncia constitucional
para iniciar projetos de lei que abordem aspectos da organizao administrativa sob sua responsabilidade, no caso, a do SUS; e que, de todo modo, seus projetos foram restringidos pelos limites e demandas previamente estabelecidos
pela Constituio de 1988.
O caso das polticas pblicas educacionais

O presente artigo a sntese de um estudo que analisou o papel do Poder Legislativo federal na definio das polticas pblicas educacionais no perodo
de 1995 a 2010 (MARTINS, 2011). O trabalho contemplou o comportamento legislativo e suas determinaes, particularmente no contexto da Cmara
dos Deputados, no que diz respeito s definies normativas dessas polticas. A Cmara foi tomada como um espao em que se moldam tais polticas,
c onsiderando, por um lado, as normas que regulam a atividade legislativa e,

por outro, que a interveno legislativa dos partidos e dos parlamentares individualmente obedecem a motivaes de diferentes ordens. Dessa forma, as
variveis explicativas incluram tanto fatores de ordem institucional, como fatores relacionados aos interesses, ideologias e vnculos sociais dos legisladores.
Adotou-se a premissa de que o comportamento legislativo se apresenta multifacetado, com dimenses que se revelam pelas trs vertentes tericas do enfoque da escolha racional, isto , por anlises distributivistas, partidrias e
informacionais. A anlise procurou identificar evidncias de manifestaes
das diversas dimenses contempladas, separada ou diferentemente, por essas
vertentes. Isto se fez pela verificao de como se deu o processo de formulao
normativa da poltica pblica educacional no mbito do Poder Legislativo brasileiro, considerando as iniciativas individuais dos parlamentares, sua relao
com as respectivas vinculaes partidrias e as interaes com as propostas
originrias do Poder Executivo, dentre outros fatores. Identificou-se, desse
modo, o tipo de comportamento predominante ou, pelo menos, as condies
que favoreceram um ou outro tipo de comportamento.
Esta pesquisa se situa assim entre os trabalhos que procuram explorar de
forma mais detalhada a natureza da interveno legislativa nos projetos do
Executivo e demonstram que a atuao do Poder Legislativo significativa e
relevante para o aperfeioamento das propostas. As anlises sistemticas da
contribuio do Congresso Nacional nas polticas propostas pelo Executivo
questionam as teses difundidas de que papel do Legislativo seria secundrio
ou meramente ratificador, ou ainda, com base em casos anedticos, apenas o
de distorcer. Esses estudos, portanto, afirmam um grau diferenciado de participao do Poder Legislativo na formulao das polticas pblicas.
No trabalho, replicaram-se, em boa medida, porm com algumas modificaes, aplicaes metodolgicas utilizadas em outras anlises, especialmente
no que diz respeito ao exame do contedo das proposies apresentadas pelos
deputados. Procurou-se, contudo, avanar, aprofundando o grau de anlise,
por meio de estudos de caso, em que se examinou o contedo das proposies,
95
das emendas apresentadas e dos textos finais aprovados, todo esse processo
discutido sob o recorte da vinculao partidria dos parlamentares.
O estudo contemplou trs legislaturas: 1995-1999, 1999-2003 e 2003-2007. Na
discusso das leis e dos estudos de caso, tambm foi considerada a legislatura
iniciada em 2007, at o primeiro semestre de 2010. Se o perodo parece longo,
foi indispensvel cumpri-lo por duas razes bsicas. Em primeiro lugar, porque
se trata de um perodo em que se verificaram importantes modificaes na poltica da educao. No seu incio, foi aprovada a Lei n 9.394, de 20 de dezembro
de 1996, a nova lei de diretrizes e bases da educao nacional, dando ensejo,
nos anos subsequentes, a significativa ao legislativa nessa rea, em termos
quantitativos e de diversidade temtica. Em segundo lugar, da segunda para
a terceira legislatura examinadas, houve mudana de presidente da Repblica
(de Fernando Henrique Cardoso para Luiz Incio Lula da Silva), de posio dos
partidos polticos em relao ao Poder Executivo e recomposio de alianas
polticas de sustentao do governo. O reflexo dessa mudana nas aes legislativas na rea de educao, especialmente nos campos do seu financiamento e
da sua avaliao, constitui uma das principais dimenses examinadas.
Desse modo, foi feita a anlise do processo de proposio, discusso e aprovao das propostas legislativas na rea de educao e identificao dos fatores
determinantes dessas iniciativas. Do lado destes (as variveis independentes),
foram considerados os partidos polticos a que se vinculavam os parlamentares autores das proposies; a dimenso das bancadas dos partidos; a orientao poltico-ideolgica dos partidos (direita, centro e esquerda) e a posio dos
partidos em relao ao Poder Executivo (situao ou oposio). Nesse ltimo
caso, uma particularidade deve ser mencionada: as anlises se restringiram ao
PSDB e ao PT, partidos dos dois ltimos presidentes da Repblica.
Foram realizados trs estudos de caso, relacionados a temas estruturantes das
polticas educacionais e que foram objeto de intensa e importante atividade
legislativa por iniciativa dos dois presidentes da Repblica. Os dois primeiros
referem-se ao financiamento da educao, analisando a histria legislativa de
duas importantes modificaes ocorridas no perodo: o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio

(Fundef), no governo de Fernando Henrique Cardoso, e seu sucedneo, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb), no governo de Luiz Incio Lula da
Silva. Em ambos os casos, foram examinados os contedos dos textos originais
das propostas de emenda Constituio e do projeto de lei ou medida provisria regulamentadores, das emendas apresentadas pelos parlamentares, dos
textos propostos pelos relatores na Cmara e no Senado, dos textos aprovados
e daqueles convertidos em norma jurdica, considerando os eventuais vetos
do presidente da Repblica. O terceiro estudo de caso contemplou a legislao
sobre a avaliao da qualidade da educao superior. O tema foi objeto de srios debates e embates no perodo, no mbito do Poder Legislativo, com claros
e diferenciados posicionamentos dos partidos polticos da situao e da oposio. No perodo de Fernando Henrique Cardoso, analisou-se uma medida
provisria, sua tramitao legislativa, as emendas dos parlamentares, o texto
do relator e o texto convertido na Lei n 9.131, de 1995, conhecida como a lei
que implantou o Provo (Exame Nacional de Cursos). No perodo de Luiz
Incio Lula da Silva, discutiu-se material legislativo similar, que resultou na
Lei n 10.861, de 2004, que instituiu o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes).
Na discusso dos casos, foram considerados o grau e o sentido da interveno
do Congresso Nacional nos textos legais a ele submetidos e naqueles finalmente aprovados; o volume e a natureza dos contedos das alteraes propostas
pelos parlamentares de acordo com os respectivos partidos polticos e a posio destes, como base aliada do Governo ou como oposio; a escolha dos relatores e seu papel; o comportamento desses partidos nas votaes. Finalmente,
comparou-se, com relao aos temas, a permanncia ou a modificao do posicionamento dos parlamentares e dos partidos, conforme tenha se alterado sua
relao com o Poder Executivo (situao ou oposio).
A pesquisa evidenciou que as iniciativas parlamentares voltaram-se principalmente para polticas gerais com custos e benefcios difusos, sobretudo aquelas
ligadas ao financiamento e organizao da educao. Fizeram-se tambm
97
presentes, mas em escala bastante reduzida, propostas com custos difusos

para a distribuio de benefcios localizados, como a de criao de escolas
federais. Os dados confirmaram o que outros estudos j vinham demonstrando, no sentido de que os parlamentares, em suas iniciativas na rea da educao, estiveram mais voltados para questes amplas de poltica pblica do que
para a satisfao de interesses particularistas ou paroquiais. (FIGUEIREDO;
LIMONGI, 1999; LEMOS, 2001; RICCI, 2003; RICCI; LEMOS, 2004)
A vinculao partidria tambm se mostrou relevante para explicar a tramitao e a votao de projetos estruturantes e inovadores na poltica educacional,
assim como contribuiu para compreender algumas diferenas no contedo
das proposies de iniciativa dos parlamentares. Finalmente, observou-se que,
em matrias centrais, como o financiamento da educao, por exemplo, a discusso de propostas de emenda Constituio, necessariamente realizada em
espaos institucionais especficos, isto , as comisses especiais, foi preponderantemente conduzida por um ncleo bsico de parlamentares que tambm
integrava, em cada poca, a comisso permanente de Educao e Cultura.
Os dados analisados evidenciaram interveno significativa do Poder Legislativo na definio das polticas pblicas educacionais, ainda que a iniciativa
das proposies tenha tido origem, em grande parte, no Poder Executivo.
Verificou-se que a iniciativa em si no pode ser tomada como representativa
de todo o processo legislativo e do resultado que se transforma em norma
jurdica. O grau de interveno do Poder Legislativo na reviso de propostas de emenda constitucional, projetos e medidas provisrias editadas pelo
presidente da Repblica, por exemplo, foi bastante elevado. Este trabalho demonstrou que, mesmo no tendo exercido papel originrio de concepo das
polticas pblicas inovadoras, o Poder Legislativo interveio significativamente na sua definio ltima, por meio dos mecanismos de emendamento e negociao. De modo recorrente, o contedo final das emendas constitucionais
e das leis examinadas neste estudo, foi substancialmente distinto dos projetos originalmente encaminhados. O Congresso brasileiro no foi obstculo
inovao em polticas educacionais estruturantes, mas agente colaborativo
e participativo. Por outro lado, mostrou-se resistente restrio de direitos

sociais, na rea educacional, assegurados na Constituio de 1988.
Observou-se que a quantidade de projetos apresentados pelos parlamentares
foi expressiva, mesmo sabendo que a quase totalidade dessas proposies termina seu curso no arquivo. Ao longo do tempo, o nmero de projetos sobre
matria educacional cresceu na mesma proporo em que se elevou o nmero
total de proposies desse tipo apresentadas Cmara dos Deputados. Uma
parcela considervel (43%) de deputados que exerceram, no todo ou em parte,
mandatos de 1995 a 2007, apresentou pelo menos um projeto de lei relacionado
educao. Esta uma constatao relevante, considerando que se trata de
um campo ou rea em um vasto elenco de possibilidades de polticas pblicas.
Os dados levantados mostraram assim que as polticas pblicas educacionais
constituem rea de significativo interesse legislativo para os deputados. A
proporo de proposies sobre o tema, entre 7% e 9% no conjunto de iniciativas parlamentares de cada legislatura, no perodo considerado, assinala o
apelo social das questes educacionais e que a iniciativa legislativa individual nesse campo, embora com reduzidas chances de se transformar em norma
jurdica, contribui para a formao de uma imagem positiva dos parlamentares junto ao pblico. A existncia desses projetos, portanto, tem cumprido
papel determinado no ambiente da poltica parlamentar. Essa constatao
verdadeira para partidos com bancadas grandes ou reduzidas e permaneceu vlida se o partido se encontrava na situao ou oposio ao Poder Executivo. J quando se considera a dimenso poltico-ideolgica, observou-se
maior presena de iniciativas na rea educacional entre os partidos de esquerda. Tambm quando se analisou o contedo especfico de propostas de
emenda Constituio, na rea de financiamento, revelou-se distino entre
os partidos de centro e de esquerda, de um lado e os de direita, de outro. Os
primeiros voltaram-se mais para a educao bsica pblica e os de direita,
para o financiamento privado da educao.
Ainda com relao a esses grandes temas, o comportamento legislativo dos
deputados, na apresentao de iniciativas, no parece ter se diferenciado subs-
99
tantivamente, no mbito do PSDB e do PT, conforme eles tenham trocado

de posio em relao ao Poder Executivo. Examinando, contudo, o tema do
financiamento da educao, os dados encontrados sugeriram a existncia de
alguma relao entre a posio do partido, como situao ou oposio, e o
subgrupo temtico dos projetos apresentados pelos parlamentares. De fato,
quando o partido estava ocupando o Poder Executivo, verificou-se tendncia
apresentao de maior proporo de projetos voltados para as polticas gerais
de financiamento. Quando o partido se encontrava na oposio, o percentual
dos projetos concernentes a polticas/instrumentos de atendimento a pblicos
especficos ou indivduos foi preponderante. Essas iniciativas tm, em geral,
maior impacto direto junto s pessoas, isto , aos eleitores, conferindo maior
visibilidade aos parlamentares. No caso das propostas de emenda Constituio, constatou-se que, quando na situao, os dois partidos polticos tenderam
a revelar vontade legislativa de interveno em questo crucial das polticas
educacionais, o seu financiamento. Quando na oposio, elevou-se a participao de iniciativas voltadas para normas gerais de organizao da educao,
relacionadas afirmao de direitos difusos da cidadania e obrigaes genricas do poder pblico. Isto, de certo modo, contraria uma expectativa de que os
partidos, uma vez no governo, deixariam ao Poder Executivo a incumbncia de
definir as polticas mais estruturantes, como a do financiamento da educao.
Estudando as leis educacionais aprovadas de 1995 a junho de 2010, constatou-se que elas sofreram, durante a tramitao de seus projetos, interveno
significativa do Congresso Nacional. A sua distribuio temtica no variou
muito do perodo de governo de Fernando Henrique Cardoso para o de Luiz
Incio Lula da Silva. Os dados indicaram que, durante todo o perodo, a agenda legislativa na rea educacional foi repartida entre os dois poderes e que as
propostas do presidente da Repblica foram amplamente discutidas, negociadas e modificadas no mbito do Congresso Nacional. Observou-se que o
fato de os presidentes recorrerem utilizao das medidas provisrias, embora impactando o tempo de tramitao das matrias de seu interesse, no
significou que eles tenham conseguido fazer aprovar suas propostas como
originalmente apresentadas.
O exame genrico de todas as leis aprovadas no perodo e os estudos de caso

realizados, aprofundando dois campos estratgicos das polticas pblicas educacionais (o financiamento da educao e a avaliao da educao superior),
evidenciaram que, longe de representar modificaes de superfcie ou simples
ajustes sem maiores repercusses, as alteraes realizadas no mbito do Poder
Legislativo configuraram uma decisiva atuao desse poder na formulao legal dessas polticas.
Governos diferentes, com suporte parlamentar diverso, promoveram mudana radical nos mecanismos de financiamento da educao pblica, implantando procedimentos redistributivos de recursos e envolvendo o conjunto das trs
esferas da federao brasileira. Essas iniciativas constituram inovao nas polticas pblicas educacionais, estabelecendo um novo padro de financiamento. Sua discusso e aprovao no Congresso Nacional revelaram uma atuao
relevante do Poder Legislativo na definio de seus contornos legais.
Nos dois casos analisados (Fundef e Fundeb), o Poder Executivo viu o Poder
Legislativo aprovar o contedo central de suas propostas de emenda Constituio, mas com diferenas. No caso do Fundef, os dispositivos especficos
foram aprovados praticamente como enviados ao Congresso, mas custa da
renncia, por parte do Executivo, de uma srie de reformas simultaneamente
propostas para a educao superior e para a educao infantil. A base de apoio
do presidente da Repblica alterou significativamente a PEC em outros assuntos que no especificamente o do Fundef, mas sem a participao relevante do
partido do presidente, o PSDB.
No caso do Fundeb, a proposta de emenda constitucional se referia exclusivamente a ele. E foi amplamente modificada, com intensa atuao dos partidos de
apoio ao presidente, especialmente o prprio PT, que conta com uma expressiva bancada ligada aos interesses da educao pblica. Alm disso, decorridos
dez anos de vigncia do Fundef, certamente haviam amadurecido as posies
dos governos dos entes federados e das entidades educacionais da sociedade
civil com relao a esse modelo de financiamento da educao pblica. Assim,
se o Fundef propriamente dito quase no precisou ser negociado, o Fundeb
101
foi objeto de ampla negociao entre o Legislativo e o Executivo, tendo sido

este ltimo levado a concordar com mudanas importantes propostas pelos
parlamentares, como a incluso das creches e os valores da complementao
da Unio, entre outras. Se a postura inicial era de fazer aprovar uma legislao
que progressivamente desobrigasse a Unio de responsabilidades com relao
educao bsica, o resultado final apontou na direo contrria. O nico
lance, nesse embate, em que o Legislativo no se imps ao Executivo foi o referente proposta para deduo integral dos recursos do Fundeb para o clculo
da receita lquida real dos entes federados.
A anlise do caso da legislao relativa avaliao da educao superior evidenciou um processo diferente do observado nos estudos de caso anteriores.
As concluses a que se chegou, contudo, foram semelhantes. A tramitao e
as modificaes introduzidas pelo Poder Legislativo situaram-no como espao
de negociao e de reformulao de projetos. Evidenciaram sua competncia
em gerar novos textos consistentes, especialmente com relao aprovao
do Sinaes, nesse caso em cooperao com a mudana de orientao com relao matria no prprio Poder Executivo. Contradizendo posies de que o
Poder Legislativo tenderia a distorcer ou gerar inconsistncias nos diplomas
legislativos, parece ter ficado clara a possibilidade de produo, no mbito do
Congresso Nacional, de textos legais que equilibram os diversos interesses
dos segmentos envolvidos. No caso do Sinaes, observou-se tambm a reao
contrria do Poder Legislativo em delegar ao Poder Executivo poderes quase
indiscriminados para fixar as normas de poltica pblica em matria de avaliao da educao superior. Afirmou-se assim a tendncia de prever, em lei,
as normas gerais das polticas pblicas, tornando-as mais estveis e menos
suscetveis de alteraes bruscas pela simples vontade dos governantes. Novamente constatou-se que o Congresso Nacional no constituiu obstculo
implantao de polticas pblicas inovadoras, mas atuou colaborativamente
com o Poder Executivo.
Nas votaes, confirmando os estudos de Figueiredo e Limongi (1996), os partidos foram disciplinados e coerentes com seu posicionamento na relao com
o Poder Executivo. Houve, porm, um intenso processo de negociao entre os
partidos e entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, revelado pelo exame

de toda a tramitao das proposies consideradas.
Embora estudos de casos singulares no permitam generalizaes, as concluses das anlises realizadas podem iluminar ou enriquecer as abordagens que
aferem o poder de agenda na definio das polticas pblicas pela quantidade
de proposies aprovadas de acordo com a iniciativa ou o poder de origem.
fato, no Brasil, que a ampla maioria das leis deriva de propostas apresentadas
pelo Poder Executivo. Nos trs estudos de caso em questo, todas as proposies foram apresentadas por esse poder. No entanto, a ao transformadora do
Congresso foi significativa em todos os projetos, ressaltando duas importantssimas inverses de poltica, uma para cada perodo de governo. Alterou-se
o projeto abrangente de reforma educacional do governo Fernando Henrique
Cardoso, ficando as mudanas praticamente restritas ao Fundef e a modificaes indispensveis sua implantao, como a definio das responsabilidades
prioritrias das instncias da federao. No caso do governo Luiz Incio Lula
da Silva, inverteu-se a direo da proposta de participao da Unio no financiamento da educao bsica: de progressiva desobrigao para envolvimento
contnuo e proporcional ao longo de todo o tempo de vigncia do Fundeb.
Os resultados encontrados evidenciam que o Congresso Nacional, em uma
questo central de polticas pblicas educacionais, atuou decisivamente para
implantar importante inovao na forma de financiamento da educao pblica. As modificaes introduzidas pelos parlamentares nas propostas apreciadas resultaram em textos legais consistentes. Estas constataes se contrapem a posies, como a de Ames (2003), de que o Poder Legislativo, com
excesso de veto players, seria avesso a mudanas significativas nas polticas
pblicas e que os mltiplos interesses dos parlamentares, de carter paroquialista, resultariam em diplomas legislativos poucos consistentes.
Obtiveram-se concluses similares s formuladas por Diniz (2005) no sentido
de que o Poder Executivo e o Poder Legislativo atuaram colaborativamente,
havendo concesses do primeiro e significativa interveno do segundo, sem
103
prejuzo da governabilidade e da introduo das mudanas mais relevantes

apresentadas nas propostas apreciadas e aprovadas.
A concluso mais importante a de que, nas questes mais estruturantes de
polticas pblicas educacionais, normalmente submetidas ao Congresso Nacional pelo presidente da Repblica, a interveno do Poder Legislativo foi
expressiva, levando inclusive aprovao de textos, em certos casos, com
orientao diversa daquela originalmente pretendida pelo Poder Executivo. Os
textos resultantes no expressaram um amontoado de emendas particularistas, mas refletiram uma ampla negociao em torno de linhas consensuais de
poltica. Revelaram tambm que a alternncia de partidos polticos no Poder
Executivo no tem determinado ruptura nessas polticas, mas continuidade
com aperfeioamento ou ampliao de abrangncia.
Finalmente, constatou-se que a posio das bancadas nas votaes relativas a
questes estruturantes da educao nacional se alterou, ao longo do tempo,
em funo de sua relao com o Poder Executivo (situao ou oposio). Isto
se deu em benefcio da continuidade e estabilidade das polticas pblicas de
financiamento da educao e de avaliao da educao superior. De fato, os
estudos de caso revelaram que o PT, uma vez na situao, assumiu propostas legislativas que integraram disposies sobre as quais havia se pronunciado contrariariamente enquanto partido de oposio. J o PSDB, provavelmente nelas
reconhecendo alguma continuidade nas propostas aprovadas enquanto partido
da situao, votou favoravelmente s proposies nos dois perodos de governo.
Enfim, dialogando com outros estudos relativos ao tema, resta dizer que estas concluses reforam os trabalhos que indicam a relevncia da atuao do
Poder Legislativo na definio das polticas pblicas (CRUZ, 2009; e DINIZ,
2005); enriquecem as anlises sobre o eventual controle do Poder Legislativo pelo Poder Executivo (PEREIRA; MUELLER, 2000) ou o poder de agenda
do presidente da Repblica (AMORIM NETO; SANTOS, 2003); reforam o
posicionamento universalista do Poder Legislativo nas grandes questes de
polticas pblicas (LEMOS, 2001); confirmam a disciplina partidria nas votaes (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1996; AMORIM NETO; COX; M
CCUBBINS,
2003); evidenciam a atuao colaborativa e assertiva do Poder Legislativo com

o Poder Executivo, sem prejuzo da governabilidade (DINIZ, 2005); e contradizem, como j havia apontado Ricci (2003), as posies que afirmam ser o Poder
Legislativo espao impeditivo de implantao de polticas inovadoras e de que
suas intervenes resultariam em proposies marcadas pelo predomnio de
interesses particularistas (MAINWARING, 1999; AMES, 2003).
O caso do financiamento da sade pblica

Essa seo sumariza o contexto da implantao do SUS, destacando a tramitao das principais proposies legislativas sobre o financiamento da sade,
debatidas no Congresso Nacional e que resultaram: no texto constitucional;
na Lei Orgnica da Sade; nas normas envolvendo a Contribuio Provisria
sobre Movimentao Financeira (CPMF); na Emenda Constitucional n 29, de
2000, e, com maior nfase, na Lei Complementar n 141, que a regulamentou
no incio de 2012. Finalmente, so apresentadas consideraes sobre o caso.
A implantao do SUS e seu financiamento

Antes de 1988, a assistncia mdico-hospitalar prestada parcela da populao ento denominada de indigente era realizada por alguns municpios e
estados e, principalmente, por instituies de carter filantrpico, de modo
que grande parte da demanda por assistncia era reprimida ou possua carter
de caridade, e no de direito. Os servios de sade destinados aos trabalhadores inseridos na economia formal e seus dependentes eram de competncia
do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps),
que promovia uma poltica baseada na ampliao da oferta no articulada de
servios contratados na rede privada, gerando ineficincias. Ao Ministrio da
Sade cabia promover aes de proteo geral da sociedade, como o combate
s epidemias e endemias.
105
A Constituio de 1988 alterou radicalmente a poltica de sade no Brasil.

Fleury (2009) inclui a constitucionalizao entre os movimentos que caracterizaram a Reforma Sanitria brasileira. A observao dos textos constitucionais que o pas j adotou indica uma evoluo, desde a completa ausncia
de meno da organizao de servios pblicos de sade, at o envolvimento
amplo do Estado na definio da poltica de sade e da prestao de servios.
Nesse processo, conquistas sociais de Constituies anteriores foram sendo
mantidas e outras incorporadas, passando pelo Estado promotor do desenvolvimento e garantidor de direitos trabalhistas e da reproduo da fora de trabalho, at chegar ao Estado provedor, benfeitor e garantidor de direitos sociais,
no apenas vinculados condio de trabalhador, mas condio de cidado.
(GOMES, 2008)
Contudo, a progressividade na incorporao de direitos sociais observada nas
Constituies brasileiras no indica, necessariamente, que as mudanas foram
incrementais como sugerido por Falleti (2010), para o caso da sade , pois
apesar das semelhanas em algumas expresses e dispositivos constitucionais,
a Constituio de 1988 provocou uma alterao estruturante no sistema de
sade, por meio da criao do SUS. Fleury (2009) destacou que a Constituio
representou uma ruptura com o modelo tanto de Estado, quanto de cidadania
anteriores, em resposta mobilizao social que a antecedeu.
Rodriguez Neto (2003) revisou o processo histrico de elaborao dos dispositivos relacionados sade na Constituinte de 1987-1988 e salientou o papel
do Legislativo na discusso dos problemas do setor, destacando que a partir
da realizao do 1 Simpsio Nacional de Poltica de Sade promovido pela
Comisso de Sade da Cmara dos Deputados, ainda em 1979, sob assessoria
do Centro Brasileiro de Estudos da Sade (Cebes), a proposta que originaria o
SUS foi colocada para o debate pblico. Em 1986, por ocasio da realizao da
8 Conferncia Nacional de Sade (CNS), foram traadas estratgias pelo movimento sanitrio, que propiciaram unidade das propostas que seriam defendidas
na Constituinte. Nesta, as disputas em torno da definio do sistema de sade
revelaram profundas divergncias na sociedade a respeito do papel dos setores
pblico e privado na conformao do novo sistema de sade, numa poca em
que era dominante a tendncia para uma reduo do papel dos estados nas
polticas sociais.
Na Constituinte, o segmento do projeto de Constituio elaborado pela Comisso Afonso Arinos sequer foi considerado, uma vez que no contemplava
as contribuies da 8 CNS (RODRIGUEZ NETO, 2003). As propostas sobre
sade foram debatidas pela Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente (que no chegou a consenso sobre o financiamento) e pela Comisso
da Ordem Social. Nesta ocorreu maior polarizao, pois havia mais membros
apoiando o setor privado. Foi introduzida a ideia da seguridade social, por influncia do Ministrio da Previdncia Social. O argumento relacionou-se
obteno de tratamento diferenciado para o financiamento da seguridade, o
que no ocorreria se fosse dado um tratamento em separado para a obteno
de recursos para a previdncia, sade e assistncia social. Descartou-se a ideia
de fundos especficos, como reivindicado pela sade, bem como percentuais
oramentrios para setores especficos. (RODRIGUEZ NETO, 2003)
Em seguida, a Comisso de Sistematizao (que elaboraria o projeto da Constituio) permitiu a apresentao de emendas populares (exigiam-se pelo menos
30 mil assinaturas). A Plenria das Entidades de Sade foi organizada para esse
fim e foram coletadas menos de 60 mil, enquanto a emenda sobre a reforma
agrria obteve mais de trs milhes e a do ensino pblico, mais de um milho
de assinaturas. Segundo Rodriguez Neto (2003):
(...) as dificuldades enfrentadas na coleta de assinaturas evidenciou o quanto o
movimento estava distante das entidades realmente populares, de base, na sua
prtica cotidiana (...) Isso evidenciou ainda mais a necessidade de o movimento
da sade, da Reforma Sanitria, buscar seus verdadeiros aliados especialmente
os que esto fora das academias e das corporaes.
O ministro da Sade defendeu o projeto do SUS e o da Previdncia chegou a

apresentar proposta para a seguridade em que a sade aparecia em apenas um
artigo e o SUS era omitido. No Plenrio da Constituinte, a polarizao cresceu
nas dimenses: interesse pblico e privado, trabalho e capital, estatizao e
liberalismo (RODRIGUEZ NETO, 2003). O combate estatizao uniu os se-
107
tores hospitalar privado, da medicina de grupo, das cooperativas mdicas e o

setor liberal da medicina.
O processo da Constituinte resultou em soluo de consenso, incluindo uma
maior ao estatal (com a criao do SUS), mas tambm permitindo a atuao
do setor privado. Rodriguez Neto (2003) destacou que o que se instituiu foi
um sistema nico pblico paralelo a um sistema privado, o qual poder participar do primeiro mediante contrato de direito pblico e submetido s suas
normas e diretrizes. Indicou que a incluso de dispositivos sobre a poltica
de sade na Constituio de 1988, ou seja, a aposta na via do parlamento
para encaminhar as demandas do movimento da Reforma Sanitria, foi uma
das estratgias mais bem-sucedidas. A essncia da proposta do movimento
sanitrio foi mantida e o aspecto mais polmico, alm do referente ao detalhamento e participao do setor privado, foi o relativo ao financiamento,
evidenciando seu insuficiente tratamento tcnico anterior. (RODRIGUEZ
NETO, 2003)
A Constituio de 1988 terminou por estabelecer que a sade direito de todos e dever do Estado, prevendo tambm o acesso universal e igualitrio s
aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. O SUS foi institudo como uma rede de aes e servios regionalizada, hierarquizada e organizada de acordo com as seguintes diretrizes: da descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo; do atendimento integral, com prioridade
para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais, e da
participao da comunidade (art. 198). A Constituio tambm reconheceu o
papel preponderante dos municpios na prestao dos servios, a complementaridade do setor privado e a responsabilidade de todos os entes federados no
financiamento do sistema.
comum a percepo de que os constituintes no previram as fontes dos recursos para implantar as polticas sociais, mas no caso da sade, ainda que
no tenha sido possvel soluo duradoura, o art. 55 do Ato das Disposies
Transitrias estabeleceu que um mnimo de 30% do oramento da seguridade social, excludo o seguro-desemprego, seriam destinados ao setor de sade
at a aprovao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Segundo Carvalho

(2008), desde 1989, essas leis mantiveram a definio dos 30% dos recursos
da seguridade para a sade, mas em 1994 o presidente Itamar Franco vetou
este dispositivo. Caso tivesse sido adotado como soluo permanente, o nvel
federal disporia hoje de pouco mais que o dobro do oramento (CARVALHO,
2008; JORGE, 2010).
Apesar da constitucionalizao da sade, persistia a necessidade de mecanismos legais que assegurem pisos de gastos necessrios sade, seja por via de
percentuais mnimos, seja pela vinculao interna de elementos da receita da
seguridade social sade (...) tudo ter que ser conquistado atravs da legislao complementar (RODRIGUEZ NETO, 2003).
A implantao do SUS requeria, assim, a produo de legislao regulamentadora, o que se efetivou por meio das Leis n 8.080 e n 8.142, ambas de 1990, e
que compem a denominada Lei Orgnica da Sade. Ambas foram iniciadas
pelo Executivo, e no poderia ser diferente, visto que a competncia para iniciar proposies que abordem a estruturao das atividades sob a responsabilidade desse poder lhe constitucionalmente reservada. Assumir que teria
ocorrido uma liderana do Executivo apenas em funo da autoria tambm
no seria adequado, pois segundo o art. 59 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, o Executivo deveria encaminhar os projetos de lei relativos organizao da seguridade social no prazo mximo de seis meses, mas o
presidente Jos Sarney enviou o da sade aps quase dez meses. Foi necessria
a realizao de outro Simpsio Nacional de Sade na Cmara dos Deputados
em 1989, a fim de pressionar o Executivo a elaborar o projeto da Lei Orgnica
da Sade. (RODRIGUEZ NETO, 2003)
O Projeto de Lei Ordinria n 3.110 foi apresentado na Cmara dos Deputados
em 1 de agosto de 1989 e tramitou no Congresso por pouco mais de um ano,
sem regime de urgncia. A Lei n 8.080 foi sancionada em 19 de setembro
de 1990 pelo presidente Collor de Mello, com 26 vetos parciais (Mensagem
n 680/1990), os quais foram mantidos em abril de 1991. Os vetos incidiram
sobre artigos abordando os conselhos e conferncias de sade (pois foram ori-
109
ginados de emenda do Legislativo e, como afetam a estrutura do Executivo,

deveriam ter sido previstos por este), carreira do SUS e financiamento da sade. Nova mobilizao junto ao Executivo fez com que este apresentasse novo
projeto (PL n 5995/1990) em 12 de dezembro de 1990, abordando apenas a
questo da participao social e a transferncia de recursos no SUS, resultando na Lei n 8.142, sancionada em 28 de dezembro de 1990, em apenas 16 dias
(seis deles correspondendo tramitao nas duas Casas). As resistncias para
a aprovao dessas leis e os vetos presidenciais em temas como financiamento,
recursos humanos e participao social, so indicativos das tenses que persistiram aps a Constituinte.
Aps a produo da Lei Orgnica, prevaleceu a via infralegal, por meio de
numerosas portarias ministeriais (para onde se deslocou tambm o foco da sociedade organizada), que estabeleceram obrigaes aos entes federados para
o recebimento de recursos, que at poderiam ser questionveis em relao ao
que foi delegado em lei, mas que persistiram sem a devida fiscalizao da parte
do Legislativo. Por exemplo, planos e relatrios de gesto, que deveriam ser
exigidos de todos os gestores do SUS, segundo a Lei n 8.142, de 1990, em geral
tm recebido tratamento burocrtico, deixando de contribuir para o planejamento coerente das atividades do sistema.
As principais definies para a implantao do SUS focalizaram a descentralizao da gesto do setor e ocorreram por meio de Normas Operacionais Bsicas (NOBs), efetivadas por meio de portarias do Executivo (que a rigor no poderiam criar novas obrigaes para outros entes federados, que contrariassem
o que estava previsto em lei). Segundo Rodriguez Neto (2003), a implantao do
SUS foi realizada de modo a prejudicar o planejamento ascendente, os planos
de sade e a descentralizao com direo nica em cada esfera de governo,
provocando o afastamento do SUS do princpio da integralidade da ateno
sade. Em 2002, o Ministrio da Sade possua mais de sessenta maneiras de
repassar recursos. Os recursos tornaram-se carimbados pelo nvel central,
prejudicando o planejamento e a ao dos conselhos de sade.
A indefinio sobre um montante estvel para o financiamento do setor sade
resultou em crise a partir da dcada de 1990. Ento, a CPMF foi criada aps
demandas do ministro Adib Jatene por mais recursos para a sade. Foi inspirada no Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF), institudo
pela Lei Complementar n 77, de 13 de julho de 1993, com alquota de 0,25%
sobre as movimentaes financeiras e incidncia at dezembro de 1994; a qual
permitiu alocao de recursos em programas de educao e habitao popular,
mas no de sade.
A CPMF foi criada pela Emenda Constitucional n 12, de 15 de agosto de 1996,
que incluiu o art. 74 nas disposies transitrias, permitindo Unio instituir contribuio provisria sobre movimentao ou transmisso de valores
e de crditos e direitos de natureza financeira. A alquota de contribuio
no poderia exceder a 0,25%; com o produto da arrecadao a ser destinado
integralmente ao Fundo Nacional de Sade, para financiamento das aes e
servios de sade. Tambm havia previso de que no poderia ser cobrada
por prazo superior a dois anos. A regulamentao ocorreu por meio da Lei
n 9.311, de 24 de outubro de 1996. Essa matria foi alterada por mais oito leis
e trs medidas provisrias (at 2007) e, principalmente, por mais trs Emendas
Constitucionais (21/1999, 37/2002, e 42/2003), que prorrogaram sua durao
ou modificaram sua alquota.
Essas alteraes constitucionais no Ato das Disposies Transitrias bem demonstram o carter temporrio das solues. Tal transitoriedade teria continuado caso a oposio, com apoio de parte da base governista do Senado
Federal no tivesse derrubado a CPMF em 2007. A votao por artigos da
proposta de emenda Constituio (PEC), que tentava nova prorrogao da
CPMF, provavelmente permitiu salvar o contedo restante, que tratava nada
menos que da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), outro dispositivo de
grande interesse oramentrio do Executivo.
As normas relacionadas CPMF terminaram por promover a elevao dos
recursos disponveis ao Executivo, sem uma preocupao efetiva em ampliar o
financiamento da sade. Na prtica, apesar de a sade ter sido utilizada como
justificativa para a criao e manuteno dessa contribuio, a situao de
insuficincia permaneceu inalterada. Segundo Carvalho (2008), a CPMF j
111
chegava sade mordida em 20% pela DRU, o que foi complementado pelo
decrscimo de outras fontes (principalmente a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social Cofins e a Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido CSSL). Persistia, assim, o subfinanciamento da sade.
Outras solues para o problema do financiamento continuaram a ser apresentadas por parlamentares. Destacou-se a PEC n 169, de autoria dos deputados
Waldir Pires (PSDB/BA) e Eduardo Jorge (PT/SP), apresentada em 7 de julho
de 1993, que pretendia uma garantia de aplicao na sade pela Unio de no
mnimo 30% dos recursos da seguridade social provenientes das contribuies
sociais e de 10% da receita resultante dos impostos. Para os estados e municpios, o mnimo seria de 10% da receita dos impostos. A justificao da proposta foi breve e no mencionou montantes, nem a evoluo dos recursos.45 At
1999, nenhuma providncia foi tomada para que a proposio fosse votada em
plenrio. Nesse perodo, a opo foi pela produo de normas sobre a CPMF.
Outra PEC que tramitava em paralelo, a PEC n 82, apresentada em 27 de abril de
1995, pelo deputado Carlos Mosconi (PSDB/MG), destinava sade todos os recursos das contribuies dos empregadores sobre o faturamento e o lucro. Em 31
de agosto de 1999, j numa nova legislatura, a presidncia da Cmara determinou
a apensao da PEC n 82/1995, PEC n 169/1993. O deputado Ursicino Queiroz
(PFL/BA) foi nomeado relator, agrupando as propostas na PEC n 82-A. Em 10
de novembro, a proposta foi aprovada e encaminhada ao Senado. Naquela Casa,
a proposio (denominada de PEC n 86/1999) foi relatada pelo senador Antnio
Carlos Valadares (PSB/SE), com o voto pela aprovao da matria. Nessa fase final, a tramitao foi consensual e a Emenda C
onstitucional n 29 foi promulgada
em 13 de setembro de 2000. Ressalte-se que a acelerao da fase final da tramitao contou com o apoio do ento ministro da Sade, Jos Serra (PSDB/SP).
Finalmente, foram estabelecidas previses mais estveis para o financiamento da sade, tornando mais especficas as obrigaes relacionadas ao financiamento da sade. Os estados deveriam aplicar um mnimo de 12% de suas
45
Em 6-6-1995, o deputado Eduardo Jorge explicou em reunio da Comisso Especial que o objetivo
era atingir um gasto mdio anual por habitante de 220 dlares (somando o pblico e o privado), em
contraste com a mdia estimada de 100 dlares, que seria o gasto da poca.
receitas em aes e servios de sade, e os municpios, 15%. A Unio no foi

contemplada com percentual de vinculao de receita, mas em 2000, deveria
aplicar o montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no exerccio financeiro de 1999, acrescido de, no mnimo, cinco por cento. Entre 2001
e 2004, a Unio deveria aplicar o valor apurado no ano anterior, corrigido pela
variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB). Esses critrios deveriam ser
revistos em cinco anos, mas foi indicado que na ausncia de lei complementar,
a partir do exerccio financeiro de 2005, seriam mantidos.
Entre os avanos da Emenda n 29, Carvalho (2008) destacou: a possibilidade
de fixar constitucionalmente recursos para a sade, a definio de critrios
para tanto; a constitucionalizao do fundo de sade em cada esfera de governo e das atribuies do conselho de sade para acompanhar e fiscalizar
o fundo de sade; a definio de sanes para o descumprimento da emenda
e autoaplicabilidade da norma. Como derrotas contabilizou: os quantitativos
definidos (melhores, mas ainda insuficientes) e a reduo da participao dos
recursos da Unio, com elevao para municpios e estados. Segundo esse autor, a grande jogada do governo foi pressionar o Congresso para aprovar sua
proposta. Simulaes sobre a evoluo do financiamento indicaram que a proposta do governo teria reduzido em mais de 50%, os valores a serem aplicados em sade pela Unio, em comparao ao pretendido pela PEC n 169/1993
(CARVALHO, 2008). Aps a Emenda n 29, observou-se aumento da participao no financiamento por parte dos municpios e dos estados e retrao
relativa da Unio (SEMINARIO..., 2005, 2007; MENDES; MARQUES, 2009).46
46
Os gastos do SUS, aps a Emenda n 29, passaram de 2,9% do PIB, em 2000, para 3,7%, em 2008, e o
gasto per capita no mesmo perodo passou de 360 para 606 reais j considerando a inflao; mas o
esforo de estados e municpios foi maior: em 2000, participavam com 40,2% do gasto e, em 2008, com
54,1% (PIOLA, 2010). Os gastos federais cresceram menos que as receitas correntes federais. Entre 2000
e 2008, representaram uma mdia de 8,4% da receita corrente bruta; mas entre 2002 e 2009 a mdia
foi ainda mais reduzida: 7,1% (PIOLA, 2010). Vale destacar que o gasto federal em 1995 correspondeu
a 9,6% da receita corrente bruta, muito prximo da proposta de 10%, que foi objeto de tanta disputa
recentemente. Segundo Carvalho (2008), estimativas de 2007 mostram que a Unio foi responsvel por
47% do gasto, os estados, 26% e os municpios, 27%; contudo, a Unio administra 60% da arrecadao
pblica, os estados, 24% e os municpios, 16%. Segundo levantamento da Confederao Nacional de
Municpios (2010), os municpios investiram R$ 89 bilhes a mais que o previsto pela Emenda 29 no
perodo de 2000 a 2008, enquanto os estados deixaram de aplicar R$ 33,4 bilhes e, a Unio, R$ 15,6
bilhes, com os valores corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
113
Embora a regulamentao da Emenda n 29 por meio de lei complementar s

tenha sido aprovada pelo Congresso no final de 2011, propostas foram apresentadas desde 2001, contudo, mais evidncias se acumularam indicando resistncias do Executivo em promover um aumento de sua participao no financiamento da sade.
O PLP n 201/2001, de autoria do deputado Ursicino Queiroz, que relatou a
Emenda n 29 na Cmara, previa como critrio para a Unio, a partir de 2005,
o percentual de 11,5%, calculados sobre o total de receitas de impostos e contribuies da Unio, descontadas as transferncias constitucionais. Os critrios para estados e municpios seriam mantidos. O parlamentar mencionou a
necessidade de regulamentao da Emenda n 29, para que tambm ficassem
claros os gastos admissveis como o da sade. Essa proposio foi completamente ignorada e arquivada ao final da legislatura sem ter recebido um nico
parecer de comisso. O relator designado na Comisso de Seguridade Social
e Famlia (CSSF), em junho de 2001, devolveu a proposio sem manifestao
em 13 de dezembro de 2002.
Com a nova legislatura e alternncia de poder no Executivo, em 18 de fevereiro
de 2003, o deputado Roberto Gouveia (PT/SP) apresentou o PLP n 1/2003,
com absolutamente o mesmo teor e critrios do PLP n 201/2001. Na CSSF,
o deputado Guilherme Menezes (PT/BA) foi nomeado relator e aps amplas
consultas apresentou seu relatrio. No que concerne Unio, a proposta foi
de destinar para aes e servios pblicos de sade, no mnimo, 10% de suas
receitas correntes, tomadas como base de clculo. Comparando com a proposta original, considerou que a mesma resultaria num oramento de 28 bilhes
de reais em 2002, enquanto a nova proposta resultaria em 34 bilhes de reais.
Segundo o relator, o substitutivo apresentado na CSSF avanou na delimitao
do campo a que correspondem as aes e servios pblicos de sade, para pr
fim s controvrsias que a ausncia de tal definio tem gerado e que causam
problemas para os gestores quando da aplicao dos recursos.
Segundo Carvalho (2008),

(...) abandonou-se o critrio de defesa dos 30% dos recursos da seguridade e mais
10% dos recursos fiscais e passou-se a defender o mnimo de 10% das receitas
correntes brutas da Unio... era uma proposta conciliatria e mais palatvel ao
governo. Historicamente, sempre o mais fraco que j comea cedendo (...) Seriam menos recursos que os iniciais previstos por Eduardo Jorge,47 mas, bem
mais que o prescrito na EC-29 (...) O PLP 01-2003 passou a ser a nova bandeira
da Reforma Sanitria.
Na CSSF, comisso permanente com competncia regimental para debater a

poltica de sade e composta por muitos profissionais da sade e sanitaristas
histricos, a proposio no tramitou com facilidade, mesmo considerando
que a autoria, a relatoria e a presidncia da comisso (no ano da apresentao)
pertenciam a membros do mesmo partido que o do chefe do Executivo. Segundo Carvalho (2008), o relatrio foi aprovado a duras penas, pois o governo
de Lula da Silva fez de tudo para que o projeto no fosse aprovado na CSSF.
Episdios que precederam a votao na CSSF no deixam dvida de que o
Executivo no desejava a progresso da matria naquele momento. Em reunio
do Conselho Nacional de Sade, em 4 de agosto de 2004, o ministro da Sade
Humberto Costa informou que:
(...) A emenda prev que no ano de 2004 haver um processo de regulamentao.
Assim, h projetos no Congresso Nacional para a regulamentao definitiva. Por
outro lado, a emenda prev que, em no havendo regulamentao, prevalece o
mesmo critrio. O entendimento do governo que, por ser uma discusso que
exige importante nvel de aprofundamento, com participao da sociedade civil,
deveria ser preservado para 2005 o que est proposto na emenda. Com isso,
no haveria perdas, mas sim ganhos em relao ao Oramento de 2005. Ns
vamos defender essa posio no Congresso Nacional. A Comisso de Seguridade
Social est em condies de votar uma proposta e eu solicitarei a presena da
Cmara dos Deputados na comisso para defender essa viso. Ns devemos deixar a emenda nos moldes atuais e fazer a discusso sobre a sua regulamentao
permanente no final desse ano ou no incio de 2005. (CONSELHO NACIONAL
DE SADE, 2004)
47
Waldir Pires tambm foi autor da PEC n 169/1993.
115
Nessa reunio foram aprovadas sugestes para mobilizao dos conselheiros

a fim de participarem das sesses da CSSF, inclusive, para cobrar da referida comisso o qurum necessrio para viabilizar a votao, alm de cobrar
mais empenho do ministro da Sade (CONSELHO NACIONAL DE SADE,
2004). No dia da votao na CSSF, 11 de agosto de 2004, o presidente da comisso, deputado Eduardo Paes (PSDB/RJ) abriu a sesso assim que o qurum foi
alcanado, colocou a matria em votao e solicitou que os contrrios se manifestassem. Como no houve objeo, pois muitos parlamentares da c oalizo
haviam se ausentado do recinto, a matria foi aprovada (em menos de dois minutos). Quando retornaram, protestaram com veemncia, mas o fato j estava
consumado. (BRASIL..., 2004)
Em 10 de novembro de 2004, a Comisso de Finanas e Tributao (CFT)
aprovou o substitutivo da CSSF, com emendas, e a Comisso de Constituio
e Justia e Cidadania (CCJC) aprovou a matria em setembro de 2005. A discusso no plenrio da Cmara foi iniciada apenas em 10 de abril de 2006, mas
no progrediu. A legislatura findou e durante 2007 foram apresentados oito
requerimentos solicitando incluso na pauta do plenrio. O deputado Aclio
Casagrande (PMDB/SC) requereu urgncia em 9 de maio, o que s foi aprovado em 16 de outubro de 2007. A partir da, foi retomada a discusso no plenrio. Sucederam-se requerimentos solicitando a apreciao da matria.
Em 31 de outubro, foram lidos os pareceres sobre as emendas de plenrio.
Coube novamente ao deputado Guilherme Menezes relatar a matria. Rejeitou
cinco de catorze emendas e apresentou um substitutivo de plenrio, que modificou seu prprio relatrio, anteriormente aprovado na CSSF, o qual previa critrio de aplicao pela Unio de 10% da Receita Corrente Bruta (RCB). Mas o
substitutivo de plenrio alterou esse critrio para o montante correspondente
ao empenhado no ano anterior, acrescido da variao do PIB ocorrida entre os
dois exerccios financeiros imediatamente anteriores. At aqui, semelhante ao
que j previa a Emenda n 29. Como adicional, foi previsto que nos exerccios
de 2008, 2009, 2010 e 2011, seriam destinadas propores no incorporveis
referentes receita da CPMF.
Enfim, foi aprovado o substitutivo do plenrio, com as modificaes desejadas pela coalizo de governo: 291 votos a favor (56,7% do total de deputados,
superando a maioria absoluta de 257 votos requeridos), 111 contrrios e uma
absteno, num total de 403, nessa mesma data. A votao desse projeto na
Cmara exps os membros da Frente Parlamentar da Sade a escolher entre
apoiar a proposta defendida pelas entidades organizadas da sade e a proposta
mais restritiva do governo. Ocorreu uma fragmentao, segundo a dimenso
oposio-governo. Fonseca (2008) analisou as votaes em plenrio dos membros dessa frente nesta matria em particular, e concluiu que os mesmos no
se comportaram como membros de um partido da sade, uma vez que a
coeso e a disciplina foram baixas (ambas em torno de 30%).
Observe-se que foi aprovado pela Cmara um projeto que previa recursos da
CPMF, que estava para ser extinta em dois meses e cuja proposta de prorrogao ainda tramitava na via constitucional. Esta foi efetivamente derrubada
no Senado ainda no ms de novembro de 2007. Assim, a tramitao do PLP
n 1/2003 no Senado (onde recebeu a denominao de PLC n 89/2007) quase
perdeu o sentido.
Em 17 de setembro de 2008, foi aprovado requerimento para que esse projeto
e o Projeto de Lei do Senado n 156, de 2007, tramitassem conjuntamente.
Este, de autoria do senador Marconi Perillo (PSDB/GO), preservava o teor do
PLP n 1/2003 e previa aplicao em sade pela Unio de 18% de sua receita
corrente lquida (o que segundo o autor corresponderia a 10% da RCB, mas que
seria de mais clara aplicao). A matria foi para a CCJ e, em 31 de julho de
2009, a senadora Lcia Vnia (PSDB/GO) apresentou parecer pela prejudicialidade dos dois projetos. Contudo, revisou o parecer em 25 de maro de 2010,
recomendando a rejeio do PLC n 89/2007 e a aprovao do PLS n 156/2007.
Esse parecer foi aprovado em 7 de julho de 2010 pela CCJ. A matria seguiu,
ento, para a Comisso de Assuntos Econmicos e l permaneceu at 2011,
sem que fosse designado um relator.
Tal estagnao no indica que o debate arrefeceu no Congresso, pelo contrrio, o foco desviou para outra proposio, o PLS n 121, apresentado no Senado
117
em 20 de maro de 2007 (incio da legislatura, coincidindo com o perodo em

que a discusso do PLP n 1/2003 no progredia no plenrio da Cmara), de
autoria do senador Tio Viana (PT/AC). Esse projeto previa o critrio de 10%
da RCB da Unio, como no substitutivo original da CSSF. O PLS n 121/2007
foi CCJ e s em 22 de agosto de 2007 foi distribudo ao senador Antonio
Carlos Valadares (PSB/SE), que rapidamente (em 9 de setembro) apresentou
relatrio favorvel, aprovado no mesmo dia. A matria foi Comisso de Assuntos Econmicos (CAE), recebeu quase cinquenta emendas e a relatora, senadora Patrcia Saboya (PDT/CE), props a aprovao do projeto e de vrias
emendas. A CAE aprovou o PLS em 2 de outubro de 2007 e a matria seguiu
para a Comisso de Assuntos Sociais (CAS), que aprovou a matria com algumas emendas do relator, senador Augusto Botelho (PT/RR), em 24 de outubro
de 2007. O projeto foi ao plenrio, recebeu dezesseis emendas e retornou s
comisses para avaliao.
Em 9 de abril de 2008, a CAS solicitou urgncia, aprovada no mesmo dia. Os
pareceres dos relatores em geral rejeitaram as emendas de plenrio. Diante
da derrota iminente em plenrio da tentativa de modificar o critrio de 10%
da RCB, os lderes da coalizo liberaram o voto da base do governo e o projeto foi aprovado por unanimidade. Um dos senadores fez questo de anunciar
que seu voto contrrio (o nico) foi devido a engano e solicitou retificao.
Seguiram-se discursos emocionados dos senadores, indicando que sentiam-se
orgulhosos em atuar na defesa da poltica de sade, pois raramente tinham
oportunidade de realizar atividade com tal relevncia. Muitos consideraram
aquele um dia histrico para o Senado. Carvalho (2008) descreve a percepo
desses acontecimentos no Senado como surpresa e alegria geral.
A matria seguiu para a Cmara (sob a denominao de PLP n 306/2008 o
piv do impasse que foi quebrado apenas em 2011) onde a coalizo reconsiderou as estratgias para reverter a situao, num ambiente em que j demonstrara possuir uma base mais coesa. Em 13 de maio de 2008, o projeto foi
despachado para apreciao do mrito pelas comisses. No dia seguinte, os
lderes partidrios conseguiram aprovar requerimento de urgncia, de modo
que a matria permaneceu no plenrio. Em 21 de maio a CSSF aprovou o
r elatrio favorvel do deputado Rafael Guerra (PSDB/MG), uma das lideranas

da Frente Parlamentar da Sade.
Em 4 de junho de 2008, o relator da CFT, deputado Pepe Vargas (PT/RS), apresentou parecer favorvel na forma de um substitutivo que modificou os critrios de financiamento de responsabilidade da Unio. O critrio de 10% da
RCB foi novamente eliminado, retornando a uma soluo semelhante ao que
havia prevalecido no caso do PLP n 1/2003, ou seja, o critrio da variao do
PIB e mais um adicional, s que, dessa vez, incorporvel. Naquela ocasio, o
adicional viria da CPMF, mas com sua extino foi proposta a criao de uma
Contribuio Social para a Sade (CSS), com alquota de 0,1% e de carter
permanente. O relator estimou que esses critrios elevariam a aplicao pela
Unio em 11,8 bilhes em 2009.
Na mesma data, o relator da CCJC, deputado Eduardo Cunha (PMDB/RJ) foi
favorvel proposio e ao substitutivo da CFT. A oposio apresentou vrios
requerimentos tentando adiar a discusso. O relator da CSSF conseguiu prazo
para apreciao das emendas de plenrio. A votao da matria deveria ocorrer em 10 de junho, contudo os vrios requerimentos, questes de ordem e
verificaes de votao foram adiando, para os dias 11, 17, e 18 de junho. Nesta
data, a primeira votao foi sobre os critrios da Unio (art. 5 do substitutivo
da CFT, objeto do destaque para votao em separado da bancada do DEM) e o
mesmo foi aprovado (incluindo a CSS), como desejado pela coalizo (291 votos
favorveis, 84 contrrios, nenhuma absteno, num total de 375).
Na votao do 4 do art. 5 do substitutivo da CFT, objeto do destaque para
votao em separado da bancada do PSDB (abordando a excluso da CSS e do
Fundo de Erradicao da Pobreza do clculo da receita corrente) foi mantido
o pargrafo, como desejado pela coalizo (291 votos favorveis, 44 contrrios,
uma absteno, num total de 336). Na votao do art. 2 do PLP n 306/2008 em
substituio ao art. 5 do substitutivo da CFT, objeto do destaque para votao
em separado da bancada do PPS nova tentativa de resgatar o critrio de 10%
da RCB o destaque da oposio foi rejeitado por 262 parlamentares (muito
prximo do mnimo exigido de 257 votos) e apoiado por 107, com duas abs-
119
tenes. O ltimo destaque a ser votado seria o do artigo 16 do substitutivo da

CFT, objeto do destaque para votao em separado da bancada do DEM, com o
objetivo de eliminar a base de clculo para CSS, tornando a contribuio sem
efeito. Ocorreu obstruo e a sesso foi adiada sucessivamente para 24 de junho, depois para 1, 2, 8, 9, 15, e 16 de julho, cessando, a partir da, qualquer tramitao, observando-se apenas requerimentos de incluso da matria na pauta.
Ficou caracterizado o impasse. Alm das discordncias sobre o mrito da proposta, adicionaram-se a crise econmica mundial e as eleies presidenciais como
fatores que retardaram uma definio sobre o tema. Carvalho (2008) tambm
destacou as ameaas de veto do presidente divulgadas pela mdia, caso o Congresso aprovasse projeto de aumento de recursos para a sade, sem indicao de
nova fonte. A matria s voltou deliberao pelo plenrio em 2011, aps forte
demanda da sociedade, diante da crise na ateno sade por meio do SUS.
O quadro 1 apresenta estimativas do Ministrio da Sade (JORGE, 2010) sobre
o montante de recursos que seriam disponibilizados pelas propostas. Segundo
o histrico apresentado, fica evidente que o Executivo (nos sucessivos governos) colocou-se sistematicamente contra aquelas que resultariam em maiores
ganhos para o financiamento da sade, como o art. 55 do Ato das Disposies
Transitrias (de fato, os recursos decorrentes da Emenda n 29 representam cerca da metade do que seria disponvel caso estivesse sendo utilizado o critrio
inicial previsto pela Constituio 30% do oramento da seguridade social), a
PEC n 169/1993 e, mais recentemente, as propostas que defendiam 10% da RCB.
Quadro 1 Estimativa de valores de gasto federal, segundo propostas de
regulamentao do artigo 198 da Constituio Federal.
Valores
(milhes de reais)
Proposta
Critrio para a Unio
Artigo 55 do Ato das

Disposies Constitucionais
Transitrias
30% do oramento da seguridade social
127.656,13
Emenda n 29/2000
Despesa empenhada do exerccio

anterior corrigida pela variao nominal
do PIB
60.950,73
Valores
(milhes de reais)
Proposta
Critrio para a Unio
PEC 169/1993
Gasto de 30% do Oramento da

Seguridade Social adicionado de 10% da
receita de impostos
PLS 121/2007
Gasto de 10% da receita corrente bruta
90.847,04
PLS 156/2007
Gasto de 18% da receita corrente lquida
92.930,14
Substitutivo da CFT ao PLP

306/2008 (*)
Despesa empenhada do exerccio

anterior corrigida pela variao nominal
do PIB adicionada de receita da CSS
72.750,73
156.263,98
Fonte: Adaptado de Jorge (2010).

(*) Adicionou-se o montante calculado para a Emenda n 29 (JORGE, 2010) acrescido de 11,8
bilhes estimados pelo relator da CFT.
O Executivo no conseguiu aprovar a CSS, devido influncia da forte rejeio

na opinio pblica sobre membros da coalizo, mas utilizou a maioria que
detinha em ambas as Casas para aprovar o PLP n 306/2008, modificado de
modo a manter os critrios de financiamento para a Unio, estados e municpios, e apenas avanar na definio e controle dos gastos com aes e servios
de sade, o que, na prtica, afetar mais os estados, visto que vrios deles no
cumpriam rigorosamente a Emenda n 29.
Apesar da regulamentao da Emenda n 29, por meio da Lei Complementar
n 141, de 13 de janeiro de 2012, o debate sobre o financiamento da sade prossegue, visto que o critrio para a Unio no atingiu patamares considerados
necessrios para um adequado desenvolvimento do SUS.
Os efeitos da implementao incompleta do SUS, devido a seu inadequado
financiamento, afeta a qualidade do servio oferecido populao e abala sua
credibilidade. Isso pode ser percebido como falha na concepo do sistema,
em vez de defeito em sua implementao. Os principais problemas do SUS na
opinio dos brasileiros, segundo pesquisa domiciliar representativa realizada
pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2011) so: a falta de mdicos, a
demora no atendimento e a demora para se obter uma consulta especializada.
121
Ao lado de casos de sucesso do SUS em programas especficos, mais adequadamente financiados, como o de transplante de rgos e o de controle da
Aids, alguns servios menos complexos so inadequadamente financiados e
tm cobertura e qualidade insuficientes. Nesse contexto, quase 40 milhes
de brasileiros, mesmo tendo direito ao atendimento pblico integral, recorrem a planos de assistncia mdica privados, segundo dados da Agncia Nacional de Sade Suplementar (AGNCIA NACIONAL DE SADE SUPLEMENTAR, 2006), o que apoia a tese de Carlos Pereira (1996) de que a falta
de qualidade dos servios pblicos fortalece a medicina privada suplementar.
A crise de confiana no sistema, por sua vez, pode dificultar a obteno de
apoio necessrio para aprovao no Congresso Nacional de medidas para
reverter o subfinanciamento.
As dificuldades observadas na implementao do SUS parecem refletir uma dissociao entre sua base normativa, universal e inclusiva, e seus resultados observveis, que muitas vezes expressam a focalizao, a seleo dos mais pobres
e a prioridade dos procedimentos com custos catastrficos. A desigualdade na
qualidade de aes e servios pblicos de sade de baixa e mdia complexidade
produz um contexto de iniquidade e de ineficincia em que a parcela mais pobre
da populao sofre restrio de acesso a servios de qualidade (com relao
oportunidade e resolutividade do atendimento) para prevenir e reduzir a incidncia de doenas que terminam por demandar tratamentos mais caros e complexos. o caso do deficiente acesso ao tratamento do diabetes e da hipertenso
arterial, que pode prejudicar a preveno de complicaes renais, cardiovasculares e oculares e, consequentemente, aumentar a demanda potencial por transplante de rim, corao e crnea. (GOMES, 2007)
A ambiguidade do modelo de ateno pblica sade efetivamente adotado
no pas e expresso nas prioridades de financiamento do sistema, na prtica,
combina universalidade (para os servios de alta complexidade e os relacionados vigilncia epidemiolgica e sanitria) e certa seletividade para a
populao mais pobre (para os servios de sade de baixa e mdia complexidade); alimentando uma estrutura de desigualdade no acesso aos servios
de sade, que se torna inqua para os que dependem unicamente do sistema
blico de sade. No exemplo sobre o transplante de rgos, esse arranjo

p
pode, at mesmo, contribuir para um aumento (evitvel) na fila de transplante e de demanda por recursos.
Em resumo, o SUS foi concebido pelos constituintes na lgica do Estado de Bem-Estar redistributivo, mas, em larga medida, implementado segundo uma lgica residual,48 em funo da tentativa de relativizao e de limitao do direito
constitucional sade, s custas do subfinanciamento e da focalizao de uma
poltica que a Constituio Federal estabeleceu como universal. Tudo isso se deu
contrariamente s recomendaes dos conselhos e conferncias de sade que
h muito recomendam, por exemplo, a soluo do problema do financiamento.
Consideraes sobre o caso

Os dados apresentados exemplificam a ocorrncia de variados padres de relacionamento entre o Legislativo e o Executivo na produo de legislao relacionada sade. Foram observadas situaes de liderana do Legislativo (na
Constituinte, na produo da Lei Orgnica e nas iniciativas para aumentar os
recursos para o SUS), impasse nos projetos com elevado conflito distributivo
e impacto no oramento da Unio e cooperao (na resoluo dos impasses).
Contudo, ficou clara a liderana da coalizo (no apenas do Executivo) na definio do destino das proposies.
Apesar de o Legislativo ter sido mais ativo em buscar um financiamento mais
adequado para o SUS, igualmente contribuiu como participante das coalizes
para que o resultado tenha permanecido aqum das necessidades por recursos, em geral, indicando reduzida prioridade de ambos os poderes para a adoo de solues mais duradouras e suficientes. A dependncia de estmulos
48
No modelo institucional-redistributivo, o Estado busca redistribuir a riqueza produzida pela sociedade, garantindo aos cidados, por meio de servios institucionalizados, as condies materiais necessrias para que atuem produtivamente. No modelo residual, o Estado deve garantir as condies mnimas de liberdade, segurana e estabilidade para que seus cidados busquem o seu desenvolvimento
e, consequentemente, o da sociedade. (TITMUSS, 1974)
123
externos para avanar na agenda da poltica de sade tem tornado a atuao

do Legislativo fragmentada e inconsistente.
Os atores do Legislativo responderam s demandas iniciadas externamente.
No caso da Constituinte e da Lei Orgnica, j se mencionou o papel do movimento sanitrio; e nas definies mais recentes com impacto no financiamento, induo do Executivo como lder da coalizo (foi significativa a influncia da coalizo na substituio dos critrios de financiamento pela Unio
tanto no substitutivo da CSSF ao PLP n 1/2003, quanto no PLP n 306/2008).
Deputados e senadores demonstraram participao similar nas decises e foram mobilizados pela coalizo ou oposio, segundo o balano de foras em
cada Casa.
Os atores dos dois poderes, entretanto, comportaram-se estrategicamente
e de maneira similar durante a tramitao das proposies quando pertenciam oposio ou ao governo. A alternncia do poder no Executivo a partir
de 2003 permitiu observar que os que eram contrrios criao da CPMF, a
mantiveram posteriormente e os que a criaram e prorrogaram foram os que
contriburam decisivamente para sua extino. Os partidos polticos no demonstraram orientao ideolgica consistente ao longo desse extenso debate,
mas funcionaram como confiveis mediadores da disputa entre as coalizes e
as oposies de momento.
A anlise sugere que a conexo normativa que os constituintes tentaram estabelecer para a implantar o SUS tem sido capaz de pautar o debate na direo
da ampliao do financiamento e de resistir completa desestruturao da
poltica. Mesmo diante do poderio das coalizes tambm na via constitucional
e das resistncias demonstradas pelo Executivo de vrios governos em ampliar
o financiamento do setor, as diretrizes bsicas da poltica foram formalmente
mantidas. Entretanto, a influncia da Constituio no se d a ponto de concretizar uma ampliao suficiente de recursos, de acordo com as suas diretrizes. Na realidade, os maiores avanos foram os indicados no texto original
da Constituio. De certo, um pouco mais de estabilidade no financiamento
veio com a Emenda Constitucional n 29, de 2000, o que no deixa de ser um
avano, contudo, foi insuficiente e de menor amplitude que o primeiro critrio

temporrio previsto pelos constituintes.
A sucessiva falta de prioridade na implantao do SUS e a desarticulao em
sua defesa foi de tal intensidade que marcos foram sendo perdidos e os patamares das demandas por financiamento foram se reduzindo. Por exemplo,
apesar da retrica em defesa do SUS, vrios recursos obstrutivos foram usados pela coalizo para postergar a aprovao do PLP n 1/2003 na Cmara e
depois para modific-lo, a fim de excluir o critrio de 10% da receita corrente
bruta. O mesmo foi feito com o projeto que saiu do Senado para a Cmara e
que previa o mesmo critrio. Em todo o impasse o foco foi o quantitativo a ser
alocado pela Unio, sem que prevalecesse o debate sobre a real necessidade de
financiamento sobre as atividades que seriam priorizadas por metas objetivas,
segundo um modelo de gesto que considere a responsabilidade sanitria dos
gestores, a disponibilidade de recursos humanos e de mecanismos de combate s fraudes, de modo que o SUS funcione como previsto na Constituio.
Enfim, a discusso sobre o mrito da poltica ficou em segundo plano em relao s necessidades de limitao do impacto oramentrio. Finalmente, os
usurios do sistema pouco tm sido envolvidos na discusso do mrito das
propostas, prevalecendo uma abordagem extremamente tcnica e complexa,
inacessvel maior parte da populao.
O impasse dependeu menos de deficincias institucionais no tratamento da
questo que da falta de coeso em torno da proposta de ampliao do financiamento e, em ltima anlise, do prprio SUS. Em outras palavras, as maiores
dificuldades no se relacionam s regras de deciso, aos recursos e instncias
de deciso disponveis, mas aos prprios atores. As explicaes oferecidas por
Weyland (1996) para falhas em reformas em polticas pblicas na dcada de 1990
no Brasil persistem vlidas: a fragmentao na sociedade e no interior do Estado.
Na sociedade, tem ocorrido fragmentao nas preferncias nos grupos de interesse, pois a proposta do SUS foi defendida por segmento da sociedade organizada e que posteriormente no demonstrou a mesma coeso do perodo da
Constituinte, pois muitos passaram a participar dos governos e das oposies
125
que se seguiram e defensores histricos encontraram dificuldades entre apoiar

um projeto poltico ou o projeto sanitrio. Alm disso, a via do parlamento
perdeu prioridade para uma atuao no interior do Executivo.
A pouca apropriao do SUS pela parcela da populao que depende unicamente dele para a ateno sade tem dificultado seu fortalecimento. Isso demonstra mais uma aspecto da fragmentao da sociedade brasileira salientado
por Weyland: a dificuldade da parcela mais pobre da populao em coordenar
a vocalizao de suas demandas. Mesmo na relevante experincia participativa
do SUS, os representantes dos usurios tm sua atuao muitas vezes limitada
pelo Executivo nos vrios nveis da federao.
Quase diariamente h denncias da populao na mdia sobre os problemas
de ateno sade no pas, mas raramente as matrias associam os problemas
situao de subfinanciamento. Os usurios persistem fragmentados, sem capacidade de vocalizao de propostas polticas concretas. Representante da
Contag em evento na Cmara dos Deputados (SEMINRIO..., 2007) bem expressou a sensao de que os usurios seriam mais objetos que sujeitos do SUS.
O grande ausente no debate sobre o financiamento da sade, persiste sendo o
cidado-usurio totalmente dependente do SUS. Os trabalhadores formais, os
servidores pblicos e a classe mdia em geral pouco se envolvem, pois muitos
esto cobertos por planos privados de sade, principalmente os coletivos, mas
sem deixar de utilizar as ilhas de excelncia do SUS (muitas vezes sem perceber), como nos procedimentos de custo catastrfico e nos que foram implementados segundo as diretrizes originais (vigilncia epidemiolgica e sanitria).
Tambm no interior do Estado persiste a fragmentao. Isso foi exemplificado no comportamento dos membros da Frente Parlamentar da Sade quando foram confrontados na votao do PLP n 1/2003 entre apoiar a proposta
que mais beneficiaria o SUS ou aquela que produziria um financiamento mais
limitado. O resultado foi a diviso dos membros da Frente, prevalecendo os
interesses da coalizo.
O estudo de caso tambm demonstrou que no interior da prpria coalizo h

fragmentao, pois os autores de propostas, relatores e presidentes de comisses envolvidos nas situaes de impasse, pelo menos na Cmara, pertenciam
a partidos da coalizo. Ficou clara a pouca firmeza ideolgica dos partidos nas
definies do setor, variando de posicionamento, por ocasio da alternncia de
poder no Executivo, conforme o pertencimento coalizo de governo.
Diante dessa indefinio partidria, que induziu uma fragmentao programtica das legislaturas subsequentes Constituinte, da fragmentao das demandas
da sociedade e de mecanismos endgenos pouco fortalecidos para enfrentar os
problemas do SUS, o Legislativo, praticamente, abdicou da regulamentao da
implementao do SUS, conforme os princpios constitucionais.
No Executivo, tambm so reconhecidos os conflitos entre as burocracias
das reas econmica e social, como se tivessem objetivos diferentes. Baptista
(2003) identificou esse tipo de conflito no interior do Executivo, envolvendo as
polticas de sade no ps-Constituinte. certo que esses setores respondem
a conexes normativas constitucionais algo conflitantes, visando tanto a responsabilidade oramentria (relacionada accountability), quanto equidade
social. Os atores estatais mais explcitos na busca da ampliao do financiamento tm sido os do nvel municipal, que esto enfrentando diretamente as
dificuldades do SUS e, aparentemente, cumprindo os critrios de financiamento da Emenda n 29, alm dos membros da oposio no Legislativo. O nvel estadual no produz um discurso uniforme, pois muitos estados j no cumprem
os limites mnimos de financiamento da sade previstos na Emenda n 29,
enquanto o nvel federal tem promovido a reduo relativa de sua participao
no financiamento da sade e apresentado resistncias ampliao necessria
dos recursos em todos os governos do ps-Constituinte.
Como consequncia da fragmentao na sociedade e no Estado, no se implementou o SUS como uma poltica de maioria, custos e benefcios difusos, conforme a tipologia de Lowi (1972) e Wilson (1973) , como pretendido
pela Constituio. O conflito tem ocorrido como se fosse uma poltica redistributiva (custos e benefcios concentrados), o que seria compreensvel pelas
127
grandes desigualdades sociais, mais acentuadas em algumas regies do pas,

que tornam grande parcela da populao totalmente dependente dos servios
pblicos. Contudo, tambm h componentes distributivos (custos difusos com
benefcios concentrados) no financiamento do sistema de sade, em que s as
camadas com renda suficiente para arrecadar imposto de renda podem se beneficiar do subsdio federal aos gastos privados com a sade para ter acesso a
servios com melhor qualidade nas reas em que o SUS deficiente.
Tambm como consequncia dessas fragmentaes, o consenso sobre o nvel
adequado de financiamento do setor no foi atingido e o processo deliberativo
tem se alargado, sem o senso de urgncia (que deveria refletir os problemas
enfrentados pelos que dependem do SUS) e com tendncia de adoo de solues temporrias e insuficientes. Como resultado, a parcela mais pobre sai em
desvantagem na defesa de seus interesses e as legislaes referidas no estudo
de caso do mostra disso.
preciso considerar que a situao de subfinanciamento do SUS satisfatria para os que valorizam apenas a questo do equilbrio fiscal, afinal so
anos em que expressivo volume de recursos aplicados na sade foram menores que o necessrio. A superao do subfinanciamento improvvel na
ausncia de um maior envolvimento dos usurios e de mais setores organizados. A atuao apenas do movimento sanitrio, diante da diviso de alguns
como adeptos da oposio ou da coalizo, no tem conseguido obter a coeso
necessria para alcanar o mesmo sucesso que nos tempos da Constituinte.
Sem tal mobilizao, a adeso de atores do interior do Executivo para alm
da retrica de defesa do SUS parece improvvel no quadro poltico atual.
De todo modo, avanos na direo de uma maior equidade em sade podem ser
observados nas normas produzidas e no impacto de sua implantao, mas no
num nvel que promova efetivamente as capacidades dos cidados para obter
uma adequada situao de sade.49 A experincia recente mostra que o retorno
via do Parlamento (com um maior envolvimento dos usurios) indispensvel,
49
Segundo a definio de equidade em sade proposta por Amartya Sen (1995, 2006), com base na teoria de John Rawls (1997, 2003).
pois foi nele que os maiores avanos foram obtidos, onde a resistncia completa
inviabilizao do SUS ocorreu e onde se encontra o poder para sua restaurao.
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WILSON, J Q. Political organizations. New York: Basic Books, 1973.
139
A funo educadora dos partidos polticos

no Brasil: mais do que uma agenda de
pesquisa, uma responsabilidade social
Ana Lcia Henrique
Eleies so cursos de educao cvica, e os partidos, professores. (Samuel Popkin)
Introduo
Os partidos polticos ganharam tamanha importncia, que alguns autores
acreditam que a democracia moderna, pelo seu aspecto representativo, no
pode ser sequer pensada sem eles (DALTON; WATTEMBERG, 2000). Outros criticam essa supervalorizao na agenda de pesquisa chegando a falar em
uma verdadeira partidocracia.50 (STROM; MLLER, 1999)
A prevalncia do tema, no entanto, no decorre do acaso. Vem na esteira da
perspectiva mainstream de democracia nas chaves representativa e eleitoral
baseada em dimenses normativas e formais medidas pelo progressivo avano da competio partidria e da participao poltica (DAHL, 1997), sendo
a primeira avaliada a partir da alternncia de poder e do nmero de partidos
parlamentares e a ltima, pela extenso do sufrgio e do nmero de eleitores.
Da mesma forma, a teoria preponderante, derivada da perspectiva minimalista
50
O termo original em ingls partocracy e significa o governo de um partido ou de um grupo de partidos com prejuzo da participao cidad e de atores polticos individuais.
sintetizada por Schumpeter (1975)51 tambm fundamenta as mais populares

definies contemporneas de partido, entre elas a de Keneth Janda (1993), que
o reduz a uma organizao que objetiva colocar representantes no governo.
A preponderncia dessa abordagem acaba associando o modelo do partido
responsvel de Martin Van Buren a uma viso romntica baseada em princpios identificados pelo cidado que no mais caberiam na verso do utilitarismo contemporneo. Consonante com o mainstream, esta pesquisa tende a
priorizar a avaliao do sistema partidrio em suas dimenses eleitoral e governamental, ora pela volatilidade ora pela eficincia das organizaes dentro do governo e do Legislativo, a partir dos ndices de disciplina e de coeso
dos partidos parlamentares, associados diretamente a uma maior ou menor
governabilidade mensurada pelas taxas de sucesso e de dominncia de matrias do Executivo.
No se trata de defender uma concepo panglossiana de mundo, mas de tornar o debate mais plural. A viso unidimensional simplesmente nega a existncia de partidos com contedo ideolgico, como os Verdes, por exemplo.
Alm disso, negligencia a viso culturalista compreensiva do papel social e
da influncia dos partidos parlamentares ou no para a qualidade do regime democrtico, seja pela identidade, pela organizao das preferncias e
das orientaes polticas, seja pela formao do capital social. como se os
partidos no existissem fora do governo. Da mesma forma, contamina at os
poucos estudos em reas desprivilegiadas, como a anlise do staff dos partidos,
normalmente centrados nas atividades profissionais ligadas eleio (WEBB;
KOLODNY, 2006).
No difcil, portanto, perceber que a perspectiva mainstream acaba por
direcionar a agenda de pesquisa no Brasil e no exterior. Basta constatar a
grande oferta de estudos partidrios com nfase nas funes governamentais, sob abordagem da escolha racional que centra foco no comportamen51
The democratic method is that institutional arrangement for arriving at political decisions in which
individuals acquire the power to decide by means of a competitive struggle for the peoples vote
(SCHUMPETER, 1975, p. 269).
141
to institucional associado maximizao de benefcios, sejam eles cargos

(office-seeking), polticas pblicas implementadas (policy-seeking) ou votos
(vote-seeking) , sem os quais no poderiam alcanar os objetivos anteriores
(MLLER; STROM, 1999). Da mesma forma, a literatura brasileira prdiga
em trabalhos que atestam a eficincia da verso brasileira do modelo do segredo eficiente (COX, 1987), conquistado pela associao de poderes especiais
conferidos ao presidente pela Constituio de 1988, como as medidas provisrias e prerrogativas do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Segundo
esta literatura, tal arranjo equilibrado faz com que o presidente controle a
agenda legislativa em votaes nominais ordenadas e orientadas por partidos
com alto alinhamento ideolgico, que tornam o nosso presidencialismo de coalizao racionalizado. (SANTOS, 2001, AMORIM NETO; SANTOS, 2003;
FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; 2002; LIMONGI; FIGUEIREDO, 1995).
Tal eficincia partidria na arena governamental no se reflete, no entanto,
nas orientaes e percepes dos eleitores (LAMOUNIER; MENEGUELLO,
1986; PAIVA; BRAGA; PIMENTEL JNIOR, 2007; PAIVA; TAROUCO,
2011). Os partidos polticos ocupam o ltimo lugar do ndice de Confiana
Social (ICS) das instituies, medido pelo Ibope Inteligncia (2014) por seis
anos consecutivos (APS..., 2013). Na prtica, polticos, partidos e Congresso so percebidos e classificados pelos cidados em uma s classe: a poltica
(POWER; JAMISON, 2005, p. 71). O tema multidimensional e as abordagens
institucionalista e culturalista disputam, mas no esgotam. A literatura indica a necessidade de reformulao das teorias sobre sistemas partidrios para
incluir novas dimenses, como o grau de institucionalizao, no estudo dos
partidos nas democracias da chamada Terceira Onda (MAINWARING, 2001;
NICOLAU, 1996, 2010). Da mesma forma, aponta carncia de embasamento
emprico nas questes relativas organizao partidria, alm da necessidade
de um modelo heurstico que articule distintas perspectivas terico-analticas para compreender o estudo dos partidos (RIBEIRO, 2010, p. 28). Os nexus
da divergncia entre a eficincia institucional testada e a eficincia institucional percebida podem residir na falta de uma viso mais compreensiva do
sistema partidrio como protagonista de outras funes, como a educadora,
especialmente em embedded democracies, deffective democracies, democracias em consolidao ou de Terceira Onda (LINZ; STEPHAN, 1996; MERKEL,
2004; PUHLE, 2005; MAINWARING, 2001), com grandes assimetrias, como
a brasileira.
Buscando suprir essa lacuna, este estudo parte da taxonomia dos partidos de
V. O. Key (1964), para centrar foco na anlise das funes organizacionais e,
junto ao eleitorado, promotoras da educao e da formao tanto das elites
polticas quanto dos eleitores, e sua importncia para a qualidade da democracia, dentro de uma abordagem que tem como obra seminal The civic culture
de Almond e Verba (1963). Muitas dessas funes esto concentradas em uma
organizao ainda pouco presente na agenda de pesquisa, principalmente no
Brasil: as fundaes ou institutos poltico-partidrios, que desempenham a
pesquisa, a documentao, o estudo e o suporte tcnico especializado para
a transformao de preferncias da sociedade civil em polticas pblicas, ou
seja, assumem a funo de fontes de informao e de educao do eleitor e
dos ocupantes de cargos, alm de think tanks, junto s bancadas partidrias.
Pretende-se, portanto, prestar uma pequena contribuio para o debate sobre
o papel educacional dos partidos, particularmente importante em um cenrio de baixa confiana, baixo associativismo e baixa identificao partidria,
como o brasileiro, onde a educao para a democracia torna-se especialmente
relevante para a qualidade de um regime, que objetiva ser inclusivo e responsivo, na chave de Powell (2005).
Para tanto, comea precisando os principais conceitos, a abordagem e a metodologia escolhidas para o estudo. Em seguida, define o marco terico que
sustenta o aspecto educador das instituies polticas e sua relao com a qualidade da democracia, para depois analisar a evoluo da funo educadora
dos partidos polticos no arcabouo legal brasileiro. Finalmente faz um levantamento das fundaes partidrias dos partidos polticos brasileiros registrados em 2014 e do respectivo percentual de fundo partidrio a eles alocado,
detendo-se na responsabilidade social dos partidos, financiados por recursos
pblicos, em um cenrio de grandes assimetrias educacionais.
143
Partido: parte, todo ou compartilhando com o todo?

A maior parte da literatura sobre partidos comea pela preciso do conceito. A
despeito das tentativas, definir partido poltico nunca foi fcil (WHITE, 2006).
mais uma palavra que todo mundo sabe o que , mas ningum consegue
definir, sem risco de empobrecimento. Trata-se de um conceito multidimensional, como a prpria democracia, cuja definio dedutiva deriva da necessidade do estudo de uma prtica corrente, que se transforma, de acordo com
o contexto histrico e as abordagens preponderantes. Assim, a etimologia de
partido deriva de uma abordagem histrica e funcional. Primeiramente, o
partido como diviso, um secto (part). Depois, em sentido contrrio, aquele
que rene, compartilha (partager) e toma parte ou ainda toma partido no
todo (partaking), em defesa de uma posio (SARTORI, 2005). A associao
em torno de um interesse particular permeia o conceito desde a origem. No
por acaso, se faz presente nas definies normativas: um grupo de homens
unidos para promover interesses nacionais conjuntos a partir de alguns princpios particulares compartilhados (BURKE apud KATZ; CROTTY, 2006,
p. 6); ou pragmticas: um grupo de homens que se prope a agir em conjunto
na luta competitiva pelo poder (SCHUMPETER, 1975, p. 283), ou ainda, que
tem como objetivo o controle do aparato governamental pelos meios legais
(DOWNS, 1957).
Buscando uma abordagem mais compreensiva e menos minimalista dos partidos, que incorpore tanto a viso das partes que interagem, como do papel social
do todo, adota-se neste estudo o tripod proposto por V. O. Key (1964): partido no
governo; partido como organizao; e partido junto ao eleitorado. Essa taxonomia, alm de didtica, permite uma anlise dos partidos tanto pragmtica quanto normativa, mantendo tanto a perspectiva analtica quanto a operacional, ao
tratar os partidos como grupos com objetivos e papis diversos dependendo da
arena de atuao (WHITE, 2006). Mostra-se adequada, assim, viso do partido
como ator social, mais cara ao objeto do presente estudo.
O partido como escola de democracia

A abordagem institucionalista prioriza as funes governamentais do partido,
ou seja, a criao de maiorias, a implementao de objetivos e polticas pblicas, a organizao do dissenso e da oposio, o controle da administrao, a
articulao e a agregao de interesses polticos, com nfase nos efeitos para a
governabilidade. J a abordagem culturalista centra foco no papel dos partidos
junto ao eleitorado, quais sejam: a simplificao das escolhas para os eleitores,
a educao dos cidados, a gerao de smbolos de identificao e de lealdade
e a mobilizao das pessoas para a participao. O partido como organizao
compartilhado por ambas abordagens, embora com objetivos diferentes. Na
viso institucionalista a mquina partidria fundamental para a ocupao
de cargos e o controle do governo. Na viso culturalista a organizao desempenha o papel de educadora tanto do eleitorado como das elites pelo recrutamento, seleo e treinamento dos candidatos com consequncias para a
responsividade (HAZAN; RAHAT, 2006), a accountability (NORRIS, 2006) e,
por esta via, a qualidade da democracia.
A maioria das anlises dos partidos sob o aspecto de escolas de cidadania
ancora-se em uma literatura culturalista que tem como obra seminal o livro
The civic culture (Cultura cvica) de Almond e Verba (1963). A obra fundamenta-se em uma perspectiva estrutural-funcionalista que tinha como pano
de fundo o macarthismo, o imperialismo, um mundo bipolarizado, e a busca
de solues para manter as democracias aliadas e conter a instabilidade democrtica. A democracia, naquela poca, era ameaada em duas frentes: pelos
regimes totalitrios de esquerda, que importavam em perda de poder estadunidense, e pelos excessos das ditaduras de direita, que poderiam implicar
tanto no abandono do bloco quanto na perda de consumidores do chamado
Terceiro Mundo. Foi nesse cenrio, unido ao avano dos mtodos estatsticos,
que The civic culture surgiu como obra seminal de uma literatura que h mais
de cinquenta anos estuda a relao entre orientaes subjetivas individuais
reveladoras de traos culturais coletivos e a instabilidade, legitimidade e, mais
contemporaneamente, a qualidade do regime democrtico. Pela origem im-
145
perialista, essa literatura sofreu muitas crticas e foi objeto de preconceito,

principalmente na Amrica Latina (HENRIQUE, 2010b). A anlise do marco terico, no entanto, no pode excluir o contexto histrico temporal, sob
pena de anacronismo. Fundamentada na viso de um sistema poltico e seus
componentes, a obra metodologicamente relevante para a anlise das implicaes das associaes, dos grupos de interesse e dos partidos para a operacionalidade do regime democrtico como um todo.
Partidos, cultura poltica e qualidade da democracia

Para Almond e Verba (1963), a cultura poltica de uma nao uma distribuio
particular de padres de orientao com relao a objetos polticos que pode ou
no ser propcia ao regime democrtico. Presentes na percepo individual, essas orientaes so captadas pelas dimenses cognitivas, afetivas e avaliativas.
Da a importncia da escolarizao, do conhecimento e da informao sobre
os objetos e o funcionamento do regime democrtico para a efetiva qualidade
da democracia. Ainda na mesma abordagem, portanto, o equilbrio do regime
reside na participao potencial, ou seja, na f na capacidade do cidado em
influenciar a elite poltica, ou ainda, na crena na sua competncia subjetiva
(ALMOND; VERBA, 1963) ou eficcia poltica (LAGOS, 2000) para responder e exigir respostas do governo. De acordo com esse argumento, uma sociedade composta por cidados que se sentem capazes de negociar com o governo
em p de igualdade cidados autoconfiantes torna aquele mais sensvel s
demandas destes, com consequente aumento da a
ccountability. Alm disso,
os padres de orientao democrtica acabam por permear as elites polticas,
recrutadas entre indivduos com valores semelhantes. Da a importncia dos
aspectos cognitivo, entender como o sistema funciona, e avaliativo, ter capacidade de fazer juzos de valor sobre o sistema, e, assim, da escolaridade para o
cidado cvico. Entre as orientaes, valores e costumes favorveis democracia, objeto de surveys, encontram-se a confiana social, a confiana poltica e o
associativismo, relacionados diretamente ao maior grau de escolarizao e de
educao cvica, de acordo com esta literatura.
Uma longa tradio culturalista relaciona altos ndices de confiana horizontal (social, recproca), confiana vertical (poltica, em instituies e apoio ao
regime)52 e associativismo existncia de redes formadoras do capital social
reflexo de normas de reciprocidade e de engajamento cvico e qualidade
do regime (PUTNAM, 1993, 1995). Nessa perspectiva, capital social e partidos polticos esto inevitavelmente interconectados, embora alguns autores
acreditem que a poltica partidria no possa suportar ativismo exagerado j
que no depende da confiana social. A anlise de Uslaner (2006, p. 376), no
entanto, releva uma prerrogativa dos partidos amparada em muitos estatutos,
e, como no Brasil, na prpria legislao. A funo formadora dos cidados e
das elites polticas aporta aspecto relevante para a qualidade do regime, na
perspectiva de Almond e Verba (1963), no s por tornar o sistema poltico
mais prximo, amigvel e acessvel, mas tambm por treinar seus quadros e
prestar informaes eleitorais.
Alm do treinamento e da doutrinao formal, h o treinamento pela prpria
prtica da democracia, que j aparece nas Consideraes do governo representativo de John Stuart Mill (1861). Embora separadas na taxonomia de V. O. Key,
as funes de formao do eleitorado e das elites encontram-se aqui agrupadas
atendendo perspectiva de Almond e Verba (1963), consonante com o papel da
representao e da interconexo entre cidados e elites na literatura , eleitores e eleitos, contemporaneamente.
Objeto de estudo ou no, o fato que a funo educacional dos partidos existe
e vai alm da formalidade dos estatutos partidrios, assumindo caractersticas de poltica pblica, pela compulsria dotao oramentria. Em alguns
pases, como o Brasil, a legislao torna obrigatria a transferncia de fundos
provenientes do governo para as fundaes e institutos de educao poltico-partidria. Na legislao partidria brasileira, a funo educativa e organizadora est presente desde a primeira Lei Orgnica dos Partidos Polticos
(LOPP Lei n 4.740/1965, revogada em 1971). Editada no perodo do regime
52
Para mais esclarecimentos sobre esta terminologia ver HENRIQUE, 2009.
147
militar, a primeira LOPP contempornea literatura supracitada e ao Cdigo Eleitoral (Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965) ainda vigente.
Informao eleitoral, educao do

eleitor e educao cvica
Os partidos no Brasil, como em muitos pases, tm personalidade jurdica de
direito privado. O principal argumento daqueles que criticam ou ignoram a
contribuio dos partidos para a educao o fato de que a informao por
eles prestada carregada de contedo doutrinrio e, portanto, partidrio. Nessa perspectiva, a informao no seria fonte confivel para orientar cidados
sobre seus direitos ou para assisti-los nas suas escolhas. No entanto, em pases com grandes desigualdades, baixa escolaridade e dificuldade de acesso aos
meios de comunicao, onde o Estado ainda no consegue atuar em toda a sua
dimenso, esta pode ser a nica fonte de informao para muitos cidados.
Seria essa informao melhor do que nenhuma? A quem deve ser delegado o
papel da informao do eleitor, da formao cvica e da educao para a democracia, ento?
Nesse sentido, preciso diferenciar trs conceitos, muitas vezes usados indistintamente pela literatura: informao ao eleitor, educao do eleitor e educao cvica (CIVIC..., 2012)53. Embora tenham a formao do cidado como
ponto comum, cada um tem caracterstica distinta e protagonista adequado.
A informao do eleitor refere-se basicamente divulgao de dados que o
habilitem ao exerccio do voto, ou seja, a data, a hora, o local, o tipo de eleio,
mecanismos de voto. Trata-se de informao no relacionada a conceitos polticos. Nessa perspectiva, preciso cautela e fiscalizao j que h possibilidade
de contgio ideolgico-doutrinrio, de induo do voto e inclusive de fraudes
e de violao da legislao partidria em pases como o Brasil, onde proibida
53
Traduo no oficial de informao sob o ttulo Basic Ideas and Definition of Voter Information, Voter
Education and Civic Information, contida no tpico Civic and Voter Education da Enciclopedia Ace
Electoral Knowledge Network.
a boca de urna, ou seja, uma atuao mais prxima dos militantes do partido
no perodo de votao.
De acordo com o banco de dados do ACE Electoral Knowledge Network (WHO...
2015, traduo nossa)54, na maioria dos 223 pases pesquisados, a prerrogativa
de informao do eleitor compartilhada por vrios atores concorrentes, entre
eles: o rgo nacional e local de gerenciamento das eleies no caso brasileiro, os tribunais eleitorais; os executivos nas diferentes esferas, as organizaes
no governamentais e organizaes da sociedade civil; os partidos, a mdia, as
instituies religiosas, alm dos prprios candidatos.
Observa-se tambm que, na maioria dos pases, o rgo de gerenciamento eleitoral (Electoral Management Body EMB) no Brasil, o Tribunal Superior
Eleitoral (TSE) tem papel protagonista nesse tipo de divulgao. No levantamento do ACE Electoral Knowledge Network (WHO..., 2015), com possibilidade de mltiplas respostas, a funo desempenhada pelo EMB nacional em
70,4% dos casos, podendo ou no estar associada ao rgo regional (12,1%) ou
local (16,1%). As diferentes esferas de governo (nacional, regional e local) so
responsveis pela informao sobre as eleies nacionais em 29,8% dos casos.
A mdia responsvel em 26,9% e as organizaes no governamentais e da
sociedade civil em 24,6% dos pases. Os partidos e os candidatos conduzem as
campanhas informativas em apenas 15,2% dos casos.
A educao do eleitor, por sua vez, refere-se principalmente motivao,
atitude e ao preparo do cidado para a participao poltica via eleies. Fazem
parte deste escaninho: a informao sobre o papel do sistema eleitoral na formao das bancadas; a relao entre o voto, o sistema eleitoral e a democracia;
a relao entre direitos humanos e voto. Esses conceitos envolvem conexes
onde a sofisticao intelectual e a capacidade cognitiva do eleitor fatores
diretamente ligados escolarizao ganham importncia. Sem a capacidade
cognitiva necessria, o eleitor pode optar por conceitos mais simples, masti54
Os bancos de dados do ACE Electoral Knowledge Network atualizado diariamente. Variaes nos percentuais e no nmero de pases pesquisados podem ocorrem dependendo da data de acesso, embora
elas sejam normalmente pequenas. Os dados aqui relatados referem-se s datas de acesso constantes
das referncias.
149
gados e adaptados s lentes dos partidos, principalmente em locais onde os

rgos de imprensa no cooperam na divulgao da informao. Eleitores com
maior sofisticao intelectual, no entanto, desde que motivados, podem aproveitar uma salutar concorrncia partidria para tirar suas prprias concluses.
A complementaridade da informao e da educao do eleitor, assim como
a continuidade dos programas, so particularmente importantes nas novas
democracias. Infelizmente, na maior parte do mundo as aes de educao
do eleitorado acabam ocorrendo somente durante as campanhas eleitorais,
conforme levantamento do ACE Electoral Knowledge Network (AT THE
NATIONAL..., 2015). Em 45% dos 222 pases e territrios pesquisados, os programas educativos restringem-se somente aos perodos de eleies. Em 27%
deles a educao do eleitor ocorre durante todo o ano. Um aspecto ainda mais
preocupante: em 20,2% dos pases simplesmente no h informao disponvel sobre programas de educao ao eleitor. No caso brasileiro, a Cmara dos
Deputados e o Senado Federal promovem uma srie de programas de educao para a democracia durante todo o ano, assim como uma cobertura especial prxima s eleies.
A educao cvica, por sua vez, envolve conceitos mais amplos e diretamente
ligados qualidade da democracia. Inclui a importncia da participao cidad, os papis e as responsabilidades do governo e do cidado e o conceito de
accountability. Em resumo: ultrapassa as fronteiras da atitude para a ao, fazendo com que os cidados no s conheam as instituies democrticas, mas
que as operem adequadamente. At porque, em sintonia com esta literatura,
mesmo que o hardware democrtico exista, ele de nada vale sem um software
que viabilize e aperfeioe o desempenho do equipamento (MOISS, 2006).
A educao cvica, englobando os direitos e as responsabilidades dos cidados, deve ser contnua e pode ser protagonizada por diferentes atores. O
levantamento do ACE Electoral Knowledge Network (IS THERE..., 2015) com
possibilidade de mltiplas respostas mostra que ela desempenhada concomitantemente em vrios pases. Os rgos responsveis pelo gerenciamento
nacional das eleies so os principais condutores dos programas de educao
cvica em 38,9% dos 221 pases e territrios onde foi realizado o levantamento.
Os rgos regionais e/ou locais podem realizar e/ou compartilhar o papel em
4% deles. As organizaes da sociedade civil e as ONGs atuam em 16,7% dos
pases. O governo de esfera nacional promove programas de educao cvica
em 9% dos pases. No levantamento atualizado em 1 de fevereiro de 2015, somente dois pases mantinham educao cvica promovida pelas trs esferas
de governo: Comores e frica do Sul. Os partidos e os candidatos promovem
campanhas nacionais de educao cvica em apenas 2,7% dos casos. No Brasil,
a Cmara dos Deputados j assumiu o papel de educadora para a democracia
em seu planejamento estratgico.
Chama a ateno o fato de que programas nacionais de educao cvica simplesmente inexistem em 27,1% dos pases pesquisados, contingente que, associado ao percentual de pases sem informao disponvel, 24,8%, passa a ser
preocupante e at mesmo coloca em risco a validade da amostra. A lista de
pases onde no h programa nacional de educao cvica bastante heterognea55. Envolve democracias antigas, como a Frana, e democracias jovens, em
pases com grandes desigualdades. Embora o Brasil aparea na lista de pases
sem informao disponvel, uma srie de instituies, entre elas os partidos,
concorrem na conduo de campanhas nacionais de educao cvica, correspondendo aos contedos de direitos e responsabilidades dos cidados brasileiros. Como disciplina, a educao moral e cvica era obrigatria no perodo do
regime militar (Decreto-Lei n 869, de 12 de setembro de 1969). Desde a publicao da Lei n 8.663, que revogou o dispositivo legal anterior, em 14 junho
de 1993, esses temas so contedos transversais. O papel de educador cvico
das instituies polticas, desde ento, tornou-se mais relevante. Muitas instituies de ensino acabam acorrendo Cmara dos Deputados e ao Senado
55
Pases em que no h uma campanha nacional de educao cvica difusora de contedos como direitos e responsabilidades dos cidados, de acordo com o banco de dados do ACE Electoral Knowledge
Network: Arglia, Samoa Americana, Andorra, Armnia, ustria, Aruba, Barbados, Bangladesh, Bahrain,
Burundi, Belarus, Belize, Blgica, Burma (Myanmar), Canad, Chad, Chile, Chipre, Djibuti, Emirados
rabes, Eslovnia, Guin Equatorial, Finlndia, Fiji, Frana, Gergia, Grcia, Guiana, Holanda, Islndia,
Indonsia, Ir, Irlanda, Itlia, Ilhas Marshall, Liechtenstein, Malta, Micronsia, Mnaco, Monglia,
Marrocos, Nicargua, Nova Zelndia, Niger, Noruega, Om, Paquisto, Repblica Dominicana, Santa
Helena, Santa Lcia, Seychelles, Singapura, So Vicente e Granadinas, San Marino, Senegal, Seychelles,
Singapura, Somlia, Sua, Togo, Turquia, Trinidad e Tobago, Uzbequisto, Vietnam e Zanzibar.
151
Federal em busca de material atualizado e de suporte s atividades de classe,

conforme testemunham os operadores do programa de visitas monitoradas do
Congresso Nacional (HENRIQUE, 2013).
Institutos e fundaes partidrias

Assim como ocorre com os partidos, a definio de fundao partidria tambm decorre da prtica. De acordo com a Enciclopdia do ACE Electoral
Knowledge Network Project, fundaes polticas ou partidrias so organizaes, geralmente ligadas a um determinado partido poltico, embora com
personalidade jurdica independente. As fundaes normalmente conduzem
atividades que beneficiam os partidos a que esto subordinadas, mas no
atuam diretamente nas eleies. Entre estas atividades esto o treinamento
e doutrinao voltada para a atividade poltica dos membros e simpatizantes
do partido, a assistncia aos partidos irmos em outros pases, a manuteno
de arquivos histricos, a pesquisa e o assessoramento tcnico sobre polticas
pblicas de interesse do partido ao qual esto vinculadas (WHAT..., 2015)56.
Nesse sentido, assumem funes similares aos think tanks.
Em face da extenso do sufrgio e da crescente institucionalizao dos partidos, h uma enorme necessidade de quadros especializados, tanto na educao
quanto na formao das elites e do eleitorado, assim como na educao cvica,
indicando grande campo de trabalho para as fundaes partidrias, especialmente em democracias em consolidao.
A maior parte da literatura sobre fundaes partidrias encontra-se em stios das prprias entidades, em documentos oficiais (estatutos) e em stios de
organizaes especializados em informaes sobre eleies como o portal
ACE Electoral Knowledge Network.
A escassa bibliografia especfica existente trata de estudos de casos europeus
e esta concentrao geogrfica no acidental. Os mais importantes exemplos
56
Traduo no oficial do ttulo What are party foundations?, constante do tpico Political Foundations.
de fundaes partidrias esto na Europa, mais especificamente na Alemanha.

So elas, a Fundao Friedrich Ebert, a mais antiga, criada em 1925, ligada ao
partido Social-Democrata da Alemanha; a Fundao Konrad Adenauer, ligada
Unio Democrata-Crist; a Fundao Friedrich Naumann, do Partido Democrtico Liberal; a Fundao Rosa Luxemburg, do A Esquerda (Die Linke); a
Fundao Heinrich Bll da Aliana 90/Os Verdes; e a Fundao Hanns Seidel,
da Unio Social-Crist. Em geral, as fundaes alems tm como objetivo
oferecer educao poltica, promover a pesquisa e organizar a documentao
histrica e a evoluo da corrente ideolgica que defendem, apoiar a integrao europeia e colaborar internacionalmente, inclusive dando suporte moral
e assistncia material aos que sofrem perseguio poltica (CARDIM, 2003).
Na Alemanha as fundaes tambm recebem recursos pblicos. Em 2010,
96,8% das verbas da Fundao Konrad Adenauer foram provenientes do governo alemo, 2,7% de renda privada (taxas, entre outras), e 0,5% de doaes
(KONRAD..., 2010).
A maioria das fundaes prope a assistncia a partidos irmos internacionalmente incluindo a ajuda material em muitos casos , embora a misso de
guardi da democracia no esteja necessariamente explcita em seus stios
eletrnicos. O limite entre a ajuda e a interveno conflituoso, no entanto
(UNWANTED..., 2012).
Fundaes partidrias no Brasil

Embora praticamente ignoradas pela literatura nacional, as fundaes partidrias j esto previstas no arcabouo legal brasileiro desde a primeira Lei dos
Partidos Polticos (LOPP Lei n 4.740/1965, revogada):
Art. 75. Os partidos tero funo permanente assegurada:
I pela continuidade dos seus servios de secretaria;
II pela realizao de conferncias;
153
III pela promoo, ao menos duas vezes ao ano, no mbito da circunscrio

dos rgos dirigentes, de congressos ou sesses pblicas, para difuso de seu
programa, assegurada a retransmisso gratuita pelas empresas transmissoras
de radiodifuso;
IV pela manuteno de cursos de difuso doutrinria, educao cvica e
alfabetizao;
V pela manuteno de um instituto de instruo poltica, para formao e
renovao de quadros e lderes polticos;
VI pela manuteno de bibliotecas de obras polticas, sociais e econmicas;
VII pela edio de boletins ou outras publicaes (Lei n 4.740/1965, grifos
nossos).
Destaque-se que, no perodo do regime militar, a educao era considerada

funo permanente dos partidos, incluindo a instruo poltica, a difuso
doutrinria (educao do eleitor) e a educao cvica, alm da formao e renovao dos quadros e lderes polticos, ou seja, o treinamento das elites. Mais
do que isto, o partido tinha a prerrogativa de atuar como verdadeira escola,
podendo inclusive alfabetizar o cidado, papel importante em um pas que,
em 1960, tinha ndice de 30% de analfabetismo entre a populao acima de 15
anos. No mesmo perodo, o governo militar criou o Movimento Brasileiro de
Alfabetizao (Mobral) com o objetivo de reduzir os altos ndices de analfabetismo adulto, o que acabou ajudando na extenso do sufrgio, como ser visto
mais adiante. Alm disso, as fundaes podiam editar material informativo,
publicaes e funcionar como centro promotor da cultura, pela manuteno
de bibliotecas de obras, no necessariamente de contedo partidrio.
Da mesma forma, a Lei n 5.682, de 21 de julho de 197157, que substituiu a
primeira Lei Orgnica dos Partidos Polticos (LOPP), manteve a mesma nfase na funo educadora dos partidos, acrescentando o treinamento dos
administradores municipais e a transformao do instituto de instruo
poltica em instituto de instruo e educao poltica. Fica claro que, com
57
Lei revogada pela Lei n 9.096, de 1995, Lei dos Partidos Polticos em vigor.
esta emenda, o Estado reforava o papel do partido no s na difuso da informao, mas tambm na promoo da educao para a cidadania.
Art. 118. Os partidos tero funo permanente assegurada:
I pela continuidade dos seus servios de secretaria;
II pela realizao de conferncias;
III pela promoo, ao menos duas vezes ao ano, no mbito da circunscrio
dos rgos dirigentes, de congressos ou sesses pblicas, para difuso de seu
programa, assegurada a transmisso gratuita pelas empresas transmissoras de
radiodifuso e televiso;
IV pela manuteno de cursos de difuso da doutrina partidria, educao cvica
e alfabetizao e formao e aperfeioamento de administradores municipais;
V pela manuteno de um instituto de instruo e educao poltica, destinado a formar, aperfeioar e renovar quadros e lderes partidrios;
VI pela manuteno de bibliotecas de obras polticas, sociais e econmicas;
VII pela edio de boletins ou outras publicaes (Lei n 5.682/1971, grifos
nossos).
Em 1976, a Lei Falco (Lei n 6.339/1976) alterou a LOPP, mas manteve a educao como funo permanente do partido, embora reduzindo o escopo extrapartidrio social, retirando a funo alfabetizadora:
Art. 2 O artigo 118 da Lei n 5.682, de 21 de julho de 1971, passa a vigorar com
a seguinte redao:
Art. 118. Os partidos tero funo permanente atravs:
I da atividade contnua dos servios partidrios, incluindo secretaria e tesouraria;
II da realizao de palestras e conferncias nos setores subordinados aos diversos rgos de direo partidria;
155
III da promoo de congressos ou sesses pblicas para a difuso do seu programa, assegurada a transmisso gratuita, pelas empresas de rdio e televiso;
IV da manuteno de cursos de liderana poltica e de formao e aperfeioamento de administradores municipais, promovidos pelos rgos dirigentes,
nacional ou regional;
V da criao e manuteno de instituto de doutrinao e educao poltica
destinado a formar, renovar e aperfeioar quadros e lideranas partidrias;
VI da organizao e manuteno de bibliotecas de obras polticas, sociais e
econmicas;
VII da edio de boletins ou outras publicaes. (Lei n 6.339/1976, grifo nosso)
Os institutos no foram esquecidos pela Lei n 6.767, de 1979, que alterou a

LOPP para extinguir a Arena e o MDB, documento legal que marcou o fim
do perodo de bipartidarismo (1966/1979) , e fixou o teto para as doaes de
pessoas fsicas (particulares), inclusive as destinadas aos institutos partidrios,
facultando sua deduo no imposto de renda.
Art. 1 Os dispositivos da Lei n 5.682, de 21 de julho de 1971 (Lei Orgnica dos
Partidos Polticos), abaixo enumerados, com as alteraes decorrentes das leis
posteriores, passam a vigorar com a seguinte redao:
[...]
Art. 95. O Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos ser
constitudo:
[...]
III de doaes de pessoa fsica, no limite, mximo de duzentas vezes o maior
salrio mnimo do pas, inclusive com a finalidade de manter os institutos de
estudos e formao poltica;
[...]
IV dotaes oramentrias da Unio.
1As doaes a que se refere o item III podero ser feitas diretamente ao partido, que as contabilizar em livro prprio e prestar contas nos termos desta lei,
facultada a sua deduo da renda bruta, para fins de clculo do imposto de
renda. (Lei n 6.767/1979, grifos nossos)
Consoante viso do constituinte (art. 17, 1, CF/1988), a atual Lei dos Partidos (Lei n 9.096/1995) assegurou maior autonomia s agremiaes, d
ando-lhes
personalidade jurdica de direito privado, ou seja, reforando o carter de associao da sociedade civil organizada, fora do Estado, para fomento da participao popular com a nova ordem democrtica. Neste sentido, assegurou recursos
oramentrios precisos, corrigidos e atrelados ao nmero de eleitores. Paradoxalmente, retirou a importncia do papel educador, estabelecendo como funo
dos partidos assegurar, no interesse do regime democrtico, a autenticidade do
sistema representativo e defender os direitos fundamentais definidos na Constituio Federal (Lei n 9096, de 1995, texto original sem alteraes at 1 de
fevereiro de 2015), uma perspectiva, que enfatiza o carter da representao de
interesses, mais adequada viso da teoria democrtica hoje dominante.
Embora tenha como efeito colateral a cartelizao dos partidos (PAIVA;
HENRIQUE, 2013), parece clara e coerente a proposta da Lei n 9.096/1995
de assegurar aos partidos o papel de entidades autnomas responsveis pela
intermediao da participao popular nas decises pblicas, garantindo-lhes
financiamento com recursos definidos e dotaes oramentrias da Unio,
aps um longo regime de exceo. De acordo com a Lei dos Partidos (art. 38),
o fundo partidrio constitudo por recursos pblicos e privados provenientes
de multas e penalidades pecunirias, recursos financeiros que lhes forem destinados por lei, em carter permanente ou eventual; doaes de pessoa fsica
ou jurdica, efetuadas por intermdio de depsitos bancrios diretamente na
conta do fundo partidrio; dotaes oramentrias da Unio em valor nunca
inferior, cada ano, ao nmero de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano
anterior ao da proposta oramentria, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995, corrigidos pelo IGP-DI/FGV.58
58
Informao disponibilizada no site do TSE.
157
Noventa e cinco por cento do fundo partidrio so distribudos na proporo

dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados e cinco por cento do total do fundo so distribudos, em partes iguais, a todos os
partidos aptos, que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior
Eleitoral (TSE).59
Embora sem as dotaes oramentrias especficas da legislao atual, o Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos (Fundo Partidrio) j existia desde a primeira Lei Orgnica dos Partidos (Lei n 4.740/1965,
art. 60), composto por multas e penalidades, recursos financeiros destinados
em lei, dotao oramentria (art. 61) e doaes particulares, inclusive com a
finalidade de manter o instituto de instruo poltica (AMORIM, 2005). Para
Rabat (2011), a criao do fundo tinha outra perspectiva, j que os partidos
tinham personalidade jurdica de direito pblico e funcionavam quase como
braos do Estado.
A referncia a uma previso oramentria de recursos para o fundo partidrio (Lei n 4.740/1965, art. 61, caput), em particular, ilustra a preocupao de
que o prprio Estado se responsabilize, em alguma medida, pela preservao
material dos partidos. No caso das Leis Orgnicas de 1965 e de 1971, essa valorizao ganhava vis especfico, j que as agremiaes partidrias eram tratadas como entidades de direito pblico, o que justificava, inclusive, a regulamentao legal de boa parte de seu funcionamento interno. (R ABAT,
2011, p. 7, grifo nosso)
Paradoxal, no entanto, o fato de a preocupao com a autonomia e a sade

financeira dos partidos no ter sido amparada pela manuteno explcita da
educao, entre as funes partidrias, em um momento em que o fomento
59
A questo da distribuio do fundo dos partidos parlamentares proporcional quantidade de votos

recebidos pela prpria agremiao, e no pelos candidatos que por ela concorreram na ltima eleio
para a Cmara dos Deputados, foi objeto de grande controvrsia na 54 Legislatura, como resultado
da criao do PSD. A Lei n 12.875, de 30 de outubro de 2013, que regulamentou a chamada portabilidade eleitoral confirmou o entendimento de que 95% dos recursos do fundo sero distribudos aos
partidos na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados, desconsiderando as mudanas de filiao partidria mesmo que para agremiao recm-criada. A lei, no
entanto, excepciona os casos de fuso e de incorporao. Entretanto, decises recentes dos tribunais
superiores acabaram garantindo os recursos do fundo partidrio proporcional aos votos recebidos
pelos parlamentares que migraram para outros partidos criados na 54a Legislatura, alm do PSD (TSE...,
2014; RICHTER, 2014). A questo parece ainda no estar pacificada, portanto.
participao cidad fazia-se mais importante: o momento da transio de

um regime ditatorial para o democrtico. At porque a transformao do
partido em pessoa jurdica de direito privado parecia ter o intuito de transformar os braos do Estado para entreg-los nas mos do povo (PAIVA;
HENRIQUE, 2013).
No corpo da lei havia uma perspectiva alvissareira, no entanto. A Lei dos Partidos (Lei n 9.096/1995), que revogou a LOPP de 1971, destina no mnimo
20% dos recursos do fundo partidrio criao e manuteno de instituto de
pesquisa e de doutrinao e educao poltica:
Art. 44. Os recursos oriundos do fundo partidrio sero aplicados:
I na manuteno das sedes e servios do partido, permitido o pagamento de
pessoal, a qualquer ttulo, observado neste ltimo caso o limite mximo de 20%
(vinte por cento60) do total recebido;
II na propaganda doutrinria e poltica;
III no alistamento e campanhas eleitorais;
IV na criao e manuteno de instituto ou fundao de pesquisa e de doutrinao e educao poltica, sendo esta aplicao de, no mnimo, vinte por cento
do total recebido. (Lei n 9.096/1995, publicao original, grifo nosso)
Para se ter uma ideia do montante alocado s fundaes, a dotao do fundo

partidrio de 201461 foi da ordem de R$ 313.494.822,00 e a receita de multas, de
R$ 58.460.772,00 o que perfaz um oramento de mais de 70 milhes de reais
(R$ 74.391.118,80) de recursos pblicos para as fundaes partidrias.
A situao se inverte: de fonte, as fundaes passam a destino de recursos
partidrios. Dessa maneira, ganharam fora j que os partidos passaram a ser
obrigados a constituir a Fundao de Pesquisa e Doutrinao e Educao Poltica (Resoluo do Tribunal Superior Eleitoral n 22.226, de 2006). Da mesma
60
Percentual alterado para 50% pela Lei n 12.034, de 29/9/2009 (minirreforma eleitoral).
61
Fonte: Dados do fundo partidrio, atualizao de 25 de dezembro de 2014. Disponvel em: <http://
www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario>. Acesso em: 1 fev. 2014
159
forma, tiveram assegurada autonomia jurdica e econmica. A Resoluo do

Tribunal Superior Eleitoral n 22.121 de 2005 determina que cada partido s
pode ter uma nica fundao de direito privado, em carter nacional, 62 sendo
que sua criao deve constar do estatuto partidrio. Alm disso, os partidos
no podem utilizar recursos das fundaes partidrias, conforme Resoluo
do Tribunal Superior Eleitoral n 21.841, de 2004, o que reafirma a importncia das fundaes e, consequentemente do papel educacional dos partidos, esvaziando o principal argumento contra as fundaes partidrias: o de que elas
proporcionam uma brecha legal para o aporte de errio para os partidos, onde
o financiamento pblico partidrio no permitido (WHAT..., 2015). Da mesma forma que fez com os partidos, o legislador garantiu s fundaes a autonomia almejada pelo constituinte por meio do aporte de recursos financeiros.
As fundaes tm autonomia para contratar com instituies pblicas e privadas, prestar servios e manter estabelecimentos de acordo com suas finalidades, alm de intercmbio com instituies no nacionais (Lei n 9.096/1995,
art. 5363), desde que no recebam direta ou indiretamente sobre qualquer
forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em pecnia, dessas entidades ou de governo estrangeiro (Resoluo do TSE n 22.746,
2008, art. 3, 6).
Os partidos polticos tambm no podem receber direta e indiretamente sob
qualquer forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel
em dinheiro de entidades ou governo estrangeiros ou de subordinao a estes, sendo esta vedao tambm constitucional (CF, art. 17, 1, II):
Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro,
inclusive atravs de publicidade de qualquer espcie, procedente de: I entidade ou governo estrangeiros; II autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as
62
Art. 1 e Art. 3, 1.
63
Art. 53. A fundao ou instituto de direito privado, criado por partido poltico, destinado ao estudo
e pesquisa, doutrinao e educao poltica, rege-se pelas normas da lei civil e tem autonomia
para contratar com instituies pblicas e privadas, prestar servios e manter estabelecimentos de
acordo com suas finalidades, podendo, ainda, manter intercmbio com instituies no nacionais
(Lei n 9.096/1995, art. 53, publicao original, texto mantido sem alteraes at 1 fev. 2015).
dotaes referidas no art. 38; III autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios pblicos, sociedades de economia mista e fundaes institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades
governamentais; IV entidade de classe ou sindical. (Lei n 9.096/1995, art. 31,
texto original mantido at 1 fev, 2015, grifos nossos)64
Dessa forma, de acordo com a legislao e os entendimentos dos tribunais superiores, ao contrrio do que ocorrem em outros pases, nem as fundaes,
nem os partidos polticos podem receber recursos de outras fundaes ou partidos estrangeiros.
Partidos polticos e fundaes partidrias

O Brasil tem 32 partidos, sendo 28 representados na Cmara dos Deputados
(TSE e Secretaria-Geral da Mesa, fev. 2015). Nas eleies de 2010, o Brasil
tinha 27 partidos, sendo que 22 deles conseguiram cadeiras na Cmara dos
Deputados. A estrutura das fundaes partidrias varia enormemente, embora a funo educadora esteja presente em todas elas. Algumas tm endereo
eletrnico prprio, editora e esto presentes nas mdias sociais, como a Fundao Perseu Abramo, do PT. Algumas podem ser acessadas por link (boto)
no stio do partido, como a Fundao Ulysses Guimares, do PMDB. Outras
tm pouco ou nenhum destaque no stio do partido, como a Fundao Social
Democrata Crist de Estudos Sociais do PSDC, criada em 1997 e a Fundao
Primeiro de Maio, do recm-criado Solidariedade (SD)65. Entre as fundaes
partidrias, a Fundao Milton Campos, do Partido Progressista (PP), a mais
antiga, instituda em 17 de setembro de 1975, como instituto da antiga Arena.
Embora as agremiaes maiores e mais longevas tendam a ter fundaes mais
estruturadas, o tamanho ou a idade do partido nem sempre esto relacionados
64
A Resoluo do Tribunal Superior Eleitoral n 21.841, de 2004 (art. 5, 2) reitera que entre estas fundaes esto o instituto ou a fundao de pesquisa e de doutrinao e educao poltica de que trata o
art. 44, inciso IV, Lei n 9.096/1995.
65
Informao referente a 3 de fevereiro de 2015. Os stios dos partidos so alterados constantemente,

implicando em mudanas quanto ao destaque ou no da fundao partidria.
161
importncia e ao destaque da fundao. O Partido Ecolgico Nacional (PEN),

criado em junho de 2012, teve apenas um representante na 54a Legislatura (20112015) e recebeu apenas 0,29% dos recursos do fundo partidrio em 2014. Sua
fundao, a Fundao Ecolgica Nacional (FEN), no entanto, tem stio prprio,
link na pgina do partido e est presente nas principais mdias sociais66.
Os recursos do fundo partidrio, no entanto, so a fonte primria de financiamento das fundaes independentemente do tamanho da agremiao. O
quadro 1 mostra uma lista de fundaes dos partidos registradas no TSE com
percentual de alocao do fundo partidrio baseado na distribuio dos duodcimos em 2014 (TSE, 25 dez. 2014). Como dito, o partido deve alocar no
mnimo 20% dos recursos recebidos para a fundao.
Quadro 1 Fundaes Partidrias dos Partidos Registrados no TSE Dezembro 2014
Nome do Partido
Sigla
Partido dos Trabalhadores
PT
16,05
Fundao Perseu Abramo
Partido do Movimento Democrtico

Brasileiro
PMDB
11,46
Fundao Ulysses
Guimares
Partido da Social Democracia

Brasileira
PSDB
10,84
Instituto Teotnio Vilela
Partido da Repblica
PR
6,53
Instituto Republicano/
Instituto lvaro Valle (PL)*
Partido Progressista
PP
6,48
Fundao Milton Campos**
Partido Socialista Brasileiro
PSB
5,96
Fundao Joo Mangabeira
Partido Social Democrtico
PSD
5,93
Espao Democrtico
Democratas
DEM
4,75
Fundao Liberdade e
Cidadania (antigo Instituto
Tancredo Neves PL)
Partido Democrtico Trabalhista
PDT
3,90
Fundao Leonel Brizola/

Alberto Pasqualini
66
Informao referente a 3 de fevereiro de 2015.
Fundo Partidrio (%)
Fundao
Nome do Partido
Sigla
Partido Trabalhista Brasileiro
PTB
3,82
Fundao Instituto Getlio

Vargas
Partido Verde
PV
3,11
Fundao Herbert Daniel
Partido Social Cristo
PSC
2,70
Instituto Brasileiro de
Estudos Polticos Pedro
Aleixo
Partido Comunista do Brasil
PCdoB
2,75
Instituto Maurcio Grabois
Partido Popular Socialista
PPS
2,19
Fundao Astrojildo Pereira
Partido Republicano Brasileiro
PRB
1,81
Fundao Republicana
Brasileira
Partido Socialismo e Liberdade
PSOL
1,27
Fundao Lauro Campos
Partido Humanista da Solidariedade
PHS
0,83
Fundao Solidarista
(Funsol)
Partido da Mobilizao Nacional
PMN
0,81
Fundao JK
Partido Trabalhista do Brasil
PTdoB
0,77
Fundao Baro e Visconde

de Mau
Partido Trabalhista Cristo
PTC
0,72
Instituto de Estudos
Polticos So Paulo
Partido Renovador Trabalhista

Brasileiro
PRTB
0,42
Instituto Jnio Quadros
Partido Republicano Progressista
PRP
0,44
Fundao Dirceu Gonalves

Resende
Partido Trabalhista Cristo
PTC
0,73
Instituto de Estudos
Polticos So Paulo
Partido Social Liberal
PSL
0,60
Instituto Milton Lyra Bivar
Partido Social Democrata Cristo
PSDC
0,34
Fundao Social
Democrata Crist de
Estudos Sociais
Partido Trabalhista Nacional
PTN
0,33
Fundao Dorival de Abreu
Partido Socialista dos Trabalhadores

Unificado
PSTU
0,26
Fundao Jos Luiz Rosa

Sundermann
Partido Comunista Brasileiro
PCB
0,18
Fundao Dinarco Reis
Partido da Causa Operria
PCO
0,16
Fundao Joo Jorge Costa

Pimenta
Fundo Partidrio (%)
Fundao
163
Nome do Partido
Sigla
Partido Ptria Livre
PPL
0,18
Instituto Cludio Campos
Partido Ecolgico Nacional
PEN
0,29
Fundao Ecolgica
Nacional
Partido Republicano da Ordem

Social
PROS
0,16
Fundao da Ordem Social
Solidariedade
SD
2,26
Fundao Primeiro de Maio
Fundo Partidrio (%)
Fundao
Fonte: SGM (Cmara dos Deputados); TSE; sites dos partidos, fundaes e lideranas na Cmara
dos Deputados. Elaborao da autora.
(*) Fruto da incorporao de dois partidos (Prona e PL) o PR ainda mantm o antigo Instituto
lvaro Valle, um dos pioneiros na criao das escolas de formao partidria.
(*) Fundada pela antiga Arena em 1975.
O partido na pesquisa, na educao das elites

e na elaborao de polticas pblicas
Como visto, as funes informativa e educadora dos partidos no se restringem a uma nica ponta do processo eleitoral. Ainda esquecido, embora relevante, o papel dos partidos na formao das elites, candidatos e incumbents
(ocupantes de cargos pblicos), principalmente quando essa formao envolve
o assessoramento tcnico e, por essa via, a elaborao, agenda e implementao de polticas pblicas, ou seja, quando o partido age como think tank.
Fruto do aumento da institucionalizao dos partidos internacionalmente, a
funo policy think tank j admitida pela literatura contempornea (NORRIS,
2007, p. 103). Embora haja estudos sobre os think tanks, h carncia de pesquisas
no s sobre este papel assumido pelas fundaes dos partidos como tambm
sobre a relao entre as duas instituies, que tm muitos pontos em comum.
A carncia de pesquisas pode residir na impreciso do conceito de think tank,
que gera debate inclusive entre os especialistas. Para Rich (2006), think tanks
so organizaes no lucrativas, sem interesses, que produzem e principalmente
contam com especialistas e ideias para obter apoio e influenciar a elaborao

de polticas pblicas. A definio parece descolada da realidade ao restringir o
trabalho dos think tanks a organizaes sem interesses, ou seja, imparciais no
mbito da elaborao de polticas pblicas. Mesmo na perspectiva da qualidade do regime democrtico, as polticas pblicas representam a materializao
das preferncias dos cidados, que por mecanismos institucionais so transformadas em votos, que selecionam elaboradores e implementadores de polticas
pblicas (POWELL, 2005, p. 63). Logo, elas sempre representaro algum interesse que, neste aspecto, so comumente direcionados pelos parlamentares s
assessorias tcnicas das instituies e do partido para que elaborem estudos e
proposies destinadas a tramitao no Congresso Nacional.
O mesmo autor, mais adiante, acrescenta uma definio operacional bem mais
ampla: think tanks so organizaes no lucrativas que conduzem e disseminam a pesquisa e as ideias em polticas pblicas (RICH, 2006, p. 17). J
Garc (2009, p. 11-12) admite que essas instituies podem ser organizadas de
maneiras bem diferentes, tendo em comum o fato de que usam a evidncia de
pesquisa para influenciar polticas pblicas e privadas, direta ou indiretamente, por meio de consultoria, interao com a mdia, informao e participao
direta na elaborao de polticas pblicas junto aos tomadores de deciso.
vista disso, algumas fundaes e, principalmente, as assessorias tcnicas das
lideranas dos partidos nos parlamentos assim como as consultorias legislativas e rgos como o Congressional Research Service (CRS), nos Estados
Unidos podem, em alguns aspectos, compartilhar competncias de think
tanks, desde que descartada a utpica prerrogativa do desinteresse poltico.
A literatura costuma abordar o treinamento das elites em reunies e convenes partidrias, ou seja, voltado para as eleies. Os estudos, no entanto, normalmente se atm formao de quadros pela divulgao de informao sobre
o funcionamento partidrio e sobre as eleies: prazos e exigncias operacionais, por exemplo. O partido, entretanto, muitas vezes desempenha papel muito mais amplo, tanto na divulgao da informao e no treinamento da bancada
a respeito de assuntos especializados relacionados a matrias em tramitao
no Congresso importante para votaes mais ideolgicas e coesas quanto
165
na educao cvica do representante. A julgar pela anlise dos estudos de recrutamento e de treinamento das elites, como se, a partir do momento que o
representante fosse eleito, simplesmente deixasse de ser cidado. Na verdade,
enquanto representante ou incumbent, o cidado ganha nova responsabilidade
e, na maioria das vezes, no est preparado para tanto.
A informao e a educao para o exerccio da democracia so fundamentais entre os que ocupam cargos pblicos no s porque podem mudar o voto
parlamentar, mas principalmente pelo efeito multiplicador. Na prtica, os que
operam no Legislativo sabem da importncia das assessorias e da experincia
adquirida na instituio (senioridade) para a formao das elites. Esse aspecto
parece, no entanto, ser percebido somente entre aqueles que operam a poltica no dia a dia e nos sites especializados.
[...] A educao do eleitor assim como a educao cvica quase sempre direcionada ao cidado comum. Assume-se que ele deve aprender a ser democrtico, a votar, a eleger lderes, a entender como o processo poltico funciona, sua
responsabilidade cvica e sobre a governana. Pouco se discute se aqueles que
assumem o poder poltico entendem os princpios da democracia e se realmente
querem obedec-los. Menos ainda, sobre o que esses lderes devem aprender
a partir do momento em que so eleitos e o que eles simplesmente assumem
que sabem, mas que realmente no sabem, no que tange representao, ao governo, tomada de decises e aos direitos e responsabilidades constitucionais
(EDUCATING..., 2012, traduo nossa67).
Com o aumento da institucionalizao dos parlamentos (POLSBY, 1968), da

competio eleitoral e, consequentemente da necessidade de expertise (WEBB;
KOLODNY, 2006), h uma tendncia de elevao da procura de orientao e de
treinamento ministrado pelas instituies polticas. Nesse sentido, a Cmara
dos Deputados promove uma srie de cursos presenciais e distncia voltados para assessores, servidores e parlamentares, o que representa importante
agenda de pesquisa (ainda hoje negligenciada), especialmente no que tange s
implicaes da educao das elites para a qualidade da democracia.
67
Esta uma traduo no oficial da verso em ingls do tpico Civic and voter education (educao
cvica e educao do eleitor), Educating leaders and citizens (educando lderes e cidados) publicado
pela ACE Electoral Knowledge Network.
A educao para a cidadania em

democracias assimtricas
Na perspectiva inicial de Dahl (1997), o aumento da competio e do sufrgio seriam quase suficientes para o aumento da politizao do eleitorado. No caso brasileiro, proporcionalmente populao, desde o advento da
Nova Repblica, o eleitorado cresceu de 51,17% em 1985 para 71,04% em 2014
(BRASIL..., 2014). Mais acentuado durante o regime militar (163% entre 1966
e 1982), o aumento do eleitorado no Brasil est, de certa forma, atrelado
educao. At 1985, os analfabetos no podiam votar. Conforme citado anteriormente, a alfabetizao foi uma forma de extenso do sufrgio e era um
dos papis das fundaes partidrias na prpria legislao durante o governo
militar. Os contingentes de analfabetos foram reduzidos drasticamente desde
meados do sculo passado. Em 1950, os analfabetos correspondiam a 50,5% da
populao com 15 anos ou mais; 30%, em 1960; 25,5%, em 1980 (FERRARO,
2002); 13,63% em 2000 e hoje correspondem a 9,6% dos adultos (Censo 2010).
Associada ao aumento da escolarizao, a incluso do voto do analfabeto com
a Emenda Constitucional 25, em 1985, aumentou consideravelmente o nmero de eleitores (NICOLAU, 2002), que correspondiam a 22,13% da populao
em 1960, a 51,17% em 1985 e a 61,89% em 1994.
A extenso do sufrgio no parece ter sido suficiente para aumentar os ndices
de confiana social e poltica, de associativismo e de identificao partidria
(PAIVA; TAROUCO, 2011; MOISS, 2010). Os ndices de confiana social e de
capital social caem em todo o mundo (PUTNAM, 1995), embora a queda seja
inconstante e heterognea (NORRIS, 2011). Historicamente, o Brasil registra
os piores ndices de confiana social e de capital social do World Values Survey
(WVS) (NORRIS, 2007, p. 151; INGLEHART, 1999, p. 102). A associao entre
Congresso e partidos j foi comprovada por Power e Jamison (2005) em dezessete pases da Amrica Latina, a partir de dados do Latinobarmetro. Entre os
fatores pesquisados por Renn (2001, p. 43) na regio, a participao poltica,
em partidos polticos, o associativismo, a confiana interpessoal e a confiana
167
no Congresso mostram os mais altos ndices de associao (0,14), no Brasil,

sendo estatisticamente significativa em 82% dos casos.
Com exceo das igrejas e das associaes religiosas, os ndices de associativismo do brasileiro so baixos. Dos quase 143 milhes de eleitores, apenas 10,7%
so filiados a partidos (BRASIL..., 2014). O percentual de voto na legenda no
chega a dois dgitos. Na dimenso eleitoral, no entanto, a participao poltica
do brasileiro alta. O ndice de comparecimento nas eleies est acima de
80% desde 2002, e, embora o alistamento e o voto sejam obrigatrios no Brasil,
as sanes para o no comparecimento s urnas praticamente inexistem, j
que h a possibilidade de justificativa e as multas so extremamente baixas.68
As razes para esse descompasso podem estar na percepo subjetiva e nas
orientaes. A anlise dos dados da Pesb Poltica 2005 (CIDADANIA..., 2005)
mostra que o brasileiro no relaciona o engajamento em associaes ao comportamento cidado. Entre dez itens citados, a participao em associaes
polticas ou sociais a nona atitude mais importante para o bom cidado, s
perdendo para escolher produtos por razes polticas, ticas ou ecolgicas,
mesmo que eles sejam um pouco mais caros (HENRIQUE, 2009).
Pelo que indicam os surveys nacionais e internacionais, a percepo da democracia no Brasil eminentemente eleitoral. Votar a principal caracterstica do
cidado para 60% dos brasileiros (LATINOBARMETRO..., 2009) e a nica
que chega ao consenso para a maioria na Amrica Latina. Ao contrrio de negativa, essa caracterstica pode representar perspectiva alvissareira para uma
eficiente educao cvica no Brasil, pela associao da informao eleitoral aos
contedos cvicos, quando o brasileiro se encontra mais motivado, ou seja, nos
perodos de campanha eleitoral. Alm dos rgos governamentais, os partidos
tambm podem reforar a identidade e aumentar a legitimidade a partir do trabalho junto ao eleitor. At porque recebem recursos pblicos para tanto.
A literatura associa o declnio do interesse e do apreo dos cidados pelas instituies polticas adoo de valores ps-materialistas (INGLEHART, 1988,
68
R$ 3,50, sendo que a Justia Eleitoral pode liberar o pagamento no caso de falta de recursos comprovada.
1999), decorrentes da segunda transio demogrfica, e ao advento de cidados

mais escolarizados e bem informados, que aderem ao regime de forma difusa, mas o criticam, de forma especfica, na chave Eastoniana (EASTON, 1965).
Nessa perspectiva, a confiana em instituies est diretamente relacionada
avaliao do desempenho (OFFE, 1999) e a desconfiana e o criticismo passam
a ser benficos para a qualidade do regime, desde que associados ao advento de
cidados mais escolarizados e crticos (NORRIS, 1999; 2011) com maior exigncia com relao ao regime, ao qual aderem de forma crescente. Os chamados democratas insatisfeitos (DAHL, 2000) exigem no s maior eficincia das
instituies polticas como tambm novas formas de compensao do deficit
democrtico, como demonstra o aumento do ativismo poltico em novos mecanismos de participao (NORRIS, 2007). Os valores ps-materialistas, voltados
para a autoexpresso, a confiana e o ativismo social podem ser timos preditores de altas aspiraes democrticas, embora os efeitos da educao continuem
aumentando o deficit democrtico (NORRIS, 2011). A escolarizao tambm
influencia no aproveitamento dos efeitos benficos da segunda transio demogrfica nos Estados Unidos (CAHN; CARBONE, 2012). Em resumo: tudo
indica que a escolarizao e a educao continuam sendo os grandes filtros da
percepo das instituies democrticas, e, por esta via, diretamente influentes
na participao, no engajamento cvico e na qualidade do regime.
O criticismo derivado de uma melhoria social e cotejado pelo aumento da adeso ao regime tambm foi observado no Brasil (MENEGUELLO, 2010). Assim
como ocorre internacionalmente, a avaliao negativa das instituies democrticas parece associada escolarizao no Brasil, onde a relao entre confiana poltica e educao apresenta aspecto ainda mais relevante. A confiana
e a avaliao positiva do desempenho do Congresso Nacional so consideravelmente maiores entre os menos escolarizados (mdia de 19% para os entrevistados com ensino fundamental contra 9% entre os com ensino superior),
particularmente, entre os analfabetos (HENRIQUE, 2011). Uma anlise dos
ndices de avaliao do trabalho parlamentar do Datafolha no perodo de 2005
a 2008 perodo que concentra dois dos trs piores ndices de avaliao do
desempenho parlamentar na esteira do escndalo do mensalo mostra que
169
a informao e a escolarizao foram os fatores que mais influenciaram a rapidez da reao s notcias e a avaliao de desempenho. O escndalo do mensalo mostrou-se interessante estudo de caso da percepo das instituies democrticas, pelo efeito potencializador da associao de partidos, Congresso
Nacional e polticos trs atores que ocupam os piores lugares do ranking da
confiabilidade, e que, como dito anteriormente, so colocados em um mesmo
escaninho: a classe poltica.
No mesmo sentido, uma pesquisa entre os participantes do programa de visitas monitoradas do Congresso Nacional mostra que a escolarizao fator
determinante para a percepo da instituio antes e depois da visita. O survey
indicou que a visita melhora a avaliao de desempenho da amostra em geral.
Mas as variveis s esto relacionadas quando controladas pela escolaridade.
Alm disso, o impacto dos contedos maior entre os menos escolarizados,
que aumentam o criticismo aps a visita o que atesta a importncia de programas de educomunicao entre os segmentos menos escolarizados e mais
carentes para o aumento da qualidade da democracia (HENRIQUE, 2013).
Consideraes finais
A melhoria dos ndices de participao social e de confiana nas instituies
democrticas e o consequente aumento da qualidade da democracia passam
pela capacitao dos cidados. Como bem coloca Powell (2005, p. 64, 68), a
ignorncia mesmo dos mais educados com relao aos procedimentos bsicos
de polticas pblicas bastante conhecida e [] um problema em geral para a
democracia, at nas modelares. Mesmo nas democracias avanadas, a educao considerada condio facilitadora no primeiro elo da cadeia de responsividade, ou seja, na estruturao das escolhas.
No Brasil, os partidos polticos esto entre as instituies mais mal avaliadas. A atual Lei Orgnica dos Partidos (Lei n 9.096/1995) assegurou a autonomia dos partidos pela alocao de dotao oramentria certa e atrelada
extenso do sufrgio, incluindo percentual mnimo obrigatrio de 20% para
as fundaes partidrias. Em outras palavras, assegurou a funo educadora dos partidos, agora pessoas jurdicas de direito privado, e, portanto, livres
da interveno estatal constante do regime de exceo. Nesse sentido, como
demonstrado no presente artigo, embora frequentemente esquecidas pela literatura, as fundaes partidrias oferecem boas oportunidades de aumento da
confiana e da identificao partidria, pelo reforo da funo educativa dos
partidos tanto junto s elites quanto junto ao eleitorado.
Ao contrrio dos pases de onde a literatura mainstream advm, no Brasil, a
educao pode ser considerada subverso da cadeia de responsividade, porque penaliza a democracia, no s pelo baixo engajamento cvico, mas pelo
reforo desigualdade e a excluso. Em um pas com um contingente de 13,2
milhes de analfabetos e de quase 30 milhes de analfabetos funcionais (brasileiros com mais de quinze anos e menos de 4 anos de escolaridade) a funo educadora dos partidos polticos, patrocinada pelo errio, ultrapassa as
fronteiras do debate acadmico para assumir status de dever republicano e de
responsabilidade social.
A educao para a cidadania j uma funo do setor pblico para o Banco
Mundial que, em documento sobre a accountability no Terceiro Setor (ALSOP,
2005) define a responsabilidade social (social accountability) no setor pblico
como uma abordagem para a construo da assuno de responsabilidade ou
da responsabilizao69 que depende do engajamento cvico, ou seja, de que os
cidados comuns e/ou a sociedade civil organizada participe(m) diretamente
ou indiretamente exigindo a accountability do governo.
preciso lembrar que, enquanto disputa os primeiros lugares da economia
mundial, o Brasil ostenta ndices de analfabetismo competitivos no com os
da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE, os
pases mais ricos), mas com pases da frica subsaariana (a parte mais pobre
do planeta). O 11 Relatrio de Monitoramento Global da Educao para Todos,
da Unesco, divulgado em janeiro de 2014, coloca o Brasil em 8 lugar entre os
pases com maior nmero de analfabetos adultos. Neste cenrio, os partidos
69
Outras acepes para accountability em portugus.
171
polticos, e principalmente suas fundaes, financiadas com dinheiro pblico,

simplesmente no podem negligenciar a funo de educadores. Afinal de contas, educao no Brasil muito mais do que uma questo de democracia, uma
questo de responsabilidade social.
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Funo comunicativa
e interacional do
Parlamento
183
O Parlamento brasileiro e as novas

mdias: balano da experincia
recente da Cmara dos Deputados
Introduo
No contexto de consolidao e aprofundamento do sistema democrtico brasileiro, o Poder Legislativo enfrenta alguns desafios especficos, tais como maior
visibilidade institucional, interao com a sociedade civil e transparncia de
suas aes polticas. Trata-se de trs aspectos intrinsecamente relacionados,
uma vez que visibilidade implica transparncia e a interao essencial para
a poltica, atividade realizada entre os homens como define Hannah Arendt
(1999), ou seja, construda pelas relaes e interaes entre pessoas, o que levou, historicamente, ao atual modelo de democracia representativa.
Nessa perspectiva, a atuao do Parlamento fundamental para o fortalecimento da esfera pblica, entendida como um espao no qual as demandas
e reivindicaes sociais so exteriorizadas. Isso porque a visibilidade institucional, a transparncia poltica e a interao social constituem elementos
indispensveis para o fortalecimento dessa esfera pblica e, por extenso, da
emocracia. Assim, cumpre delimitar o objetivo deste artigo: analisar como as

d
novas tecnologias so empregadas pela Cmara dos Deputados para estimular
experincias de participao social e deliberao pblica, procurando verificar
como se concretizaram alguns aspectos do uso das novas tecnologias, quais as
potencialidades e limitaes. Ademais, cabe examinar, ainda, como esses elementos so articulados institucionalmente de modo a estimular a ao poltica
do cidado e sua performance na esfera pblica a partir da atuao do Poder
Legislativo no contexto de aprimoramento da democracia brasileira.
O foco especfico do texto, portanto, a apresentao de um balano sobre a
experincia recente da Cmara dos Deputados, mais precisamente a partir do
final da dcada de noventa e incio dos anos 2000, quando foi reformulado o
sistema de informao e divulgao do Parlamento brasileiro, com o advento
das chamadas novas mdias. Isso inclui as estratgias de divulgao, de visibilidade poltica e de comunicao institucional utilizadas pela Cmara para dar
suporte s suas aes voltadas para o aperfeioamento da democracia poltica.
Tal escopo pode ser expresso nas seguintes questes:
a. como se caracterizam os principais mecanismos de comunicao e divulgao institucional da Cmara para estimular a participao democrtica e
promover a interao com a sociedade civil?
b. como so realizadas as aes voltadas para esse foco?
c. de que modo se caracteriza a poltica de interatividade social da Cmara
dos Deputados?
d. quais so os resultados concretos das atividades de interao e de comunicao da Cmara do ponto de vista poltico e institucional?
As novas mdias legislativas e seus respectivos canais de interatividade foram

criados com base em duas razes principais, as quais podem ser tomadas como
pressupostos e justificativas iniciais para o estudo proposto, a saber:
1. o argumento baseado no princpio constitucional da publicidade;
2. a contraposio agenda negativa da mdia privada sobre o Poder Legislativo.
185
A publicidade em relao s aes de governo j foi devidamente defendida por

Norberto Bobbio (2005, p. 28, 30), segundo o qual o poder poltico o poder
pblico (...) mesmo quando no pblico, no age em pblico, esconde-se do
pblico, no controlado pelo pblico. Para Bobbio, a Repblica diferencia-se dos regimes autoritrios ou absolutistas exatamente porque h um controle pblico do poder e a livre formao de uma opinio pblica. Dessa forma,
Bobbio concorda com Carl Schmitt quanto ideia de que a representao
apenas pode ocorrer na esfera da publicidade e que a democracia precisa do
exerccio dos direitos de liberdade e s pode funcionar se as aes dos governantes forem esmiuadas, julgadas e criticadas quando tornadas pblicas.
Para garantir o princpio constitucional da publicidade dos atos pblicos, as
administraes pblicas desenvolveram uma srie de estratgias de visibilidade, as quais resultaram em sistemas pblicos de informao e transparncia,
como o que mantido pela Cmara dos Deputados. Desse modo, um sistema
pblico de interao poltica no se sustenta apenas com a emisso de informao para o cidado, mas com atividades que tenham por objetivo implementar a participao democrtica dos receptores e usurios dos servios de
informao oferecidos. Afinal, a visibilidade da natureza do poder, como destaca Thompson (1995).
O artigo est estruturado em trs partes. Na primeira, apresenta-se uma contextualizao sucinta sobre a organizao burocrtica e tecnolgica da Cmara
dos Deputados voltada para a divulgao, a transparncia e a participao
social com o uso das novas mdias. A segunda contm uma breve discusso
terica relacionada configurao atual da Cmara em termos de informao e participao, complementada com uma abordagem sobre confiana nas
instituies polticas e qualidade da democracia. A terceira contempla o balano da experincia recente da Casa, organizado da seguinte forma:
a. inventrio e descrio dos canais de interatividade e participao da
Cmara, com a hierarquia e tipologia;
b. levantamento das principais experincias de participao e interatividade
em andamento e seus resultados iniciais.
A criao das ferramentas de comunicao

da Cmara dos Deputados
O sistema de comunicao da Cmara gerido pela Secretaria de Comunicao (Secom), rgo que responde diretamente Presidncia da Casa. A
implantao desse sistema comeou em 1961, antes da ditadura militar, com
servio de radiodifuso responsvel pelo informativo inserido no programa
radiofnico A Voz do Brasil70. At a dcada de noventa, a coordenao dos
trabalhos era feita pela Assessoria de Divulgao Institucional e Relaes Pblicas (Adirp), rgo que refletia o conceito de comunicao estatal criado pelo
antigo Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) da ditadura Vargas. O
objetivo principal desse sistema era a divulgao de informaes consideradas
adequadas ou teis pela instituio. As trs sees do Servio de Divulgao
da Adirp deixam claro esse propsito:
1. de imprensa, responsvel pela distribuio de material informativo aos jornais;
2. de rdio, que fazia a Voz do Brasil e distribua noticirios para emissoras
privadas de rdio; e
3. de televiso e cinema. A esta ltima competia elaborar gravaes em videoteipe dos debates de plenrio e comisses; entrevistas ou pronunciamentos a serem distribudos s emissoras de televiso, entre outras tarefas
correlatas. (BERNARDES, 2010)
Em alguns poucos estudos realizados sobre o sistema de comunicao do Poder

Legislativo no Brasil, os canais e emissoras so vistos como um instrumento
auxiliar no processo de construo da efetiva participao popular na poltica
(RENAULT, 2004, p. 136), mas potencialmente importantes para a ampliao das prticas democrticas (JARDIM, 2006) ou mesmo instncias essenciais
na produo legislativa atual (COOK, 1989). Segundo esses estudos (FREITAS,
2004; JARDIM, 2006; RENAULT, 2004; SANTOS, 2005), a aproximao do Par-
70
O programa, com durao de uma hora, rene noticirio dos Trs Poderes, com vinte minutos para
a Cmara.
187
lamento com a sociedade seria uma das razes primordiais para a criao de
tais instrumentos de divulgao. Um ponto em comum entre os estudos sobre
os veculos de comunicao legislativos a percepo de que o funcionamento
deles introduz modificaes significativas no prprio processo de produo legislativa (COOK, 1989; FREITAS, 2004; RENAULT, 2004; SANTOS, 2005), seja
na maior presena dos parlamentares no plenrio e nas reunies de comisses,
seja no formato ou na durao dos discursos, na maior quantidade de falas, na
contratao de mais profissionais de imprensa, ou na simples preocupao com
o visual e com a oratria adequada aos meios eletrnicos.
Alguns estudos chegam a apontar que a divulgao feita pelo prprio Legislativo quebrou o monoplio da mdia comercial na definio da agenda pblica
(SANTOS, 2005, p. 23), com informaes em tempo real e mais detalhadas
sobre o funcionamento do Parlamento, sem a intermediao da mdia privada
(RENAULT, 2004, p. 132). Talvez possamos considerar que houve apenas uma
ampliao dos enfoques disponveis para o pblico. Afinal, apesar do potencial
democrtico desses veculos, algumas anlises j apontam as dificuldades institucionais para realizao da comunicao pblica nas emissoras legislativas,
tais como o modelo de gesto e o perfil da programao (JARDIM, 2006), alm
do alcance dessas mdias junto ao pblico, tema de recorrente preocupao
entre os gestores desses sistemas de informao.
Depois de uma srie de reformulaes e adaptaes feitas durante o processo
de redemocratizao e a partir do trabalho de comunicao da Assembleia
Constituinte, o sistema foi estruturado nos moldes atuais no final da dcada
de 1990 e a Adirp foi transformada na Secretaria de Comunicao em 1998.
A reestruturao da secretaria foi acelerada depois da criao das emissoras
de televiso e rdio da Cmara. A divulgao das atividades da Assembleia
Nacional Constituinte, depois de mais de vinte anos de ao legislativa sob a
ditadura militar, deu impulso s necessidades de comunicao do Congresso
Nacional e de abertura do Poder Legislativo para a sociedade.
A partir dos anos 2000, a Secom ampliou seu foco de atuao, com o objetivo de
ouvir e receber as demandas dos cidados por meio de canais diferenciados de
interatividade. Alm dos veculos de comunicao, portanto, a Secom mantm

uma srie de ferramentas para divulgao institucional e comunicao com o
pblico, como as pginas informativas no Portal da Cmara, as visitas guiadas
ou as atividades de relaes pblicas e de projeo da imagem da Cmara.
Atualmente, a Secretaria de Comunicao da Cmara tem duas diretorias:
1) de Mdias e 2) de Relaes Pblicas e Divulgao. Dentro da Diretoria de
Mdias esto os veculos jornalsticos propriamente ditos. J a Diretoria de
Relaes Pblicas assume tarefas como aes suplementares de formao de
imagem nas reas de internet e fotografia, superviso da produo de clippings
e releases, alm de ser responsvel pela comunicao interna. A Secom possui
ainda a Coordenao de Participao Popular, responsvel pela comunicao
na redes sociais e pela Central de Relacionamento com o Cidado, que mantm o Disque-Cmara, servio telefnico de ligaes gratuitas para a Cmara
por meio de um nmero de 0800, com o objetivo de receber crticas, sugestes
e reclamaes da sociedade. Existe ainda um portal infantil (www.plenarinho.
leg.br) que divulga contedos educativos sobre poltica para o pblico infantojuvenil (nove a quatorze anos).
Divulgao x participao:
democracia deliberativa e participativa
Alguns autores identificam nas sociedades contemporneas uma demanda
maior dos cidados por transparncia nas administraes (JARDIM, 2006) e dos
prprios representantes por maior visibilidade para seu trabalho (COOK, 1989;
FREITAS, 2004). A falta de informao dos cidados sobre as funes e o funcionamento das casas legislativas pode lev-los inclusive a questionar a legitimidade do gasto para mant-las (FREITAS, 2004). Em direo similar, Miguel aponta que a recuperao dos mecanismos representativos depende de uma maior
compreenso do sentido da prpria representao (MIGUEL, 2003, p. 123).
Tradicionalmente, o tema da legitimidade dos regimes polticos um debate importante para a Teoria Poltica e acompanha as reflexes sobre sistema
189
representativo, cultura poltica e democracia. Franois Guizot, por exemplo,

ao descrever, em 1832, a histria poltica da Europa, destaca o fato de que nenhum regime poltico legtimo nasce da fora, ainda que todos os poderes,
inicialmente, detenham o monoplio do seu exerccio (GUIZOT, 1972). Mais
de oitenta anos depois, Max Weber retomaria o assunto em sua tipologia das
formas de dominao. Weber identificava em muitas sociedades a legitimidade
nascida do hbito, da antiguidade do regime, da tradio, portanto. Ao mesmo
tempo, outra face da organizao social tomava fora: a dominao racional-legal, isto , burocrtica, que resultava no nascimento do Estado moderno
(WEBER, 1997; 1999a; 1999b).
Se a legitimidade essencial para qualquer regime poltico, mais ainda em um
regime democrtico, que conta com a participao dos cidados no prprio
governo, mesmo que sob forma representativa. Como ressalta Moiss, o regime democrtico supe o estabelecimento de um acordo fundamental entre
os atores polticos a respeito da disputa pacfica pelo poder e tal acordo expresso em regras e procedimentos mnimos cujo ncleo central a aceitao
da tolerncia em face da pluralidade de interesses, identidades e concepes
sobre as relaes entre a sociedade e a poltica (MOISS, 1995, p. 36). Guizot
e Weber ressaltam que nenhuma forma de dominao persiste com base apenas na fora, em motivos materiais ou afetivos. Todo regime busca fundar sua
estabilidade ao cultivar a crena em sua legitimidade (WEBER, 1999 p. 139).
Como afirma Guizot, o homem coloca razo, moralidade e legitimidade no
mundo em que vive, isto , constri uma lgica para os regimes polticos e as
formas de organizao social que cria.
A falta de credibilidade ou legitimidade do Poder Legislativo prejudica o regime democrtico, uma vez que o Parlamento o rgo estatal responsvel pela
representao das minorias no Estado, pela expresso das opinies existentes na sociedade e pela fiscalizao do governo, especialmente do oramento.
Uma instituio como o Parlamento, portanto, precisa ter a confiana dos cidados para assegurar a estabilidade de uma democracia, como ressalta Weber
(1999b, p. 560):
Os parlamentos modernos so, em primeiro lugar, representaes daqueles que

so dominados pelos meios da burocracia. Certo mnimo de aprovao ntima
pelo menos por parte das camadas socialmente importantes condio prvia
da durao de toda dominao, mesmo da mais bem organizada. Os parlamentos so hoje o meio para manifestar externamente este mnimo de aprovao.
Estrategicamente, o conhecimento dos pblicos com os quais se relaciona

essencial para a sobrevivncia de qualquer instituio, seja pblica ou privada.
O estabelecimento de canais de comunicao com esses pblicos , portanto,
inevitvel. Mas a comunicao institucional tambm essencial para divulgao do conhecimento sobre a instituio e para que o cidado tenha canais
de acesso aos que comandam as suas decises. Dessa forma, melhorias nos
processos e mudanas de procedimentos podem ser realizadas com base nas
opinies dos usurios dos servios da entidade ou rgo.
Em uma instituio do Estado, a comunicao institucional assume um carter ainda mais pblico e amplo, pois o interesse primeiro da instituio
a continuidade da prestao do servio ao cidado. Segundo Pierre Zmor
(1995), uma das finalidades principais da comunicao pblica, isto , aquela
feita pelas instituies pblicas, exatamente o esclarecimento da populao
sobre o funcionamento institucional, dos valores e funes das diferentes instituies e sobre os debates dos projetos de mudana institucional e de polticas pblicas. A partilha de informaes de utilidade pblica, portanto, um
dos objetivos centrais da comunicao pblica.
Na esteira de tais reflexes, seguimos a ideia de que a informao poltica essencial para a democracia e o exerccio da cidadania. No caso especfico de sistemas pblicos de comunicao, como afirma Zmor (1995), as mensagens so
emitidas, recebidas, tratadas pelas instituies pblicas em nome do povo, da
mesma forma como so votadas as leis ou pronunciados os julgamentos. Logo,
essa comunicao se situa necessariamente no espao pblico, sob o olhar do
cidado e as informaes que divulga so de domnio pblico, pois assegurar o
interesse geral implica transparncia.
191
A importncia do estabelecimento de canais de comunicao entre sociedade

e instituies polticas um dos pontos destacados pelos tericos que criticam
as concepes liberais de democracia, em especial aquelas relacionadas democracia representativa. Democratas deliberativos e participativos71 apontam
a necessidade de criao de ferramentas que possibilitem a participao da populao nas decises polticas. O principal ponto da teoria deliberativa consiste na incluso popular no processo poltico (FERREE et al., 2002, p. 300), isto
, a nfase na participao poltica e na democratizao dos processos decisrios (BENHABIB, 1992, p. 86). Com crticas viso liberal, a autora enfatiza
a ampla e livre discusso e deliberao pblica como caminho para a tomada
de decises polticas. Alm disso, ressalta que a participao na perspectiva
deliberativa no diz respeito apenas esfera poltica, mas uma atividade que
tambm pode ser exercida nas esferas social e cultural.
O papel da comunicao nessa perspectiva estratgico, uma vez que o processo poltico se apoia, decisivamente, na atividade comunicativa colocada
em prtica na sociedade. Um dos fundadores e principais pesquisadores dessa vertente terica Habermas (1995, p. 45, 46). Segundo ele, na teoria deliberativa, tudo gira em torno das condies de comunicao e dos procedimentos que outorgam formao institucionalizada da opinio e da vontade
polticas sua fora legitimadora. A teoria deliberativa ou do discurso, na
denominao dele determina um procedimento democrtico que estabelece uma conexo interna entre consideraes pragmticas, compromissos,
discursos de autocompreenso e discursos relativos a questes de justia, e
fundamenta a suposio de que sob tais condies obtm-se resultados racionais e equitativos.
A comunicao necessria deliberao pblica inclui os atores perifricos
ao sistema poltico, como grupos marginalizados e excludos do sistema representativo formal. A autonomia desses grupos no debate condio para
71
No objetivo deste artigo detalhar as diferenas e semelhanas entre os conceitos de democracia deliberativa e participativa. Para fins de argumentao, basta enfatizar as crticas que os tericos filiados a ambas
concepes fazem aos regimes representativos conforme a organizao tradicional. Para mais detalhes
sobre as duas concepes, ver: Cunningham (2009), Ferree et al. (2002), Miguel (2004), Mouffe (2005).
a legitimidade da esfera pblica, que precisa estimular o debate entre todos

os cidados no que diz respeito s questes normativas da sociedade. Segundo Benhabib (1992, p. 87), a democratizao, para Habermas, significa exatamente o crescimento e a consolidao de esferas pblicas autnomas entre os
cidados. Na esfera pblica, os critrios da civilidade e do respeito mtuo so
essenciais, uma vez que conformam o prprio ideal da situao comunicativa
desenhada por Habermas (FERREE et al., 2002, p. 302). De outro modo, no
se configura uma ao comunicativa no sentido estrito, mas apenas uma ao
estratgica que se utiliza do discurso na esfera pblica como forma de persuaso ou obteno de legitimidade. Isso tambm implica o reconhecimento recproco dos falantes sobre a capacidade mtua de racionalidade e argumentao.
O pressuposto que os integrantes da esfera pblica compartilham de uma
mesma base normativa, da qual parte imprescindvel a disposio para o
dilogo. A situao de comunicao ideal o dilogo racional, desinteressado
e voltado para o consenso (MIGUEL, 2004, p. 137). Como ressalta Benhabib
(1992, p. 87), na concepo habermasiana, a esfera pblica vista como um
espao de criao de procedimentos que permitem aos cidados opinar sobre
a formulao e adoo das decises polticas coletivas que lhes afetam. Nem
todos defendem o modelo deliberativo como substituto para a democracia representativa. Para Thompson (2005, p. 220), a democracia deliberativa uma
forma de desenvolver e enriquecer as instituies representativas, pois
(...) trata todos os indivduos como agentes autnomos, capazes de formar juzos
razoveis atravs da assimilao de informaes e diferentes pontos de vista, e
que institucionaliza uma variedade de mecanismos para incorporar os juzos
individuais num processo coletivo de tomada de deciso. A concepo deliberativa da democracia focaliza a ateno nos processos pelos quais os juzos so
formados e as decises so tomadas (grifo do autor).
J a formulao de uma teoria participativa da democracia possvel a partir

das crticas de vrios autores s perspectivas republicana, liberal e deliberativa. Mais recentemente, a preocupao de alguns pesquisadores com a qualidade da democracia, no apenas com as condies mnimas de sua realizao,
abriu caminho para reflexes aplicadas s sociedades contemporneas.
193
Estudiosos interessados na perspectiva da cultura poltica, por exemplo, costumam apontar a importncia do funcionamento adequado das instituies
polticas representativas para a consolidao dos valores democrticos nas sociedades. Moiss (2008, p. 15) cita as oito dimenses desenhadas por Diamond
e Morlino para avaliar os regimes democrticos:
1. primado da lei;
2. participao e competio polticas;
3. accountability vertical;
4. accountability social;
5. accountability horizontal;
6. respeito por liberdades civis e direitos polticos;
7. progressiva implementao da igualdade poltica; e
8. responsividade dos governos e dos representantes.
Segundo ele, ao analisar esses aspectos, o pesquisador leva em conta no apenas o desempenho formal das instituies, mas o fato de o funcionamento delas frustrar tanto a realizao de valores que orientaram a escolha do desenho
institucional pela sociedade, como os interesses dos cidados.
As crticas perspectiva deliberativa tambm so comuns. Segundo Miguel
(2004, p. 137), duas delas so importantes: a primeira destaca que o modelo comunicacional adotado pela teoria o da interao face a face, inadequado para
sociedades com problemas relacionados mdia de massa e concepo deliberativa. A segunda enfatiza que no h espao para a poltica como conflito
de interesses sociais na perspectiva terica em questo, uma vez que a comunicao ideal o dilogo racional, desinteressado e voltado para o consenso.
Os limites e dilemas da representao interpelam a teoria democrtica, pois
ainda no foi construda uma teoria explicativa para esses novos fenmenos, mas importante destacar o papel que a mdia obtm nesse processo de
transformao. Cabe a ela, por exemplo, emancipar os polticos do controle

dos partidos de massa, por meio de uma operao de personalizao da poltica. Alguns tericos afirmam que a mdia torna possvel a poltica contempornea, mas Lavalle, Houtzager e Castello (2006, p. 7). preferem questionar se
a democracia se torna mais representativa ou no com o ingresso da mdia no
processo de visibilidade da poltica.
Para eles, independentemente da resposta a essa pergunta, que varia entre os
pesquisadores, importante perceber que a representatividade das instituies
democrticas vai alm do procedimento minimalista das eleies. Eles tambm
concordam com o argumento de que a diviso de poderes pode induzir representatividade, porque aumenta o controle da populao sobre os representantes.
Consideram, portanto, pertinente a sugesto de criao de agncias de prestao
de contas independentes do governo (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO,
2006, p. 9). Ao mesmo tempo, porm, que as transformaes ampliam as instncias de representao, a reflexo terica permanece voltada apenas para as
instituies formais da democracia representativa. Segundo LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO (2006, p. 9, 12, 13), as mudanas ocorrem fora das instituies e, por isso, so excludas da anlise sobre os fatores institucionais que
incidem sobre a representao. Eles admitem que a centralidade adquirida pela
mdia no cenrio poltico atual exige uma anlise especfica, mas ressaltam que
um problema a falta de mecanismos de autorizao, prestao de contas, responsividade e sano para essas novas instncias de representao.
Os especialistas identificam nesse fenmeno a emergncia de uma democracia
e representao poltica ps-liberais:
Ps-liberais no porque orientadas a substituir os partidos como instncia de
mediao entre representantes e representados, nem o voto como mecanismo de
autorizao e sano, mas porque a pluralizao e a diversificao da representao levam aonde as eleies e seus atores acusam limites estruturais notadamente o controle sobre as burocracias e a representao coletiva ou de grupos
sem expresso numrica suficiente para pesarem na lgica da poltica eleitoral.
(LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006, p. 13)
195
Apesar do valor dessas prticas como porta-vozes de demandas sub-representadas nas instituies oficiais, os estudiosos recomendam uma trplice operao:
1. preservar o ncleo normativo mnimo da representao;
2. no aplicar critrios que condenem tais prticas ilegitimidade;
3. examinar os efeitos dessas instncias, sem suspender as exigncias normativas prprias da representao (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO,
2006, p. 14). Dessa forma, tais instncias podem ser um caminho para corrigir as excluses e estimular a representatividade nas instituies democrticas das sociedades contemporneas.
Essa discusso terica necessria para situar o campo de atuao poltica e

institucional do Poder Legislativo. A abordagem apresentada se justifica pelo
pressuposto de que, nas sociedades democrticas, as instituies parlamentares e legislativas exercem papel crucial nos arranjos polticos para a manuteno do Estado de direito e para a consolidao dos regimes democrticos.
Portanto, as iniciativas da Cmara dos Deputados voltadas para estimular a
participao da sociedade devem ser situadas no mbito do cenrio terico
acima exposto. oportuno ressaltar, contudo, que o horizonte conceitual sobre democracia muito mais amplo. Entretanto, do ponto de vista de interatividade, participao e transparncia poltica, aspectos que conformam o
escopo analtico deste texto, optamos pelo enquadramento contemplado pelo
debate em torno dos conceitos de democracia deliberativa e democracia participativa, luz dos quais tentaremos analisar os canais de interatividade que
sero descritos no item seguinte.
Mapeamento dos canais de interatividade

e participao da Cmara
Numa leitura weberiana, os canais de interatividade podem ser vistos como
parte do aparato burocrtico do Parlamento, cuja funo precpua fomentar a participao poltica, na perspectiva terica anteriormente exposta. O
sentido burocrtico, aqui, tem conotao positiva, ou seja, de facilitar a gesto

dos canais e fomentar a participao. A partir dessa concepo se pode pensar numa tipologia dos mecanismos de interao legislativa, considerando as
diferentes instncias, cenrios e nveis de participao poltica no mbito do
parlamento, cuja anlise deve ser considerada, mesmo quando se tem como
escopo as tecnologias digitais.
De forma abrangente, os canais de interatividade utilizados pela Cmara
atualmente podem ser includos na seguinte categoria: esfera institucional-burocrtica,72 que abrange os canais gerenciados pela prpria instituio
legislativa, tais como e-mail institucional (Fale Conosco), servio telefnico
gratuito (0800), Ouvidoria Parlamentar, audincias pblicas, perfis em redes
sociais e demais mecanismos oferecidos por mdias institucionais. Trata-se,
portanto, de uma tipologia muito ampla, mencionada aqui apenas a ttulo
de mapeamento, para que se tenha a viso de conjunto. Para a anlise, nos
deteremos esfera institucional, composta pelos projetos e canais que se
coadunam com alguma iniciativa com respaldo institucional.
A poltica institucional para estimular a participao social foi reforada pela
Cmara dos Deputados em abril de 2011, com a criao de um grupo de trabalho para sistematizar os instrumentos de participao popular da Casa e
facilitar a apresentao de projetos de iniciativa da sociedade, como o que deu
origem Lei da Ficha Limpa. O grupo de trabalho formado por parlamentares e servidores e responsvel pela avaliao dos diversos canais, como o
Disque-Cmara e o e-Democracia, e pela busca de solues para a integrao dos canais da esfera legislativa com os canais do mbito administrativo,
embora seja muito complexa essa distino, uma vez que, em tese, todas as
atividades do Poder Legislativo esto relacionadas com sua atividade fim. Por
outro lado, a prpria organizao administrativa e a atribuio institucional
72
Numa categorizao mais completa seria necessrio abranger ainda: a) esfera partidria (burocrtica), que inclui os sistemas de interatividade oferecidos diretamente pelos partidos polticos; b) esfera
pessoal (carismtica), que compreende os dispositivos mantidos pelos prprios parlamentares e suas
assessorias diretas, com foco nas redes de relacionamento de interesse pessoal do parlamentar, como
vereadores, prefeitos, governadores, ministros, lideranas polticas locais, representantes de movimentos sociais, religiosos, organizaes no governamentais e similares. Contudo, essas duas categorias no fazem parte do escopo analtico deste artigo.
197
de cada rgo da engrenagem burocrtica conduzem para um raciocnio microinstitucional que aponta, sob o ngulo da cultura interna da Cmara, para
o que se enquadra em cada esfera. Assim, a esfera legislativa estaria mais relacionada ao trabalho dos gabinetes, das comisses, da presidncia da Casa, da
Mesa Diretora e dos demais rgos vinculados diretamente atuao parlamentar. A esfera administrativa, por sua vez, em linhas gerais, inclui os rgos
voltados para a poltica institucional, a relao com as demais instituies do
aparato estatal e a sociedade, a exemplos dos veculos de comunicao e seus
canais de interatividade.
Em outras palavras, os canais da esfera legislativa so aqueles que permitem
uma participao mais direta no processo de produo das leis e decises
legislativas, enquanto outras ferramentas de participao so direcionadas
aos rgos administrativos da Casa e visam contribuir com o funcionamento desses diferentes setores. O desafio colocado pelos prprios servidores
integr-los, de forma que toda a participao popular recebida pela Cmara
seja direcionada ao processo de produo de leis, mesmo que, inicialmente,
no fosse dirigida instituio com esse objetivo.
Essa configurao institucional e a dificuldade interna de se classificar o que
do mbito legislativo e o que da estrutura administrativa, primeira vista,
podem parecer sem relevncia, mas na prtica acarretam implicaes diretas e
decisivas na formulao da poltica de participao, na gesto e nas estratgias
dos canais de interatividade, na articulao com os gabinetes parlamentares e
nas relaes de poder entre os rgos administrativos da hierarquia superior
da estrutura burocrtica. Afinal, poltica e burocracia so componentes das
estruturas e sistemas que conformam e sustentam a democracia, o que envolve pactos, acordos, rituais, negociaes tensionadas e relaes de cooperao
e conflito. Longos esforos na microfsica de poder so gastos no metabolismo institucional, no labor burocrtico e nas negociaes entre os dirigentes
polticos e administrativos at se chegar a uma deciso sobre a implantao,
supresso ou redefinio de um instrumento de interatividade ou de participao, por exemplo. Contudo, no temos como objetivo analisar as mincias desse processo, mas apenas situar minimamente a paisagem que serve de
entorno simblico para o debate sobre interatividade e participao, conforme

a proposta de se fazer um balano sobre a atuao recente da Cmara dos
Deputados. Uma das principais dificuldades para a realizao desse balano
decorre exatamente das questes aqui apontadas.
Canais de interatividade da esfera legislativa

Ouvidoria Parlamentar
A Ouvidoria Parlamentar, rgo integrante da Mesa Diretora da Cmara dos
Deputados, foi criada em 2001, com o objetivo de receber reclamaes e sugestes da populao no mbito especfico da atuao parlamentar. Em 2011,
a Ouvidoria lanou o projeto A Cmara quer te ouvir! na Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, com o propsito de aumentar a interao com a sociedade. Foram feitas audincias pblicas mensais nas capitais brasileiras para
ouvir os cidados sobre temas em discusso no Legislativo. A meta foi atingir
as pessoas que esto longe de Braslia e que ainda no utilizam os canais de interatividade, alm de oferecer mais uma opo para aqueles que j participam.
Assim, os cidados que aderiram ao projeto tambm puderam enviar suas sugestes por twitter ou por e-mail. Em 2011 e 2012 foram realizadas 13 audincias, incluindo cidades como Rio de Janeiro, Campo Grande, Manaus, Porto
Alegre e Florianpolis, Fortaleza, Recife, Salvador, entre outras. Nas reunies
foram tratados temas amplos como reforma poltica, combate homofobia e
racismo, drogas e violncia, com a participao de 1,3 mil pessoas, entre representantes de sindicatos, movimentos sociais e populao em geral.
A Ouvidoria conta ainda com sistema eletrnico, que recebe, por e-mail, mensagens da sociedade sobre os temas discutidos pela Cmara. Alm disso, a
Ouvidoria recebe manifestaes dos cidados sobre os deputados e o funcionamento da instituio, incluindo a reclamaes, sugestes, dvidas e at
mesmo xingamentos, bem como uma variedade de manifestaes da popu-
199
lao que nem sempre se relacionam diretamente com a pauta e a agenda legislativa. A mdia de mil mensagens por ms, o que corresponde a doze mil
participaes por ano. Contabilizando os anos de 2001 a 23 de abril de 2014, o
total de participaes via Ouvidoria chega a 75.840 (setenta e cinco mil, oitocentos e quarenta), de acordo com dados fornecidos pelo rgo.
Comisso de Legislao Participativa

A Comisso de Legislao Participativa tambm foi criada em 2001, com o intuito de facilitar a participao da sociedade civil na formulao das leis, antes
restrita apresentao de projetos assinados por, pelo menos, um milho de
eleitores. Desde 2001, as sugestes de entidades civis aprovadas pela comisso
tramitam normalmente como outras propostas de lei ordinria. At o final de
2013, a comisso transformou em proposies 423 sugestes apresentadas
Cmara pela sociedade (foram recebidas 880). Entretanto, s duas chegaram a
transformar-se em lei at agora: a que trata da informatizao do processo judicial (Lei n 11.419, de 2006) e a que trata do julgamento colegiado em crimes
praticados por organizaes criminosas (Lei n 12.694, de 2012), ambas sugeridas pela Associao dos Juzes Federais do Brasil (Ajufe). Esse total se refere ao
nmero de sugestes protocoladas nos termos exigidos pela tcnica legislativa.
As sugestes avulsas e informais recebidas pelo Disque-Cmara, no perodo
de 2004 a 2011, totalizam 11.962 (onze mil, novecentos e sessenta e dois).
Comisso de Direitos Humanos e Minorias

Campanha tica na TV
A campanha Quem financia a baixaria contra a cidadania teve incio em
2002, como fruto de deliberao da VII Conferncia Nacional de Direitos Humanos. A campanha uma iniciativa da Comisso de Direitos Humanos e
Minorias da Cmara dos Deputados, em parceria com entidades da sociedade
civil, destinada a promover o respeito aos direitos humanos e dignidade do
cidado nos programas de televiso. Desde que foi criada, a Comisso r ecebeu
1.818 (mil, oitocentos e dezoito) manifestaes pelo Disque-Cmara, com denncias, crticas e reclamaes dos telespectadores sobre a falta de qualidade
da programao da TV aberta, especialmente nos programas de entretenimento e fico, com cenas de nudez e violncia em horrio considerado inadequado pela populao.
Audincias pblicas
As audincias pblicas promovidas pelas comisses permanentes da Cmara
dos Deputados so voltadas para a discusso de polticas pblicas e de assuntos
de interesse social e tambm podem ser includas no rol de instrumentos de
participao, pois se enquadram no vetor sociedadeinstituio. Tais sesses
de debate pblico so realizadas com o propsito de permitir a manifestao
de representantes de entidades e de movimentos sociais, alm de cientistas, especialistas e lderes comunitrios. O debate visa a oferecer subsdios atuao
dos parlamentares em suas atividades como presidentes das comisses, relatores e autores de projetos de leis. As audincias pblicas, portanto, tornaram-se
um importante instrumento de participao popular na elaborao das polticas pblicas, tanto na esfera do Poder Legislativo, como nos demais poderes.
O uso desse instrumento aumentou a partir do final da dcada de noventa,
porque os deputados perceberam que ele um chamariz para cobertura jornalstica e, sendo assim, trampolim para suas projees polticas.
Trata-se de um expediente considerado indispensvel para o fortalecimento
das prticas de democracia e de cidadania no contexto atual. Diferentemente
da sesso pblica, na qual a plateia apenas assiste ao debate, na audincia pblica os representantes da coletividade podem se manifestar de forma ativa,
assegurando aos cidados o direito de colaborarem e de serem ouvidos. Dessa
forma, esse instrumento permite o fortalecimento dos vnculos entre a sociedade e o Estado, alm de possibilitar a renovao do dilogo entre os agentes
pblicos e a populao. tambm considerado mecanismo idneo de formao de consenso da opinio pblica, alm de elemento de democratizao do
poder e modo de participao no poder pblico (DAL BOSCO, 2010, p. 155).
201
A maioria das sesses ocorre de tera a quinta-feira, perodo em que os parlamentares concentram suas atividades em Braslia. Num clculo simples,73 percebe-se
que a mdia de eventos de tera a quinta de quase quinze por dia. Em raras
ocasies os deputados realizam audincias nos estados, geralmente para tratar
de temas de interesse das comisses especiais. Por esse motivo, muitos eventos
acabam acontecendo ao mesmo tempo, nos plenrios das comisses,74 o que inviabiliza a cobertura completa deles pelos veculos de comunicao da Casa.
Uma das solues encontradas para dar visibilidade s audincias e reunies
que acabavam fora da cobertura das mdias legislativas foi a criao, em outubro de 2009, do WebCmara, servio de transmisso pela internet da imagem
e do udio dos eventos que acontecem nos plenrios das comisses. Dessa forma, o internauta interessado no assunto de uma audincia pode acompanh-la
em tempo real, mesmo que a transmisso no esteja sendo feita pela TV ou
pela Rdio Cmara75. De forma geral, as audincias merecem uma cobertura
pormenorizada da Agncia Cmara, recebendo espao tambm nos demais
veculos da instituio (BERNARDES; BARROS, 2010).
Em 2013, por exemplo, foram realizadas 574 (quinhentos e setenta e quatro) audincias pblicas, cada uma com uma mdia de quatro convidados
da sociedade civil, o que atinge uma estimativa de 2.296 (duas mil, duzentas
73
Excluindo os perodos de recesso, nos meses de janeiro e julho, os dois mil eventos so distribudos
entre 46 semanas, com realizao em trs dias consecutivos (tera a quinta-feira), totalizando 14,8
eventos por dia.
74
Os plenrios das comisses so dezesseis salas localizadas no Anexo II da Cmara, destinados s

reunies ordinrias e audincias pblicas promovidas pelas comisses.
75
A Cmara tem quatro veculos de divulgao legislativa: tev, rdio, jornal e agncia de notcias. A
TV Cmara, inaugurada em 1998, tem como funo prioritria transmitir as sesses do Plenrio e das
comisses. A programao inclui telejornais, debates e entrevistas, documentrios e outros formatos
televisivos. A Rdio Cmara, por sua vez, foi criada em 1999, a partir do ncleo de profissionais encarregados de produzir o noticirio da Cmara no programa A Voz do Brasil, tarefa realizada desde 1963. O
Jornal da Cmara editado desde 1971. Divulga o trabalho das comisses tcnicas e d nfase aos discursos e votaes realizadas no Plenrio. A Agncia Cmara de Notcias foi criada em 2000 para ampliar
a visibilidade das atividades legislativas e divulga, em tempo real, o desenrolar das aes institucionais,
como votaes em plenrio, audincias pblicas das comisses permanentes e especiais, reunies de
bancadas parlamentares, entre outras atividades.
e noventa e seis) participaes de representantes dos diversos segmentos e

categorias sociais76.
Restante da rea legislativa

As comisses da Casa, bem como as procuradorias Parlamentar e da Mulher,
recebem mensagens diretamente pelos seus e-mails e mensagens enviadas pela
Ouvidoria. A Comisso de Oramento, em especial, tem links para apresentao
de sugestes de emenda Lei Oramentria. O Portal da Cmara na internet
ainda conta com as ferramentas Fale com o deputado e Fale com o presidente e outros instrumentos como acompanhe seu deputado, dados abertos e
fiscalize o oramento. Apesar de no se caracterizarem como ferramentas de
interatividade no sentido estrito, so recursos que facilitam a participao, pois
fornecem informaes que podem motivar o cidado a interagir.
Canais institucionais de interatividade

Alm dos mecanismos que permitem diferentes formas de participao do
cidado no processo legislativo, a Cmara mantm outras ferramentas de interatividade, descritas a seguir, que so gerenciadas pela estrutura administrativa, como a Diretoria-Geral, o Departamento de Comisses e a Secretaria de
Comunicao Social.
e-Democracia
O programa e-Democracia foi criado em 2009, com o objetivo de transformar-se
em uma espcie de plataforma de interao por meio da internet, amplamente
baseada na construo de comunidades virtuais para estimular a participao
popular na formulao e no debate de propostas legislativas, alm de informar o
76
Dados fornecidos pelo Departamento de Comisses da Cmara dos Deputados.
203
andamento das matrias em discusso. A ferramenta permite populao apresentar sugestes sobre propostas em tramitao, elaborar minutas de projetos
de lei de forma colaborativa e compartilhar informaes que contribuam para
as discusses. Esse novo instrumento foi criado com o objetivo de obedecer aos
princpios bsicos da democracia participativa, conforme prev a Constituio
Federal de 1988, ao mencionar os referendos e plebiscitos e a participao popular na formulao de propostas legislativas.
At o final de abril de 2013 havia mais de 42 mil cidados cadastrados nas 27
comunidades temticas do e-Democracia,77 como mostra o quadro a seguir:
Quadro 1 Comunidades do e-Democracia
Comunidades
Licitaes e Contratos
18.431
Marco Civil da Internet
15.573
1 Consocial Virtual
77
Membros
2.876
LAN Houses
912
Mudana do Clima
808
Estatuto da Juventude
531
Dilogo Virtual Open Government Partnership
414
Cdigo de Processo Civil
350
Poltica sobre Drogas
348
Lei de Diretrizes Oramentrias 2013
275
Segurana na Internet
202
Reforma do Ensino Mdio
183
Simpsio da Amaznia
151
Combate ao Trabalho Escravo
142
Poltica Espacial Brasileira
123
Sistema nico de Sade
115
Os cidados podem se cadastrar em mais de uma comunidade do e-Democracia. Aqui so consideradas as comunidades virtuais ativas e inativas, desde que o servio foi criado.
Comunidades
Membros
Obrigatoriedade do Diploma de Jornalista
110
Voz da Criana e do Adolescente
104
Memria, Verdade e Justia
83
Boas Prticas em Contrataes Pblicas
79
Juventude e Cultura
79
Cdigo Comercial
77
Catstrofes Climticas
75
Regimento Interno Colaborativo
47
Trfico de Pessoas
16
Como melhorar o e-Democracia?
Ampliao do Acesso a Justia
TOTAL
42.108
Entre os casos considerados exitosos esto as comunidades sobre a Lei de Licitaes e Contratos (18.431 membros), Marco Civil da Internet (15.573) e o debate em torno das reformas no Cdigo de Processo Civil, por meio de consulta
pblica. Em pouco mais de um ms de criao, o projeto recebeu cerca de 12
mil acessos, com 229 sugestes ao texto. Para o documento final, o relator-geral
e os cinco sub-relatores chegaram a analisar 900 emendas apresentadas por
deputados (66% do total), 376 contribuies feitas pela comunidade virtual do
CPC no portal e-Democracia (27,5% do total) e 90 sugestes enviadas por cidados via e-mail (6,5% do total).
Em agosto de 2010, o e-Democracia foi selecionado entre as 20 melhores experincias de democracia do mundo pelo Vitalizing democracy through
participation, programa da fundao alem Bertelsmann Stiftung. Estavam
concorrendo 158 projetos de 36 pases. Segundo Faria (2012), os projetos de
e-Democracia institucional, isto , aqueles desenvolvidos pelo Estado, tm
como vantagem o fato de facilitarem a relao do canal de participao com
os processos internos de cada organizao pblica. O autor acredita que, assim, permitiriam impacto efetivo na tomada de deciso, embora apresentem
205
tambm uma srie de limitaes, principalmente quanto acessibilidade das

pessoas a esses canais, e outros problemas expressos no desenvolvimento de
tais prticas (FARIA, 2012, p. 246). Uma dificuldade verificada no processo de implantao da ferramenta na Cmara dos Deputados foi uma tenso
crescente entre a nova lgica de fluidez da informao e da interao social
com a solidez das instituies pblicas baseadas no modelo weberiano de organizao administrativa hierrquica e procedimental (FARIA, 2012, p. 248).
Segundo o autor, diversos rgos da Cmara precisaram se adaptar s novas
demandas geradas pelo e-Democracia, o que resultou em resistncias entre os
prprios servidores.78
Portal corporativo
O portal corporativo (www.camara.leg.br) existe desde o ano 2000 e seu contedo gerenciado por um comit de especialistas e tcnicos das diferentes
reas de informao da Cmara. Ainda no h dados sistematizados sobre as
ferramentas de participao digitais, mas alguns estudos comeam a analisar o uso desses canais pela Casa. Barros, Bernardes e Dias (2009), Marques
(2011) e Miola (2011) destacam vrios instrumentos de participao poltica
presentes no Portal da Cmara, como e-mails e formulrios, chats, enquetes,
comentrios em notcias e fruns pblicos, ao mesmo tempo em que analisam
o uso realmente efetivo desses canais. Marques (2011, p. 105) menciona que,
em 2006, por exemplo, o servio Fale Conosco recebeu mais de 92 mil mensagens. Diante desse nmero e para agilizar o processo de resposta, o Fale
Conosco encaminha as mensagens aos diferentes setores, que fornecem as respostas diretamente aos usurios.
Em pesquisa realizada na Universidade Federal do Paran (UFPR), o Portal
da Cmara dos Deputados na internet (www.camara.leg.br) foi considerado,
entre os parlamentos da Amrica do Sul, o que apresenta maior grau de interatividade com o pblico. Conduzida por Srgio Braga (2008), a pesquisa
78
No objetivo deste trabalho fazer uma anlise exaustiva da ferramenta e-Democracia da Cmara.
Para mais detalhes, ver Faria (2012).
analisou a informatizao dos rgos legislativos no continente. Ao mapear

os mecanismos criados para permitir a comunicao vertical com a opinio
pblica, Braga constatou que o portal da Cmara cumpre 94% dos critrios
estabelecidos para medir o grau de interatividade dos portais analisados (so
considerados mais de duzentos itens). Na avaliao global do grau de informatizao dos legislativos, o portal da Cmara tambm ficou em primeiro lugar,
com 95,3%, seguido do Congresso do Peru, com 89%, e do Senado brasileiro,
com 80,9%. Com nota mxima (100%) em navegabilidade, o portal hoje uma
referncia entre os que oferecem contedo poltico. Em 2007, segundo o estudo, o site recebeu mais de 15 milhes de visitas. Em 2011, o nmero de acessos atingiu 16 milhes, com mdia mensal de 1,325 milho. Entre os assuntos
mais consultados, destacam-se: notcias (35%); informaes sobre projetos de
leis em tramitao (28%); informaes sobre os parlamentares (13%); atividades das comisses (6%).
No mbito do Portal, destaca-se a Agncia Cmara de Notcias on-line, que
oferece vrios canais que propiciam a participao da sociedade. Entre as ferramentas digitais esto:
servio Fale Conosco;
enquetes sobre temas especficos;
enquetes em todas as matrias sobre apresentao de projeto de lei;
chats;
comentrios de leitores sobre matrias;
envio dos comentrios aos deputados citados nas matrias, por meio de um
link na internet na pgina delas;
envio de perguntas a participantes de audincias pblicas em comisses.
Periodicamente, os dados coletados em enquetes e chats so repassados s comisses em que os temas discutidos esto sendo tratados. De 2005 a 23 de abril
de 2014 foram contabilizadas 168 enquetes. Havia 27 delas ativas, totalizando
207
1.360.540 votos. Temas polmicos recebem participaes expressivas. A unio

homoafetiva, que est entre as enquetes j desativadas, chegou a 19.268 participaes; a utilizao de cotas, a 12.850 retornos. A revogao do Estatuto
do Desarmamento teve 126.870, mas a ltima enquete no ar (no perodo aqui
avaliado at o dia 23 de abril de 2014), chegou a 813.483 votos e dizia respeito
ao conceito de ncleo familiar no Estatuto da Famlia. Interessante observar
que o nmero de respostas praticamente sobe a cada enquete desde 2005. A
primeira teve 2.575 votos.
O nmero de chats que geralmente so feitos com relatores de projetos importantes at maro de 2012 era de 63. Em dezembro do mesmo ano, os
chats comearam a ser televisionados (videochats) e at 23 de abril de 2014,
seu nmero chegava a 14. A mdia mensal de comentrios de notcias (somando Agncia, Rdio e TV) de 1.044, em 2013, pouco maior do quem em 2012
(1.042) e 2011 (1.098). A mdia diria do primeiro semestre de 2014, entretanto, j aparece com uma diferena maior (1.196).
TV Cmara
A emissora conta com servio de Fale Conosco, alm de e-mails de programas
especficos para interao e sugestes de pauta. Existem ainda blogs especficos
para alguns programas da TV, como o Cmara Ligada, um programa de auditrio destinado aos jovens. O quadro 2 resume as manifestaes enviadas
TV e a seus vrios programas pelos canais disponveis (Fale Conosco e e-mails
prprios), em 2011.
Quadro 2 Manifestaes enviadas TV Cmara
Tipos de mensagens enviadas TV Cmara
Elogios
Comentrios livres
Reclamaes
Solicitaes
Participaes
118
0,88%
93
0,70%
182
1,36%
2.554
19,12%
Tipos de mensagens enviadas TV Cmara
Participaes
Sugestes
219
1,64%
Participao na programao pelo Disque-Cmara (debates)
10.190
76,30%
TOTAL
13.356
100,00%
Fonte: TV Cmara
Pelo Disque-Cmara foram recebidas 10.190 participaes para a TV, no mesmo perodo. So perguntas de telespectadores dirigidas a parlamentares que
participam de programas de debates e entrevistas, transmitidos ao vivo.
Redes sociais
Agncia, TV, Rdio e Jornal da Cmara, e-Democracia, Plenarinho (pgina
infantil de informaes legislativas) e programas especficos da TV Cmara
mantm cadastros no twitter. Alm desses, vrios veculos tambm tm
perfis no facebook e no orkut, conforme mostra o quadro 3, com os dados
computados at o dia 8/3/2012. O twitter o campeo de participaes com
186. 519 seguidores.
importante ressaltar que este levantamento diz respeito apenas s redes sociais elencadas no cone participao do site oficial da Cmara, at 22 de abril
de 2014. Isso significa que os perfis de comisses, de rgos administrativos e
outros no esto includos no levantamento.
Quadro 3 Redes sociais da Secom
Canal de Participao
Cmara dos Deputados
N Seguidores twitter (*)
N de Amigos facebook (*)
268.000
7.966
Agncia Cmara
85.400
33.177
TV Cmara
44.000
10.085
3.222
6.561
e-Democracia
209
Canal de Participao
RP Cmara
N Seguidores twitter (*)
N de Amigos facebook (*)
2.234
24.500
1.171
1.375
2.333
Edies Cmara
708
Biblioteca Digital
258
3.583
2.058
1.903
431.755
66.779
Rdio Cmara
Plenarinho
Programa Cmara Ligada

TOTAL
(*) Foram considerados somente twitter e facebook porque so as duas redes destacadas e divulgadas no item Participao do site oficial (www.camara.leg.br).
Disque-Cmara
O servio de atendimento populao, pelo 0800-619619 e o pelo Fale Conosco, desde que foi criado, em 1998, at o final do ano 2013, totaliza 6.627.415
(seis milhes, seiscentos e vinte e sete mil e quatrocentos e quinze) atendimentos. Quase 75% dessas manifestaes dos cidados foram consideraes sobre
proposies legislativas, ou seja, sobre propostas em anlise pelos deputados.
Esse dado deixa claro que o eleitor sabe exatamente qual a funo desse canal de contato com a instituio legislativa. Em primeiro lugar, portanto, seu
objetivo manifestar sua opinio, buscando influenciar a deciso parlamentar
sobre os assuntos que lhe interessam.
H bastante interesse tambm em tirar dvidas sobre comisses, deputados,
propostas e servios da Cmara (10,9%). Muito mais do que em fazer solicitaes a deputados e comisses (2,8%) ou crticas e eles e a servios (1,2%).
Solicitaes, reclamaes, sugestes e denncias, em conjunto, no chegam ao
mesmo patamar, mas tambm compem o mosaico de tipos de participao
possveis por meio do Disque-Cmara. Ou seja, presume-se que o pblico do
0800 no tem interesse em uma relao pessoal com parlamentares, mas sim
deseja usar o canal para manifestar-se sobre temas ou, mais especificamente,
para fazer presso poltica sobre os parlamentares. De certa forma, ainda que
no haja igual participao de todos, umas das caractersticas da esfera pblica
de Habermas, h de fato uma tentativa de dilogo, participao, e de influenciar na deciso parlamentar, preceito fundamental da democracia deliberativa.
Chama ateno ainda a conotao positiva da participao,79 com foco no
acompanhamento dos debates e na tramitao de projetos de leis, com 74,7%
das manifestaes. A participao negativa apresenta percentuais baixssimos:
1,2% para reclamaes e crticas e 0,1% de denncias. Considerando a imagem
negativa do Poder Legislativo perante a opinio pblica, esse elevado grau de
participao positiva mereceria ser aprofundado.
Concluses
Com a descrio dos dados feita, percebe-se como so vrias as possibilidades de
interao social e poltica oferecidas atualmente pela Cmara dos Deputados.
Entretanto, afora o uso do servio 0800 e de e-mails, os demais instrumentos
de participao digital so relativamente recentes, de forma que a Casa ainda
no dispe, como foi visto, de dados sistematizados para anlise e comparao mais criteriosas. A falta de critrios para a sistematizao dos dados foi a
primeira dificuldade para a realizao do balano proposto. Ademais, alguns
canais so muito especficos, inclusive com suas funes definidas pelo Regimento Interno da Cmara, como o caso da Ouvidoria Parlamentar e da Comisso de Legislao Participativa. Outros, ao contrrio, apresentam funes
to difusas que impedem o mapeamento de suas atribuies e possibilidades,
a exemplo do Disque-Cmara e do Fale Conosco. Existem ainda canais marcados por tal nvel de dinamismo, como as redes sociais, que faro com que os levantamentos estejam defasados j na publicao deste artigo. Por isso, mais do
79
Considera-se participao positiva, para efeitos da anlise aqui exposta, as manifestaes que fogem ao escopo de crtica, reclamao e denncia, ou seja, que expressam o desejo do cidado de
acompanhar o processo legislativo e tentar interferir no processo decisrio. A participao negativa
seria, portanto, aquela cujo foco so as queixas e crticas, isto , o que refora a imagem negativa do
Congresso Nacional.
211
que avaliar o xito ou no dos novos instrumentos de interao, o importante

justamente identificar os problemas que transparecem na coleta desses dados.
O principal deles, e que constitui o maior desafio da instituio para os prximos anos, encontrar uma forma de fazer com que os dados conseguidos
pelos mais variados meios possam de fato ser organizados de modo a realmente
produzir resultados no processo legislativo para, a sim, completar o dilogo
proposto por Pierre Zmor, Habermas e Nancy Fraser e j iniciado com a sociedade. Por enquanto, s a sociedade tem se manifestado, mas praticamente de
forma unilateral, sem resposta e eficcia poltica por parte da instituio. Com
tal configurao nem possvel consider-los canais de participao social no
sentido estrito do termo, mas mecanismos de manifestaes da populao, sem
o devido retorno da instituio. Marques (2011, p. 114) ressalta esse ponto, em
sua anlise das ferramentas disponveis no Portal da Cmara. Para o autor, apesar da variedade e da participao de parlamentares em interao direta com os
usurios em alguns canais, as ferramentas possuem baixo poder de influncia
no que se refere ao direcionamento da produo da deciso poltica.
At agora, o que se pode perceber tambm que h uma esfera pblica no sentido de que as pessoas esto buscando debater sobre os mais diversos temas,
mas ela est longe de se configurar como prev a literatura analisada no item 3
sobre democracia deliberativa e democracia participativa. Isso porque no h,
principalmente, igualdade de acesso a todos os canais nem efetiva capacidade
de influenciar os representantes. Aqui devemos chamar ateno para uma nica
exceo: o e-Democracia. Como esse canal j direciona as questes para temas
especficos, com a participao comprometida dos parlamentares envolvidos
(so eles que pedem a discusso pblica e, com isso, se comprometem a dar uma
resposta), o resultado garantido, nos relatrios dos projetos, que so disponibilizados comunidade que os discutiu. Desta forma, o pblico que o acessa geralmente especializado no tema em questo. Os outros canais so mais utilizados
como desabafo ou presso para interesses de grupos corporativos.
Porm, como enfatiza Marques (2011, p. 116), no adianta dar voz e oportunidades de expresso e discusso aos usurios se a eles no se demonstra, t ambm,
seriedade na considerao das contribuies encaminhadas. Na mesma linha

de raciocnio, Faria (2012, p. 265) tambm destaca que na maioria das experincias de democracia eletrnica legislativa h pouca definio das implicaes
efetivas do resultado das participaes, o que pode ampliar a tendncia de diminuio de participao aps o alcance de determinado pice, quando os participantes comeam a perceber a falta de repercusso de suas contribuies.
Parlamentos criam blogs, fruns temticos e promovem chats, mas h poucas informaes sobre os efeitos polticos disso. Tal aspecto certamente afeta a motivao dos participantes em face da falta de retorno de suas intervenes. Isso pode
levar descrena no mecanismo e comprometer o engajamento na discusso.
Outra ressalva diz respeito ao modelo de debate adotado nas audincias pblicas, com muito tempo destinado apresentao das diferentes posies e
pouco espao para um efetivo debate entre os participantes, algo que reproduz
a polarizao que reina nas discusses no Parlamento, a exemplo das votaes
em plenrio, com posies contrrias ou favorveis decididas de antemo, e
no durante a discusso propriamente dita. Um debate polmico, no sentido
estrito do termo, no poderia se restringir a duas vises pr-concebidas, o que
limita a abordagem e leva o cidado a pensar que s resta aderir a uma delas.
Tal possibilidade no corresponde ao ideal de democracia deliberativa e de
democracia participativa, como vimos no item 3.
Na maioria dos casos, o debate se limita aos dois lados da questo, ou seja,
uma posio favorvel e outra contrria. Alm disso, no basta realizar centenas de audincias pblicas se os partidos, os parlamentares, as lideranas
internas e a prpria Cmara dos Deputados se mantiverem impermeveis e
refratrios s manifestaes dos representantes da sociedade civil. O uso inadequado desse instrumento pode criar a iluso de uma democracia aberta e
participativa, mas na realidade, trata-se de uma estrutura fechada, uma democracia enclausurada em suas decises e rituais.80
80
Exatamente com a finalidade de evitar isso, a Cmara est desenvolvendo um projeto de audincia
pblica interativa, com o uso da internet e das redes sociais para que mais cidados possam participar
desses eventos e enviar contribuies para o processo legislativo.
213
Os representantes da sociedade civil so convidados para participarem como

figurantes de um ritual poltico de legitimao das decises que sero tomadas
a portas fechadas, nos bastidores. Alm disso, preciso ressaltar que h diferena no poder de participao de convidados, j que as audincias so tambm espaos de lobby, ento, a depender do poder poltico e de presso de cada
um, h sim influncias no resultado legislativo. Essa configurao social de
poder predispe formao de campos de aliana e de arenas de deliberao
pblica que fogem ao ideal da participao igualitria. A diferena de poder de
participao mencionada, ao contrrio, diminui ou impede que haja chances
de eficcia poltica em termos de participao e de deliberao.
No caso do Disque-Cmara (0800) o mecanismo apresenta um misto de servio de atendimento ao pblico, ouvidoria social e poltica, sistema para tirar
dvidas e acompanhar a tramitao de projetos de leis e envio de mensagens
aos gabinetes parlamentares e demais rgos da Cmara. Cabe questionar,
portanto, se realmente se trata de um sistema de participao social e poltica,
no sentido estrito do termo. Ao que parece, por se tratar de uma iniciativa
recente, ainda falta uma identidade institucional para o servio, bem como a
definio de seus objetivos, alm de um plano estratgico para racionalizar e
otimizar a participao social. Afinal, para usarmos a terminologia weberiana,
trata-se de um aparato burocrtico e, como tal, requer gesto racional.
Em suma, falta a definio mais clara de um arranjo institucional, a partir
de uma aliana estratgica entre os dirigentes da esfera poltica e os gestores
dos sistemas burocrticos de interatividade, alm de interesse dos partidos,
lideranas e comisses. Para que a participao social seja valorizada e possa
produzir eficcia poltica, seria necessrio que a instituio construsse condies internas, priorizando um arranjo institucional de base racional, pautado
na tica da responsabilidade e respaldado por um planejamento estratgico
eficiente, incluindo um sistema de avaliao permanente dos canais de interatividade81. Portanto, no basta descrever e caracterizar os instrumentos de
81
Recentemente a Secretaria de Comunicao Social criou uma Coordenao de Participao Popular

para tentar sistematizar, avaliar e interpretar os dados de interao, para que eles possam ser disponibilizados e aproveitados pelos parlamentares no debate e efetivao de polticas.
interatividade e participao. necessrio refletir sobre as perspectivas da interao nas instituies legislativas e como tornar o Parlamento atraente do
ponto de vista da participao social, alm de discutir os fatores que podem
motivar ou dificultar a interao do cidado com as instituies legislativas.
Por outro lado, apesar dessas limitaes, inegvel que a interatividade tende
a ser cada vez mais valorizada politicamente, medida que passar a permear
as principais formas de manifestao da poltica. A interao motivada por
vrios fatores, com destaque para o interesse e a confiana, os quais, no caso da
poltica, em especial a atividade parlamentar, constituem dois grandes obstculos, tendo em vista a notria falta de interesse e a desconfiana da sociedade
em relao ao Poder Legislativo. A participao est diretamente associada
visibilidade e transparncia, elementos resultantes dos consensos e acordos
tecidos no mbito das negociaes polticas. Para a populao, contudo, o que
levado a pblico a verso divulgada sobre as discusses. Como, ento, os
debates legislativos podem ser atraentes para a populao? Ser que o cidado
se interessa pela dimenso processual da dinmica legislativa e parlamentar
ou o foco do interesse est mais relacionado esfera pragmtica, ou seja, ao resultado e s consequncias do que foi aprovado ou decidido? Como despertar
a ateno e o interesse pelo menos daqueles segmentos diretamente envolvidos
no debate poltico sobre temas especficos? Se a participao pressupe confiana do cidado, como superar a falta de confiana?
O interesse do cidado requer educao poltica, ou seja, informao e conhecimento sobre a estrutura e as funes do Poder Legislativo, alm de noes
bsicas sobre processo legislativo. A divulgao do debate parlamentar pode
ser considerada uma alternativa educativa, sob o prisma poltico? Essa iniciativa pode ter consequncias polticas efetivas, do ponto de vista do aumento
na confiana e do interesse do cidado? Nesse sentido, cabe lembrar que a divulgao em si no pode produzir tal eficcia poltica. Afinal, como argumenta
Lus Felipe Miguel (2008, p. 251), o ceticismo em relao ao funcionamento
das instituies da democracia eleitoral fruto de uma avaliao realista de
seu funcionamento, j que, por diversos motivos e a despeito do tributo ritual vontade soberana do povo, elas se mostram bastante impermeveis
215
influncia das pessoas comuns. A educao no sentido social e poltico mais

abrangente, assim como a legislao, encontram respaldo na anlise weberiana sobre o processo de racionalizao cultural do Ocidente, luz do qual a
legislao tambm deve ser compreendida, como consequncia das formas de
dominao legtima (WEBER, 1999).
Por fim, o balano das iniciativas da Cmara pode ser considerado positivo
por um lado, dado o mrito das medidas tomadas at agora, o potencial dos
canais de interatividade e o atual contexto sociocultural em que as tecnologias
digitais se apresentam como um amplo horizonte de redefinio da relao do
cidado com o Estado e com as instituies legislativas em especial. Entretanto, por outro lado, fica a ressalva da eficcia poltica desses instrumentos de
participao do ponto de vista especfico da democracia representativa em sua
dimenso deliberativa/participativa. At o momento, a nfase da instituio
tem sido na oferta de canais para receber manifestaes da sociedade, mas
isso, por si s, no garante participao do cidado nos processos decisrios.
Faltam, portanto, mecanismos para fazer com que a participao seja levada
aos gabinetes parlamentares, ao conhecimento dos representantes polticos e
assegurar que haja resposta sociedade. Mas, para isso, preciso ainda despertar o interesse dos agentes polticos para a importncia dessas ferramentas
de interatividade e de participao social.
Entre outros problemas para o real aproveitamento das contribuies do cidado, podem ser citados a falta de estruturao mnima dos gabinetes para
sistematizao da participao, falta de viso dos parlamentares sobre as
oportunidades de conexo eleitoral criadas por esses instrumentos (ou mesmo baixa preocupao com o bem coletivo ainda que sem conexo eleitoral)
e falta de compreenso dos processos de participao pelos agentes polticos,
especialmente aqueles realizados por meio das ferramentas digitais. Alguns
parlamentares, entretanto, comeam a fazer um uso mais intensivo desses canais de participao para mobilizao dos cidados. Resta despertar o interesse dos demais agentes polticos para a importncia desse frum de debates.
Contudo, cabe ressaltar que nem todos os parlamentares esto dispostos a

negociar sua forma de exercer seu mandato e de estabelecer relacionamento
com suas bases eleitorais e muito menos aceitar ou aderir a um sistema de participao que reflita o interesse da instituio aps relao circular com participao da sociedade e no necessariamente dos parlamentares. A cultura
parlamentar brasileira nem sempre est ancorada nos princpios da democracia deliberativa ou participativa. Essa concepo defendida pela instituio
Cmara dos Deputados e pelos representantes da sociedade civil, entretanto
s vezes no encontra ressonncia no pensamento e na conduta dos deputados
e de seus assessores que tomam as decises no mbito administrativo de cada
gabinete. Apesar da renovao na cultura parlamentar nas dcadas mais recentes, ainda existem deputados que exercem o mandato sobre os pilares da
poltica tradicional, com nfase para os valores do localismo, personalismo e
autoritarismo. Ou que se apoiam nos conceitos mais formalistas de representao como delegao, e no como processo contnuo de relao/debate com a
sociedade. Alm disso, existe o contraponto da cultura poltica do eleitor, que
ainda vota nesse tipo de representante e espera um comportamento parlamentar moda antiga. A eficcia de um projeto de participao social e poltica
no depende apenas da deciso da Cmara no que se refere oferta e gesto
de canais de interatividade pelo aparato burocrtico de informao e gesto
do processo legislativo. Sem a adeso dos deputados e dos eleitores ao projeto
institucional, os efeitos sero restritos ao mbito da microfsica dos espaos
administrativos da Cmara, sem consequncias em termos de deliberao pblica e de participao poltica no sentido estrito do termo.
217
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223
Parlamentos e novas tecnologias:

fortalecendo a representao poltica
atravs de ferramentas de e-participao
Cristiano Faria
Srgio Braga
A universidade precisa se regenerar. A cultura da cincia precisa se tornar gradualmente
multidisciplinar e mais prtica. Ns precisamos aplicar senso comum sem atraso.82 (Veikko Teikari,
Helsinki, University of Technology
apud Suurla et. al., 2002, p. 21)
Parlamentos, novas tecnologias e participao

H certo consenso entre os observadores de que a busca pelo aprofundamento da democracia tem como aspectos fundamentais o aumento da transparncia das aes governamentais, assim como a partilha de espaos consultivos e
deliberativos entre a sociedade e as diferentes instituies do sistema poltico.
Nesse sentido, apesar dos obstculos decorrentes do digital divide83 (NORRIS,
2001), o uso de novas tecnologias de informao e comunicao (NTICs) vem se
ampliando tambm nos pases de democratizao mais recente, aumentando as
82
The university must regenerate itself. Science culture must become increasingly multidisciplinary and
more practical. We must apply common sense without delay.
83
Por digital divide ou fratura/diviso digital entendemos, seguindo o trabalho clssico de Pippa Norris
(2001), como a desigualdade de acesso internet nos mltiplos sentidos dessa expresso (material,
cognitivo e cultural) e como consequncia a diviso da sociedade em dois grupos estratificados segundo seus potenciais de acesso internet.
expectativas em relao qualidade de seus sistemas polticos tambm por intermdio do emprego da tecnologias digitais. Experincias em diferentes pases
demonstram que formas ampliadas de participao poltica vm se desenvolvendo atravs do uso das NTICs, com a melhoria da interao entre o sistema poltico e a sociedade civil (CHADWICK; HOWARD, 2008; COLEMAN; KAPOSI,
2009). Esses espaos de interao permitem uma diminuio das assimetrias
informacionais entre sistema poltico e sociedade, e nriquecem o repertrio de
informaes dos atores estatais a respeito dos interesses e das demandas dos
cidados, e contribuem assim para o aprimoramento das prticas deliberativas e
dos processos decisrios.
Nesse contexto, vrios autores destacam o papel desempenhado pelos websites dos rgos legislativos para promover uma maior institucionalizao democrtica (nos pases onde os processos de democratizao ocorreram mais
recentemente) e para construir uma democracia representativa mais participativa, com um leque maior de oportunidades de deliberao aos cidados
dos pases onde os sistemas polticos democrticos esto mais consolidados
(LESTON-BANDEIRA; WARD, 2008). Assim, testemunhamos atualmente
tentativas de aplicao das novas tecnologias digitais nos processos polticos,
as quais tm exercido considervel impacto nas democracias parlamentares,
dando origem a uma srie de estudos que, com diversos graus de abrangncia,
tm buscado apreender os impactos das novas tecnologias e da internet sobre
as instituies representativas.84
Tentativas recentes de balano das investigaes realizadas nesse campo apontam a necessidade de estudos comparativos mais abrangentes sobre a matria
84
Entre os trabalhos que contm recomendaes ou que analisam boas prticas relacionadas ao uso
da internet por parlamentos nacionais, destacamos, alm das edies dos manuais para parlamentos
publicados pela Unio Interparlamentar (IPU) (GUIDELINES..., 2000 e 2009), os trabalhos pioneiros de
Coleman et al. (1999), Norris (2000, 2001), bem como as anlises subsequentes de Suurla et al. (2002),
Kingham (2003), Mendel (2006), Beetham (2006), Trechsel et al. (2003), Lusoli, Ward e Gibson (2003),
Cardoso, Cunha e Nascimento (2003), Ferber, Foltz e Pugliese (2003, 2005), Frick (2005), Ward e Lusoli
(2005), Setala e Grolund (2006), Lpez et al. (2008), o nmero especial do The Journal of Legislative
Studies com diversos estudos sobre os impactos da internet nas democracias parlamentares europeias
(DA; NORTON, 2007) e os recentes surveys publicados pelas Naes Unidas e IPU (WORLD..., 2008;
WORLD..., 2010). Para o caso do Parlamento brasileiro, cf. os trabalhos de Braga (2007, 2009), Marques
(2008), Perna e Braga (2012) e Faria (2010, 2012).
225
e, especificamente, de investigaes que busquem articular as perspectivas

analticas dos cientistas polticos e dos prprios gestores das casas legislativas,
a fim produzir uma apreenso mais realista dos efetivos impactos das novas
tecnologias na dinmica interna das casas legislativas e de seu processo decisrio, considerado um processo abrangente no qual interagem tanto atores internos atividade parlamentar como da sociedade civil (SUURLA et al., 2002;
DA; NORTON, 2007; LESTON-BANDEIRA; WARD, 2008).
Neste artigo, procuraremos sistematizar algumas contribuies feitas pela literatura sobre o papel dos e-parlamentos nas democracias contemporneas,
com destaque para a anlise de algumas experincias avanadas de uso das
novas mdias sociais para a dinamizao dos trabalhos parlamentares atravs
de novas ferramentas de e-participao e de deliberao on-line.
Para cumprir esse objetivo, o artigo est organizado da seguinte forma: inicialmente, faremos uma introduo, com pontos bsicos a serem abordados, e
com parmetros analticos colocados pela literatura para a anlise do tema; em
seguida, realizaremos um panorama das principais pesquisas sobre os canais
de interao do parlamento com a sociedade, com especial nfase para ferramentas tecnolgicas representadas pelas mdias e, finalmente, apresentaremos
alguns dilemas associados a este uso nos principais parlamentos do mundo.
Definindo conceitos bsicos: como as

ferramentas de participao e interao podem
interferir no trabalho parlamentar?85
As crticas ao sistema representativo parlamentar tm aumentado nos ltimos anos, simultaneamente ampliao da difuso geogrfica das democracias parlamentares. Com efeito, pesquisas de opinio e estudos mostram haver
85
Parte do texto desta seo foi utilizada anteriormente no projeto de Grupo de Pesquisa e Extenso
denominado A influncia das redes sociais no processo legislativo na Cmara, que pode ser acessado
pelo link a seguir: http://www2.camara.leg.br/responsabilidade-social/edulegislativa/educacao-legislativa-1/posgraduacao/grupo-de-pesquisa-e-extensao-gpe/projetos/GP.9.13_A_influencia_das_
Redes_Sociais_no_Processo_Legislativo_Cristiano_Ferri.pdf
profunda desconfiana em instituies pblicas, especialmente em parlamentos (HIBBING; THEISS-MORSE, 1995; 2001), devido veloz transformao
social, com demandas legislativas cada vez mais complexas e ao surgimento
de uma ampla massa de cidados crticos (NORRIS, 2007) mais exigentes
no tocante eficincia e ao cumprimento, pelas instituies parlamentares, de
suas funes manifestas.86
Nesse contexto, uma srie de fenmenos polticos tm sido observados nas democracias mais institucionalizadas, especialmente a partir da dcada de 1990.
Percebe-se a existncia no de uma consolidao tranquila das poliarquias,
mas o surgimento de tenses inerentes ao funcionamento dos sistemas representativos modernos tais como o aumento de insatisfao popular com o
processo eleitoral (DIONNE, 1991; CRAIG, 1993; TOLCHIN, 1999; WOOD,
2004) e a profunda desconfiana em instituies governamentais (NYE;
ZELIKOW; KING, 1997; HETHERINGTON, 1998), com destaque inclusive
para o Congresso Nacional norte-americano (HIBBING; THEISS-MORSE,
1995, 2001). Diversos autores apontam que estas percepes tm se desdobrado intermitentemente em comportamentos efetivos, observados mesmo em
poliarquias mais institucionalizadas e estveis, tais como o baixo comparecimento em pleitos eleitorais (TEIXEIRA, 1992; NORRIS, 2011), a eroso do
capital social (PUTNAM, 2000) e o declnio do apoio a partidos polticos
enquanto canais institucionalizados de expresso de interesses (ALDRICH,
1995; DALTON, 2001, 2012). Muitas so, portanto, as variantes de crticas
diretas ao modelo liberal de democracia, embora com nuances entre si, mas
que compem estridente e crescente fluxo da teoria poltica contempornea
(ARTERTON, 1987; COHEN; ARATO, 1992; GALBRAITH, 1992; GIDDENS,
1994; MIGUEL, 2003; COLEMAN; BLUMLER, 2009 dentre outros).
86
Com a sugesto de uma estrutura de anlise para o exame dos impactos da internet nos trabalhos
parlamentares, Cristina Leston-Bandeira enumera as seguintes funes desempenhadas pelos rgos
parlamentares que podem ser potencializadas por intermdio do uso das tecnologias digitais: mediao e resoluo de conflitos, educao, legislao, legitimao, representao e fiscalizao do
Executivo (LESTON-BANDEIRA; WARD, 2007, p. 662). Para uma tentativa de aplicao desse modelo terico na anlise dos principais parlamentos europeus, cf. o artigo da mesma autora (LESTON-BANDEIRA;
WARD, 2009).
227
Experincias participativas e deliberativas inovadoras surgiram em diversas

partes do mundo, a partir de fins da dcada de oitenta. Tais prticas apresentam-se em formas e objetivos diversos, mas compartilham a finalidade
maior de facilitar a participao popular nos processos polticos, de maneira a
complementar o exerccio da representao. Fung (2007) cita, por exemplo, as
experincias denominadas minipblicos como fruns de deliberao pblica
organizados de maneira autoconsciente, cujos participantes compem amostra representativa da diversidade social com a incluso de grupos que normalmente no participam de processos polticos.
Da decorrem vrias prticas relevantes: os fruns educativos, que criam condies quase ideais para cidados discutirem e formarem opinies sobre determinado assunto de interesse poltico (deliberative polls); os painis consultivos
participativos, que, alm de promoverem debates, como o frum educativo,
permitem que os participantes alinhem preferncias em relao s polticas
pblicas; a colaborao participativa para resoluo de problema, que estimula
um grupo de participantes a contribuir ativamente com o Estado para resolver
um problema pblico; e a governana participativa democrtica, a mais contundente experincia participativa, segundo Fung, que efetivamente d poder
de deciso aos participantes na determinao de polticas, a exemplo do oramento participativo.
Em suma, apesar de suas limitaes, a maioria dessas experincias realiza tentativas de atribuir mais porosidade s instituies pblicas e, por consequncia, de
diminuir os efeitos dos dficits democrticos apontados por Fung. nesse mesmo
contexto que se podem destacar tambm prticas participativas que mais especificamente intensifiquem a relao entre sociedade e parlamento.
Simultaneamente a tais fenmenos, observamos nos ltimos anos um inegvel e abrupto desenvolvimento tecnolgico, na rea de telecomunicao e
informao. Isso tem permitido principalmente novas formas de sociabilidade e de construo de identidade, que colocam em cheque os padres de organizao social anteriormente estratificados em hierarquias mais rgidas e
em configuraes unidirecionais de comunicao burocrtica, gerando novos
formatos, menos hierarquizados e mais abertos, de organizao do poder social (CASTELLS, 2009). No mbito propriamente poltico, diversos autores,
em estudos pioneiros realizados no incio deste sculo, j consideravam que o
nmero ilimitado de informaes disponveis via internet teria o potencial de
permitir ao pblico maior conhecimento das polticas pblicas e maior capacidade de articulao social. A utilizao de e-mail, bate-papos virtuais (chats)
e discusses on-line, dentre outros recursos, possibilitariam a formao de um
sistema poltico virtual, com novas janelas de oportunidade para a atuao e
participao poltica de setores da sociedade civil (NORRIS, 2000; 2001). A internet permitiria, inclusive, a formao de redes em torno de temas ou problemas pblicos que interligam a esfera local, regional, nacional e transnacional.
Norris reala ainda a capacidade de aproximao do cidado com seus representantes, apesar dos obstculos postos aos pases nos quais o digital divide
fosse um problema socioeconmico significativo, excluindo parcelas importantes da populao ao acesso aos recursos cognitivos, psquicos e materiais
necessrios ao pleno exerccio da cidadania digital.
Ao mesmo tempo em que a internet permite maior transparncia da ao pblica, tambm teria o potencial de instrumentalizar a criao, ou aperfeioamento,
das prticas participativas, inclusive nas instituies parlamentares mais tradicionais. Consultas pblicas on-line sobre anteprojetos de lei, oramento participativo digital e enquetes eletrnicas so exemplos comuns hoje em portais de
democracia digital. Assim, a instrumentalizao concedida pelas tecnologias de
informao e comunicao, as novas TICs,87 tendo a internet como sua principal
87
Denominam-se Novas Tecnologias de Informao e Comunicao (NTICs) as tecnologias e mtodos

para comunicar surgidas no contexto da Revoluo Informacional, Revoluo Telemtica ou Terceira
Revoluo Industrial, desenvolvidas gradativamente desde a segunda metade da dcada de setenta e,
principalmente, nos anos noventa. A imensa maioria delas se caracteriza por agilizar, horizontalizar e
tornar menos palpvel fisicamente manipulvel) o contedo da comunicao, por meio da digitalizao e da comunicao em redes (mediada ou no por computadores) para a captao, transmisso e
distribuio das informaes (texto, imagem, vdeo e som). Considera-se que o advento dessas novas
tecnologias (e a forma como foram utilizadas por governos, empresas, indivduos e setores sociais)
possibilitou o surgimento da sociedade da informao. Alguns estudiosos j falam em sociedade do
conhecimento para destacar o valor do capital humano na sociedade estruturada em redes telemticas. So consideradas NTICs, entre outras: a) os computadores pessoais (PCs, personal computers);
b) a telefonia mvel (telemveis ou telefones celulares); c) a TV por assinatura (a cabo e parablica); d) o
correio eletrnico (e-mail); e) a internet; f) as tecnologias digitais de captao e tratamento de imagens
e sons; e g) as tecnologias de acesso remoto (sem fio ou wireless). (NOVAS..., 2011)
229
ferramenta, e o relativo sucesso de algumas experincias participativas no digitais, tm suscitado as seguintes questes entre interessados no estudo sobre democracia representativa: possvel imaginar parlamentos participativos, ou seja,
que disponibilizem instrumentos de participao social no processo legislativo?
Qual seria o impacto dessa participao no sistema representativo?
Com efeito, diversos autores ao longo dos ltimos anos elaboraram trabalhos
examinando os impactos das novas tecnologias sobre os processos de representao poltica no sentido estrito do termo, ou seja, nas relaes que se
estabelecem entre o cidado digitalmente includo e aqueles segmentos das
elites dirigentes por eles eleitos e que exercem mandatos em rgos parlamentares (COLEMAN; SPILLER, 2003; ZITTEL, 2003; DAI; NORTON, 2007;
LILLEKER; JACKSON, 2009, 2011, alm dos j citados anteriormente).
Como afirma Stephen Coleman, ao efetuar um balano das principais questes tericas levantadas sobre a temtica, so trs os principais problemas sobre os impactos da internet nos processos de representao poltica:
a. a questo do uso que os representantes podem fazer das novas tecnologias
digitais para criar novos canais de interao com sua constituency;
b. os impactos do uso de tais recursos tecnolgicos nos representados, ou seja,
na forma como estes canalizam suas demandas e interesses;
c. os efeitos sistmicos provocados pelas novas mdias nos processos
de representao poltica no sentido amplo do termo, isto , que se refiram s funes desempenhadas pelo Legislativo e pelas elites parlamentares no sistema poltico mais amplo (COLEMAN; SPILLER, 2003;
LESTON-BANDEIRA; WARD, 2007a).
A partir da organizao dos resultados de pesquisas realizadas sobre o tema,

Coleman detecta diversas mudanas sistmicas que esto ocorrendo nos processos de representao poltica. Essas mudanas decorrem dos impactos das
mdias digitais, dentre elas o surgimento de uma modalidade mais direta de
representao baseada nos seguintes fenmenos, associados, por sua vez, difuso das tecnologias digitais nas sociedades contemporneas:
i.
a intensificao das campanhas permanentes, com uma relao mais contnua e regular entre representantes e representados, possibilitada pela diminuio das barreiras aos fluxos de informao;
ii. o crescimento de formas inovadoras de consulta e participao poltica digital dos eleitores nos mandatos dos representantes, a partir do estabelecimento de uma accountability de duas vias;
iii. a tendncia a uma desterritorializao da Representao Parlamentar (RP),
na medida em que uma sociedade em rede transcende as fronteiras postas por uma representao poltica meramente geogrfica e/ou nacional,
ampliando o campo de alcance da mensagem do representante atravs de
suas plataformas virtuais;
iv. a abertura de canais mais participativos nos rgos parlamentares, que
tendem a intensificar e fortalecer os vnculos de representatividade destes rgos com os cidados. Assim, ser possvel a reconeco paulatina
e incremental do Parlamento com a opinio pblica, especialmente com
os setores mais organizados da sociedade civil, que possuem mais recursos cognitivos e motivacionais para o adequado manuseio das tecnologias
digitais e a organizao de novas formas de ao coletiva a partir delas
(COLEMAN; SPILLER, 2003; LUSOLI; WARD; GIBSON, 2005).
Nesse contexto, uma ideia cada vez mais difundida entre os analistas dos impactos das novas tecnologias digitais no processo parlamentar a de que tais
tecnologias permitem o desenvolvimento de prticas de democracia participativa e deliberativa como instituto complementar democracia representativa. Em
oposio ideia de substituio do sistema de representao parlamentar por
formas de participao mais direta da populao nos processos decisrios do
Estado presentes numa primeira fase de estudos sobre internet e poltica tem
se difundido crescentemente a perspectiva que considera haver uma compatibilidade ou um relao de complementaridade (embora no imune a tenses)
entre representao e participao poltica, sendo esta fator de fortalecimento
da primeira (FISHKIN; LUSKIN, 2005; FUNG, 2006, 2007; P
OGREBINSCH;
SANTOS, 2011; SMITH, 2009; COLEMAN; BLUMLER, 2009).
231
Mesmo analistas do sistema poltico brasileiro, via de regra crticos em relao

ao desempenho do nosso Parlamento e de seu papel no sistema poltico global,
vm enfatizando esta ideia, que no chega a ser propriamente uma novidade
no contexto dos debates contemporneos sobre a temtica mais geral das relaes entre e-parlamento, participao e criao de espaos de deliberao:
[...] a participao social no deve ser compreendida como o oposto da representao poltica ou seja, que no h antagonismo entre participao e representao e, especificamente, que representao no implica no participao
e vice-versa, isto , que participao no implica no representao. Prticas
participativas e deliberativas como as conferncias nacionais reproduzem
internamente uma lgica representativa semelhante quela adotada no Poder
Legislativo, porm seu diferencial reside:
a) menos no aspecto da suposta ausncia de mediao eleitoral e partidria entre
as preferncias dos cidados e a ao dos representantes; e
b) mais na qualidade das deliberaes produzidas, na especializao dos temas debatidos e na possibilidade de alterao das preferncias dos cidados ao
longo do processo, na medida em que se encontram expostos a informaes
produzidas por setores da sociedade civil diretamente envolvidos com o tema
objeto da prtica participativa em questo, no caso as conferncias nacionais.
(POGREBINSCH; SANTOS, 2011, p. 59)
Assim, menos do que uma crise geral da representao no sentido rigoroso

do termo, estaramos sim vivenciando metamorfoses em direo a formatos
mais participativos e interativos de representao poltica. O surgimento e a
difuso das tecnologias digitais, seu uso pelas instituies parlamentares pelas
elites polticas e pelos cidados (em pleitos eleitorais, durante o mandato e nas
vrias fases de formulao de polticas pblicas) facilitam essas transformaes. (CASTELLS, 2009)
Destacados estudiosos, propugnadores do desenvolvimento de parlamentos
mais permeveis sociedade, Stephen Coleman e Jay Blumler (2009, p. 38)
pensam num sistema democrtico parlamentar representativo, mas com mltiplas possibilidades participativas:
uma democracia mais deliberativa buscaria conectar enorme quantidade de

projetos de participao e consulta pblica, assim como conversaes pblicas
informais e fragmentadas, com o dia a dia do trabalho de elaborao de polticas
pblicas e tomada de deciso.
Tericos da democracia participativa alegam que as limitaes de comunicao

da mdia tradicional dificultam o exerccio da liberdade de expresso em relao
s decises tomadas no mbito do Estado. Dessa forma, a melhoria no sistema de
comunicao geral, fomentada pelo surgimento da internet, por exemplo, teria
efeito positivo no aprofundamento e aumento da qualidade da democracia.
Nesse contexto, comearam a surgir, a partir da dcada de noventa do sculo
XX, uma srie de experincias visando ao estreitamento dos vnculos entre
representantes e representados. Houve assim, um aumento da a
ccountability,
e um incremento da participao poltica dos cidados durante o processo
decisrio parlamentar, alm de iniciativas fazendo uso das novas tecnologias
(LESTON-BANDEIRA; WARD, 2008). Essas experincias so de dois tipos:
a. em primeiro lugar, parlamentos em diversos pases do mundo esto tendo a
iniciativa de criar canais de deliberao e de participao social, com vistas
a reaproximar o parlamento das demandas dos cidados, ou pelo menos,
no sentido de aumentar seu nvel de legitimidade perante a opinio pblica;
b. em segundo lugar, os prprios cidados criam novas formas de ao coletiva e de canalizao de demandas tendo como importante recurso as
tecnologias digitais, e tais aes repercutem na vida interna do parlamento.
Vrios so os potenciais benefcios da aplicao das NTICs para os processos de representao e participao poltica, como procuraremos analisar em
seguida, sem a pretenso em sermos exaustivos sobre essas possibilidades.
Esclarea-se que no nosso objetivo discorrer sobre a efetividade dessas aplicaes e sim mostrar o leque de potencialidades que podem ser exploradas, o
que faremos na parte inicial do texto. Em seguida, os desafios de sua aplicao
na vida prtica poltica sero elencados e analisados, bem como descritas algumas das principais categorias referentes aplicao da tecnologia em processos polticos diversos.
233
Os canais de e-participao poltica

e de interao social
Nosso primeiro procedimento ser fornecer um panorama de algumas das
principais pesquisas que tematizam os canais de interao do Parlamento
com a sociedade, com especial nfase para ferramentas tecnolgicas representadas pelas mdias analgicas, eletrnicas e digitais. importante sublinhar
que, nesse tpico, precisamos explorar como parlamentos esto utilizando
essas novas e antigas mdias tecnolgicas, com foco, portanto, em formas institucionais de interatividade. Nesse sentido, essa vertente se diferencia das
formas de interatividade e de participao poltica no institucionais, quer
dizer, realizadas de maneira independente pela sociedade e que repercutem
na dinmica interna do parlamento. Esses dois aspectos, perspectivas institucional e no institucional de interao, compreendem elementos complementares na viso de parlamento aberto. Entretanto, este artigo se concentrar
somente na anlise da perspectiva institucional, em virtude das limitaes
prprias da presente publicao.
Segundo Zhang et al. (2010, p. 2), a participao poltica pode ser entendida em
dois diferentes sentidos: a participao cvica e a participao poltica propriamente dita. A primeira forma refere-se ao engajamento em trabalhos comunitrios por meio de aes no relativas a governo ou eleies; por exemplo, o
trabalho voluntrio de auxiliar crianas carentes ou pessoas idosas no centro
comunitrio do bairro.
A segunda envolve toda atividade relacionada participao em processos polticos formais, como em campanhas eleitorais ou na formulao, implementao e
fiscalizao de polticas pblicas (DELLI CARPINI, 2004). Assim, a distribuio
de panfletos a favor de determinado candidato a deputado federal, bem como o
envio de sugestes para a formulao de uma lei so exemplos desse tipo.
Na literatura recente de cincia poltica e sociologia poltica, h importante
conjunto de estudos apoiadores da tese segundo a qual a internet estimula a
participao poltica (cvica e poltica propriamente dita), por permitir maior
acesso informao de utilidade poltica, facilitar a discusso e o desenvolvimento de relaes sociais, bem como oferecer fruns alternativos para engajamento e expresso poltica (POLAT, 2005; WARD; GIBSON; LUSOLI, 2003).
A vertente de estudos denominada participacionista dispe sobre os benefcios do uso de e-mails e de outros instrumentos da internet para a facilitao
de relaes sociais (ROBINSON; MARTIN, 2009; WELLMAN et al., 2003;
BOASE et al., 2006; CASTELLS et al., 2003, entre outros). Tal conjunto de
pesquisas se contrape a outra gama de estudos denominada isolacionista, que considera a internet fator gerador de autoisolamento (KRAUT et al.,
1998; BARBER, 2001; SHAW; GANT, 2002) e, portanto, fenmeno causador
de desincentivos aos processos de participao. Pippa Norris (2000), pertencente ao primeiro grupo, acredita ser a internet facilitadora do envolvimento
em atividades polticas para aqueles j ativos politicamente, ou predispostos a
atividades polticas convencionais, processo que ela denomina crculo virtuoso. A internet intensificaria essa vocao por reduzir tempo e esforo, oferecendo, portanto, mais facilidades e oportunidades de participao (tambm
BIMBER, 1999; BONFADELLI, 2002; DIMAGGIO et al., 2004; HENDRIKS
VETTEHEN; HAGEMANN; VAN SNIPPENBURG, 2004; KRUEGER, 2002;
NORRIS, 2001; POLAT, 2005; WEBER; LOMAKIS; BERGMAN, 2003).
Outro grupo de analistas considera a internet veculo catalisador de novos participantes, pois permite maior acesso informao (BARBER, 2001; DELLI
CARPINI, 2004; KRUEGER, 2002; WARD; LUSOLI, 2003), reduzindo as deficincias de conhecimento normalmente utilizadas como pretexto para o no
envolvimento em atividades polticas. Para Delli Carpini e Keeter (1996), por
exemplo, o maior acesso informao pode afetar positivamente as diferenas
de conhecimento entre ricos e pobres, homens e mulheres, jovens e pessoas de
outras idades. Alm disso, Nam (2010, p. 307) verificou que a internet produz
efeitos positivos sobre os dois grupos, ou seja, facilita a participao para os politicamente ativos off-line, bem como estimula o ativismo de novos participantes.
Alm das pesquisas citadas, algumas outras trazem resultados importantes ao
evidenciar a relao existente entre o mundo real (off-line) e o mundo virtual
(on-line). A ideia central nessa discusso a utilidade da tecnologia de informa-
235
o e comunicao, em especial da internet, como instrumento de intensificao

de relaes sociais que podem ter algum impacto na poltica de forma geral.
Nesse contexto, uma referncia fundamental o trabalho seminal de Coleman
e Blumler (2009), que analisa as melhorias incrementais nos sistemas polticos representativos contemporneos ocasionados pela aplicao criativa das
tecnologias digitais no sentido de ampliar as oportunidades democrticas e de
participao para os cidados. Para os estudiosos ingleses, os obstculos ao desenvolvimento da democracia deliberativa poderiam ser superados pela aplicao das TICs a certos processos participativos88. Coleman e Blumler defendem
que ferramentas digitais podem auxiliar na superao ou minimizao dos
empecilhos de tempo, de espao e de escala, por meio da utilizao de instrumentos tecnolgicos autossincronizados de debate virtual que permitem a
participao individual em massa a qualquer tempo.
Os autores chamam a ateno para o fato de que pesquisadores tm trabalhado
nessas solues. Por meio da associao semntica entre termos, softwares oferecem representaes grficas de discusses em larga escala. Tudo feito de forma
a permitir a rpida visualizao e compreenso da evoluo geral da discusso,
sem que o participante tenha de ler cada texto produzido (SACK, 2000; BUCKINGHAM-SHUM, 2003; VIEGAS; SMITH, 2004; VERHEIJ, 2005; R
ENTON; MACINTOSH, 2007; DELLAROCAS; LAUBACHER; MALONE, 2010).
Coleman e Blumer (2009, p. 32) respondem a alguns argumentos contrrios
experincias de participao e deliberao on-line, apontando uma srie de tendncias evidenciadas por estudos que mostram benefcios diferenciais da participao poltica digital, como o engajamento de novos participantes. Por exemplo, h trabalhos que ressaltam serem os participantes de debates on-line mais
propensos a se exporem a discusses heterogneas do que participantes de experincias similares off-line (PRICE; CAPELLA, 2002; GRAHAM; WITSCHGE,
88
Os principais websites facilitadores de relaes sociais so facebook.com, orkut.com, ning.com,

twitter.com, myspace.com e youtube.com. Por outro lado, Comunidade virtual uma comunidade que
estabelece relaes num espao virtual utilizando meios de comunicao a distncia. Caracteriza-se
pela aglutinao de grupo de indivduos com interesses comuns que trocam experincias e informaes no ambiente virtual, por meio da utilizao de ferramentas de interao, como, por exemplo,
fruns, blogs, bate-papos (chats), enquetes, etc. Fonte: Wikipdia com modificaes.
2011; KELLY, FISHER e SMITH, 2005; JANSSEN; KIES, 2005; ALBRECHT,

2006; MUHLBERGER; WEBER, 2005).
Esses autores destacam ainda como os inmeros instrumentos disponveis na
internet, tais como fruns, blogs e chats, permitem que participantes de discusses on-line possam se expressar como desejam, seja mais racionalmente,
obedecendo a certa coerncia e formalidade, ou de maneira absolutamente
pessoal, informal e fragmentada. A insero de um testemunho gravado em
vdeo, num frum de discusso, exemplifica um tipo de manifestao mais livre de regras deliberativas. Inputs como esse podem representar contribuies
autnticas e fiis s ideias e sentimentos que talvez no pudessem ser expressos
pelos mesmos participantes em formatos mais racionais e institucionalizados.
Como afirmamos, nesse contexto verificam-se inmeras experincias por meio
do uso de instrumentos diversos de tecnologias digitais voltadas participao
popular que, de alguma forma, pretendem estimular, facilitar, organizar e viabilizar a participao do cidado nas matrias de interesse pblico tratadas no
mbito do Estado. Alm disso, existem NTICs que facilitam a mobilizao da
sociedade para outros processos polticos no diretamente relacionados interao com o Estado, mas que procuram promover benefcios pblicos, como
as aes de transparncia e mobilizao social.
Vrios trabalhos apresentam diferentes conceitos e classificaes de e-democracia (KRIMMER, 2009, p. 8), a exemplo de Trechsel et al. (2003, p. 10):
A e-democracia consiste em todos os meios eletrnicos de comunicao
que habilitem/auxiliem cidados em seus esforos para fiscalizar e controlar governantes/polticos sobre suas aes no poder pblico. Dependendo
de qual aspecto democrtico esteja sendo promovido, a e-democracia pode
empregar diferentes tcnicas:
1. para melhorar a transparncia do processo poltico;
2. para facilitar o envolvimento direto e a participao dos cidados; e
3. para melhorar a qualidade da formao de opinio por meio da abertura de
novos espaos de informao e deliberao.
237
Embora essa definio abranja aspectos importantes, algumas reflexes crticas

so necessrias. Parece-nos claro que qualquer forma de participao digital
tenha, mesmo que indiretamente, embutido algum processo de accountability,
como Trechsel et al. defendem. Entretanto, no nos parece ser esse o propsito
exclusivo das prticas de democracia digital. Principalmente nas experincias
que estimulam a apresentao de ideias construtivas ou informaes estratgicas no processo de elaborao de polticas, um importante objetivo do Estado
tirar proveito da criatividade e do conhecimento dos cidados, ou seja, da
inteligncia coletiva para a construo de polticas pblicas mais eficazes.
Sem a pretenso de apresentar mapeamento exaustivo, mesmo porque a cada
minuto novas formas de e-democracia so experimentadas em algum lugar do
planeta, procuramos elencar ao menos algumas categorias de certa relevncia,
tendo a definio de Trechsel et al. como inspirao, embora modificada.
Na primeira classe de experincias, destacam-se aquelas realizadas pela sociedade com objetivos polticos ou cvicos, mas sem interao formal com o
Estado. Essa classe denominada de e-democracia no institucional abrangeria
pelo menos quatro categorias principais:
a. mobilizao eleitoral;
b. ativismo social;
c. jornalismo cidado; e
d. transparncia.
Na segunda classe, destacam-se outras experincias organizadas e providas por alguma entidade do Estado e, por isso, denominadas, em regra, de
institucionais. Como o aspecto fundamental da e-democracia institucional a
viabilizao de formas variadas de colaborao entre sociedade e Estado, principalmente no processo de formulao e implementao de polticas pblicas,
sua principal manifestao se d por meio da produo colaborativa ou coproduo, para os efeitos deste artigo.
Dentre as modalidades de e-democracia no necessariamente patrocinadas

pelos rgos do poder pblico, destacamos algumas como as principais atualmente analisadas pela literatura. No as examinaremos detalhadamente tendo
em vista que o foco deste artigo so as experincias de participao promovidas pelos rgos pblicos. So elas:
a. a mobilizao eleitoral, cujo caso clssico foi a campanha eleitoral do ento
senador Barack Obama para a Presidncia dos EUA em 2008. Esse considerado um caso paradigmtico de aplicao das NTICs para promover o
aumento da participao poltica, especialmente entre os mais jovens. Originou uma ampla literatura analisando se as caractersticas da campanha
de Barack Obama podem se reproduzir em outros contextos socioinstitucionais diferentes daqueles dos EUA (BRAGA, 2010);
b. o ativismo social, cujos principais exemplos so os levantes de Minsk em
maro de 2006 contra o presidente-ditador Alexander Lukashenko na
Bielorrssia, os protestos de junho de 2009 contra os resultados da eleio presidencial no Ir, e as recentes manifestaes ocorridas na Espanha,
Nova York, Turquia, da chamada Primavera rabe em pases do norte da
frica e Oriente Mdio e em junho de 2014 no Brasil (PEREIRA, 2011);
c. o jornalismo cidado, que, na falta de expresso melhor, podemos caracterizar como o surgimento de um amplo contingente de jornalistas e ativistas, alguns oriundos dos rgos da prpria grande imprensa, que utilizam
amplamente as plataformas virtuais para debater e/ou contestar verses
dos fatos polticos difundidos por rgos da grande mdia;
d. as iniciativas de organizaes sociais que disponibilizam informaes ou
promovem aes relevantes para fins de transparncia em relao aos dados disponveis do poder pblico.89
89
No Brasil, h diversas iniciativas importantes nesse gnero tais como o projeto Excelncias, da
Transparncia Brasil (http://www.excelencias.org.br/), o site Meu Deputado (http://www.meudeputado.
org/), o projeto Congresso Aberto (http://www.congressoaberto.com.br/), o Observatrio Social de
Maring (http://www.sermaringa.org.br/), o site VotenaWeb, que estimula a participao social em proposies de autoria dos parlamentares em tramitao na Cmara dos Deputados (http://www.votenaweb.com.br), para citar apenas os mais conhecidos (ltimo acesso a todos os sites: julho de 2012). Para
um levantamento recente dessas prticas em nvel internacional cf. trabalho de Tiago Peixoto (2009).
239
Alm dessas experincias organizadas pelos atores da sociedade civil, podemos mencionar diversas outras promovidas pelo prprio poder pblico e pelo
parlamento, tornando esse rgo mais aberto e permevel s demandas da sociedade civil. Esse conjunto de experincias serve como portas que o Estado
abre para o cidado participar da elaborao das leis, polticas pblicas, organizao dos servios pblicos, implementao de polticas e mesmo de realizar
sua avaliao. De forma geral, implica sempre alguma forma de parceria entre
a sociedade e o Estado.
A e-democracia institucional envolve, portanto, inmeras experincias, tais
como a e-votao, ou seja, a utilizao de meios eletrnicos no processo eleitoral e em processos decisrios formais; a e-petio, isto , a apresentao de
pedidos e sugestes pelos cidados aos rgos pblicos; a e-consulta pblica,
ou o recebimento de sugestes e informaes da sociedade em agncias pblicas referentes a assuntos pblicos; e o oramento pblico digital, por meio
do qual cidados podem manifestar suas preferncias na alocao de recursos
pblicos. Novas classes de experincias digitais de democracia institucional
surgem a todo momento.
Experincias institucionais de e-participao

em parlamentos e seus resultados
Embora as experincias mencionadas sejam relevantes, elas esbarram em limitaes quanto a seus efeitos nas instituies parlamentares. Os instrumentos de
apresentao de inputs individuais, a exemplo de peties, podem ser utilizados
para o requerimento de pleitos de natureza pessoal, ou de interesses particularistas de certos grupos. Isso no contribui para a formao de campo de deliberao pblica e para a configurao dessas demandas como busca do interesse
comum, elementos essenciais para o fortalecimento da representao poltica.
Conforme atesta Gastil (2000), pedidos endereados a ouvidorias, crticas realizadas por telefone (0800) e instrumentos participativos similares acabam por
estimular a interao predominantemente utilitarista, sem a saudvel troca de
razes e argumentos sobre polticas pblicas, importantes para o enriquecimento das condies relativas tomada de deciso parlamentar.
Alm disso, prticas parlamentares como as tribunas da plebe tm evidentes limitaes. Uma delas refere-se ao tempo, j que o horrio permitido para
essas apresentaes orais tende a ser restrito. No caso de parlamentos federais,
o transporte para as imediaes da Casa Legislativa pode ser custoso e demorado, impedindo ou dificultando o acesso das pessoas interessadas em utilizar
tal instrumento.
Em suma, prticas participativas de parlamentos sem o incremento da tecnologia de informao esbarram em limitaes variadas, desde as possibilidades
de participao individual meramente utilitaristas e oportunistas, que nada ou
pouco contribuem para a formao de arenas de deliberao pblicas, at as que
apresentam parcos efeitos no processo legislativo. De forma geral, surgem problemas quanto escala de participao, limitaes de tempo e espao, pouca
representatividade dos espectros sociais e custo financeiro muitas vezes elevado.
No caso especfico dos rgos parlamentares, devemos sublinhar que as iniciativas e oportunidades de participao poltica virtual surgiram tambm como
respostas e/ou aprofundamentos das aberturas de canais de participao sociedade, que j ocorriam anteriormente fora do mundo, por assim dizer. Esse
conjunto de experincias, que ocorreram crescentemente nos parlamentos do
mundo, causaram tambm alguns problemas e deseconomias, que podem ser
sintetizados no quadro a seguir:
241
Quadro 1 Caractersticas e Problemas Observados em Algumas Experincias

de Participao Poltica Off-Line Promovidas Pelos rgos Parlamentares
Experincia de
participao off-line
Audincia pblica
Caractersticas
Problemas observados
Baseia-se na oitiva de cidados,

representantes de grupos
de interesse, especialistas e
autoridades em sesso pblica, seja
em rgos colegiados especficos,
como comisses parlamentares
temticas, seja em mbitos mais
gerais nos plenrios das Casas
Legislativas.
a. pouca escala de participao;
Manifestaes
diversas
Peties, reclamaes e
denncias formam um conjunto
de manifestaes de autoria dos
cidados, realizadas de forma direta
ao parlamento, com objetivos
diversos como: sugerir a priorizao
de proposio na pauta de
deliberao; defender interesse de
importncia legislativa; reclamar
sobre a qualidade do servio da
Casa Legislativa ou a atuao
parlamentar; realizar denncias de
problemas no Poder Executivo, ou
quaisquer outros pleitos em relao
competncia parlamentar.
Podem servir como instrumentos

para pleitos de natureza pessoal,
ou de interesses particularistas de
certos grupos, o que no contribui
para a formao de campo de
deliberao pblica e para a busca
do interesse comum.
Carta-Resposta
Este projeto da Cmara dos

Deputados brasileira possibilitava
a apresentao de sugestes,
solicitaes, perguntas ou
reclamaes a qualquer deputado
federal, comisso parlamentar,
Presidncia da Casa ou Ouvidoria.
O grande diferencial desse projeto
era o custeamento, pela prpria
Cmara, das despesas de correio,
uma vez que envelopes especiais
pr-pagos eram distribudos por
todo pas. Criado em 2003, o projeto
foi encerrado em 2005.
Alto custo de gesto,

principalmente porque demanda
respostas individuais.
b. baixa representatividade dos

participantes.
Experincia de
participao off-line
Tribunas da plebe
Parlamento itinerante
Proposies de
iniciativa popular
Ouvidoria Parlamentar
Comisso de
Legislao
Participativa
Caractersticas
So oportunidades abertas
a cidados e representantes
da sociedade civil para se
manifestarem oralmente sobre
problemas da comunidade, ou de
questes de interesse legislativo
em sesses especiais desses
parlamentos.
a. pouca escala de participao;
Prticas variadas de visitao

temporria de grupos de
parlamentares de legislativos
nacionais a localidades mais
distantes da sede do parlamento
ocorrem com frequncia. Seu
objetivo tentar minimizar os
problemas de acessibilidade,
principalmente em pases com
territrio grande.
a. custo financeiro alto;
Cidados podem apresentar

proposies legislativas, de
forma conjunta e, geralmente,
com considervel nmero de
subscries.
a. exige grande logstica para coleta

de assinaturas;
Balco de atendimento de diversos

pleitos legislativos, pessoais e de
interesses de grupos.
a. alto custo de atendimento no

varejo;
Alguns parlamentos dispem

de comisses especializadas
em processos participativos. No
modelo da Cmara dos Deputados
brasileira, somente entidades
podem apresentar proposies.
Faltam medidas para garantir a

apreciao da proposio durante o
processo legislativo.
Na prtica, as associaes menores

utilizam mais este instrumento: tem
pouco recursos para fazer lobby.
Fonte: elaborado a partir de Faria (2012) e Perna (2010).
b. baixa representatividade dos

participantes;
c. dificuldade de acesso ao
ambiente fsico do Parlamento.
b. geralmente compreende de
forma irregular o pas.
b. dificuldade de autenticao dos

subscritores.
b. pouco reflexo no processo

legislativo.
243
Enfim, a aplicao de tecnologia de informao e comunicao, a princpio,

poderia contribuir para a reduo dessas limitaes e para a soluo desses
problemas com os perigos, claro, da criao de mais problemas, o que pode
ser considerado parte da lgica de aprofundamento democrtico nas democracias representativas. Para finalizar a anlise, podemos avaliar brevemente
as caractersticas principais e os desafios de algumas experincias digitais de
participao em parlamentos.
Para contornar as limitaes e os problemas apresentados nas experincias de
participao poltica off-line, parlamentos de vrios pases do mundo passaram
a recorrer s tecnologias digitais para fomentar experincias de participao
poltica dos cidados (PERNA; BRAGA, 2012). Entres as principais experincias de participao virtual patrocinadas pelos rgos parlamentares que foram
objetos de estudos de caso mais sistemticos por parte da literatura, podemos
mencionar boas prticas como as do formulrio de contribuio do parlamento
neozelands; o parlamento 2.0 catalo; a participao cidad no parlamento
basco; os encontros abertos digitais no Congresso Nacional norte-americano;
as consultas pblicas temticas no parlamento britnico; o e-Democracia da
Cmara dos Deputados brasileira; e o Senador Virtual no Senado chileno.90 Essas experincias mais avanadas e participativas de democracia digital, assim
como o caso das experincias de participao no mundo off-line, deram origem
a vrios avanos e incentivos participao do cidado-internauta e ao exerccio da democracia digital.
Entretanto, apresentaram tambm algumas limitaes e problemas em sua
implementao, que podem ser enumeradas no quadro a seguir:
90
Para uma anlise abrangente das experincias de e-participao e de interao com a comunidade patrocinadas pelos parlamentos latino-americanos, cf. a anlise de Perna e Braga (2012). Para um estudo
de caso mais aprofundado das experincias do Senador Virtual chileno e do e-Democracia da Cmara
dos Deputados brasileira cf. o estudo de Faria (2012).
Quadro 2 Caractersticas e problemas observados em algumas experincias

de participao poltica on-line promovidas pelos rgos parlamentares
Experincia de
participao
on-line
Formulrio de
contribuio:
parlamento
neozelands.
Parlamento
2.0:
parlamento
catalo.
Participao
cidad:
parlamento
basco.
Caractersticas
So peties de cidados e grupos com

interesse em projetos de lei, com sugestes
de alterao.
a. tipo de participao que privilegia

o especialista ou algum ligado
a grupo de interesse, pois tem de
entender tecnicamente o projeto;
Deputados tiram proveito das

contribuies durante os debates
legislativos, utilizando-as para defender
suas prprias ideias e argumentos.
b. no forma deliberao pblica;

c. feedback incompleto deputados
justificam porque aprovaram ou
rejeitaram as sugestes, mas os
participantes no sabem ao certo o
que foi preterido.
Permite a comunicao com o cidado

por meio de vrias ferramentas de redes
sociais disponveis na internet, tais como
facebook, twitter, youtube, flickr e netvibe.
a. apresenta muitas opes de

interao, o que gera confuso e
sobrecarga de informao para o
cidado;
O cidado pode acessar informaes sobre

o parlamento de diversas maneiras: assistir
a vdeo de um deputado no youtube, ver
fotos de evento parlamentar no flickr e
acompanhar os acontecimentos legislativos
no facebook ou twitter.
b. exige conhecimento de internet

avanado para a utilizao dessas
ferramentas.
Conjunto de fruns pblicos em que os

cidados so convidados a apresentar
contribuies, ou realizar questionamentos
sobre proposies legislativas.
a. houve pouca escala de

participao;
Qualquer partido poltico pode

voluntariamente responder a tais
questionamentos.
b. a linguagem formal afastava os

participantes;
c. as pessoas acabavam tirando
dvidas pessoais de exerccio de
direitos.
245
Experincia de
participao
on-line
Caractersticas
Encontros
abertos
digitais:
Congresso
Nacional
norteamericano.
Organizao de vinte encontros abertos

digitais com deputados, em sesses
individuais, em 2006, e apenas um
encontro com um senador em 2008,
alcanando cerca de 600 participantes no
total. Esses encontros foram moderados
pelos pesquisadores.
a. muito focado na relao cidado

e parlamentar, no contribuindo
para a formao de uma
deliberao pblica;
Cada congressista foi entrevistado na

sesso sobre determinado tema de polticas
pblicas a poltica de imigrao, no
caso. Os congressistas e os moderadores
utilizaram aparelho ligado a um computador
que lhes permitia falar e ouvir um ao outro.
Os participantes, posicionados diante de
computadores em suas prprias casas ou
locais de trabalho, podiam ouvir as respostas
dos congressistas, enviar perguntas e postar
comentrios em forma escrita.
b. embora tivesse amostras bem

representativas, havia o problema
da excluso digital.
Experincia de
participao
on-line
Consultas
pblicas
temticas:
parlamento
britnico
Caractersticas
Srie de experimentos de discusses

on-line desde 1998. At 2009, ocorreram
mais de vinte on-line parliamentary
consultations, moderadas e organizadas
pela Hansard Society, entidade civil inglesa
independente e apartidria que realiza
pesquisas, aes e projetos com vistas
modernizao do parlamento.
a. os participantes ficaram
animados em participar, apesar da
pequena participao parlamentar;
Busca-se o recrutamento de participantes

experientes e conhecedores de assuntos
especficos de polticas que tenham sido
objeto de discusso, tais como violncia
domstica, crditos decorrentes de
impostos que atingem a famlia, pesquisa
em clula-tronco, reforma constitucional
e poltica de tratamento de diabete, por
exemplo. Os parlamentares participam
dessas discusses.
O objetivo foi reunir informao qualificada
sobre o assunto, fazer com que os
participantes aprendam uns com os outros
(educao), e permitir que novos pontos
sejam levantados sobre assuntos que,
em outro formato de participao, no
aconteceriam.
Outras caractersticas importantes:
sumarizao dos principais pontos discutidos entregues aos parlamentares;
recrutamento em canais especficos,
precedidos de encontros presenciais
regionais;
segurana para os participantes e facilidade de acesso foram fundamentais para
garantir a participao;
participao annima: a participao
on-line proporcionou o melhor meio de
participao para a discusso sobre violncia domstica, j que esses participantes temiam por sua segurana;
participantes apresentaram testemunho
de suas experincias pessoais.
b. a discusso da poltica de
comunicao foi mais baseada
em informaes e argumentos
fundamentados, enquanto
na discusso sobre violncia
domstica houve alto nvel de
interao, e menos informao;
c. alto custo de preparao e gesto
da discusso durante o processo.
247
Experincia de
participao
on-line
e-Democracia
da Cmara dos
Deputados do
Brasil.
Caractersticas
Participao em debates relacionados a

proposies legislativas, no formato de
comunidades virtuais.
a. como as possibilidades de
participao so vrias, exige uma
grande equipe de moderao
para processar as contribuies
em forma de relatrios para os
parlamentares;
Parlamentares participam dos debates

virtuais e utilizam as contribuies como
elementos para a construo do texto.
Cidados podem participar de vrias
formas: grande liberdade de participao.
Comprometimento da instituio no
desenvolvimento contnuo da ferramenta.
Senador
Virtual do
Chile.
A principal forma de interao do portal

Senador Virtual do Senado chileno ocorre
por meio de enquetes detalhadas sobre
os principais projetos de lei em tramitao
no Congresso Nacional desse pas. Uma
vez cadastrado, o cidado pode emitir
sua opinio sobre os projetos de lei
disponibilizados na plataforma do Senador
Virtual. O teor de cada proposio divide-se
em duas partes. Inicialmente, o cidado
convidado a opinar sobre a ideia geral do
projeto.
Alm da consulta geral sobre o projeto
de lei em questo, o portal possibilita
ao cidado expressar sua opinio
detalhadamente sobre cada um dos
principais artigos, ou principais pontos,
por opes de mltipla escolha: aprovao,
rejeio, absteno. A ideia bsica
proporcionar ao usurio condies de
anlise das proposies legislativas como
se senadores fossem, por isso o nome
Senador Virtual.
Fonte: elaborado a partir de Faria (2012).
b. participantes, no raro, ficam

perdidos durante a discusso;
c. nota-se dificuldade de divulgao
das discusses para um pblico
maior da sociedade brasileira.
Consequentemente, agentes sociais
importantes acabam no sabendo a
tempo das discusses.
a. h pouca liberdade de
participao, mas facilidade de
gesto;
b. houve pouca evoluo da
interface, desde sua criao,
em decorrncia da falta de
investimento no desenvolvimento
da plataforma;
c. pouco ou nenhum impacto no
processo decisrio poltico;
d. pouca divulgao dos resultados
do Senador Virtual;
e. h informao sobre os
participantes, mas elas no so
pblicas.
Como no caso das experincias de participao no mundo off-line, apesar dos

problemas observados, foram contabilizados inmeros avanos no processo
de aprofundamento e aperfeioamento democrtico, com impactos efetivos
sobre o processo deliberativo e decisrio dos rgos parlamentares. Coleman
e Blumler (2009, p. 91), por exemplo, efetuaram a anlise dos dois principais
debates promovidos nas experincias de consulta pblica do parlamento ingls, sobre violncia domstica, e do anteprojeto de lei da comunicao, cujos
objetivos maiores eram:
a. reunir informao qualificada do pblico, para auxiliar os parlamentares a
entenderem melhor o assunto;
b. recrutar cidados que possam contribuir com evidncias que no chegam
ao parlamento pelas vias tradicionais, ou so rejeitadas de alguma forma;
c. permitir que participantes dessas discusses possam aprender uns com os
outros sobre o assunto de mesmo interesse;
d. permitir que os participantes levantem pontos estratgicos das polticas
normalmente no apresentados por outros meios;
e. facultar aos parlamentares interagir com os participantes por meio da plataforma on-line;
f. sumarizar os pontos de vista discutidos em documento a ser entregue ao
parlamento como evidncia oficial do processo de discusso legislativa.
A primeira experincia analisada por Coleman e Blumler, referente violncia

domstica, ocorreu durante o ms de maro de 2000 e foi conduzida por um
grupo parlamentar denominado All-Party Domestic Violence Group. Seu objetivo era estimular mulheres vtimas de violncia domstica a prestarem seu
testemunho para um grupo de parlamentares interessado em desenvolver uma
nova poltica sobre o assunto.
A outra discusso, conduzida por uma comisso parlamentar mista de parlamentares e nobres, especialmente constituda para esse fim, aconteceu em
maio de 2002. Diferentemente da discusso sobre violncia domstica, essa
249
experincia facilitava a participao da sociedade no debate sobre a poltica de

comunicao como parte da fase preparatria para a deliberao parlamentar
sobre o assunto. Apesar de no ser uma panaceia para todos os problemas da
promoo da participao poltica no processo decisrio, Coleman e Blumler
consideraram ter havido um ambiente de maior incluso para a deliberao
pblica j que, de forma geral, os participantes no faziam parte da classe dos
tradicionais participantes, como membros de partido poltico, lobistas ou
interessados que transitam pelos rgos de governo.
Os autores resumem que essas outras vozes destacadas nas discusses virtuais no seriam normalmente ouvidas pelo parlamento se no fosse desse jeito.
Mas ressaltam a necessidade de preparao especial que esse processo demanda, assim como foi o processo de divulgao focada, realizada para a discusso
sobre violncia domstica, e o suporte para minimizar os problemas da excluso digital. Quanto eficcia poltica, isto , no tocante ao efetivo impacto no
processo legislativo, os participantes da discusso sobre violncia domstica
terminaram mais pessimistas dos que os partcipes da discusso sobre poltica
de comunicao.
Concluses
O mapeamento de algumas prticas de e-participao poltica, que foram objeto de anlises mais sistemticas por parte da literatura, evidencia que, assim como meios presenciais de participao popular, e.g. audincias pblicas
e fruns temticos, onde setores da sociedade civil se fazem ouvir, os instrumentos para o compartilhamento de informaes, percepes e demandas dos
cidados existem na internet e se materializam de inmeras formas.
Podemos constatar ainda, a partir da consulta literatura sobre a temtica,
que h tendncia em disponibilizar um farto nmero de canais de interao
com a sociedade, de modo a possibilitar diferentes nveis de participao.
Alm disso, pode-se observar que diversos parlamentos esforam-se por
ofertar novos servios e informaes em nmero e qualidade adequados para

subsidiar a participao da sociedade civil no processo parlamentar.
Poucas iniciativas se mostram mais ativas que outras, especialmente as que
tm como pblico-alvo faixas etrias mais jovens e que contam com a participao de parlamentares digitalmente engajados. No por acaso, nesses espaos virtuais encontramos evidncias de maior participao dos internautas
e maior preocupao dos gestores quanto ao provimento de distintos tipos de
informaes propiciando explicaes claras sobre o objetivo do mecanismo,
feedback aos usurios, esclarecimentos sobre como participar, montagem de
uma biblioteca digital com notcias, documentos, informaes sobre o processo legislativo e/ou outros dados coletados de acordo com cada modalidade.
Observou-se tambm, em algumas experincias, a preocupao em traduzir
essas informaes em distintos nveis e formatos, de maneira a facilitar o ganho informacional, o cultivo a habilidades polticas dos cidados e a aproximao da realidade de cada pblico. O interesse da esfera poltica em tomar parte
das iniciativas foi realado principalmente nos momentos dos chats nos quais
h um contato mais direto entre a esfera pblica e a civil. Verificou-se um
grande esforo dos servidores das Casas Legislativas para que os deputados
participem efetivamente das discusses, mas sem obteno de muito sucesso
a este respeito, excetuando alguns parlamentares mais receptivos ao uso poltico das novas tecnologias.
Constatou-se ainda a existncia de um grande quantidade de trabalhos que
defendem a introduo de processos participativos no sistema de polticas pblicas, de modo a permitir que setores relevantes, e cada vez mais amplos da
sociedade, interajam com o Estado e com os rgos parlamentares na formulao e implementao de polticas, e no apenas durante o pleito eleitoral.
Nessa viso, destacam-se, de um lado, os defensores de uma reformulao estrutural do sistema democrtico que encampe de forma definitiva e profunda
processos de participao (BARBER, 1984; PATEMAN, 1970), e de outro, os
que preconizam a utilizao progressiva de prticas participativas e deliberativas que complementem o sistema representativo, conforme os aspectos pecu-
251
liares de cada necessidade especfica do Estado, produzindo mudanas incrementais na qualidade dos processos decisrios democrticos (MANSBRIDGE,
1983; FUNG, 2006).
Nessa ltima viso, pensar em um parlamento participativo significa principalmente agregar mecanismos de participao e deliberao que confiram mais
legitimidade ao processo de elaborao das leis. Bohman (1996, p. 183), inspirado pelos ensinamentos de Habermas, atesta que a legitimidade de uma lei
funo direta de processos participativos justos e abertos a todos os cidados,
de modo a agregar todas as razes publicamente possveis, mesmo que, ao final,
os representantes priorizem certos valores em detrimento de outros. A ideia de
parlamento participativo estaria, portanto, associada intensificao da relao
entre representao e participao, j que, em princpio, a incorporao de contribuies da sociedade no processo legislativo poderia agregar benefcios para
a tomada de deciso legislativa e, assim, fortalecer o sistema representativo.
Em suma, nota-se, nos ltimos anos, um esforo crescente dos parlamentos de
vrios pases do mundo em promover iniciativas para aumentar a proximidade
com os cidados, atravs do uso das NTICs e da disponibilizao de ferramentas de estmulo participao poltica on-line, que tem atrado constantemente
a ateno dos analistas polticos. Embora o aprimoramento das ferramentas digitais no resolva todos os obstculos que se interpem plena experincia de
participao virtual, podemos afirmar que empreender esforos nessa direo
um desafio dos atores polticos e administrativos interessados no aprofundamento e no aumento da qualidade das democracias por intermdio das novas
tecnologias e de seus portais parlamentares, visando a uma aproximao progressiva entre as instituies parlamentares e os cidados (MARQUES, 2010).
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Formao do corpo
legislativo
267
O perfil da Cmara dos Deputados pela tica

do financiamento privado das campanhas
Bruno Wilhelm Speck
O financiamento da competio poltica no Brasil

A influncia dos financiadores das campanhas eleitorais sobre os deputados no
Congresso Nacional um tema recorrente no debate poltico nacional. Uma
modificao importante no sistema de representao poltica no Brasil aps a
volta ao multipartidarismo foi a reformatao do financiamento poltico, especialmente em relao ao escndalo Collor-PC em 1992. Aps esse evento, o
Congresso reformou significativamente o sistema de financiamento de partidos e eleies. As bases do novo sistema so formadas pelo trip do financiamento privado ilimitado, da transparncia sobre os recursos arrecadados e da
reforma do financiamento pblico (SPECK, 2005). Manteve-se o horrio gratuito permanente para partidos e para candidatos em eleies e acrescentou-se
um fundo partidrio de financiamento para as organizaes partidrias. O
modelo est em vigor h mais de uma dcada e, em parte, resultado da prpria dinmica do financiamento da poltica j antes da nova lei.
O legislador apenas adaptou a lei realidade. Em parte, ele criou novas normas
s quais os atores polticos e os reguladores tiveram que se adaptar. A transparncia dos recursos foi uma das reas de maior adaptao tanto dos reguladores
quanto dos candidatos. Finalmente os cidados, a mdia e os cientistas polticos se adaptaram igualmente ao novo sistema de maior transparncia acerca
dos fluxos financeiros entre doadores, candidatos e partidos. Enquanto em um
primeiro momento predominou uma atitude ctica em relao aos dados declarados pelos prprios candidatos e as referncias ao caixa dois foram mais
frequentes, num segundo momento os atores comearam a usar os dados como
fonte efetiva de informao, aprendendo a us-los e interpret-los.91
At o momento, os dados sobre o financiamento da poltica continuam subexplorados pelas cincias sociais. A cincia poltica priorizou questes consideradas centrais como a influncia do financiamento sobre os resultados eleitorais
(Dinheiro rende votos?) e o impacto do financiamento sobre os representantes eleitos (Dinheiro compra favores?). Pouco sabemos sobre questes bsicas
como o perfil dos fluxos financeiros entre doadores e candidatos. Este artigo trata da descrio do perfil de financiamento dos deputados eleitos e daqueles que
posteriormente assumiram vagas como suplentes no Congresso Nacional, nas
trs ltimas legislaturas. Deixando as questes mais ambiciosas (sobre a relao
entre financiamento, votos e favores) de lado, trataremos de questes simples
com ferramentas da estatstica descritiva. Queremos saber quantos recursos e
de quais fontes os deputados federais receberam e at que ponto esses dependem
dos seus financiadores. A mdia ou mediana no so formas adequadas para
descrever esses perfis de financiamento, porque eles so radicalmente diferentes. Propomos uma tipologia de formas de financiamento a partir das diferentes fontes e da influncia de doadores individuais sobre os deputados. Por outro
lado, olhamos para o Congresso e suas comisses permanentes sob a tica dos
financiadores e avaliamos a composio do perfil dos principais doadores para
as campanhas. Os grandes financiadores tm influncia considervel sobre o
Congresso como um todo, custeando em alguns casos um nmero significativo
de deputados, quadro que se repete no financiamento dos membros das comisses permanentes da Cmara dos Deputados.
91
Veja o website www.asclaras.com.br da organizao no governamental Transparncia Brasil.
269
Financiamento de deputados individuais

Uma caracterstica importante do financiamento das campanhas no Brasil
a extrema desigualdade dos candidatos a deputado federal em relao capacidade de arrecadar recursos. A discrepncia nessa arrecadao est intimamente relacionada ao sucesso nas urnas. Nas eleies proporcionais, candidatos com poucos recursos tendem a ter poucos votos. Por outro lado, candidatos
que esto entre os mais votados tm grande probabilidade de ter um bom desempenho na arrecadao de recursos. Um dos enfoques das pesquisas acadmicas recai justamente sobre a relao entre dinheiro e voto nas eleies no
Brasil. Esperava-se que o perfil dos deputados em exerccio que tiveram financiamento significativo apresentasse certa homogeneidade, mas ao comparar
os membros desse grupo verificamos que as caractersticas de financiamento
continuam variando bastante.
A anlise dos deputados federais nas ltimas trs legislaturas (ou seja, os titulares e suplentes das eleies de 2002, 2006 e 2010 que exerceram o cargo
entre 2003 e 2012), em relao ao financiamento de suas campanhas, revela
uma variao significativa quanto ao total de recursos mobilizados. A variao
se reflete no volume total de recursos, na composio desses recursos como
advindos de diferentes fontes e na relao entre candidatos com financiadores
individuais. Esses sero os trs aspectos do financiamento analisados a seguir.
Volume
Os recursos mobilizados nas campanhas dos deputados em exerccio so fortemente concentrados em poucos candidatos. Nas tabelas 1 e 2 dividimos os
deputados em exerccio em quatro grupos de igual tamanho (quartis), ordenados por capacidade de arrecadao. Na primeira tabela, juntamos, no primeiro
quartil, o grupo de representantes que arrecadaram mais recursos, numa
comparao em mbito nacional. Na segunda tabela, adotamos a mesma abordagem, porm tomando como referncia comparaes dentro das unidades
da federao. Na primeira tabela, o primeiro quartil contm os deputados que
mais arrecadaram recursos no Brasil. Na segunda tabela, o primeiro quartil

composto pelo de candidatos em cada UF que arrecadaram mais recursos.92
Tabela 1 Distribuio dos recursos entre deputados (2002)
Quartil
Soma da receita
% sobre total
153
77.617.532,53
58%
153
32.590.837,12
24%
153
16.775.676,85
13%
154
6.108.653,20
5%
Soma
613
133.092.699,70
100%
Tabela 2 Distribuio dos recursos entre deputados por UF (2002)

Quartil
Soma da receita
% sobre total
148
71.696.233,16
54%
150
34.346.346,66
26%
156
19.163.690,42
14%
159
7.886.429,46
6%
Soma
613
133.092.699,70
100%
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados obtidos do TSE.
A diferena entre candidatos pobres e candidatos ricos grande. Em ambas

as tabelas o primeiro quartil tem aproximadamente dez vezes a arrecadao do
ltimo grupo. Com base na primeira tabela apenas poderamos chegar concluso de que o desequilbrio reflete a diferena entre unidades da federao
(UFs) populosas e ricas e UFs com menos eleitores e menos poder aquisitivo.
Porm a segunda tabela, refletindo a disperso de arrecadao para campanhas dentro das UFs, tem praticamente o mesmo padro de distribuio. Isso
significa que a diferena nos perfis de arrecadao continua tambm dentro
92
O nmero total de candidatos includos nos quartis no exatamente igual a dos deputados ativos,
pela dificuldade de tratamento dos restos aps a diviso por quatro. Na tabela 1 o desvio menor que
na tabela 2, porque em unidades menores os desvios tendem a se somar. Alm disso, a soma resulta
em 613 porque aos 513 deputados titulares foram acrescidos aqueles que exerceram o mandato como
suplentes em algum momento da legislatura.
271
das UFs. Deputados oriundos da mesma circunscrio apresentam perfis bastante diferentes quanto sua capacidade de arrecadar recursos.
Composio
Analisando o perfil de financiamento pela tica da origem dos recursos, verificamos outra vez uma variao significativa. O grfico 1 ilustra que, na mdia,
em 2002 os representantes receberam aproximadamente dois teros dos seus
recursos de pessoas jurdicas. O outro tero tem origem em partes aproximadamente iguais de recursos prprios e de pessoas fsicas de um lado, e de outro
lado de partidos polticos e de outros candidatos.
Grfico 1 Origem dos recursos
No entanto, essa distribuio mdia no reflete a realidade de muitos deputados

em exerccio. Para ilustrar essa diversidade nos perfis de financiamento, desenvolvemos uma classificao dos candidatos a partir do seguinte critrio:
deputados que recebem mais de 50% dos seus recursos de uma nica fonte
foram identificados como pertencentes a um tipo de financiamento.
Com isto possvel definir cinco tipos diferentes de financiamento:
a. predominantemente financiado com recursos prprios;
b. de pessoas f sicas;
c. de pessoas jurdicas;
d. de candidatos;
e. de partidos polticos.
Os deputados federais que tiverem um financiamento mais equilibrado, sem

predominncia de uma das fontes, no seriam classificados. A classificao de
oito em cada dez deputados em um dos grupos ilustra que o perfil de financiamento bastante diferenciado. A identificao do perfil pela mdia de arrecadao tem papel limitado para caracterizar a realidade.
O grfico 2 mostra que uma parte considervel dos deputados no Congresso
concentrou a origem dos seus recursos em uma das fontes, ao longo das trs
legislaturas analisadas. Olhando para os dados de 2002 observamos que 20%
dos representantes receberam metade ou mais dos seus recursos de pessoas
fsicas e outros 14% financiaram metade ou mais dos seus recursos com fontes
prprias. No total, 51% dos candidatos receberam metade ou mais dos seus recursos de pessoas jurdicas. Esse nmero de 51% significativo e emblemtico
porque representa a maioria na Casa. importante ressaltar a diferena entre
os dois grficos. Enquanto o grfico 1 se baseia na distribuio do volume de
recursos, o grfico 2 se refere ao nmero de candidatos.
Essa prevalncia de fontes de financiamento reflete realidades distintas, com
caractersticas e riscos prprios para cada tipo de financiamento. As grandes
doaes empresariais podem prejudicar a independncia dos parlamentares
na sua futura atuao como representantes. Esse risco da compra de favores
tem mais visibilidade entre os observadores e analistas, mas de fato a meta-
273
de dos candidatos fortemente sujeita a esse risco. O autofinanciamento das

candidaturas reflete outro problema. Um sistema de representao que se baseia fortemente no autofinanciamento limita os cargos representativos parcialmente a uma determinada faixa de propriedade. Outro risco oriundo do
autofinanciamento est ligado ao fato de que os representantes podero pautar
sua atuao na misso de recuperar os investimentos econmicos feitos na
disputa pelo cargo. O financiamento por pessoas fsicas poderia expressar um
financiamento mais democrtico, desde que os recursos sejam de pequenos
valores e provenientes de muitos doadores. Teramos que analisar a disperso
do financiamento para avaliar a aproximao de cada candidato a este ideal.
Grfico 2 Classificao de candidatos por origem predominante de recursos
A segunda observao importante se refere evoluo desse quadro de financiamento entre 2002 e 2010. A distribuio tende a mudar no decorrer do tempo. A comparao dos grficos 1 e 2 entre os trs anos eleitorais mostra uma
retrao dos recursos provenientes de pessoas jurdicas, fsicas e prprios e o
crescimento de transferncias de candidatos e partidos polticos. Essas mudanas na composio do volume global de recursos tm impacto sobre os
tipos de financiamento dos deputados. O nmero de candidatos que se apoiam
em recursos prprios e doaes de pessoas fsicas diminuiu entre 2002 e 2010.

Da mesma forma, a proporo dos candidatos financiados majoritariamente
por pessoas jurdicas est caindo. Em parte, essas tendncias indicam que novas fontes de recursos substituem as antigas.
As transferncias de outros candidatos ou de partidos polticos tendem a assumir um papel mais importante que no passado. Em 2010 o nmero de candidatos que dependeram majoritariamente de transferncias de partidos ou de
outros candidatos superou o grupo daqueles que se apoiaram principalmente
em recursos prprios e em doaes de pessoas fsicas. Isso significa que alguns
riscos mencionados foram substitudos por novas dependncias. O grupo de
candidatos que depende majoritariamente de outros candidatos campees de
arrecadao, que transferem parte dos seus recursos, cresceu fortemente. De
forma mais acentuada cresceu o grupo de parlamentares que recebeu a maior
parte de seus recursos dos partidos polticos aos quais pertencem. Essa ltima
tendncia representa uma nova modalidade da relao entre o parlamentar e
seu partido poltico, que pode ajudar a explicar a dinmica entre os partidos e
seus representantes.
A segunda tendncia observada foi que muitos candidatos tm um financiamento mais heterogneo e nenhum dos recursos atinge a marca dos 50%.
Enquanto no passado somente um em cada dez candidatos tinha um financiamento diversificado, em 2010 havia um em cada trs nessa situao. Essa
tendncia indica certa diversificao das fontes de financiamento. No entanto,
ela est vinculada ao patamar arbitrrio (e relativamente alto) de classificar
somente aqueles candidatos com mais de 50% dos seus recursos de uma fonte
como pertencentes a determinado tipo de financiamento.
275
Concentrao
Um terceiro aspecto do financiamento se refere disperso ou concentrao
de recursos recebidos dos atores individuais. At agora identificamos a relao
dos representantes com classes de doadores. Porm, uma anlise mais detalhada deve levar em conta a relao com doadores individuais, sejam indivduos,
empresas ou partidos. Analisaremos o grau de concentrao dos recursos em
poucos financiadores. Mesmo que os recursos totais recebidos de fontes privadas sejam volumosos, isso no significa necessariamente uma dependncia de
um doador especfico. Se o candidato for capaz de arrecadar pequenos montantes de muitas fontes, ele poder manter uma postura independente, mesmo
que seja financiado majoritariamente por fontes privadas.
Mais uma vez, os representantes eleitos diferem bastante em relao capacidade de diversificar a origem dos seus recursos. Mais da metade dos deputados
eleitos (58%) recebem no mnimo 10% dos recursos de um nico doador, o que
significa um grau de concentrao razovel. Se elevarmos este patamar para
30%, o nmero de representantes que se enquadra nessa categoria cai para 10%.
Os resultados completos dessa avaliao so retratados nas tabelas 3 e 4. Na tabela 3, a concentrao dos recursos calculada sobre o montante total arrecadado. Na tabela 4, o clculo se limita aos recursos externos de pessoas fsicas e jurdicas. Neste caso, a dependncia sobe para 84% para os casos com mais de 10%
dos recursos de uma fonte e 36% para os casos de dependncia acima de 30%.
Tabela 3 Peso do principal doador privado sobre o total de financiamento (2010)
Primeiro doador
PF ou PJ
PF
PJ
>=0,1
429
54
375
84%
>=0,2
287
34
253
56%
>=0,3
183
23
160
36%
>=0,4
103
11
92
20%
>=0,5
59
52
12%
Base
511
89
421
100%
Tabela 4 Peso do principal doador privado sobre o total de financiamento

privado (2010)
Primeiro doador
PF ou PJ
PF
PJ
>=0,1
297
26
271
58%
>=0,2
125
12
113
24%
>=0,3
52
46
10%
>=0,4
29
25
6%
>=0,5
12
10
2%
Base
511
89
421
100%
De forma geral esse quadro de dependncia frente aos seus respectivos doadores privados ilustra que os representantes divergem bastante em relao sua
capacidade de disperso das fontes de financiamento. Poucos representantes
so capazes de manter a influncia de doadores individuais abaixo do patamar
dos 10% do total de financiamento. Para estes ser mais fcil recusar demandas de todo tipo desses doadores, uma vez que a ameaa de perder o apoio do
doador em uma futura eleio no pesa tanto no oramento total. No outro extremo, temos um grupo de parlamentares cuja campanha depende essencialmente do apoio de um doador especfico. Aceitando o critrio adotado, esses
casos abrangem um em cada dez parlamentares, uma taxa preocupante para
uma Casa Legislativa, especialmente em mbito federal. A traduo da noo
de depender essencialmente em um valor especfico (no nosso caso 30%)
arbitrrio e se justifica somente pelo senso comum. Por outro lado, acreditamos que qualquer outra linha indicaria igualmente a tendncia preocupante
de concentrao da origem dos recursos em poucas fontes.
Influncia sobre a Cmara dos Deputados

e as comisses permanentes
No prximo passo invertemos o enfoque perguntando a respeito da influncia
dos diferentes tipos de doadores ou de doadores individuais sobre a Cmara.
277
A tabela 5 ilustra o peso das diferentes fontes de financiamento entre os membros da Cmara em trs legislaturas (oriundas das eleies em 2002, 2006 e
2010). Os nmeros absolutos indicam um crescimento constante dos valores
aplicados em financiamento de campanhas no decorrer do tempo. Todas as
categorias passaram por um grande crescimento dos volumes entre os diferentes anos. O incremento pode ser creditado a dois fatores: em primeiro lugar, o
crescimento dos valores reais dos custos de campanhas; em segundo lugar, a
maior lisura na prestao de contas, com uma tendncia a incluir valores no
declarados em anos anteriores na prestao de contas oficial. Essa avaliao
sobre a influncia hipottica dos dois fatores sobre o crescimento do volume
de recursos mobilizados ainda no foi sujeita a testes empricos.
Tabela 5 Doaes de campanha provenientes de diferentes tipos de
financiamento
Prprios
Fsica
2002 19.269.604,63 23.735.309,83

2006
45.031.494,31
2010 50.863.923,23
Jurdica
Candidatos
Partidos
Soma
84.367.323,81
3.047.774,64
749.064,40
131.169.077,31
43.989.983,14 175.684.169,54
15.427.340,26
12.094.389,60
292.227.376,85
67.278.173,81
67.166.988,35
241.185.554,77
104.348.719,72 530.843.359,88
O peso das diferentes fontes de financiamento

O crescimento absoluto dos valores ofusca uma redistribuio do peso relativo
das diferentes fontes de financiamento, o que fica mais evidente na tabela 6. Verifica-se um peso diferenciado das vrias fontes de financiamento. Em 2002 aproximadamente dois teros (64%) do financiamento dos integrantes da Cmara vieram de contribuies de pessoas jurdicas. O outro tero proveniente em partes
aproximadamente iguais de recursos prprios (15%) e de pessoas fsicas (18%). As
outras fontes de financiamento (transferncias de candidatos e de partidos) tiveram um papel insignificante. No decorrer do tempo observa-se uma mudana
significativa nesses padres de financiamento. Tanto os recursos prprios como
as doaes de pessoas fsicas recuaram significativamente (chegando em 2010

a aproximadamente dois teros do valor de 2002). Por outro lado, os recursos
provenientes de candidatos e de partidos aumentaram significativamente. Essas
duas fontes so responsveis por aproximadamente um tero das doaes nas
ltimas eleies.
Tabela 6 Influncia relativa de diferentes tipos de financiamento
Prprios
Fsica
Jurdica
Candidatos
Partidos
2002
14,7%
18,1%
64,3%
2,3%
0,6%
2006
15,4%
15,1%
60,1%
5,3%
4,1%
2010
9,6%
12,7%
45,4%
12,7%
19,7%
Essa tendncia requer um comentrio explicativo, como fundamento para uma

adequada interpretao. A legislao brasileira permite que tanto candidatos
como partidos recebam recursos, que podem ser aplicados imediatamente
em bens ou servios para a campanha, mas tambm podem ser transferidos
a outros candidatos. Quando provenientes de candidatos, no representam
financiamento novo, mas recursos que por sua vez foram doados a estes candidatos. Com algumas excees, o mesmo vale para os recursos transferidos
pelos partidos polticos. Na prtica, os partidos conseguem arrecadar recursos nas campanhas eleitorais principalmente oriundos de doaes de pessoas
jurdicas. No caso dos partidos, h outras formas de mobilizao de recursos,
porm menos significativas em termos de volume. Os partidos podem usar os
recursos arrecadados durante o perodo eleitoral nas campanhas. Isso inclui
tanto recursos pblicos como privados. Contudo, importante ressaltar que
o volume de recursos mobilizados durante campanhas eleitorais ultrapassa
vrias vezes o financiamento das campanhas eleitorais.
Com base nessas informaes podemos voltar interpretao dos fatos acima
apontados: tanto candidatos como partidos polticos ampliaram o seu papel
como intermedirios de recursos de empresas nas ltimas eleies, ou seja, em
279
2010. Para a anlise de possveis relaes de dependncia dos representantes eleitos quanto aos seus potenciais financiadores isso significa que dois novos atores
assumiram um papel importante: candidatos cuja capacidade de arrecadao
supera a necessidade de gastar na prpria campanha so financiadores importantes de outros candidatos. E os partidos, cuja ascenso como intermedirios
de recursos se deu de forma mais acentuada ainda. Os partidos que conseguirem
convencer os doadores empresariais de que o melhor caminho financiar no
os candidatos diretamente, mas a organizao partidria, ganham um papel importante na evoluo da carreira eleitoral dos polticos em questo.
Se analisarmos a situao dos representantes eleitos do ponto de vista da sua
relao com os autores do financiamento das suas campanhas, pode-se dizer que o quadro passou por uma acentuada mudana no Brasil nas ltimas
eleies. Houve queda de importncia de atores clssicos (autofinanciamento,
pessoas fsicas e pessoas jurdicas) e a ascenso de novos atores que so intermedirios polticos individuais (outros candidatos) ou coletivos (partidos).
Doadores individuais
A influncia de doadores individuais sobre a Cmara pode ser avaliada a partir
da presena desses atores no financiamento total de representantes na Casa.
Nesse caso, nos limitamos a contabilizar os doadores externos (pessoas fsicas
e jurdicas). O nmero total de pessoas fsicas e jurdicas que financiaram representantes eleitos em 2010 de menos de trinta e nove mil, sendo um pouco
menos de quatro mil doadores empresariais. O maior doador contribuiu com
R$ 7,5 milhes, representando 1,4% de todos os recursos recebidos pelos representantes de todas as fontes (ou 2,5% dos recursos de pessoas jurdicas ou
fsicas). Os 100 maiores financiadores, compostos por 95 empresas e 5 pessoas
fsicas, tm, portanto, influncia sobre um nmero grande de candidatos.
A tabela 7 lista os dez doadores que mais contriburam para os integrantes da
Cmara eleita em 2010. Alm do peso relativo das contribuies no conjunto
de doaes recebidas por todos os representantes (nas duas verses de receitas
totais e receitas de pessoas fsicas e jurdicas somente), a tabela tambm informa sobre o nmero de candidatos financiados. Os doadores tentam assegurar
a sua influncia sobre a Cmara, e por extenso sobre o Congresso, atravs do
financiamento de vrios deputados. O campeo de custeio na eleio de 2010
foi a Gerdau, que financiou 57 candidatos eleitos (no estamos contabilizando os candidatos que receberam financiamento, mas no se elegeram). Outras
empresas como a JBS, Fratelli, Camargo Correia e Banco Ita no ficam muito
atrs, com 39 ou 38 representantes financiados. A tabela 7 ilustra que a poltica
de doaes diferente entre vrios doadores. Enquanto alguns concentram seus
recursos em poucos candidatos, outros apostam na estratgia de disperso.
Tabela 7 Os principais doadores para deputados federais 2010
Doador
Doaes
totais da
empresa a
deputados
% de
recursos da
empresa
sobre total
de doaes
recebidas por
deputados
(R$ 531 mi)
% de recursos da empresa sobre

doaes de
pessoas fsicas e jurdicas
recebidas por
deputados
Nmero de
candidatos
financiados
pela empresa
Bancada
da empresa
na Cmara
(R$ 308 mi)

JBS
7.565.000,00
1,4%
2,5%
39
8%
Camargo Corra
6.990.000,00
1,3%
2,3%
38
7%
Gerdau
3.219.000,00
0,6%
1,0%
57
11%
Banco BMG
3.100.000,00
0,6%
1,0%
23
4%
Rima Grupo
2.300.000,00
0,4%
0,7%
1%
Banco Ita
2.275.000,00
0,4%
0,7%
39
8%
Companhia
Metalrgica Prada
2.150.000,00
0,4%
0,7%
17
3%
Egesa
1.970.000,00
0,4%
0,6%
19
4%
Queiroz Galvo
1.810.000,00
0,3%
0,6%
2%
Fratelli Vita
1.750.000,00
0,3%
0,6%
38
7%
281
A influncia dos doadores sobre as

comisses permanentes
A Cmara de Deputados no constitui um espao homogneo de poder. Entre
as posies de maior poder figuram a Mesa, a Presidncia e a relatoria nas
comisses, bem como cargos de liderana nas respectivas bancadas. Essas posies so reservadas aos polticos mais influentes pelo seu histrico poltico e,
por sua vez, so canais de ascenso para novos talentos polticos. A seguir, analisaremos se esse grupo de lderes apresenta um perfil diferente em relao ao
padro de financiamento de suas campanhas eleitorais. Numa hiptese mais
otimista poderamos esperar que esses lderes, muitas vezes com um histrico
de vrios mandatos na Cmara, conseguiriam garantir o apoio financeiro do
seu partido poltico ou de outras fontes de financiamento menos comprometedoras que o financiamento direto por empresas privadas. Tambm esperaramos que se preocupassem em diversificar as suas fontes de financiamento,
diminuindo assim a dependncia e presso por parte de alguns financiadores
influentes. Por outro lado, numa hiptese mais pessimista, poderamos esperar que os doadores tendem a financiar justamente os polticos que demonstraram capacidade de liderana e influncia no passado. Como resultado da
estratgia dos doadores de influenciar os lderes, a sua presena nestes espaos
de poder seria maior que na mdia da Casa.
Selecionamos duas comisses permanentes para a nossa anlise exploratria do
perfil de financiamento desses grupos de lderes no Congresso. A Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) e a Comisso de Finanas e Tributao (CFT) figuram entre as mais influentes na Cmara de Deputados.93 Na 54
legislatura, cujos representantes foram eleitos em 2010, 175 membros da Casa
passaram pela CCJC e 100 deputados fizeram parte da CFT. Como essa nata de
representantes se apresenta em relao ao perfil de financiamento?
93
CCJC cabe se manifestar, entre outros, acerca dos aspectos constitucional, legal, jurdico, regimental
e de tcnica legislativa de projetos, emendas ou substitutivos sujeitos apreciao da Cmara ou de
suas comisses, sobre matrias relativas a partidos polticos, perda de mandato, etc. (Regimento da
Cmara dos Deputados, art. 32). CFT cabe, entre outros, emitir parecer sobre a compatibilidade e/ou
a adequao financeirae oramentria da proposio e, quando for o caso, sobre o mrito (Regimento
Interno da Cmara dos Deputados, art. 53).
No que diz respeito composio dos recursos das comisses, os grficos 5 e

6, comparados ao grfico 2, mostram que no h uma diferena significativa
entre o perfil de financiamento dos integrantes da Cmara e dos membros
das duas comisses selecionadas. A maior parte dos recursos proveniente
de pessoas jurdicas e as outras fontes, em partes aproximadamente iguais,
so recursos prprios, doaes de pessoas fsicas, bem como transferncias
de candidatos e partidos. Diante da constatao anterior de que os candidatos individuais apresentam perfis bastante diferentes de financiamento, esta
aproximao das comisses ao padro mdio de financiamento da Cmara
indica que as fontes de financiamento aparentemente no tm uma forte influncia sobre a composio das comisses. Porm, esse resultado exploratrio deve ser testado em anlises mais sofisticadas que tambm incluam outros
espaos de poder.
Grfico 5 Composio do financiamento dos integrantes da Comisso de
Constituio e Justia 2010
283
Grfico 6 Composio do financiamento dos integrantes da Comisso de

Finanas e Tributao 2010
A similaridade entre o perfil de financiamento dos membros da Cmara de

Deputados e os integrantes das duas comisses se reflete tambm na presena
de deputados com diferentes perfis de financiamento nas comisses. A tabela
8 mostra que os deputados financiados majoritariamente por pessoas jurdicas
predominam tambm nas duas comisses analisadas. Esse resultado acompanha os resultados das anlises anteriores, sobre a presena dos diferentes tipos
de financiamento no plenrio da Cmara. H uma leve sobre-representao
dos deputados com financiamento majoritrio de fontes de pessoas jurdicas
na CCJC e na CFT. Enquanto no Plenrio esse grupo representa 34%, nas duas
comisses, CCJC e CFT, so 36% e 38% do total dos integrantes, respectivamente. Nas outras categorias os sinais so mistos.
Tabela 8 Deputados pertencentes a tipos de financiamento com uma fonte

predominante
Ano
Acima de
50% de recursos prprios
Acima de
50% de pessoas fsicas
Acima de
50% de pessoas jurdicas
Acima de
50% de
candidatos
Acima de
50% de
partidos
No
predominante
Cmara
6%
8%
34%
7%
10%
35%
CCJC
7%
5%
36%
11%
8%
33%
CFT
6%
9%
38%
5%
11%
31%
Outra questo em relao s comisses permanentes se refere dependncia

dos seus titulares quanto aos seus principais doadores. Analisamos anteriormente a presena relativa dos doadores mais importantes no financiamento
dos integrantes da Cmara de Deputados. Na Casa como um todo, os primeiros dez doadores contriburam com 6,2% do total do financiamento dos seus
integrantes. Os primeiros cem doadores doaram 19,3% dos recursos.
As tabelas 9 e 10 listam os doadores mais importantes para os deputados que
integram as Comisses CCJC e CFT. No caso das comisses permanentes
analisadas, os dez doadores mais influentes so responsveis por 7,4% (CCJC)
e 1,9% (CFT) do financiamento de todos os deputados. Os primeiros cem
doadores contriburam com 23% e 6%, respectivamente. Isso significa que
os deputados da CCJC tm uma relao mais estreita com os doadores mais
influentes (dispersam menos as fontes de financiamento) enquanto no caso
da CFT os valores so menores, comparados com a mdia da Casa.
Um olhar sobre os campees de financiamento no Plenrio e nas duas comisses revela que construtoras, bancos e algumas indstrias de transformao
figuram entre os atores mais influentes. Outra observao importante que os
nomes no topo das listas se repetem. As empresas Camargo Corra, Gerdau
e Banco BMG aparecem nas trs listas (tabelas 7, 9 e 10) e outras trs (JBS,
Rima e Fratelli) aparecem em pelo menos duas. A concentrao da influncia
de algumas empresas tambm sobre deputados nestas comisses influentes
notria. primeira vista estes lderes na Cmara no tm um perfil de financiamento significativamente diferente da mdia dos seus pares.
285
Tabela 9 Os principais doadores para deputados federais na CCJC

Doador
Total geral (R$)
% do total
% de PF+PJ
JBS
2.390.000,00
1,3%
2,3%
Rima Grupo
2.250.000,00
1,2%
2,2%
Camargo Corra
2.200.000,00
1,2%
2,1%
Gerdau
1.449.000,00
0,8%
1,4%
Cipa Industrial de Produtos Alimentares Ltda.
1.010.000,00
0,5%
1,0%
Banco BMG
980.000,00
0,5%
1,0%
OAS Engenharia ou OAS Investimentos ou OAS S.A.
950.000,00
0,5%
0,9%
Acumuladores Moura S.A.
855.000,00
0,5%
0,8%
EIT (Empresa Industrial Tcnica S.A.)
850.000,00
0,5%
0,8%
MRM
828.000,00
0,4%
0,8%
% do total
% de PF+PJ
Tabela 10 Os principais doadores para deputados na CFT

Doador
Total geral (R$)
Camargo Corra
2.120.000,00
0,4%
1,8%
Diplomata
1.733.928,33
0,3%
1,5%
Banco BMG
1.140.000,00
0,2%
1,0%
Recreio BH Veculos LTDA
1.052.513,27
0,2%
0,9%
Globoaves Agroavcola Comercial e Industrial
1.000.000,00
0,2%
0,9%
OAS Engenharia ou OAS Investimentos ou OAS S.A.
650.000,00
0,1%
0,6%
Fratelli Vita
630.000,00
0,1%
0,5%
Gerdau
610.000,00
0,1%
0,5%
Plasfan Embalagens Plsticas
600.000,00
0,1%
0,5%
Demop Participaes Ltda.
550.000,00
0,1%
0,5%
A anlise de tipos de financiamento e de classes de doadores um passo importante para a caracterizao do sistema de financiamento poltico. No entanto,
para entender a relao entre doadores e representantes, a anlise no mbito
desagregado dessas relaes didicas decisiva. Anteriormente, entramos na

anlise dessas relaes do ponto de vista dos doadores. Agora, o enfoque ser invertido para a relao entre representante e seus doadores, mais especificamente
a capacidade de diversificar e dispersar as suas fontes de ingresso. A ideia bsica
que um representante pode arrecadar volumes grandes de recursos, de diversas fontes, sem necessariamente criar um risco de dependncia com seus doadores. Poderamos recorrer a um dos indicadores para medir a disperso ou concentrao de financiamento, conhecidos das anlises econmicas,94 no entanto,
preferimos recorrer a um indicador mais simples. Medimos a participao do
principal financiador privado no total de recursos arrecadados pelo deputado.95
Tabela 11 O peso do principal doador no financiamento de campanha dos
deputados federais 2010
>=
90%
>=
80%
>=
70%
>=
60%
>=
50%
>=
40%
>=
30%
>=
20%
>=
10%
< 10%
Plenrio
12
13
44
112
188
37
CCJC
13
35
64
10
CFT
22
40
Plenrio
0,2%
0,2%
0,2%
1,7%
2,9%
3,1%
10,6%
26,9%
45,2%
8,9%
CCJC
0,0%
0,0%
0,8%
1,5%
0,8%
3,1%
10,0%
26,9%
49,2%
7,7%
CFT
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,3%
2,5%
7,6%
27,8%
50,6%
10,1%
Grupo
Valores em %
Valores em % cumulativos
Plenrio
0,2%
0,5%
0,7%
2,4%
5,3%
8,4%
19,0%
45,9%
91,1%
100,0%
CCJC
0,0%
0,0%
0,8%
2,3%
3,1%
6,2%
16,2%
43,1%
92,3%
100,0%
CFT
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,3%
3,8%
11,4%
39,2%
89,9%
100,0%
94
Indicadores de concentrao so ndices que mensuram o grau em que determinados segmentos ou

indivduos dependem ou se correlacionam com fontes de recursos ou com destinatrios de bens e
servios, a depender da anlise.
95
Somente as doaes de pessoas fsicas e pessoas jurdicas so qualificadas como doaes privadas. As
aplicaes de recursos prprios e as transferncias de outros candidatos e de partidos no entram no
numerador da equao. O valor de referncia (denominador) inclui a totalidade da arrecadao.
287
A tabela 11 (ltima coluna do segundo bloco) indica que somente um em cada

dez deputados consegue reduzir a influncia do principal doador da sua campanha a um nvel abaixo de 10%. Aproximadamente a metade dos candidatos
recebe entre 10% e 20% dos seus recursos de um nico doador. Outro quarto se enquadra no patamar entre 20% e 30%. O terceiro bloco da tabela permite l-la a partir do outro extremo. Os dados so acumulados da esquerda
para a direita. Agora vemos que as primeiras sete colunas que representam os
deputados que recebem no mnimo 30% dos seus recursos do principal financiador, representam 19% dos deputados no Plenrio da Cmara. Se usarmos
esta mesma marca para a comparao com as duas comisses permanentes
verificamos que, neste caso, a dependncia dos lderes tende a diminuir. Na
CCJC e na CFT 16,2% e 11,4% dos integrantes entram na faixa de risco de 30%
ou mais de doaes recebidas do principal doador.
Talvez o resultado mais importante dessa comparao seja a extrema concentrao do financiamento em poucos doadores que encontramos na maioria
dos candidatos. Um candidato que recebe mais de 30% dos seus recursos de
um nico doador ter dificuldade em recusar uma solicitao desse benfeitor
que teve um papel decisivo em viabilizar o seu mandato.
Comentrios finais e perspectivas

O financiamento privado das campanhas eleitorais cria uma das interfaces
mais importantes para a relao entre dinheiro e poltica no Brasil. A deciso
dos legisladores de liberar o financiamento privado, manter o financiamento
pblico indireto e apostar na transparncia da arrecadao e gastos eleitorais
desenhou as bases do marco regulatrio que, com algumas emendas menores,
est em vigor h mais de uma dcada. A anlise dos fluxos financeiros entre
doadores e candidatos inspirou vrios trabalhos acadmicos no Brasil.
A contribuio aqui enfoca somente o grupo dos deputados federais que exerceram o mandato aps as trs eleies em 2002, 2006 e 2010. O texto se limita
a uma anlise preliminar da relao entre representantes e doadores, a partir do
perfil dos fluxos financeiros. Deixamos de lado as respostas a questes acerca do

impacto do financiamento sobre a dinmica eleitoral e a respeito do comportamento dos representantes eleitos e perguntamos sobre as fontes de financiamento dos deputados federais e qual a relao individual entre doador e candidato.
Conclui-se que a estrutura de arrecadao dos representantes eleitos no apresenta um padro nico. Pelo contrrio, podemos separar os deputados dependendo da predominncia de uma fonte de arrecadao sobre as outras. Um segundo resultado se refere s mudanas dos diferentes tipos de financiamento
no tempo e a emergncia de um novo perfil de candidato, dependendo mais
de transferncias de recursos de outros candidatos e dos partidos polticos. O
terceiro resultado diz respeito relao entre doadores e representantes individuais. A influncia dos financiadores principais das candidaturas de deputados
em exerccio se estende a grupos grandes de deputados, frequentemente maiores que as bancadas de muitos partidos no Congresso. Por outro lado, um nmero grande de deputados no consegue diversificar suas fontes de arrecadao. O papel importante que doadores individuais desempenham na campanha
de muitos deputados coloca em dvida a capacidade destes de cumprir o seu
compromisso principal com o eleitorado e com os cidados que representam.
Esto em tramitao no Congresso diversas propostas de modificao da dinmica de financiamentos eleitorais, seja sob a tica exclusivamente monetria, seja sob o ponto de vista de incentivos, tais como o tempo de veiculao
em mdias eletrnicas e o estmulo participao da juventude nas atividades
poltico-partidrias. Contudo, o quadro atual, sob a guarda da legislao vigente, permite a ocorrncia dos fenmenos analisados. Mantidas as condies
que as possibilitam, essas relaes de dependncia permanecero.
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Sobre os autores
295
Ana Lcia Henrique Teixeira Gomes

(analuhenrique@gmail.com)
Doutoranda do Programa de Ps-graduao em Sociologia da Universidade Federal de
Gois (UFG) e mestre em Cincia Poltica e Sociologia pelo Iuperj (2009). Possui graduao em Comunicao Social, habilitao em jornalismo, pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro (1985) e em Comunicao Institucional e Relaes Pblicas pelo Instituto de Educao Superior de Braslia (2007), alm de especializao em Administrao
Mercadolgica pela Fundao Getlio Vargas de So Paulo (Ceag, 1992). Atuou em jornalismo dirio, tendo artigos e reportagens publicadas na Folha de S.Paulo e no jornal
Daily Post, entre outros; em assessoria de imprensa, de marketing e de comunicao.
Servidora efetiva da Cmara dos Deputados desde 1998, atualmente trabalha como
Assessora Tcnica da Liderana do PDT nas reas de Cincia Poltica e de Relaes
Internacionais. Docente e pesquisadora da Coordenao de Ps-Graduao do Centro
de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados (Cefor) na
rea de Partidos, Eleies e Opinio Pblica.

(andre.sathler@camara.leg.br)
Doutor em Filosofia (Inteligncia Artificial) pela Universidade Federal de So Carlos.
Economista pela Universidade Federal de Minas Gerais (1995). Mestre em Comunicao pela Universidade Metodista de So Paulo (2005) e em Gerenciamento de Sistemas
de Informao pela PUC Campinas (2000). Foi chefe de gabinete da Reitoria (Unimep),
coordenador de curso de graduao (Unimep), vice-reitor acadmico (Izabela Hendrix);
diretor da Faculdade de Gesto e Negcios (Unimep); pr-reitor de graduao e educao continuada (Unimep) e pr-reitor de ps-graduao, pesquisa e extenso (Unimep).
Atualmente, est vinculado Coordenao de Ps-Graduao do Centro de Formao,
Treinamento e Aperfeioamento (Cefor) da Cmara dos Deputados.

(antonio.barros@camara.leg.br)
Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (1999), com ps-doutoramento na
rea de informao ambiental realizado na Universidade Fernando Pessoa (Portugal).
Docente e pesquisador do Programa de Mestrado em Poder Legislativo da Cmara dos
Deputados, vinculado linha de pesquisa Poltica Institucional do Poder Legislativo.
Coordenador do grupo de pesquisa Interatividade, visibilidade e transparncia: estratgias da Cmara dos Deputados para aperfeioamento da democracia.
Bruno Wilhelm Speck

(bws@usp.br)
Doutor em Cincia Poltica pela Albert-Ludwigs-Universitt Freiburg (1994), ps-doutorado no Instituto Max Planck para Direito Penal Comparativo em Freiburg (2000),
na Universidade Livre de Berlim (2002) e no Massachusetts Institute of Technology
(2013/2014). Possui graduao em Cincia Poltica pela Albert-Ludwigs-Universitt
Freiburg (1989). Atuou como assessor para a ONG Transparncia Brasil (2003-2004)
e Transparency International (2004-2010). Foi professor do Departamento de Cincia
Poltica da Universidade Estadual de Campinas (1995-2014). Desde fevereiro de 2014,
atua como professor no Departamento de Cincia Poltica da FFLCH da Universidade
de So Paulo (USP). Pesquisas e publicaes na rea de Cincia Poltica, com nfase
em sistemas partidrios, eleies, dinheiro na poltica, boa governana e corrupo,
instituies de controle.

(cristiane.bernardes@camara.leg.br)
Doutora em Cincia Poltica (2010) pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (Iesp)
da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (Uerj). Mestra em Comunicao e Informao (2004) pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Docente do
Mestrado Profissional em Poder Legislativo da Cmara dos Deputados. Pesquisadora
visitante no Centro de Estudos Legislativos da Escola de Poltica, Filosofia e Estudos Internacionais da Universidade de Hull, no Reino Unido (2013). Tem experincia na rea
de Comunicao e Poltica, principalmente nos seguintes temas: Legislativo e internet,
representao e participao poltica, internet e poltica no Brasil, relaes entre campo miditico e campo poltico, comunicao pblica, jornalismo popular.
Cristiano Ferri Faria

(cristiano.faria@camara.leg.br)
Doutor em Cincia Poltica e Sociologia pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Mestre em Polticas Pblicas pela Queen
Mary College da Universidade de Londres e pesquisador associado do Ash Center for
Democratic Governance and Innovation da Universidade de Harvard. Bacharel em Direito pela Universidade de Braslia. Ps-graduado em Consultoria Legislativa pela UnB
e em Direito pela Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do DF. Atualmente
coordenador do Laboratrio Hacker da Cmara dos Deputados e trabalha com projetos
de e-democracia, transparncia 2.0, qualidade legislativa e inteligncia legislativa.
297

(fabio.gomes@camara.leg.br)
Doutor em Cincia Poltica pela Uerj (2011). Consultor legislativo (rea de sade pblica) da Cmara dos Deputados (desde 2003) e professor no Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor) da Cmara dos Deputados no curso de Mestrado
em Poder Legislativo (desde 2013). Tem experincia na rea de sade coletiva e polticas pblicas de sade. Possui graduao em Medicina pela Universidade Federal de
Pernambuco (1987), mestrado em Sade Pblica pela Emory University (1991) e em
Poltica Social pela Universidade de Braslia (2007).

(joao.marciano@camara.leg.br)
Doutor em Cincia da Informao pela Universidade de Braslia (UnB). Bacharel e mestre em Cincia da Computao (UnB). Atualmente analista de informtica legislativa e professor do curso de Mestrado Profissional em Poder Legislativo da Cmara
dos Deputados. Atua nas reas de Cincia da Informao, Cincia da Computao,
Governana e Auditoria de Tecnologia da Informao, Inteligncia Artificial e redes
bayesianas. Alm disso, realiza estudos e tem publicaes nas reas de Cincia Poltica,
Estatstica e Mtodos e Instrumentos de avaliao educacional, social e psicolgica.

(malena.rodrigues@camara.leg.br)
Doutora em Cincia Poltica pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (Iesp) da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (Uerj) (2011). Mestra em Relaes Internacionais
e Teoria Poltica Contempornea pela Universidade de Westminster (Inglaterra, 2003)
e em Comunicao pela Universidade de Braslia (1997). Possui graduao em Comunicao Social: Jornalismo pela Universidade de Braslia (1994). analista legislativa
da Cmara dos Deputados, onde trabalha como jornalista e docente do Programa de
Mestrado em Poder Legislativo da Cmara dos Deputados, ligada linha de pesquisa
Poltica Institucional do Poder Legislativo. Tem experincia na rea de Cincia Poltica
e Jornalismo, atuando principalmente nos seguintes temas: democracia, mdia e poltica, participao e representao poltica.

(ricardo.martins@camara.leg.br)
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (2011). Possui
graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1974)
e mestrado em Educao pela Fundao Getlio Vargas RJ (1981). Atualmente consultor legislativo e professor do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
da Cmara dos Deputados. Tem experincia na rea de Educao, principalmente nos
seguintes temas: educao, avaliao de sistemas educacionais, financiamento da educao, legislao educacional e magistrio pblico. Sua rea de pesquisa, no campo
da Cincia Poltica, est voltada para o papel do Poder Legislativo na elaborao de
polticas pblicas.

(ricardo.braga@camara.leg.br)
Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (Iesp) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) (2011). Mestre pela UnB (2006). Professor no Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor) da Cmara dos
Deputados, em cursos relacionados rea de sua especializao. Trabalhou anteriormente no Poder Executivo como gestor governamental, especificamente nos Ministrios da Fazenda, Previdncia Social e Meio Ambiente. Na Cmara dos Deputados
exerceu tambm atividades de analista legislativo em lideranas partidrias. Suas reas
de interesse so estudos legislativos, poltica comparada e relaes poltica-economia,
com foco especial no Brasil Democrtico (perodo 1946-1964 e ps-1985). As palavras-chaves mais comuns em seus trabalhos so representao poltica, processo legislativo
e Cmara dos Deputados.
299
Srgio Soares Braga

(sssbraga@gmail.com)
Doutor em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas
(2008). Possui graduao em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas
(1989) e mestrado em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (1996).
Atualmente professor adjunto nvel IV da Universidade Federal do Paran. Tem experincia na rea de Cincia Poltica, tendo publicado trabalhos cientficos nas seguintes
reas: internet e poltica, elites, instituies e novas tecnologias, anlise de processos decisrios e comportamento legislativo. Coordenador de projetos financiados pelo
CNPq sobre o uso das novas tecnologias pelas elites parlamentares brasileiras e seus
impactos nos processos de representao poltica (2009-2014), e dos ST e GT na Anpocs
(ciberpoltica, ciberativismo e cibercultura) (2010-2014). Fez estgio p
s-doutoral no
Institute of Communication Studies da Universidade de Leeds (2013-2014).
Timothy J. Power
(timothy.power@lac.ox.ac.uk)
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Notre Dame em 1993; mestre em Estudos Interdisciplinares da Amrica Latina na Universidade da Flrida em 1986. Especialista em instituies polticas e presidencialismo na Amrica Latina, tendo sido
professor visitante na USP, na UFRGS e na UnB na ltima dcada. Foi presidente da
Brazilian Studies Association (Brasa) entre 2004 e 2006 e hoje tesoureiro da Latin
American Studies Association (Lasa). Atualmente diretor do Programa de Estudos
Brasileiros em Oxford (Latin American Centre, University of Oxford).
Cada grupo, aps sua formao, tem

prazo mnimo de trs meses e prazo
mximo de trs anos para a execuo
do projeto de pesquisa ou extenso.
Para isso, o Cefor oferece suporte
relativo a material bibliogrfico e atividades de divulgao e registro dos
resultados das pesquisas.
Os projetos apresentados tm como
diretrizes o diagnstico de dificuldades e a apresentao de solues para
questes relativas organizao e ao
funcionamento do Poder Legislativo;
a anlise, a sistematizao e o aprimoramento das prticas do Poder Legislativo; e a ampliao do conhecimento
produzido na Cmara dos Deputados.
relatos de
pesquisa
Esta edio da Srie Relatos de Pesquisa rene artigos sobre a atuao do Poder Legislativo brasileiro, com nfase para a Cmara
dos Deputados, a partir da vigncia da Constituio de 1988, a
Constituio Cidad. O livro, organizado em trs blocos temticos, apresenta reflexes sobre a rdua tarefa de construir uma
democracia em um pas continental.
O primeiro bloco traz um panorama da organizao do Legislativo nesta que a sexta experincia republicana nacional. Prope
compreender a lgica organizativa e funcional do Congresso no
contexto ps-1988 e discute o arranjo dos poderes do conhecido
presidencialismo de coalizo. O segundo bloco mostra como o
Parlamento tem buscado se comunicar e interagir com a sociedade, na perspectiva de assegurar direitos de participao poltica
como direitos de cidadania. O terceiro bloco uma reflexo sobre
como a formao do Legislativo, a partir do tema do financiamento de campanhas, afeta seu desempenho.
Abordam-se, portanto, importantes facetas do Parlamento, tais
como poder, instituio e organizao coletiva.
Legislativo Ps-1988
Reflexes e Perspectivas
Os grupos de pesquisa e extenso

(GPEs) do Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao,
Treinamento e Aperfeioamento da
Cmara dos Deputados (Cefor) tm
o objetivo de fortalecer e sistematizar os conhecimentos no campo do
Poder Legislativo.
Organizadores
Andr Sathler
Ricardo Braga
Deputados
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Cmara dos
relatos de
Braslia, 2015
A Srie Relatos de Pesquisa constitui

um mecanismo de comunicao da
plasticidade e dinamicidade do conhecimento, traduzidas nas diferentes formas de perceber o Legislativo.
Apresenta e delimita novos espaos
do Parlamento, promovendo a construo de novos olhares e a ressignificao de perspectivas, apontando
para o caminho da construo permanente de saberes sobre o Legislativo.
Essa postura implica, pela natureza
mesma do conhecer, a permanente
construo do prprio Parlamento e,
em consequncia, a constatao espantosa de que constantemente estamos estudando um parlamento novo.
Esse conhecimento, gerado a partir
dos grupos de pesquisa do Programa
de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados, de
certa forma, tambm um conhecimento novo; tanto que uma das concluses apresentadas pelos integrantes de um desses grupos exatamente
a de que o Poder Legislativo constitui
um territrio a ser cartografado, em
termos de pesquisa e sistematizao
de conhecimentos legislativos.
pesquisa
13/05/2015 12:14:10

Legislativo Pós 1988

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Mesa da Cmara dos Deputados

CMARA DOS DEPUTADOS

ISBN 978-85-402-0303-7 (PDF)

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mente no se podia esperar que os presidentes governassem bem dada essa

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democrtico ps-1985.7 Amorim Neto mostrou que os presidentes brasileiros

terconectados, concernentes a como gerenciar sua coalizo. Um o tamanho:

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superviso do Executivo pelo Legislativo tambm contingente em relao

Presidencialismo de coalizo como

que tinham identificado mecanismos que tornavam o ato de governar um

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uma das vantagens representacionais do modelo presidencialista (SHUGART;

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AMES, Barry. Os entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. FGV,

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AVRITZER, Leonardo; ANASTASIA, Ftima (ed.) Reforma poltica no

Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas

LAAKSO, Markku; TAAGEPERA, Rein. Effective number of parties: a measure

MARTORELLI HERNNDEZ, Maria Paola. Beyond deadlock?: legislative

Comparative Political Studies, v. 37, p. 781-815, 2004.

Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas

______. The executive toolbox: building legislative support in a multiparty

debate. In: KINGSTONE, Peter R.; POWER, Timothy J. (ed.). Democratic

SOARES, Glaucio, RENN, Lucio (ed.). Reforma poltica: lies da histria

Um dilema em perspectiva: leituras e

Criao humana, como tudo o mais

Legislativo Ps-1988: Reflexes e Perspectivas

emocrticos com suas ordens constitucionais especficas. No presente, vid

A partir daqui, todas as citaes de Abranches referem-se Abranches (1988).