ANMP - Controle Externo Da Atividade Policial - 2016

Coordenadores
Daniel de Resende Salgado

Deltan Martinazzo Dallagnol
Monique Cheker
Belo Horizonte
2016
Copyright 2016 Editora Del Rey Ltda.

Nenhuma parte deste livro poder ser reproduzida, sejam quais forem
os meios empregados, sem a permisso, por escrito, da Editora.
Impresso no Brasil | Printed in Brazil
A849c Associao Nacional dos Procuradores da Repblica
Controle externo da atividade policial. / Associao Nacional dos
Procuradores da Repblica. Coordenadores: Daniel de Resende Salgado, Deltan Martinazzo Dallagnol, Monique Cheker. Belo Horizonte:
Del Rey, 2016.
617 p.
ISBN: 978-85-384-0473-6
1. Polcia, controle, Brasil. 2. Controle externo Brasil. I. Salgado,
Daniel de Resende (Coord). II. Dallagnol, Deltan Martinazzo (Coord).
3. Cheker, Monique (Coord). I. Ttulo.

CDU: 347.963(81)
Editor: Arnaldo Oliveira

Editor Adjunto: Ricardo A. Malheiros Fiuza
Editora Assistente: Waneska Diniz
Coordenao Editorial: Wendell Campos Borges
Comit Editorial: Zani Cajueiro Tobias de Souza
Capa: Pedro Lino
Projeto grfico: Jlio Csar Amrico Leito
Diagramao: Eduardo Franco Dias
Reviso: Rochelle Quito
EDITORA DEL REY LTDA.
www.livrariadelrey.com.br
Editora / MG
Rua dos Goitacazes, 71 Sala 709-C Centro
Belo Horizonte MG CEP30190-050
Tel: (31) 3284-5845
editora@delreyonline.com.br
APRESENTAO
O controle externo da atividade policial foi objeto de preocupao
do constituinte brasileiro, que definiu a atividade como funo institucional do Ministrio Pblico e legou ao legislador infraconstitucional
a regulamentao do tema. ALei Complementar n.75/1993, que dispe sobre as atribuies do MPU, adentrou tal seara, estabelecendo
as premissas para o exerccio da funo institucional em seu art.3 e
dando continuidade incurso no tema no Captulo III, desta feita com
maior detalhamento de medidas especficas, judiciais e extrajudiciais,
para concretizao do controle. Oinstrumental trazido pela norma
em tela , por fora do art.80 da Lei n.8.625/1993 Lei Orgnica
Nacional do Ministrio Pblico, aplicvel de forma subsidiria aos
demais ramos do MP.
Na busca por equalizar o exerccio da atividade e por integrar as
funes do MP e da polcia voltadas persecuo penal e ao interesse pblico, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico editou a
Resoluo n.20/2007, em que traa diretrizes e detalha formas de
controle. Todavia, a reconhecida ausncia de hierarquia funcional
entre controlador e controlado Ministrio Pblico e foras policiais
bem como as lutas corporativistas inerentes ao tema acabaram por
suscitar posies distintas entre os stakeholders.
A toda evidncia, o mnus institucional do controle externo abarca
no somente questes afetas regularidade da investigao criminal
mas tambm a proteo de direitos fundamentais eventualmente maculados pelo prprio Estado em sua atuao coercitiva. Nesse contexto, a
Associao Nacional dos Procuradores da Repblica publica este livro,
organizado em dois volumes, com o objetivo de lanar luzes sobre
matria to cara ao MP e sociedade. Osartigos, em total de dezesseis,
se dividem em quatro ttulos, a saber: contornos do controle externo
no Brasil, desafios do controle externo, controle externo das violaes
a direitos humanos e controle externo e perspectivas para o futuro.
Agradecemos aos coordenadores e autores da obra e desejamos

que a profundidade dos artigos induza o leitor reflexo, culminando na certeza da necessidade de que o controle externo da atividade
policial seja, acima de tudo, uma garantia dos direitos fundamentais
e da plena democracia.
Zani Cajueiro Tobias de Souza
Diretora Cultural da ANPR
SUMRIO
Apresentao 4
1. CONTORNOS DO CONTROLE EXTERNO NO BRASIL 8
O MPF e o controle externo da atividade policial federal:
aspectos estruturais 9
Mario Luiz Bonsaglia
O controle e seus agentes 22
Monique Cheker
O controle constitucional pelo Ministrio Pblico e o controle externo da
atividade policial: fundamentos e natureza jurdica, necessidade, objetivo,
extenso, exerccio e clusulas ptreas 84
Roberto Antonio Dassi Diana
Modalidades e extenso do controle externo 122
Enrico Rodrigues de Freitas
O regime brasileiro de controle da atividade policial no quadro do
direito comparado 156
Luciano Rolim
A polcia judiciria e a sua relao com o Ministrio Pblico 187
Andr Estima de Souza Leite
Breves consideraes sobre a histria da polcia no Brasil 222
Galtinio da Cruz Paulino
2. DESAFIOS DO CONTROLE EXTERNO 240

O controle externo, a seletividade e a (in)eficincia da
investigao criminal 241
O controle externo e o trabalho de Inteligncia Policial 274
Marco Jos Gomes Corra e Marcio Schusterschitz da Silva Arajo
3. CONTROLE EXTERNO DAS VIOLAES A DIREITOS HUMANOS .. 291
Corrupo policial 292
Direito de reunio, deveres de proteo e controle externo da atividade
policial pelo Ministrio Pblico 434
Gilton Batista Brito
Violncia policial: estratgias de controle pelo Ministrio Pblico 462
Thiago Andr Pierobom de vila
A investigao patrimonial como ferramenta para preveno, deteco e
combate corrupo policial 500
Lucas de Morais Gualtieri
4. CONTROLE EXTERNO E PERSPECTIVAS PARA O FUTURO 534
Testes de integridade: o combate corrupo policial luz dos deveres de
proteo do Estado 535
Renata Maia da Silva
Termo Circunstanciado de Ocorrncia: legalidade e
constitucionalidade de sua lavratura pela Polcia Militar e
pela Polcia Rodoviria Federal 563
Alexandre Moreira Tavares dos Santos
Sistemas policiais e o ciclo completo de polcia 594
Henrique Gentil Oliveira
CONTORNOS DO CONTROLE
EXTERNO NO BRASIL
O MPF E O CONTROLE EXTERNO

DA ATIVIDADE POLICIAL FEDERAL:
ASPECTOS ESTRUTURAIS
Mario Luiz Bonsaglia1
1. Introduo
2. Regulamentao do controle externo da atividade policial federal
3. Abrangncia do controle externo da atividade policial federal quanto
s instituies fiscalizadas
4. Controle externo da atividade policial e improbidade administrativa
5. O art. 129, inciso VII, da CF e os desafios postos ao MPF no relacionamento institucional com a polcia
6. Concluso
1. INTRODUO
Pode-se dizer que o constituinte de 1987-1988 reinventou o Ministrio Pblico, redimensionando-o de modo a conferir-lhe um papel
bastante significativo no sistema de freios e contrapesos entre os Poderes, cujo adequado balanceamento condio sine qua non para a
preservao do Estado Democrtico de Direito. AConstituio definiu
o Ministrio Pblico como uma instituio permanente, essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis (art.127, caput). Tambm conferiu-lhe autonomia
funcional, administrativa e financeira (2 e seguintes do mesmo
art.127), ficando concedidas a seus membros as mesmas garantais
estipuladas em favor dos magistrados, destacando-se a vitaliciedade
e inamovibilidade. Tudo somado, pretendeu o constituinte garantir
Subprocurador-Geral da Repblica; coordenador da 7 Cmara de Coordenao e
Reviso do MPF Controle Externo da Atividade Policial e Sistema Prisional (20142016 e 2016- ) Conselheiro do Conselho Superior do MPF (2014-2016; 2016- );
Ex-Conselheiro do Conselho Nacional do Ministrio Pblico CNMP (2009-2011
e 2011-2013); ex-presidente da Comisso do Sistema Prisional, Controle Externo da
Atividade Policial e Segurana Pblica do CNMP (2010-2013); Doutor em Direito
pela Universidade de So Paulo (USP).
sumrio geral
10
de modo mais pleno a autonomia da instituio e a independncia

funcional de seus membros.
Exercendo tradicionalmente a titularidade da ao penal e, desde
a Lei n. 7.347/1985, passando a desempenhar tambm relevante papel
na tutela dos direitos difusos e coletivos, o Ministrio Pblico no
s teve aladas tais funes ao plano constitucional, como foram-lhe
tambm outorgadas, pelo constituinte originrio, outras relevantes
funes, e tambm importantes instrumentos de atuao:
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:

I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia;
III promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo
do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos;
IV promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para
fins de interveno da Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta
Constituio;
V defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas;
VI expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua
competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los,
na forma da lei complementar respectiva;
VII exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei
complementar mencionada no artigo anterior;
VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes
processuais;
IX exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial
e a consultoria jurdica de entidades pblicas.
Como se v, alm de ter sido conferida instituio a titularidade

privativa da ao penal, foi dotada tambm de instrumentos para a
realizao de investigaes no campo da tutela coletiva dos interesses
difusos e coletivos assim como na seara criminal, poder investigatrio,
esse sacramentado pelo Supremo Tribunal Federal, por ocasio do
julgamento do Recurso Extraordinrio n. 593.727, com repercusso
geral, concludo em 14 de maio de 2015.
nesse contexto que foi o Ministrio Pblico incumbido de realizar o controle externo da atividade policial, na forma da lei complesumrio do artigo
sumrio geral
11
mentar cuja iniciativa foi facultada ao Procurador-Geral da Repblica,

tratando-se tal funo institucional como uma das mais significativas inovaes trazidas pela nova Constituio no que diz respeito ao
Ministrio Pblico.
A atividade policial, por sua proximidade com o cidado, e pelo
uso autorizado da fora, est mais sujeita ocorrncia de abusos, cujo
controle mostra-se consequentemente mais complexo e desafiador.
Apolcia, destacou Roberto Antonio Dassi Diana, um brao armado
do Estado.2 Foi ntida, assim, a inteno do constituinte de estabelecer
freios e contrapesos atividade policial, fonte de muitos arbtrios e
abusos ao longo de nossa histria, sem prejuzo da importncia que a
polcia inegavelmente tem no mbito do sistema de justia criminal,
devendo atuar em necessria parceria com o Ministrio Pblico.
A escolha pelo constituinte do Ministrio Pblico para o desempenho dessa funo de controle externo da atividade policial levou
em conta o perfil constitucional do rgo, cuidando-se de instituio
independente e autnoma, sendo ademais o Ministrio Pblico titular
privativo da ao penal pblica, e, por consequncia, o destinatrio
final dos elementos informativos colhidos pela investigao policial, sem prejuzo de seu prprio poder investigatrio, que poder ser
exercido especialmente em casos em que haja suspeita de policiais
envolvidos em atividades ilcitas.
2. REGULAMENTAO DO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL FEDERAL
Segundo a previso constitucional, o controle externo seria regrado nos termos da lei complementar do Ministrio Pblico da Unio,
que se consubstanciou na Lei Complementar n. 75/1993. ALei n.
8.625/1993, que estabeleceu normas gerais para a organizao do
Ministrio Pblico dos Estados, no disps sobre a matria, mas contemplou dispositivo genrico, em seu art.80, estatuindo que seriam
aplicveis aos Ministrios Pblicos dos Estados, subsidiariamente, as
normas da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio.
2
DIANA, Roberto Antonio Dassi. Ocontrole constitucional pelo Ministrio Pblico

e o controle externo da atividade policial. In:Controle externo da atividade policial
pelo Ministrio Pblico. Salvador: JusPodivm, 2013, p.88.
sumrio do artigo
sumrio geral
12
A LC n. 75/1993 tratou especificamente do controle externo da

atividade policial em seus artigos 3, 9 e 10, nos seguintes termos:
Art.3 O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da

atividade policial tendo em vista:
a) o respeito aos fundamentos do Estado Democrtico de Direito, aos
objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, aos princpios informadores das relaes internacionais, bem como aos direitos
assegurados na Constituio Federal e na lei;
b) a preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do
patrimnio pblico;
c) a preveno e a correo de ilegalidade ou de abuso de poder;
d) a indisponibilidade da persecuo penal;
e) a competncia dos rgos incumbidos da segurana pblica.
CAPTULO III
Do Controle Externo da Atividade Policial
Art.9 O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da
atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo:
I ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;
II ter acesso a quaisquer documentos relativos atividade-fim policial;
III representar autoridade competente pela adoo de providncias
para sanar a omisso indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade
ou abuso de poder;
IV requisitar autoridade competente para instaurao de inqurito
policial sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade
policial;
V promover a ao penal por abuso de poder.
Art.10. Apriso de qualquer pessoa, por parte de autoridade federal ou
do Distrito Federal e Territrios, dever ser comunicada imediatamente ao
Ministrio Pblico competente, com indicao do lugar onde se encontra
o preso e cpia dos documentos comprobatrios da legalidade da priso.
No mbito do Ministrio Pblico Federal, o controle externo da

atividade policial foi primeiramente regulamentado pela Resoluo
n. 32/1997, que assim estipulava:
Art.1 dever do membro do Ministrio Pblico Federal, com atuao

em ofcio com atribuies em matria criminal, em 1 grau, realizar
inspees bimestrais ordinrias e, quando necessrio, extraordinrias em
estabelecimento policial ou prisional; neste ltimo, quando se encontre
presa pessoa sujeita jurisdio federal.
A Resoluo n. 32/1997 viria a ser substituda pela Resoluo

n.88/2006, que passou a regrar de modo mais detalhado o exerccio
de referida funo institucional. Asinspees nos estabelecimentos
policiais ou prisionais passariam a ser semestrais (art.4, I); foi desumrio do artigo
sumrio geral
13
terminada a instituio, em cada unidade, de um grupo de membros

designados para atuar no controle externo:
Art.5As atribuies relativas ao controle externo da atividade policial
so exercidas, em cada Unidade da Federao, por um Grupo de Procuradores da Repblica, designado pelo prazo de dois anos, por proposta
da respectiva Procuradoria da Repblica, por ato do Procurador-Geral
da Repblica, e que atua sem prejuzo de suas funes.
A Resoluo n 99/2009 faria algumas alteraes na Resoluo n. 88/

2006, dentre elas o estabelecimento da periodicidade semestral das inspees ordinrias em estabelecimentos policiais ou prisionais(art.4,I).
Na sequncia cronolgica de normas relevantes para o exerccio
do controle externo da atividade policial, pelo Ministrio Pblico Federal, cabe aqui inserir meno Resoluo n. 20/2007, do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico, a qual disciplina tais atividades de
controle externo no mbito de todo o Ministrio Pblico brasileiro.
A Resoluo n. 20/2007 do CNMP introduziu a diferenciao,
muito relevante, entre controle difuso e controle concentrado:
Art.3 O controle externo da atividade policial ser exercido:
I na forma de controle difuso, por todos os membros do Ministrio
Pblico com atribuio criminal, quando do exame dos procedimentos
que lhes forem atribudos;
II em sede de controle concentrado, atravs de membros com atribuies especficas para o controle externo da atividade policial, conforme
disciplinado no mbito de cada Ministrio Pblico.
Retornando ao exame das normas especficas do Ministrio Pblico Federal, temos que a Resoluo n. 99/2009 seria revogada pela
Resoluo n. 127/2012, j amoldada citada Resoluo do CNMP.
Entre outras inovaes, a Resoluo n. 127/2012 cunhou a expresso GCEAP Grupo de Controle Externo da Atividade Policial
para designar o grupo de Procuradores da Repblica existente em
cada unidade do MPF (Procuradorias da Repblica nos Estados e no
Distrito Federal), os quais atuariam sem prejuzo de suas funes de
origem; vale dizer, com acmulo de atribuies.
Um importante aperfeioamento da Resoluo n. 127/2012 foi a
concentrao nos membros oficiantes no controle externo concentrado
da atribuio para a promoo da apurao de atos de improbidade
praticados por policiais:
Art.4 [...]
3Decorrendo do exerccio de controle externo repercusso do fato na
rea cvel, incumbe aos membros responsveis, na forma do artigo 5
sumrio do artigo
sumrio geral
14
dessa Resoluo, adotar as medidas judiciais ou extrajudiciais cabveis,

podendo instaurar inqurito civil pblico, ajuizar ao civil pblica e ou
ao por improbidade administrativa.
As diversas resolues at aqui mencionadas incluam o controle

externo da atividade policial no mbito da 2 Cmara de Coordenao
e Reviso, ento a nica Cmara Criminal do Ministrio Pblico Federal. Curiosamente, isso importava em incluir no rol de atribuies
da mencionada Cmara Criminal os feitos cveis, inclusive de improbidade, relativos ao controle externo da atividade policial.
Em abril de 2014, por meio da Resoluo n. 148, que alterou a
Resoluo n. 20/1996, a qual dispe sobre a organizao temtica das
Cmaras de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal,
entre outras inovaes, criou-se a 7 Cmara de Coordenao e Reviso Controle Externo da Atividade Policial e Sistema Prisional,
qual incumbe atuar nos feitos cveis e criminais relativos ao controle
externo da atividade policial e aos estabelecimentos penais. Acriao
dessa Cmara especializada vinha sendo cogitada havia j muito tempo no mbito do MPF. Anecessidade de um olhar especfico sobre o
controle externo da atividade policial fora j atestada pela prpria 2
Cmara de Coordenao e Reviso, que criara um Grupo de Trabalho
permanente voltado para essa temtica.
Em consonncia com a criao da 7 Cmara, foi feita uma adequao da Resoluo n. 127/2012. Com efeito, a Resoluo n. 162/2016,
que entrou em vigor em 15 de junho de 2016, extinguiu os GCEAPs,
estabelecendo, em seu lugar, os ofcios vinculados 7 Cmara (controle externo e sistema prisional), do mesmo modo que existem os ofcios vinculados s demais Cmaras. Com isso, a atuao no exerccio
de to relevante funo institucional do Ministrio Pblico (prevista
expressamente na prpria Constituio Federal e na Lei Complementar
n. 75/1993), passa a se dar dentro de uma perspectiva de distribuio
mais equitativa de servio nas unidades. Sem embargo, permanece,
no mbito de cada Estado, a figura do coordenador da funo de controle externo da atividade policial, ao qual cabe a tarefa de coordenar
sobretudo as atividades de inspeo nas dependncias policiais no
mbito de toda a circunscrio estadual (ou distrital).
Um outro aspecto relevante da inovao introduzida pela Resoluo
n. 162/2016 a maior capilaridade da atuao do MPF na rea do controle externo da atividade policial. Com efeito, na sistemtica anterior,
sumrio do artigo
sumrio geral
15
o GCEAP tinha de atender s inspees de unidades policiais em todo

o Estado, onerando excessivamente um nmero restrito de membros e
obrigando a deslocamentos, com nus para a instituio. Nonovo modelo, em todas as unidades e subunidades (Procuradoria da Repblica
nos Municpios) do MPF haver ao menos um ofcio especializado
(ainda que no exclusivo) no controle externo da atividade policial.
Embora algumas unidades de maior porte comportem ofcios exclusivos, tem predominado na instituio o entendimento de que tal
levaria a uma indesejvel personalizao nessa atuao, alm do que
tornaria muito onerosa para esse membro singular a realizao de
inspeo em um nmero significativo de unidades policiais, o que se
verifica particularmente nas grandes capitais.
A Resoluo n. 162/2016, meramente repercutindo a Resoluo
n. 148/2014, que justamente instituiu a 7 CCR, acarretou para as
unidades do MPF a necessidade de uma readequao de seus ofcios,
esforo este ainda em curso.
3. ABRANGNCIA DO CONTROLE EXTERNO DAATIVIDADE
POLICIAL FEDERAL QUANTO S INSTITUIES FISCALIZADAS
No exerccio da funo institucional prevista o art.129, inciso

VII, da Constituio Federal, o Ministrio Pblico Federal se atm,
naturalmente, e desde logo, aos rgos policiais federais a que alude
o art.144, incisosI e II, da Constituio Federal, ou seja, Polcia
Federal e Polcia Rodoviria Federal.
Considerando-se, todavia, o carter genrico da previso contida no art.129, inciso VII, da mesma carta constitucional (controle
externo da atividade policial), tem-se, em consonncia, alis, com
o disposto no art.1 da Resoluo n. 20 do CNMP, que tal controle
alcana tambm as polcias do Legislativo da Unio, que se encontram
contempladas no art.51, IV, e art.52, XIII, da CF.
A Fora Nacional, criada por meio do Decreto n. 5.289/2004, o
qual se reporta aos arts.144, caput, e 241, ambos da CF, encontra-se
igualmente sujeita ao controle externo por parte do Ministrio Pblico
Federal. Dese notar que seu contingente, integrado por servidores
das policiais federais e, principalmente, dos rgos estaduais de segurana pblica, encontra-se sob o comando do Ministrio da Justisumrio do artigo
sumrio geral
16
a, podendo ser empregado em qualquer parte do territrio nacional.

Evidentemente, ilcitos praticados por seus membros afetam servio
pblico da Unio.
Tambm as Foras Armadas, em determinadas condies, encontram-se sujeitas ao controle externo do Ministrio Pblico Federal,
sem prejuzo da atuao do Ministrio Pblico Militar para a apurao
dos crimes militares e para o controle externo da atividade policial
judiciria militar. Com efeito, de se levar em conta que, em determinadas situaes, as Foras Armadas exercem parcela de poder de
polcia, relacionada com a segurana pblica e persecuo criminal.
o que ocorre por ocasio de seu emprego na garantia da lei e da
ordem (art.15 da Lei Complementar n. 97/99) e, tambm, quando
por meio de aes preventivas e repressivas, na faixa de fronteira
terrestre, no mar e nas guas interiores, independentemente da posse,
da propriedade, da finalidade ou de qualquer gravame que sobre ela
recaia, contra delitos transfronteirios e ambientais (art.16-A da
mesma Lei Complementar).
O tema ora debatido foi destaque em artigo jurdico publicado no
portal jus militares, na internet, no qual o autor faz relevante reflexo sobre o exerccio do Controle da Atividade Policial das Foras Armadas:
Considerando que a atividade exercida pelas Foras Armadas prescrita
na LC97/99 possui carter militar e policial, e sendo tambm de carter
federal, cabe ao Ministrio Pblico Federal (MPF) exercer o controle da atividade policial das Foras Armadas em misses elencadas na
LC97/99, j que cabe tambm ao MPF a fiscalizao da execuo das
penas de processos da Justia Federal e da Justia Eleitoral, bem como
a tarefa de guardio dos direitos constitucionais do cidado.
Ao Ministrio Pblico Militar (MPM) cabe exercer o controle da atividade de polcia judiciria militar no mbito das Foras Armadas, seja
nas misses tipicamente militares ou nas misses de carter policial,
elencadas na LC97/99, desde que resultem de crime militar (CPM).
Jaos Ministrios Pblicos dos Estados (MPE) cabe exercer o controle
da atividade policial das Polcias Civis e Militares dos Estados, tanto
da atividade policial ostensiva ou da atividade de polcia judiciria civil
e militar. Por se tratar de um ramo que atua junto ao DF, ao Ministrio
Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT) fica a responsabilidade de controlar a atividade policial das Polcias Civil e Militar do DF.3
FREUA, Murillo Salles. Ocontrole externo da atividade policial pelo Ministrio

Pblico e o poder de polcia das Foras Armadas. 20 set. 2012. Disponvel em:
<http://www.jusmilitaris.com.br>. Acesso em: 11 fev. 2015.
sumrio do artigo
sumrio geral
17
Cabe ademais lembrar que, a teor da Smula n. 172 do Superior

Tribunal de Justia, Compete Justia Comum processar e julgar militar por crime de abuso de autoridade, ainda que praticado em servio.
Por fim, de se considerar que, sem prejuzo das atribuies dos
Ministrios Pblicos locais, em determinadas situaes o controle
externo pelo Ministrio Pblico Federal, especialmente sob a tica
do manejo da ao penal, pode se estender a condutas praticadas
por policiais estaduais, conforme o Enunciado n. 3 da 7 Cmara de
Coordenao e Reviso, que assim se encontra redigido:
Enunciado n 3: O Ministrio Pblico Federal possui atribuio para
apurar irregularidades na atuao de policiais estaduais quando delas
resultar prejuzo direto para a persecuo penal federal, conforme identificado em sede de controle difuso.
Em sentido anlogo, de ser tambm lembrado outro enunciado

da mesma Cmara:
Enunciado n 2: O Ministrio Pblico Federal possui atribuio para a

persecuo de crime de tortura ou de maus tratos contra preso disposio da Justia Federal, ainda que esteja recolhido em estabelecimento
prisional estadual e tenha o delito sido praticado por agente estadual
(art.109, IV, CF).
4. CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Digno de nota, o controle externo da atividade policial pode envolver no s providncias de natureza administrativa e criminal
por parte do membro do Ministrio Pblico Federal como, tambm,
possvel instaurao de ao civil pblica ou ao por improbidade
administrativa, quando a irregularidade apurada tiver repercusso
na rea cvel ou incidir na esfera da Lei n. 8.429/1992 (art.4, 3,
c/c art.1, inciso VIII, todos da Resoluo n. 127/2012 do CSMPF).
Bem a propsito, incumbe 7 CCR, a teor da j citada Resoluo
n. 148/2014 do CSMPF, atuar nos feitos cveis e criminais relativos
ao controle externo da atividade policial e aos estabelecimentos penais. Significativamente, alis, a maioria dos procedimentos referentes atividade de controle externo da atividade policial que tramitam
no MPF tem natureza cvel.
Por fora do Princpio da Especialidade, e de modo a conferir
maior eficcia ao exerccio da funo institucional de Controle Externo
sumrio do artigo
sumrio geral
18
da Atividade Policial, incumbe 7 CCR, e aos ofcios a ela vinculados, a atuao nos casos relacionados aos diversos tipos de ilcitos
praticados por policiais no exerccio de suas funes ou a pretexto de
exerc-las, inclusive corrupo e improbidade.
Tal entendimento vem ao encontro da doutrina institucional sobre
o tema. Nesse sentido que transcrevemos:
Esta questo da atribuio dos membros dos Grupos de Atuao para

atuao no mbito cvel e de improbidade perpassa primeira pela considerao de que embora se esteja exercendo uma atribuio de controle
diretamente sobre a atividade policial, simbologicamente referida investigao criminal, h que se ter em mente que quando se aprecia esta
atividade do ponto de vista da garantia dos direitos fundamentais e de
respeito aos direitos humanos, ou ainda no plano de anlise da eficincia,
no se encontra nenhuma relao direta com fatos criminais, mas de uma
atuao do Ministrio Pblico de defesa dos direitos do cidado e de
defesa da probidade e eficincia da administrao pblica.
Considerando a necessidade de uma atuao de controle externo com o
emprego da racionalidade na soluo dos problemas detectados, no parece razovel limitar a atuao do Grupo a condio de mero representante
acerca dos fatos apurados aos demais membros do Ministrio Pblico.
E se tem aqui um aspecto de uniformidade de atuao e de relevncia
das questes abordadas pela tica do controle externo. Muitas vezes,
fatos que podem parecer de menor importncia para membros que esto
atuando em ofcios especializados de improbidade administrativa, em
procedimentos que se referem frequentemente a desvios de milhes de
reais, se mostram significativos no mbito do controle da probidade e da
finalidade da atividade policial e servem para interferir em uma cultura
de impunidade e ausncia de controle dos atos policiais4.
Nesse sentido, j se encontra sedimentado o entendimento do Conselho Institucional do Ministrio Pblico Federal, conforme leading
case representado por deliberao produzida na 3 Sesso Ordinria
de 2015, realizada em 8 de abril de 2015, oportunidade em que, em
caso envolvendo delito de concusso, unanimidade de votos, foi
firmada a atribuio do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial e da 7 CCR:
INQURITO POLICIAL. POSSVEL CRIME DE CONCUSSO

ATRIBUDO A DELEGADO DA POLCIA FEDERAL. CONFLITO
FREITAS, Enrico Rodrigues de. Modalidades e extenso do controle externo. In:

SALGADO, Daniel de Resende; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo; CHEKER,
Monique. Controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico. Salvador:
JusPodivm, 2013, p. 127.
sumrio do artigo
sumrio geral
19
NEGATIVO DE ATRIBUIO. OFCIO DE ATRIBUIO DA7CCR

(CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL), POR ESPECIFICIDADE.
1. Deve prevalecer a atribuio mais especfica dos Grupos de Controle
Externo da Atividade Policial (7 CCR) sobre a atribuio mais genrica
dos Grupos de Combate Corrupo (5 CCR).
2. Considerando trata-se de possvel crime de concusso atribudo a
delegado da polcia federal, voto pela declarao da competncia dos
Grupos de Controle Externo da Atividade Policial (7 CCR). (Procedimento n SR/DPF/MG-INQ-02080/2010, Relator Conselheiro Nvio de
Freitas Silva Filho, votao unnime.)
Nesse mesmo sentido, o Enunciado n. 36 da 5 Cmara de Coordenao e Reviso, editado na Reunio n. 911, de 17 de maio de
2016, reza que
O controle revisional das promoes de arquivamento de procedimentos

administrativos investigatrios de crimes funcionais e atos de improbidade, quando imputados a agente pblico no exerccio da atividade policial,
no se insere na esfera de competncia da 5 CCR/MPF.
5. OART.129, INCISO VII, DA CF E OS DESAFIOS POSTOS

AO MPF NO RELACIONAMENTO INSTITUCIONAL COM
A POLCIA
Nas ordens constitucionais anteriores, o Ministrio Pblico, no

desempenho de seu tradicional papel na persecuo penal, via de
regra, tinha no inqurito policial elemento imprescindvel para o desencadeamento da persecuo penal.
Com a nova Constituio, como vimos, o Ministrio Pblico foi
alado a um patamar inteiramente novo, com responsabilidades bastante aumentadas e com poderes ampliados, inclusive o de conduzir
investigaes prprias, mediante procedimentos administrativos de
sua competncia. Alm disso, o constituinte conferiu-lhe o sensvel
mnus de exercer o controle externo da atividade policial.
A relao do Ministrio Pblico com a polcia sofreu assim drsticas mudanas, sem que tenha havido at o momento uma completa
e desejvel acomodao, no sendo rara a ocorrncia de atritos institucionais, inclusive com relao ao alcance do controle externo.
Evidentemente, o interesse da sociedade vai no sentido de que as
instituies pblicas funcionem harmoniosamente, mormente num
sumrio do artigo
sumrio geral
20
campo to sensvel quanto o da segurana pblica e da garantia dos

direitos fundamentais.
Neste passo, convm sublinhar que o exerccio do controle externo
sobre a atividade policial no deve significar a existncia de um antagonismo entre ambas as instituies. polcia cumpre desempenhar o
relevante papel de preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio (art.144, caput, da CF). Instituio armada que , sujeita-se, por uma deciso do constituinte, ao controle
externo pelo Ministrio Pblico.
Tal controle no tem natureza exclusivamente repressiva e coibidora de abusos, tambm estando voltada preveno de irregularidades.
Alm disso, almeja a preservao da ordem pblica, da incolumidade
das pessoas e do patrimnio pblico (art.3 da LC n. 75/1993) e
tem como objetivo manter a regularidade e a adequao dos procedimentos empregados na execuo da atividade policial, bem como a
integrao das funes do Ministrio Pblico e das Polcias, voltada
para a persecuo penal e o interesse pblico (art.2 da Resoluo
n. 20 do CNMP).
Como titular privativo da ao penal pblica e destinatrio dos
subsdios trazidos pelas investigaes policiais, com vistas formao
da opinio delicti, compreensvel o interesse do Ministrio Pblico
por uma atuao eficiente e isenta de eivas por parte da polcia.
Uma atuao eficiente e respeitosa para com os valores constitucionais o que atende ao interesse social no campo da investigao
criminal, devendo orientar a atuao das duas instituies e inspirar
um profcuo relacionamento entre as duas instituies.
6. CONCLUSO
Considerando-se o conjunto das instituies voltadas segurana

pblica existente em nosso pas, h certamente muito que se evoluir
no mbito do controle externo da atividade policial e isso, naturalmente, vale para o que diz respeito ao Ministrio Pblico Federal.
Htambm que se cuidar para que no haja nenhum retrocesso. Nesse
sentido, causam preocupao e devem ser atentamente acompanhadas
pela sociedade propostas legislativas em tramitao que conferem
polcia uma autonomia e independncia incompatveis com sua
sumrio do artigo
sumrio geral
21
condio de brao armado do Estado e de rgo situado no campo

da segurana pblica (e no, propriamente, no campo das funes
essenciais Justia, que so instituio de carter jurdico, o que no
o caso da polcia). OEstado Democrtico de Direito somente se
mantm se os poderes armados estiverem plenamente submetidos aos
poderes civis o que ensina a histria recente do pas. Amanuteno do sistema de freios e contrapesos desenhado pelo constituinte
de 1988, mostra-se fundamental para a preservao das liberdades e
dos direitos fundamentais.
A desejvel relao harmnica entre os rgos do Ministrio Pblico e da polcia, com vistas ao interesse da persecuo criminal, deve
sempre ser buscada e ser sempre possvel mediante a observncia
estrita dos cnones constitucionais e legais pertinentes.
sumrio do artigo
sumrio geral
O CONTROLE E SEUS AGENTES

Monique Cheker1
1. Consideraes iniciais
2. Aideologia de controle
3. Ocontrole na Constituio brasileira de 1988
4. Aatividade policial relevncia e controle
5. Espcies de controle
6. Algumas instituies e rgos de controle
6.1 Ombudsman
6.2 OMinistrio Pblico e o controle sobre os atos da Administrao
Pblica
6.2.1 O controle externo da atividade policial como subespcie
do controle sobre a Administrao Pblica
6.2.2 Controle decorrente do vnculo com a atividade de investigao
6.2.3 O controle externo da atividade policial como tutela preventiva de direitos difusos e coletivos
7. OTribunal de Contas
7.1 Generalidades
7.2 Atuao
8. Ocontrole interno: a Controladoria-Geral da Unio e Secretarias
9. AsOuvidorias e Corregedorias de polcia
10. Panorama dos rgos de controle
11. Concluso
Referncias bibliogrficas
1. CONSIDERAES INICIAIS
Todo vocbulo tem um determinado conceito, como significado

semntico e axiolgico. Defato, se assim no fosse, nada justificaria
Procuradora da Repblica em Angra dos Reis/RJ, integrante do Grupo de Controle
Externo no Estado do Rio de Janeiro (Gceap/RJ) (2012-2015), atual coordenadora do
Grupo de Trabalho da 7 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico
Federal sobre Investigaes Policiais No Comunicadas (2015); ex-coordenadora do
Grupo de Controle Externo da Atividade Policial no Estado do Paran (Gceap/PR)
(2011-2012); ex-integrante do Grupo de Trabalho de Controle da Atividade Policial
da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do MPF (2011-2013). Ex-Procuradora do
Ministrio Pblico junto ao TCE/RJ (2006-2008).
sumrio geral
Monique Cheker
23
a sua existncia, pois os termos subsistem para que haja comunicao,

como expresso da linguagem.2
Uma dada expresso lingustica como o vocbulo controle
pode estar sujeita a diversos significados ou, pela prpria carga jurdica e constitucional em que est inserida, no. Assim, v.g., o termo Ministrio Pblico, no contexto de sua base constitucional brasileira,
quando empregado em qualquer sentena ou orao, sempre deve ser
considerado como definidor de uma instituio dotada de autonomia
e apta fiscalizao da legalidade e tutela de direitos coletivos.3
Neste artigo, inicialmente, sem pretenso de ubiquidade, far-se-
meno a alguns significados do vocbulo controle e uso de tal
expresso para abordar alguns aspectos do controle e seus agentes.
Nessa linha, dever esclarecer que a referncia a agentes no
plural proposital. Evidenciar-se- at porque no ser nenhuma
novidade que o controle pode ser realizado em diversas frentes,
com finalidades prprias, sem que isso afronte princpio ou postulado
legal ou constitucional e signifique o mesmo tipo controle. Duo cum
faciunt idem, non est idem, o adgio, se faz presente.
Ainda, ser verificado que a prpria Constituio Federal estabelece um norte para delinearmos as espcies de rgos de controle.
Aqui, justamente pelas finalidades da Administrao Pblica em prol
da sociedade e sua legitimidade a partir da, por simples inferncia,
notar-se- que o Ministrio Pblico exerce papel de destaque.
Assim, abordados, entre outros, o aspecto objetivo (atividades)
e o subjetivo (rgos e instituies) do controle sobre a atividade
administrativa, o Ministrio Pblico pela metodologia que se prope ser posto em foco.
Sero mencionados, rapidamente, alguns vieses relevantes da natureza da atividade policial. Igualmente, o controle externo da atividade
policial como diviso do controle exercido pelo Ministrio Pblico
sobre os atos da Administrao Pblica e como ato de preveno na
tutela de direitos difusos e coletivos contra a imoralidade, a corrupo
e a violncia ser objeto de anlise.
Adota-se o conceito de linguagem como o sistema de smbolos que serve como meio de
comunicao (MORTARI, C. A.Introduo lgica. So Paulo: Unesp, 2001, p. 31).
3
O tema j foi tratado em: CHEKER, Monique. Ministrio Pblico junto ao Tribunal
de Contas. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 123.
2
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
24
Mesmo sem ser o objeto do presente trabalho, advirta-se que sero

feitas referncias a alguns aspectos do Ministrio Pblico no direito
comparado, exclusivamente com o fim de demonstrar que o Parquet
brasileiro no uma ilha na teoria do controle.
Por fim, registre-se que, pela composio da obra coletiva da qual
o presente artigo faz parte, algumas especificidades do Ministrio
Pblico Federal (MPF) que facilitem a compreenso dessa viso de
tutela coletiva do controle ministerial independente da atividade policial podem ser trazidas baila.
2. AIDEOLOGIA DE CONTROLE
A cultura poltica registra a relao prxima existente entre o poder

estatal, a ocorrncia de abuso/corrupo4 e a necessidade da implementao de mecanismos de controle. So notrias as palavras de
CHARLES-LOUIS DE SECONDAT, o Baro de MONTESQUIEU,
que, no Livro XI, captulo VI, de sua obra datada de 1748, afirmou que
a liberdade poltica no existe onde h abuso, e a experincia evidencia
que o homem dotado de poder est sempre disposto a abusar dele,
at encontrar limites5. Ainda, para que no haja o abuso de poder,
absolutamente necessrio que o poder controle o poder.6
A obra de MONTESQUIEU influenciou os escritos da Constituio dos Estados Unidos da Amrica. Hregistros em JAMES MADISON, para quem a acumulao dos Poderes Executivo, Legislativo
O Banco Mundial registra que existem muitas definies para o vocbulo corrupo, mas a conceitua, em uma traduo livre, como o abuso do cargo pblico na
obteno de ganho privado (the abuse of public office for private gain). Isso pode
ocorrer quando o funcionrio aceita, solicita ou exige suborno (Public office is
abused for private gain when an official accepts, solicits, or extorts a bribe). Pode
haver tambm abuso do cargo pblico, mesmo se o suborno no se configurar,
atravs da condescendncia e do nepotismo, do furto/roubo de bens do Estado ou
do desvio de receitas (Public office can also be abused for personal benefit even
if no bribery occurs, through patronage and nepotism, the theft of state assets, or
the diversion of state revenues) Disponvel em: <http://www1.worldbank.org/
publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm>. Acesso em: 20 mar. 2012.
5
La libertad poltica [..] No existe sino cuando no se abusa del poder, y uma esperiencia constante, acredita que el hombre dotado de l, se halla siempre dispuesto
abusar y que abusa hasta tanto que encuentra limites Espritu de las leyes.
Traduzido por Don Narciso Buenaventura Selva. Madrid: Imprenta de Don Marcos
Bueno, 1845, p. 187-188. Ttulo do original: De LEsprit des Lois.
4
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
25
e Judicirio nas mesmas mos, quer de um, de poucos ou de muitos

cidados, quer por hereditariedade, autonomeao ou eleio, pode
com justia ser considerada como caracterizando tirania.767
a to consagrada teoria da separao dos poderes. Embora se possam fazer apartes a essa teoria, de longe no se pode negar a sua ampla
utilidade.8 Ela, ainda, atrai consideraes sobre a democracia e evidencia
a importncia do sistema de freios e contrapesos (checks and balances).
De forma objetiva, em relao ao primeiro aspecto supramencionado, a democracia legitima o exerccio do poder poltico atravs dos
Para que no pueda abusarse del poder, es absolutamente preciso que por la disposicion de las cosas, el poder contenga al poder Idem, p. 188.
7
O Federalista, n. 47. HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. 2.ed.
Traduzido por Ricardo Rodrigues Gama. Campinas: Russel Editores, 2005, p. 301,
traduo de: The Federalist. Omesmo autor complementa: As razes em que
Montesquieu fundamenta sua mxima representam uma demonstrao adicional de
sua interpretao. Quando os poderes Legislativo e Executivo esto concentrados
na mesma pessoa ou rgo, no haver liberdade, pois pode surgir o receio de que o
mesmo monarca ou Senado aprove leis tirnicas para execut-las de maneira tambm
tirnica. Diz ainda Montesquieu: Se o poder de julgar fosse agregado ao de legislar,
a vida e a liberdade dos sditos ficariam expostas a um controle arbitrrio, eis que
o juiz seria ento o legislador. Seaquele poder fosse agregado ao Executivo, o juiz
poderia conduzir-se com toda a violncia de um opressor. Idem, p. 303.
8
Em artigo sobre a separao dos poderes e a responsabilidade poltica (Separation
of Powers and Political Accountability), TORSTEN PERSSON e outros destacam
que a separao entre os poderes executivo e legislativo ajuda a prevenir o abuso de
poder, mas somente com um instrumento apropriado de freios e contrapesos (separation of powers between executive and legislative bodies also helps preventing the
abuse of Power, but only with appropriate checks and balances). Emuma traduo
livre, segundo os referidos autores, a separao de poderes permite a concepo de
um sistema de freios e contrapesos que cumpre duas condies: (I) criao de um
conflito de interesses entre o executivo e o legislativo; (II) acordo comum por ambos
os rgos na tomada de decises pelo legislativo. Uma aplicao particularmente
relevante diz respeito ao processo oramentrio. Oseleitores so beneficiados quando
a Constituio divide as decises sobre o oramento em duas fases distintas e ainda
exige que ambos os rgos polticos concordem em cada etapa. Mas um s corpo (dizem que o executivo) tem o poder de definio da agenda completa sobre o tamanho
do oramento, enquanto o outro (o legislativo) tem o poder de definio da agenda
completo sobre sua composio. Esta estrutura melhora o controle dos eleitores sobre
eventuais abusos. Noentanto, um mero conflito de interesses entre o executivo e o
legislativo no suficiente para melhorar a prestao de contas. Acondio essencial
para fazer o trabalho da separao de poderes em favor dos eleitores que nenhuma
poltica pode ser implementada de forma unilateral, ou seja, sem o consentimento de
ambos os corpos, sob pena de consequncias desastrosas Disponvel em: <ftp://
ftp.igier.uni-bocconi.it/wp/1996/100.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2012.
6
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
26
olhos (controle) do povo9 e, diante da diversidade de vrios grupos

e classes sociais, a relao de fora entre eles deve ser balanceada e
equilibrada.10 Quanto segunda considerao, to importante quanto a ideia de separao de Poderes o tambm conhecido sistema
de freios e contrapesos (checks and balances), que, alis, permite a
convivncia harmnica entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Denada adiantaria ter a inteno de proteger o fim, qual seja,
a separao entre os Poderes, sem amparar o instrumento necessrio
para tal, isto , o sistema de freios e contrapesos.
DALMO DE ABREU DALLARI aduz expressamente que a separao dos poderes foi associada ideia de Estado Democrtico e deu
origem ao engenhoso sistema de freios e contrapesos, segundo o qual:
[...] os atos que o Estado pratica podem ser de duas espcies: ou so atos
gerais ou so especiais. Osatos gerais, que s podem ser praticados pelo
poder legislativo, constituem-se a emisso de regras gerais e abstratas, no
se sabendo, no momento de serem emitidas, a quem elas iro atingir. Dessa
forma, o poder legislativo, que s pratica atos gerais, no atua concretamente na vida social, no tendo meios para cometer abusos de poder nem
para beneficiar ou prejudicar a uma pessoa ou a um grupo em particular.
Sdepois de emitida a norma geral que se abre a possibilidade de atuao
do poder executivo, por meio de atos especiais. Oexecutivo dispe de
meios concretos para agir, mas est igualmente impossibilitado de atuar
discricionariamente, porque todos os seus atos esto limitados pelos atos
gerais praticados pelo legislativo. Ese houver exorbitncia de qualquer
dos poderes surge a ao fiscalizadora do poder judicirio, obrigando cada
um a permanecer nos limites de sua respectiva esfera de competncias.11
PIARRA, Nuno. Direito constitucional e teoria da Constituio. 7.ed. Coimbra:

Almedina, 2000, p. 290. JOS AFONSO DA SILVA retoma o conceito de democracia fornecido por Abraham Lincoln, segundo o qual democracia o governo do povo,
pelo povo e para o povo. Assim, ele a define como um processo de convivncia
social em que o poder emana do povo, h de ser exercido, direta ou indiretamente,
pelo povo e em proveito do povo Curso de direito constitucional positivo. 24.ed.
So Paulo: Malheiros, 2005, p. 108 e 126.
10
Idem. Aseparao dos poderes como doutrina e princpio constitucional: um contributo para o estudo das suas origens e evoluo. Coimbra: Coimbra, 1989, p. 35.
Destaca-se que da pluralidade nos diversos grupos e classes sociais, deriva a ideia
de constituio mista, delineada por ARISTTELES, em sua obra Poltica, na qual
vrios grupos ou classes sociais participam do exerccio do poder poltico, ou
aquela em que o exerccio da soberania ou o governo, em vez de estar nas mos de
uma nica parte constitutiva da sociedade, comum a todas Idem, p. 33.
11
DALLARI. Elementos da teoria geral do Estado. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2011,
p. 218.
9
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
27
Na Constituio Federal brasileira de 1988, a separao dos poderes est presente no art.2, em cujos termos So Poderes da Unio,
independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio. Alm disso, est prevista no art.60, 4, incisoIII, como
clusula ptrea.
Contudo, o mecanismo de checks and balances tambm clusula
ptrea, por essencial quela separao no se limita aos poderes ou
rgos respectivos ligados a esses poderes (por exemplo, o Tribunal
de Contas, que est ligado ao poder legislativo). Ele conta com o
auxlio primordial de uma peculiar instituio, o Ministrio Pblico,
desvencilhada daqueles e eleita com a finalidade de defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis e especificaes presentes nos incisosdo art.129 da
Carta Maior. Aocontrrio de muitos pases onde o Ministrio Pblico
est embutido em um dos Poderes12, no Brasil, o Parquet foi visuali12
Praticamente na totalidade dos pases, o Ministrio Pblico rgo do Estado (em

alguns , ademais, rgo do Executivo) que monopoliza o exerccio da ao penal.
Nos EEUU, por exemplo, o United States Attorney General (vide: <http://www.
justice.gov/ag/about-oag.html>) o chefe do Departamento de Justia Americano.
Interessante notar que o Parquet pode at aparecer em alguns lugares como entidade judiciria, mas com vnculo de dependncia com o Executivo. Isso ocorre,
por exemplo, na Frana, onde o ministre public, regulado pelas ordonnances,
considerado uma magistratura especial, mas dependente do Ministro da Justia
(Garde des seaux), que est no topo da pirmide hierrquica (vide: <http://www.
justice.gouv.fr/art_pix/organigramme_MJL.pdf>). NaEspanha, El Fiscalia uma
desejada instituio autnoma no Poder Judicirio, mas o Governo poder provocar
o Procurador-Geral perante os tribunais para promover as aes pertinentes a fim de
proteger o interesse pblico (vide: <http://www.fiscal.es>). Nomodelo portugus, a
par da alegada autonomia em relao aos Poderes Executivo e Legislativo, cabe ao
Ministrio Pblico a representao do governo (uma espcie de advocacia pblica),
o que pode acarretar uma indevida ingerncia do Ministro da Justia (vide: <http://
www.pgr.pt/>). NaItlia, ao revs, o Poder Executivo no exerce ingerncia alguma
no Ministrio Pblico (Il Pubblico Ministero). Ainstituio integra o Poder Judicirio
e compe a magistratura requerente ou investigadora (inquirente) ao lado da magistratura judicial ou julgadora (giudicante). Estrutura interessante a da Venezuela,
onde o Ministrio Pblico aparece expressamente como um quarto poder, o Poder
Cidado (vide: <http://www.ministeriopublico.gob.ve/web/guest/mp>). Noque
tange a um possvel vnculo com o Poder Legislativo, a literatura normalmente cita
a Prokuratura, espcie de escritrio formado para defender o Estado socialista, com
origem na antiga URSS e, entre outros, com nomeao do Procurador-Geral pelo
Soviet Supremo (a mais alta instncia legislativa). (DALMAU. Aspectos constitucionales del Ministerio Fiscal. Valncia: Tirant lo Blanch, 1999, p. 91-92.)
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
28
zado como uma instituio13 fora dos Poderes, mas da mesma forma
com membros independentes e aptos a exercerem de forma eficaz o
mandamento constitucional.
3. OCONTROLE NA CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988
O controle foi considerado primordial em nossa Carta Magna

por ser essencial manuteno da ordem estatal e das liberdades
pblicas contra eventuais abusos cometidos no somente na funo
administrativa mas tambm no mbito da funo legislativa (por
exemplo: ou no se legisla, ou legisla-se com atraso, ou legisla-se
mal) e judiciria (por exemplo, quando h atraso em decises ou
decises sem a devida imparcialidade).14
EMERSON GARCIA, dentro de uma ideia de instituio, refuta classificar o Ministrio Pblico como simples rgo administrativo, pois, diversamente da concepo
clssica deste, aquele no : mero plexo de atribuies, que integra e compe um
corpo principal, com feio nitidamente acessria. Oplus em relao ao mero rgo
administrativo reside nas mltiplas vertentes de autonomia, permitindo que a instituio esteja desvinculada de qualquer estrutura hierrquica, inexistindo subordinao
em relao a autoridade estranha aos seus quadros Ministrio Pblico: organizao,
atribuies e regime jurdico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 46. Dentro de
uma concepo filosfica, nos dizeres de JOHN RAWLS, Por instituio entendo
um sistema pblico de regras que define cargos e posies com seus direitos e deveres, poderes e imunidades, etc. Essas regras especificam certas formas de ao como
permissveis, outras como proibidas; criam tambm certas penalidades e defesas, e
assim por diante, quando ocorrerem violaes. Como exemplos de instituies, ou,
falando de forma mais geral, de prticas sociais, posso pensar em jogos e rituais,
julgamentos e parlamentos, mercados e sistemas de propriedade. Pode-se considerar
uma instituio de dois modos: primeiro, como um objeto abstrato, ou seja, como
uma forma possvel de conduta expressa por um sistema de regras; segundo, como
a realizao das aes especificas por essas regras no pensamento e na conduta de
certas pessoas em uma dada poca e lugar [...] Uma instituio existe em um certo
tempo e lugar quando as aes especificadas por ela so regularmente levadas a cabo
de acordo com um entendimento pblico de que o sistema de regras que definem a
instituio deve ser obedecido. Dessa forma, as instituies parlamentares so definidas por um certo sistema de regras (ou, para permitir variaes, por famlias desses
sistemas) Uma teoria da justia. 2.ed. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 58.
14
[...] a justia criminal possui menos autonomia do que h trs dcadas, estando
mais sujeita a ingerncias vindas de fora. Osatores e agncias da justia criminal so
menos capazes de dirigir seus prprios destinos e de formular suas prprias polticas
e decises. Isto , parcialmente, o resultado da necessidade de trabalhar com outros
provedores e de ser mais reativo s demandas do pblico e de outros clientes.
Mas a principal razo para esta perda que as relaes do campo com o pblico e
com o processo poltico se modificaram. Surgiu uma nova relao entre polticos,
13
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
29
Aps sucessivas reformas, nas disposies permanentes e transitrias a Constituio Federal utiliza o termo controle vinte e oito
vezes, em artigos que mencionam: a competncia para tratar da
poluio (art.24, VI)15; o uso do solo urbano (art.30, VIII)16; a fiscalizao do Municpio (art.31, caput e 1)17; a ampliao da autonomia
gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta (art.37, 8, II)18; a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta e do controle externo a
cargo do Congresso Nacional (caput dos arts.70 e 71)19; o controle
15
16
17
18
19
o pblico e os especialistas do sistema penal, segundo a qual os polticos tm mais

autoridade, os especialistas tm menos influncia e a opinio pblica constitui o ponto
de referncia para determinar as posies. Ajustia criminal est mais sensvel s
mudanas no humor pblico e reao poltica. Novas leis e poltica so rapidamente
institudas sem consulta prvia aos profissionais do sistema penal e o controle da
agenda poltica por tais profissionais foi consideravelmente reduzido por um estilo
populista de fazer poltica GARLAND, David. Acultura do controle. Traduo
de Andr Nascimento. Rio de Janeiro: Revan, 2008, p. 372. Ttulo do original: The
culture of control: crime and social order in contemporary society.
Art.24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...] VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa
do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio.
Art.30. Compete aos Municpios: [...] VIII promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupao do solo urbano.
Art.31. Afiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder
Executivo Municipal, na forma da lei. 1 O controle externo da Cmara Municipal
ser exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio
ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver.
Art.37. Aadministrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao
seguinte: [...] 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato,
a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a
fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
[...] II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e
responsabilidade dos dirigentes.
Art.70. Afiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder. Art.71. Ocontrole externo, a cargo do Congresso Nacional, ser
exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: [...].
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
30
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio (art.74 caput, incisosIII e IV, e 1)20; o controle da atuao administrativa e financeira
do Poder Judicirio pelo Conselho Nacional de Justia (art.103-B,
4)21; o controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico (art.129, VII)22; o controle da atuao administrativa e financeira
do Ministrio Pblico pelo Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(art.130-A, 2)23; o controle sobre as aes e servios de sade
(art.197)24; o controle das despesas com sade nas esferas federal,
estadual, distrital e municipal (art.198, 3, III)25; a fiscalizao pelo
Sistema nico de Sade de alimentos e substncias e produtos psicoativos, txicos e radioativos (art.200, VI e VII)26; a participao da
Art.74. OsPoderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: [...] III exercer o controle
das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
Unio; IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
1 Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio,
sob pena de responsabilidade solidria.
21
Art.103-B. OConselho Nacional de Justia compe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) reconduo, sendo: [...] 4
Compete ao Conselho o controle da atuao administrativa e financeira do Poder
Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes, cabendo-lhe, alm
de outras atribuies que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura: [...].
22
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: [...] VII exercer o
controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada
no artigo anterior.
23
Art.130-A. OConselho Nacional do Ministrio Pblico compe-se de quatorze
membros nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha
pela maioria absoluta do Senado Federal, para um mandato de dois anos, admitida
uma reconduo, sendo: [...] 2 Compete ao Conselho Nacional do Ministrio
Pblico o controle da atuao administrativa e financeira do Ministrio Pblico e
do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo-lhe: [...].
24
Art.197. So de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo ao Poder
Pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle,
devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por
pessoa fsica ou jurdica de direito privado.
25
Art.198. Asaes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes: [...] 3 Lei complementar, que ser reavaliada pelo menos a cada cinco
anos, estabelecer: [...] III as normas de fiscalizao, avaliao e controle das
despesas com sade nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.
26
Art.200. Aosistema nico de sade compete, alm de outras atribuies, nos termos
da lei: [...] VI fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu
teor nutricional, bem como bebidas e guas para consumo humano; VII participar
20
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
31
populao no controle das aes governamentais na rea da assistncia social (art.204, II)27; as alteraes de controle societrio das empresas de que trata (art.222, 5)28; a fiscalizao e o controle sobre
o comrcio exterior (art.237)29; a destinao de valores econmicos
para o controle do crime de trfico ilcito de entorpecentes e drogas
afins (art.243, pargrafo nico)30; a anistia a pessoas relacionadas a
empresas pblicas ou empresas mistas sob controle estatal (ADCT,
art.8, 5)31; a fiscalizao contbil, financeira e oramentria,
27
28
29
30
31
do controle e fiscalizao da produo, transporte, guarda e utilizao de substncias

e produtos psicoativos, txicos e radioativos.
Art.204. Asaes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas
com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art.195, alm de
outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: [...] II participao
da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas
e no controle das aes em todos os nveis.
Art.222. Apropriedade de empresa jornalstica e de radiodifuso sonora e de sons
e imagens privativa de brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos, ou
de pessoas jurdicas constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sede no Pas.
[...] 5 As alteraes de controle societrio das empresas de que trata o 1 sero
comunicadas ao Congresso Nacional.
Art.237. Afiscalizao e o controle sobre o comrcio exterior, essenciais defesa
dos interesses fazendrios nacionais, sero exercidos pelo Ministrio da Fazenda.
Art.243. Asglebas de qualquer regio do Pas onde forem localizadas culturas
ilegais de plantas psicotrpicas sero imediatamente expropriadas e especificamente
destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentcios e
medicamentosos, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras
sanes previstas em lei. Pargrafo nico. Todo e qualquer bem de valor econmico
apreendido em decorrncia do trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins ser
confiscado e reverter em benefcio de instituies e pessoal especializados no tratamento e recuperao de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de
fiscalizao, controle, preveno e represso do crime de trfico dessas substncias.
Art.8 concedida anistia aos que, no perodo de 18 de setembro de 1946 at a
data da promulgao da Constituio, foram atingidos, em decorrncia de motivao
exclusivamente poltica, por atos de exceo, institucionais ou complementares, aos
que foram abrangidos pelo Decreto Legislativo n 18, de 15 de dezembro de 1961,
e aos atingidos pelo Decreto-Lei n 864, de 12 de setembro de 1969, asseguradas
as promoes, na inatividade, ao cargo, emprego, posto ou graduao a que teriam
direito se estivessem em servio ativo, obedecidos os prazos de permanncia em
atividade previstos nas leis e regulamentos vigentes, respeitadas as caractersticas e
peculiaridades das carreiras dos servidores pblicos civis e militares e observados os
respectivos regimes jurdicos. [...] 5 A anistia concedida nos termos deste artigo
aplica-se aos servidores pblicos civis e aos empregados em todos os nveis de
governo ou em suas fundaes, empresas pblicas ou empresas mistas sob controle
estatal, exceto nos Ministrios militares, que tenham sido punidos ou demitidos por
atividades profissionais interrompidas em virtude de deciso de seus trabalhadores,
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
32
operacional e patrimonial do Distrito Federal pelo Senado Federal

enquanto no for instalada a Cmara Legislativa (ADCT, art.16,
2)32; a fiscalizao e controle de Fundos (ADCT, art.60, III, d)33;
a criao de Fundo nas hipteses que menciona quando a operao
envolver a alienao do respectivo controle acionrio a pessoa ou
entidade no integrante da Administrao Pblica (ADCT, art.81)34.
Da leitura dos dispositivos transcritos, cabe mencionar algumas
acepes da palavra controle: (a) espcie de poder ou sistema-base
(CRFB/1988, arts.31 e 74); (b) atividade de direo (CRFB/1988,
art.237); (c) domnio acionrio (CRFB/1988, art.222, 5); (d) atividade de fiscalizao e coordenao (CRFB/1988, art.129, VII); (e)
pura atividade de fiscalizao (CRFB/1988, arts.103-B e 130-A); e
(f) aes de vigilncia e ateno (CRFB/1988, art.204, II).
Duas observaes so pertinentes. Aprimeira delas de que a separao feita no pargrafo anterior pode acarretar no somente uma excluso de significados (por exemplo, a utilizao da expresso controle
no art.222, 5, difere substancialmente da adotada no art.103-B) mas
bem como em decorrncia do Decreto-Lei n 1.632, de 4 de agosto de 1978, ou por
motivos exclusivamente polticos, assegurada a readmisso dos que foram atingidos
a partir de 1979, observado o disposto no 1.
32
Art.16. At que se efetive o disposto no art.32, 2, da Constituio, caber ao
Presidente da Repblica, com a aprovao do Senado Federal, indicar o Governador
e o Vice-Governador do Distrito Federal. [...] 2 A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial do Distrito Federal, enquanto no for instalada a Cmara Legislativa, ser exercida pelo Senado Federal, mediante controle
externo, com o auxlio do Tribunal de Contas do Distrito Federal, observado o
disposto no art.72 da Constituio.
33
Art.60. At o 14 (dcimo quarto) ano a partir da promulgao desta Emenda
Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinaro parte dos
recursos a que se refere o caput do art.212 da Constituio Federal manuteno e
desenvolvimento da educao bsica e remunerao condigna dos trabalhadores
da educao, respeitadas as seguintes disposies: [...] III observadas as garantias
estabelecidas nos incisosI, II, III e IV do caput do art.208 da Constituio Federal
e as metas de universalizao da educao bsica estabelecidas no Plano Nacional
de Educao, a lei dispor sobre: [...] d) a fiscalizao e o controle dos Fundos.
34
Art.81. institudo Fundo constitudo pelos recursos recebidos pela Unio em
decorrncia da desestatizao de sociedades de economia mista ou empresas pblicas por ela controladas, direta ou indiretamente, quando a operao envolver a
alienao do respectivo controle acionrio a pessoa ou entidade no integrante da
Administrao Pblica, ou de participao societria remanescente aps a alienao,
cujos rendimentos, gerados a partir de 18 de junho de 2002, revertero ao Fundo de
Combate e Erradicao de Pobreza.
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
33
tambm uma preponderncia entre conceitos (por exemplo, a atividade de vigilncia constante, mais fortemente visualizada no art.204,
II, no afasta a ideia de efetiva fiscalizao por parte da sociedade).
Ofato que entender o real significado de cada expresso mesmo
que haja mais de um e uma concorrncia entre eles de fundamental
importncia para compreendermos a extenso do controle exercido.
O segundo ponto digno de nota que a amplitude da expresso
controle deriva no somente da disposio topogrfica dos termos
semnticos na sentena constitucional, mas tambm da natureza dos
prprios rgos/instituies envolvidos (controlador e controlado).
Com efeito, o art.127, 1, da CRFB/1988 dispe que ao Ministrio Pblico so aplicados os princpios institucionais da unidade,
da indivisibilidade e da independncia funcional.
Segundo o princpio da unidade institucional, o Ministrio Pblico deve ser visualizado como uma instituio nica, de modo que
seus membros no so concebidos individualmente, mas, sim, como
presentantes de um s organismo, sob a direo de um s chefe.35
O princpio da indivisibilidade aquele que permite que os membros
do Ministrio Pblico sejam substitudos uns pelos outros, no arbitrariamente, porm, mas segundo a forma estabelecida em lei (v.g.,
frias, licenas, impedimentos, suspeies ou outros tipos de afastamentos), pois os atos praticados devem ser creditados instituio,
no ao agente que os praticou.36 O princpio da independncia funcional37 considerado vital para os membros do Ministrio Pblico, na
A parte em destaque foi retirada da definio de: MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime
jurdico do Ministrio Pblico. 6.ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 116.
36
GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: organizao, atribuies e regime jurdico.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 64.
37
Os termos independncia funcional e autonomia funcional, segundo doutrina
ptria MAZZILLI, op. cit., p. 143 no so sinnimos. Enquanto o primeiro se
refere a uma garantia atribuda a cada um de seus rgos, enquanto agentes, o segundo
garantia da prpria instituio em si e, juntamente com a autonomia administrativa
e financeira, ser tratada no tpico 4.6 sobre Autonomias do Ministrio Pblico.
Defato, aquele autor, na mesma referncia bibliogrfica, cita parecer da lavra de
HELY LOPES MEIRELLES, o qual dispe que independncia de carter absoluto; a autonomia relativa a outro rgo, agente ou Poder. Ora, no que concerne ao
desempenho da funo ministerial, pelo rgo (Ministrio Pblico) e seus agentes
(Promotores, Procuradores), h independncia da atuao e no apenas autonomia
funcional [...]. Osmembros do Ministrio Pblico s se sujeitam ao controle de
rgos superiores e diretivos da Instituio (Procurador-Geral da Justia, Colgio
35
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
34
medida em que lhes envolve a incidncia de duas essenciais garantias

no exerccio de suas atividades-fim38:
a) podem atuar livremente, somente rendendo obedincia sua conscincia e lei, no estando vinculados s recomendaes expedidas pelos
rgos superiores da instituio em matrias relacionadas ao exerccio
de suas atribuies institucionais; b) no podem ser responsabilizados
pelos atos que praticarem no estrito exerccio de suas funes, gozando
de total independncia para exerc-las em busca da consecuo dos fins
inerentes atuao ministerial.39
O fato que, pelas caractersticas constitucionais e finalidade

institucional do Ministrio Pblico, no so cabveis coordenao e
fiscalizao de sua atividade-fim pelo CNMP (art.130-A). Emoutras palavras: o controle da atuao administrativa e financeira do
Ministrio Pblico e do cumprimento dos deveres funcionais de seus
de Procuradores, Conselho Superior do Ministrio Pblico e Corregedoria-Geral do

Ministrio Pblico), na sua conduta administrativa ao longo da carreira, ou nos seus
atos pessoais que afrontem a probidade e o decoro que se exigem de todo agente
pblico, principalmente dos que desfrutam de alguma parcela da autoridade estatal.
Nomais, os membros do Ministrio Pblico atuam com absoluta liberdade funcional, s submissos sua conscincia e aos seus deveres profissionais, pautados pela
Constituio e pelas leis regedoras da Instituio. Ainda, sobre a independncia
funcional como princpio institucional do Ministrio Pblico, merecem destaques
as assertivas de EMERSON GARCIA: No obstante a opo da Lei n 8.625/93
pela coexistncia da autonomia funcional do Ministrio Pblico com a independncia funcional de seus membros, deve-se observar que, sob esse prisma especfico,
vale dizer, sob a tica funcional, a atividade da Instituio, que presentada por
seus membros, incontrastvel. Talvez a utilizao do vocbulo autonomia tenha
buscado ressaltar, de forma implcita, que o Ministrio Pblico coexiste com outros
organismos estatais, no sendo um rgo dissociado das caractersticas comuns aos
demais e com poderes ilimitados, estando todos submetidos soberania estatal. Essa
preocupao efetivamente possui algum fundamento em relao s vertentes administrativa e financeira, no quanto ao exerccio funcional. Neste caso, importante
repetir, a atividade do Ministrio Pblico , efetivamente, incontrastvel, concluso
que encontra esteio no art.127, 1, da Constituio da Repblica, que consagrou
a independncia funcional como princpio institucional do Ministrio Pblico
Exerccio de funes eleitorais, pelos promotores de Justia, perante os juzes e
juntas eleitorais. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 721, 26 jun. 2005. Disponvel
em: <http://jus2.uol.com.br /doutrina/texto.asp?id=6911>. Acesso em: 17 jan. 2007.
38
Entretanto, na atividade-meio, devem os membros do Ministrio Pblico seguir
os avisos, instrues e regulamentos das autoridades administrativas competentes
da prpria instituio (se, por exemplo, caso de comunicarem o ajuizamento de
alguns tipos de aes ou se devem fazer relatrios do movimento de processos ou
do atendimento ao pblico pela Promotoria) MAZZILLI, op. cit., p. 202.
39
GARCIA, op. cit., p. 65.
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
35
membros tem a delimitao desenhada pelos princpios institucionais, garantias e direitos dos membros.
Antes que se pense que esse raciocnio parece bvio pela prpria
finalidade do CNMP, ou seja, de que o controle da atuao administrativa e financeira, pela prpria semntica dos termos, nunca significar
controle da atividade-fim, h casos em que o controle administrativo
e financeiro pode ser utilizado de forma indireta para podar a atuao
funcional. Assim, um simples mister de elaborar peas e subscrever
pareceres em determinados processos pode ser muito dificultado se
no h estrutura administrativa para tanto, como mobilirio, apoio
tcnico etc. Por isso, j salientei em obra anterior que a autonomia
financeira como capacidade de elaborao da proposta oramentria e de gesto e aplicao dos recursos destinados a prover as
atividades e servios do rgo titular da dotao40 inseparvel
da independncia funcional.41
preciso esclarecer, ademais, que a ideia de controle no se
torna presente necessariamente pelo uso daquela expresso; torna-se
presente, tambm, pela prpria natureza e pelas finalidades em si dos
rgos envolvidos. Emoutra moldura: a Carta Maior muitas vezes no
diz expressamente que X controla Y, mas deixa transparecer isso
quando impe, por exemplo, ao Ministrio Pblico o dever de defesa
da ordem jurdica e zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos, aspectos que, alis, fundamentam as atividades de controleefiscalizao.
Isso tambm ocorre, em termos polticos, quando a Constituio
dispe, no art.52, I, que compete ao Senado Federal julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade.
Sem dvida, trata-se de uma forma de controle do Legislativo sobre
o Executivo sem a utilizao necessria daquele termo. Igualmente,
exemplo a fiscalizao do Judicirio sobre os atos abstratos do Legislativo com interveno direta do Ministrio Pblico e demais legitimados
nas aes diretas de inconstitucionalidade (CRFB/1988, art.102, I, a).
Outro ponto que importante frisar acerca do tema o de que o
controle que incide sobre um determinado poder, por uma questo de
coerncia, estende-se tambm s ramificaes desse poder, sob pena
MAZZILLI, op. cit., p. 147.
CHEKER, Monique. Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 187-191.
40
41
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
36
de ser burlado. Assim, se em um primeiro momento cabe, por exemplo, ao Tribunal de Contas julgar as contas de administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos (CRFB/1988,
art.71, II), salvo excees constitucionais, o elemento necessrio
para que haja o controle da Corte de Contas o de que autoridade
seja conferida a ordenao de despesas, independentemente do nvel
hierrquico em que ela esteja disposta no poder ou da nomenclatura
empregada para denomin-la.
Ao revs, o Tribunal de Contas no exerce esse peculiar controle
sobre quem no preenche tal requisito, mesmo que tenha estrutura
de instituio constitucional. o que ocorre, v.g., com o Ministrio
Pblico que atua junto quela Corte de Contas (CRFB/1988, art.130),
o qual, segundo julgados do STF, no possui autonomia financeira
nem administrativa.42
4. AATIVIDADE POLICIAL RELEVNCIA E CONTROLE
Ciente de que a atuao policial uma ramificao da vontade

governamental; de que a forma de conjugao e o equilbrio (ou a
ausncia dele) entre liberdade e fora so determinantes para criar
a feio de um Estado; e, ainda, de que quem definir esses fatores
uma vontade soberana (seja ou no um conjunto de manifestaes
individuais), a ideia de controle aqui, em especial, se mostra presente.
Embora se saiba da existncia de diversas foras (fsica, econmica
etc.) e se entenda que a conceituao jurdica de soberania considera
irrelevante, em princpio, o potencial da fora material, uma vez que
se baseia na igualdade jurdica dos Estados e pressupe o respeito
recproco como regra de convivncia43, no h dvidas de que a
Frise-se que essa posio do STF, da ausncia de autonomia administrativa e financeira do MP de Contas, est em fase de mudana. Dequalquer forma, no se
pode deixar de mencionar que, na ADI n. 789-1/DF, o STF embutiu o Ministrio
Pblico denominado especial (ou de Contas) na estrutura administrativa e financeira
dos Tribunais de Contas. Assim, formalmente, o controle da Corte de Contas no
se faria pelo art.71, II, da CRFB/1988, e sim com a realizao de um controle interno Julgamento: 26/5/1994. rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ de
19/12/1994, p. 35180. EMENT VOL. 01772-02, p. 00236 Disponvel em: <http://
www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006.
43
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 30. ed. So
Paulo: Saraiva, 2011,p.90.
42
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
37
existncia da fora (mesmo em potencial) necessria manutenodo Estado.

Por claro, no se quer, com tal afirmativa, conceituar a ordem
estatal como simples forma que deve ser mantida a todo custo, de
forma que seria inevitvel o recurso fora para impedir que as novas exigncias da realidade imponham a adoo de novas formas.44
Apenas se pretende demonstrar que a ideia de fora necessria
mesmo que seja com a inteno de preservar o Estado de aes criminosas que abalem a segurana interna e externa. DALMO DE ABREU
DALLARI registra que As teorias [que conceituam Estado] que
se podem denominar jurdicas no ignoram a presena da fora no
Estado, nem que este, por suas finalidades, uma sociedade poltica.45
Como recomendvel que seja, na sociedade moderna a utilizao da
fora se faz atravs de determinados rgos prprios armados, treinados
para tanto.46 Isso no significa que no possam existir foras policiais
pacificadoras, com prioritrio atendimento social; tampouco se ignora
que a polcia tambm provedora de uma srie de servios para os
membros da populao47. Apenas se destaca que o Estado no pode abrir
mo de possuir organismos voltados manuteno da ordem pblica.
A Constituio Federal de 1988 dispe, a partir do art.144, sobre
a segurana pblica como dever do Estado, direito e responsabilidade
de todos, e sobre a preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio. Aponta, assim, os seguintes rgos:
I polcia federal; II polcia rodoviria federal; III polcia ferroviria federal; IV polcias civis; V polcias militares e corpos de
bombeiros militares.
Idem, p. 139.
Ibidem, p. 120.
46
The police are the primary instrument for law enforcement. Institutions and individuals responsible for maintaining public order have existed since ancient times,
but it is only in the modern era that the police have come into being as a specialized, professional, public organization authorized to use coercion to enforce
the law (Bayley 1985, 7-14) [Destacou-se.] FRHLING, Hugo. Police Reform
and the Process of Democratization. In: FRHLING, Hugo; TULCHIN, Joseph
S; GOLDING, Heather A. Crime and Violence in Latin America: Citizen Security,
Democracy and the State. Washington, DC: Woodrow Wilson International Center
for Scholars, 2003, p. 18.
47
REINER, Robert. Apoltica da polcia. Traduo de Jacy Cardia Ghirotti e Maria
Cristina Pereira da Cunha Marques. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2004,
p. 163. Ttulo do original: The politcs of the police, 1992.
44
45
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
38
Em sntese: s polcias civis incumbem, ressalvada a competncia

da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes
penais, exceto as militares (4). spolcias militares cabem a polcia
ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos corpos de bombeiros
militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a execuo
de atividades de defesa civil (5). Ambas ainda so foras auxiliares
e reserva do Exrcito (6). Asfunes da Polcia Federal constam
do 1, dentre as quais se destaca o exerccio, com exclusividade,
das funes de polcia judiciria da Unio.
Dentro do que preconiza a doutrina, tanto a polcia judiciria quanto a polcia administrativa so subdivises da polcia de segurana,
que por sua vez inerente ao poder de polcia do Estado (police power).
Opoliciamento preventivo tem por objetivo evitar a quebra da paz e da
ordem pblica, para tanto, fazendo-se presente e visvel onde e quando
se fizer necessrio. Apolcia judiciria surge aps a quebra da ordem
estabelecida e tem por funo munir o Ministrio Pblico de elementos
probatrios para a propositura da ao penal pblica (denncia).48
Por serem modelos armados essenciais para a manuteno da ordem
estatal, a Constituio Federal de 1988 deixou claro que so subordinados aos respectivos rgos do Poder Executivo, ou seja, existe uma
necessria coordenao e orientao hierrquica da atividade policial
em prol dos interesses do Estado e, por conseguinte, da sociedade.
Esse um ponto. Assim, no h que falar em independncia
funcional de tais organismos policiais no sentido de liberdade de
atuao sem vinculao a eventuais recomendaes expedidas
pelos rgos superiores em matrias relacionadas ao exerccio
das atribuies. Isso porque a atividade de polcia, pelos recursos
que emprega, pelo que representa e pela proximidade com determinados direitos sensveis dos cidados como a liberdade, deve ser
hierarquicamente coordenada.
E quanto alegao de que a atividade policial precisa ser absolutamente independente (no sentido adotado acima), pois, caso contrrio, a
segurana pblica estaria sujeita a influxos polticos ilegtimos e ocorreriam interferncias indevidas em eventuais investigaes? Ora, primeiro
que atuao coordenada no desautoriza que a autoridade policial atue
FREYESLEBEN, Mrcio Luis Chila. OMinistrio Pblico e a polcia judiciria.
Belo Horizonte: Del Rey, 1993, p. 26.
48
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
39
e presida eventuais investigaes como bem entender em busca da

melhor efetividade; segundo que toda autoridade administrativa deve
exercer suas atividades em consonncia com a ordem jurdica e, mais,
tem a obrigao de negar o cumprimento de ordens manifestamente
ilegtimas, e isso nada tem a ver com a ideia de que no controle
exercido sobre a atividade policial est evidente a atuao coordenada,
alm da necessria fiscalizao; terceiro que eventuais interferncias
ilegtimas externas e internas seriam detectadas justamente pelos rgos de controle em especial pelo Ministrio Pblico, que tem essa
funo constitucional, por no autorizadas em um Estado de Direito
que pressupe regularidade procedimental, ou seja, ordens e determinaes em prol da sociedade e no do interesse individual de poucos.
Alis, no mbito do direito administrativo, sobre a liberdade de
ao e a subordinao, tradicional e notrio o ensinamento de HELY
LOPES MEIRELLES de que, no nosso sistema constitucional, ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, seno
em virtude de lei (CRFB/1988, art.5, II). Assim, o subordinado
no pode ser compelido, pelo superior, a praticar ato evidentemente
ilegal. Orespeito hierrquico no vai ao ponto de suprimir, no subalterno, o senso do legal e do ilegal, do lcito e do ilcito, do bem e do
mal. No o transforma em autmato executor de ordens superiores.
Permite-lhe raciocinar e usar de iniciativa no tocante ao desempenho
de suas atribuies, e nos restritos limites de sua competncia.49
Ademais, h outros aspectos de contedo do mister policial que
recomendam uma atuao hierrquica coordenada, controlada e fiscalizada. Para ROBERT REINER, a polcia tem, inevitavelmente,
margem de discricionariedade ao aplicar a lei, pelo menos por dois
motivos: um, porque ela deve escolher prioridades, ou seja, no
possvel aplicar totalmente todas as leis ao mesmo tempo; dois, porque a lei requer interpretaes em situaes concretas e imediatas.50
Para ROBERT KLITGAARD, O trabalho policial em qualquer
parte encerra grande dose tanto de discricionariedade quanto de po MEIRELLES. Direito administrativo brasileiro. 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2007,
p. 101.
50
REINER. Apoltica da polcia. Traduo de Jacy Cardia Ghirotti e Maria Cristina
Pereira da Cunha Marques. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2004, p. 242.
Ttulo do original: The politcs of the police, 1992.
49
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
40
der monopolista. Como vimos, essas so condies poderosas para a

emergncia da corrupo.51
Em trabalho clssico sobre aspectos da atividade policial, EGON
BITTNER esclarece que, como muitas intervenes policiais so baseadas em meras suspeitas ou em simples tentativa de indicao de
risco, muitos policiais tendem a expressar preconceitos sociais mais
enfaticamente do que qualquer outro membro da sociedade.52 Essa peculiaridade e a atuao mais prxima coletividade levam tais agentes
a tomar com mais frequncia decises com grau maior de imediatismo
e que trafeguem muito mais prximas ao liame moralidade/abuso.
Por outro lado, h registros doutrinrios de que os abusos policiais
possam ter relao com atos de corrupo policial e do prprio sistema
criminal, pois, no momento em que h um procedimento irregular que
impossibilite ou dificulte a apurao dos ilcitos cometidos, sem exercer
uma atuao corretiva eficaz, ele nada mais faz do que os encorajar.53
Ainda, muitos casos de abusos policiais habituais, quando h uma
rede extensa de corrupo54 e ameaas s vtimas, s chegam ao conhecimento das autoridades devidas aps um escndalo pblico. Isso
KLITGAARD. Acorrupo sob controle. Traduo de Octavio Alves Velho. Rio de
Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994, p. 129. Ttulo do original: Controlling corruption,
1991.
52
BITTNER. Aspectos do trabalho policial. Traduo de Ana Lusa Amndola Pinheiro. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2003, p. 104. Ttulo do original: Aspects
of Police Work, 1921.
53
Aps narrar um caso de abuso policial ocorrido em Manhattan em 1930, PAUL
CHEVIGNY cita o resultado da investigao realizada pelo juiz Samuel SEABURY:
The experience of the Seabury investigation shows that police abuses of suspects
may take the form of false charges or of brutality, or both, and these may be connected to acts of corruption by the police. The most important point to take from
Judge Seaburys report, however, is that police abuses are virtually impossible to
control if the criminal justice system as a whole tolerates or encourages them
(Destacou-se). The Control of Police Misconduct in the Americas. In: FRHLING,
Hugo; TULCHIN, Joseph S; GOLDING, Heather A. Crime and Violence in Latin
America: Citizen Security, Democracy and the State. Washington, DC: Woodrow
Wilson International Center for Scholars, 2003, p. 47.
54
Corruption, moreover, strengthens a system of impunity; if all or most police are
implicated in crimes, then they must create a wall of silence against investigation
that will prevent the detection of violations of human rights as well as acts of corruption. Acts of violence against citizens must be concealed, because virtually all
the official participants and observers have secrets that they expect the others to
preserve Idem, p. 49.
51
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
41
porque se cria uma rede de silncio e proteo recproca por parte

daqueles agentes antes e aps o incio das investigaes.
Assim, a relao entre o abuso e a corrupo policiais torna-se
perniciosa e demonstra mais ainda a necessidade de existirem mecanismos de controle, coordenao e fiscalizao que atuem no s
repressivamente mas tambm preventivamente.
5. ESPCIES DE CONTROLE
A Constituio Federal de 1988 deixa transparecer a existncia

de um sistema de controle, tendo como determinao primeira aquela
presente no art.2da CRFB/1988. Apresentar-se-o a seguir algumas
classificaes que sero teis para o desenvolvimento da exposio,
mas no visam, nem de longe, a esgotarotema.55
Em termos orgnicos, dentro da harmonia entre os Poderes e
do sistema de checks and balances, h controles por parte do: (a)
Executivo; (b) Legislativo; (c) Judicirio; e (d) Ministrio Pblico56.
Sobre o tema, interessante a leitura do tpico Tipologia dos Controles em: MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. 2.ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2012.
56
Deve-se destacar que, apesar de no ter sido considerado como quarto poder pela
CRFB/1988, o Ministrio Pblico ostenta determinadas caractersticas que so prprias dos Poderes Estatais, diante da competncia do Senado Federal para processo
e julgamento do Procurador-Geral da Repblica nos crimes de responsabilidade
(art.52, inc. II), proibio de delegao legislativa sobre organizao do Ministrio
Pblico, carreira e garantia de seus membros (art.68, 1, inc. I), tipificao dos
atos do Presidente da Repblica que atentem contra o livre exerccio do Ministrio
Pblico como crime de responsabilidade (art.85, inc. II), autonomia administrativa,
delimitada como capacidade de direo prpria, por meio da prtica dos atos de
gesto, organizao dos servios auxiliares, deciso sobre situao administrativa
funcional e elaborao de regimentos internos (art.127, 2), autonomia financeira,
demarcada como capacidade de manipulao de recursos financeiros, com vistas
elaborao da proposta oramentria, gesto e aplicao dos recursos destinados
ao custeio das atividades do rgo titular da dotao oramentria (arts.127, 3, e
168), e garantias e vedaes prprias dos membros do Ministrio Pblico (art.128,
5, incs. Ie II) MORAES, Guilherme Pea de. Direito constitucional: teoria do
Estado. 2.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 192-193. Interessante destacar
parte do voto do Ministro CELSO DE MELLO, no HC n. 67.759-2/RJ: indisputvel que o Ministrio Pblico ostenta, em face do ordenamento constitucional vigente,
destacada posio na estrutura do Poder. Aindependncia institucional, que constitui
uma de suas mais expressivas prerrogativas, garante-lhe o livre desempenho, em toda
a sua plenitude, das atribuies que lhe foram conferidas Julgamento: 6/8/1992.
55
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
42
Transcreve-se verbum de verbo rol j sistematizado:
i) o controle do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo d-se, por

exemplo, pela aprovao congressual de tratado ou conveno internacional (art.49, inc. I), pela sustao dos atos normativos que exorbitem dos
limites do poder regulamentar ou da delegao legislativa (art.49, inc. V),
pelo impeachment do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, dos
Ministros de Estado e dos Comandantes Militares, atravs de autorizao
para instaurao do processo, instruo e julgamento (arts.51, inc. Ie 52,
inc. Ic/c art.86, caput, in fine), pela aprovao da escolha dos titulares de
certos cargos pblicos (art.52, inc. III), pelas Comisses Parlamentares
de Inqurito (art.58, 3), pela rejeio do veto (art.66, 4) e pelo
controle externo (arts.70, caput, in fine, e 71, caput, initio); ii) o controle
do Poder Executivo sobre o Poder Legislativo d-se, por exemplo, pela
iniciativa reservada para projetos de lei que versem sobre determinadas
matrias (art.61, 1), pelo controle legislativo sobre a medida provisria
(art.62), pelo veto (art.66, 1) e pela delegao legislativa (art.68);
iii) o controle do Poder Legislativo sobre o Poder Judicirio d-se, por
exemplo, pela fixao dos subsdios dos magistrados, em conformidade
com as propostas oramentrias formuladas pelos Tribunais e encaminhadas pelos respectivos Presidentes (arts.48, inc. XV, 96, inc. II, b,
in fine, e 99), pela disciplina da organizao judiciria (art.48, inc. IX),
pela criao, transformao e extino de cargos (arts.48, inc. X,e 96,
inc. II, b, initio), pelo impeachment dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal, mediante a instruo do processo e julgamento (art.52, inc. II)
e pela aprovao da escolha dos membros do Supremo Tribunal Federal,
do Superior Tribunal de Justia, do Tribunal Superior do Trabalho e do
Superior Tribunal Militar (art.52, inc. III, a); iv) o controle do Poder
Executivo sobre o Poder Judicirio d-se, por exemplo, pela concesso
de indulto e comutao de penas (art.84, inc. XII) e pela nomeao dos
membros do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia,
dos Tribunais Regionais Federais, do Tribunal Superior do Trabalho, dos
Tribunais Regionais do Trabalho, do Tribunal Superior Eleitoral, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Superior Tribunal Militar (art.84, incs.
XIV, initio, e XVI, c/c arts.101, pargrafo nico, 104, pargrafo nico,
107, caput, 111-A, caput, 115, caput, 119, inc. II, 120, 1, inc. III, e 123,
caput); v) o controle do Poder Judicirio sobre os Poderes Executivo
e Legislativo d-se, por exemplo, pelo controle de constitucionalidade
das leis e dos atos normativos (arts.58, 2, inc. I,e 66, 1, initio, c/c
arts.36, inc. III, 102, inc. I,a, 1 e 2, e 103, 2). [Destacou-se.]
Em relao ao Ministrio Pblico, no obstante haja casos em que

a Constituio Federal utiliza expressamente o vocbulo controle
rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ de 1/7/1993, p. 13142, EMENT

VOL-01710-01, p. 000121.
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
43
(v.g., art.129, VII), este realizado de forma temtica ampla, ou seja,

sempre quando for necessria a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, no
zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio Federal.
Em outras palavras, sempre quando estiverem presentes situaes
que demandem uma atuao preventiva ou repressiva para a preservao de tais interesses, o Ministrio Pblico est autorizado a atuar,
em especial utilizando-se dos mecanismos de tutela coletiva (aproximando-se da figura do ombudsman). Segundo PAULO GUSTAVO
GUEDES FONTES, no s em extenso, mas em profundidade, O
controle exercido pelo Ministrio Pblico sobre a Administrao equivale praticamente a um controle geral da constitucionalidade e da
legalidade dos atos administrativos.57
Dessa forma, o controle externo exercido sobre os atos da Administrao Pblica, no que tange fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, no somente o exercido
pelo Poder Legislativo com auxlio do respectivo Tribunal de Contas
(CRFB/1988, art.70). Caso haja ofensa aos interesses supramencionados, o Ministrio Pblico pode e deve atuar com o foco de proteo
para o qual foi eleito constitucionalmente.
No obstante a atuao de legitimidade do Ministrio Pblico em
prol dos interesses da sociedade, o art.5, LXXIII, da CRFB/1988 dispe sobre a provocao do cidado atravs da ao popular proposta
perante o Judicirio. Igualmente, o art.103, IX, do mesmo Diploma
mais uma forma de manifestao social junto quele Poder, alm
do art.74, 2, da Carta Magna, que dispe sobre a representao
social para o Tribunal de Contas. Isso tudo sem falar do direito de
petio previsto no art.5, XXXIV, a, da CRFB/1988.
Alm disso, para o exerccio do controle social, o art.31, 3,
da CRFB/1988 prev que As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte,
para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. Ainda, o art.48, pargrafo nico, I, da Lei
Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) prev o
GUEDES FONTES. Ocontrole da Administrao pelo Ministrio Pblico. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 4.
57
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
44
incentivo participao popular e a realizao de audincias pblicas

como instrumentos para assegurar a transparncia administrativa.
Quanto relao orgnica entre rgo controlador e o controlado,
nos arts.31, caput e 1; 70, caput; 71; e 129, VII, a Carta constitucional tambm menciona a forma de controle externo; e nos arts.31,
caput; 70, caput; e 74, caput e 1, o controle interno.58
Nota-se que a classificao que aqui se registra no temtica.
Isso muito importante pois no raro ouvir alegaes de que, pelo
fato de o controle ser externo, h tais e tais limitaes de contedo do
que pode ou no ser fiscalizado. Adiviso aqui leva em considerao
exclusivamente se o controlador est na mesma estrutura e formato
orgnico e de Poder do rgo controlado. Jno controle interno, que
fundamentado pela prpria ideia de autotutela, h uma estrutura
montada dentro do rgo ou Poder para realizar a tarefa de orientao,
coordenao, verificao, fiscalizao e correo.
Situao interessante sobre o tema envolveu dois rgos institudos
pela Emenda Constitucional n. 45/2004: o Conselho Nacional de Justia (CNJ) (art.92, I-A) e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(CNMP) (art.130-A). Quanto ao primeiro, houve a propositura da
Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 3.367, na qual ficou assentado
que, por se tratar de rgo que est situado no Poder Judicirio, o
CNJ exerceria um controle interno, e no externo59, dos Tribunais.
Com todas as vnias, o raciocnio no procede.
O CNJ um rgo que, no obstante ter sido posto topograficamente no Captulo III, referente amplamente ao Poder Judicirio, est
absolutamente fora da estrutura orgnica e de Poder dos Tribunais que
so controlados. Omesmo ocorreu em relao ao CNMP. So dois
rgos que, inevitavelmente, instituram um controle externo vertical
quanto s questes administrativas e financeiras.
Quanto ao momento, pode ser preventivo e repressivo, a depender
de quando a ao de controle incide em considerao ao objeto do
controle.
A Lei n. 7.347/1985, em seu art.9, estabelece uma espcie de controle interno dos
atos do Ministrio Pblico.
59
STF. ADI3.367, Relator Ministro CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em
13/4/2005, DJ de 17/3/2006 PP-00004 EMENT VOL-02225-01 PP-00182 REPUBLICAO: DJ de 22/9/2006 PP-00029 Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>.
Acesso em: 20 mar. 2012.
58
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
45
H casos em que a Constituio Federal, pela prpria natureza

do ato, expressamente prev que o controle ocorrer a posteriori.
Umexemplo o do art.71, III, segundo o qual caber ao Tribunal de
Contas apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na Administrao Direta e Indireta,
includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico e
excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso,
bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses,
ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento
legal do ato concessrio. Trata-se de manifestao posterior aos atos
praticados pela Administrao.60
Entretanto, quando determinados direitos humanos fundamentais
esto envolvidos, no se pode nem se deve esperar que a violao
ocorra para, s ento, o controle ser feito. Assim, recomendado que
seja preventivo.
Quanto extenso, o controle pode ser de mrito ou de legalidade,
atingir a atividade-meio ou a atividade-fim.
De acordo com doutrina tradicional ptria, os atos administrativos,
em geral, por fora do art.5, XXXV, da CRFB/1988, so submetidos
a um controle jurisdicional, contudo ele a posteriori e unicamente
60
A par do entendimento que considera os atos sujeitos a registro do Tribunal de Contas

como complexos (vide no STF, o MS n. 24.958-7/DF. Relator Ministro MARCO
AURLIO. Julgamento: 2/2/2005. rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ
de 1/4/2005, p. 00006. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago.
2006; e MS n. 24.997-8/DF. Relator Ministro Eros Grau. Julgamento: 2/2/2005.
rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ de 1/4/2005, p. 00006. Disponvel
em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006), tal orientao deve ser repensada tendo em vista que eles so formal e materialmente autnomos em relao
ao ulterior pronunciamento pela respectiva Corte de Contas. Acircunstncia que
lhes peculiariza no condiz com o conceito de ato administrativo complexo, uma
vez que esse pressupe manifestaes de vontades conjugadas para a formao de
um nico ato administrativo. Nocaso em comento, tem-se duas manifestaes de
vontade que no s so autnomas, como so formal e materialmente consistentes
em atos (manifestaes de vontade) autnomos MAFFINI, Rafael Da Cs. Atos
administrativos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e a decadncia da
prerrogativa anulatria da Administrao Pblica. Disponvel em: <http://www.
tc.df.gov.br/dga/sedoc/Atos%20Administrativos.doc>. Acesso em: 27 out. 2006.
Outrossim, deve ser questionado o fato de o ato praticado pelo Tribunal de Contas ter
natureza especial, no constituindo autntico ato administrativo. Assim, no poderia
ser enquadrado na classificao tradicional que divide os atos administrativos em
simples, compostos e complexos.
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
46
de legalidade, por restrito verificao da conformidade do ato com

a norma legal que o rege.61 Por essa orientao, o mrito no poderia
ser controlado pelo Poder Judicirio.62
Com o desenvolvimento, contudo, da teoria do direito administrativo, para se adequar s novas demandas sociais, e diante das sucessivas
omisses estatais, viu-se a necessidade de haver controle sobre a discricionariedade administrativa. Dentro desse aspecto, GERMANA DE
OLIVEIRA MORAES aduz que o controle jurisdicional da juridicidade dos atos administrativos abrange tanto o exame da conformidade
dos elementos vinculados dos atos administrativos com a lei (controle
de legalidade), quanto a compatibilidade dos elementos discricionrios com os princpios (controle da juridicidade em sentido estrito).63
Da mesma forma, CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO
defende que o administrador est, nos casos de discricionariedade,
perante o dever jurdico de praticar, no qualquer ato dentre os comportados pela regra, mas nica e exclusivamente aquele que atenda
com absoluta perfeio finalidade da lei.64 Constatada, ento, a
inrcia estatal, a possibilidade de atuar de forma mais eficiente e a
violao a determinados direitos dos cidados, o controle deve incidir.
Ainda, a extenso do controle pode estar especificada na Constituio como referente atividade-meio ou atividade-fim. No raras
vezes, vemos uma conexo muito grande entre a atividade-meio de
um rgo e sua atividade-fim. Por exemplo, o controle material de
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 708.
62
Segundo CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, mrito o campo de liberdade suposto na lei e que efetivamente venha a remanescer no caso concreto, para
que o administrador, segundo critrios de convenincia e oportunidade, decida-se
entre duas ou mais solues admissveis perante a situao vertente, tendo em vista
o exato atendimento da finalidade legal, ante a impossibilidade de ser objetivamente
identificada qual delas seria a nica adequada Curso de direito administrativo.
21. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 918 e 919.
63
MORAES. Controle jurisdicional da Administrao Pblica. So Paulo: Dialtica,
1999, p. 43. Aprpria Lei n. 9.784/1999, que regula o processo administrativo em
mbito federal, em seu art.2, dispe que A Administrao Pblica obedecer,
dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica,
interesse pblico e eficincia.
64
BANDEIRA DE MELLO. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2.ed., 7.tiragem. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 33.
61
sumrio do artigo
sumrio geral
47
Monique Cheker
armamentos e veculos (atividade-meio) pode afetar seriamente uma

operao policial (atividade-fim). Assim, tendo em vista a proximidade entre essas duas divises, o prprio delineamento constitucional
da atividade de controle deve ser o norte a ser utilizado, sob pena de
se realizar uma atividade alm ou aqum do que consta na ConstituioFederal.
Segundo o art.103-B, 3, e o art.130-A, 2, da CRFB/1988,
cabem, respectivamente, ao CNJ e ao CNMP o controle da atuao
administrativa e financeira do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico
e do cumprimento dos deveres funcionais dos membros. Assim, o controle no abarca a atividade-fim. Repita-se, aqui, uma advertncia j
feita acima.65 O controle sobre a atividade-meio no pode ser pretexto
para que haja controle da atividade-fim. Fala-se isso no somente por
se entender que a independncia funcional dos membros pode ser
severamente afetada por uma interferncia indevida na autonomia
financeira da instituio, mas tambm pelo fato por exemplo, no
que tange ao CNJ e CNMP, de a anlise de aspectos funcionais de
um membro do Ministrio Pblico ou do Poder Judicirio no poder
dar margem a repreenses polticas na atividade-fim por parte dorgodecontrole.
Entretanto, no que tange aos atos da Administrao Pblica em
geral, que possui deveres de eficincia, transparncia e moralidade,
os controles dos Poderes e do Ministrio Pblico incidem de formaampla.
Por fim, quanto aos rgos envolvidos, o controle pode ser concentrado, quando feito por um rgo central especfico, ou difuso,
quando a atividade dividida por rgos diversos.
6. ALGUMAS INSTITUIES E RGOS DE CONTROLE
Aps a classificao acima, passamos anlise de algumas instituies e rgos de controle. Mantenho a advertncia de que no se
pretende expor nem prximo disso todas as existentes, em especial
as de controle interno. Ainteno apenas apresentar algumas que
esto mais em evidncia.
Vide o tpico 3, sobre o controle na Constituio brasileira de 1988.
65
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
48
6.1 Ombudsman
Com antecedentes histricos mais aceitos em Atenas (Os Euthynoi),

em Esparta (Os Efloren), na China (Yan), no Imprio Persa (O Olho do
Rei), em Veneza (O Conselho dos Dez), no Direito Romano (Defensor
Civitatis), na Turquia (Supremo Representante do Rei) e na Rssia (O
Olho do Rei), pode-se apontar, em sntese, as funes de tais rgos
como de vigiar os atos dos funcionrios da Administrao, garantir o
respeito s leis e receber reclamaes populares contra injustias.66
na Sucia que a figura do ombudsman, entretanto, surge e aperfeioa suas feies. Ligada ao Rei, competia ao Senechal, abaixo
daquele, vigiar o bom funcionamento da Justia no reino. Em1713,
no lugar do Senechal, institui-se o Kunungenes Hgstan Ombudsmanen, responsvel no somente pela vigilncia do funcionamento
da Justia, mas tambm da Administrao. NaConstituio de 1809,
implantada a justitie ombudsmanen, e desaparece completamente
a ligao da referida instituio com o Rei ao mesmo tempo que
firmada a sua dependncia e respeito com o Ricksdag (Parlamento).67
A instituio aparece posteriormente na Finlndia (1919), na Noruega (1952) e na Dinamarca (1954). Mais tarde, na Nova Zelndia, em Israel, na ustria, no Canad, na Tanznia, no Reino Unido
enaFrana.68
Destaca-se que o papel inicialmente informativo da justitie ombudsmanen, a fora da ideia do Defensor como magistratura de opinio e a vinculao progressiva ao Parlamento embasam a vinculao
da figura do Defensor Del Pueblo ao Ombudsman sueco.69
O chamado Defensor Del Pueblo Europeo constituiu uma das
respostas do Tratado de Maastricht, tambm conhecido como Tratado
da Unio Europeia, s suspeitas nascidas de uma Europa demasiadamente centrada nos aspectos econmicos e pouco atenta aos aspectos
polticos. Assim, Dentro del marco de una ciudadana europea, o
QUINZIO F., Jorge Mrio. ElOmbudsman El Defensor del Pueblo. Santiago de

Chile: Editorial Jurdica de Chile, 1992, p. 15e 16.
67
CARMONA Y CHOUSSAT, Juan Francisco. ElDefensor del Pueblo Europeo.
Madrid: Ministerio de Administraciones Pblicas, 2000, p. 25e 26.
68
Idem, p. 26.
69
Ibidem, p. 31.
66
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
49
paralelamente a sta, el Defensor surge como adalid del pueblo frente

al poder de las instituciones.70
O art.228 do Tratado da Unio Europeia71, antigo art.195 do
Tratado da Comunidade Europeia, prev a atuao do ombudsman
parlamentrio: O Provedor de Justia Europeu, que eleito pelo Parlamento Europeu, competente para receber queixas apresentadas por
qualquer cidado da Unio ou qualquer pessoa singular ou colectiva
com residncia ou sede estatutria num Estado-Membro e respeitantes
a casos de m administrao na actuao das instituies, rgos ou
organismos da Unio, com excepo do Tribunal de Justia da Unio
Europeia no exerccio das suas funes jurisdicionais.
Ademais, o referido tratado prev que o Provedor de Justia Europeu proceder aos inquritos que entenda justificados e exercer
as suas funes com total independncia. Ainda, no cumprimento
dos seus deveres, no solicitar nem aceitar instrues de qualquer
Governo, instituio, rgo ou organismo.
Em muitos pases, como o Brasil, o Ministrio Pblico acopla
tambm as funes de ombudsman na proteo dos direitos humanos (vide CRFB/1988, art.129, II). Emoutros, como a Bolvia e a
Venezuela, h uma separao daquele com o Defensor del Pueblo72
que, frise-se, no tem relao alguma com a chamada Defensoria
Pblica no Brasil, em especial pelo fato de este rgo ter natureza
exclusivamente de advocacia pblica das pessoas que comprovarem
Ibidem, p. 17. NaFinlndia, destacado o direito ilimitado de inspecionar todos os

rgos e instituies pblicas e autoridades, estar presente em quaisquer tomadas
de decises e ter acesso ilimitado a toda a espcie de documento. Ainda, tem-se a
faculdade de inspecionar prises e unidades das Foras Armadas. Conforme transcrio da Seo 5 do Parliamentary Ombudsman Act: Section 5 Inspections (1) The
Ombudsman shall carry out the on-site inspections of public offices and institutions
necessary to monitor matters within his or her remit. Specifically, the Ombudsman
shall carry out inspections in prisons and other closed institutions to oversee the
treatment of inmates, as well as in the various units of the Defence Forces and Finnish peacekeeping contingents to monitor the treatment of conscripts, other military
personnel and peacekeepers Disponvel em: <http://www.oikeusasiamies.fi/
Resource.phx/eoa/english/lawlinks/act-ombudsman.htx>. Acesso em: 20 mar. 2012.
71
Verso consolidada do Tratado da Unio Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia Jornal Oficial C 83 de 30 de maro de 2010. Disponvel
em: <http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/index.htm>. Acesso em: 20 mar. 2012.
72
Vide: <http://www.defensoria.gob.ve/dp/>.
70
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
50
hipossuficincia de recursos, alm de no possuir, entre outras, as

atividades de fiscalizao e investigao.73
6.2 OMinistrio Pblico e o controle sobre os atos da Administrao Pblica
Todo o delineamento do Ministrio Pblico, em especial a partir

do art.127, caput e do art.129, incisosII e III, da Constituio Fe
deral de 1988, traz caractersticas fundamentais que fazem a ligao
do Ministrio Pblico brasileiro com a figura do Ombudsman.
Por claro, o modelo do Ministrio Pblico brasileiro guarda peculiaridades no s por estarmos em uma estrutura presidencialista,
mas tambm pelo fato de aquela instituio no estar embutida na
estrutura de nenhum dos Poderes da Repblica.
De qualquer forma, em termos de deveres constitucionais, o MP
est obrigado defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e
dos interesses sociais e individuais indisponveis; ao zelo pelo respeito
dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica; alm de
tutela do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e dos demais
interesses difusos e coletivos.
Sob esse enfoque, cabe ao Ministrio Pblico a proteo do meio
ambiente, dos consumidores, do patrimnio pblico, dos direitos e
interesses das populaes indgenas, da criana e do adolescente,
dos deficientes fsicos, da educao, do urbanismo, das relaes de
trabalho e dos direitos humanos, entre outros.74
Alis, talvez essa seja a atuao de mais destaque do Ministrio
Pblico, por possuir uma relao ntima com os interesses do Estado.
NaEspanha, por exemplo, ao discorrer sobre a origem do Ministerio Fiscal, RUBN MARTNEZ DALMAU salienta que a principal
Vide as funes do Defensor del Pueblo na Bolvia no art.222 da Constituio de
2009. Disponvel em: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Bolivia/bolivia09.
html>. Acesso em: 20 mar. 2012. Igualmente, o art.15 da Lei Orgnica da Defensora del Pueblo na Venezuela, em: <http://www.defensoria. gob.ve/dp/index.php/
institucional /defensoria-del-pueblo/competencias>. Acesso em: 20 mar. 2012.
74
Na Sucia, em 1971, previu-se o chamado Ombudsman dos Consumidores (KO);
em 1980, o Ombudsman para a Igualidade entre os Sexos na vida laboral (JmO);
em 1986, o Ombudsman contra a discriminao tnica (DO), entre outros QUINZIO F., Jorge Mrio. ElOmbudsman El Defensor del Pueblo. Santiago de Chile:
Editorial Jurdica de Chile, 1992, p. 34-37.
73
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
51
caracterstica que hoje se reconhece a tal instituio a defesa de

interesses gerais.75
Com enfoque na atuao de tutela coletiva pelo Ministrio Pblico, PAULO GUSTAVO GUEDES FONTES aduz que O exerccio
de suas novas funes est baseado em dois fatores: a pronunciada
independncia em relao ao Poder Executivo e a defesa dos chamados interesses difusos e coletivos, que foram objeto de importantes
estudos doutrinrios na dcada de 70, primeiro na Itlia e depois em
outros pases, entre os quais o Brasil.76
Contudo, o que chama mais a ateno para o controle no mbito
dos atos da Administrao Pblica, alm de colocar o Ministrio Pblico como um dos principais protagonistas desse mister?
RAULINO JAC BRNING faz consideraes no sentido de que
naquela funo [administrativa] o Estado interfere em todos os setores
da vida humana e l residem os mais graves e mais numerosos abusos
de Poder. Osreflexos da superioridade do Estado sobre a Sociedade se
revelam agora em toda a sua plenitude.77 E continua: Sob o manto
do exerccio da soberania so adotadas as mais nocivas e ilegtimas
medidas, que vo desde a declarao de guerra at as mais sutis e
sofisticadas tcnicas de dominao, como a espionagem, os servios
sigilosos de informao, os grampeamentos de telefones, presses
sobre pessoas fazendo-as calar ou no contestar o sistema, etc..78
Quanto ao Ministrio Pblico, no art.129, II, da Constituio
Federal, na linha da doutrina acima mencionada, ele assume efetivamente o papel de procurador do cidado e da Sociedade em geral.79
DALMAU. Aspectos constitucionales del Ministerio Fiscal. Valncia: Tirant lo
Blanch, 1999, p. 30. Apropsito, o art.124 da Constituio espanhola de 1978
dispe: Artculo 124 1. ElMinisterio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros rganos, tiene por misin promover la accin de la justicia
en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del inters pblico
tutelado por la ley, de ofcio o a peticin de los interesados, as como velar por la
independencia de los Tribunales y procurar ante stos la satisfaccin del inters
social Disponvel em: <http://www.boe.es/boe/dias/1978/12/29/pdfs/A2931329424.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2012.
76
GUEDES FONTES. Ocontrole da Administrao pelo Ministrio Pblico. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 2.
77
BRNING, Raulino Jac. Ocontrole dos atos administrativos pelo Ministrio
Pblico. Blumenau: Sergio Antonio Fabris Editor, 1989, p. 53.
78
Idem, p. 53.
79
Ibidem, p. 132.
75
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
52
Assim, a instituio eleita constitucionalmente para controlar os

atos da Administrao que possam ter reflexos sobre os direitos e
liberdades pblicas.
No somente no Brasil o Ministrio Pblico tem esse vis de
controle geral dos atos da Administrao Pblica, alm da defesa da
ordem jurdica, dos interesses sociais e dos poderes pblicos. Citam-se
apenas alguns casos ilustrativos: na Espanha, o art.124 da Constituio (1978) prev que compete ao El Ministerio Fiscal defender a
legalidade, os direitos dos cidados e o interesse pblico tutelado pela
lei.80 Na Colmbia, a instituio do Ministrio Pblico abarca a Procuradura General De La Nacin y Defensora del Pueblo. Deacordo
com o art.277 da Constituio Poltica (1991), a instituio deve
zelar pelo cumprimento das leis e da Constituio, alm de tutelar os
interesses coletivos e sociais e os direitos humanos.81 Na Argentina,
o art.120 da Constituio Nacional (1994) prev as funes de promover a atuao da justia em defesa da legalidade e dos interesses
gerais da sociedade.82 No Uruguai, compete ao Ministerio Pblico
y Fiscal a defesa da sociedade e a defesa e proteo do Estado no
mbito das leis, alm da fiscalizao da retido administrativa.83 Em
El Salvador, pelos arts.191 e seguintes da Constituio (1983), o
Ministrio Pblico ser exercido pelo Fiscal General de la Repblica
(defende os interesses do Estado e da Sociedade), pelo Procurador
General de la Repblica (defende a famlia e as pessoas necessitadas,
menores e demais incapazes) e el Procurador para la Defensa de los
Derechos humanos (vela pelo respeito e pela garantia dos direitos
humanos, inclusive com atividades de inspeo).84
Sem dvida alguma, um grande instrumento de controle hoje existente a Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985),
seja na modalidade original, seja por regulaes especficas (Lei n.
Disponvel em: <http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?coleccion
=iberlex&id=1978/31229> e <http://www.fiscal.es>. Acesso em: 20 mar. 2012.
81
Disponvel em: <http://web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf>. Acesso em:
20 mar. 2012.
82
Disponvel em: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Argentina/argen94.
html#seccion4>. Acesso em: 20 mar. 2012.
83
Disponvel em: <http://www.mpf.gub.uy/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
84
Disponvel em: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/ElSal/ElSal83.html
#mozTocId974085>. Acesso em: 20 mar. 2012.
80
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
53
7.853/1989, Lei n. 7.913/1989, Lei n. 8.069/1990, Lei n. 8.429/1992

e Lei n. 10.741/2003). Contudo, de fato, conforme lembrado por
WALLACE PAIVA MARTINS JUNIOR, quando o Ministrio Pblico
se utiliza da Ao Civil Pblica para realizar o controle dos atos da
Administrao Pblica, o verdadeiro rgo controlador, no caso, o
prprio Poder Judicirio85.
De acordo com o art.5 da referida Lei, a ao pode ser proposta
pelo Ministrio Pblico, pela Defensoria Pblica, dentro de suas finalidades constitucionais, pelo Poder Pblico ou por associao. Assim,
a par da inafastabilidade da apreciao de leses pelo Poder Judicirio
(art.5, XXXV, da CRFB/1988), o fato que estamos a tratar de uma
hiptese de legitimidade concorrente e autnoma.86
O Mandado de Segurana, regulado pela Lei n. 12.016, de 7 de
agosto de 2009, tambm um instrumento processual para o Ministrio Pblico exercer o controle dos atos da Administrao Pblica quando houver abuso por parte de alguma autoridade. Contudo,
conforme observa PAULO GUSTAVO GUEDES FONTES, o nosso
mandado de segurana, a par da modalidade coletiva, na essncia de
sua construo, tem uma natureza muito individualista:
O carter individualista do nosso mandado de segurana salta aos olhos
quando comparamos o instituto com seus congneres no Direito Admi-
MARTINS JUNIOR. Controle da Administrao Pblica pelo Ministrio Pblico

(Ministrio Pblico defensor do povo). So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 2.
86
Para KAZUO WATANABE, nos pases de civil Law, podem ser mencionadas trs
opes em relao legitimao nas aes coletivas: (a) legitimao privada, que
procura legitimar exclusivamente a pessoa fsica e/ou associaes; (b) legitimao
pblica, que admite a legitimao apenas de entes pblicos; e (c) legitimao mista
[que seria o modelo brasileiro], que, respondendo ao anseio de mais amplo acesso
justia e ao princpio de universalizao da jurisdio, admite a legitimao tanto
das pessoas fsicas e/ou associaes como tambm a dos entes pblicos. Poucos
so os pases que adotam apenas a legitimao privada. Menos rara, ainda, a
legitimao exclusivamente pblica. Huma clara tendncia, entre os pases de
civil law, adoo da legitimao mista, com a admisso no somente de pessoas
fsicas e/ou entes privados, como tambm de entes pblicos (Ministrio Pblico ou
Ombudsman ou Defensor do Povo) para fiscalizarem o processo, quando no forem
parte, assumindo em certas circunstncias a titularidade da ao em caso de desistncia infundada ou abandono da causa, e at mesmo para promoverem a execuo
da sentena [...] Na maioria dos pases de common law, a legitimao para agir
atribuda a pessoas fsicas, associaes e entes governamentais GRINOVER,
Ada Pellegrini; WATANABE, Kazuo; MULLENIX, Linda. Osprocessos coletivos
nos pases de Civil Law e Common Law. 2.ed. So Paulo: RT, 2011, p. 299-300.
85
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
54
nistrativo francs, notadamente o recours pour excs de pouvoir, que a

forma mais tradicional de controle jurisdicional da Administrao francesa, deduzido perante a jurisdio administrativa. Apesar da denominao,
seu objeto a anulao dos atos administrativos em geral, por vcios
relativos competncia, forma, desvio de finalidade e violao da lei em
geral. Oslegitimados a intent-lo so os cidados e as pessoas jurdicas,
bastando demonstrar o seu interesse, que no precisa ser exclusivo. Pode
pleitear a anulao de um ato administrativo individual ou de um ato geral
ou normativo. E,finalmente, os efeitos da deciso so sempre erga omnes,
mesmo que a ao tenha sido ajuizada por um indivduo, no seu prprio
interesse. Orecours pour excs de pouvoir, considerado pela doutrina
um recurso objetivo, convive com o recours de plein contentieux ou de
pleine juridiction, cujo objeto no a anulao, mas a indenizao, utilizado em matrias como a responsabilidade civil do Estado e os contratos
administrativos; os efeitos deste ltimo so inter partes.87
Assim, no haveria possibilidade de o Ministrio Pblico pleitear

a anulao de um ato normativo da Administrao com efeitos erga
omnes, o que confere uma importncia especial s aes coletivas. 88
Fora a atuao judicial, o Ministrio Pblico pode exercer o controle, por si s, dos atos da Administrao Pblica mediante a instaurao e instruo de inqurito civil, com a requisio de documentos e de
procedimentos administrativos, alm da expedio de recomendaes
e da possibilidade de formalizar Termos de Ajustamento de Conduta.
Alis, com foco na importncia de o Ministrio Pblico cumprir
o seu mister constitucional com uma atuao no jurisdicional, registrem-se as palavras do mesmo autor mencionado:
[...] o Ministrio Pblico deve considerar a possibilidade de agir mais
com maior frequncia na esfera no jurisdicional, o que lhe permite o
seu status de ombudsman estabelecido na Constituio de 1988 e mesmo
alguns instrumentos no jurisdicionais de que dispe, como as recomendaes dirigidas ao Poder Pblico. Avia, sobretudo jurisdicional eleita at
aqui pela instituio na defesa dos interesses difusos e coletivos, implicou
num desenvolvimento insuficiente do carter poltico do ombudsman; as
formas de ao prpria a esse tipo de autoridade podem, com efeito, obter
resultados satisfatrios justamente l onde o juiz no pode prosseguir.89
Contudo, o que vemos na prtica um desrespeito cada vez maior

da Administrao Pblica aos ditames legais. Oque deveria ser resol GUEDES FONTES. Ocontrole da Administrao pelo Ministrio Pblico. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 58-59.
88
Idem, p. 58.
89
Ibidem, p. 9.
87
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
55
vido com o instrumento da autotutela (que inclui o aparato organizado

de controle interno) e o cumprimento espontneo, em especial aps
as recomendaes expedidas pelos rgos de controle, no o , e, em
funo disso, o Poder Judicirio cada vezmais acionado.
Ciente de que o Poder Judicirio no pode oferecer, em todos os
momentos, respostas justas e muito menos em tempo adequado, a
doutrina menciona a necessidade de existirem mecanismos eficazes
que assegurem o cumprimento das leis e, para tanto, cita a ideia do
enforcement, derivada do Direito anglo-saxo.90
6.2.1 Ocontrole externo da atividade policial como subespcie do
controle sobre a Administrao Pblica
Abordei um pouco a atividade policial em tpico inicial da explanao91, mas o enfoque aqui ser estrutural, ou seja, qual a natureza
jurdica da funo de polcia e onde se enquadra o controle exercido
pelo Ministrio Pblico sobre a atividade policial?
A Administrao Pblica exercita o poder de polcia em sentido
amplo toda e qualquer ao restritiva do Estado em relao aos
direitos individuais92 atravs de duas formas: pela polcia administrativa e pela polcia judiciria.
A diferena entre elas no est necessariamente no fato de uma
atuar preventivamente e a outra repressivamente. Conforme a doutrina
mais esclarecedora sobre o ponto, a polcia administrativa exerce uma
atividade que se exaure em si mesma, ao contrrio da polcia judiciria que preside a apurao dos elementos de provas para a eventual
prestao jurisdicional.93
QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro de. Ocontrole do concurso pblico pelo Ministrio Pblico e a defesa dos interesses e direitos metaindividuais. In: CARVALHO ROCHA,
Joo Carlos de; HENRIQUES FILHO, Humberto Parreiras; CAZETTA, Ubiratan.
Ao civil pblica: 20 anos da Lei 7.347/85. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 443.
Para o autor, um exemplo de enforcement pelo Poder Legislativo surgiu com a edio
da Lei n. 10.826/2003, a qual previu em seu art.32 que os possuidores e proprietrios
de armas de foto no registradas podero, no prazo de 180 dias aps a publicao da
referida lei, entreg-las Polcia Federal, mediante recibo, com presuno da boa-f
e indenizao. Foi estimulado, com isso, o cumprimento espontneo da lei.
91
Vide tpico n. 4.
92
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 19. ed.
93
Idem, p. 73. Oconhecido Ciclo Completo de Polcia ou Polcia de Ciclo Completo
90
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
56
Contudo, no obstante essa diviso e o fato de a polcia judiciria

ter a sua execuo a cargo de rgos especficos de segurana pblica,
ambas se enquadram no mbito da funo administrativa, vale dizer,
representam atividades de gesto de interesses pblicos.94
No por outra razo que a essas polcias disposto um regime
de subordinao aos respectivos rgos do Poder Executivo, ou seja,
existe uma necessria coordenao e orientao da atividade policial
em prol dos interesses do Estado e, por conseguinte, da sociedade.
Assim, quando se faz uma diferenciao entre a atividade administrativa e a atividade de segurana pblica, to somente para
apartar, no caso, a polcia administrativa da polcia judiciria; ou seja,
aqueles termos so utilizados em sentido mais estrito.
Mais uma observao aqui se faz necessria: a polcia judiciria
tambm pode exercer funo administrativa em sentido mais estrito
do termo, e o faz, por exemplo, no caso da Polcia Federal quando
emite passaportes.
De qualquer forma, essa explanao rpida foi necessria para
se concluir que o controle externo que o Ministrio Pblico exerce
sobre a atividade policial um efetivo controle sobre os rgos de
segurana que fazem parte da Administrao Pblica.
Essa ideia est presente de forma bem clara no art.1 da Resoluo
n. 20, de 28 de maio de 2007, do CNMP, que se refere ao poder de
polcia em sentido amplo e estabelece que esto sujeitos ao controle
externo do Ministrio Pblico os organismos policiais relacionados
no art.144 da Constituio Federal, bem como as polcias legislativas
ou qualquer outro rgo ou instituio, civil ou militar, qual seja
atribuda parcela de poder de polcia, relacionada com a segurana
pblica e persecuo criminal.
Caracterizada, ento, essa atividade como de efetivo controle sobre uma espcie de funo administrativa (mesmo que diversa da
funo administrativa em sentido estrito), quando ela se faz presente?
Justamente quando estiverem presentes as finalidades institucionais
para as quais o Ministrio Pblico foi criado, ou seja, quando for
acaba com essa diferenciao e atribui a um mesmo organismo policial as atividades
de polcia ostensiva e preventiva, investigativa, judiciria e de inteligncia policial,
tornando mais eficaz a remessa dos autos ao Ministrio Pblico e agilizando a
persecuo penal.
94
Idem, p. 73.
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
57
necessria a defesa (preveno e represso) da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis,
no zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
Como a Administrao Pblica o rgo tpico de interferncia
estatal nas liberdades pblicas, cabe ao Ministrio Pblico control-la
em todas as suas ramificaes. Conforme destacado por WALLACE
PAIVA MARTINS JUNIOR, a instituio, por competncias prprias
e peculiares s novas estruturas das relaes estatais, tem entre suas
funes a garantia do bom funcionamento administrativo e dos direitos dos administrados observncia dos limites negativos de atuao
estatal e as prestaes positivas institudas em prol da sociedade.95
Uma pergunta que pode ser feita a seguinte: se o controle externo
do Ministrio sobre a atividade policial j est previsto no caput do
art.127 e no incisoII do 129 da CRFB/1988, por que se fez necessria
a incluso do incisoVII do art.129, que menciona expressamente o
referido controle?
O fato que alguns incisosdo art.129 da CRFB/1988, pela relevncia dada pela Constituinte de 1987/1988 a algumas matrias, so visveis
detalhamentos das funes institucionais do Ministrio Pblico presentes no caput do art.127 e no incisoII do art.129. Entre elas, pode ser
citada a defesa dos direitos e interesses das populaes indgenas, que
nada mais so do que direitos coletivos especiais, j referidos naquele
primeiro dispositivo. Tanto isso verdade que h determinadas minorias tnicas96 que no so mencionadas expressamente nos incisosdo
art.129, mas so protegidas pelo Ministrio Pblico, no caso o Federal,
como os quilombolas, as comunidades extrativistas, as comunidades
ribeirinhas e os ciganos, isto , grupos que tm em comum um modo
de vida tradicional distinto da sociedade nacional de grande formato.97
No caso especfico do controle externo da atividade policial, o mesmo ocorre. Emtodo o decorrer dos trabalhos da Constituinte, o medo
MARTINS JUNIOR. Controle da Administrao Pblica pelo Ministrio Pblico
(Ministrio Pblico defensor do povo). So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 3.
96
O termo minorias tnicas mencionado no art.6, VII, c, da Lei Complementar
n. 75/1993.
97
Inclusive, no mbito do Ministrio Pblico Federal a 6 Cmara de Coordenao
e Reviso trata especificamente desse tema. Vide: <http://ccr6.pgr.mpf.gov.br/
institucional/apresentacao/apresentacao_txt>.
95
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
58
de uma nova represso ditatorial e policial aos direitos fundamentais

foi invocada. Inclusive, no discurso do ento Deputado ULISSES GUIMARES, na promulgao da Constituio-cidad, essa mensagem
explcita: A persistncia da Constituio a sobrevivncia da democracia. Quando, aps tantos anos de lutas e sacrifcios, promulgamos
o estatuto do homem, da liberdade e da democracia, bradamos por
imposio de sua honra: temos dio ditadura. dio e nojo. (Muito
bem! Palmas prolongadas.) Amaldioamos a tirania onde quer que
ela desgrace homens e naes, principalmente na Amrica Latina.98
Assim, o fundamento do exerccio desse controle no est to somente no incisoVII do art.129 da Carta republicana, mas na prpria
base constitucional de atuao do Ministrio Pblico. Tanto isso
verdade que o prprio CNMP, na edio da Resoluo n. 20/2007, citou
como fundamento constitucional para a atividade, alm do incisoVII
do art.129, o art.127, caput, e o art.129, incisosI e II, da CRFB/1988.
Pois bem. Tratarei rapidamente dessas bases, ou seja, do incisoI,
que pe o Ministrio Pblico como um dos rgos coordenadores e
fiscalizadores da atividade de investigao, e, ainda, do incisoII, que
pe em destaque o aspecto da tutela coletiva preventiva contra abusos
e corrupo policial.
6.2.2 Controle decorrente do vnculo com a atividade de investigao
Como titular privativo da ao penal pblica (CRFB/1988, art.129,

I) e como rgo autorizado a realizar apuraes criminais e coordenar
a atividade policial nessa seara (CRFB/1988, art.129, VII e VIII),
o Ministrio Pblico tambm deixa transparecer a sua atividade de
controle da investigao. Essa funo no deriva como argumentam
alguns para sustentarem uma absoluta independncia funcional da
polcia de nenhum vnculo hierrquico, mas simplesmente de uma
diviso constitucional de tarefas; isto , o Ministrio Pblico a instituio fiscalizadora em prol da sociedade que est mais prxima da
atividade policial, alm de ser o destinatrio constitucional desse atuar.
98
Discurso proferido na sesso de 5 de outubro de 1988, publicado no DANC de 5 de

outubro de 1988, p. 14380-14382 Disponvel em: <http://apache.camara.gov.br/
portal/arquivos/Camara/internet/plenario/discursos/escrevendohistoria/constituinte1987-1988/pdf/Ulysses%20Guimaraes%20%20DISCURSO%20%20 REVISADO.
pdf>. Acesso em: 20 mar. 2012.
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
59
Nessa linha, pertinentes as palavras de WALLACE PAIVA MARTINS JUNIOR: Por fora do imperativo constitucional destacado, o
Ministrio Pblico exerce o controle externo cuja caracterstica escapa
ao mbito hierrquico e qualifica uma relao de coordenao, dado
que o Ministrio Pblico recipiendrio da atividade policial judiciria para o exerccio de suas funes, sendo, portanto, inerente o poder
de correio, como, por exemplo, o exame de livro de registros.99
E por que o Ministrio Pblico o rgo mais apto a realizar esse
controle sob o enfoque criminal? Por conta de sua vinculao direta e
constante com a atividade de investigao e com a autoridade policial.
Conforme salientou CLAUDIO DAZ URIBE, la vinculacin ms
importante se produce respecto del Ministerio Pblico, quien, como
se ha sealado, dirige las investigaciones de la Polica.100
A relao entre a titularidade acusatria e investigativa e o controle
da atividade policial destacada por diversos autores estrangeiros.
Para KAI AMBOS, La autoridad acusatoria debe ser partcipe lo
ms amplia y tempranamente posible de las investigaciones para
poder ejercer su funcin de control101.
Na Venezuela, segundo SERGIO BROWN CELLINO, o desenho constitucional do pas entrega ao Ministrio Pblico a funo de
ordenar e dirigir a investigao penal (CR, art.285.3 y 4). Por sua
vez, o Cdigo Orgnico Procesal Penal (COPP) prev, alm dessa
tarefa, a funo de ordenar e supervisionar a atuao dos rgos de
polcia na investigao no que se refere aquisio e conservao
dos elementos de convico (art.108.1 y 2)102.
Em El Salvador, JAIME MARTNEZ VENTURA destaca que,
Idem, p. 98em referncia ao Recurso em sentido estrito originrio do TJSP n.
238.929-3/1, Relator Fanganiello Maierovitch, v.u., 16/10/1997.
100
URIBE. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Chile, p.
177. Disponvel em: <http://www.department-ambos.uni-goettingen.de/index.php/
component/option,com_docman/Itemid,56/gid,145/task,cat_view/>. Acesso em: 20
mar. 2012.
101
AMBOS, Kai. Control de la Polica por el Fiscal versus Dominio Policial de la
Instruccin. In: Revista Jurdica Escola Superior do Ministrio Pblico, v. 1,n.
2,p. 141, jul./dez. 2001.
102
CELLINO. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Venezuela,
p. 549 e 550. Disponvel em: <http://www.department-ambos.uni-goettingen.de/
index.php/component/option,com_docman/Itemid,56 /gid,145/task,cat_view/>.
99
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
60
segundo o art.3 da Lei do Ministrio Pblico103, cabe ao Fiscal

General dirigir a investigao criminal. Oart.2 do Regulamento
relativo a la Direccin Funcional del Fiscal General de la Repblica
em la Polica Nacional Civil104 define essa mencionada direo como
a faculdade de promover, supervisionar e intervir em todas as atuaes
da investigao dos diferentes delitos.
Na Bolvia, ALFONSO M. DORADO E. destaca que, ao implementar o sistema acusatrio, cabe ao Ministrio Pblico a direo
das investigaes, cujo alcance abarca a obrigatoriedade para a polcia de dar cumprimento a suas ordens e requerimentos, alm da
verificao dos casos de negligncia, ineficcia ou retardamento no
andamento daquelas105.
Na Costa Rica, nas palavras do Magistrado DANIEL GONZLEZ
LVAREZ, la polica judicial realiza sus funciones bajo la direccin
y control del Ministerio Pblico106. NoChile, a direo da investigao compete ao Ministrio Pblico107. Conforme esclarece CLAUDIO
DAZ URIBE, el artculo 180 del Cdigo de Procedimiento Penal,
dispone que los fiscales dirigirn la investigacin y podrn realizar
por s mismos o encomendar a los agentes de la Polica todas las
diligencias de investigacin que estimaren conducentes al esclarecimiento de los hechos.108
Na Guatelama, de acordo com JULIO CSAR RIVERA CLAVERA, la Polica Nacional Civil, le corresponde la funcin de
Reformado por meio do Decreto Legislativo n. 741, de 10 de dezembro de 1993.

VENTURA. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso de El
Salvador. Idem, p. 325. Deacordo com o art.191 da Constituio da Repblica de
El Salvador, o Ministrio Pblico integrado por trs Instituies autnomas: La
Fiscala General de la Repblica, la Procuradura para la Defensa de los Derechos
Humanos y la Procuradura General de la Repblica; la primera desempea lo que
en otros lugares corresponde al Ministerio Pblico; la segunda es la institucin
equivalente al Ombudsman y la tercera es la encargada de la defensa penal pblica.
104
Decreto Executivo n. 31, de 21 de abril de 1994.
105
DORADO E. LaPolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Bolivia.
Ibidem, p. 99.
106
LVAREZ. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Costa
Rica. Ibidem, p. 257.
107
URIBE. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Chile. Ibidem,
p. 177.
108
Ibidem, p. 181.
103
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
61
Investigacin Criminal, bajo la direccin, supervisin y coordinacin

del Ministerio Pblico109.
Conforme registro de PETER J. P.TAK, em pases como Blgica,
Frana, Pases Baixos, Luxemburgo, Polnia, Portugal e Espanha, o
promotor pblico tem o poder de pessoalmente investigar, participar,
instruir, dar instrues e decidir a forma da investigao criminal.110 Ainda, na maioria dos pases da Unio Europeia, caso o promotor determine
uma determinada diligncia, como inquirir determinados suspeitos, a
polcia obrigada a seguir as instrues sem qualquer reserva.111
A ttulo exemplificativo, cita-se o explcito 160 1 do Cdigo de
Processo Penal Alemo (StPO), segundo o qual o Ministrio Pblico
(Staatsanwaltschaft) est autorizado a requisitar informaes a todas
as autoridades e proceder investigao de qualquer tipo, seja por
ele prprio ou atravs das autoridades policiais. Estas so obrigadas
a cumprir a ordem do promotor.112
Por fim, cabe salientar que o Supremo Tribunal Federal, nos autos
do Recurso Extraordinrio n. 593.727/MG, em mbito de repercusso
geral, decidiu tambm que o Ministrio Pblico pode no somente
requisitar investigaes mas tambm promover, por autoridade prpria, e por prazo razovel, investigaes de natureza penal, desde
que respeitados os direitos e garantias que assistem a qualquer indiciado ou a qualquer pessoa sob investigao do Estado, observadas,
sempre, por seus agentes, as hipteses de reserva constitucional de
CLAVERA. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Guatemala, p. 358 e 359. Disponvel em: <http://www.department-ambos.uni-goettingen.
de/index.php/component/option,com_docman/Itemid,56 /gid,145/task,cat_view/>.
110
Tak, J. P.Peter. The prosecution service in control of police investigation policy?
A European comparison unpublished talk at the Conference The Growing Importance of the Public Prosecution Service: Best European Practices in the Face
of Heightened Crime Rates organized by the Georg-August University Gottingen
(6-8 October 2005), Germany at p. 4.
111
Idem, p. 8.
112
161 StPO Befugnisse der Staatsanwaltschaft (1) Zu dem in 160 Abs. 1bis 3
bezeichneten Zweck ist die Staatsanwaltschaft befugt, von allen Behrden Auskunft
zu verlangen und Ermittlungen jeder Art entweder selbst vorzunehmen oder durch
die Behrden und Beamten des Polizeidienstes vornehmen zu lassen, soweit nicht
andere gesetzliche Vorschriften ihre Befugnisse besonders regeln. Die Behrden
und Beamten des Polizeidienstes sind verpflichtet, dem Ersuchen oder Auftrag der
Staatsanwaltschaft zu gengen, und in diesem Falle befugt, von allen Behrden
Auskunft zu verlangen.
109
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
62
jurisdio e, tambm, as prerrogativas profissionais de que se acham

investidos, em nosso Pas, os Advogados (Lei 8.906/94, artigo 7,
notadamente os incisosI, II, III, XI, XIII, XIV e XIX), sem prejuzo
da possibilidade sempre presente no Estado democrtico de Direito do permanente controle jurisdicional dos atos, necessariamente
documentados (Smula Vinculante 14), praticados pelos membros
dessa instituio.113
6.2.3 Ocontrole externo da atividade policial como tutela preventiva de direitos difusos e coletivos
Por tudo o que foi dito, nota-se que no h um vnculo necessrio

do controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico
persecuo penal (CRFB/1988, art.129, I). Emessncia, a atuao
prevista no art.129, VII, da CRFB/1988 tambm a especificao
de uma atividade maior de fiscalizao da ordem jurdica e tutela, em
especial preventiva, dos interesses coletivos e difusos (CRFB/1988,
arts.127, caput, e 129, II).
Evidente que, sendo o Ministrio Pblico o destinatrio de toda
prova colhida pela polcia judiciria, com interveno direta na atividade de investigao para a posterior realizao da opinio delicti,
isso o coloca em uma posio privilegiada para realizar o controle
externo dos atos policiais.
Contudo, a atuao criminal apenas um vis ao lado da atuao
cvel e administrativa, a cargo dos respectivos rgos de controle
interno. Apropsito, quais os direitos que so efetivamente tutelados
quando o Ministrio Pblico exerce o controle externo? Sem dvida,
os direitos que o cidado possui em ter uma polcia mais eficiente,
transparente e que atue segundo os ditames legais, ticos e morais.
Dependendo do caso analisado, tais direitos podem possuir ntida
natureza difusa ou coletiva. Osdireitos difusos so os transindividuais,
de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas
e ligadas por circunstncia de fato, enquanto os coletivos so aqueles
de natureza indivisvel, de que seja titular um grupo, categoria ou
STF. REn. 593.727, Relator Ministro CEZAR PELUSO, Relator para o acrdo
Ministro GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14/5/2015, ACRDO
ELETRNICO REPERCUSSO GERAL MRITO DJe-175 DIVULG4/9/2015
PUBLIC8/9/2015.
113
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
63
classe de pessoas ligadas, entre si com a parte contrria, por uma

relao jurdica-base.
Quando estamos a tratar da prestao de um servio seja de
segurana, seja de investigao etc. h um ntido direito coletivo
em sentido estrito ou individual homogneo que envolve os cidados.
Sea relao de fato e liga pessoas indeterminadas, como o caso
do direito a uma boa versao de recursos pblicos e moralidade
policial, estamos diante de um direito nitidamente difuso, assim como
o o direito a um meio ambiente saudvel.
Ainda, nunca demais afirmar que um dado acontecimento pode
ofender simultaneamente direitos difusos, coletivos em sentido estrito e at direitos individuais homogneos. esclarecedor o exemplo
fornecido por LEONARDO GRECO dessa interao entre eles:
um equvoco supor que os interesses difusos, coletivos e individuais
se apresentem sempre perfeitamente distintos uns dos outros. Assim, por
exemplo, numa ao proposta pelo Ministrio Pblico para interditar a
chamin de uma fbrica que expele fumaa contaminadora da atmosfera,
a demanda foi proposta com base no interesse difuso a um meio ambiente
sadio dos moradores e frequentadores da localidade em que se situa a
fbrica. Oprovimento inibitrio obtido em juzo beneficia o interesse
coletivo dos trabalhadores da fbrica e o interesse comum dos moradores
e frequentadores do bairro proteo da sua sade [...].114
A atuao coletiva do controle externo seria uma ao preventiva

(em especial quando concentrada) e repressiva (em especial quando
difusa) na tutela de determinados direitos inerentes dignidade da
pessoa humana contra abusos e corrupo policiais. Aatuao concentrada e difusa de controle externo, inclusive, prevista no art.3
da Resoluo n. 20/2007 do CNMP.
A vinculao entre a atuao fiscalizatria do Ministrio Pblico
no exerccio do controle externo da atividade policial e a preservao
dos direitos humanos tambm objeto de registro na doutrina: o
Ministrio Pblico tem uma tarefa fundamental na defesa dos direitos
humanos e no combate s suas violaes. Isso facilmente constatado
quando a prpria Constituio teve a preocupao de conferir a essa
Instituio o exerccio do controle externo da atividade policial.115
GRECO. Execuo nas aes civis pblicas. Revista Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 8,n. 1e 2, p. 27, 2002. Disponvel em: <http://www.ugf.br/files/editais/
Artigo%202%20Vol%208%20n%201%20e%202.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2012.
115
TEIXEIRA, Jos Elaeres Marques. Direitos humanos civis no Brasil: violaes e
114
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
64
J se abordou no incio deste artigo o vnculo comumente existente

entre o abuso e a corrupo policiais. Concluiu-se que a corrupo
pode servir de incentivo ao abuso, no momento em que se cria uma
rede para impedir a punio dos agentes policiais. Emtermos amplos,
a corrupo que impede a preveno e a represso do abuso acaba
por incentiv-lo.
Assim, no somente por meio dos Inquritos Policiais o Ministrio Pblico pode exercer o controle externo da atividade policial,
mas tambm atravs dos Inquritos Civis Pblicos, com o poder de
requisio de quaisquer documentos e, se for necessrio, responsabilizao por atos de improbidade administrativa. Conclui-se que
so possveis instrumentos do controle externo a Ao Civil Pblica,
ordinariamente considerada; a Ao de Improbidade Administrativa;
tutelas de natureza cvel; e o prprio Mandado de Segurana.
Dessa forma, se por retaliaes, em algum momento, houver ameaas com o intuito de que seja revogado o art.129, VII, da CRFB/
1988116, o exerccio do controle externo da atividade policial em nada
altera a atuao preventiva e repressiva do Ministrio Pblico em
prol das liberdades pblicas e demais direitos fundamentais, inclusive podendo requisitar documentos, sem clusula de sigilo, realizar
inspees in loco e ajuizar as demandas necessrias para cumprir seu
mister constitucional.
As tentativas de atingir as funes e o prprio Ministrio Pblico
so comuns tanto no Brasil como em outros pases. Ofato que o
exerccio de atos de controle, quando incomoda determinada classe,
no pode dar ensejo a mudanas que alterem a natureza jurdica do
rgo ou lhe retirem atribuies constitucionais definidas. Alis, nessa
linha pertinente lembrar que tais tentativas no so privativas do
Brasil. NaItlia, o governo BERLUSCONI elaborou uma srie de
caminhos para que sejam promovidos e respeitados. In: CAZETTA, Ubiratan; HENRIQUES FILHO, Tarcisio Humberto Parreiras; ROCHA, Joo Carlos de Carvalho.
So Paulo: Del Rey, 2008, p. 217.
116
Sempre existiro propostas no Congresso Nacional que visem a enfraquecer o controle externo do MP sobre a atividade policial. Como exemplo: a Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) n. 381/2009 prev a revogao do incisoVII do art.129, na
tentativa de afastar o controle externo da atividade policial realizado pelo Ministrio Pblico. Ainda, a PEC n. 37/2011, que tentava afastar a investigao criminal
realizada pelo Ministrio Pblico.
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
65
projetos legislativos que objetivavam: 1) redefinir o papel do Ministrio Pblico, atrelando-o ao Executivo; 2) abolir a obrigatoriedade
da ao penal, que seria substituda pelo princpio da oportunidade;
3) variar a composio do CSM (Conselho Superior da Magistratura), fazendo com que todos os seus componentes tenham designao
parlamentria; 4) separar a carreira judicial da carreira ministerial.117
No podemos esquecer que o Ministrio Pblico sem dvida uma
instituio essencial ao bom funcionamento do sistema de separao
de poderes CRFB/1988, art.60, 4, III e garantidor dos direitos
e garantias fundamentais CRFB/1988, art.60, 4, IV. Ora, seria
muito fcil contornar as clusulas ptreas se, em vez de extinguir uma
instituio essencial ao funcionamento delas, fossem-lhe retiradas as
funes essenciais.
Outro tema de abordagem necessria , dentro da tutela coletiva
dos direitos moralidade e probidade, quais os limites para a atuao
do controle externo?
O Ministrio Pblico, conforme j afirmado em outras passagens
deste artigo, tem uma motivao constitucional ampla, qual seja, a
defesa da ordem jurdica (mediante preveno ou represso), do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis,
no zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
No somente isso. Ele o destinatrio da prova produzida pela
autoridade policial. Assim, o controle externo aqui exercido no
sentido de coordenao e fiscalizao em prol dos interesses acima.
Nessa linha, o controle amplo, podendo a instituio ministerial
requisitar os documentos necessrios aos esclarecimentos dos fatos,
sem que a autoridade policial possa alegar sigilo. Por claro, isso no
afasta o dever de o agente do Parquet guardar sigilo sobre os documentos a que tiver acesso e que tenham essa natureza, sob pena de
responsabilidade pessoal.
MASSACH, Teresa Compte. Profundizando en el modelo constitucional del Ministerio Fiscal. Disponvel em: <http://dialnet.unirioja.es/servlet/fichero_articulo?
codigo=2552609>. Acesso em: 20 mar. 2012.
117
sumrio do artigo
sumrio geral
66
Monique Cheker
7. OTRIBUNAL DE CONTAS
7.1 Generalidades
Alguns pases adotam, em vez do sistema de colegiado independente dos Tribunais de Contas (ou Conselhos de Contas), as chamadas Auditorias Gerais (ou Controladorias), que so rgos singulares
subordinados. Napgina do Tribunal de Contas portugus118, h uma
relao das instituies congneres em mais de sessenta pases com
remessa aos respectivos stios eletrnicos. Atravs deles, percebemos que a maioria dos pases americanos aderiu ao segundo sistema.
NaEuropa, por exemplo, Frana119, Itlia120, Espanha121 e Portugal122
adotam como sistema de controle os Tribunais de Contas.
No Brasil, apesar da criao do Tribunal de Contas, em 1890,
somente com o advento da Constituio de 1891 houve a sua institucionalizao constitucional. Narealidade, o Tribunal de Contas
j havia sido criado pelo Decreto n. 966-A, e, assim, a Constituio
de 1891 conferiu-lhe status magno e estabeleceu vnculo funcional
daquele com o Poder Legislativo.
Com o advento da Constituio de 1934, as competncias do Tribunal de Contas foram ampliadas. Foi-lhe conferido, por exemplo,
no art.99, o poder de julgamento das contas dos responsveis por
dinheiro ou bens pblicos. Com a Constituio de 1937 e o autoritarismo da Era Vargas, o Tribunal de Contas perdeu fora, sendo-lhe
reservado um nico artigo. Foi-lhe retirada constitucionalmente, por
exemplo, a competncia de emisso de parecer prvio nas contas
prestadas pelo Presidente da Repblica.
Somente com o fim da Era Vargas e o advento da Constituio de
1946, pode-se falar que o Tribunal recuperou sua fora e independncia. Noperodo sob o regime militar e com o advento da Constituio
de 1967, nada mais esperado do que a perda de competncias do Tribunal de Contas, as quais foram no s reconquistadas como tambm
ampliadas apenas com a promulgao da Constituio de 1988. Como

120

121

122

118
119
Vide: <http://www.tcontas.pt/pt/ligacoes.shtm>. Acesso em: 20 mar. 2012.

Vide: <http://www.ccomptes.fr/fr/JF/Accueil.html>. Acesso em: 20 mar. 2012.
Vide: <http://www.corteconti.it/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
Vide: <http://www.tcu.es/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
Vide: <http://www.tcontas.pt/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
67
exemplo dessas competncias, pode-se citar o julgamento das contas

de todos inclusive agentes privados que derem causa perda, ao
extravio ou a outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio
pblico, nos termos do art.71, II, in fine.
Foram previstas, outrossim, a apreciao, para fins de registro, da
legalidade dos atos de admisso de pessoal incisoIII e a realizao,
por iniciativa prpria ou da Cmara dos Deputados, do Senado Fe
deral, de Comisso tcnica ou de inqurito, de inspees e auditorias
de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo
e Judicirio, Administrao Direta e Indireta, includas as fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico incisoIV.
Saliente-se, por fim, que no foi repetida a regra prevista na Constituio de 1967, art.73, 6, segundo a qual, se o Poder Legislativo
no deliberasse sobre a sustao do contrato, a impugnao realizada
seria considerada insubsistente.
O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos foi ratificado pelo Decreto-Lei n. 2.300, de 21 de novembro de
1986, recepcionado pela nova ordem constitucional. Por meio de seu
art.79, 1, quaisquer irregularidades na aplicao deste poderiam
ser comunicadas ao Tribunal de Contas, rgo responsvel para tomar
as medidas previstas na Constituio Federal.
Em consonncia com as competncias dispostas na Constituio
de 1988, vigente a Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992, que dispe
sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras
providncias.
7.2 Atuao
Hodiernamente, o Tribunal de Contas tem natureza jurdica de

instituio autnoma pertencente sem carter de subordinao
estrutura do Poder Legislativo123, em auxlio atividade de controle
123
Basicamente duas posies se firmaram: a que considera o Tribunal de Contas rgo

do Poder Legislativo, embora independente, e outra que lhe concede a natureza
de rgo desvinculado dos trs Poderes. Hdeciso do STF que adota a primeira
posio. Aquesto foi abordada nos autos do MS n. 22.801, no qual, segundo notcia veiculada, a Corte Suprema anulou deciso do Tribunal de Contas da Unio
que obrigava o Banco Central a dar acesso irrestrito a informaes protegidas pelo
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
68
externo. Contudo, a escolha dos respectivos Ministros e Conselheiros

poltica (CRFB/1988, art.73, 2), o que, na prtica, coloca em
xeque a ideal independncia, mesmo diante da clusula de extenso
do art.73, 3.
A atuao das Cortes de Contas estritamente relacionada
fiscalizao contbil, financeira e oramentria. Apesar de serem
rgos tcnicos, conforme se ver a seguir, podem exercer algumas
funespolticas.
A maioria dos atos que as Cortes de Contas praticam no tm
nenhum resqucio de carter jurisdicional. Destaca-se, entretanto, que
o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido carter quase-jurisdi-
sigilo bancrio, constantes do Sisbacen (Sistema de Informaes do Banco Central).

Nos autos, foi afirmado, expressamente, que o TCU rgo do Poder Legislativo,
no obstante no seja o prprio Poder Legislativo, e, em virtude disso, no pode
autorizar a invaso do referido sistema de forma irrestrita Disponvel em: <http://
www.stf.jus.br>. Acesso em: 18 dez. 2007. ALei de Responsabilidade Fiscal Lei
Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 tambm parece adotar a primeira
posio ao dispor que, nas referncias Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios, esto compreendidos a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo,
neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico.
Oart.44 da CRFB/1988, ao dispor que O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
no parece contrariar tal entendimento. Isso porque o referido dispositivo trata do
rgo mximo de representao daquele Poder e no outros que possam auxiliar na
atividade de fiscalizao, que tambm tpica do Poder Legislativo (vide art.70,
caput). Osque entendem pela segunda posio, sustentam a inconstitucionalidade
da referida lei complementar. Alis, destaca-se que alguns de seus dispositivos
constituem o objeto de controle de constitucionalidade. Nesse sentido, verificar a
ADI n. 2.238/DF, da relatoria do Ministro Ilmar Galvo, na qual foi deferido pedido
liminar para suspender a eficcia dos arts.56 e 57 da LC n. 101/2000. Informaes
disponveis em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006. Agrande tese
contrria est embasada na teoria dos poderes neutrais e preconiza que alguns rgos
esto fora da classificao tradicional dos poderes estatais. So rgos que devem ser
considerados nicos em suas atividades, e entre eles est o Tribunal de Contas. Tais
rgos possuem as seguintes caractersticas: (1) carter no eletivo do provimento
dos seus titulares; (2) a natureza preponderantemente tcnica das suas funes e
(3) a independncia, ou seja, a ausncia de subordinao hierrquica aos poderes
polticos eletivos do Estado como forma de propiciar (4) o exerccio imparcial
das suas funes em relao aos diversos interesses particulares que estiverem em
jogo, aos interesses do prprio Estado do qual fazem parte e vontade majoritria
da sociedade manifestada por seus representantes ARAGO, Alexandre Santos
de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. 2.ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 442.
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
69
cional124 ou judicialiforme125 s decises dos Tribunais de Contas

fundadas no incisoII do art.71 da CRFB/1988.
No incisoI do art.71 da CRFB/1988, os Tribunais de Contas somente auxiliam colaboram tecnicamente126 o Poder Legislativo,
mediante a emisso de parecer prvio. NoincisoII do mesmo artigo,
h efetivo julgamento das contas dos demais administradores e responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da Administrao Direta e
Indireta. Trata-se de atuao mais autnoma. No obstante se conhea
o significado do conceito anglo-saxo de accountability, que, em seus
vrios matizes, inclui a prestao de contas da gesto pblica sociedade, vinculada responsabilizao dos administradores, em caso de
violao do dever pblico127, normalmente, as duas atividades acima
Os mais elementares corolrios da garantia constitucional do contraditrio e da
ampla defesa so a cincia dada ao interessado da instaurao do processo e a oportunidade de se manifestar e produzir ou requerer a produo de provas; de outro lado,
se se impe a garantia do devido processo legal aos procedimentos administrativos
comuns, a fortiori, irrecusvel que a ela h de submeter-se o desempenho de todas
as funes de controle do Tribunal de Contas, de colorido quase-jurisdicional MS
n. 23.550/DF, Relator Ministro MARCO AURLIO, relator para o acrdo Ministro SEPLVEDA PERTENCE. Julgamento: 4/4/2001. rgo julgador: Tribunal
Pleno. Publicao: DJ de 31/10/2001, p. 00006. EMENT VOL-02050-3, p. 00534.
Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006.
125
O Senado, posto investido da funo de julgar o Presidente da Repblica, no se
transforma, s inteiras, num tribunal judicirio submetido s rgidas regras a que
esto sujeitos os rgos do Poder Judicirio, j que o Senado um rgo poltico.
Quando a Cmara Legislativa o Senado Federal se investe de funo judicialiforme, a fim de processar e julgar a acusao, ela se submete, certo, a regras
jurdicas, regras, entretanto, prprias, que o legislador previamente fixou e que
compem o processo poltico-penal MS n. 21.623/DF, Relator Ministro CARLOS
VELLOSO. Julgamento: 17/12/1992. rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao:
DJ de 28/5/1993, p. 10383. EMENT VOL-01705-02, p. 00202. RTJ, VOL-0016702, p. 00414. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006.
126
Para DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, tal cooperao seria mista,
isto , composta de uma parte tcnica e outra poltica O Parlamento como destinatrio do trabalho dos Tribunais de Contas. In: O novo Tribunal de Contas: rgo
protetor dos direitos fundamentais. 3.ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 112. Essa
influncia tcnica do Tribunal de Contas sobre o julgamento das contas do Chefe do
Poder Executivo levou o Supremo Tribunal Federal a decidir diversas vezes que o
parecer opinativo do Tribunal de Contas dever ser precedido, necessariamente, de
interpelao do Prefeito STF. ADI n. 1.000. Relator Ministro MOREIRA ALVES.
Julgamento: 10/2/1994. rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ de 22/4/1994,
p. 08942. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006.
127
MOTTA. Onovo Tribunal de Contas: rgo protetor dos direitos fundamentais.
3.ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 11-12.
124
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
70
ficam focadas em aspectos contbeis e financeiros, o que dificulta e at

impossibilita uma anlise a no ser que seja instaurada uma especfica
Tomada de Contas para tal mais valorativa das despesas efetuadas.
A competncia prevista no incisoIII do art.71 da CRFB/1988
talvez a mais antiga competncia das Cortes de Contas de natureza
tcnica128 e privativa das Cortes de Contas no sentido de analisar a
legalidade das nomeaes decorrentes de concursos pblicos cargos
efetivos e de contratos por prazo determinado, alm da concesso
de aposentadorias, reformas e penses. Percebe-se, pela redao do
dispositivo, que o Tribunal de Contas no aprecia a legalidade, para
fins de registro, das admisses rectius: nomeaes para cargos
comissionados, nem as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal dos atos de aposentadorias, reformas e penses.
As competncias mencionadas constam dos incisosIV e VII do
art. 71 da CRFB/1988 e deixam claras, respectivamente, duas formas
de atuao das Cortes de Contas: autnoma e em auxlio ao Poder
Legislativo.129
As auditorias e inspees visam, distintamente, a coletar dados
pertinentes ao aspecto da fiscalizao contbil, financeira, oramentria e patrimonial e a suprir omisses de informaes referentes s
matrias submetidas s Cortes de Contas, bem como a suplementar
processos e apurar representaes.
Cabe, ainda, s Cortes de Contas: (a)fiscalizar as contas nacionais
das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo incisoV e aplicar quaisquer recursos repassados pela Unio mediante
convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado,
ao Distrito Federal ou a Municpio incisoVI130; (b)assinar prazo
para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exa Nesse sentido, MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. OParlamento como destinatrio do trabalho dos Tribunais de Contas. In: O novo Tribunal de Contas: rgo
protetor dos direitos fundamentais. 3.ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 113.
129
Para DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, tal dispositivo prev o exerccio
de uma funo poltica Idem, p. 113.
130
Segundo DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, tais disposies instituem,
respectivamente, atividades de natureza tcnica e tcnica/poltica, pois neste ltimo
caso necessrio interpretar as clusulas dos atos complexos mencionados, o que
inclui uma avaliao de legitimidade Ibidem, p. 113-114.
128
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
71
to cumprimento da lei, se verificada ilegalidade incisoIX131; (c)sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a
deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal incisoX132 e 133;
(d)representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados incisoXI134; (e)prestar auxlio Comisso Permanente
do Poder Legislativo CRFB/1988, art.72.
8. OCONTROLE INTERNO: A CONTROLADORIA-GERAL
DA UNIO E SECRETARIAS
No mbito do Poder Executivo, a Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro

de 2001 (objeto de converso de sucessivas reedies de medidas
provisrias), alm de outros temas, organizou e disciplinou o Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo Federal e foi complementada
pelo Decreto n. 3.591, de 6 de setembro de 2000.
A Medida Provisria n. 2.143-21, de 2 de abril de 2001, alterou
a Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, e criou a Corregedoria-Geral
da Unio. Declarou expressamente a atribuio do rgo quanto aos
assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam
atinentes defesa do patrimnio pblico (art.6-A).
A Medida Provisria n. 103, de 1 de janeiro de 2003, convertida
na Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, alterou a denominao do
rgo para Controladoria-Geral da Unio, assim como atribuiu ao
Sobre o tema, o STF decidiu no MS n. 23.550, Relator Ministro SEPLVEDA
PERTENCE, que O Tribunal de Contas da Unio, embora no tenha poder para
anular ou sustar contratos administrativos, tem competncia, conforme o art.71, IX,
para determinar autoridade administrativa que promova a anulao do contrato
e, se for o caso, da licitao de que se originou Julgamento: 4/4/2001. rgo
julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ de 31/10/2001, p. 00006. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006.
132
Para DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, o ato de sustao uma deciso poltica exercida pelo Tribunal de Contas, em que se manifesta a soberania do
Estado ao incidir sobre atividades financeiras pblicas de qualquer outro rgo ou
entidade Op. cit., p. 114.
133
No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis (1); mas,
se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar
as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito (2).
134
Para DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, essa representao ser mandamental e de carter tcnico Idem, p. 115.
131
sumrio do artigo
sumrio geral
72
Monique Cheker
seu titular a denominao de Ministro de Estado do Controle eda

Transparncia.
Dessa forma, a CGU o rgo central do sistema de controle
interno do Poder Executivo federal, ou seja, o rgo do Governo
Federal responsvel por assistir direta e imediatamente ao Presidente
da Repblica quanto aos assuntos que, no mbito do Poder Executivo, sejam relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento
da transparncia da gesto.135 Ela atua por meio das atividades de
controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e combate
corrupo e ouvidoria.136
A Instruo Normativa n. 01, de 6 de abril de 2001, da Secretaria
Federal de Controle Interno do Ministrio da Fazenda, estabeleceu
como tcnicas de controle interno a auditoria (conjunto de tcnicas
que visa a avaliar a gesto pblica, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito
pblico e privado, mediante a confrontao entre uma situao encontrada com um determinado critrio tcnico, operacional ou legal)
e a fiscalizao (visa a comprovar se o objeto dos programas de governo existe, corresponde s especificaes estabelecidas, atende s
necessidades para as quais foi definido e guarda coerncia com as
condies e caractersticas pretendidas e se os mecanismos de controle
administrativo so eficientes).
Ademais, a CGU tambm deve exercer, como rgo central, a
superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema de Controle
Interno e o Sistema de Correio e das unidades de ouvidoria do Poder
Executivo Federal, prestando a orientao normativa necessria.137
Nota-se que a CGU um rgo dependente do Poder Executivo,
ao contrrio do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas, e tem
como foco a fiscalizao e preveno da corrupo ligada ao desvio de
recursos pblicos e ao incremento da transparncia na Administrao
Pblica em geral.
Cabe frisar que a rea de atuao da CGU, de acordo com o art.22,
da Lei n. 10.180/2001, no abrange o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio da Defesa, a Advocacia-Geral da Unio e a
Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/CGU/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
Idem.
137
Ibidem.
135
136
sumrio do artigo
sumrio geral
73
Monique Cheker
Casa Civil. Emtais rgos, h Secretarias de Controle Interno Setoriais(Cisets).

Importa considerar, por fim, que no Poder Legislativo tambm
existem Secretarias de Controle Interno na Cmara dos Deputados
(Secin)138 e no Senado Federal139, assim como no Ministrio Pblico
da Unio (Audin-MPU)140 e no Supremo Tribunal Federal (SCI).141
9. ASOUVIDORIAS E CORREGEDORIAS DE POLCIA
A par dos rgos de controle interno mencionados, imperioso citar a existncia de dois outros que, em termos de controle da
atividade policial, exercem relevantes funes: as Ouvidorias e as
Corregedorias de polcia.
Cabe destacar que uma Ouvidoria-Geral da Unio integra a estrutura da Controladoria-Geral da Unio (art.17, 1, da Lei n. 10.683/
2003). No desta que se trata. AsOuvidorias aqui abordadas so
normalmente montadas dentro das respectivas Secretarias de Segurana Pblica e Defesa Social ou de Direitos Humanos, separadas dos
organismos de segurana pblica. um meio de acesso do controle externo, social ou at de outros rgos, ao controle interno, normalmente
as corregedorias. Hrecomendao expressa do Governo Federal no
sentido de que as Ouvidorias sejam autnomas em relao s polcias e ao Estado, o que as caracteriza como espaos institucionais da
sociedade civil no processo de accountability da atividade policial.142
Nisso j se difere das Corregedorias que so rgos com poderes
investigatrios, montados dentro da estrutura administrativa policial,
como parte do controle interno especificamente voltado para a aferio
de faltas disciplinares e aplicao de penalidades, perante os quais
tramitaro eventuais sindicncias e procedimentos administrativos
disciplinares.
Vide: <http://www2.camara.gov.br/a-camara/estruturaadm/controleinterno>. Acesso

em: 20 mar. 2012.
139
Vide: <http://www.senado.gov.br/sf/senado/scint/default.asp>. Acesso em: 20 mar. 2012.
140
Vide: <http://www.audin.mpu.gov.br/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
141
Vide: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=sobreStfEstudoSci>.
142
Disponvel em: <http://www.sedh.gov.br/ue/ouvidorias/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
138
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
74
No Brasil, h registro do Governo Federal143 de que atualmente

existem quatorze Ouvidorias estaduais, entre as quais esto as dos Estados da Bahia144, Cear145, Esprito Santo146, Gois147, Mato Grosso148,
Minas Geras149, Par150, Paran151, Pernambuco152, Rio de Janeiro153,
Rio Grande do Norte154, Rio Grande do Sul155, Santa Catarina156 e
So Paulo157. Constata-se que as Ouvidorias tm a atribuio, em
sntese, de ouvir, encaminhar e acompanhar elogios, reclamaes e
representaes da populao referentes a atos arbitrrios, desonestos,
indecorosos ou que violem os direitos individuais ou coletivos praticados por autoridades eagentes policiais.
Igualmente, no tm a atribuio de realizar apuraes, mas, por
meio do acompanhamento, contribuem para garantir nelas agilidade e
rigor. Podem propor aos rgos competentes da Administrao Pblica
a instaurao de sindicncias, inquritos e outras medidas destinadas
apurao das responsabilidades administrativas, civis e criminais,
fazendo ao Ministrio Pblico a devida comunicao quando houver
indcio ou suspeita de crime, alm de atos caracterizadores de improbidade administrativa.
Aqui j se v bem o papel das Ouvidorias e sua relao com o
Ministrio Pblico e as Corregedorias de polcia. Emsuma: o modelo
de Ouvidoria adotado est baseado na coleta de representaes, no
Disponvel em: <http://www.sedh.gov.br/clientes/sedh/sedh/ue/ouvidorias>. Acesso

em: 20 mar. 2012.
144
Disponvel em: <http://www.ouvidoriageral.ba.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2012.
145
Disponvel em: <http://www.sspds.ce.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2012.
146
Disponvel em: <http://www.sesp.es.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2012.
147
Disponvel em: <http://www.sspj.go.gov.br/ouvidoria/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
148
Disponvel em: <http://www.seguranca.mt.gov.br/ouvidoria.php>. Acesso em: 20
mar. 2012.
149
Disponvel em: <http://www.ouvidoriageral.mg.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2012.
150
Disponvel em: <http://ouvidoria.ssp.pa.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2012.
151
Disponvel em: <http://www.ouvidoria.seguranca.pr.gov.br/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
152
Disponvel em: <http://www.portaisgoverno.pe.gov.br/web/sds/ouvidoria>. Acesso
em: 20 mar.2012.
153
Disponvel em: <http://www.ouvidoriadapolicia.rj.gov.br/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
154
Disponvel em: <http://www.defesasocial.rn.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2012.
155
Disponvel em: <http://www.ssp.rs.gov.br/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
156
Disponvel em: <http://www.ssp.sc.gov.br/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
157
Disponvel em: <http://www.ouvidoria-policia.sp.gov.br/pages/Lei826.htm>. Acesso
em: 20 mar. 2012.
143
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
75
seu encaminhamento aos rgos investigativos e disciplinares e no

monitoramento dos procedimentos resultantes.
Nunca demais lembrar que as Ouvidorias devem manter sigilo
das representaes, reclamaes e sugestes que recebe, garantindo
tambm o sigilo da fonte de informao, assegurando, quando solicitada, a proteo dos denunciantes.
10. PANORAMA DOS RGOS DE CONTROLE
Conforme destaca a doutrina, a diversificao dos rgos de controle, em aspectos inerentes s suas prprias atividades, essencial
subsistncia do Estado Democrtico e representada na Constituio
pelas expresses controle externo e interno.
As vantagens de um e outro sistema so complementares. Nocontrole interno, o rgo responsvel conhece melhor a realidade do rgo
a ser controlado e com isso pode detectar mais rapidamente as falhas e
ter acesso aos documentos necessrios para a fiscalizao. Ocontrole
externo costuma ser mais independente e normalmente se utiliza de
mecanismos mais transparentes, o que possibilita um acesso maior do
cidado a ele. Quanto s desvantagens, enquanto o controle interno
pode dar margem ao corporativismo, o controle externo sofre maior resistncia por ser realizado por rgo estranho estrutura do controlado.
Os mecanismos de controle expostos no decorrer deste artigo sobre
a atividade policial nunca sero iguais, e no se afirma isso somente
por conta da obviedade do brocardo Duo cum faciunt idem, non est
idem (Quando duas pessoas fazem a mesma coisa, a coisa no a
mesma), mas pelas consideraes a seguir.
O quadro abaixo pode pecar pela tentativa de esquematizao,
que confere muitas vezes uma viso incompleta do sistema, mas traz
a facilidade de permitir uma visualizao dos rgos e instituies
nascidos para o controle, ou seja, que esto mais em evidncia na
atuao de ofcio quando se trata do controle sobre a atividade policial. Ento, por exemplo, no obstante se saiba que o Poder Judicirio
tambm exerce esse controle, em especial no que tange execuo
penal, normalmente ele feito quando o Ministrio Pblico ou a advocacia pblica trazem demandas do gnero para serem apreciadas.
Assim, temos o Ministrio Pblico como instituio autnoma,
exercendo suas atribuies com independncia. Noexerccio do consumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
76
trole externo, atuaria administrativamente, de ofcio ou provocado;

e judicialmente, tanto no plano cvel, quanto no criminal. Exerce o
controle pleno dos atos da Administrao, inclusive no que tange
discricionariedade, na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, no zelo pelo
efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia
pblica aos direitos assegurados na Constituio Federal.
O Tribunal de Contas, tambm caracterizado como instituio autnoma, deve exercer suas atribuies com a mxima independncia,
no obstante isso na prtica fique muitas vezes prejudicado pelo forte
influxo poltico existente na escolha dos Ministros e Conselheiros. Atua
administrativamente de ofcio ou provocado. Exerce controle externo dos
atos da Administrao no que tange fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas.
A Controladoria-Geral da Unio um rgo dependente e subordinado ao Poder Executivo. Atua de ofcio ou provocada no controle
interno no que tange Administrao Pblica Federal e exerce o
controle externo na fiscalizao de outros rgos quando analisa, por
exemplo, os recursos pblicos federais repassados por convnios ou
outros instrumentos. Assiste direta e imediatamente ao Presidente da
Repblica quanto aos assuntos que, no mbito do Poder Executivo,
sejam relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento da
transparncia da gesto (v.g., sistema CGU-PAD).
As Ouvidorias so rgos importantes para o dilogo entre o controle externo, feito pelo cidado ou pelos demais rgos, e o interno,
normalmente exercido pelas corregedorias. So, no atual formato, subordinadas ao Poder Executivo. Atuam administrativamente de ofcio
ou provocadas. Coletam representaes e fazem o encaminhamento aos
rgos investigativos e disciplinares, alm de monitorarem os procedimentos resultantes.
As Corregedorias exercem o controle interno e so rgos dependentes e subordinados aos respectivos rgos centrais. Atuam
administrativamente de ofcio ou provocadas. Possuem funes investigatrias para apurao disciplinar.
Pelo exposto, fica evidente que os controles so diversos e com focos distintos. Dessa forma, sem a devida reflexo, data venia, algumas
decises que entendem por proibir o controle externo do Ministrio
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
77
Publico sobre aspectos da atividade policial, sob o fundamento de

existirem rgos, como a CGU e o TC, que j o fazem.
Primeiro que, no Estado Democrtico e de Direito, os governantes
e dirigentes, eleitos pelo povo, devem respeito s leis e Constituio.
OMinistrio Pblico a instituio eleita constitucionalmente para
tanto (CRFB/1988, arts.127 e 129, II). No h nenhum outro rgo ou
instituio que realize o controle externo da atividade policial sob o enfoque amplo de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis, alm do zelo pelo efetivo
respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos
direitos assegurados na Constituio Federal. Segundo que os membros
do Ministrio Pblico detm efetiva independncia funcional ao atuar.
V-se assim, por exemplo, que a atuao das Cortes de Contas
difere substancialmente da exercida pelo Ministrio Pblico. Tanto
assim que, junto aos Tribunais de Contas, o constituinte previu a
atuao de um Ministrio Pblico prprio (CRFB/1988, art.130).
11. CONCLUSO
No decorrer desta exposio, constatamos que a previso de instrumentos de controle tem ntima relao com a ideia de democracia
e com a consagrada teoria da separao dos poderes que evidencia a
importncia do sistema de freios e contrapesos (checks and balances).
Ainda, que o prprio Ministrio Pblico uma instituio essencial
para que essa engrenagem funcione devidamente.
O controle utilizado em diversos significados foi considerado
primordial em nossa Carta Magna por ser essencial manuteno da
ordem estatal e das liberdades pblicas contra eventuais abusos cometidos no somente na funo administrativa mas tambm no mbito
da funo legislativa (por exemplo, quando no se legisla, quando
se legisla com atraso ou quando se legisla mal) e da judiciria (por
exemplo, quando h atraso em decises ou quando as decises no
tm a devida imparcialidade).
Na classificao proposta, em termos orgnicos, dentro da harmonia entre os Poderes e do sistema de checks and balances, h controles
por parte: (a) do Executivo; (b) do Legislativo; (c) do Judicirio; e
(d) do Ministrio Pblico. Htambm o controle social (art.31, 3,
da CRFB/1988).
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
78
Quanto relao orgnica entre rgo controlador e controlado,

nos arts.31, caput e 1; 70, caput; 71; e 129, VII, a Carta constitucional tambm menciona a forma de controle externo e, nos arts.31,
caput; 70, caput; e 74, caput e 1, o controle interno.
Quanto ao momento, o controle pode ser preventivo e repressivo, a
depender de quando a ao incide em considerao ao objeto do controle. Quanto extenso, pode ser de mrito ou de legalidade, atingir
a atividade-meio ou a atividade-fim. Quanto aos rgos envolvidos,
pode ser concentrado, quando feito por um rgo central especfico;
ou difuso, quando a atividade dividida por entre diversos.
No que tange ao controle exercido pelo Ministrio Pblico, no
obstante haja casos em que a Constituio Federal utiliza expressamente o vocbulo controle (v.g., art.129, VII), este realizado de
forma temtica ampla, ou seja, sempre quando for necessria a defesa
da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis, no zelo pelo efetivo respeito dos Poderes
Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados
na Constituio Federal.
Como no poderia deixar de ser, o controle tambm atinge a segurana pblica. AConstituio Federal de 1988 dispe, a partir do
art.144, sobre a segurana pblica como dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, alm da preservao da ordem pblica
e da incolumidade das pessoas e do patrimnio. Aponta, assim, os
seguintes rgos: I polcia federal; II polcia rodoviria federal;
III polcia ferroviria federal; IV polcias civis; e V polcias
militares e corpos de bombeiros militares.
Em sntese: s polcias civis incumbem, ressalvada a competncia
da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes
penais, exceto as militares (4). spolcias militares cabem a polcia
ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos corpos de bombeiros
militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a execuo
de atividades de defesa civil (5). Ambas ainda so foras auxiliares
e reserva do Exrcito (6). Asfunes da Polcia Federal constam
do 1, dentre as quais se destaca o exerccio, com exclusividade,
das funes de polcia judiciria da Unio.
Dentro do que preconiza a doutrina, tanto a polcia judiciria
quanto a polcia administrativa so subdivises da polcia de segurana, que por sua vez inerente ao poder de polcia do Estado (police
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
79
power). Opoliciamento preventivo tem por objetivo evitar a quebra

da paz e da ordem pblica, para tanto, fazendo-se presente e visvel
onde e quando se fizer necessrio. Apolcia judiciria surge aps a
quebra da ordem estabelecida e tem por funo munir o Ministrio
Pblico de elementos probatrios para a propositura da ao penal
pblica (denncia).158
Por serem modelos armados essenciais para a manuteno da ordem estatal, a Constituio Federal de 1988 deixou claro que so
subordinados aos respectivos rgos do Poder Executivo, ou seja,
existe uma necessria coordenao e orientao hierrquica da atividade policial em prol dos interesses do Estado e, por conseguinte,
da sociedade.
Assim, anacrnico falar em independncia funcional de tais organismos policiais no sentido de liberdade de atuao sem vinculao
a eventuais recomendaes expedidas pelos rgos superiores em
matrias relacionadas ao exerccio das atribuies. Isso porque a atividade de polcia, pelos recursos utilizados, pelo que representa e pela
proximidade com determinados direitos sensveis dos cidados como
a liberdade, deve ser hierarquicamente coordenada.
Foi visto que o chamado controle externo da atividade policial
simplesmente uma subespcie do controle sobre a Administrao Pblica, sendo o Ministrio Pblico, certamente, um agente em destaque
para o exerccio dessa atividade. Observou-se, ainda, que tal controle
pode derivar tanto do vnculo daquela instituio com a investigao
quanto para a tutela preventiva de direitos difusos e coletivos.
Por fim, discorreu-se, de forma sistemtica, sobre algumas instituies e alguns rgos, em especial o Ministrio Pblico, o Tribunal de
Contas, a Controladoria-Geral da Unio, as Ouvidorias e a Corregedoria, e se concluiu que a Constituio Federal permite a convivncia
harmnica dos diversos controles com focos distintos.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
1. LVAREZ, Daniel Gonzlez. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Costa Rica. Disponvel em: <http://
FREYESLEBEN, Mrcio Luis Chila. OMinistrio Pblico e a polcia judiciria.
Belo Horizonte: Del Rey, 1993, p. 26.
158
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
80
www.department-ambos.uni-goettingen.de/index. php/component/
option,com_docman/Itemid,56/gid,145/task,cat_view/>. Acesso em:
20 mar. 2012.
2. AMBOS, Kai. Control de la Polica por el Fiscal versus Dominio
Policial de la Instruccin. Revista Jurdica Escola Superior do Ministrio Pblico, v. 1,n. 2,jul./dez. 2001.
3. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. 2.ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2003.
4. BITTNER. Aspectos do trabalho policial. Traduo de Ana Lusa
Amndola Pinheiro. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2003.
Ttulo do original em ingls: Aspects of Police Work, 1921.
5. BRNING, Raulino Jac. Ocontrole dos atos administrativos pelo
Ministrio Pblico. Blumenau: Sergio Antonio Fabris Editor, 1989.
6. CARMONA Y CHOUSSAT, Juan Francisco. ElDefensor del Pueblo Europeo. Madrid: Ministerio de Administraciones Pblicas, 2000.
7. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
8. CARVALHO ROCHA, Joo Carlos de; HENRIQUES FILHO,
Humberto Parreiras; CAZETTA, Ubiratan. Ao civil pblica: 20
anos da Lei 7.347/85. Belo Horizonte: Del Rey, 2005.
9. CELLINO, Srgio Brown. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Venezuela. Disponvel em: <http://www.depart
ment-ambos.uni-goettingen.de/index. php/component/option,com_
docman/Itemid,56/gid,145/task,cat_view/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
10. CHEKER, Monique. Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas. Belo Horizonte: Frum, 2009.
11. CLAVERA, Julio Csar Rivera. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Guatemala. Disponvel em: <http://
www.department-ambos.uni-goettingen.de/index. php/component/
20 mar. 2012.
12. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado.
30. ed. So Paulo: Saraiva, 2011.
13. DALMAU, Rubn Martnez. Aspectos constitucionales del Ministerio Fiscal. Valncia: Tirant lo Blanch, 1999.
14. DORADO E, Alfonso M. LaPolica en el Estado de Derecho
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
81
Latinoamericano: el caso Bolivia. Disponvel em: <http://www.depart

ment-ambos.uni-goettingen.de/index.php/component/option,com_
docman/Itemid,56/gid,145/task,cat_view/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
15. FONTES, Paulo Gustavo Guedes. Ocontrole da Administrao
pelo Ministrio Pblico. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.
16. FREYESLEBEN, Mrcio Luis China. OMinistrio Pblico e
a Polcia Judiciria: o controle externo da atividade policial. Belo
Horizonte: Del Rey, 1993.
17. FRHLING, Hugo; TULCHIN, Joseph S.; GOLDING, Heather
A. Crime and Violence in Latin America: Citizen Security, Democracy and the State. Washington, DC: Woodrow Wilson International
Center for Scholars, 2003.
18. GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: organizao, atribuies
e regime jurdico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
19.
. Exerccio de funes eleitorais, pelos promotores
de Justia, perante os juzes e juntas eleitorais. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 721, 26 jun. 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.
br/doutrina/texto.asp?id=6911>. Acesso em: 17 jan. 2007.
20. GARLAND, David. Acultura do controle. Traduo de Andr
Nascimento. Rio de Janeiro: Revan, 2008. Ttulo do original: The
culture of control: crime and social order in contemporary society.
21. GRECO, Leonardo. Execuo nas aes civis pblicas. Revista
Cincias Sociais. Rio de Janeiro, v. 8,n. 1e 2, p. 27, 2002. Disponvel
em: <http://www.ugf.br/files/editais/Artigo %202%20Vol%208%20
n%201%20e%202.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2012.
22. GRINOVER, Ada Pellegrini; WATANABE, Kazuo; MULLENIX,
Linda. Osprocessos coletivos nos pases de Civil Law e Common
Law. 2.ed. So Paulo: RT, 2011.
23. HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. Ofederalista. 2.ed. Traduzido por Ricardo Rodrigues Gama. Campinas:
Russel Editores, 2005. Ttulo do original: The Federalist.
24. KLITGAARD. Acorrupo sob controle. Traduo de Octavio
Alves Velho. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994, p. 129. Ttulo
do original: Controlling corruption, 1991.
25. MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Controle da Administrao
Pblica pelo Ministrio Pblico. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002.
26. MASSACH, Teresa Compte. Profundizando en el modelo constisumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
82
tucional del Ministerio Fiscal. Disponvel em: <http://dialnet.unirioja.

es/servlet/fichero_articulo?codigo= 2552609>. Acesso em: 20 mar.
2012.
27. MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime jurdico do Ministrio Pblico.
6.ed. So Paulo: Saraiva, 2007.
28. MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. 2.ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
29. MEIRELLES. Direito administrativo brasileiro. 14. ed. So Paulo:
Saraiva, 2007.
30. MONTESQUIEU, Baro de (Charles-Louis de Secondat). Espritu de las leyes. Traduzido por Don Narciso Buenaventura Selva.
Madrid: Imprenta de Don Marcos Bueno, 1845. Ttulo do original:
De LEsprit des Lois.
31. MORAES, Germana de. Controle jurisdicional da Administrao
Pblica. So Paulo: Dialtica, 1999.
32. MORAES, Guilherme Pea de. Direito constitucional: teoria do
Estado. 2.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
33. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. OParlamento como
destinatrio do trabalho dos Tribunais de Contas. In: O novo Tribunal de Contas: rgo protetor dos direitos fundamentais. 3.ed. Belo
Horizonte: Frum, 2005.
34. MORTARI, Cezar A. Introduo lgica. So Paulo: Unesp,
2001.
35. PERSSON, Torsten; ROLAND, Gerard; TABELLINI, Guido.
Separation of Powers and Political Accountability. Disponvel em:
<ftp://ftp.igier.uni-bocconi.it/wp/1996/100.pdf>. Acesso em: 20 mar.
2012.
36. PIARRA, Nuno. Direito constitucional e teoria da Constituio.
7.ed. Coimbra: Almedina, 2000.
37. QUINZIO F., Jorge Mrio. ElOmbudsman El Defensor del
Pueblo. Santiago de Chile: Editorial Jurdica de Chile, 1992.
38. RAWLS, John. Uma teoria da justia. 2.ed. So Paulo: Martins
Fontes, 2002.
39. REINER, Robert. Apoltica da polcia. Traduo de Jacy Cardia Ghirotti e Maria Cristina Pereira da Cunha Marques. So Paulo:
Universidade de So Paulo, 2004. Ttulo do original em ingls: The
politcs of the police, 1992.
sumrio do artigo
sumrio geral
Monique Cheker
83
40. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo.

24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005.
41. TAK, J. P.Peter. The prosecution service in control of police
investigation policy? A European comparison unpublished talk at
the Conference The Growing Importance of the Public Prosecution
Service: Best European Practices in the Face of Heightened Crime
Rates organized by the Georg-August University Gottingen (6-8
October 2005), Germany.
42. TEIXEIRA, Jos Elaeres Marques. Direitos humanos civis no
Brasil: violaes e caminhos para que sejam promovidos e respeitados.
In: CAZETTA, Ubiratan; HENRIQUES FILHO, Tarcisio Humberto
Parreiras; ROCHA, Joo Carlos de Carvalho (Coord.). Direitos humanos: desafios humanitrios contemporneos: 10 anos do Estatuto dos
Refugiados (Lei n. 9.474, de 22 de julho de 1997). Belo Horizonte:
Del Rey, 2008.
43. URIBE, Claudio Daz. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Chile. Disponvel em: <http://www.departmentambos.uni-goettingen.de/index.php/ component/option,com_docman/
Itemid,56/gid,145/task,cat_view/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
44. VENTURA, Jaime Martnez. Lapolica en el Estado de Derecho
Latinoamericano: el caso de El Salvador. Disponvel em: <http://
www.department-ambos.uni-goettingen.de/index.php/component/
20 mar. 2012.
sumrio do artigo
sumrio geral
O CONTROLE CONSTITUCIONAL PELO

MINISTRIO PBLICO E O CONTROLE
EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL:
FUNDAMENTOS E NATUREZA JURDICA,
NECESSIDADE, OBJETIVO, EXTENSO,
EXERCCIO E CLUSULAS PTREAS
Roberto Antonio Dassi Diana1
2. OMinistrio Pblico e seu dever de proteger os direitos e garantias
constitucionais e de zelar por seu respeito pelo Estado
3. Ocontrole externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico
3.1 Anecessidade de um controle externo do exerccio estatal da fora
e da violncia. Osbraos armados do Estado: Foras Armadas e
polcias
3.2 Objetivo de um controle externo sobre as polcias
3.3 Aescolha constitucional do Ministrio Pblico para realizar o
controle externo da atividade policial
3.4 Conceito de atividade policial. Atividades exercidas pela polcia
sujeitas a controle
3.5 Aforma de exerccio pelo Ministrio Pblico do controle externo
da atividade policial
3.6 OMinistrio Pblico como real destinatrio do incisoVII do
art.129 da CRFB/1988
3.7 Ofalso problema das atribuies de rgos do Ministrio Pblico
como se fosse um problema das atribuies do Ministrio Pblico
3.8 OsincisosII e VII do art.129 da CRFB/1988 como clusulas ptreas
4. Concluso
Procurador da Repblica. Integrante de 2004 a 2011 do Grupo de Controle Externo
da Atividade Policial da Procuradoria da Repblica no Estado de So Paulo, foi seu
coordenador de 2007 a 2011. Membro auxiliar de 2010 a 2012 da Comisso de Aperfeioamento da Atuao do Ministrio Pblico no Controle Externo da Atividade
Policial e junto ao Sistema Carcerrio do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
Integrante do Grupo de Trabalho de Controle Externo da Atividade Policial da 2
Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal de 2008 a 2011.
sumrio geral
85
O Ministrio Pblico foi, na atual Constituio da Repblica,

minuciosamente disciplinado, com extenso rol de atribuies.
Alm da funo de acusador pblico nos processos criminais, a
Carta Magna consolidou o papel ministerial de defensor da ordem jur
dica, discriminando diversas atribuies nesse sentido, entre as quais
a de controle externo da atividade policial. Dessa forma, o constituinte
originrio seguiu uma lgica nas atribuies ministeriais.
A partir da compreenso do papel ministerial de proteger os direitos e garantias constitucionais, inclusive quando ameaados ou negligenciados pelo Estado, podemos melhor entender a funo especfica
de controle externo da atividade policial.
2. OMINISTRIO PBLICO E SEU DEVER DE PROTEGER
OS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS E DE
ZELAR POR SEU RESPEITO PELO ESTADO
Pessoas e instituies podem ser definidas pelo que so ou pelo

que fazem. No raro, uma coisa influencia a outra.
O Ministrio Pblico, em sua singular posio entre as instituies
estatais, pode ser definido pelo que . Por isso, o art.127 da Constituio da Repblica dispe: O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe
a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses
sociais e individuais indisponveis.
Por outro lado, pode ser definido pelo que faz. E,assim, o art.129,
inciso II, da Constituio prev: So funes institucionais do Ministrio Pblico: II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos
e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta
Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
Sobre esse inciso, ensinam RENATO FERREIRA DOS SANTOS
e VALMIR MAURICI JNIOR:
Trata-se de atividade fiscalizatria sobre as atividades da Administrao
Pblica direta e indireta e os servios de relevncia pblica. Ainspirao
dessa atribuio est na figura do ombudsman sueco, que representa uma
espcie de ouvidor ou defensor do povo junto aos poderes pblicos.
No entanto, no modelo brasileiro, essa atividade foi conferida ao Minis-
sumrio do artigo
sumrio geral
86
trio Pblico em razo da sua autonomia e independncia, que permitem

uma atuao mais intensa na defesa dos direitos do cidado.2
S essa especfica funo, sem prejuzo de todas as outras previstas na legislao, impe instituio ministerial um grande dever de
fazer (mais tecnicamente, poder-dever), uma relevante misso. Alm
disso, fundamenta a imperiosa necessidade de o texto constitucional
assegurar ao Ministrio Pblico vrios preceitos e prerrogativas (unidade, indivisibilidade, independncia funcional, autonomia funcional
e administrativa, etc.), para que seus membros, ao se desincumbirem
dessa misso, s tenham a preocupao de bem cumpri-la e no tenham
receio algum, real ou potencial, dos Poderes Pblicos e dos que exeram
servios de relevncia pblica, em grande parte poderes econmicos.
Afinal, zelar se traduz por cuidar com o maior interesse e soli
citude, sentido ortogrfico que condiz sobremaneira com o que o
cidado espera do Ministrio Pblico no exerccio de suas atribuies.3
O Ministrio Pblico, por ser instituio independente e autnoma
a quem incumbe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e
dos interesses sociais e individuais indisponveis, conta com diversos
predicados constitucionais, recebendo a atribuio de zelar para que
todos os Poderes respeitem todos os direitos previstos em nosso ordenamento e, para tanto, com o dever de promover as medidas necessrias.
Citemos breves consideraes histricas feitas por CELSO RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTINS, que bem explicam
o Ministrio Pblico atual como decorrncia de fatores histricos que
desguam tambm em nossa atual Democracia:
Nenhuma das nossas Constituies pretritas deu ao Ministrio Pblico
o tratamento extensivo de que goza na Constituio de 1988. Eno de
mincias que se trata, mas sim de revesti-lo de prerrogativas e competncias inditas no passado.
O Ministrio Pblico tem a sua razo de ser na necessidade de ativar o
Poder Judicirio em pontos em que este remanesceria inerte, porque o
interesse agredido no diz respeito a pessoas determinadas, mas a toda
coletividade. Mesmo com relao aos indivduos, notrio o fato de que
SANTOS, Renato Ferreira dos; MAURICI JNIOR, Valmir. In: MACHADO,

Antnio Cludio da Costa (Org.); FERRAZ, Anna Candida da Cunha (Coord.).
Constituio Federal interpretada: artigo por artigo, pargrafo por pargrafo. 1.ed.
Barueri: Manole, 2010, p. 789.
3
MICHAELIS: moderno dicionrio da lngua portuguesa. Disponvel em: <http://
www.michaelis.uol.com.br>. Acesso em: 3 set. 2016.
2
sumrio do artigo
sumrio geral
87
a ordem jurdica por vezes lhes confere direitos dos quais no podem
dispor. Surge da a clara necessidade de um rgo que zele tanto pelos
interesses da coletividade quanto pelos dos indivduos, este enquanto
indisponveis. Trata-se, portanto, de instituio voltada ao patrocnio
desinteressado de interesses pblicos, assim como de privados, quando
merecerem um especial tratamento do ordenamento jurdico.
[]
O importante a notar que o Ministrio Pblico s passa a ganhar uma
feio algo parecida com a de hoje a partir das transformaes ocorridas
no fim do sculo XVIII, com a implantao da democracia e a adoo
do Estado de Direito.
A partir de ento, fixada a sua posio de rgo defensor da sociedade e
no do Rei, o Ministrio Pblico comea a sofrer as vicissitudes por que
passa o prprio Estado, liberal no sculo XIX, parcialmente intervencionista no sculo XX, at o momento atual, marcado pelo recuo do Welfare
State em benefcio de polticas mais liberais no campo econmico e social. Dequalquer sorte o Estado remanesce uma entidade to complexa
que, mesmo dele se abstraindo a atividade econmica que melhor cabe
nas mos dos particulares, a ele incumbem funes extremamente
acrescidas em razo, inclusive, do prprio crescimento da interferncia
recproca dos problemas de um Estado em outro.
[]
Achamos extremamente apropriado o texto de Maurcio Augusto Gomes,
que com grande preciso coloca a evoluo do Ministrio Pblico desde
o seu surgimento at os nossos dias:
O Ministrio Pblico, Instituio com origem que pode ser encontrada, como faz a maior parte da doutrina, numa Ordenana (Ordonnance) francesa do incio do sculo XIV, quando o soberano
(Felipe IV), incumbiu seus procuradores da defesa judicial de seus
interesses (por isso chamados les gens du roi), mais diretamente, nos
antecedentes do Direito brasileiro, encontra sua fonte de origem nas
Ordenaes Manuelinas de 1514 e seus aperfeioamentos trazidos
pelas Ordenaes posteriores.
Mas, as transformaes sociopolticas por que passou a Humanidade,
especialmente a partir do sculo XVIII, com a derrubada do absolutismo e a implantao dos primeiros modelos de Estados de Direito, com
as primeiras experincias prticas nas ideias iluministas, da igualdade
dos homens em direitos e deveres, dos direitos e garantias individuais
do cidado, da proteo jurisdicional dos direitos e da separao de
Poderes principalmente, tambm repercutiram no Ministrio Pblico,
que passou a ter, pouco a pouco, outro perfil, diverso daquele originrio, de atuao voltada defesa dos interesses do soberano para o
de atuao dirigida defesa dos interesses da sociedade.
Do encontro dessa origem e identificao histrica decorre a precisa e
sumrio do artigo
sumrio geral
88
eloquente afirmao de que o Ministrio Pblico filho da Democracia clssica e do Estado de Direito, cuja veracidade se pode constatar
mediante simples exame das Constituies brasileiras, suficiente para
demonstrar que nos momentos de escurido democrtica Instituio
dada menor importncia, ao contrrio dos momentos de Democracia
sob plenas luzes, ocasio em que recebe maior destaque.
A evoluo social, poltica, econmica, cientfica e tecnolgica atingiu
e transformou o Estado contemporneo que deixou o absentesmo
do sculo XVIII e chegou ao mais intenso intervencionismo no sculo
XX at porque a sociedade moderna alcanou nveis de complexidade, em todos os aspectos ou ngulos de relao que se queira
focalizar, jamais vistos ou imaginados.
[]
Por conseguinte, o Ministrio Pblico dos nossos dias deixou de ser
apenas o rgo incumbido da persecuo penal, deduzindo em juzo a
pretenso punitiva do Estado contra os criminosos, ou, no juzo cvel,
incumbido da defesa de certas instituies (como a famlia, as fundaes)
ou de certas pessoas (como os ausentes, os incapazes, os acidentados
do trabalho) passando a ser, principalmente, fiscalizador e defensor da
correta aplicao das leis e da Constituio, personalizando-se, pois,
como o rgo de defesa dos interesses sociais em juzo, at mesmo
contra o Estado.
[]
Para comprovar, mais uma vez, que o Ministrio Pblico filho e
companheiro da Democracia, somente se apresentando fortalecido nos
momentos de plenitude democrtica, a Constituio brasileira de 1988
moldou um Ministrio Pblico forte, pujante e independente, sem similar em qualquer outra parte do mundo ou nas anteriores Constituies
brasileiras.4
Como resultado, hoje, o Ministrio Pblico faz porque . Mas no

somente faz; deve fazer.
Este o ponto: no h escolha ao Ministrio Pblico. Deve fazer;
deve zelar; deve cuidar com o maior interesse e solicitude, com uma
preocupao absorvente, que os direitos e garantias constitucionais
sejam respeitados.
No por outro motivo, h forte regramento legal para que as deci
ses de arquivamento as quais expressam um no fazer justificadamente, por se concluir no haver o que fazer dos membros do
Ministrio Pblico sejam submetidas reviso. Lembremo-nos, por
4
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do

Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 2-5.
sumrio do artigo
sumrio geral
89
exemplo, do art.28 do Cdigo de Processo Penal, do art.62, incisoIV,

da Lei Complementar n. 75/1993 e do art.30 da Lei n. 8.625/1993.5
E mais, conforme os arts.5, incisoLIX, e 129, 1, ambos da
Carta Magna, o no ajuizar de uma ao pelo Ministrio Pblico, em
regra, abre a possibilidade de terceiros a ajuizarem.6
Vale concluir, a omisso em ajuizar aes do Ministrio Pblico
no sentido no pejorativo e simples de no fazer justificadamente,
por se concluir no haver o que fazer est submetida contundente
disciplina constitucional e legal, comparando-se com as demais insti
tuies previstas na Constituio.7
Em resumo, as atribuies ministeriais, quando no resultarem na
promoo de medidas (art.129, incisoII, parte final)8, como pode
Art.28. Seo rgo do Ministrio Pblico, ao invs de apresentar a denncia, requerer o arquivamento do inqurito policial ou de quaisquer peas de informao,
o juiz, no caso de considerar improcedentes as razes invocadas, far remessa do
inqurito ou peas de informao ao procurador-geral, e este oferecer a denncia,
designar outro rgo do Ministrio Pblico para oferec-la, ou insistir no pedido
de arquivamento, ao qual s ento estar o juiz obrigado a atender.
Art.62. Compete s Cmaras de Coordenao e Reviso: [] IV manifestar-se
sobre o arquivamento de inqurito policial, inqurito parlamentar ou peas de informao, exceto nos casos de competncia originria do Procurador-Geral.
Art.30. Cabe ao Conselho Superior do Ministrio Pblico rever o arquivamento
de inqurito civil, na forma da lei.
6
LIX ser admitida ao privada nos crimes de ao pblica, se esta no for inten
tada no prazolegal.
1 A legitimao do Ministrio Pblico para as aes civis previstas neste artigo
no impede a de terceiros, nas mesmas hipteses, segundo o disposto nesta Constituio e na lei.
7
Vide, por exemplo, atribuies dos arts.6 e 7 da Lei Complementar n. 75/1993 e do
art.25 da Lei 8.625/1993. Exemplos mais especficos do art.8 da Lei Complementar
n. 75/1993: Para o exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico da Unio
poder, nos procedimentos de sua competncia: I notificar testemunhas e requisitar sua conduo coercitiva, no caso de ausncia injustificada; [] IV requisitar
informaes e documentos a entidades privadas; V realizar inspees e diligncias
investigatrias; VI ter livre acesso a qualquer local pblico ou privado, respeitadas
as normas constitucionais pertinentes inviolabilidade do domiclio; VII expedir
notificaes e intimaes necessrias aos procedimentos e inquritos que instaurar;
VIII ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter pblico ou
relativo a servio de relevncia pblica; IX requisitar o auxlio de fora policial.
8
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; II zelar pelo efetivo respeito dos
Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta
Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia; III promover o
inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social,
5
sumrio do artigo
sumrio geral
90
res-deveres foram submetidas a instrumentos internos de controle

institucional do devido cumprimento (reviso obrigatria dos arquivamentos) e at possvel ajuizamento de aes por terceiros.
Condizente com essa rgida disciplina para reviso dos arquivamentos ministeriais, o constituinte no poderia descuidar (e, de fato,
no descuidou) dos instrumentos minimamente necessrios para que o
Ministrio Pblico possa eficazmente zelar para que o Estado respeite
os direitos e garantias constitucionais.
A matriz constitucional desses meios instrumentais, reitere-se,
decorre do grande desafio que a funo do art.129, incisoII, impe
sobre o Ministrio Pblico, com principal destaque para a relevncia
do assunto cidadania.
Assim, a Constituio fala expressamente em promover as medidas necessrias garantia dos direitos constitucionais, expedir notificaes, requisitar informaes e documentos, requisitar diligncias
investigatrias e instaurao de inqurito policial e ainda exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua
finalidade, que, de forma geral, a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, bem
como exercer o controle externo da atividade policial.
Em grande parte, essas atividades previstas na Constituio se referem queles que se projetam sobre os demais Poderes Pblicos (e servios de relevncia pblica), indo alm de poderes sobre particulares.
De fato, os referidos instrumentos entregues ao Ministrio Pblico
no incidem somente sobre particulares, mas, principalmente, sobre
as demais entidades estatais. Tudo com o objetivo de assegurar que
o Ministrio Pblico zele para que os Poderes Pblicos respeitem e
no negligenciem os direitos e garantias fundamentais.
do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; IV promover a ao
de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e dos
Estados, nos casos previstos nesta Constituio; V defender judicialmente os direitos
e interesses das populaes indgenas; VI expedir notificaes nos procedimentos
administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para
instru-los, na forma da lei complementar respectiva; VII exercer o controle externo
da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais; IX exercer outras
funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas.
sumrio do artigo
sumrio geral
91
Agregue-se a isso que o princpio da legalidade (art.5, incisoII,

da Carta Magna: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
algo seno em virtude da lei) j permite estruturar os instrumentos
para o Ministrio Pblico exercer suas atribuies em face de particulares, por exemplo, intimando-os para realizao de oitivas, ou
instando empresas a responderem reclamaes sobre seus produtos
serem imprprios para o consumo.
No entanto, para que no houvesse dvidas de que o Ministrio
Pblico , como j citado por MAURCIO AUGUSTO GOMES9,
defensor de interesses sociais e individuais indisponveis, inclusive e
sobremaneira frente ao Estado, a prpria Constituio previu o mnimo de instrumentos ministeriais em face dos demais rgos estatais.
No fundo, trata-se de parte do sistema de freios e contrapesos
estruturado em nosso texto constitucional.
3. OCONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL PELO
MINISTRIO PBLICO
Para uma melhor compreenso do exerccio da funo ministerial

de controle externo da atividade policial, convm desdobrar o assunto
em seus vrios enfoques, preservando, contudo, a unidade da atribuio.
3.1 Anecessidade de um controle externo do exerccio estatal da
fora e da violncia. Osbraos armados do Estado: Foras
Armadas e polcias
O primeiro ponto ao tratarmos do controle externo da atividade

policial realizado pelo Ministrio Pblico, consiste em verificar se h
necessidade desse controle.
Como sabido, o Estado Moderno surge pela consolidao dos
atributos senhoriais feudais num poder central, a quem passa competir o monoplio do emprego da fora, ou melhor, do emprego da
violncia, afastando a vingana e violncia privadas.
No nosso atual regime constitucional, prev-se o emprego da fora
fsica pelo Estado no Ttulo V Da defesa do Estado e das Insti9
Apud BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio

do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 2-5.
sumrio do artigo
sumrio geral
92
tuies Democrticas, o qual se desdobra em trs captulos (do

estado de defesa e do estado de stio, das Foras Armadas e da
segurana pblica).
Todos, sem exceo, possuem formas de controle externo por instituio desvinculada do Poder Executivo, por ser esse Poder que
decreta os estados de defesa e de stio, bem como agasalha as Foras
Armadas e as polcias.10
Por sua vez, as Foras Armadas e as polcias possuem um trao
caracterstico comum: ambos so braos armados do Estado.
Isso quer dizer que seus agentes no somente possuem porte funcional de arma para mera defesa pessoal espordica, mas que ostensiva
e obrigatoriamente portam armas durante o exerccio de suas funes.
So treinados para situaes de embates violentos e com o emprego
da fora fsica, e no somente para defesa pessoal.
Por isso, podemos afirmar que Foras Armadas e polcias so os
braos violentos do Estado, no sentido de que empregam a fora fsica
e a violncia em nome do Estado.
E, ainda, ambas as instituies esto inseridas no Poder Executivo, pois prprio desse poder o emprego da execuo da fora fsica.
certo que, notadamente para as polcias, h alguma discusso
sobre a concesso de autonomia e independncia, nos moldes previstos
para os Poderes Pblicos e Ministrio Pblico.
Art.136. [] 4 Decretado o estado de defesa ou sua prorrogao, o Presidente

da Repblica, dentro de vinte e quatro horas, submeter o ato com a respectiva
justificao ao Congresso Nacional, que decidir por maioria absoluta. 5 Se o
Congresso Nacional estiver em recesso, ser convocado, extraordinariamente, no
prazo de cinco dias. 6 O Congresso Nacional apreciar o decreto dentro de dez
dias contados de seu recebimento, devendo continuar funcionando enquanto vigorar
o estado de defesa. 7Rejeitado o decreto, cessa imediatamente o estado de defesa. Art.137. OPresidente da Repblica pode, ouvidos o Conselho da Repblica
e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorizao
para decretar o estado de stio nos casos de: [] Pargrafo nico. OPresidente da
Repblica, ao solicitar autorizao para decretar o estado de stio ou sua prorrogao, relatar os motivos determinantes do pedido, devendo o Congresso Nacional
decidir por maioria absoluta. Art.138. [] 3 O Congresso Nacional permanecer
em funcionamento at o trmino das medidas coercitivas. [...] Art.140. AMesa do
Congresso Nacional, ouvidos os lderes partidrios, designar Comisso composta
de cinco de seus membros para acompanhar e fiscalizar a execuo das medidas
referentes ao estado de defesa e ao estado de stio.
10
sumrio do artigo
sumrio geral
93
Contudo, certamente, tal hipottica concesso no pode ser vista

sem certo temor ao Estado Democrtico de Direito.
De fato, como j bem previsto pelo constituinte originrio, o emprego da violncia pelo Estado deve possuir o mais rgido controle.
No se pode vislumbrar qualquer possibilidade de que as referidas instituies policiais se tornem independentes e autnomas, pois isso no
condiz com os conceitos de democracia e repblica. No h exemplo
histrico de democracia que tenha sobrevivido intacta quando Foras
Armadas ou polcias tenham se desvinculado de controles.
Em suma, no h democracia com brao armado autnomo e inde
pendente.
Contudo, h uma grande diferena entre as Foras Armadas e as
polcias. AsForas Armadas, em tempo de paz, esto aquarteladas;
enquanto as polcias, pelo contrrio, esto inseridas no somente no
cotidiano mas fisicamente no meio da sociedade, seja pela presena
de delegacias e postos policiais, seja pelo patrulhamento ostensivo
ou diligncias veladas.
Tal diferena, certamente, demanda formas diferentes de controle.
AsForas Armadas, para serem utilizadas desde a mera mobilizao, so controladas por rgo externo ao Executivo, no caso o Poder
Legislativo, como se verifica, por exemplo, no art.84, incisoXIX, do
nosso texto constitucional.11
Por sua vez, a polcia no precisa, normalmente, de autorizao
para agir, e, dessa forma, o controle externo a que est sujeita, como
imperativo democrtico, possui caractersticas prprias.
O fato de as polcias constiturem um brao armado do Estado, ordi
nariamente j espalhado no meio da sociedade, refora a necessidade
de que se subordinem a um controle por rgo externo. Eesse rgo de
controle deve ser externo prpria polcia e, ainda, ao Poder Executivo,
a fim de evitar qualquer tentao no seu emprego pelo governante ou
chefe imediato das polcias ou segmentos do prprio Executivo.
Nesse sentido, o controle externo configura-se em instrumento
apto para evitar que usos indevidos, desviados ou ineficazes da fora
11
Art.84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [] XIX declarar

guerra, no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou
referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas, e, nas
mesmas condies, decretar, total ou parcialmente, a mobilizao nacional;
sumrio do artigo
sumrio geral
94
fsica pelo Estado tenham origem em condutas dos prprios policiais

ou por parte de seus superiores no Poder Executivo. Constitui, assim,
parte essencial de nosso sistema constitucional de freios e contrapesos.
Cabe aqui lembrar as palavras de JOS AFONSO DA SILVA:
De outro lado, cabe assinalar que nem a diviso de funes entre os rgos do poder nem sua independncia so absolutas. Hinterferncias,
que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos,
busca do equilbrio necessrio realizao do bem da coletividade e
indispensvel para evitar o arbtrio e o desmando de um em detrimento
do outro e especialmente dos governados.12
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. rev. e atual.
So Paulo: Malheiros, 1999, p. 114. Citem-se, como exemplos a reforar que se trata
ordinariamente de Poder vocacionado a controle posterior: Art.49. da competncia
exclusiva do Congresso Nacional: [] V sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa;
Art.71. Ocontrole externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever
ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II julgar as contas
dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos
da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e
mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III apreciar,
para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo,
na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem
como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias
posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV realizar, por
iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica
ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no incisoII; V fiscalizar as contas
nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de
forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste
ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;
VII prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de
suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias
e inspees realizadas; VIII aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de
despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer,
entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX assinar
prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X sustar, se no atendido, a execuo do
ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
12
sumrio do artigo
sumrio geral
95
Portanto, sem prejuzo da atribuio do art.129, incisoII, da

Constituio, a existncia de um controle externo da atividade policial mostra-se imperiosa para que se evite, reprima e iniba o emprego
destemperado, desarrazovel ou de outra forma ilegal da fora fsica
pelo Estado. Etambm para que se promova a melhora da qualidade
do servio de segurana pblica e das demais atividades policiais,
isto , para que se busque a eficincia das polcias.
Com efeito, a ocorrncia do controle externo sobre as polcias
constitui fator de inibio de desvios policiais e de estmulo para as
polcias buscarem seu aprimoramento.
H evidentes benefcios para a sociedade decorrentes das duas
consequncias usuais do efetivo exerccio do controle externo da atividade policial: a represso de irregularidades e prticas criminosas no
mbito das polcias e a indicao de melhorias a serem implementadas.
E tudo isso decorre da premissa bvia de que o trabalho policial
um dos mais relevantes para qualquer sociedade, pois a garantia da
segurana fsica da prpria pessoa e de seus pertences diz respeito ao
que de mais primordial existe em qualquer comunidade.
No se pode imaginar nossa civilizao (e muito menos uma democracia) sem que as pessoas tenham um mnimo de garantia de que
possam circular certas de que no sero injustamente atingidas por
violncias de toda ordem, vale dizer, crimes e desordens pblicas.
A relevncia e essencialidade das polcias justifica o exerccio da
violncia e da fora em nome do Estado, bem como a existncia de
controle externo.
Alis, a forma como as polcias e demais braos armados do Estado exercem suas atribuies e so controlados define estarmos num
Estado de vis ditatorial ou numa real democracia, quando exercidos e
controlados em nome do cidado, para o bem comum e com respeito
a direitos humanos.
3.2 Objetivo de um controle externo sobre as polcias
Alm de a existncia de um controle externo sobre a atividade

policial ser uma das premissas de nosso Estado Democrtico de Direito, convm definir qual deve ser o objetivo, em sentido mais estrito,
desse controle.
sumrio do artigo
sumrio geral
96
Pois bem. Aspolcias, por previso constitucional (art.144) se

dedicam segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, e exercida para a preservao da ordem pblica
e da incolumidade das pessoas e do patrimnio.
Desume-se da que a segurana pblica foi objeto de especial preocupao do constituinte, pois cuidou de assegur-la (art.5, caput),
desdobrando-a no citado art.144, e ainda estruturou rgos policiais
mnimos para dela se desincumbir. E,concomitantemente, as atividades dos rgos estatais policiais devem respeitar todos os direitos
e garantias constitucionais.
Some-se a isso que o atendimento do direito segurana pblica
deve ser eficaz e os direitos e garantias individuais devem ser preservados e assegurados, sendo imperioso que o exerccio do controle
externo da atividade policial considere esses dois pontos.
Vale dizer, o controle externo deve buscar o aprimoramento das
polcias, o que implica contribuir para avanos e evitar que estas trilhem caminhos equivocados que as afastem do cumprimento adequado
e eficaz de seus deveres perante sociedade, previstos nas leis e na
Constituio da Repblica.
As polcias, portanto, no podem compactuar de forma alguma
com a premissa maquiavlica de que os fins justificam os meios e,
assim, atentar contra qualquer direito da pessoa humana, sob o pretexto de melhor ou mais clere obteno de resultados. Ea represso e
preveno dessa possvel compactuao tambm constitui objetivo do
controle externo da atividade policial exercido pelo Ministrio Pblico.
H outra situao, mais grave e nefasta, nas infelizes e no raras
ocasies em que policiais se dedicam a atividades criminosas.
Os policiais que cometem crimes, quando se valem do cargo,
apropriam-se indevidamente da autoridade pblica que possuem,
utilizando-a em proveito prprio para obteno das mais diversas
formas de vantagens ilcitas. No s desamparam o cidado, como o
intimidam e o vitimizam, sem que ele se sinta seguro de recorrer s
prprias instituies policiais.
Nada mais afrontoso concepo constitucional e legtima de que
a segurana pblica dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio.
sumrio do artigo
sumrio geral
97
De fato, como esperar que o cidado vtima de abusos policiais,

tais como tortura ocorrida dentro de uma delegacia de polcia, se sinta
seguro de entrar numa delegacia para contar o ocorrido?
Sob esse aspecto, o Ministrio Pblico necessariamente, e sobre
tudo no exerccio do controle externo da atividade policial, deve
sempre manter sua aproximao com sociedade e cidados, ou seja,
os titulares do direito segurana pblica, para que expressem sua
satisfao, crticas e sugestes para o aprimoramento das polcias.
Coerentemente com essas ideias, o art.3 da Lei Complementar
n. 75/1993 prev expressamente que:
O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da atividade

policial tendo em vista:
a) o respeito aos fundamentos do Estado Democrtico de Direito, aos
objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, aos princpios informadores das relaes internacionais, bem como aos direitos
assegurados na Constituio Federal e na lei;
b) a preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do
patrimnio pblico;
c) a preveno e a correo de ilegalidade ou de abuso de poder;
d) a indisponibilidade da persecuo penal;
As ideias acima e o art.3 em questo nos levam a concluir que o

controle externo da atividade policial objetiva a eficcia da atividade
policial e o respeito aos direitos e garantias fundamentais.
3.3 Aescolha constitucional do Ministrio Pblico para realizar o
controle externo da atividade policial
Reconhecida a premissa democrtica de que as polcias devem se

sujeitar a um controle externo e que esse controle deve visar a eficcia
da atividade policial e o respeito aos direitos e garantias fundamentais,
resta agora discutir qual instituio deve realizar o controle externo
da atividade policial.
Como j visto, no poderia ser nenhuma instituio do prprio
Poder Executivo. Por outro lado, o Poder Legislativo foi constitucionalmente estruturado para ordinariamente realizar controle notadamente deliberativo e, normalmente, posterior. Ou, como j vimos, com
exceo para os estados de stio ou de defesa, uso ou mobilizao das
Foras Armadas. Nas situaes de normalidade, avalia a sustao de
sumrio do artigo
sumrio geral
98
normas emanadas do Executivo, bem como aprecia contas prestadas

pelos demais Poderes.
Ademais, tal controle no foi afeto ao Judicirio pelo fato de que o
Estado-Juiz deve ser inerte. Assim, entre quem detm a fora fsica (polcia) e quem detm a fora jurdica (Judicirio, que expede mandados
de priso, mandados de busca e apreenso, ordens para interceptao
telefnica, etc.), melhor fica a cargo do Ministrio Pblico essa atribuio, pois coaduna-se mais com o poder-dever de iniciativa ministerial,
o que, idealmente, tanto limita uma fora como a outra, funcionando
como parte do nosso sistema constitucional de freios e contrapesos.
Some-se, ainda, a evoluo histrica do Ministrio Pblico, como
j tratamos, de atuao voltada defesa dos direitos do soberano para
o de atuao dirigida defesa dos interesses da sociedade e personalizando-se, pois, como o rgo de defesa dos interesses sociais em
juzo, at mesmo contra o Estado.
Acrescente-se que a atividade policial mais tradicional a apurao e represso de crimes, ou seja, sua atividade mais lembrada se
volta a fornecer, de forma imediata, elementos ao Ministrio Pblico,
para que este, no exerccio da titularidade da ao penal (art.129, inci
soI, da Carta Magna13) avalie se o caso demanda o oferecimento de
denncia criminal, o arquivamento, a requisio de novas diligncias
ou a realizao de investigao direta ministerial. Assim, h interao
constante entre as atividades ministeriais e policiais.
Por fim, tendo em vista as atribuies previstas no art.129, incisosI e II14, seria um contrassenso que o Ministrio Pblico cuidasse
para que todos os Poderes respeitassem os direitos constitucionais o
que tambm significa atend-los e implement-los com eficcia,
mas, justo no tocante aos rgos policiais, cuja atividade tradicional
intimamente ligada s atividades na rea criminal do Ministrio
Pblico, fosse alijado dessa incumbncia.
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
14
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; II zelar pelo efetivo respeito dos
Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta
Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
13
sumrio do artigo
sumrio geral
99
3.4 Conceito de atividade policial. Atividades exercidas pela polcia

sujeitas a controle
Reconhecida a premissa democrtica de que as polcias devem se

sujeitar a um controle externo exercido pelo Ministrio Pblico e que
esse controle deve visar a eficcia da atividade policial e o respeito
aos direitos e garantias fundamentais, resta discutir se toda atividade
exercida pela polcia est sujeita a controle externo.
As atividades policiais, segundo o art.144 da Constituio, so:
promover a segurana pblica; preservar a ordem pblica e a inco
lumidade das pessoas e do patrimnio; apurar infraes penais; prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando e o descaminho; exercer as funes de polcia martima,
aeroporturia e de fronteiras; exercer, com exclusividade, as funes
de polcia judiciria; realizar o patrulhamento ostensivo das rodovias
federais e das ferrovias federais; exercer o policiamento ostensivo; e
executar atividades de defesa civil.
Evidentemente, todas essas atividades se sujeitam necessidade
de um controle externo, pois envolvem o emprego da fora e violncia
pelo Estado, questo de que j tratamos no item 3.1.
Esse era o conjunto de atividades policiais previstas originariamente pelo constituinte, mas outras atribuies foram concedidas
aos rgos policiais pelo legislador infraconstitucional, como, por
exemplo, o cadastramento de entidades de adoo internacional e a
emisso de documentos pessoais, tais como carteiras de habilitao
para direo de veculos automotores, passaportes e cdulas de identidade de estrangeiros.15
certo que a concesso de grande parte dessas atribuies dadas
pelo legislador infraconstitucional para os braos armados do Estado
Importante observar que essas atividades policiais acrescidas pelo legislador infraconstitucional reforam a impossibilidade de se conceber qualquer independncia
das polcias. Pelo aspecto democrtico e republicano, mostra-se indesejvel a inde
pendncia de rgo armado que coordena o sistema de registro nico do cidado
brasileiro (o chamado RG nico e nacional), que emite passaportes e controla a
entrada e a sada do pas de qualquer pessoa e, se estrangeiro, sua permanncia no
pas. Tambm fiscaliza empresas de produtos qumicos, empresas de segurana
privada e, em vrios Estados, abrange o sistema de percias oficiais e a emisso de
carteira de motorista e registro de veculos.
15
sumrio do artigo
sumrio geral
100
pode ser de discutvel necessidade poltica ou mesmo de constitucionalidade duvidosa.

De qualquer forma, sem discutir em si o acerto poltico ou constitucional dessa deciso, basta, para o objeto da presente linha de
raciocnio, destacar que essa opo do legislador infraconstitucional
de ampliar o rol de atribuies estatais desempenhadas pelos braos
armados tem reflexo na discusso do alcance do controle externo.
Afinal, ao falarmos de controle externo da atividade policial precisamos definir o que seja tal atividade.
Normalmente, a tendncia inicial definir a atividade policial pelo
que mais de tradicional se vislumbra na necessidade de emprego da
fora, ou seja, manuteno da ordem pblica (policiamento ostensivo),
cumprimento de ordens judiciais de constrio pessoal ou patrimonial
(polcia judiciria) e investigao de delitos. E exatamente essa linha que consta do art.144 da Constituio. Podemos at dizer, um
conceito de atividade materialmente policial.
Na definio dessa atividade materialmente policial, pouco importa
que o rgo que a realize tenha ou no o nome polcia. Pressupe-se sempre o emprego possvel de fora nessas atividades, at como
fora de dissuaso, a evitar o efetivo emprego da violncia em nome
do Estado.
Evidentemente, esse conceito material no absoluto, pelo simples
motivo de que as atividades policiais podem variar historicamente e
em cada cultura. Realmente, perceptvel que as opes polticas de
emprego da fora fsica e da violncia pelo Estado variam conforme
os estgios de cada sociedade.
Hoje, para o atual estgio da sociedade brasileira, parece-nos que
a escolha do constituinte originrio se pautou por essa ideia de um
conceito material, ou seja, o que nossa sociedade com certeza vislumbra como atribuies que naturalmente um rgo policial pode
ou deve desempenhar.
E o legislador infraconstitucional tambm passou a fazer opes
polticas ao ampliar as atribuies das polcias, de tal forma que o
conceito de atividade policial precisa ser revisto em seu alcance.
Assim, o conceito de atividade policial sempre ser obtido diretamente da vontade consolidada do legislador, ou seja, compreende
todas as atribuies concedidas pelo ordenamento jurdico s instituisumrio do artigo
sumrio geral
101
es policiais. um conceito, portanto, tambm formal, ou melhor,

legislativo, construdo por cada cultura e sociedade, a seu tempo, e
no somente preconcebido materialmente.
Dessa forma, as polcias, disciplinadas pela Constituio no Ttulo
V Da defesa do Estado e das Instituies Democrticas, especificamente no captulo da segurana pblica, demandam, por sua
prpria configurao de brao armado estatal, um controle externo
em todas as suas atividades.
Evidentemente, poder-se-ia argumentar que nem toda atividade
policial efetivamente exercida com o emprego de fora. Mas, em
contraposio a esse argumento, deve-se reconhecer que, em qualquer
atividade exercida por policiais, o emprego da fora est latente.
Essa latncia existe, alis, na tradicional atividade policial de
investigar crimes, pois, na maioria das vezes, os policiais no empregam a fora para realizar oitivas de suspeitos e testemunhas, arrecadar
objetos delitivos, etc. Damesma forma, no policiamento ostensivo,
justamente essa latncia que funciona como preservao da ordem
pblica na imensa maioria dos casos, bastando a existncia de alguns
policiais numa rua comercial para prevenir a ocorrncia de furtos e
outras ocorrncias indesejadas.
E basta a possibilidade do emprego da violncia e fora estatais
para justificar a existncia de um controle externo. Defato, como j
tratamos, a polcia no precisa, normalmente, de autorizao para agir
e, sendo brao armado ordinariamente espalhado no meio da sociedade, tal controle tambm evita qualquer tentao no uso indevido
de seu emprego, mesmo quando est latente.
Assim, qualquer definio de atividade policial deve visar, aqui,
a necessidade ou no desse controle, e reiteramos que h necessidade
de controle externo de quem pode empregar a fora fsica em nome
do Estado.
Tanto faz se as polcias tm atribuies concedidas pelo legislador
constituinte ou pelo infraconstitucional; o controle visa a verificar se
elas atuam dentro dos limites legais, de forma eficiente e com respeito
aos direitos e garantias fundamentais.
Se agem em atribuies no autorizadas constitucional ou legalmente, com muito mais razo o controle externo pelo Ministrio Pblico deve incidir.
sumrio do artigo
sumrio geral
102
Portanto, a melhor definio, que se amolda tanto ao interesse pblico como ao necessrio sistema de freios e contrapesos em relao
ao brao armado estatal, a de que atividade policial toda atribuio
desempenhada pelas polcias, qualquer que seja sua base normativa.
Para que no haja nenhuma dvida de que o conceito de atividade policial se liga a todas aquelas desempenhadas pelas instituies policiais, qualquer que seja sua fonte normativa (leis, decretos,
Constituio), disciplinou corretamente o antes citado art.3 da Lei
Complementar n. 75/1993:
O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da atividade

policial tendo em vista:
[...]
No entanto, e se no existisse essa previso do art.3, alneae?

Ainda assim, tais atividades estariam sujeitas ao olhar do Ministrio
Pblico, nos termos do aqui muitas vezes relembrado art.129, incisoII (zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios
de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio,
promovendo as medidas necessrias a sua garantia).
No mesmo sentido, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico
acertadamente reconheceu, no art.2, caput, da Resoluo n. 20/2007,
que as atividades policiais vo alm da mera persecuo penal:
Art.2 O controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico

tem como objetivo manter a regularidade e a adequao dos procedimentos empregados na execuo da atividade policial, bem como a
integrao das funes do Ministrio Pblico e das Polcias voltada para
a persecuo penal e o interesse pblico, atentando, especialmente, para:
Por outro lado, a discusso sobre atividade policial tambm nos

leva a refletir sobre a profundidade desse controle externo pelo Ministrio Pblico. Emoutras palavras, leva-nos a ponderar se a atividade
policial sujeita ao controle externo pelo Ministrio Pblico somente
aquela mais imediata aos resultados perseguidos pelas corporaes
policiais (atividade-fim) ou se tambm abrange as atividades exercidas
para apoio das primeiras (atividade-meio ou estrutura administrativa).
Novamente, a questo deve ser analisada pelo contexto em que
se reconhece a necessidade do controle externo.
Como regra e at por escassez de recursos, o Ministrio Pblico
no se dedicar a saber se existe mquina fotocopiadora ou impressora em quantidade suficiente numa delegacia de polcia. Contudo,
sumrio do artigo
sumrio geral
103
a inexistncia de tais equipamentos pode ser a causa de morosidade

e paralisao de investigaes de delitos ou impedir a extrao de
cpias por advogados.16
Noutro exemplo, o contrato de manuteno das viaturas policiais
se mostra de maior interesse quando o transporte de presos para audincias no realizado por ausncia de conserto das viaturas.
E o nmero de delegados e escrives, das viaturas policiais e at de
armamento adequado so todas questes importantes pois impactam
diretamente na qualidade da realizao de investigaes ou outras
atividades policiais pela falta de mo de obra. Alis, vislumbramos
diuturnamente despachos policiais justificando a no feitura de deter
minada diligncia por conta desses fatores.
A prpria existncia de delegacias e postos policiais de suma
importncia. notrio que a existncia de um mero posto policial
numa praa pblica reduz o nmero de crimes na localidade e que
a abertura de uma nova delegacia aproxima positivamente a polcia
do cidado.
Em todos esses exemplos, certamente h direitos do cidado a
serem preservados e eficcia da atividade policial a ser buscada.
Hainda interesses sociais que devem ser defendidos pelo Ministrio Pblico.
Contudo, no convm que o Ministrio Pblico olhe tais questes
somente quando haja problemas, pois o controle externo deve ser
preventivo, sendo de bom tom relacionar os problemas j ocorridos
naquela localidade ou em outras, evitando-se que ocorram novamente
ou naquele local.
Ademais, conhecer a realidade policial, longe de ser uma intromisso inconveniente, dever do membro do Ministrio Pblico que
realiza o controle externo, como forma de melhor compreender os desa
fios dos policiais e de atuar de forma mais incisiva no aprimoramento
da atividade policial, bem como de evitar as irregularidades e ilcitos.
16
Lei 8.906/1994: Art.7 So direitos do advogado: [] XIII examinar, em qualquer

rgo dos Poderes Judicirio e Legislativo, ou da Administrao Pblica em geral,
autos de processos findos ou em andamento, mesmo sem procurao, quando no
estejam sujeitos a sigilo, assegurada a obteno de cpias, podendo tomar apontamentos; XIV examinar em qualquer repartio policial, mesmo sem procurao,
autos de flagrante e de inqurito, findos ou em andamento, ainda que conclusos
autoridade, podendo copiar peas e tomar apontamentos.
sumrio do artigo
sumrio geral
104
Portanto, o exerccio ministerial de um controle externo efetivo e

responsvel pressupe sua incidncia sobre a dita atividade-fim concomitantemente com a verificao de possveis impactos negativos
ou melhorias possveis decorrentes das chamadas atividades-meio ou
da estrutura administrativa policial.
Afinal, as falhas ou melhorias dos meios e estrutura, ao cabo, so
diretamente pertinentes aos prejuzos ou benefcios dos prprios fins.
O ponto central dessa questo no est numa rgida distino de
atividade-fim versus atividade-meio. Oponto correto verificar a realizao adequada das atividades policiais, buscando-se sua eficincia
e o respeito aos direitos humanos; qualquer elemento que afete isso
deve ser tratado pelo Ministrio Pblico.
Realmente, o membro do Ministrio Pblico olhar se o resultado
da atividade policial condizente com a garantia de pleno atendimento aos direitos humanos e eficcia da atividade policial e, conforme
o caso, identificar eventuais problemas ou melhorias possveis em
toda a cadeia de atos (atividade) da instituio policial que influam
nessa garantia e eficcia.
Noutro aspecto, a distino entre atividade-fim e atividade-meio
contm, na prtica e no raro, uma zona cinzenta. Toda atividade
exercida por um ente estatal, incluindo as polcias, destina-se a atender
os fins desse ente e, portanto, no se vislumbra meio que no deva
focar, legal e legitimamente, as finalidades da instituio policial.
Meio e fim, tudo atividade, sendo errneo, sob esse outro argumento
e para fins de controle externo, cindir a atividade em duas, alegando-se que seu comeo (por exemplo, haver delegado para conduzir
a investigao) atividade-meio e o produto final (encerramento da
investigao) atividade-fim.
De fato, vislumbrando o resultado, o ato material e concreto em si
ao final alcanado (por exemplo, inqurito policial relatado e com as
devidas diligncias realizadas ou documento pessoal emitido corretamente e em tempo razovel), tudo que se predispe para o alcanar
parte da atividade, que se entende por conjunto de atos concatenados
por uma finalidade.
A apreenso de instrumentos lcitos empregados para o cometimento de um crime (uma faca, por exemplo) um fim das polcias
em si? Ou o o desbaratamento do crime cometido? Se s falarmos
sumrio do artigo
sumrio geral
105
em atividade-fim policial sujeita a controle externo, e for adotado

eventual reducionismo do fim ltimo buscado (o resultado), conjugada
com uma errnea compreenso do interesse pblico que no abranja o
controle do brao armado estatal, teramos que somente as concluses
policiais expressas no relatrio final do inqurito estariam sujeitas ao
controle externo exercido pelo Ministrio Pblico.
Contudo, o relatrio policial mero relato das diligncias empre
gadas, no vinculando o Ministrio Pblico no arquivamento ou no
oferecimento de denncia. Obrao armado policial estaria sem nenhum controle externo e o cidado ficaria desamparado.
Nada poderia estar mais longe da inteligncia necessria para a
compreenso do instituto e, principalmente, do atendimento dos inte
resses sociais.
Finalmente, o art.129, incisoII, no deixa dvidas ao categoricamente determinar que o Ministrio Pblico deve promover as
medidas necessrias garantia dos direitos fundamentais. Ou, dito
de outra forma, os meios policiais, como necessrios para alcanar
os fins policiais, esto obviamente sujeitos s medidas necessrias
a serem adotadas pelo Ministrio Pblico para que haja o efetivo
respeito das polcias aos direitos assegurados nesta Constituio,
promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
Concluindo, meios e fins so sempre pertinentes a uma atividade,
e, pelos motivos vistos, a atividade policial, entendida como toda
atribuio das polcias, est sujeita ao controle externo pelo Ministrio Pblico.
3.5 Aforma de exerccio pelo Ministrio Pblico do controle externo da atividade policial
J constatamos que, entre as instituies estatais, o Ministrio

Pblico aquela que melhor se amolda como titular do exerccio do
controle externo da atividade policial, o qual premissa democrtica
e objetiva a proteo dos direitos e garantias do cidado, alm da
eficincia da atividade policial. Tambm j nos debruamos sobre a
abrangncia desse controle.
O ponto, no presente item, verificar a forma de exerccio do controle
externo, ou seja, de quais instrumentos o Ministrio Pblico dispe para
sumrio do artigo
sumrio geral
106
efetivar essa atribuio e, em ltima anlise, zelar para que as polcias

atuem com eficincia e respeito aos direitos e garantias fundamentais.
Pois bem, o art.129, incisoVII, da nossa Carta Magna estipula ser
funo ministerial exercer o controle externo da atividade policial,
na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior.
Por sua vez, o artigo anterior (128), dispe que Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as atribuies
e o estatuto de cada Ministrio Pblico.
A partir da, foi editada a Lei Complementar n. 75/1993, da qual
destacamos inicialmente os arts.9 e 10:
Art.9 O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo:
I ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;
II ter acesso a quaisquer documentos relativos atividade-fim policial;
III representar autoridade competente pela adoo de providncias
para sanar a omisso indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade
ou abuso de poder;
IV requisitar autoridade competente para instaurao de inqurito
policial sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade
policial;
Art.10. Apriso de qualquer pessoa, por parte de autoridade federal ou
do Distrito Federal e Territrios, dever ser comunicada imediatamente ao
Ministrio Pblico competente, com indicao do lugar onde se encontra
o preso e cpia dos documentos comprobatrios da legalidade da priso.17
Portanto, o Ministrio Pblico exerce o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, as
quais, nos termos do art.129, incisoII, da Carta Magna, so todas
aquelas necessrias para zelar, envolvendo corrigir e prevenir, que os
braos armados do Poder Executivo respeitem todo e qualquer direito e garantia constitucional e eficientemente assegurem a segurana
pblica e desempenhem suas demais atribuies.
Relembrando o que falamos no incio deste trabalho, os meios
descritos na Constituio se referem queles que se projetam sobre
17
Tal norma, assim como outras da Lei Complementar n. 75/1993, aplicvel aos Ministrios Pblicos dos Estados, nos termos da Lei 8.625/1993: Art.80. Aplicam-se
aos Ministrios Pblicos dos Estados, subsidiariamente, as normas da Lei Orgnica
do Ministrio Pblico da Unio.
sumrio do artigo
sumrio geral
107
os demais Poderes Pblicos (e servios de relevncia pblica), indo

alm do mero poder sobre particulares.
Isso faz com que o caput do art.9 da Lei Complementar n.75/
1993 deva ser interpretado de acordo com a matriz constitucional
do Ministrio Pblico18, de tal forma que os incisos deste artigo se
agregam s demais formas de atuao em geral do Ministrio Pblico
e jamais as delimitam ou excluem.
Dessa forma, o Ministrio Pblico pode se valer dos instrumentos
apontados no ordenamento jurdico (mais uma vez, os incisos do art.129,
sem prejuzo de outras previses normativas federais e estaduais).
Destaquemos aqui alguns exemplos de (no dizer do art.8, caput)
medidas judiciais e extrajudiciais constantes da Lei Complementar
n. 75/1993:
Art.6 Compete ao Ministrio Pblico da Unio:

[...]
III promover a argio de descumprimento de preceito fundamental
decorrente da Constituio Federal;
[...]
V promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
VI impetrar habeas corpus e mandado de segurana;
VII promover o inqurito civil e a ao civil pblica para:
a) a proteo dos direitos constitucionais;
[...]
c) a proteo dos interesses individuais indisponveis, difusos e coletivos,
relativos s comunidades indgenas, famlia, criana, ao adolescente,
ao idoso, s minorias tnicas e ao consumidor;
d) outros interesses individuais indisponveis, homogneos, sociais, difu
sos e coletivos;
[...]
X promover a responsabilidade dos executores ou agentes do estado
de defesa ou do estado de stio, pelos ilcitos cometidos no perodo de
sua durao;
XI defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas, includos os relativos s terras por elas tradicionalmente habitadas,
propondo as aes cabveis;
XII propor ao civil coletiva para defesa de interesses individuais
homogneos;
[...]
XIV promover outras aes necessrias ao exerccio de suas funes
A lei deve ser interpretada de acordo com a Constituio e nunca o inverso.
18
sumrio do artigo
sumrio geral
108
institucionais, em defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e

dos interesses sociais e individuais indisponveis, especialmente quanto:
a) ao Estado de Direito e s instituies democrticas;
b) ordem econmica e financeira;
c) ordem social;
d) ao patrimnio cultural brasileiro;
e) manifestao de pensamento, de criao, de expresso ou de informao;
f) probidade administrativa;
g) ao meio ambiente;
XV manifestar-se em qualquer fase dos processos, acolhendo solicitao do juiz ou por sua iniciativa, quando entender existente interesse
em causa que justifique a interveno;
[...]
XVIII representar:
a) ao rgo judicial competente para quebra de sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e das comunicaes
telefnicas, para fins de investigao criminal ou instruo processual
penal, bem como manifestar-se sobre representao a ele dirigida para
os mesmos fins;
[...]
d) ao rgo judicial competente, visando aplicao de penalidade por
infraes cometidas contra as normas de proteo infncia e juventude, sem prejuzo da promoo da responsabilidade civil e penal do
infrator, quando cabvel;
[...]
XX expedir recomendaes, visando melhoria dos servios pblicos
e de relevncia pblica, bem como ao respeito, aos interesses, direitos
e bens cuja defesa lhe cabe promover, fixando prazo razovel para a
adoo das providncias cabveis.
1 Ser assegurada a participao do Ministrio Pblico da Unio, como
instituio observadora, na forma e nas condies estabelecidas em ato
do Procurador-Geral da Repblica, em qualquer rgo da administrao
pblica direta, indireta ou fundacional da Unio, que tenha atribuies
correlatas s funes da Instituio.
2 A lei assegurar a participao do Ministrio Pblico da Unio nos
rgos colegiados estatais, federais ou do Distrito Federal, constitudos
para defesa de direitos e interesses relacionados com as funes da Instituio.
Art.7 Incumbe ao Ministrio Pblico da Unio, sempre que necessrio
ao exerccio de suas funes institucionais:
I instaurar inqurito civil e outros procedimentos administrativos correlatos;
II requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito
sumrio do artigo
sumrio geral
109
policial e de inqurito policial militar, podendo acompanh-los e apresentar provas;

III requisitar autoridade competente a instaurao de procedimentos
administrativos, ressalvados os de natureza disciplinar, podendo acompanh-los e produzir provas.
Art.8 Para o exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico da
Unio poder, nos procedimentos de sua competncia:
I notificar testemunhas e requisitar sua conduo coercitiva, no caso
de ausncia injustificada;
II requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridades
da Administrao Pblica direta ou indireta;
III requisitar da Administrao Pblica servios temporrios de seus
servidores e meios materiais necessrios para a realizao de atividades
especficas;
IV requisitar informaes e documentos a entidades privadas;
V realizar inspees e diligncias investigatrias;
VI ter livre acesso a qualquer local pblico ou privado, respeitadas
as normas constitucionais pertinentes inviolabilidade do domiclio;
VII expedir notificaes e intimaes necessrias aos procedimentos
e inquritos que instaurar;
VIII ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter
pblico ou relativo a servio de relevncia pblica;
IX requisitar o auxlio de fora policial.
Art.39. Cabe ao Ministrio Pblico Federal exercer a defesa dos direitos
constitucionais do cidado, sempre que se cuidar de garantir-lhes o respeito:
I pelos Poderes Pblicos Federais;
II pelos rgos da administrao pblica federal direta ou indireta;
III pelos concessionrios e permissionrios de servio pblico federal;
IV por entidades que exeram outra funo delegada da Unio.
Evidente que toda a atuao ministerial em investigaes de crimes

constitui forma e instrumento para a realizao do controle externo
da atividade policial pelo Ministrio Pblico, no que toca ao respeito
das garantias individuais e eficincia policial. Etambm decorre da
titularidade ministerial da ao penal pblica, conforme j se deduzia
inclusive na vigncia da Constituio anterior:
A requisio de diligncias polcia, pelo MP, nada mais do que a
consequncia de ser ele o titular da ao penal. No se concebe possa a
autoridade policial, como rgo auxiliar que deve ser do MP, substituir-se
ao promotor para dizer-lhe o que convm ou o que necessrio para ele
formar sua convico.19
MELLO, Celso de. OMinistrio Pblico no inqurito policial. Estado, 10 ago.

1980, p. 54. Apud NERY JNIOR, Nelson. Constituio Federal comentada e le-
19
sumrio do artigo
sumrio geral
110
Ademais, a atuao ministerial no deve se pautar somente com

olhos no passado; pelo contrrio, a eficincia policial e o respeito aos
direitos humanos devem ser tratados, inclusive, de forma preventiva.
No h sentido em perceber falhas que provavelmente afetaro
esses dois objetivos e, s depois de os problemas de fato surgirem, o
Ministrio Pblico tomar providncias.
Constatadas as falhas, ainda que os problemas no tenham ocorrido, necessrio que haja soluo.
Assim, se no h adequado acautelamento de objetos criminosos
apreendidos, no se deve esperar que deteriorem ou sejam desviados
para que providncias sejam tomadas.
Essa necessria atuao preventiva do Ministrio Pblico inclusive
refora que as atividades-meio e as estruturas das polcias esto sujeitas ao controle externo da atividade policial, conforme j tratamos.
A principal concluso analisando essa mirade de instrumentos
disposio do Ministrio Pblico para bem realizar o controle externo
da atividade policial que, confirmando o que expusemos inicialmente, tal controle externo um aprofundamento do poder-dever previsto
no citado incisoII do art.12920, e no mera atividade paralela.
Claro que as situaes a serem encontradas e enfrentadas pelo
Ministrio Pblico no exerccio do controle externo policial so por
demais extensas e de difcil previso.
Por tais motivos, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico,
exercendo seu poder regulamentar (art.130-A, 2, incisoI, da Constituio), tratou do assunto de forma mais minudente na Resoluo
n.20/2007.
Ainda assim, a Resoluo n. 20/2007 traz previses de certa amplitude, certamente sem esgotar todas as atividades ministeriais possveis
nessa rea, uma vez que decorrem da Constituio, a qual, por sua
vez, determina o emprego de todas as medidas necessrias, o que
no permite fechar completamente o rol de previses.
gislao constitucional. 2.ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2009,p.584.
20
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: [] II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos
assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
sumrio do artigo
sumrio geral
111
3.6 OMinistrio Pblico como real destinatrio do incisoVII do

art.129 da CRFB/1988
A lei (e ainda mais a Constituio) no contm palavras inteis,

conforme conhecido chavo jurdico.
Ainda assim, ousamos dizer que o incisoVII do art.129 seria
praticamente desnecessrio para o exerccio da funo ministerial de
realizar o controle externo da atividade policial, pois o incisoII do
mesmo artigo j impe ao Ministrio Pblico o poder-dever de zelar
para que os Poderes Pblicos e os servios de relevncia pblica e,
consequentemente, os braos armados estatais respeitem os direitos
humanos e sejam eficientes no desempenho de suas atribuies, de
forma a atender aos direitos assegurados na Constituio.
Afinal, quase toda atuao ministerial em sede de controle externo
da atividade policial guarda similitude com atividades do Ministrio
Pblico envolvendo outras instituies pblicas.
Assim, ao mesmo tempo que h preocupao com a existncia
de postos e delegacias policiais, o mesmo ocorre com a existncia
de agncias do Instituto Nacional do Seguro Social e unidades de
Defensoria Pblica.
Por outro lado, a propositura de aes para garantir contingente
adequado de policiais numa localidade semelhante quelas propostas, tambm pelo Ministrio Pblico, para que haja nmero suficiente
de mdicos em determinado hospital pblico.
No entanto, apesar de nossa ousadia em dizer que, em face do
art.129, incisoII, o incisoVII seria praticamente desnecessrio para o
exerccio ministerial do controle externo da atividade policial, h uma
grande finalidade poltica, programtica, na existncia do incisoVII.
Esse ltimo incisoexpressa uma evidente imputao ao Ministrio
Pblico de um maior cuidado, ou seja, ainda maior zelo na realizao
de suas funes no tocante s polcias.
Vale dizer, o constituinte originrio certamente indicou que o Ministrio Pblico, alm de zelar pelo respeito aos direitos fundamentais
pelos Poderes da Repblica, deve ter ainda maior afinco quando se
tratar dos braos armados estatais, notadamente das atividades exercidas pela polcia.
Concluindo, o incisoVII do art.129, ao prever a funo ministerial
de controle externo da atividade policial, no uma diminuio dos
sumrio do artigo
sumrio geral
112
deveres ministeriais previstos no incisoII; pelo contrrio, constitui,

com certeza, um reforo da responsabilidade do Ministrio Pblico.
Essa invocao constitucional de sua responsabilidade cotidianamente expressa pela sociedade, quando realiza crticas ao Ministrio
Pblico nos casos em que, por ventura, no se desincumbe bem de
sua funo.
E a medida da importncia de uma entidade est na responsabilidade com que cobrada por seus resultados.
3.7 Ofalso problema das atribuies de rgos do Ministrio Pblico como se fosse um problema das atribuies do Ministrio
Pblico
Talvez pela discusso acerca do alcance do controle externo da

atividade policial, no raro se verifica certa confuso entre os limites
de atuao em geral do Ministrio Pblico e os limites da atuao a
ttulo de controle externo.
Tal confuso no estranha a qualquer outra funo do Ministrio Pblico, mas talvez na questo do controle externo das polcias,
por certo e normal atrito entre rgo controlado e rgo controlador,
ambos entidades estatais, haja debates mais aprofundados.
No entanto, reflitamos de forma mais ampla a questo de fundo,
verificando o que ocorre tambm em outras reas de atuao do Ministrio Pblico, a partir de algumas questes:
a) o atendimento sade dos presos de uma dada penitenciria
questo afeta ao Procurador da Repblica do Ofcio da Sade ou ao
do Sistema Prisional?
b) a existncia de produto infantil imprprio ao consumo deve ser
tratada pela Promotoria de Justia do Consumidor ou pela da Infncia
e Juventude?
c) a concesso de atendimento inadequado a idosos pela polcia
federal no setor de expedio de passaportes da alada do Procurador
da Repblica do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial ou
do Procurador da Repblica da Cidadania?
Tais questes embutem, desde logo, a definio do rgo ministerial competente para o caso concreto. Emoutras palavras, simples
regra de atribuio dentro do Ministrio Pblico.
sumrio do artigo
sumrio geral
113
No constitui, como se percebe e de forma alguma, discusso

sobre as atribuies do Ministrio Pblico. Osexemplos fornecidos
indicam claras e evidentes atribuies ministeriais.
Contudo, como falamos, h quem conclua, com base em uma
definio mais restritiva do alcance do controle externo da atividade
policial exercido pelo Ministrio Pblico, que no haveria atribuio
do prprio Ministrio Pblico.
Quem entende que certas atividades policiais (por exemplo, a
emisso de passaportes) so imunes fiscalizao ministerial sob
gide do art.129, incisoVII, conclui equivocadamente que o Ministrio Pblico no pode jamais fiscalizar aquela atividade.
Assim, segundo esse equivocado raciocnio, a falta de atendimento
preferencial a idosos pelo setor de passaporte da polcia federal no
seria matria sujeita atuao do Ministrio Pblico, seja a ttulo de
controle externo da polcia federal, seja a qualquer outro ttulo.
Discordamos, claro. Basta relembrar que a funo de controle
externo das polcias (art.129, incisoVII) no exclui a atribuio de
zelar para que os entes estatais (e quem exera servio de relevncia
pblica) respeitem os direitos e garantias constitucionais (incisoII
do mesmo artigo).
Portanto, ainda que se argumente que o controle externo da atividade policial exercido pelo Ministrio Pblico tem alcance menor do que
o aqui aventado e necessrio reconhecer que existem definies de
menor mbito, sobre as quais guardamos respeitosa discordncia,
tal situao ter reflexos to somente nas atribuies do membro do
Ministrio Pblico que realiza tal funo, e no nas atribuies do
prprio Ministrio Pblico.
Logo, a definio de atribuies entre membros do Ministrio
Pblico mera questo a ser resolvida em conflito negativo ou positivo de atribuies, pelos rgos adequados da instituio ministerial.
Definido o membro competente, surge outra questo: ele atua s
com base em parte da legislao, aquela mais diretamente ligada a
seu ofcio, ou com base em toda a legislao?
evidente que, superado o conflito de atribuies entre integrantes
do Ministrio Pblico, o membro deve agir com suporte e, principalmente, respeito e obedincia a toda a legislao.
Definido que o Promotor de Justia da Sade cuidar do devido
atendimento do direito sade dos presos, alm da legislao referente
sumrio do artigo
sumrio geral
114
sade em si, pode (deve, por ter o poder-dever de defender a ordem

jurdica) valer-se da Lei de Execues Penais e zelar pelo respeito a ela.
Da mesma forma, sendo o Procurador da Repblica atuante em
Grupo de Controle Externo da Atividade Policial, deve se valer de
todo o ordenamento jurdico e garantir o respeito a ele. o que o leva,
por exemplo, a assegurar que rotinas policiais no aniquilem o direito
ao voto de preso preventivo em estabelecimento policial.
Por tal razo, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico acertadamente, ao editar o art.2 da Resoluo n. 20/200721, consignou
21
Alguns exemplos constantes da Resoluo n. 20/2007: Art.4 Incumbe aos rgos

do Ministrio Pblico, quando do exerccio ou do resultado da atividade de controle
externo: I realizar visitas ordinrias peridicas e, quando necessrias, a qualquer
tempo, visitas extraordinrias, em reparties policiais, civis e militares, rgos de
percia tcnica e aquartelamentos militares existentes em sua rea de atribuio; II
examinar, em quaisquer dos rgos referidos no incisoanterior, autos de inqurito
policial, inqurito policial militar, autos de priso em flagrante ou qualquer outro
expediente ou documento de natureza persecutria penal, ainda que conclusos
autoridade, deles podendo extrair cpia ou tomar apontamentos, fiscalizando seu
andamento e regularidade; III fiscalizar a destinao de armas, valores, substncias
entorpecentes, veculos e objetos apreendidos; IV fiscalizar o cumprimento dos
mandados de priso, das requisies e demais medidas determinadas pelo Ministrio
Pblico e pelo Poder Judicirio, inclusive no que se refere aos prazos; V verificar
as cpias dos boletins de ocorrncia ou sindicncias que no geraram instaurao de
Inqurito Policial e a motivao do despacho da autoridade policial, podendo requisitar a instaurao do inqurito, se julgar necessrio; VI comunicar autoridade
responsvel pela repartio ou unidade militar, bem como respectiva corregedoria
ou autoridade superior, para as devidas providncias, no caso de constatao de
irregularidades no trato de questes relativas atividade de investigao penal que
importem em falta funcional ou disciplinar; VII solicitar, se necessria, a prestao
de auxlio ou colaborao das corregedorias dos rgos policiais, para fins de cumprimento do controle externo; VIII fiscalizar cumprimento das medidas de quebra
de sigilo de comunicaes, na forma da lei, inclusive atravs do rgo responsvel
pela execuo da medida; IX expedir recomendaes, visando melhoria dos
servios policiais, bem como o respeito aos interesses, direitos e bens cuja defesa
seja de responsabilidade do Ministrio Pblico, fixando prazo razovel para a adoo
das providncias cabveis. 1 Incumbe, ainda, aos rgos do Ministrio Pblico,
havendo fundada necessidade e convenincia, instaurar procedimento investigatrio
referente a ilcito penal ocorrido no exerccio da atividade policial. 2 O Ministrio
Pblico poder instaurar procedimento administrativo visando sanar as deficincias
ou irregularidades detectadas no exerccio do controle externo da atividade policial,
bem como apurar as responsabilidades decorrentes do descumprimento injustificado
das requisies pertinentes. 3 Decorrendo do exerccio de controle externo repercusso do fato na rea cvel e, desde que no possua o rgo do Ministrio Pblico
encarregado desse controle atribuio tambm para a instaurao de inqurito civil
pblico ou ajuizamento de ao civil por improbidade administrativa, incumbe a este
sumrio do artigo
sumrio geral
115
vrios aspectos a serem atentados, em especial mas no somente,

pelo membro do Ministrio Pblico que se desincumbe do controle
externo das polcias:
Art.2 O controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico tem como objetivo manter a regularidade e a adequao dos procedimentos empregados na execuo da atividade policial, bem como a
encaminhar cpias dos documentos ou peas de que dispe ao rgo da instituio

com a referida atribuio. Art.5 Aos rgos do Ministrio Pblico, no exerccio
das funes de controle externo da atividade policial, caber: I ter livre ingresso em estabelecimentos ou unidades policiais, civis ou aquartelamentos militares,
bem como casas prisionais, cadeias pblicas ou quaisquer outros estabelecimentos
onde se encontrem pessoas custodiadas, detidas ou presas, a qualquer ttulo, sem
prejuzo das atribuies previstas na Lei de Execuo Penal que forem afetadas a
outros membros do Ministrio Pblico; II ter acesso a quaisquer documentos,
informatizados ou no, relativos atividade-fim policial civil e militar, incluindo
as de polcia tcnica desempenhadas por outros rgos, em especial: a) ao registro
de mandados de priso; b) ao registro de fianas; c) ao registro de armas, valores,
substncias entorpecentes, veculos e outros objetos apreendidos; d) ao registro de
ocorrncias policiais, representaes de ofendidos e notitia criminis; e) ao registro
de inquritos policiais; f) ao registro de termos circunstanciados; g) ao registro de
cartas precatrias; h) ao registro de diligncias requisitadas pelo Ministrio Pblico
ou pela autoridade judicial; i) aos registros e guias de encaminhamento de documentos ou objetos percia; j) aos registros de autorizaes judiciais para quebra de
sigilo fiscal, bancrio e de comunicaes; l) aos relatrios e solues de sindicncias
findas; III acompanhar, quando necessria ou solicitada, a conduo da investigao
policial civil ou militar; IV requisitar autoridade competente a instaurao de
inqurito policial ou inqurito policial militar sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade policial, ressalvada a hiptese em que os elementos
colhidos sejam suficientes ao ajuizamento de ao penal; V requisitar informaes, a serem prestadas pela autoridade, acerca de inqurito policial no concludo
no prazo legal, bem assim requisitar sua imediata remessa ao Ministrio Pblico
ou Poder Judicirio, no estado em que se encontre; VI receber representao ou
petio de qualquer pessoa ou entidade, por desrespeito aos direitos assegurados na
Constituio Federal e nas leis, relacionados com o exerccio da atividade policial;
VII ter acesso ao preso, em qualquer momento; VIII ter acesso aos relatrios e
laudos periciais, ainda que provisrios, incluindo documentos e objetos sujeitos
percia, guardando, quanto ao contedo de documentos, o sigilo legal ou judicial
que lhes sejam atribudos, ou quando necessrio salvaguarda do procedimento
investigatrio. Art.6 Nas visitas de que trata o artigo 4, incisoI, desta Resoluo, o
rgo do Ministrio Pblico lavrar a ata ou relatrio respectivo, consignando todas
as constataes e ocorrncias, bem como eventuais deficincias, irregularidades ou
ilegalidades e as medidas requisitadas para san-las, devendo manter, na promotoria
ou procuradoria, cpia em arquivo especfico. Pargrafo nico. Aautoridade diretora
ou chefe de repartio policial poder ser previamente notificada da data ou perodo
da visita, bem como dos procedimentos e aes que sero efetivadas, com vistas a
disponibilizar e organizar a documentao a ser averiguada.
sumrio do artigo
sumrio geral
116
integrao das funes do Ministrio Pblico e das Polcias voltada para

a persecuo penal e o interesse pblico, atentando, especialmente, para:
I o respeito aos direitos fundamentais assegurados na Constituio
Federal e nas leis;
II a preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do
patrimnio pblico;
III a preveno da criminalidade;
IV a finalidade, a celeridade, o aperfeioamento e a indisponibilidade
da persecuo penal;
V a preveno ou a correo de irregularidades, ilegalidades ou de
abuso de poder relacionados atividade de investigao criminal;
VI a superao de falhas na produo probatria, inclusive tcnicas,
para fins de investigao criminal;
VII a probidade administrativa no exerccio da atividade policial.
Vale dizer, superado eventual conflito de atribuies entre os membros ministeriais, isso no implica haver ciso da base normativa invocada que reger a atuao do membro do Ministrio Pblico. OMinistrio Pblico no age com parte do ordenamento jurdico. Eisso vale
para qualquer resposta que se d para as questes de a a c acima.
3.8 OsincisosII e VII do art.129 da CRFB/1988 como clusulas
ptreas
O art.60, 4, da Constituio da Repblica dispe que no ser

objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir [entre
outros] os direitos e garantias individuais.
Analisando esse artigo, o jurista ALEXANDRE DE MORAES
denomina as disposies nele contidas de limitaes materiais ao
poder reformador do constituinte derivado e leciona:
Tais matrias formam o ncleo intangvel da Constituio Federal, deno

minado tradicionalmente por clusulas ptreas. Lembremo-nos, ainda,
que a grande novidade do referido art.60 est na incluso, entre as
limitaes ao poder de reforma da Constituio, dos direitos e garantias inerentes ao exerccio da democracia representativa e dos direitos
e garantias individuais, que por no se encontrarem restritos ao rol do
art.5, resguardamum conjunto mais amplo de direitos constitucionais
de carter individual dispersos no texto da Carta Magna.
Neste sentido, decidiu o Supremo Tribunal Federal (Adin n. 939-7/DF) ao
considerar clusula ptrea, e consequentemente imodificvel, a garantia
constitucional assegurada ao cidado no art.150, III, b, da Constituio
Federal (princpio da anterioridade tributria) [...]
sumrio do artigo
sumrio geral
117
[]
Importante, tambm, ressaltar, que na citada Adin n. 939-7/DF, o Ministro
Carlos Velloso referiu-se aos direitos e garantias sociais, direitos atinentes nacionalidade e direitos polticos como pertencentes categoria de
direitos e garantias individuais, logo, imodificveis, enquanto o Ministro
Marco Aurlio afirmou a relao de continncia dos direitos sociais dentre
os direitos individuais previstos no art.60, 4, da Constituio Federal.22
Nessa mesma ordem de ideias, a funo fiscalizatria do Ministrio Pblico sobre os Poderes Pblicos em geral (art.129, incisoII)
e em relao s polcias em destaque (art.129, incisoVII) constitui
garantia fundamental do cidado, no podendo ser suprimida.
Ademais, pouco importa, para fins do citado art.60, 4, tratar-se
de garantia individual do cidado ou de uma forma de assegur-la,
como preleciona NELSON NERY JNIOR:
Garantias fundamentais. Aclusula ptrea constante da norma comentada

abrange no apenas os direitos e garantias individuais, como parece fazer
crer sua literalidade, mas os direitos e garantias fundamentais tout court,
individuais e coletivos, tambm includos os no positivados no rol da
CF5. Isto porque os direitos e garantias da CF5 so indissociveis e
no podem ser separados entre individuais e no individuais. Osdireitos
e garantias individuais so a base do Estado Democrtico de Direito,
quer tenham como titular pessoas fsica ou jurdica, direito individual,
coletivo ou difuso, e por essa razo que no podem ser abolidos por
emenda constitucional.23
Por outro lado, o art.60, 4, expressamente se refere inadmissibilidade de emendas constitucionais tendentes a abolir direitos e
garantias individuais, e, evidentemente, os direitos e garantias coletivos buscam assegurar os individuais, sendo praticamente impossvel
citar o caso de um direito coletivo que no instrumentalize ou tenha
algum fundamento em outro individual.
Dessa forma, supresso de direitos e garantias coletivos tende a
abalar e, assim, suprimir direitos e garantias individuais, o que esbarra
na limitao material ao poder constituinte reformador.
Sob outro enfoque, convm diferenciar direitos e garantias dos
direitos, conforme leciona JOS AFONSO DA SILVA:
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 11. ed. So Paulo: Atlas, 2002,
p.544/546. No reproduzidas as notas de rodap do original.
23
NERY JNIOR, Nelson. Constituio Federal comentada e legislao constitucional. 2.ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 422.
22
sumrio do artigo
sumrio geral
118
A afirmao dos direitos fundamentais do homem no Direito Constitucional positivo reveste-se de transcendental importncia, mas, como notara
Maurice Hauriou, no basta que um direito seja reconhecido e declarado,
necessrio garanti-lo, porque viro ocasies em que ser discutido e
violado. Ruy Barbosa j dizia que uma coisa so os direitos, outras as
garantias, pois devemos separar, no texto da lei fundamental, as disposies meramente declaratrias, que so as que imprimem existncia legal
aos direitos reconhecidos, e as disposies assecuratrias, que so as que,
em defesa dos direitos, limitam o poder. Aquelas instituem os direitos;
estas, as garantias: ocorrendo no raro juntar-se, na mesma disposio
constitucional, ou legal, a fixao da garantia, com a declarao do direito. No so ntidas, porm as linhas divisrias entre direitos e garantias,
como observa Sampaio Dria, para quem os direitos so garantias, e as
garantias so direitos, ainda que se procure distingui-los. Nem decisivo,
em face da Constituio, afirmar que os direitos so declaratrios e as
garantias assecuratrias, porque as garantias em certa medida so declaradas e, s vezes, se declaram os direitos usando forma assecuratria.24
Prosseguindo, JOS AFONSO DA SILVA, aps citar trs sentidos para a expresso garantias constitucionais, trata das garantias
dos direitos fundamentais em dois grupos, o primeiro a respeito de
garantias gerais destinadas a assegurar a existncia e a efetividade
(eficcia social) dos direitos fundamentais e, no que nos interessa
nesse primeiro grupo:
garantias constitucionais que consistem nas instituies, determinaes e
procedimentos mediante os quais a prpria Constituio tutela a observncia, ou, em caso de inobservncia, a reintegrao dos direitos fundamentais. So, por seu lado, de dois tipos: (a) garantias constitucionais gerais
que so instituies constitucionais que se inserem no mecanismo de
freios e contrapesos dos poderes e, assim, impedem o arbtrio com o que
constituem, ao mesmo tempo, tcnicas de garantia e respeito aos direitos
fundamentais; so garantias gerais precisamente porque consubstanciam
salvaguardas de um regime de respeito pessoa humana em toda a sua
dimenso; (b) garantias gerais especiais que so prescries constitucionais estatuindo tcnicas e mecanismos que, limitando a atuao dos
rgos estatais ou de particulares, protegem a eficcia, a aplicabilidade e a
inviolabilidade dos direitos fundamentais de modo especial; so tcnicas
preordenadas com o objetivo de assegurar a observncia desses direitos
considerados em sua manifestao isolada ou em grupos.25
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. rev. e atual.
So Paulo: Malheiros, 1999, p. 189.
25
Idem, p.190-192.
24
sumrio do artigo
sumrio geral
119
Como j aventamos no item 3.1, o controle externo da atividade

policial instrumento de freio e contrapeso ao emprego do poder armado estatal, sendo, por vocao constitucional, exercido pelo Ministrio
Pblico. Portanto, de acordo com a lio acima transcrita, insere-se
como garantia constitucional, a qual, como tambm j vimos (item
3.2), visa a assegurar no somente o respeito aos direitos e (demais)
garantias fundamentais mas tambm a eficcia da atividade policial
e, portanto, a efetivao dos direitos que tal atividade objetiva.
Por sua vez, claramente perceptvel que a previso do art.129,
incisoII26, se amolda claramente a essa ideia de garantia fundamental.
Dessa maneira, os incisosII e VII do art.129 constituem clusulas
ptreas, na medida em que sua supresso desampararia os demais
direitos e garantias individuais, ou seja, tenderia a aboli-los, pois o
enfraquecimento da proteo de um direito parte do caminho para
sua supresso. Afinal, muitos direitos somente deixam de se efetivar
por falta de instrumentos (garantias), e no por falta de previso. Tais
situaes de ineficcia de direitos demonstram que no basta prev-los; necessrio garanti-los, e a Constituio no deixa dvidas de
que tais garantias no podem ser revogadas.
Na fria realidade, cada pessoa tem os direitos que pode defender.
Ouque algum possa defender em seu nome. Es esses. Qualquer
coisa a menos, e o direito um direito fraco.
O constituinte originrio foi bem rigoroso na proteo dos direitos e garantias, tanto que eles no podem ser suprimidos em si, nem,
tampouco, podem ser excludas do sistema a proteo e a efetivao
deles, tudo por decorrncia do art.60, 4.
Portanto, seja pela bem-lanada observao sobre indissociabilidade dos direitos fundamentais em individuais e no individuais; seja
pela constatao de a proteo coletiva assegurar direitos e garantias
individuais; seja, ainda, pelo fato de que as funes ministeriais so
garantias dos indivduos e da sociedade, os incisosII e VII do art.129
da Constituio da Repblica constituem clusulas ptreas.
Sem prejuzo dessa concluso, o mais importante para a sociedade
perceber que tais atribuies ministeriais tm uma funo: assegurar
o respeito a direitos e garantias fundamentais.
26
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: [] II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos
assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
sumrio do artigo
sumrio geral
120
4. CONCLUSO
O maior desafio atual do Ministrio Pblico na realizao do controle externo da atividade policial ir alm da (necessria) punio
de crimes e correo de irregularidades que concretamente tenham
resultado em afrontas aos direitos fundamentais ou ineficincia patente
da atividade policial.
Ainda que o evitado e prevenido no ocorra e, portanto, seja de
difcil seno impossvel medio, o Ministrio Pblico deve fortalecer
sua maturidade institucional tambm buscando identificar as situaes
em que pode (deve) agir preventivamente.
Para tanto, a instituio ministerial deve receber construtivamente
toda e qualquer manifestao da sociedade no tocante sua eficincia
no exerccio do controle externo da atividade policial e buscar constante aprimoramento nessa atividade. Nofundo, no se trata de nada
alm da correta exigncia social de garantir o respeito policial aos
direitos fundamentais e a eficincia da atividade das polcias.
Necessrio que o Ministrio Pblico e as polcias, com ainda mais
maturidade, ultrapassem qualquer tipo de atrito institucional, e, de
fato, concretizem nosso sistema de freios e contrapesos.
Noutro aspecto, a mera existncia dessa funo de controle externo
da atividade policial pelo Ministrio Pblico j constitui mola propulsora do surgimento e crescimento das boas iniciativas no mbito
policial, bem como resulta em aprimoramento da funo correcional
dentro da polcia.
Um melhor Ministrio Pblico e uma melhor polcia, que foquem
nos interesses sociais e pblicos, o desejo do cidado.
O vrtice no nem nunca deve ser o que melhor para uma ou
outra estrutura, instituio ou rgo do Estado.
O bom controle externo da atividade policial aquele exercido por
um Ministrio Pblico que honra seus deveres, garantindo, inclusive
de forma preventiva, que as polcias atuem com eficincia e com o
mais absoluto respeito aos direitos e garantias fundamentais.
sumrio do artigo
sumrio geral
121
1. BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios

Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So
Paulo: Saraiva, 1997.
2. MICHAELIS: moderno dicionrio da lngua portuguesa. Disponvel em: <http://www.michaelis.uol.com.br>. Acesso em: 3 set. 2016.
3. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 11. ed. So Paulo:
Atlas, 2002.
4. NERY JNIOR, Nelson. Constituio Federal comentada e legislao constitucional. 2.ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2009.
5. SANTOS, Renato Ferreira dos; MAURICI JNIOR, Valmir. In:
MACHADO, Antnio Cludio da Costa (Org.); FERRAZ, Anna Candida da Cunha (Coord.). Constituio Federal interpretada: artigo
por artigo, pargrafo por pargrafo. 1.ed. Barueri: Manole, 2010.
16. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 1999.
sumrio do artigo
sumrio geral
MODALIDADES E EXTENSO DO
CONTROLE EXTERNO
Enrico Rodrigues de Freitas1
2. Controle interno e controle externo
3. Docontrole externo da atividade policial previsto no Cdigo de Processo Penal
4. Previso constitucional do controle externo da atividade policial
5. Modalidades de controle externo da atividade policial
5.1 Controle externo da atividade policial difuso
5.2 Controle externo da atividade policial concentrado
5.3 Controle externo da atividade policial ordinrio e extraordinrio
5.4 Controle externo da atividade policial em investigao de morte
decorrente de interveno policial
6. Atividades atingidas: atividade-meio e atividade-fim
7. Concluso
A Constituio Federal de 1988 atribuiu ao Ministrio Pblico

a posio de rgo competente para o exerccio do controle externo
da atividade policial tendo em conta a estreita relao que h entre a
atividade de investigao realizada pela polcia e o exerccio da ao
penal pelo Ministrio Pblico.
H que considerar tambm a necessidade de exerccio efetivo
de controle externo sobre a estrutura armada do Estado, de forma
a garantir que a atividade policial se d com respeito aos direitos
Procurador da Repblica. Integrante do Grupo de Controle Externo da Atividade
Policial da Procuradoria da Repblica no Estado de Rio Grande do Sul de 2007
a 2014, tendo exercido a coordenao do referido GCEAP. Integrou o Grupo de
Trabalho de Controle Externo da Atividade Policial da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal 2011/2012 e o Grupo de Trabalho
Investigaes Policiais no comunicadas ao MPF da 7 Cmara de Coordenao e
Reviso do Ministrio Pblico Federal 2015.
sumrio geral
123
humanos2. Seguramente, no se trata de tarefa fcil, dada a cultura

policial estabelecida no Brasil h dcadas, em que a tnica do arbtrio policial tolerada no somente pelas estruturas corporativas
mas pela prpria populao, que, muitas vezes estarrecida com atos
criminosos, entende por aceitar a violncia policial como um mal
menor e necessrio.
Exerce o controle externo importante papel tambm no combate
aos desvios de toda ordem, os quais muitas vezes no so adequadamente tratados pelos sistemas de controle interno e cedem diante da
fora do corporativismo.
Ainda, o controle externo da atividade policial se orienta pela
busca em assegurar os valores eficincia da investigao, probidade
da atividade e proteo dos direitos humanos.
Considerando essas finalidades, a atividade de controle externo da
polcia deve estar regrada por mecanismos e meios voltados ao seu
perfeito exerccio em suas diversas modalidades.
2. CONTROLE INTERNO E CONTROLE EXTERNO
Inicialmente h que referir que toda a Administrao Pblica est

sujeita a controles internos e externos, havendo previso de sua ocorrncia na Constituio Federal.3
Assim, nenhum demrito ou carter negativo h na previso ou no
exerccio do controle da atividade administrativa, sendo caracterstica
decorrente da prpria natureza pblica da atividade a condio de
estar sujeita a controles internos e externos.
Nesse sentido BANDEIRA DE MELLO e DI PIETRO:
Controle interno e externo
1. AAdministrao Pblica, direta, indireta ou fundacional, sujeita-se a
Vejam-se os considerandos da Resoluo n. 129, de 22 de setembro de 2015, do

CNMP: Considerando que a Constituio Federal confere ao Ministrio Pblico
a funo institucional de exercer o controle externo da atividade policial (art.129,
VII); Considerando que o exerccio dessa funo tem por primado a dignidade da
pessoa humana, a construo de uma sociedade livre de ilegalidade ou abuso de poder,
apromoo do bem de todos, sem qualquer forma de discriminao, e, finalmente,a
observncia dos princpios informadores das relaes internacionais, notadamente a
prevalncia dos direitos humanos (CF, art.1, III, art.3, I e IV, e art.4, II);
3
Nesse sentido, tomem-se como exemplos os arts.31, 70, 71 e 74 da Constituio
Federal.
2
sumrio do artigo
sumrio geral
124
controles internos e externos. Interno o controle exercido por rgos da

prpria Administrao, isto , integrantes do Poder Executivo. Externo
o efetuado por rgos alheios Administrao.4
No exerccio de suas funes, a Administrao Pblica sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judicirio, alm de exercer, ela
mesma, o controle sobre seus prprios atos.
Esse controle abrange no s os rgos do Poder Executivo, mas tambm
os demais Poderes, quando exeram funo tipicamente administrativa;
em outras palavras, abrange a Administrao Pblica considerada em
sentido amplo.5
A Constituio Federal, alm de assegurar o controle interno e externo dos rgos da Administrao Pblica por entes estatais, garantiu
e reforou esse controle de forma ampla, tambm externamente, por
meio do controle popular6, garantindo ainda diversos meios para seu
exerccio, entre os quais a imposio do princpio da publicidade
Administrao Pblica7.
Neste aspecto vale ressaltar a edio da Lei n. 12.527/2011, que
tratou de assegurar amplamente o acesso pblico s informaes sobre
a Administrao Pblica.
Refira-se que o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico tambm
so sujeitos de atividade de controle, tanto interna como externamente,
atravs dos Conselhos Nacionais8 ou, ainda, pelos meios ordinrios
de controle externo9.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. ed. So
Paulo: Malheiros, 2005, p. 867.
5
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010,
p. 728.
6
Art.5, incisoLXXIII, da Constituio Federal: qualquer cidado parte legtima
para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente
e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento
de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
7
Art.37, caput, da Constituio Federal.
8
O Poder Judicirio vem controlado externamente pelo Conselho Nacional da Magistratura, previsto no art.103-A da Constituio Federal, e o Ministrio Pblico vem
controlado pelo Conselho Nacional do Ministrio Pblico, previsto no art.130-A
da Constituio Federal.
9
Vide Lei Complementar, art.23, 2: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do Ministrio Pblico da Unio ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio, segundo o disposto no Ttulo IV, Captulo I, Seo IX, da Constituio
Federal, e por sistema prprio de controle interno (Destacou-se.).
4
sumrio do artigo
sumrio geral
125
Assim, os rgos da Administrao Pblica que exercem a atividade voltada a garantir a segurana pblica10, por se configurar sua
atividade no brao armado do Estado, no podem estar isentos dos
mecanismos de controle interno e, com mais razo, de controle externo.
A atividade policial, como atividade administrativa exercida por
rgos da Administrao Pblica direta, est sujeita aos mecanismos
de controle usuais a todos os rgos da Administrao, seja interna,
seja externamente. ,pois, pelas suas caractersticas e peculiaridades,
objeto de controle externo especificamente determinado pela Constituio Federal, como ser analisado a seguir.
Ressalte-se que no se trata de um controle criado exclusivamente
para a polcia, mas de uma verdadeira atividade rotineira em um Estado Democrtico de Direito, cujas instituies, ao lado dos controles
internos e verticais, se sujeitam a controles externos. Nesse sentido,
especificamente11:
Nada mais , contudo, que outra faceta do sistema comum de freios e
contrapesos entre os Poderes e as instituies pblicas, criando uma
intervigilncia extremamente saudvel para a sociedade que, alm, de ser
mantenedora desse universo, a destinatria de seus produtos e servios.
Ou, ainda, nas palavras de MAZZILI (1991): vista desse elaborado e recproco sistema de fiscalizao, seja financeiro, seja at
mesmo finalstico, no se justificaria, mesmo, que a um semelhante
sistema de controle ficasse imune a importante atividade policial12.
Assim, ao lado de posicionamentos de natureza corporativa que
sustentam grande parte das resistncias apresentadas pelos policiais ao
controle externo pelo Ministrio Pblico, h que ressaltar a importncia desta atividade, inclusive para a prpria polcia, quando imbuda
de um adequado esprito pblico. Ocontrole externo pelo Ministrio
Pblico resulta em melhor eficincia da atividade policial, entendida
aqui como um servio pblico prestado ao cidado, bem como uma
maior garantia de legalidade e de probidade de sua atuao.
Vale transcrever as palavras de Francisco Taumaturgo de Arajo
Jnior sobre a atividade de controle externo:
Art.144 da Constituio Federal.
SARABANDO, Jos Fernando Marreiros. Ocontrole externo da atividade policial
pelo Ministrio Pblico. Justitia, So Paulo, v. 59, n. 177, p. 46, jan./mar. 1997.
12
MAZZILLI, Hugo Nigro. Ocontrole externo da atividade policial. Revista dos
Tribunais, v. 664, p. 388.
10
11
sumrio do artigo
sumrio geral
126
O que deve prevalecer um verdadeiro entendimento e harmonia entre

as duas instituies para uma atuao conjunta, pois a nica beneficiada a sociedade, principalmente os menos favorecidos, to vidos
por justia. Deixemos de lado disputas corporativistas e pensemos no
interesse pblico.13
3. DO CONTROLE EXTERNO DAATIVIDADE POLICIAL PREVISTO NO CDIGO DE PROCESSO PENAL
A atribuio ao Ministrio Pblico de um controle do trabalho

produzido pela polcia judiciria j constava no Cdigo de Processo
Penal, independentemente da previso constitucional, dada a ntima
relao existente entre o trabalho produzido pela polcia investigao
realizada atravs de um inqurito policial e a atividade atribuda ao
Ministrio Pblico acusao criminal.
No poderia ser de forma diversa a previso legal, dado que, em
sendo o resultado da investigao insatisfatrio para o exerccio da
opinio delicti pelo Ministrio Pblico, nada mais lgico e necessrio
que este, ao apreciar o trabalho policial, pudesse determinar polcia
a complementao da investigao realizada, de forma a permitir o
exerccio independente da concluso sobre os fatos mediante a formulao de uma acusao ou a promoo do arquivamento.
Assim, a previso legal dos arts.5 e 16 do Cdigo de Processo Penal j inseria o exerccio do controle do trabalho policial pelo
Ministrio Pblico, podendo este requisitar novas diligncias que se
mostrassem imprescindveis ao seu convencimento sobre a autoria e
a natureza do fato em apurao:
Art.5 Nos crimes de ao pblica o inqurito policial ser iniciado:
I de ofcio;
II mediante requisio da autoridade judiciria ou do Ministrio Pblico, ou a requerimento do ofendido ou de quem tiver qualidade para
represent-lo.
Art.16. OMinistrio Pblico no poder requerer a devoluo do inqurito autoridade policial, seno para novas diligncias, imprescindveis
ao oferecimento da denncia.
E aqui se fala em convencimento do Ministrio Pblico sobre a

autoria e a natureza do fato em apurao, desbordando da expresso
13
ARAJO JNIOR, Francisco Taumaturgo. Controle externo da atividade policial,

o outro lado da face. Boletim IBCCRIM, ano 8, n. 89, p. 15, abr. 2000.
sumrio do artigo
sumrio geral
127
utilizada no art.16 do Cdigo de Processo Penal, tendo em conta que

as diligncias requisitadas no se voltam necessariamente ao oferecimento da denncia, mas, em essncia, ao esclarecimento dos fatos e
da autoria deles tambm para a eventual apresentao de promoo
de arquivamento.
Por bvio que a referida disposio processual no garante ao
Ministrio Pblico o exerccio do controle da atividade policial considerada como um todo, mas tampouco desborda do exerccio desse
controle, constituindo-se no hoje denominado controle externo difuso,
a ser abordado mais adiante.
E se fala em controle externo no exerccio dessa disposio processual na medida em que o Ministrio Pblico exerce a verificao de
diversos aspectos pertinentes atividade policial desenvolvida, entre
os quais a legalidade, a eficincia e o resguardo dos direitos humanos.
A eficincia medida por meio de apreciao qualitativa da inves
tigao realizada. Avalia-se se esta resultou na apurao adequada
do fato em investigao, com a coleta das provas da materialidade e
a determinao da autoria; ou, ao contrrio, com a demonstrao da
impossibilidade de obteno dessa prova (e no a sua dificuldade); ou,
ainda, com a demonstrao cabal da inexistncia do fato criminoso.
Para ser considerada eficiente, a investigao precisa, ainda, ter-se
dado em tempo adequado, a permitir o exerccio til da ao penal.
Por outro lado, ao se apreciar o inqurito policial, permite-se ao
Ministrio Pblico, mesmo que de um ponto de vista formal do que
ali consta, avaliar se a prova foi obtida pelos meios legais e se foram
garantidos ao investigado seus direitos constitucionais.
A disposio processual penal indica, pois, verdadeiro mecanismo
de controle externo da atividade policial, ainda que permita a imediata
correo da ineficincia policial, mediante a devoluo do inqurito policial para cumprimento das requisies de diligncias formuladas, ou por
meio da tomada de medidas para garantir a legalidade dos atos praticados.
Nesse sentido, assevera RODRIGO RGNIER CHEMIM GUIMARES:
Tal poder nada mais , na prtica, do que exercer um controle sobre a
atividade policial, especificando quais medidas a Polcia deve tomar para
obter melhores resultados em sua investigao.14
GUIMARES, Rodrigo Rgnier Chemim. Controle externo da atividade policial

pelo Ministrio Pblico. 2. ed. Curitiba: Juru, 2009, p. 68.
14
sumrio do artigo
sumrio geral
128
Todavia, tem-se verificado a necessidade de um controle externo

mais efetivo dessa polcia. Nolongo perodo de exceo pelo qual o
Brasil passou, observou-se, de um lado, o envolvimento direto das
estruturas policiais na garantia do regime ditatorial e, de outro, a
lenincia das estruturas estatais no combate aos grupos criminosos
estruturados na prpria polcia. Isso gerou uma cultura da violncia
policial que retroalimentada e legitimada por parcela da sociedade
civil por causa da sensao de insegurana e de impunidade produzida
pela ineficincia da prpria polcia, mas no somente dela15.
Conforme LUIZ EDUARDO SOARES, em entrevista revista
Caros Amigos (ano XVI, n. 182, p. 27, abr. 2012), a violncia policial
se encontra arraigada em suas estruturas:
A ditadura no inventou a brutalidade policial, se beneficiou dela e a
utilizou instrumentalmente. Apolcia foi criada no sculo 19 num Brasil
escravocrata, depois persistiu um racismo estrutural que existe at hoje
fortemente, uma sociedade autoritria e desigual, de muita explorao.
Eas instncias policiais foram manobradas pelo governo para permitir
a reproduo deste estado de coisas, ao longo de todos esses anos em
ditaduras e na suposta democracia.
Mas esses problemas no tm origem apenas na cultura da violncia, muitas vezes aceita pela sociedade. Eles advm tambm de uma
promiscuidade nas relaes entre a polcia e os polticos, outra razo
que impe um controle externo da atividade policial pelo Ministrio
Pblico, especialmente considerando as garantias e a independncia
a este asseguradas na Constituio16.
Conforme Luiz Henrique Manoel da Costa, no artigo Introduo ao estudo do controle externo da atividade policial militar (Revista dos Tribunais, v. 756, p. 456):
Outrossim a redemocratizao do Pas aps a revoluo militar de 1964, estava a
indicar a necessidade de se adotar um sistema de controle institucional destinado a
preservar os direitos e garantias individuais, seriamente abalados pela manipulao
poltica das foras de segurana.
16
Conforme Jacinto Nelson de Miranda Coutinho. Temas de direito penal e processo
penal (por prefcios selecionados). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 42a 43:
Destarte, antes de se pensar no que melhor para os integrantes das corporaes,
preciso responder o que melhor para todos; depois, a relao custo-benefcio, as
condies pessoais, as condies materiais, ou seja, os meios necessrios, a real e
hipottica dimenso da autonomia, e assim por diante, tudo sem esquecer que este
Pas o Brasil, com suas peculiaridades, onde, a nica tradio multicentenria
nesta matria o jugo da Polcia aos polticos, nem sempre bem-intencionados ou
mesmo preparados para o mister.
15
sumrio do artigo
sumrio geral
129
Assim, ao mesmo tempo que h que considerar a necessidade de um

sistema penal mais clere e eficiente, h que ter em mente que o controle
externo das polcias, a ser realizado pelo Ministrio Pblico, deve sustentar-se em uma viso de garantia dos direitos humanos e de busca da
transformao da cultura estabelecida de tolerncia violncia policial17.
4. PREVISO CONSTITUCIONAL DO CONTROLE EXTERNO
DA ATIVIDADE POLICIAL
A necessidade de uma definio adequada do controle externo da

polcia passou pelo crivo do debate constituinte e, obviamente, foi
alvo de intensa resistncia corporativa da polcia.
Relata RODRIGO RGNIER CHEMIM GUIMARES a origem
da disposio constitucional referente ao controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico18:
notrio que a Polcia possui maior acesso junto mdia, pois que esta
vive, em boa parte, do sensacionalismo, permitido pela prpria Polcia,
na explorao de crimes.
[...]
De outra sorte, tambm sabido que considervel parcela dos Congressistas
ptrios e na poca, dos Constituintes, formada por jornalistas e radialistas que se elegeram usando a mdia e a explorao da imagem e da notcia
dos crimes, fornecidas e autorizadas, exatamente, pela mesmaPolcia.
[...]
Assim, apesar de o Ministrio Pblico tambm ter promovido seu lobby
no Congresso Nacional, o mesmo mostrou-se insuficiente para combater o posicionamento contrrio sustentado pela Polcia junto a boa
parcela dos Legisladores. Este jogo de interesses corporativos resultou
Relevante nesse sentido a Resoluo n. 129, de 22 de setembro de 2015, do CNMP,

que Estabelece regras mnimas de atuao do Ministrio Pblico no controle externo
da investigao de morte decorrente de interveno policial.
18
O tema da utilizao da criminalidade e da persecuo criminal como arma poltica
e como mercadoria tratado por Peter-Alexis Albrecht no seu artigo El Derecho
Penal em La Intervencin de la Poltica Populista, In: ROMEO CASABONA,
Carlos Maria (Org.). LaInsostenible situacin del Derecho Penal. Granada: Editorial Comares, 2000, p. 478- 482: La criminalidade y la persecucin penal no
slo tienen valor para el uso poltico, sino que son tambin el objeto de autnticos
melodramas cotidianos que se comercializan com texto e ilustraciones em los mdios de comunicacin. Secomercia com la criminalidade y su persecucin como
mercanca de la indstria cultural. Consecuentemente, la imagen pblica de esa
mercanca es trazada de forma espectacular y omnipresente, superando inclsuo la
frontera de lo empricamente contrastable.
17
sumrio do artigo
sumrio geral
130
na aprovao de um dispositivo que no o melhor para a aplicao da

Justia, mascarando-se a cesso s presses com a alterao do texto
proposto, para colocar onde se lia: superviso e correio, a expresso
controle externo da atividade policial, de conotao genrica e que
no se define de imediato.
O temor da Polcia em ver-se vigiada por rgo externo e independente
acabou prejudicando a Justia como um todo, distanciando ainda mais
o Brasil dos pases desenvolvidos, onde a polcia est sempre, de uma
forma ou de outra, vinculada ao Ministrio Pblico, sob orientao e
comando deste.19
Embora se possam fazer crticas (in)definio do texto constitucional, h que ter em mente que se trata de um verdadeiro avano em
relao s ordens constitucionais anteriores. ACRFB/1988 atribuiu
ao Ministrio Pblico a realizao da atividade de controle externo da
polcia de forma expressa, o que constitui uma ampliao do limite
desse controle, que antes restava adstrito ao controle realizado no
mbito dos inquritos policiais.
E fala-se em verdadeiro avano pelo fato de, ao lado da definio
dessa atribuio ao Ministrio Pblico, a Constituio Federal tambm ter fornecido meios efetivos de sua realizao20 e garantias para
o seu exerccio21:
VII exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei
complementar mencionada no artigo anterior;
Obviamente uma disposio constitucional mais precisa teria atendido melhor aos interesses no somente de eficincia da investigao criminal mas de aperfeioamento do sistema de garantias para os cidados.
GUIMARES, Rodrigo Rgnier Chemim. Controle externo da atividade policial
pelo Ministrio Pblico. 2. ed. Curitiba: Juru, 2009, p. 74/75.
20
Em especial, os incisosVI e VIII do art.129: VI expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos
para instru-los, na forma da lei complementar respectiva; VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos
jurdicos de suas manifestaes processuais.
21
Ressaltem-se os seguintes dispositivos: art.127, 1: So princpios institucionais
do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional;
e art.128, I: as seguintes garantias: a) vitaliciedade, aps dois anos de exerccio,
no podendo perder o cargo seno por sentena judicial transitada em julgado; b)
inamovibilidade, salvo por motivo de interesse pblico, mediante deciso do rgo
colegiado competente do Ministrio Pblico, pelo voto da maioria absoluta de seus
membros, assegurada ampla defesa.
19
sumrio do artigo
sumrio geral
131
Todavia, do texto aprovado se podem retirar algumas definies

bsicas, deixando o debate sobre atividade-fim e atividade-meio
para ser analisada mais adiante.
So elas:
- A atividade de controle externo da atividade policial foi atribuda,
no Estado brasileiro, ao Ministrio Pblico;
- O exerccio dessa atividade de controle externo ocorre na forma
da Lei Complementar;
- Est abrangida toda a atividade policial pertinente investigao
de fatos criminais.
5. MODALIDADES DE CONTROLE EXTERNO DAATIVIDADE
POLICIAL
Embora a Lei Complementar n. 75/1993 no traga nas suas disposies nenhuma definio de modalidades de controle externo da
atividade policial, as resolues do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico e do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal22 trazem
as seguintes modalidades de controle externo da atividade policial23:
- Controle externo da atividade policial difuso;
- Controle externo da atividade policial concentrado;
- Controle externo da atividade policial ordinrio;
- Controle externo da atividade policial extraordinrio.
As duas primeiras modalidades, isto , controle externo difuso e
o concentrado, so relevantes tendo em vista a forma, a amplitude e
a atribuio para seu exerccio.
J as duas outras modalidades de controle externo, ordinria e extraordinria, referem-se ao momento e necessidade de seu exerccio.
Indique-se ainda a regulamentao pelo CNMP de sistemtica
decontrole externo especfico da atividade policial em investigao de
morte decorrente de interveno policial, que, dada a sua relevncia,
ser abordada em tpico especfico, embora no se constitua em nova
modalidade de controle.
Ver arts.3 e 4 da Resoluo CNMP n. 20, de 28 de maio de 2007, e arts.4, I, e
5, I e II, da Resoluo CSMPF n. 127, de 8 de maio de 2012.
23
Sem desconsiderar eventuais outras classificaes porventura existentes nas normas
dos demais Ministrios Pblicos.
22
sumrio do artigo
sumrio geral
132
5.1 Controle externo da atividade policial difuso
A definio de controle externo da atividade policial difuso veio

sistematizada normativamente na Resoluo n. 20/2007 do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico, da seguinte forma:

I na forma de controle difuso, por todos os membros do Ministrio
Pblico com atribuio criminal, quando do exame dos procedimentos
que lhes forem atribudos;
Embora a atividade de controle externo da atividade policial no

se limite a uma atuao criminal (eventuais infraes cometidas pelos
agentes policiais), visto que tambm se presta a verificar a eficincia,
a legalidade e a probidade, a sua concretizao no aspecto difuso somente pode ocorrer atravs dos membros do Ministrio Pblico que
tenham atribuio criminal, na medida em que somente a estes so
distribudos procedimentos para anlise.
Quando aqui se fala em procedimentos, entenda-se essencialmente
que se trata de inquritos policiais e outros procedimentos de natureza
semelhante, que concretizem a atividade de investigao policial.
O exerccio do controle externo difuso , portanto, o meio mais
comum de concretizao dessa atribuio do Ministrio Pblico, tendo
em conta que realizada diariamente por todos aqueles membros que
apreciem autos de investigaes policiais.
Dessa forma, exemplificativamente, quando o Ministrio Pblico
realiza uma quota de dilao de prazo de concluso de inqurito ou
requisita diligncias complementares, est realizando controle externo
da atividade policial pelo meio difuso.
Vale dizer que essa atividade de controle externo vai desde a instaurao do inqurito policial pelo Delegado de Polcia ou de sua
requisio de instaurao pelo Ministrio Pblico at o momento em
que seja realizada a concluso pelo Ministrio Pblico, por meio de
formulao de sua opinio delicti.
No perodo que medeia esses extremos que vo da instaurao
da investigao atuao finalstica do Ministrio Pblico, com sua
concluso pela realizao de denncia criminal ou pelo arquivamento,
h um contnuo e permanente trabalho de controle externo da atividade
policial exercido difusamente mediante a anlise contnua da atividade
policial realizada em cada procedimento investigatrio.
sumrio do artigo
sumrio geral
133
Diversas so as anlises realizadas pelos Membros do Ministrio

Pblico no exerccio do controle externo difuso. Ele avalia se as diligncias necessrias foram efetivamente executadas no perodo em
que o inqurito esteve com a polcia e se os meios de investigao
adotados por esta foram adequados, tanto em relao a sua adequao
propriamente dita como em relao a sua conduo dentro dos limites
legais, de forma que toda prova produzida nessa fase tenha se dado
dentro do respeito aos direitos e garantias do cidado.
Busca-se assim garantir no somente a descoberta da verdade
real, mas que tal descoberta ocorra por meios lcitos, garantindo-se o
respeito as direitos humanos, e, ainda, dentro de um prazo razovel
e necessrio para a investigao, de forma que seu resultado tenha
utilidade em face das normas de prescrio criminal.
Outra importante medida compreendida no campo do controle
difuso da atividade refere-se realizao, pelos membros do Ministrio Pblico com atribuio criminal, de inspees ordinrias em
inqurito policial.
Refira-se que as inspees vm sendo adotadas desde junho de
2009, depois da edio da Resoluo n. 63do Conselho da Justia
Federal, a qual estabeleceu que o trmite dos inquritos se daria diretamente entre a polcia e o Ministrio Pblico Federal.
Com essa normativa, deixou de ser realizada pelos Juzes Federais
a inspeo anual de todos os inquritos policiais que tramitavam na
Polcia Federal24, razo pela qual se torna importante que o Ministrio
Pblico, como decorrncia do trmite direto dos inquritos policiais,
passe a adotar a prtica de sua inspeo peridica.
Ressalte-se que a inspeo peridica dos inquritos policiais, a
ser conduzida pelo prprio membro do Ministrio Pblico a quem os
feitos foram distribudos, se enquadra em uma atividade de controle
externo difuso, no se confundindo, como veremos adiante, com a
atividade de controle externo concentrado25.
Conforme o art.13, III, IV e VIII, da Lei n. 5.010/1966 e das normas das Corregedorias dos Tribunais Regionais Federais: Art.13. Compete aos Juzes Federais: []
III inspecionar, pelo menos uma vez por ano os servios a cargo das Secretarias,
providenciando no sentido de evitar ou punir erros, omisses ou abusos; IV dar
conhecimento imediato da inspeo realizada ao Corregedor-Geral, em ofcio reservado, solicitando-lhe as providncias cabveis; [] VIII apresentar, anualmente,
relatrio circunstanciado dos trabalhos sob sua jurisdio.
25
Tambm nesse sentido a definio dada na parte final do incisoI do art.5 da Resoluo
n. 127/2012 do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal, acima transcrita.
24
sumrio do artigo
sumrio geral
134
Essa inspeo peridica, com a remessa dos inquritos instaurados

ao membro para quem foram distribudos, tem por objetivo, conforme o
Roteiro de Atuao Controle Externo da Atividade Policial editado pela
2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal26:
[...] exame de forma e contedo, como instrumento necessrio para (a)

a gesto do interesse pblico envolvido na conduo dos inquritos policiais em geral (perspectiva geral), (b) e a eficincia da investigao
conduzida em cada inqurito (perspectiva singular).
Tal apreciao peridica de forma permite a gesto global dos

inquritos, extrapolando-se os limites de anlise individualizada de
cada feito e permitindo-se, em cada promotoria ou procuradoria, o
estabelecimento de prioridades de investigao, a anlise de gesto
de recursos empregados nas investigaes e, ainda, a comparao
entre os trabalhos desenvolvidos pelos diversos delegados de polcia
na mesma localidade.
Analisam-se tambm, nessa inspeo centralizada, problemas diversos que podem resultar em demora na concluso das investigaes,
tais como eventual sobrecarga de trabalho de certos delegados e a
ocorrncia de adiamentos de oitivas previamente agendadas de inves
tigados ou de testemunhas e a consequente realizao reiterada de
misses por alguns agentes e delegados de polcia, com prejuzo aos
atos de investigao local e aos cidados, que muitas vezes se dirigem
s delegacias de polcia e l so intimados de nova data para a oitiva27.
Enfim, permite a apreciao global dos inquritos a avaliao de
prticas que muitas vezes no so detectadas pela anlise individualizada dos inquritos. Emuma apreciao conjunta e focada de um
grande nmero de inquritos, resta mais fcil identificar os problemas
que estejam a influenciar negativamente a eficincia da investigao.
Por outro lado, a inspeo tambm permite aferir a procedncia
das alegaes dos delegados de polcia para justificar atrasos na concluso dos inquritos ou a realizao de diligncias supostamente
Roteiro estabelecido antes da criao da 7 Cmara de Coordenao e Reviso do
Ministrio Pblico Federal atravs da Resoluo n. 148, de 1 de abril de 2014,
do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal, que deslocou a atividade de
coordenao e reviso em matria de controle externo da atividade policial da 2
Cmara para a ento criada 7 Cmara.
27
Situao que, no caso da Polcia Federal, acarreta muitas vezes um longo deslocamento por parte do cidado, tendo em conta que as Delegacias de Polcia Federal
se situam somente em cidades maiores.
26
sumrio do artigo
sumrio geral
135
necessrias, em apreciao que, na anlise individualizada de um

inqurito, no possvel.
Quanto a esse ponto, vale socorrer-se novamente do j mencionado
Roteiro de Atuao em Controle Externo da Atividade Policial:
Ainda exemplificativamente, no raro os Delegados de Polcia, ao renovar pedidos de dilao de prazo, justificam a demora ou inexistncia de
novas diligncias pela sobrecarga involuntria de trabalho. invivel
verificar a existncia e gravidade de tal sobrecarga no exame do prprio
inqurito, pois relativa ao nmero e complexidade de outros inquritos
presididos pelo mesmo Delegado. Este fato s pode ser adequadamente
confirmado, em busca de uma soluo, por meio do exame da situao
da Delegacia, da quantidade de inquritos policiais instaurados, das atividades atribudas ao Delegado, e mediante comparao com o nmero
de inquritos vinculados a outros Delegados do mesmo local e de outros
locais com caractersticas semelhantes. preciso comparar a qualidade
e a agilidade das diligncias efetuadas nos inquritos comparados.
Na medida em o Ministrio Pblico Federal deve promover o interesse
pblico protegido pela lei penal, de cuja ao penal pblica titular exclusivo por fora constitucional, incumbe-lhe tambm os poderes-deveres
implcitos de conhecer e interferir na investigao criminal sob uma
perspectiva de gesto geral das investigaes em curso em determinada
jurisdio. Esta atividade de controle externo tem a finalidade de evitar a
prescrio penal, de diminuir a impunidade e aumentar a proteo sobre
os bens jurdicos, otimizar o resultado das investigaes e, onde no
for possvel a apurao de todos os casos, orientar os escassos recursos
humanos e materiais investigativos para os casos prioritrios.
Na perspectiva de cada inqurito policial, as inspees de controle externo
da atividade policial permitem verificar se h irregularidades formais no
inqurito e se ele est sendo conduzido de modo eficiente28. Neste mister,
considerando que o Procurador da Repblica o destinatrio da prova
produzida pela autoridade policial, preciso examinar a linha investigativa
desenvolvida do inqurito e verificar se est amparada em lei. Aanlise
conjunta de diversos inquritos permite otimizar o valoroso trabalho de
investigao policial. Aindicao de diligncias especficas pode dar
ensejo a um desfecho mais clere da investigao, com o oferecimento
de denncia, ou com a promoo de arquivamento ou com a declinao
de atribuio para outra instncia ou para o Ministrio Pblico estadual.
Alm de propiciar a eficincia e o aprimoramento do servio pblico
de persecuo criminal, as inspees criam um espao propcio para
Por eficincia na conduo dos inquritos policiais, pode-se compreender a apurao do(s) crime(s) e do(s) respectivo(s) responsvel(is), no menor espao de tempo
possvel.
28
sumrio do artigo
sumrio geral
136
trocas de experincias, esclarecimento de situaes de fato, preveno

de irregularidades, reconstituio de autos extraviados e, sendo o caso,
para o encaminhamento apurao de suspeitas ou faltas disciplinares.
A obrigao de apreciao peridica dos inquritos policiais, no

mbito do Ministrio Pblico Federal, consta da Resoluo n. 127, de 8
de maio de 2012, do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal:
Art.2O controle externo da atividade policial compreende:
[...]
IX a inspeo peridica dos inquritos.
Muitos so os aspectos que podem ser verificados em uma inspeo geral dos inquritos e resultar em uma tabulao interessante de
informaes, a permitir uma gesto mais eficaz do trabalho de investigao. Destacamos alguns deles, sem prejuzo de situaes especficas
de cada localidade e que resultem da peculiaridade dos delitos, dos
meios de investigao, da prpria estrutura policial29 e de mtodos
de investigao adotados pelas polcias e pelos delegados. So eles:
- prazo mdio empregado para a distribuio das notcias-crime
(a ser realizada pelo Superintendente, Corregedor ou Delegado-Chefe);
- prazo mdio empregado para instaurao de inquritos aps o
recebimento da notcia-crime;
- prazo mdio de tempo utilizado por Delegado e por tipo de diligncia, com indicao do tempo mdio entre a determinao
e a realizao desta;
- quantidade de inquritos distribudos por Delegado por perodo;
- tempo mdio de afastamento de policiais (delegados, agentes, etc.)
para atuao em reforo em outras unidades, cotejado com o tempo
mdio dos afastamentos individuais e o da durao dos inquritos;
- indicao de investigaes com fatos j prescritos, mediante
clculo pela pena mnima;
- verificao estatstica dos tipos de crimes investigados em cada
localidade;
- quantitativo de inquritos relatados em que tenha sido necessria
a requisio de diligncia pelo Ministrio Pblico, agrupado por
Delegado;
Estruturas que no podemos esquecer so muito distintas, uma vez que contamos
com estruturas policiais em cada Estado da Federao e ainda com a Polcia Federal.
29
sumrio do artigo
sumrio geral
137
- verificao qualitativa e quantitativa das diligncias realizadas

no perodo inspecionado;
- verificao dos atrasos para a concluso de inquritos em decorrncia de demora na realizao de percias;
- verificao dos atrasos para a concluso de inquritos em decorrncia de demora no retorno de cartas precatrias;
- anlise centralizada dos inquritos mais antigos que ainda estejam em investigao;
- apreciao da existncia de pedido de dilaes, por Delegado,
em que no tenham sido realizadas diligncias incompatveis
com o prazo de prorrogao.
Por bvio que esses so apenas alguns itens a serem considerados
como indicadores da inspeo rotineira dos inquritos. Oideal a
inspeo se dar com base em sistema informatizado criado para essa
finalidade. Esse sistema deve permitir a apreciao dos dados obtidos
pelo conjunto de Promotores e Procuradores de uma localidade, bem
como dos dados globais por Estado ou em mbito nacional (neste
caso, sobretudo no que se refere Polcia Federal), de forma que
a atuao no seja somente local mas centralizada pelo Ministrio
Pblico, inclusive com o fornecimento de informaes para embasar
a atuao concentrada de controle externo.
Em concluso, h que reafirmar que todos os Membros do Ministrio Pblico atuantes na rea criminal realizam atividade rotineira de
controle externo em sua modalidade de controle difuso. de destacar a necessidade da criao de mecanismos que permitam a anlise
global das informaes obtidas por meio desse controle, de forma a
tornar possvel a identificao de problemas que extrapolem o plano
individual de cada inqurito e necessitem de soluo uniforme, seja
no plano local de cada Delegacia; seja no mbito de cada Estado ou
Superintendncia Estadual da Polcia Federal; seja, ainda, daquelas
situaes que demandem soluo de mbito nacional (Polcia Federal).
5.2 Controle externo da atividade policial concentrado
O controle externo da atividade policial concentrado, em sua conceituao normativa, est presente originariamente na Resoluo n. 20/
2007 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, da seguinte forma:
sumrio do artigo
sumrio geral
138

[...]
II em sede de controle concentrado, atravs de membros com atribuies especficas para o controle externo da atividade policial, conforme
disciplinado no mbito de cada Ministrio Pblico.
Com a referida definio, verifica-se que, ao lado do controle

externo exercido por todos os Membros do Ministrio Pblico difusamente na anlise dos inquritos policiais, ocorre uma outra modalidade
de controle, agora por meio de membros com atribuies especficas
para o controle externo da atividade policial.
A modalidade de controle externo concentrado, uma vez que realizada atravs de membros com atribuio especfica, indica a necessidade
de uma articulao dos membros para tanto designados, valendo-se de
uma atuao sustentada no princpio da unidade do Ministrio Pblico,
que parece ser o meio adequado de fazer frente a uma estrutura policial
hierarquizada e que no somente age de forma mais homognea mas
tambm fortemente imbuda de um esprito corporativo.
Assim, relevante o papel de coordenao presente na atividade
de controle externo concentrado da atividade policial, a indicar uma
necessidade de padronizao da atuao do Ministrio Pblico tanto para fazer frente s resistncias corporativas como para permitir
uma recepo, por parte das estruturas policiais controladas, de uma
clara e uniforme indicao do entendimento de quem est a exercer
o controle externo, de forma a garantir uma maior eficincia policial.
Recomendvel, portanto, o emprego de mecanismos internos de
coordenao no mbito do Ministrio Pblico, bem como de articulao entre os Ministrios Pblicos (em nvel estadual e federal),
mas, ainda, na atuao concreta de controle concentrado, atravs de
estruturas articuladas, seja por meio de Grupos de Controle Externo da
Atividade Policial (GCEAPs) seja por Ofcios e Ncleos de Controle
Externo da Atividade Policial30, os quais tero atribuio especfica
disciplinada em norma de cada um dos Ministrios Pblicos.
Assim, a forma de designao desses grupos (GCEAPs) ou dos
componentes dos Ncleos, a composio e o prazo de designao,
30
Conforme disposto no art.5, II, da Resoluo CSMPF n. 127, de 8 de maio de 2012,

redao dada pela Resoluo CSMPF n. 162, de 1 de maro de 2016, conforme
entendimento decorrente da aplicao da Lei n. 13.024, de 26 de agosto de 2014,
em especial seus arts.10 e 11.
sumrio do artigo
sumrio geral
139
entre outros aspectos, sero alvo de definio em regramento especfico de cada um dos Ministrios Pblicos.
H que ressaltar que, muito embora a conceituao especfica
como controle externo concentrado tenha se dado normativamente
pela referida Resoluo n. 20/2007 do CNMP, j havia a prtica de
atuao atravs de Grupos de Controle Externo em diversos Estados.
No mbito do Ministrio Pblico Federal, o Grupo estava presente
desde a Resoluo n. 88/2006 do Conselho Superior do Ministrio
Pblico Federal e assim restou na Resoluo CSMPF n. 127, de 8 de
maio de 2012, at sua recente alterao, levada a efeito com a edio
da Resoluo CSMPF n. 162, de 1 de maro de 2016.
Vale referir que, no mbito do Ministrio Pblico Federal, embora
a atividade de controle externo concentrado no mais se d atravs de
grupos (GCEAPs), no significa a ocorrncia de uma atuao singular,
uma vez que a mesma norma que indicou a atuao atravs de ofcios
tambm indicou claramente que esses ofcios devem agir reunidos em
ncleos e com atuao coordenada em cada unidade31.
Quanto ao exerccio do controle externo concentrado, devem, de
incio, ser pontuadas duas questes:
-O
s Grupos de Atuao (ou Ncleos) concentrada no mbito de
controle externo podem ser considerados como Promotores ou
Procuradores Naturais do Controle Externo no mbito e nos limites dos normativo de cada Ministrio Pblico;
- Esses Grupos de Atuao (ou Ncleos) requerem uma atribuio
distinta da atividade de controle externo realizada pelo meio difuso.
Ainda h debate acerca da natureza e dos limites do que se compreende como o Princpio do Promotor Natural. Entretanto, no que
se refere aos limites desse trabalho, podemos considerar Promotores
ou Procuradores Naturais do Controle Externo todos aqueles membros do Ministrio Pblico em condies de realizar as atividades de
controle externo previstas na Constituio e em lei, desde que essas
atividades no estejam compreendidas no mbito do controle externo
A deliberao pela criao dos ofcios e ncleos no MPF ainda est sendo implementada, sendo cedo para a realizao de uma anlise crtica do significado e dos
efeitos da mutao da atuao de GCEAPs para Ofcios e Ncleos. Certo , contudo,
a necessidade de que o exerccio do controle externo concentrado se mantenha como
atividade coordenada e profundamente baseada no princpio da unidade, sob pena
de um retrocesso quanto ao controle da atividade policial na esfera federal.
31
sumrio do artigo
sumrio geral
140
difuso. Esses atores podem recorrer a todos os meios procedimentais

e processuais previstos em lei para resolver a situao investigada ou
buscar as sanes previstas em lei.
Dessa forma, dentro das atribuies definidas nos normativos de
cada Ministrio Pblico, aos membros que atuam no controle concentrado permitido:
- instaurar procedimento investigatrio referente a ilcito penal
ocorrido no exerccio da atividade policial;
- instaurar procedimentos de investigao de improbidade (inclusive inqurito civil pblico);
- instaurar procedimentos de natureza cvel (inclusive inqurito
civil pblico), tendo por objetivo sanar as deficincias ou irregularidades detectadas no exerccio do controle externo da atividade policial, bem como apurar as responsabilidades decorrentes
do descumprimento injustificado das requisies pertinentes.
Nesse contexto, tambm podem esses membros expedir recomendaes, visando melhoria dos servios policiais bem como o respeito
aos interesses, direitos e bens cuja defesa seja de responsabilidade
do Ministrio Pblico.
Contudo, a questo pertinente atribuio para instaurar inqurito
civil pblico ou ajuizar ao civil por improbidade administrativa
deve estar expressamente presente no mbito da regulamentao interna de cada Ministrio Pblico como de atribuio dos Grupos de
Atuao, Ofcios e Ncleos, conforme restou expressamente previsto
no 3 do art.4 da Resoluo n. 20/2007 do CNMP (redao pela
Resoluo n. 65/2011):
3 Decorrendo do exerccio de controle externo repercusso do fato
na rea cvel e, desde que no possua o rgo do Ministrio Pblico
encarregado desse controle atribuio tambm para a instaurao de
inqurito civil pblico ou ajuizamento de ao civil por improbidade
administrativa, incumbe a este encaminhar cpias dos documentos ou
peas de que dispe ao rgo da instituio com a referida atribuio.
(Alterado pela Resoluo n. 65/2011.)
A questo da atuao dos membros no mbito cvel e de improbidade perpassa primeiro pela considerao de que, embora se esteja exercendo uma atribuio de controle diretamente sobre a atividade policial,
simbolicamente referida investigao criminal, quando se aprecia tal
atividade do ponto de vista da garantia dos direitos fundamentais e do
sumrio do artigo
sumrio geral
141
respeito aos direitos humanos ou, ainda, no plano de anlise da eficincia, no se encontra nenhuma relao direta com fatos criminais,
mas, sim, com uma atuao do Ministrio Pblico na defesa dos direitos
do cidado e da probidade e eficincia da Administrao Pblica32.
Considerando a necessidade de uma atuao de controle externo
com o emprego de racionalidade na soluo dos problemas detectados,
no parece razovel limitar a atuao, quando realizada atravs de
GCEAPs, condio de mero representante acerca dos fatos apurados
frente aos demais Membros do Ministrio Pblico.
E se tem aqui um aspecto de uniformidade de atuao e de relevncia das questes abordadas pela tica do controle externo. Muitas
vezes, fatos que podem parecer de menor importncia para Membros
que atuam em ofcios especializados em improbidade administrativa onde frequentemente se debruam sobre desvios de milhes de
reais se mostram significativos no mbito do controle da probidade e
da finalidade da atividade policial e servem para interferir em uma cultura de impunidade e de ausncia de controle sobre atos das polcias.
Como exemplo, pode-se indicar o uso de um veculo apreendido
em um processo criminal para fins particulares pelo agente policial.
Seguramente, ao se comparar esse fato com o desvio de milhes de
reais, certamente o Membro atuante em um ofcio de improbidade
priorizar o desvio de recursos, quando no raras vezes arquivar
o procedimento por no compreender que coibir aquele desvio de
finalidade do veculo pelo agente policial de extrema relevncia
at mesmo para a formao de uma cultura policial que preserve os
limites da legalidade em todos os seus aspectos.
Assim, entende-se como de fundamental importncia que seja
conferida queles membros que atuam no controle externo concentrado da atividade policial a atribuio para atuarem no combate
improbidade administrativa com todos os meios legais disponveis,
inclusive por se tratar, conforme disposto na prpria norma do CNMP,
de um valor ao qual se deve atentar no mbito do controle externo da
atividade policial art.2, incisoVII, da Resoluo CNMP n. 20/2007:
Conforme Rodrigo Rgbier Chemim Guimares (Controle externo da atividade
policial pelo Ministrio Pblico. Curitiba: Juru, 2009, p. 81): Quanto natureza jurdica do controle externo da atividade policial, o mesmo se revela como de natureza
administrativa, partindo do pressuposto de que a atividade tambm administrativa,
e, basicamente, preparatria da atividade judicial do Ministrio Pblico.
32
sumrio do artigo
sumrio geral
142
Art.2 O controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico

tem como objetivo manter a regularidade e a adequao dos procedimentos empregados na execuo da atividade policial, bem como a integrao das funes do Ministrio Pblico e das Polcias voltada para a
persecuo penal e o interesse pblico, atentando, especialmente, para:
[...]
VII a probidade administrativa no exerccio da atividade policial.
No mbito do Ministrio Pblico Federal, atravs da Resoluo

n. 127, de 8 de maio de 2012, buscou-se estabelecer limites entre as
atuaes dos Membros do Ministrio Pblico Federal, tanto no que
se refere ao exerccio do controle difuso e concentrado, como entre
este e o exerccio das atribuies no mbito cvel e de improbidade.
A questo foi posta normativamente da seguinte forma:
Art.4 Incumbe aos Membros do Ministrio Pblico Federal, quando do
exerccio ou do resultado da atividade de controle externo:
[...]
3 Decorrendo do exerccio de controle externo repercusso do fato
na rea cvel, incumbe aos membros responsveis, na forma do artigo5 dessa Resoluo, adotar as medidas judiciais ou extrajudiciais
cabveis, podendo instaurar inqurito civil pblico.
[...]
Art.5 As atribuies relativas ao controle externo da atividade policial
so exercidas, em cada Unidade da Federao:
I mediante controle difuso, pelos membros do Ministrio Pblico Fe
deral, por ocasio do exame de inquritos e procedimentos que lhes forem
distribudos e por meio de inspeo peridica dos inquritos prevista no
artigo 2, incisoIX;
II mediante controle concentrado, por meio de ofcios especializados
nos feitos cveis e criminais de controle externo da atividade policial e
sistema prisional, exclusivos ou no, reunidos em ncleos e com atuao
coordenada em cada unidade. (Redao dada pela Resoluo CSMPF
n. 162, de 1/3/2016).
No Ministrio Pblico Federal, no mbito controle externo da atividade policial concentrado, delimitou-se a atuao tendo por baliza
o que segue.
Entre controle externo difuso e concentrado:
- atribuio do controle externo difuso a anlise dos inquritos
e procedimentos, inclusive atravs de sua inspeo peridica;
- So atribuio do controle externo concentrado todas as demais
questes que extrapolem o exame de inquritos e procedimentos.
Refira-se que essa distino no impede que os membros com
atribuio para controle concentrado examinem, quando das inspees
sumrio do artigo
sumrio geral
143
nas delegacias, autos de inqurito em andamento, seja por meio de

amostragem e com a finalidade de conhecer a atividade desenvolvida
pela unidade policial, seja com o fito de apreciar questes especficas
que se faam necessrias. No se retira de tal anlise, por si s, invaso
da atribuio do Membro do Ministrio Pblico a quem o feito esteja
distribudo ou, ainda, uma atividade de natureza correcional.
H que ter em mente, ainda, que toda a atividade de controle
externo deve ser documentada, seja na forma de relatrios das inspees conduzidas nas unidades policiais, com remessa aos rgos de
coordenao e reviso do Ministrio Pblico; seja com a instaurao
de procedimentos de acompanhamento dessas inspees, de forma a
ser mantido histrico das unidades policiais a permitir uma anlise
dos problemas detectados e de sua soluo no tempo; seja, ainda, pela
instaurao de procedimentos de investigao, cveis e criminais.
Tambm h que lembrar que por vezes pode ocorrer algum conflito
de atribuio decorrente da atuao do Grupo de controle externo concentrado com os demais Membros do Ministrio Pblico. Asituao
comumente enfrentada fora do contexto da atividade de controle
externo e resolvida ordinariamente pelos rgos de coordenao dos
Ministrios Pblicos sem maior trauma. admissvel presumir que,
tambm no que se refere ao controle externo, se encontrar equilbrio
para solucionar aquelas situaes em que porventura se verifique um
conflito de atribuies.
Por fim, deve ser referido que a atividade de visitas ou inspees
realizadas no mbito do controle externo concentrado, sejam elas
ordinrias ou extraordinrias, devero ser sempre objeto de relatrio,
que deve ser enviado para a Corregedoria-Geral da respectiva unidade
do Ministrio Pblico33, conforme estabelecido de forma detalhada
no art.6 da Resoluo CNMP n. 20(Redao dada pela Resoluo
n. 121, de 10 de maro de 2015).
Melhor seria a remessa para rgo interno de cada Ministrio Pblico responsvel
pela Coordenao do Controle Externo e, somente na sua inexistncia, a remessa
para a Corregedoria.
33
sumrio do artigo
sumrio geral
5.3
144
Controle externo da atividade policial ordinrio e extraordinrio
Duas outras modalidades de controle externo, definidas como ordinria e extraordinria34, referem-se especificamente ao momento e
necessidade de seu exerccio.
H que ter como forma de controle externo ordinrio toda atividade rotineiramente realizada, seja no mbito do controle externo difuso,
mediante a anlise dos inquritos e demais procedimentos de investigao criminal, inclusive com inspeo peridica de inquritos; seja
aquela realizada rotineiramente de inspeo das unidades policiais.
A atividade de controle externo extraordinria decorre da realizao de atos com objetivos especficos. Pode ser a verificao de
uma situao constatada em inspees ordinrias que necessitem ser
aprofundadas por meio de inspees especficas; pode ser, ainda, o
imediato comparecimento unidade policial, imposto por informao
ou denncia de fato relevante.
Como regra geral, a atividade de inspeo ordinria sempre comunicada com antecedncia autoridade policial que chefia a unidade
policial, bem como sua chefia superior e corregedoria. Acomunicao prvia permite unidade policial se preparar para a inspeo.
Ela pode, por exemplo, organizar o material a ser inspecionado e
manter na unidade um responsvel pelos diversos setores para atender
as demandas do Ministrio Pblico.
Quando do exerccio do controle extraordinrio, por outro lado,
a comunicao necessariamente no se apresenta como regra a ser
observada, uma vez que a comunicao da futura presena do Ministrio Pblico pode resultar em alterao da situao que se pretende
verificar. Assim, a necessidade de comunicao prvia bem como o
prazo para isso devem ser avaliados caso a caso, decidindo-se, sempre
que no houver risco para a apurao, pela comunicao antecipada
polcia, conforme facultado pela Resoluo n.20 do CNMP35.
Resoluo CNMP n. 20: Art.4 Incumbe aos rgos do Ministrio Pblico, quando
do exerccio ou do resultado da atividade de controle externo: I realizar visitas
ordinrias nos meses de abril ou maio e outubro ou novembro e, quando necessrias,
a qualquer tempo, visitas extraordinrias, em reparties policiais, civis e militares,
rgos de percia tcnica e aquartelamentos militares existentes em sua rea de
atribuio; (Redao dada pela Resoluo n. 121, de 10 de maro de 2015).
35
Resoluo CNMP n. 20, art.6, 7: A autoridade diretora ou chefe de repartio
34
sumrio do artigo
sumrio geral
145
5.4 Controle externo da atividade policial em investigao de morte

decorrente de interveno policial
A Resoluo CNMP n. 129, de 22 de setembro de 2015, estabeleceu regras mnimas de atuao do Ministrio Pblico no controle
externo da investigao de morte decorrente de interveno policial.
Embora a previso contida nessa resoluo no crie nova modalidade de controle externo, uma vez que essencialmente inserida
essa atuao nos limites do controle externo difuso36, h que referir
a importncia dessa resoluo voltada a garantir o controle de uma
adequada atuao policial.
Assim, h indicao de obrigao de serem implementadas medidas pelo Ministrio Pblico para garantia de efetiva e eficiente
apurao de fato que resulte em morte decorrente de atuao policial (arts.1 e 3); j no art.4 constam aspectos relevantes a serem
apreciados pelo membro do Ministrio Pblico a quem tenha sido
distribudo o inqurito/investigao.
Cabe assinalar, contudo, que uma atuao, no plano genrico e
preventivo, pode e deve ser objeto de atuao daqueles membros com
atribuio para o controle externo concentrado, uma vez que indica a
referida Resoluo medidas que devem ser implementadas de ofcio
pela autoridade policial, as quais vo do mero ato de comunicao
imediata do fato ao Ministrio Pblico implementao de medidas
padronizadas em todas as situaes de investigao de morte decorrente de interveno policial (algumas inclusive a serem efetivadas
de imediato e antes mesmo do prazo de 24 horas assinalado para
comunicar o fato ao Ministrio Pblico).
Como exemplo indiquem-se os seguintes incisosdo art.1 da
Resoluo CNMP n. 129:
I que a autoridade policial comparea pessoalmente ao local dos fatos
to logo seja comunicada da ocorrncia, providenciando o seu pronto
isolamento, a requisio da respectiva percia e o exame necroscpico
(CPP, art.6, I);
policial poder ser previamente notificada da data ou perodo da visita, bem como
dos procedimentos e aes que sero efetivadas, com vistas a disponibilizar e organizar a documentao a ser averiguada. (Redao dada pela Resoluo n. 121,
de 10 de maro de 2015).
36
Sem prejuzo de uma atuao no mbito concentrado, a seguir pontuada.
sumrio do artigo
sumrio geral
146
II que seja realizada percia do local do suposto confronto, com ou sem

a presena fsica do cadver (CPP, art.6, VII);
VIII que haja uma denominao especfica nos boletins de ocorrncia
policial para o registro de tais fatos;
IX que haja regulamentao, pelos rgos competentes, da prestao
de socorro por agentes de segurana pblica em situao de confronto,
visando coibir a eventual remoo indevida de cadveres;
Ou seja, parece pertinente, para dar efetividade aos termos da

resoluo, que seja realizada uma atuao preventiva por aqueles
membros com atribuio de controle concentrado, voltada comunicao das chefias de polcia (com eventual recomendao), garantindo
uma sucessiva impossibilidade de inexistncia de sua implementao
por alegao de eventual desconhecimento da obrigao contida na
referida resoluo.
Ademais, no art.2 da resoluo est descrita a atribuio do
Ministrio Pblico de fomentar polticas pblicas de preveno
letalidade policial, atuao essa que se conforma melhor atividade
de Controle externo da atividade policial concentrado.
6. ATIVIDADES ATINGIDAS: ATIVIDADE-MEIO E ATIVIDADE-FIM
Questo relevante a ser resolvida diz respeito aos eventuais limites

que podem ser impostos atividade de controle externo, em especial
pelo debate existente acerca de ela estar restrita atividade-fim ou
abranger tambm a atividade-meio. Costuma ser difcil determinar os
limites entre estas, seja pela impossibilidade de defini-los com clareza,
seja pelo fato de as atividades estarem inter-relacionadas.
Cabe ser assinalado, de incio, que, como regra geral, o exerccio
de controle externo da atividade policial se conforma atividade-fim
policial que esteja relacionada diretamente investigao criminal.
Nesse sentido, pertinente citar RODRIGO RGNIER CHEMIM
GUIMARES37:
De outra sorte, a segunda corrente no est de todo equivocada e com
ela se concorda, quando afirma que o Ministrio Pblico, no exerccio
desse controle, no poder se ingerir na atividade administrativa interna,
administrativa e funcional das polcias, mas to somente, no que tan-
GUIMARES, op. cit., p. 105.
37
sumrio do artigo
sumrio geral
147
ge elaborao do inqurito policial, das investigaes que lhe foram

pertinentes e de outras atividades-fim da polcia, como, por exemplo, a
custdia de presos provisrios.
Parece desnecessrio sequer afirmar que a atividade de controle

externo, justamente pelo fato de este ser adjetivado como externo, no
pode adentrar o exerccio da administrao policial ou consistir em
interveno em questes de controle interno e hierrquica das polcias.
Todavia, h que distinguir ingerncia na administrao e apreciao da eficincia do trabalho policial, situao que muitas vezes
permeia a apreciao dos meios materiais e pessoais colocados
disposio da atividade-fim.
Para situarmos melhor o problema referente administrao policial em sua inter-relao com a atividade-fim policial, cite-se a alegao mais comum para justificar a demora ou a no realizao de
certas diligncias de investigao: falta de meios e de pessoal.
Quando o prejuzo da atividade-fim resulta de insuficincia de
meios colocados disposio, no pode a atividade de controle externo deixar de abordar os problemas relacionados administrao
nem deixar de exigir solues para eles.
Refira-se como exemplo, ainda, a situao em que Membro do
Ministrio Pblico se depara, no exerccio do controle externo, com
situao de extrema fragilidade dos locais destinados atividade de
inteligncia policial, em que as atividades de interceptao podem
ser acessadas facilmente por terceiros. Seno coubesse ao Ministrio
Pblico realizar esta interface entre administrao e atividade-fim
de investigao, no poderia fazer constar dos relatrios a situao
apurada nem, tampouco, recomendar uma soluo.
Parece que nesse caso, assim como em muitos outros, o Ministrio
Pblico pode tomar conhecimento dos fatos administrativos e exigir
uma soluo por parte da administrao policial. Descabe ao Ministrio
Pblico, contudo, em tais situaes, apontar como se dar a soluo;
esta, sim, dentro dos estreitos limites da administrao policial.
Outro aspecto polmico refere-se a quando o Ministrio Pblico
acessa e analisa os autos de procedimentos administrativos disciplinares e sindicncias instauradas perante a Corregedoria. Aprtica vem
sendo objeto de contestao por parte das polcias, mas, de fato, a
oposio no se justifica. Afinalidade da anlise desses procedimentos
no se configura como atividade revisional da atividade de correio
sumrio do artigo
sumrio geral
148
em um contexto de reviso interna ou hierrquica. Configura-se, sim,

como verificao externa do cumprimento das normas que impem
a remessa ao Ministrio Pblico, para conhecimento e atuao, de
fatos que constituam improbidade administrativa, ou, ainda, para
instaurao de inqurito policial quando se verifica a presena de
materialidade delitiva.
Ademais, quando se passa a compreender a atividade de controle
externo como uma atividade que extrapola a mera anlise dos autos
de investigao criminal, entendendo-a de forma mais ampla e dentro dos demais dispositivos constitucionais pertinentes ao Ministrio
Pblico, verifica-se que outros valores tambm podem ser apreciados
pelo Ministrio Pblico, como os de probidade e de eficincia.
No se pretende, com essa afirmaes, que o Ministrio Pblico
venha a substituir a administrao das polcias ou mesmo o trabalho
correcional por elas realizado. Contudo, pretender que o Ministrio
Pblico no tenha acesso s informaes de quadro de pessoal ou,
ainda, no possa verificar em cada procedimento disciplinar se foram
tomadas as medidas de comunicao de improbidade ao Ministrio
Pblico ou instaurado o competente inqurito policial, pretender
limitar ilegalmente a atividade de controle externo.
Feitas essas observaes, h que apreciar ainda a questo da distino entre atividade-fim e atividade-meio como elemento limitador
da atividade de controle externo.
Neste ponto, deve-se compreender como atividade-meio toda
aquela de natureza eminentemente administrativa e disciplinar. Aatividade de controle externo no vocacionada para interferir nesse campo, salvo quando as atividades-meio venham a interferir no eficiente
andamento do trabalho policial. No cabe, contudo, ao Ministrio
Pblico pretender substituir-se administrao policial.
Por outro lado, preciso ter como parmetro de delimitao do
controle externo a disposio constitucional, que estabelece caber
ao Ministrio Pblico o exerccio do controle externo da atividade
policial, na forma da lei complementar.
A definio constitucional foi extremamente sinttica ao referir-se
atividade policial, sem qualific-la ou defini-la, atribuindo Lei
Complementar a forma como se dar o controle.
Impossvel, nos limites deste trabalho, analisar as legislaes estaduais. Optou-se, ento, por apreciar as disposies da Lei Complesumrio do artigo
sumrio geral
149
mentar n. 75/1993, que trata do Ministrio Pblico da Unio. Ela traz

disposies pertinentes ao controle externo em seus arts.3, 9 e 10,
valendo referir o incisoII do art.9, que indica como passveis de
acesso os documentos relativos atividade-fim policial.
Embora essa Lei Complementar se refira atividade-fim policial,
no se pode olvidar que a Constituio Federal no trouxe esse limite,
consoante o disposto no art.129, incisoVI:
VI expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua
competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los,
na forma da lei complementar respectiva;
Tampouco se pode deixar de apreciar os demais dispositivos da

prpria Lei Complementar n. 75/1993, que, em seu art.8, insere uma
srie de poderes ao Ministrio Pblico, entre os quais:
Art.8 Para o exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico da

Unio poder, nos procedimentos de sua competncia:
[...]
II requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridades
da Administrao Pblica direta ou indireta;
[...]
V realizar inspees e diligncias investigatrias;
VI ter livre acesso a qualquer local pblico ou privado, respeitadas
as normas constitucionais pertinentes inviolabilidade do domiclio;
VII expedir notificaes e intimaes necessrias aos procedimentos
e inquritos que instaurar;
VIII ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter
pblico ou relativo a servio de relevncia pblica;
[...]
2 Nenhuma autoridade poder opor ao Ministrio Pblico, sob qualquer pretexto, a exceo de sigilo, sem prejuzo da subsistncia do carter
sigiloso da informao, do registro, do dado ou do documento que lhe
seja fornecido.
Diante desses e de outros dispositivos constitucionais e da Lei

Complementar sobre as atribuies do Ministrio Pblico, bem como
dos meios a ele conferidos para garantir o exerccio de suas atribuies, no parece lgico que, ao dispor a Constituio pela existncia
de uma atribuio especfica de controle externo da atividade policial, pretendesse restringir ou limitar o exerccio das atribuies do
Ministrio Pblico.
Bem pelo contrrio, entenda-se o disposto no art.129, incisoVII,
como uma norma de reforo das atribuies do Ministrio Pblico, a qual
deve ser apreciada conjuntamente com as demais normas constitucionais.
sumrio do artigo
sumrio geral
150
Ressalte-se que os instrumentos garantidos ao Ministrio Pblico

no se exercem de forma arbitrria, mas, nos termos do caput do art.8
da Lei Complementar n. 75/1993, dentro dos limites regulamentares
de sua atividade.
Tal concluso leva, portanto, a entender que pode o Ministrio
Pblico acessar quaisquer informaes que tenham pertinncia com
a atividade de controle externo exercida regularmente.
Refira-se, quanto a esse ponto, a doutrina de MAZZILI (1991)38:
Os poderes de notificar e de requisitar, que j detinha o Ministrio Pblico antes da Constituio de 1988, foram por esta, extraordinariamente, acrescidos, em matria cujo exame deve pois, ser conjugado com a
questo do controle externo da atividade policial.
Com efeito, o art.129 da Constituio, em alguns de seus incisos, menciona mais algumas funes institucionais do Ministrio Pblico que,
na verdade, so antes instrumentos para desempenho de funes institucionais que funes institucionais por si mesmas.
H que mencionar, ainda, que entendimento contrrio levaria

esdrxula situao na qual o cidado teria mais direito de acesso
informao, com base na Lei n. 12.527/2011, do que o Ministrio
Pblico no exerccio de suas atribuies de controle externo da atividade policial.
Assim, no campo de acesso informao, entende-se que tem
o Ministrio Pblico o mais amplo acesso possvel s informaes
referentes atividade policial, inclusive s da atividade-meio, quando
tais informaes vierem a influir na atividade-fim.
Outro aspecto a se considerar a distino entre atividade-fim e
atividade-meio.
Conforme bem assentado pelo Tribunal Regional Federal da 4Regio, na Apelao/Reexame Necessrio n. 5002196-64.2010.404.
7110/RS, em acrdo de lavra do Desembargador Federal CARLOS
EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, restou assentada a impossibilidade de limitar o exerccio do controle externo da atividade
policial ao conceito de atividade-fim:
APELAO CVEL. MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA POLCIA PELO MINISTRIO
PBLICO. ACESSO A DOCUMENTOS NEGADO PELO DELEGADO. ILEGALIDADE.
MAZZILI, op. cit., p. 391/392.
38
sumrio do artigo
sumrio geral
151
Mandado de Segurana preventivo impetrado pelo Ministrio Pblico

visando evitar eventuais embaraos do impetrado no exerccio do controle
externo da atividade policial.
Segurana concedida no primeiro grau.
Com a realizao da inspeo pelo Ministrio Pblico Federal esgotou-se
o objeto do mandado de segurana, pois nenhum resultado do processo
poder interferir na soluo que satisfez integralmente a pretenso, de
modo irreversvel.
A eventual negativa da autoridade impetrada ilegal, pois fundamentada em orientao normativa que, alm de no se escorar em nenhum
fundamento de validade na ordem jurdica, no tem qualquer poder para
limitar a ao do Ministrio Pblico.
O controle externo da atividade policial se orienta por um princpio,
qual seja, estabelecer um sistema de freio atividade policial, face
armada do Estado, para equilibrar esse poder com os interesses da
sociedade civil. Portanto, essa ratio que deve orientar o intrprete
no exame da legalidade do controle, e no meros conceitos estanques,
que limitam rigidamente o controle externo atividade-fim, conceito
fluido, que no oferece qualquer segurana e no obedece a uma
concepo finalstica dessa misso constitucional.
Apelao e remessa oficial desprovidas.
E, nesse sentido, tragam-se para debate algumas atividades exercidas pela Polcia Federal, a ttulo de exemplo, que no se referem a
atividades de investigao, como o controle de produtos qumicos, o
controle dos servios de segurana privada ou, ainda, de expedio
de passaporte, de registro de armas e de polcia aeroporturia.
Essencialmente nenhuma dessas atividades se enquadra como
atividade de polcia judiciria e de investigao de fatos criminais.
Todavia, elas no podem ser tratadas simplesmente como atividades-meio, pois tampouco se referem administrao policial para
execuo da atividade-fim.
Essas atividades, embora no se situem no mbito de atividades de investigao, referem-se essencialmente a uma atividade-fim
dapolcia, embora sem natureza de investigao. Situam-se dentro da
atividade passvel de controle externo do Ministrio Pblico, sendo
desnecessrio sustentar, por bvio, que no se enquadram entre as
atividades prioritrias para atuao do Ministrio Pblico.
Assim, ao lado do acesso a todas as informaes ordinariamente
indicadas no art.5 da Resoluo n. 20/1997 do CNMP e no art.3 da
Resoluo n. 127/2012 do CSMPF, tem o Ministrio Pblico direito
sumrio do artigo
sumrio geral
152
de acesso a todas as informaes que se mostrem pertinentes para o

exerccio do controle externo da atividade policial.
Mencione-se, ainda, que a Constituio Federal estabeleceu, no
citado art.129, incisoVII, a atribuio de realizar a atividade de controle externo pelo Ministrio Pblico, remetendo Lei Complementar
a forma como tal atividade se daria.
Por bvio que a administrao do Ministrio Pblico, bem como
o Conselho Nacional do Ministrio Pblico, com base em seu poder
regulamentar, devem emitir atos que padronizem e concedam regramento ao exerccio das atividades do Ministrio Pblico, inclusive a
atividade de controle externo da atividade policial.
No pode, contudo, a polcia, rgo controlado, emitir ato que vise
limitar ou indicar a forma como ser realizada a atividade de controle
pelo controlador, no caso o Ministrio Pblico. So absolutamente ilegais as restries ao controle externo contidas na Resoluo n. 01, de
26 de maro de 2010, expedida pelo Conselho Superior de Polcia39.
Cabe, aqui, trazer colao o texto do voto proferido pelo Relator da
Apelao/Reexame Necessrio n. 5002196-64.2010.404.7110/RS acima
referida, que transcreve parte do parecer do Ministrio Pblico Federal:
Note o texto das informaes da autoridade policial. Diz ali o impetrado
que com a Resoluo 01 do Conselho Superior da Polcia, bem como outras
manifestaes da Polcia Federal, se busca evitar ingerncias indevidas
nas formas de organizao da Polcia Federal, que levem a uma subordinao entre as instituies e no mais ao controle externo (evento 7).
O que se pe no mandado de segurana que essa norma no possui
fundamento de validade no ordenamento jurdico. Isto , a Polcia Federal invoca para desobedecer a requisio do Ministrio Pblico uma
norma que no se escora em nenhum fundamento de validade da estrutura
normativa que desemboca na Constituio.
No cabe ao Conselho Superior da Polcia delimitar a ao do Ministrio Pblico o que seria ocioso dizer, no fosse a tal Resoluo 01,
que fez exatamente isso. Conforme j foi exaustivamente sustentado
pelo impetrante e explicitado na sentena impugnada, no cabe
ao rgo que deve se submeter ao controle fixado na Constituio, estabelecer o modo, a forma e os limites da ao do rgo controlador.
Caso a Polcia Federal, como rgo do Estado, entenda que o controle
est sendo feito alm da atribuio constitucional, pode at se valer das
vias existentes para questionar a ao do Ministrio Pblico. Oque no
Objeto de ao direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral da

Repblica e distribuda sob o n. 5.515.
39
sumrio do artigo
sumrio geral
153
parece admissvel e nem razovel que esse rgo normatize os limites

de ao do Ministrio Pblico.
Finalize-se, pois, este tpico com a afirmao de que no pode haver

limite de acesso s informaes referentes atividade policial, sejam
elas atinentes atividade-fim, sejam elas atinentes atividade-meio.
7. CONCLUSO
Conclua-se este trabalho ressaltando-se que a atividade de controle externo de extrema importncia no somente para o estabelecimento de uma investigao eficiente e gil, atributos essenciais a
que se desenhe um processo penal clere e apto a efetivar a atividade
de persecuo criminal, mas tambm como elemento garantidor de
probidade e legalidade na atuao policial. Sobretudo, sua relevncia
reside em ser atividade vocacionada a impor o respeito aos direitos
fundamentais como elemento essencial da atividade policial.
1. ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e poltica no Brasil.

So Paulo: Sumar, 2002.
2. ARAJO JNIOR, Francisco Taumaturgo. Controle externo da
atividade policial, o outro lado da face. Boletim IBCCRIM, So Paulo,
n. 89, p. 15, abr. 2000.
3. BATISTA, Analia Soria. Afragilidade do controle externo das polcias brasileiras. Sociedade e Estado, Braslia, v. 21, n. 1,p. 235-238,
jan./abr. 2006.
4. BURLE FILHO, Jos Emmanuel. OMinistrio Pblico e sua posio constitucional. Justitia, So Paulo, v. 51, n. 146, abr./jun. 1989.
5. COSTA, Luiz Henrique Manoel da. Introduo ao estudo do controle externo da atividade policial militar. Revista dos Tribunais, So
Paulo, v. 756, p. 455 a 461.
6. COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda. Temas de direito penal e
processo penal (por prefcios selecionados). Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2010.
7. DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. 23. ed. So
Paulo: Atlas, 2010, p. 728.
8. FERREIRA, Sergio de Andrade. Ofuturo do Ministrio Pblico e
sumrio do artigo
sumrio geral
154
nova ordem constitucional. Justitia, So Paulo, v. 47, n. 131, p. 137

a 145, set. 1985.
9. FREITAS, Theodsio Ferreira de. Ocontrole das operaes policiais denominadas blitze e o Estado de Direito. Revista dos Tribunais, So Paulo, v. 774, p. 479.
10. FREYESLEBEN, Mrcio Luiz Chila. OMinistrio Pblico e a
polcia judiciria. Belo Horizonte: Del Rey, 1993.
11. GUIMARES, Rodrigo Rgnier Chemim. Controle externo da
atividade policial pelo Ministrio Pblico. 2.ed. Curitiba: Juru, 2009.
12. HAGEN, Accia Maria Maduro. Otrabalho policial: estudo da
Polcia Civil do Estado do Rio Grande do Sul. Revista IBCCrim, So
Paulo, 2006.
13. KOERNER, Andrei; MELHEM, Clia Soibelman; SCHILING,
Flvia. Agarantia dos direitos fundamentais no processo penal: a
implementao do controle do inqurito policial pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Revista IBCCrim, v. 28, p. 265 a 271.
14. MACHADO, Bruno Amaral. Ministrio Pblico: organizao,
representaes e trajetrias. Curitiba: Juru, 2007.
15. MACHADO, Jos Damio Pinheiro. Controle externo da atividade
policial. Revista dos Tribunais, So Paulo, v. 678, p. 407 a 409.
16. MAZZILLI, Hugo Nigro. Ocontrole externo da atividade policial.
Revista dos Tribunais, So Paulo, v. 664, p. 387 a 393.
. OMinistrio Pblico e constituinte. Justitia, So
17.
Paulo, v. 137, n. 49. jan./mar. 1987.
18. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 867.
19. MESQUITA NETO, P. Violncia policial no Brasil: abordagens
tericas e prticas de controle. In: PANDOLFO, D. C.et al. (Orgs).
Cidadania, justia e violncia. Rio de Janeiro: FGV, 1999.
20. SADEK, Maria Tereza. Ministrio Pblico e a justia no Brasil.
So Paulo: Sumar/IDESP. 1997.
21. SANCHEZ FILHO, Alvino Oliveira. Ministrio Pblico e controle
externo da atividade da polcia na Bahia. In: SADEK, Maria Tereza
(Org.). Justia e cidadania no Brasil. So Paulo: Sumar/IDESP,
2000, p. 185 a 208.
22. SARABANDO, Jos Fernando Marreiros. Ocontrole externo da
atividade policial pelo Ministrio Pblico. Justitia, So Paulo, v. 59,
n. 177, p. 46a 65, jan./mar. 1997.
sumrio do artigo
sumrio geral
155
23. SILVA, Joo Estevam. Dapolcia, corregedoria da polcia judiciria e o controle externo da atividade policial como uma das funes
institucionais do Ministrio Pblico. Revista dos Tribunais, So Paulo,
v. 670, p. 382 a 387.
24. SUXBERGER, Antnio Henrique Graciano. Ministrio Pblico
e poltica criminal: uma segurana pblica compromissada com os
direitos humanos. Curitiba: Juru, 2010.
sumrio do artigo
sumrio geral
O REGIME BRASILEIRO DE
CONTROLE DA ATIVIDADE
POLICIAL NO QUADRO DO
DIREITO COMPARADO
Luciano Rolim1
2. Osdois modelos clssicos de controle da atividade policial
3. Oregime alemo de controle da atividade policial
3.1 Origem histrica do regime alemo de controle da atividade policial
3.2 D
isciplina legal do controle da atividade policial na Alemanha
3.3 Apolicializao do processo penal alemo
3.4 Areao da doutrina alem ao fenmeno da policializao
4. Ocontrole da atividade policial na Frana, na Itlia, na Espanha e
em Portugal
5. Processo de atenuao da clssica dicotomia dos modelos de controle
da atividade policial
6. Concluso
A pedra angular do regime brasileiro de controle da atividade

policial encontra-se assentada no art.129, VII, da Constituio da
Repblica, que atribui ao Ministrio Pblico o controle externo daatividade policial.
Como se sabe, o Ministrio Pblico brasileiro goza de autonomia
funcional, administrativa e financeira em face dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio (Constituio Federal, art.127, 1 e 2). Seus
integrantes tm as mesmas garantias e esto sujeitos s mesmas veda Procurador da Repblica em Pernambuco. Integrou o Grupo de Trabalho Nacional
de Controle Externo da Atividade Policial do Ministrio Pblico Federal no perodo
de dezembro de 2010 a fevereiro de 2013. Foi membro coordenador do Grupo de
Controle Externo da Atividade Policial da Procuradoria da Repblica em Pernambuco no perodo de abril de 2008 a maro de 2012.
sumrio geral
Luciano Rolim
157
es dos membros do Poder Judicirio (Constituio Federal, arts.95 e

128, 5 e 6). Por outras palavras, ostentam estatuto de magistrado.
Por sua vez, a Constituio inclui a polcia na estrutura do Poder
Executivo e, ao tratar dos diversos rgos policiais, no lhes confere
autonomia funcional, administrativa ou financeira (art.144). Seus
integrantes no desfrutam das garantias nem se submetem s vedaes
da magistratura, tampouco contam com independncia funcional.
Compreende-se que assim o seja porque a polcia detm o monoplio
do uso da fora no Estado, da emergindo a necessidade de amplo
controle funcional de suas atividades.
Naturalmente, a polcia dispe de mecanismos de autocontrole
e, no mbito do Executivo, deve obedincia, em ltima instncia,
ao chefe desse Poder, em cada esfera de governo. Oart.144, 6,
chega a dispor expressamente que as polcias militares e civis esto
subordinadas aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territrios. Mas por certo no uma coisa nem outra que d contorno
decisivo ao regime brasileiro de controle da atividade policial, visto
que o controle interno emana da prpria ontologia da funo executiva. Sendo assim, o trao verdadeiramente peculiar e incremental
desse regime , de fato, o controle externo pelo Ministrio Pblico.
Para compreender a escolha de tal modelo pelo constituinte ptrio, preciso apresentar, em primeiro lugar, o significado geral do
Ministrio Pblico na ordem jurdica brasileira e, depois, demonstrar
o locus privilegiado desse rgo em face do exerccio da atividade
policial. Encarrega-se da primeira tarefa o art.127 da Constituio:
O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica,
do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Dasegunda cuida o art.129, direta ou indiretamente, em
mais de um inciso, alm do j citado incisoVII:
I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia;
[...]
processuais;
[]
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
158
Visto que a atividade policial se pode expressar no binmio manuteno da segurana pblica + apurao das infraes penais
(Constituio Federal, art.144), ela inteiramente coberta pelo raio
de atuao institucional do Ministrio Pblico, que deve zelar pelo
efetivo respeito da polcia aos direitos fundamentais e, como titular
exclusivo da ao penal pblica, assegurar a legalidade e eficincia
das investigaes policiais.
Com essas breves linhas introdutrias, cremos ter evidenciado no
s a essncia do regime brasileiro de controle da atividade policial mas
tambm a sua razo de ser. Encaminharemos agora nossa pesquisa
para o continente europeu, onde esto fincadas as principais famlias
do direito ocidental, na tentativa de localizar a posio desse regime
no quadro do direito comparado. Cremos que tal empreendimento, se
levado a bom termo, propiciar queles que se ocupam do controle da
atividade policial em nosso pas uma pr-compreenso indispensvel
para a aplicao crtica do mtodo comparado e para o aproveitamento
da experincia estrangeira nesse mbito jurdico.
2. OSDOIS MODELOS CLSSICOS DE CONTROLE DA ATIVIDADE POLICIAL
Tradicionalmente, a relao entre Ministrio Pblico e polcia na

Europa apresenta duas variantes bsicas. Elas espelham as peculiaridades dos dois grandes sistemas jurdicos existentes naquele continente, caracterizando-se, de forma geral, pelo controle da atividade
policial pelo Ministrio Pblico nos pases que se filiam famlia
romano-germnica e pela ampla liberdade de atuao da polcia nos
pases da Common Law.
O denominador mnimo comum entre os pases que seguem a primeira via a dependncia funcional da polcia ao Ministrio Pblico,
entendida, num sentido mais fraco, como a submisso daquela s requisies de diligncias investigatrias feitas pelo Parquet. E,como se
ver oportunamente, nos pases europeus que mais influncia exerceram sobre nossa tradio jurdica (Alemanha, Frana, Itlia, Espanha e
Portugal), o controle da polcia pelo MP vai muito alm do mero poder
requisitrio, a ponto de atribuir-se a este a direo das investigaes
e poderes que implicam verdadeira ingerncia na relao orgnica do
policial com a respectiva corporao.
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
159
Nos pases que trilham a segunda via, ao contrrio, os servios

policiais so independentes do Ministrio Pblico e gozam de considervel discricionariedade no desempenho da atividade investigativa.
Com exceo da Esccia, onde a investigao policial est sujeita ao
controle dos promotores de justia, os demais pases do Reino Unido
perfilham esse modelo, fundado no princpio de Philips, de acordo
com o qual a investigao e a ao penal so funes separadas e
independentes.2 Na Inglaterra, por exemplo, a polcia no obrigada
nem mesmo a atender s solicitaes de diligncias complementares
do Ministrio Pblico (Crown Prosecution Service CPS).3 At h
bem pouco tempo, alis, esta instituio sequer existia naquele pas,
tendo sido criada apenas em 1986, com a misso de promover a persecuo penal em juzo dos crimes investigados pela polcia. Antes, as
aes penais eram promovidas pelo prprio rgo policial, por meio
de advogados contratados para essa finalidade.4
Outro corolrio desse princpio o monoplio policial das investigaes,5 e 6 que torna os promotores de justia dependentes das investigaes realizadas pela polcia. Essa dependncia pode ser apontada
como uma fragilidade estrutural do Ministrio Pblico ingls, que se
v impossibilitado no s de investigar os delitos negligenciados pela
JACKSON, John. Asimplicaes ticas do papel expandido do promotor de justia
no Reino Unido. Revista do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,p. 147, jul./dez. 2011. Onome
do princpio uma homenagem a Sir Cyril Henry Philips, diretor da comisso real
que recomendou a criao do Crown Prosecution Service CPS, rgo incumbido
da persecuo penal pblica na Inglaterra e no Pas de Gales.
3
VERHAGE, Antoinette; PONSAERS, Paul. Dosecretrio de polcia unidade de
justia criminal: as relaes entre o Ministrio Pblico e a polcia nos Pases Baixos
e na Inglaterra. Revista do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,p. 133, jul./dez. 2011. Cf.
tambm a seo 3.2 do Code for Crown Prosecutors na nota n. 5,infra.
4
JACKSON, op. cit., p. 149-150.
5
o que se infere da seo 3.2 do Code for Crown Prosecutors (17. ed.): The police
and other investigators are responsible for conducting enquiries into any alleged
crime and for deciding how to deploy their resources. This includes decisions to
start or continue an investigation and on the scope of the investigation. Prosecutors often advise the police and other investigators about possible lines of inquiry
and evidential requirements, and assist with pre-charge procedures. Inlarge scale
investigations the prosecutor may be asked to advise on the overall investigation
strategy, including decisions to refine or narrow the scope of the criminal conduct
and the number of suspects under investigation. This is to assist the police and other
investigators to complete the investigation within a reasonable period of time and
to build the most effective prosecution case. However, prosecutors cannot direct the
police or other investigators.
2
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
160
polcia como at mesmo de avaliar diretamente a credibilidade das

provas (por exemplo, testemunhal) coletadas por esta7. Com tais limitaes, fica mais difcil para o Ministrio Pblico ingls desempenhar
de modo plenamente satisfatrio sua funo institucional precpua,
qual seja, promover a ao penal pblica.67
Se no o Ministrio Pblico, quem controla, ento, a polcia na
Inglaterra? No h nenhum rgo incumbido especificamente desse
controle. Alm do controle interno, a principal forma de controle fica
a cargo dos tribunais, consistindo em limitaes ou exigncias procedimentais fixadas em precedentes judiciais (por exemplo: restries
probatrias, garantias em caso de deteno, etc.).8
Esse o quadro geral da relao entre Ministrio Pblico e polcia
na Europa. vista dele, fica claro que a matriz do regime brasileiro
de controle da atividade policial o modelo europeu-continental;
afinal, a polcia est submetida no Brasil ao controle do Ministrio
Pblico. Firmada essa premissa, avulta a seguinte questo: em que
medida o controle da atividade policial no Brasil coincide com o
praticado nos pases europeus que seguem tal modelo? A amplitude
do tema no permite esse tipo de abordagem, porquanto, embora se
possa divisar um fundo comum entre os regimes daqueles pases, o
fato que em diversos aspectos eles diferem profundamente entre si.
Ademais, satisfazer-se em dar conta do aludido fundo comum, sem
percorrer as nervuras de um regime particular, seria renunciar ao ideal
de concretude que deve iluminar o mtodo comparativo.
Por outro lado, comparar o nosso regime com o regime de tantos
pases, um a um, exorbitaria o escopo do presente artigo, que apenas assinalar a posio do regime brasileiro de controle da atividade
policial no direito comparado. Para superar esse impasse metodolgico, apresentaremos uma soluo intermediria. Emprimeiro lugar,
interessante notar que, nos Estados Unidos, onde a polcia tambm apresenta notvel
independncia de atuao, como legado mesmo da colonizao britnica, reconhece-se amplamente o poder investigatrio do Ministrio Pblico. Sobre a influncia
exercida pelo modelo ingls no regime americano, cf. VOGLER, Richard. LaPerspectiva angloamericana sobre la polica y el Estado de Derecho. Implicaciones para
Latinoamrica. In: AMBOS, Kai; GMEZ COMER, Juan-Luis; VOGLER, Richard
(Orgs.). LaPolica en los Estados de Derecho Latinoamericanos Un proyecto
internacional de investigacin. Colombia: Grupo Editorial Ibaez, 2003, p. 28.
7
JACKSON, op. cit., p. 151-152.
8
VOGLER, op. cit., p. 37.
6
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
161
servir-nos-emos do regime alemo de controle da atividade policial

como paradigma do regime brasileiro. Aopo por dito regime no
arbitrria, prendendo-se antes a uma necessidade real: ele o que
mais se aproxima da nossa realidade jurdica. Afim de comprovar essa
tese, nossa investigao examinar com maior detena a legislao
alem, evidenciando sua semelhana com o ordenamento brasileiro.
Feito isso, avistaremos em suas linhas gerais os regimes francs,
italiano, espanhol e portugus, justificando-se tal recorte por abarcar
os pases europeus que, ao lado da Alemanha, mais influenciaram
nossa tradio jurdica. Tal procedimento no apenas colocar em
evidncia o mencionado fundo comum mas tambm tornar visveis
as semelhanas e dessemelhanas de cada um desses regimes com o
regime brasileiro.
3. OREGIME ALEMO DE CONTROLE DA ATIVIDADE
POLICIAL
3.1 Origem histrica do regime alemo de controle da atividade
policial
O direito alemo, como adiantado, tambm prev o controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico (Staatsanwaltschaft).
Naverdade, ali encontramos as razes mais profundas desse modelo,
uma vez que o Ministrio Pblico foi criado na Alemanha justamente
para exercer, ao lado da persecuo penal estatal, o controle da polcia.
Consoante lembra KAI AMBOS:
De acuerdo con el propsito del legislador reformista del siglo XIX, con
la creacin del ministerio fiscal (Staatsanwaltschaft) se persiguieron
fundamentalmente tres objetivos: la derogacin del tradicional proceso
inquisitivo mediante la realizacin de forma separada de las funciones
de acusacin y enjuiciamiento por parte de la fiscala y de los tribunales;
la creacin de una institucin objetiva encargada de la investigacin,
que al mismo tiempo habra de asumir el papel de guardin de la ley
con respecto a la actuacin estatal; y finalmente relacionado con
esto ltimo el control jurdico-estatal de las investigaciones policiales. Deeste modo, debido a sus amplias competencias en la direccin
material, el ministerio fiscal habra de convertirse en dueo y seor
de la instruccin procesal y tambin precisamente con respecto a la
polica en garante de un proceso jurdico-estatal revestido de forma
judicial. [...] se puede afirmar sin ms que la lucha del ministerio fiscal
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
162
por el control de la polica ha ido dejando huella a lo largo su historia;

es ms, es tan antigua como la institucin misma.9
O Ministrio Pblico logo ficou conhecido como o guardio da

lei (Wchter des Gesetzes), principalmente diante da atividade policial.10 Para tanto, sua atuao deve orientar-se apenas nos valores
jurdicos, vale dizer, nos critrios da verdade e da justia, e no nas
necessidades da Administrao.1191011
No curso da histria, as atribuies do Ministrio Pblico alemo
enquanto fiscal da polcia permaneceram praticamente inclumes.
Contudo, na poca do nacional-socialismo, a concepo tradicional
foi mantida apenas formalmente pela legislao editada em 1939.
Narealidade, esta continha elementos de uma mera fachada, porque
ao seu lado estabeleceu-se um Direito Policial efetivo de Combate
Criminalidade no qual Ministrio Pblico e Justia no apareciam.12
AMBOS, Kai. Control de la polica por el fiscal versus dominio policial de la instruccin. Revista Jurdica da ESMP, So Paulo, v. 1,n. 2,p. 98, jul./dez. 2001.
10
A expresso Wchter des Gesetzes foi lanada pelo clebre jurista Savigny, ento
ministro da Justia prussiano para reviso da legislao. Emmaro de 1846, ele
defendeu a criao do Ministrio Pblico que veio a dar-se por uma lei promulgada em 17 de julho daquele ano, afirmando, conforme lembrado por Ebehard
Schmidt, que incumbe ao membro do Ministrio Pblico, como guardio da lei,
[...] providenciar, desde o incio, para que no processo contra o acusado a lei seja
plenamente satisfeita, [...] cumprindo-lhe agir tanto em favor quanto contra o acusado
e impor sua efetividade como guardio da lei [...] no apenas no momento
de submeter o acusado ao Judicirio, mas desde as operaes preparatrias
dos rgos policiais (Promemoria der Justizminister v. Savigny und Uhden vom
23.3.1846. Apud SCHMIDT, Ebehard. Die rechtstheoretischen und die Rechtspolitischen Grundlagen des Strafverfahrensrechts. 2.ed. Gttingen: Vandenhoeck &
Ruprecht, 1964, p. 78). (Grifo nosso.)
11
ROXIN, Claus; SCHNEMANN, Bernd. Strafverfahrensrecht. 26. ed. Mnchen:
C.H.Beck, 2009, p. 49. interessante constatar que o membro do Ministrio Pblico
goza na Alemanha do status de rgo objetivo e imparcial, mais precisamente, de
rgo da Justia (equiparvel ao juiz), em que pese estar vinculado, nos termos dos
146 e 147 da Lei de Organizao Judiciria (Gerichtsverfassungsgesetz), a orientaes e ordens no s de seus superiores, mas tambm do ministro da Justia. Ebehard
Schmidt relembra a origem dessa concepo: O Ministrio Pblico um rgo da
Justia. Ele faz parte do Ministrio da Justia e vinculado s determinaes deste.
Todavia, o Ministrio da Justia, ao contrrio do Ministrio da Administrao Interna
[em cuja estrutura se insere a polcia], no possui o poder executivo do Estado, mas
representa a vontade jurdica. Apartir dessa concepo, baseada em antiga e particular
tradio, v. Savigny assentou as funes de administrao da Justia do Ministrio
Pblico na ideia de Direito e de estrita legalidade (SCHMIDT, op. cit., p. 78).
12
Groe Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes, Gutachten zum Thema:
Das Verhltnis von Gericht, Staatsanwaltschaft und Polizei im Ermittlungsverfahren,
9
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
163
3.2 Disciplina legal do controle da atividade policial na Alemanha
De acordo com o 152 I do Cdigo de Processo Penal alemo, a

ao penal pblica compete ao Ministrio Pblico. Para lastrear suas
denncias, ele pode efetuar, diretamente,13 investigaes criminais
ou, se preferir, deix-las a cargo da polcia, que nesse caso obrigada a cumprir todas as requisies do MP (161 I ).14 A polcia, por
sua vez, no depende de requisio prvia deste para investigar um
fato criminoso; mas deve encaminhar-lhe, sem demora, os autos do
procedimento investigatrio (163). Portanto, mesmo quando a inves
tigao levada a efeito pela polcia, prevalecem as determinaes
do Ministrio Pblico, a quem incumbe executar permanente controle
sobre as apuraes do rgo policial.15
Diz-se, na doutrina alem, que os rgos policiais e seus integrantes, ao praticarem atos investigatrios nos termos do 163 do Cdigo
de Processo Penal alemo, agem como longa manus do Ministrio
Pblico16, o senhor da investigao.
strafprozessuale Regeln und faktische (Fehl-?)Entwicklungen, p. 12-13. Disponvel em: <http://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/DE/Fachinformationen/
Das_Verhaeltnis_von_Gericht_Staatsanwaltschaft_und_Polizei_im_Ermittlungs
verfahren.pdf?__blob=publicationFile>. Acesso em: 8 maio 2015.
13
Naturalmente, a investigao direta pelo Ministrio Pblico bem menos usual,
considerando que a polcia, alm de mais bem-aparelhada, especificamente organizada para o exerccio dessa atividade. NoBrasil, a realidade no diferente.
14
BEULKE, Werner. Strafprozessrecht. 10. ed. Heidelberg: C. F.Mller, 2008, p. 65.
Cf. tambm ROXIN, Claus. Einfhrung. In: Strafprozessordnung. 44. ed. Mnchen:
dtv, 2008, p. XI. Segundo Meyer-Goner e Cierniak, a direo das investigaes
pelo Ministrio Pblico e o seu poder de requisio no se resumem aos atos de
investigao, abrangendo tambm as medidas coercitivas eventualmente adotas pela
polcia (MEYER-GONER, Lutz; CIERNIAK, Jrgen. Strafprozessordnung. 52.
ed. Mnchen: C. H.Beck, 2009, p. 753). Arespeito, importa notar que o Ministrio
Pblico pode determinar a conduo coercitiva de testemunhas e peritos, com a
finalidade de tomar-lhes o depoimento (TIEDEMAN, Klaus. Odireito processual
penal. In: ROXIN, Claus; ARZT, Gunther; TIEDEMAN, Klaus. Introduo ao direito penal e ao direito processual penal. Traduo de Gerclia Batista de Oliveira
Mendes. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 207). Por outro lado, contudo, o direito
de requisio do Ministrio Pblico, na Alemanha, restringe-se s atividades policiais
investigativas e de represso, ficando de fora a ao policial preventiva (BEULKE,
op. cit., p. 66. MEYER-GONER; CIERNIAK, op. cit., p. 754).
15
O Ministrio Pblico responsvel: pela legalidade, regularidade, completude
e confiabilidade das investigaes; e, no menos importante, pela observncia do
princpio da celeridade, sobretudo na hiptese de investigado preso. (MEYER-GONER; CIERNIAK, op. cit.,p. 740.)
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
164
Em seus prestigiosos comentrios ao Cdigo de Processo Penal

alemo, LUTZ MEYER-GONER e JRGEN CIERNIAK, juzes do
Superior Tribunal Federal daquele pas (Bundesgerichtshof), ensinam:16
A direo das investigaes funo do Ministrio Pblico (152 I17,

II, 16018), o senhor desse estgio do processo []. Resulta do cotejo
entre o 160 e o 163 que a polcia atua em favor de uma investigao
que titularizada pelo Ministrio Pblico (com vista deciso prevista
no 17019). [...] Ele tem o controle jurdico e assume a responsabilidade
fundamental pela correta obteno e confiabilidade do material probatrio
indispensvel ao processo judicial20. [...] Somente o Ministrio Pblico,
em razo de seus conhecimentos prtico-processuais, pode avaliar em
casos difceis o que necessrio ao processo penal. [...] Por essas razes,
ele deve intervir ativamente, desde o incio, em casos difceis. Logo, ele
tambm tem poder para avocar a qualquer momento o procedimento
investigatrio. [Op. cit., p. 765-766.]
O Bundesgerichtshof j teve oportunidade de assentar que o Ministrio Pblico deve garantir o correto transcurso das apuraes e exer-
Groe Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes. Op. cit., p. 132; MEYER-GONER; CIERNIAK, op. cit., p. 765.
17
O 152 I, j citado acima, dispe literalmente que compete ao Ministrio Pblico
o exerccio da ao penal pblica (Zur Erhebung der ffentlichen Klage ist die
Staatsanwaltschaft berufen.)
18
Prescreve o 160: I To logo o Ministrio Pblico tome conhecimento, por notcia-crime ou qualquer outra via, da suspeita de ocorrncia de um crime, dever investigar
os fatos, a fim de decidir se a ao penal pblica deve ser exercida. II O Ministrio
Pblico deve investigar no apenas as circunstncias que prejudicam mas tambm
as que favorecem o investigado, bem como velar pela coleta das provas cuja perda
se receia. III As investigaes do Ministrio Pblico devem estender-se s circunstncias relevantes para a definio das consequncias jurdicas do fato criminoso.
[...] (I Sobald die Staatsanwaltschaft durch eine Anzeige oder auf anderem Wege
von dem Verdacht einer Straftat Kenntnis erhlt, hat sie zu ihrer Entschlieung darber, ob die ffentliche Klage zu erheben ist, den Sachverhalt zu erforschen. II Die
Staatsanwaltschaft hat nicht nur die zur Belastung, sondern auch die zur Entlastung
dienenden Umstnde zu ermitteln und fr die Erhebung der Beweise Sorge zu tragen,
deren Verlust zu besorgenist. III Die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft sollen sich
auch auf die Umstnde erstrecken, die fr die Bestimmung der Rechtsfolgen der Tat
von Bedeutung sind. Dazu kann sie sich der Gerichtshilfe bedienen. [...]).
19
O preceito legal indicado trata do exerccio da opinio delicti pelo Ministrio Pblico, disciplinando o oferecimento da denncia e o arquivamento do procedimento
investigatrio. Consoante observam os mesmos autores em outra passagem da obra
citada (p. 742), A investigao tem por objetivo tonar possvel ao Ministrio Pblico
decidir se a ao penal pblica deve ser exercida nesse caso, em que extenso e sob
qual classificao penal ou se o procedimento deve ser arquivado (170 I, II).
20
Dita responsabilidade emana do 160 I, sendo conhecida na doutrina como dever
de objetividade (Verpflichtung zur Objektivitt). (BEULKE, op. cit., p. 52.)
16
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
165
cer permanente controle jurdico da investigao policial, cabendo-lhe

ainda a competncia exclusiva de direo material dessa atividade.21
O prprio modelo acusatrio alemo,22 em si mesmo, configura
importante mecanismo de controle externo da atividade policial, uma
vez que, ao atribuir o monoplio da acusao (Anklagemonopol) ao
Ministrio Pblico, assegura-lhe posio superior na investigao e,
ao mesmo tempo, veda o exerccio pela polcia da persecuo penal
em juzo. por isso que o Cdigo de Processo Penal alemo, de forma bastante coerente, confere ao titular da ao penal a direo das
apuraes, reservando-lhe ainda, com exclusividade, a legitimao
para postular medidas investigatrias sujeitas a reserva de jurisdio.
Nesse ponto, evita-se que a polcia interaja diretamente com o juiz,
o qual, desse modo, se relaciona apenas com o Ministrio Pblico,
cuja atuao deve pautar-se, consoante a j citada lio de Roxin/
Schnemann, apenas nos valores jurdicos, vale dizer, nos critrios
da verdade e da justia, e no nas necessidades da Administrao.23
Bundesgerichtshof Strafsachen, t. 34, p. 215 (217). Apud AMBOS, op. cit., p. 119.
A configurao atual desse modelo remonta ao ano de 1975, quando foi abolida
a figura do juiz de instruo (Untersuchungsrichter), que ao longo do tempo se
mostrou contraproducente e cada vez mais inconcilivel com o desenvolvimento
constitucional operado na Alemanha aps o fim da 2 Guerra Mundial. (Groe
Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes. Op. cit., p. 201.) Uma sntese
perfeita do sistema em vigor encontrada na seguinte frmula de Roxin e Schnemann: processo acusatrio com audincia de instruo e julgamento inquisitria
(op. cit., p. 88). Seu significado exige a pr-compreenso do termo processo.
Nodireito processual penal alemo, dita categoria abarca tanto a etapa investigatria, chamada de processo investigatrio (Ermittlungsverfahren), quanto a fase
do processo judicial, que se inicia com o oferecimento da denncia e se divide em
processo intermedirio (Zwischenverfahren), no qual se aprecia a admissibilidade
da denncia, e audincia de instruo e julgamento (Hauptverhandlung). Em essncia, pois, a frmula indica, de um lado, que o juiz carece de iniciativa probatria
na fase de investigao, s podendo atuar por provocao do Ministrio Pblico.
Basicamente, exerce a funo de um juiz de garantia, sendo denominado de juiz
da investigao (Ermittlungsrichter). Como dizem os autores, o processo penal
alemo apresenta conformidade com o modelo acusatrio puro na medida em que
as funes de persecuo penal e de julgamento so divididas entre dois rgos
(Ministrio Pblico e juiz) independentes entre si, ficando o juiz de conhecimento
afastado de qualquer atividade instrutria na fase preparatria do processo (ROXIN;
SCHNEMANN, op. cit., p. 87). De outro lado, aps o oferecimento da denncia,
admite-se a iniciativa instrutria do juiz em relao s provas necessrias ao esclarecimento da verdade real (202 e 244 II).
23
A existncia desse estatuto qualificado do Ministrio Pblico, correlato ao da magistratura, confere dimenso judicialiforme ao procedimento investigatrio. Ainvesti21
22
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
166
Dessarte, se a polcia considerar necessria, no curso das investigaes, a realizao de alguma medida sujeita a reserva de jurisdio,
dever representar ao Ministrio Pblico, para que este a requeira ao
rgo judicial.24
verdade que a segunda parte do 163 II possibilita polcia encaminhar os autos diretamente ao juiz, se vislumbrar a necessidade de
pronta execuo de ato investigatrio sujeito a reserva de jurisdio.
Noentanto, cabe notar que o dispositivo legal em apreo no outorga,
nem mesmo nessa situao excepcional, capacidade postulatria
polcia; no se cuida portanto de pedido no sentido tcnico, mas
apenas de remessa dos autos ao juiz, com a sugesto do rgo policial;
s o Ministrio Pblico pode formular pedido ao juiz.25
O juiz somente poder apreciar a representao policial ofertada
com base no 163 II se estiverem satisfeitos os pressupostos reclamados
pelo 165.26 e 27 So dois os requisitos impostos pela norma: 1) presena
gao dirigida, dessarte, por um rgo que, embora no faa parte do Judicirio,
compe a administrao da Justia. Conforme asseveram Roxin e Schnemann,
o MP um rgo da Justia, que no pertence nem ao Executivo nem ao terceiro
poder, mas, enquanto rgo autnomo da administrao da Justia, situa-se entre
ambos (op. cit., p. 48-49). Apartir dessa perspectiva, os mencionados autores
reconhecem que a posio central do Ministrio Pblico na fase apuratria satisfaz
a exigncia de direo da investigao por rgo integrante da administrao da
Justia (justizbehrdliche Leitung des Ermittlungsverfahren) (ROXIN; SCHNEMANN, op. cit., p. 53).
24
Caso a polcia considere necessria, no mbito das investigaes, a realizao de
buscas e apreenses e outras intervenes processuais penais de natureza coercitiva,
remeter os autos ao rgo do Ministrio Pblico, para deciso [nas hipteses em
que a lei autoriza o Ministrio Pblico a deferir a medida coercitiva, o que ocorre em
geral quando h periculum in mora e no existe juiz disponvel para apreci-la] ou
apresentao de requerimento ao juiz competente. (Groe Strafrechtskommission
des Deutschen Richterbundes, op. cit., p. 83. Cf., ainda, ROXIN; SCHNEMANN,
op. cit., p. 53.)
25
MEYER-GONER; CIERNIAK, op. cit., p. 770.
26
Ibidem.
27
Estatui o 163 II: 163 [] II [...] Os autos podero ser remetidos diretamente ao
juzo, se vislumbrada a necessidade de pronta execuo de ato instrutrio judicial.
(II [...] Erscheint die schleunige Vornahme richterlicher Untersuchungshandlungen
erforderlich, so kann die bersendung unmittelbar an das Amtsgericht erfolgen.) A
seu turno, o 165 apresenta o seguinte teor: 165 No caso de periculum in mora,
o juiz poder praticar, independentemente de pedido, se no houver membro do
Ministrio Pblico acessvel, os atos de instruo que se mostrarem necessrios.
(165 Bei Gefahr im Verzug kann der Richter die erforderlichen Untersuchungshandlungen auch ohne Antrag vornehmen, wenn ein Staatsanwalt nicht erreichbar
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
167
de periculum in mora; 2) impossibilidade de oitiva prvia do membro do

Ministrio Pblico. Uma vez atendidos, o juiz atuar como promotor
de justia de emergncia (Notstaatsanwalt); mas no poder faz-lo se
tiver conhecimento de que o Ministrio Pblico contrrio efetivao
do ato cogitado.28 Ademais, praticado o ato pelo juiz, caber ao rgo
do Ministrio Pblico o poder de disposio posterior.29
Para finalizar este tpico, til realar, em anlise comparativa,
a similitude que h entre o regime alemo e o brasileiro. Tal qual o
seu congnere europeu, o Ministrio Pblico brasileiro responsvel
pelo controle externo da atividade policial (CRFB/1988, art.129, VII).
Como titular da ao penal pblica, pode requisitar polcia a instaurao de inqurito policial e a realizao de diligncias investigatrias
(CRFB/1988, art.129, VIII). Pode, tambm, investigar diretamente
os fatos criminosos, pois o art.129, VI, da Constituio lhe confere
o poder de expedir notificaes nos procedimentos administrativos
de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da lei complementar respectiva. Osprocedimentos
administrativos de competncia do Ministrio Pblico so todos os
ist.) Verifica-se que os textos legais em questo so equvocos, pois sugerem, em
uma leitura isolada, a existncia de juiz de instruo; entretanto, salvo a hiptese
de produo antecipada de provas que, a rigor, no configura instruo judicial
investigatria, no o juiz que pratica os atos de investigao, competindo-lhe
apenas autorizar seu exerccio. De acordo com a concepo que veio a tornar-se
geral mesmo diante de um enunciado legal que continua a no ser claro a respeito, a atividade do juiz da investigao denominada ato de instruo judicial
compreende dois diferentes mbitos de atribuio, quais sejam, o da efetivao de
medidas individualizadas de investigao consideradas teis coleta probatria
como, por exemplo, tomada de depoimentos e inspees; e a ttulo de tutela
jurdica preventiva o da ordenao, ou melhor, autorizao de medidas coercitivas (intervenes em direitos fundamentais) e sua confirmao. Em ambos os
casos, sua atividade [do juiz da investigao] est vinculada a um requerimento do
Ministrio Pblico, que o juiz s poder examinar sob o prisma da legalidade, no
sob o da oportunidade (Groe Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes,
op. cit., p. 27) (grifo do original). Alm disso, a tomada de depoimentos pelo juiz
da investigao deixou de ser imprescindvel, em virtude da instituio, por meio
da 1 Lei de Reforma do Direito Processual Penal, de 9 de dezembro de 1974, de
um dever de comparecimento e de declarao perante o Ministrio Pblico (161
a, 163 a do CPP alemo). (Idem, p.27-28.)
28
MEYER-GONER; CIERNIAK, op. cit., p. 797.
29
o que estabelece o 167: Nos casos previstos nos 165 e 166, cabe ao Ministrio
Pblico o poder de disposio posterior (167 In den Fllen der 165 und 166
gebhrt der Staatsanwaltschaft die weitere Verfgung).
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
168
procedimentos instaurados pelo rgo para viabilizar o exerccio de

suas funes institucionais, entre as quais se inclui a promoo da
ao penal pblica (art.129, I).30
Devemos registrar, porm, que o poder investigatrio do Ministrio Pblico brasileiro tem sido questionado, o que nos obriga a fazer longa digresso para justificar
a tese sustentada no texto. Num flanco, as entidades associativas de delegados de
polcia reivindicam o monoplio das investigaes criminais, apoiando-se no texto
do art.144 da Constituio, o qual atribui Polcia Federal, com exclusividade,
as funes de polcia judiciria da Unio, e confere s Polcias Civis, ressalvada
a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes
penais, exceto as militares. Noutro flanco, a defesa tem questionado nas aes penais decorrentes de apuraes do MP a validade dessas investigaes. Sustenta-se,
em primeiro plano, que o poder investigatrio do MP inconstitucional, seja por
afrontar o citado art.144 da Constituio, seja por carecer de previso constitucional.
Subsidiariamente, argumenta-se que no h lei disciplinando o seu exerccio. A tese
de que o art.144 proclama o monoplio policial das investigaes ignora conceitos
bsicos, confundindo as funes de polcia judiciria e de investigao criminal,
cujos mbitos semnticos so totalmente independentes. Apolcia judiciria, como
indica o prprio nome, uma funo auxiliar da Justia, uma espcie de servio policial destinado a satisfazer as necessidades do rgo acusatrio e do juzo criminal,
no apenas efetuando investigaes mas tambm dando cumprimento a diligncias
requisitadas pelo Parquet e a medidas cautelares ordenadas pelo Judicirio. Outrossim, a polcia judiciria apenas uma das muitas atribuies da polcia, que abarcam
ainda a manuteno da ordem pblica, o policiamento das fronteiras, o patrulhamento das rodovias, etc. Finalmente, a noo de polcia judiciria no subentende,
nem de longe, que toda apurao criminal deva ser levada a efeito pela polcia. Isso
ficar bastante claro ao final deste estudo, com os exemplos fornecidos pelo direito
comparado. Portanto, quando a Constituio atribui, com exclusividade, a funo de
polcia judiciria a determinados organismos policiais, ela no tem outro propsito seno indicar quais entre os diversos rgos policiais previstos na Constituio
podero desempenhar aquela funo, em cada esfera de governo. Assim, por exemplo, a Polcia Rodoviria Federal no poder realizar investigaes criminais, nem
mesmo a respeito de crimes praticados contra o seu servio, uma vez que compete
Polcia Federal exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da
Unio (art.144, 1, IV). Pelo mesmo motivo, tambm no h nenhum espao para
atuao da Polcia Civil nesse mbito. Oart.144 da Constituio no passa, como
se v, de uma norma de delimitao de competncias entre os distintos rgos de
polcia. Sendo assim, resta claro que o primeiro argumento invocado contra o poder
investigatrio do MP opera por ampliao indevida: forceja por extrair do art.144
mais do que ele diz. O segundo argumento, ao contrrio, opera por reduo indevida,
objetando que o art.129, VI, da CF, ao falar em procedimentos administrativos de
competncia do Ministrio Pblico, refere-se apenas aos inquritos civis pblicos.
Dessarte, no haveria base constitucional para a investigao criminal pelo MP. De
incio, imperioso atentar para o fato de que no se inclui entre as preocupaes do
art.129, VI, outorgar poder ao MP para instaurar procedimentos administrativos. Isso
seria suprfluo; afinal, pela teoria dos poderes implcitos, o rgo pblico incumbido
de determinada funo institucional deve dispor dos meios para exerc-la. Ora, como
30
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
169
Portanto, o MP brasileiro tem a funo permanente de controlar

a atividade policial, exercendo-a por diversas formas: cobrando por
meios impositivos a atuao da polcia; realizando amplo escrutnio das investigaes policiais, com vista na legalidade, completude,
confiabilidade e celeridade das apuraes; fiscalizando os atos, procedimentos e registros relativos atividade policial; investigando os
desvios e abusos praticados por policiais; e promovendo medidas
preventivas e corretivas para melhoria da atividade policial.
De todo modo, o MP no poder, a ttulo de controle externo da
atividade policial, imiscuir-se em questes puramente administrativas
j frisamos, os procedimentos administrativos de competncia do Ministrio Pblico
so todos os procedimentos instaurados pelo rgo para viabilizar o exerccio de suas
funes institucionais, entre as quais se insere a promoo da ao penal pblica
(art.129, I). Estas funes encontram-se todas elencadas no prprio art.129 da CF;
sem embargo, o incisoVI no estabelece uma funo institucional, mas limita-se
a conferir um poder, qual seja, o de expedir notificaes e requisitar documentos
e informaes para instruo dos procedimentos administrativos de competncia
do MP. Aexplicitao do poder de notificao e requisio em texto constitucional
no ociosa, pois tal poder, como todo poder, tem como correlato, ao ser exercido, uma posio de sujeio no outro polo da relao jurdica. Nahiptese, como
essa posio de sujeio comumente suportada por um rgo pblico, tornou-se
efetivamente imprescindvel estabelecer um permissivo constitucional correspondente, por fora do princpio da separao dos poderes. Amesma razo inspirou o
incisoVIII, logo carece de sentido afirmar que o constituinte no previu o poder de
investigao do MP porque lhe outorgou o poder de requisio. Deresto, o direito
comparado tambm revelar, ao longo deste artigo, a fragilidade da tese em questo.
indubitvel que o texto constitucional incorre em patente atecnia ao arrolar esses
dois poderes entre as funes institucionais do MP: poderes no passam de instrumentos para o exerccio de funes institucionais. Todavia, isso no motivo para
muita surpresa, pois, como se sabe, os textos constitucionais so prdigos em vcios
de tcnica legislativa. Pelo exposto, chegamos seguinte concluso: para exercer
qualquer das funes institucionais previstas nos incisosI, II, III, IV, V, VII e IX
do art.129 da Constituio, o Ministrio Pblico poder instaurar procedimentos
administrativos, expedindo notificaes e requisitando informaes e documentos
para instru-los, na forma da lei complementar respectiva. Em remate, no tocante
ao argumento de que no h lei disciplinando o exerccio do poder investigatrio do
MP, pondere-se inicialmente, vista das premissas firmadas quando da interpretao
do incisoVI do art.129, que os procedimentos investigatrios do rgo seguem a
disciplina geral dos procedimentos administrativos de sua competncia, cabendo,
porm, exclusivamente lei complementar estabelecer a forma das notificaes e
das requisies de informaes e documentos essa condio j foi cumprida pelo
Estatuto do MPU (art.8) e pela Lei Orgnica Nacional do MP (art.26). Nomais,
devero ser resguardados os direitos e garantias dos investigados, observando-se as
formalidades prescritas na Constituio e nas leis processuais.
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
170
ou orgnico-funcionais da polcia, sem nenhuma relao direta com

aquela atividade, conforme se infere, contrario sensu, do art.129,
VII, da Constituio.31 Eis outro notvel ponto de sintonia com o
regime alemo.
3.3 Apolicializao do processo penal alemo
Nas ltimas dcadas, em razo da crescente modernizao tecnolgica dos rgos policiais, que passaram a trabalhar com instrumentos
apuratrios cada vez mais invasivos, imps-se no plano ftico o domnio policial da investigao e por consequncia do processo, com
o correspondente debilitamento do controle externo desempenhado
pelo MP. Desde ento a doutrina passou a alertar sobre o risco de
policializao do processo penal (Verpolizeilichung des Verfahrens),
assim retratado por KAI AMBOS:
En la prctica, tanto los que actan dentro de la administracin de justicia
como los que se dedican a la ciencia jurdica critican en igual medida el
dominio policial en la fase de investigacin, el cual ha dejado poco a la
idea legal de un ministerio fiscal que sea amo y seor del procedimiento
de investigacin. [...] La expresin policializacin (Verpolizeilichung)
en la fase de instruccin, e incluso en todo el proceso penal por cierto,
tambin en otros ordenamientos jurdicos de la Europa continental hace
la ronda, entendindose por tal, en general, el creciente papel dominante
que juega la policia en la investigacin de los hechos. Enconcreto, esto
significa que en los mbitos de la criminalidad menor y media la polica
dirige las investigaciones de manera prcticamente autnoma, es decir,
averigua los hechos con independencia y solamente informa a la fiscala sin demora cuando obtiene un resultado de la investigacin que
este listo para ser presentado. [...] Esta situacin es objetable debido a la
conocida dependencia de la fiscala del resultado de las investigaciones
policiales y la revaloracin de la criminalidad por parte de la polica.32
Mais adiante, acrescenta o jurista tedesco:
El cuadro resultante es claro: la lucha preventiva contra la criminalidad

se ha separado en gran medida del umbral procesual-penal de la sospecha
inicial. Defacto, tiene lugar un procedimiento de diligencias policiales
previas, cuya finalidad principal consiste en darle cuerpo de sospecha
concreta a suposiciones criminalsticas de todo punto subjetivas. Elprocedimiento de diligencias previas comn, previsto en el ordenamiento
A atuao do MP nesses casos poder ocorrer sob outro ttulo (CRFB/1988, art.129,
II e III), respeitados os limites legais.
32
AMBOS, op. cit., p. 126-127.
31
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
171
procesal penal, se convierte en maculatura normativa. Las objeciones

desde consideraciones del Estado de derecho frente a una fase policial
de obtencin de sospechas previa a la sospecha inicial procesal-penal
son obvias: la revaloracin policial de la criminalidad demostrada en
estudios criminolgicos adquiere nueva cualidad, pues la polica sienta
proactivamente los puntos bsicos de la investigacin de forma completamente autnoma y, en ocasiones, hasta origina delincuencia a
travs de la provocacin al hecho cuando no incluso la produce.
Laactuacin policial con estrategias en estadio previo es por ello tan
poco transparente como los criterios por razn de los cuales se investiga
a determinados crculos o grupos de autores. Yase habla de una vuelta
a un proceso inquisitivo de una autoridad secreta sin forma judicial.33
O mesmo tipo de inquietao tambm leva alguns autores a recorrer ao termo Vergeheimdienstlichung, cunhado por derivao
do substantivo Geheimdienst (servio secreto), para transmitir a
ideia de degenerao da investigao em atividade de servio secreto.
Deacordo com Schnemann, tal processo de secretizao seria consequncia do exacerbamento, a partir da dcada de setenta do sculo
passado, da policializao da investigao.34 Uma das principais
causas desse fenmeno seria, segundo o autor, o entrelaamento cada
vez mais acentuado entre polcia preventiva e polcia judiciria, mormente no campo do combate criminalidade organizada. Com isso, o
controle do Ministrio Pblico ficaria esvaziado, considerando que no
direito alemo o poder de requisio do rgo no alcana a atividade
de polcia preventiva. Sendo assim, ficaria sem controle a seleo
pela polcia das informaes preventivas teis investigao penal.35
Paralelamente, intensificaram-se no mesmo perodo as investidas,
sobretudo dos rgos de segurana pblica e da doutrina jurdico-policial, para implementar uma investigao policial autnoma ou pelo
menos com ampla liberdade.36
No Brasil, o fenmeno da policializao avana e procura neutralizar o controle da atividade policial e as prerrogativas investigatrias do Ministrio Pblico. Aoconferir autonomia financeira,
administrativa e funcional a esse rgo, a Constituio tornou factvel
Idem, p. 135. Sobre a feio judicialiforme da investigao dirigida pelo Ministrio
Pblico, cf. nota 23 supra.
34
ROXIN; SCHNEMANN, op. cit., p. 54.
35
Idem, p. 54.
36
Groe Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes, op. cit., p. 14.
33
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
172
o controle da atividade policial e o exerccio autnomo da atividade

investigatria pelo Parquet. Insinuando-se cada vez mais na realidade,
essas funes geraram incompreenses e questionamentos no seio da
polcia. Areao dos rgos policiais tem sido vigorosa. Deum lado,
passaram a opor forte resistncia ao controle externo exercido pelo
MP, a qual culminou, no mbito federal, com a edio pelo Conselho
Superior da Polcia Federal da Resoluo n. 1/2010, que, invadindo o
espao normativo reservado lei complementar do Ministrio Pblico
(CRFB/1988, art.129, VII), dita, em termos bastante restritivos, o que
se deve entender por controle externo da atividade policial. Deoutro
lado, os prprios rgos de polcia firmaram o entendimento de que
a autoridade policial s est obrigada a cumprir requisies de diligncias do MP no mbito de inquritos policiais, apresentando esse
pretexto para o descumprimento de requisies exaradas em procedimentos investigatrios do Parquet.
A resistncia da polcia atingiu seu ponto mais alto com as Propostas de Emenda Constitucional n. 381/2009 e n. 37/201137, patrocinadas
por parlamentares que representam interesses da polcia no Congresso.
Aprimeira objetiva pr fim ao controle externo da atividade policial
pelo MP, transferindo essa funo para um rgo poltico colegiado,
com atuao nacional e centralizada, composto na maior parte por
delegados de polcia indicados pelos dirigentes mximos das respectivas corporaes. Asegunda almejava tornar a investigao criminal
atribuio privativa da polcia.
3.4 Areao da doutrina alem ao fenmeno da policializao
A relao entre Ministrio Pblico e polcia no foi negligenciada

pela doutrina processual penal alem, que abordou o tema de forma
sria e profunda, encarando-o sob um prisma amplo, que no reduz
tudo a meras desavenas corporativas.
Na literatura jurdica mais recente, merece destaque o texto de Kai
Ambos, j citado acima, intitulado Staatsanwaltschaftliche Kontrolle der Polizei versus Verpolizeilichung des Ermittlungsverfahrens
(Controle da polcia pelo Ministrio Pblico versus policializao da
37
Em 25 de junho de 2013, o plenrio da Cmara dos Deputados, sob influxo da onda

de protestos que agitou o pas no perodo, rejeitou a PEC37 por 430 votos a 9.
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
173
investigao).38 Aps percuciente e esmerada anlise, o autor conclui

que o perigo da policializao do processo deve ser debelado por meio
do fortalecimento do controle externo da polcia pelo MP. Aabordagem
comporta dois ngulos distintos. Oprimeiro compreende a regularidade
da investigao e consequente funcionalidade do processo penal como
instrumento garantidor da justa aplicao da lei penal:
A la luz de la creciente importancia del procedimiento de investigacin
como ncleo fctico y punto culminante del proceso, habr que constatar
an ms all que las diligencias previas de investigacin modifican la
esencia del proceso penal en su conjunto. Estas objeciones, realizadas
desde consideraciones del Estado de derecho, slo pueden ser equilibradas mediante del establecimiento de un contrapoder jurdico. Enun
procedimiento acusatorio de instruccin al estilo alemn slo entra en
consideracin como tal la fiscala.39
O outro ngulo de viso tem como escopo a proteo dos direitos

e garantias individuais em face da atuao preventiva da polcia:
[...] en el mbito de la lucha preventiva contra la delincuencia prcticamente se desarrolla un aparato policial autnomo que lleva a cabo
intervenciones o medidas independientes, las cuales potencialmente
podran afectar a cualquier ciudadano, de tal manera que es indispensable un control jurdico-estatal ms eficiente. Uncontrol de este
tipo en un proceso acusatorio de instruccin al estilo alemn solamente
puede ser ejercido a travs del ministerio fiscal. Esto hace necesario su
reforzamiento frente a la polica; un reforzamiento no slo normativo,
sino fundamentalmente fctico.40
Propostas dessa natureza tambm ecoam em iniciativas para aperfeioamento do sistema normativo. Emagosto de 2008, a Associao
dos Juzes Alemes (Deutscher Richterbund) publicou parecer que
elaborou a pedido do Ministrio da Justia da Alemanha, tratando da
relao entre polcia, MP e juiz na investigao penal.41 A comisso
H traduo em espanhol de Teresa Manso Porto, sob o ttulo Control de la polica
por el fiscal versus dominio policial de la instruccin, publicada na Revista Jurdica
da ESMP, So Paulo, v.1, n.2, p.98, jul./dez. 2001.
39
AMBOS, op. cit., p. 136.
40
Idem, p. 142-143.
41
Dito parecer foi emitido por comisso da Associao de Juzes Alemes composta de magistrados de todas as instncias, incluindo o Superior Tribunal Federal
alemo (Bundesgerichtshof), Membros do Ministrio Pblico, advogados e professores. Odocumento, intitulado Das Verhltnis von Gericht, Staatsanwaltschaft
und Polizei im Ermittlungsverfahren, strafprozessuale Regeln und faktische (Fehl-?)
Entwicklungen, est disponvel em: <http://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/
38
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
174
encarregada do estudo concluiu, por unanimidade, que houve, na prtica, um desvirtuamento da relao entre Ministrio Pblico e polcia
prescrita em lei, levando ao deslocamento do centro de gravidade da
investigao para o rgo policial. Isso, segundo entendimento igualmente unnime da comisso, pode conduzir ao amplo esvaziamento
dos padres fundamentais de controle jurdico-estatal e de persecuo
penal; ocorre que, continua o parecer, em um Estado de Direito a
segurana interna no pode ser alcanada sem um sistema de justia
penal efetivo. Acomisso propugnou, ento, de forma unssona, que
o aludido desvirtuamento fosse corrigido mediante o fortalecimento
da posio do Ministrio Pblico na fase investigatria.42
Em remate, no poderamos encerrar esta breve anlise sem aludir
concepo peculiar e em parte divergente de SCHNEMANN, para
quem o controle da atividade policial pelo Ministrio Pblico, embora
permanea fazendo sentido em um Estado Democrtico de Direito, nem
de longe basta para resguardar os direitos do investigado.43 Isso s
seria possvel com a instituio de um sistema de vedaes coleta e ao
emprego de provas [ilcitas] como foi levado a efeito, pelo menos em
seus contornos, graas jurisprudncia do Tribunal Constitucional,
bem como mediante o fortalecimento substancial da posio da defesa
[na investigao], o que continua sendo um desiderato do futuro.44
Todavia, as solues por ele oferecidas apenas tangenciam levemente a problemtica do controle externo da atividade policial, cujas
preocupaes, bem mais amplas, devem ser focadas em dupla perspectiva: 1) universalidade e eficcia das investigaes e 2) respeito
aos direitos fundamentais no s dos investigados, mas de todas as
pessoas virtualmente afetadas pela atividade policial. Alis, o prprio
autor no ignora a insuficincia de suas propostas, tanto que admite
expressamente a importncia do controle da polcia pelo Ministrio
Pblico em um Estado Democrtico de Direito.
DE/Fachinformationen/Das_Verhaeltnis_von_Gericht_Staatsanwaltschaft_und_
Polizei_im_Ermittlungsverfahren.pdf?__blob=publicationFile>. Acesso em: 8 maio 2015.
42
Idem, p. 273 e 274. Acomisso demonstrou, ainda, que as solues propostas atendem Recomendao REC(2000) 19, de 6 de outubro de 2000, do Comit de
Ministros do Conselho da Europa. (p. 279 e seguintes.) (Cf. tpico 5 infra.)
43
ROXIN; SCHNEMANN, op. cit., p. 55.
44
Ibidem.
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
175
4. OCONTROLE DA ATIVIDADE POLICIAL NA FRANA, NA

ITLIA, NA ESPANHA E EM PORTUGAL
Segundo o art.41 do Cdigo de Processo Penal francs, o Ministrio Pblico procede s investigaes diretamente ou por meio
da polcia judiciria. Nesse caso, estabelece o dispositivo, cabe ao
Parquet dirigir as atividades de investigao dos oficiais e agentes de
polcia judiciria.45 Ainda de acordo com o mesmo preceito, o controle
da atividade policial pelo Ministrio Pblico abrange a fiscalizao
das medidas de garde vue. Para tanto, o procurador da Repblica
dever visitar os locais destinados a esse tipo de deteno sempre que
considerar necessrio e pelo menos uma vez ao ano.46
Convm esclarecer que, na Frana, a polcia judiciria exercida por vrios rgos policiais, destacando-se a Polcia Nacional e a
Gendarmaria Nacional, encarregadas, grosso modo, das investigaes
nos centros urbanos e nas zonas rurais, respectivamente.47 Cada um
desses rgos, portanto, pode constituir diretorias e departamentos de
polcia judiciria, no mbito de suas atribuies e observados os seus
vnculos hierrquicos. Assim, por exemplo, a Polcia Nacional, que
integra a estrutura organizacional do Ministrio do Interior, rene,
alm de Delegacias de Segurana Pblica nas grandes cidades e aglomeraes, dezenove Servios Regionais de Policia Judiciria (SRPJ),
destinados apurao de infraes penais mais graves e complexas.48
Todavia, o efetivo exerccio da funo de oficial de polcia judiciria depende da prvia outorga de habilitao pelo Ministrio Pblico
(art.16). Alm disso, o cdigo submete os oficiais de polcia judiciria
O art.12 traz o mesmo comando: La police judiciaire est exerce, sous la direction
du procureur de la Rpublique, par les officiers, fonctionnaires et agents dsigns
au prsent titre.
46
Article 41. Leprocureur de la Rpublique procde ou fait procder tous les actes
ncessaires la recherche et la poursuite des infractions la loi pnale. Acette
fin, il dirige lactivit des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort
de son tribunal. Leprocureur de la Rpublique contrle les mesures de garde vue.
Ilvisite les locaux de garde vue chaque fois quil lestime ncessaire et au moins
une fois par an; [...].
47
MOUHANNA, Cristian. Asrelaes entre o Ministrio Pblico e a polcia na Frana:
uma parceria ameaada? Revista do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,p. 17, jul./dez. 2011.
48
Ibidem.
45
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
176
habilitados avaliao do Parquet, determinando que ela seja levada

em conta nas decises de promoo dos policiais (art.19-1).
O pesquisador francs CHRISTIAN MOUHANNA, do Centro
de Sociologia das Organizaes (CSO/CNRS), chega a afirmar, em
seu artigo sobre as relaes entre o Ministrio Pblico e a polcia na
Frana, que os oficiais de polcia judiciria encontram-se em situao
de ambiguidade estatutria, com a qual inclusive gostam de jogar,
diz o autor, acrescentando em seguida:
Incorporados polcia ou Gendarmaria, eles esto sujeitos autoridade
de seus superiores administrativos, que podem exercer influncia sobre
suas carreiras. Veremos que esse poder limitado, na realidade. Mas,
alm disso, na qualidade de OPJ, eles so dependentes da autoridade
judiciria, ou seja, do Ministrio Pblico. Contudo, embora essa segunda
autoridade no administre diretamente a carreira deles, ela no deixa de
ser essencial aos seus olhos. Defato, um OPJ que recebe notas e apreciaes ruins do Ministrio Pblico possivelmente ver seu futuro no
Judicirio comprometido e ser reorientado para tarefas de ordem pblica
ou administrativa. Nopior dos casos, pode perder sua habilitao de OPJ
emitida pelo Ministrio Pblico. Sem chegar a tanto, nota-se que, em
termos profissionais e, portanto, de motivao, a atividade judiciria ,
de longe, a mais valorizada nos servios policiais, sobretudo para os OPJ.
Com isso, eles esto mais inclinados a atender aos pedidos do Ministrio
Pblico do que aos de seus prprios chefes.49
Na Itlia, o Codice di Procedura Penale de 1988 tambm outorgou

expressamente ao Ministrio Pblico poderes para realizar investigaes criminais e dirigir as investigaes da polcia judiciria (arts.326
e 327) diferentemente do Cdigo Rocco, de 1930. Abandonando de
vez o modelo da polcia do soberano, herdado do regime fascista e
caracterizado pela forte subordinao da polcia ao Executivo e ampla
autonomia em relao ao rgo judicial de persecuo, o novo cdigo
ps a polcia judiciria sob o controle do Ministrio Pblico, que, com
a abolio da figura do juiz de instruo, passou a ser o protagonista
da fase preliminar do processo.50
Do mesmo modo que na Frana, no existe na Itlia uma corporao autnoma de polcia judiciria: As funes de polcia judiciria
MOUHANNA, op. cit., p. 20.
VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico italiano: de magistrado independente a advogado da polcia? Revista do CNMP, Braslia, v.1, n.2,
p.35-36, jul./dez. 2011.
49
50
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
177
[...] so exercidas pelos mesmos organismos que tm competncia

de polcia administrativa ou de segurana. Desse sistema resulta uma
dupla dependncia da polcia judiciria: de tipo funcional, em relao
autoridade judiciria [leia-se autoridade do Ministrio Pblico,
o qual integra a magistratura italiana], e de tipo orgnico (no que se
refere ao recrutamento, disciplina, administrao e ao aparelhamento), em relao ao Poder Executivo.51
O modelo do Cdigo de 1988 prev o exerccio da polcia judiciria
segundo trs regimes distintos, cada qual apresentando um grau diverso
de dependncia do rgo policial para com o Ministrio Pblico:52 Em
escala crescente, o primeiro nvel representado por todos os oficiais e
agentes aos quais a lei impe o dever de investigar infraes penais; o
segundo, pelos Servios de Polcia Judiciria (servizi) institudos, nos
termos da lei, pelos diferentes organismos policiais; e o terceiro, pelas
Sees de Polcia Judiciria do Ministrio Pblico (sezioni), compostas
por pessoal dos Servios de Polcia Judiciria (art.56).
No primeiro nvel, a vinculao ao Parquet corolrio do poder de
direo das investigaes penais conferido quele, sem que seja afetada a relao orgnica entre os oficiais/agentes e suas administraes
de origem.53 Nos demais nveis, entretanto, o Ministrio Pblico goza
de prerrogativas adicionais, que repercutem diretamente sobre essa
relao. Para ilustrar, pode-se citar o art.15 das Norme di attuazione,
di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, de
acordo com o qual 1) a promoo dos dirigentes dos servizi no podem
ser efetivadas sem os pareceres favorveis do Procurador-Geral junto
Corte de Apelao e do procurador da Repblica junto ao tribunal; e
2) a promoo de qualquer policial das sezioni est condicionada aos
pareceres favorveis do Procurador-Geral junto Corte de Apelao
e do procurador-chefe da unidade do Ministrio Pblico na qual se
encontra organizada a Seo de Polcia Judiciria.
A dependncia funcional da polcia judiciria para com o Ministrio Pblico tambm se manifesta na Espanha, e mais uma vez com
ressonncia no plano orgnico. Nos termos do art.126 da Constituio espanhola: La polica judicial depende de los Jueces, de los
Idem, p. 63.
Idem, p. 67.
53
Ibidem.
51
52
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
178
Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguacin

del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, en los
trminos que la Ley establezca.
O art.283 da Ley de Enjuiciamiento Criminal atribui a atividade
de polcia judiciria a diversas corporaes policiais, obrigando-as a
seguir as instrues dos juzes de instruo e membros do Ministrio
Pblico a respeito da investigao de delitos e persecuo de criminosos. Emcaso de descumprimento injustificado das instrues, a autoridade requisitante dever comunicar o fato ao superior hierrquico
do policial, para fins de responsabilizao disciplinar (arts.289 e 290).
Ademais, a lei determina que os juzes de instruo e os membros
do Ministrio Pblico faam avaliaes dos policiais que sob suas
instrues exercem atividade de polcia judiciria, as quais devero
ser encaminhadas semestralmente aos superiores destes (art.298).
Por sua vez, o art.773.2 permite que o Ministrio Pblico, ao
tomar conhecimento de um fato criminoso, investigue-o diretamente
ou ordene polcia a realizao das diligncias investigatrias.
Nos ltimos anos, o governo espanhol tem buscado promover
uma reforma ampla da legislao processual penal, no intuito de fortalecer a posio do MP nas investigaes e assegurar os direitos do
investigado e da vtima. Oanteprojeto para uma nova Ley de Enjuiciamiento Criminal encaminhado ao parlamento pelo Ministro da
Justia em 2011 ilustra bem esse esforo. Ele pretendia extirpar do
processo penal espanhol a figura do juiz de instruo, estabelecendo
o monoplio do Ministrio Pblico sobre a direo das investigaes.
Dizia a exposio de motivos do anteprojeto:
Respetando esta distribucin de materias, el texto articulado regula las
actuaciones investigadoras de la Polica Judicial. Sedistinguen aqu
las primeras diligencias, para la respuesta inmediata a la comisin del
delito, de las actuaciones ulteriores. Respecto a las segundas, y desde
una perspectiva realista, se asume la idea de que la investigacin policial ha de tener un espacio especfico, un marco propio de desarrollo
inicial, que debe deslindarse de todas aquellas actividades que requieren de una orden del fiscal o de una autorizacin judicial. Setrata, en
cualquier caso, de una tarea que se realiza bajo dependencia funcional
del Ministerio Fiscal, por lo que ha de sujetarse a las directrices y a las
instrucciones generales o particulares que ste dicte. Esta dependencia funcional respecto del fiscal se establece, adems, en rgimen de
monopolio. Enun modelo de procedimiento de investigacin en el que
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
179
el juez tiene funciones de garanta misin que, por la incidencia de

ciertas medidas en la esfera de derechos del investigado, ha de quedar
totalmente desvinculada de la direccin de la investigacin, la polica
no ha de poder acudir directamente al juez para interesar determinadas
actuaciones. Esms, la polica no ha de tener ninguna relacin inmediata con el Juez de Garantas, debiendo ser el Ministerio Fiscal su nico
interlocutor. Deeste modo, con la gestin centralizada que asegura
laFiscala, pueden unificarse los criterios de actuacin policial para la
investigacin del delito. Ytambin pueden superarse ciertos abusos de
la prctica diaria que debilitan la realidad del control judicial, como la
reproduccin ante un juez distinto de las peticiones policiales que han
sido previamente rechazadas por otros rganos instructores.
Por otra parte, se contemplan en el texto articulado los supuestos y las
circunstancias en las que la Polica Judicial debe poner las actuaciones
de investigacin a disposicin del Ministerio Fiscal para que inicie el
procedimiento formal. Enel nuevo modelo, como se sealar despus
con ms detenimiento, la investigacin policial cesa con la identificacin del sujeto al que se considera responsable, circunstancia que ha
de llevar a la incoacin de un procedimiento directamente a cargo del
Ministerio Fiscal, bajo el control de un Juez de Garantas y con sometimiento a un plazo mximo de duracin. Encualquier caso, el Ministerio
Fiscal tendr capacidad de decidir en todo momento la finalizacin de
la investigacin policial preliminar procediendo a asumir la inmediata
direccin de las actuaciones.54
Em Portugal, a atividade policial de investigao denominada

polcia criminal, sendo exercida por rgos com competncia policial
criminal genrica (Polcia Judiciria, Guarda Nacional Republicana e
Polcia de Segurana Nacional) e especfica, exigindo-se nesse ltimo
caso previso legal expressa (art.3 da Lei de Organizao da Investigao Criminal). Emqualquer caso, quem preside a investigao o
Ministrio Pblico. Com efeito, o MP dirige o inqurito, assistido pelos
rgos de polcia judiciria,55 e fiscaliza a atividade processual [i. .,
a investigao criminal desenvolvida no mbito do inqurito] destes.56
No processo penal portugus, o juiz de instruo criminal intervm no inqurito apenas em hipteses especficas que se prendem
Ministerio de Justicia. Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal: Exposicion de Motivos, p. 22. Disponvel em: <http://www.elderecho.com/actualidad/
Anteproyecto-Ley-Enjuiciamiento-Criminal_EDEFIL20110728_0006.pdf>. Acesso
em: 8 maio 2015.
55
Art.263, n. 1,do Cdigo de Processo Penal.
56
Art.3, n. 1,n, da Lei n. 47/1986 (Estatuto do Ministrio Pblico).
54
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
180
com a tutela dos direitos, liberdades e garantias do cidado (arts.268

e 269), funcionando basicamente como um juiz de garantias. Nesse
caso, a legitimidade para pleitear a interveno do juiz de instruo
do Ministrio Pblico; a autoridade policial s poder faz-lo na
hiptese de periculum in mora (art.268, n. 2).
No curso do inqurito, os rgos de polcia criminal atuam sob
a direta orientao do Ministrio Pblico e na sua dependncia funcional,57 sem prejuzo da organizao hierrquica daqueles.58 Se
entender conveniente, o Parquet poder realizar diretamente os atos
de investigao (art.267 do CPP). Alguns atos, alis, ele sequer pode
delegar polcia criminal, como, por exemplo, a tomada de depoimentos sob juramento (art.270 do CPP).
Por outro lado, assegura-se polcia criminal a autonomia tcnica e ttica necessria ao eficaz exerccio das investigaes e dos
atos que lhes forem delegados. Nos dizeres do art.2, n. 6,da Lei de
Organizao da Investigao Criminal, a autonomia tcnica assenta
na utilizao de um conjunto de conhecimentos e mtodos de agir
adequados e a autonomia ttica consiste na escolha do tempo, lugar
e modo adequados prtica dos atos correspondentes ao exerccio
das atribuies legais dos rgos de polcia criminal.
Em remate, consoante o art.16 da Lei de Organizao da Investigao Criminal, o Procurador-Geral da Repblica fiscaliza em nvel
superior a atividade processual dos rgos de polcia criminal no
inqurito, podendo para tanto solicitar aos rgos de polcia criminal
de competncia genrica informaes sobre essa atividade, ordenar
inspees aos respectivos servios e emitir diretrizes ou instrues
genricas para cumprimento da lei por parte de tais rgos, no exerccio dos atos investigatrios do inqurito policial.
5. PROCESSO DE ATENUAO DA CLSSICA DICOTOMIA
DOS MODELOS DE CONTROLE DA ATIVIDADE POLICIAL
O controle da atividade policial na Europa permanece dividido

entre os dois modelos apresentados no incio deste trabalho: o modelo
europeu-continental, caracterizado pela dependncia funcional da pol Art.263, n. 2,do Cdigo de Processo Penal.
Art.2, n. 4,in fine, da Lei de Organizao da Investigao Criminal.
57
58
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
181
cia ao MP, e o modelo ingls, situado em polo diametralmente oposto.

Entretanto, torna-se cada vez mais ntido um fenmeno que promete,
seno pr fim a essa dicotomia, ao menos atenu-la sensivelmente.
Com efeito, desenvolve-se em toda a Europa, incluindo a Inglaterra,
um processo de fortalecimento da posio do Ministrio Pblico no
processo penal, cujo resultado no poderia ser outro seno o reconhecimento geral de que incumbe primordialmente ao Ministrio Pblico
o exame da legalidade das investigaes e dos procedimentos policiais.
Essa consagrao veio com a Recomendao Rec(2000)19, de 6
de outubro de 2000, do Comit de Ministros do Conselho da Europa59.
Ela orienta aos governos dos Estados-Membros que observem em
suas legislaes e procedimentos uma srie de princpios atinentes
ao papel do Ministrio Pblico no sistema de justia penal, entre
os quais o que impe ao Parquet, em carter universal, o exame da
legalidade das investigaes policiais e o controle do respeito aos
direitos humanos pela polcia.
Para corroborar o que dizemos neste tpico, nada melhor do que
a prpria exposio de motivos da Recomendao Rec(2000)19:
um fato que os sistemas de justia penal europeus ainda esto divididos
entre duas culturas sendo a diviso evidente, tanto na estrutura do processo penal (com o sistema acusatrio ou inquisitrio) como no incio do procedimento criminal (sob sistemas de legalidade ou de oportunidade).
Contudo, a distino tradicional tende a desaparecer, com os diferentes
Estados-Membros a aproximarem mais os seus ordenamentos jurdicos
daquilo que so agora os princpios europeus comuns, em particular os que
esto consagrados na Conveno para a Proteo dos Direitos do Homem.
[] A questo das relaes institucionais entre o Ministrio Pblico e a
polcia outro obstculo na procura da harmonizao a nvel europeu.
Existe uma diferena entre os Estados em que os servios policiais so
independentes do Ministrio Pblico e gozam de considervel discrio,
no apenas na conduo das investigaes, mas tambm frequentemente
ao decidir se devem proceder criminalmente, e aqueles em que a polcia
controlada, ou mesmo dirigida pelo Ministrio Pblico. Contudo, este
O Comit de Ministros o rgo competente para agir em nome do Conselho da

Europa, nos termos do art.13 do Estatuto do Conselho da Europa (Tratado de Londres). OConselho da Europa, com sede na cidade de Estrasburgo (Frana), conta
com 47 membros, abrangendo praticamente todo o continente europeu. Fundado
em 5 de maio de 1949, tem como objetivo promover por toda a Europa os princpios inscritos na Conveno Europeia dos Direitos Humanos e em outros textos de
referncia para a proteo dos direitos individuais.
59
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
182
outro campo em que as exigncias de direitos humanos e o respeito

pelas liberdades individuais tm levado a mudanas recentemente com
base na premissa de que o controle interno dos servios policiais inadequado, dada a extenso dos poderes da polcia e das consequncias
particularmente negativas de qualquer ilegalidade, com tendncia
para uma convergncia. por esta razo que o Comit estabeleceu um
princpio geral comum a ambos os sistemas, antes de prosseguir com
recomendaes especficas para cada um.
Em geral, o MP deve examinar a legalidade das investigaes policiais,
o mais tardar at o momento de decidir se deve iniciar ou prosseguir
um procedimento criminal. Aeste respeito, ele deve tambm controlar
a forma como a polcia respeita os direitos humanos.60
Na Inglaterra, tenha-se presente, a polcia j no age mais inteira

revelia do rgo de acusao. Aseo 3.2 do Code for Crown Prosecutors (edio de fevereiro/2010)61, embora ressalte que o MP no
pode dirigir a polcia, permite que os promotores de justia a orientem
e aconselhem sobre linhas de investigao e exigncias probatrias,
de modo que possam dispor de todas as informaes necessrias para
a melhor deciso sobre o exerccio da opinio delicti. Aseu turno, a
seo 37A do Police and Criminal Evidence Act, acrescentada pelo
Criminal Justice Act de 2003, dispe que o chefe do Ministrio Pblico pode expedir orientaes quanto ao tratamento a ser dado pelos
oficiais de custdia s pessoas detidas.62 Pode parecer pouco, mas no
se levarmos em conta, por um lado, que a polcia inglesa desfruta de
uma longa tradio de independncia e, por outro, que o Ministrio
Pblico somente foi criado na Inglaterra em 1986.
A evoluo rumo a um reforo, na Europa, do controle externo da
atividade policial pelo Ministrio Pblico tambm foi salientada no
parecer da Associao dos Juzes da Alemanha que tratou das relaes
entre juiz, MP e polcia na fase investigatria:
Observa-se ainda que essa relao [entre MP, juiz e polcia] encontra-se
em movimento na Europa. Pode-se verificar, a respeito, uma clara tendncia de fortalecimento do Ministrio Pblico. [....] Todas as reformas
Comit de Ministros do Conselho da Europa. Recomendao Rec(2000)19 e exposio de motivos. Disponvel em: <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec
%282000%2919&Language=lanPortuguese&Ver=original&Site=COE&BackColor
Internet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864>.
Acesso em: 8 maio 2015.
61
Cf. nota 5 supra.
62
JACKSON, op. cit., p. 151.
60
sumrio do artigo
sumrio geral
183
Luciano Rolim
processuais dos ltimos anos conduziram introduo do segundo modelo de Ministrio Pblico acima citado [que estruturado nos seguintes
pilares: inexistncia do juizado de instruo, direo das investigaes
pelo MP e sujeio da polcia s requisies deste]. Isso vale para vrios
Cantes Suos e para a reforma processual penal na ustria. Mesmo na
Confederao Sua os esforos reformistas apontam para o segundo modelo de Ministrio Pblico, apesar dos considerveis rearranjos exigidos.63
A propsito, convm acrescentar que as mencionadas reformas

processuais na Sua e na ustria sofreram forte influncia do modelo
investigatrio alemo. Defato, elas o encamparam em suas linhas
mestras, introduzindo ainda significativos avanos em matria de
controle da atividade policial pelo MP64.
6. CONCLUSO
Este artigo objetivou assinalar a posio do regime brasileiro de

controle da atividade policial no quadro do direito comparado, buscando com isso oferecer uma pr-compreenso indispensvel para a
aplicao crtica do mtodo comparado e para o aproveitamento da
experincia estrangeira nesse mbito jurdico.
Vimos que o nosso regime fruto de uma longa tradio com razes no sistema europeu-continental, sendo marcado pela sujeio da
polcia ao controle do Ministrio Pblico. Tal gnese no deveria ser
desconhecida dos nossos operadores jurdicos, tampouco desdenhada
em qualquer discusso sria sobre o controle da atividade policial no
Brasil. preciso ter em mente tambm que a consagrao normativa
desse modelo em nosso pas foi resultado de uma conquista lenta,
concluda somente com a Constituio de 1988. Por isso mesmo, a
consolidao prtica de tal modelo ainda se debate contra a resistncia
oferecida pelos rgos policiais, as investidas dos parlamentares que
fazem representao corporativa da polcia no Congresso e a indiferena do Poder Judicirio, que parece encarar esse jogo de foras
como uma mera disputa corporativista.
Esse amesquinhamento do problema no condiz com sua inco
mensurvel relevncia. Nomundo contemporneo, a polcia o
instrumento de materializao da violncia estatal, legtima ou no;
Groe Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes, op. cit., p. 78.
Idem, p. 64-78.
63
64
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
184
sua fora coerciva invade todo o raio de abrangncia dos direitos da

personalidade e, por vezes, no respeita direito nenhum. Senos voltarmos para a nossa matriz de comparao, veremos que o problema
no s reclama como comporta tratamento mais responsvel. Defato,
o Comit de Ministros do Conselho da Europa, como visto no tpico
anterior, dedicou especial ateno na Recomendao Rec(2000)19
s relaes entre o Ministrio Pblico e a polcia, particularmente no
tocante ao controle da atividade policial.
Por fim, lembramos a advertncia de SCHAEFER, para quem os
atritos entre o Ministrio Pblico e a polcia escondem muito mais
do que um embate corporativista por atribuies:
Os problemas na relao entre Ministrio Pblico e polcia no so

meras disputas de competncias e atribuies. Eles expressam, na verdade, o modo como vemos e avaliamos, no todo, nosso sistema de
persecuo penal.
[...] os deslocamentos no nosso sistema processual penal e portanto
na relao Ministrio Pblico-polcia demonstram que, na sempre necessria ponderao entre efetividade e garantia do Estado de Direito,
cada vez mais se confere primazia mera eficincia, enquanto o Estado
de Direito e a funo controladora que o garante, confiada Justia [em
sentido amplo, incluindo o MP65], sofrem fortes perdas isso para no
dizer que so deixados para trs.66
1. AMBOS, Kai. Control de la polica por el fiscal versus dominio

policial de la instruccin. Revista Jurdica da ESMP, So Paulo,
v.1,n.2,jul./dez. 2001.
2. BEULKE, Werner. Strafprozessrecht. 10. ed. Heidelberg: C. F.Mller, 2008.
3. CONSELHO DA EUROPA. Comit de Ministros. Recomendao
Rec(2000)19: exposio de motivos. Disponvel em: <https://wcd.coe.
int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec%282000%2919&Language=lanPortuguese
&Ver=original&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&Back
Cf. nota 11 supra.
SCHAEFER, Hans Christoph. Zur Entwicklung des Verhltnisses Staatsanwaltschaft Polizei. In: EBERT, Udo; RIE, Peter; ROXIN, Claus (Orgs.). Festschrift
fr Ernst-Walter Hanack zum 70. Geburtstag am 30. August 1999, Berlin: de Gruyter,
1999, p. 202.
65
66
sumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
185
ColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864>. Acesso em:

8 maio 2015.
4. ESPANHA. Ministerio de Justicia. Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal: Exposicion de Motivos. Disponvel em: <http://
www.elderecho.com/actualidad/Anteproyecto-Ley-EnjuiciamientoCriminal_EDEFIL20110728_0006.pdf>. Acesso em: 8 maio 2015.
5. GROE STRAFRECHTSKOMMISSION DES DEUTSCHEN RICHTERBUNDES. Gutachten zum Thema: Das Verhltnis von Gericht, Staatsanwaltschaft und Polizei im Ermittlungsverfahren, strafprozessuale Regeln
und faktische (Fehl-?)Entwicklungen. Disponvel em: <http://www.bmjv.
de/SharedDocs/Downloads/DE/Fachinformationen/Das_Verhaeltnis_von_
Gericht_Staatsanwaltschaft_und_Polizei_im_Ermittlungsverfahren.pdf?__
blob=publicationFile>. Acesso em: 8 maio 2015.
6. JACKSON, John. Asimplicaes ticas do papel expandido do
promotor de Justia no Reino Unido. Revista do CNMP, Braslia,
v.1,n. 2,jul./dez. 2011.
7. MEYER-GONER, Lutz; CIERNIAK, Jrgen. Strafprozessordnung. 5.ed. Mnchen: C. H.Beck, 2009.
8. MOUHANNA, Cristian. Asrelaes entre o Ministrio Pblico
e a polcia na Frana: uma parceria ameaada? Revista do CNMP,
Braslia, v. 1,n. 2,jul./dez. 2011.
9. ROXIN, Claus. Einfhrung. In: Strafprozessordnung. 44. ed. Mnchen: dtv, 2008.
9.
; SCHNEMANN, Bernd. Strafverfahrensrecht. 26.
ed. Mnchen: C. H.Beck, 2009.
10. SCHAEFER, Hans Christoph. Zur Entwicklung des Verhltnisses
Staatsanwaltschaft Polizei. In: EBERT, Udo; RIE, Peter; ROXIN,
Claus (Orgs.). Festschrift fr Ernst-Walter Hanack zum 70. Geburtstag
am 30. August 1999. Berlin: de Gruyter,1999.
11. SCHMIDT, Ebehard. Die rechtstheoretischen und die Rechtspolitischen Grundlagen des Strafverfahrensrechts. 2.ed. Gttingen:
Vandenhoeck & Ruprecht, 1964.
12. TIEDEMAN, Klaus. Odireito processual penal. In: ROXIN,
Claus; ARZT, Gunther; TIEDEMAN, Klaus. Introduo ao direito
penal e ao direito processual penal. Traduo de Gerclia Batista de
Oliveira Mendes. Belo Horizonte: Del Rey, 2007.
13. VERHAGE, Antoinette; PONSAERS, Paul. Dosecretrio de posumrio do artigo
sumrio geral
Luciano Rolim
186
lcia unidade de justia criminal: as relaes entre o Ministrio Pblico e a polcia nos Pases Baixos e na Inglaterra. Revista do CNMP,
14. VOGLER, Richard. LaPerspectiva angloamericana sobre la polica y el Estado de Derecho. Implicaciones para Latinoamrica. In:
AMBOS, Kai; GMEZ COLOMER, Juan-Luis; VOGLER, Richard
(Orgs.). LaPolica en los Estados de Derecho Latinoamericanos: Un
proyecto internacional de investigacin. Colombia: Grupo Editorial
Ibaez, 2003.
15. VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico
italiano: de magistrado independente a advogado da polcia? Revista
do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,jul./dez. 2011.
sumrio do artigo
sumrio geral
A POLCIA JUDICIRIA E
A SUA RELAO COM
O MINISTRIO PBLICO
Andr Estima de Souza Leite1
1. Introduo
2. Opapel do Ministrio Pblico na persecuo
3. Investigao criminal
4. Polcia judiciria
5. Ocontrole do Ministrio Pblico brasileiro sobre o inqurito policial
6. Concluso
1. INTRODUO
Num Estado Democrtico de Direito, o poder de aplicar sanes

que afetem a liberdade individual e incidam diretamente sobre o corpo
dos cidados, aprisionando-os ou aplicando outras graves restries
s suas liberdades pblicas, exercido em regime de monoplio pelo
sistema de justia criminal. Trata-se de uma das manifestaes mais
elementares e caractersticas do Estado.
O Ministrio Pblico brasileiro, de maneira semelhante aos dos
pases de tradio poltica democrtica com os mais modernos sistemas de justia criminal2, tem atuao obrigatria em todos os casos
criminais formalmente instaurados e em todas as etapas possveis da
persecuo penal: na instaurao, no controle ou na realizao direta
da investigao dos crimes de ao pblica; na proposta de transao penal; nos acordos de colaborao premiada; no oferecimento de
Procurador da Repblica. Titular do 5 Ofcio (residual criminal e especializado em
cooperao jurdica internacional) da Procuradoria da Repblica no Amap, onde
exerce ainda as funes de Coordenador Criminal e de Coordenador do Controle
Externo da Atividade Policial e Sistema Prisional. Foi policial rodovirio federal e
Advogado da Unio.
2
Tambm no Direito Internacional, como no Tratado de Roma, que institui o Tribunal
Penal Internacional.
1
sumrio geral
188
denncia; no polo ativo das relaes processuais penais de qualquer

natureza (cautelar, incidental, condenatria, executria); e mesmo
na ao penal privada, como fiscal da ordem jurdica (custos legis).
Essa onipresena nos procedimentos e processos criminais confere ao Ministrio Pblico o posto de instituio central da persecuo
penal. Destacam-se ainda no sistema justia criminal, conquanto no
participem de todos os feitos e etapas: o Poder Judicirio e os rgos
de segurana pblica do Poder Executivo (policiais, tcnico-periciais,
penitencirios, de identificao civil, etc.). Outras instituies pblicas
e privadas desempenham papis de grande relevncia para o sistema,
mesmo que de modo eventual e acessrio, como os diversos rgos
fiscalizadores cuja atividade administrativa resulta frequentemente no
desvelamento de crimes (fiscalizao tributria, ambiental, de contas
pblicas, etc.), as corregedorias dos rgos pblicos, o jornalismo
investigativo, as organizaes de defesa dos direitos humanos, as
entidades que recebem sentenciados para prestao de servio como
cumprimento de penas alternativas, entre outras.
Aps o oferecimento da denncia, todo o trmite processual d-se
sob a autoridade do juiz criminal. Noentanto, antes da formalizao
da acusao, ele somente intervm excepcionalmente, caso seja necessrio apreciar requerimentos de medidas cautelares ou investigativas
que demandem autorizao e controle judiciais, para uma redobrada
proteo dos direitos fundamentais do indivduo.
Ordinariamente, a persecuo criminal deflagrada com a notcia recebida pelo Ministrio Pblico ou pelos rgos policiais que
exercem a funo de polcia judiciria. Caso as peas de informao
apresentadas ao Ministrio Pblico sejam j suficientes para demonstrar a autoria, a materialidade e as circunstncias do delito, a acusao
poder ser imediatamente oferecida, dispensando-se a instaurao de
uma investigao criminal formal. Todavia, o mais comum que a
notitia criminis consista num relato de um fato delitivo, frequentemente
acompanhado de algumas evidncias materiais, a demandar, porm, a
busca por mais elementos de convico que possam subsidiar uma formao mais segura da opinio delicti. Nessa hiptese, o fato criminoso
noticiado ser submetido a uma investigao administrativa inquisitiva.
Embora o Ministrio Pblico tenha a faculdade de realizar investigaes criminais, por autoridade prpria, dispensando o inqurito
sumrio do artigo
sumrio geral
189
policial e empreendendo ele mesmo as diligncias necessrias, o mais

habitual que as notcias de crimes sejam apuradas pelos rgos do
Poder Executivo que exercem a funo de polcia judiciria. Desse
modo, o Ministrio Pblico mantm com esses rgos sua mais estreita relao interinstitucional.
Busca-se no presente trabalho discorrer, em linhas gerais, sobre
como se d essa relao, descrevendo nosso modelo, comparando-o
com o de alguns pases europeus, bem como formulando crticas das
nossas deficincias normativas, das prticas e dos costumes incompatveis com a atual ordem legal e constitucional.
Advertimos, desde logo, que eventualmente faremos uso, ao longo
do texto, da expresso polcia judiciria a qual, na verdade, denomina uma funo estatal como metonmia para nos referirmos
aos rgos que a exercem.
2. O PAPEL DO MINISTRIO PBLICO NA PERSECUO
As democracias modernas, orientadas pelo sistema acusatrio de

processo penal, experimentam modelos diversos de organizao de
seus rgos de persecuo penal e variadas formas de coordenao
entre eles. Nos ordenamentos jurdicos da tradio romano-germnica
(civil law), h uma maior uniformidade entre os modelos de organizao, mas ainda se encontram experincias relativamente distintas,
mormente quanto aos papis da polcia de investigao criminal e do
Ministrio Pblico. NoDireito Comparado possvel observar diferentes ndices de prerrogativas e poderes atribudos aos procuradores.
Enquanto em alguns lugares eles no dispem de atribuio cvel,
apenas criminal, e dependem de ordem judicial para praticamente
todos os atos constritivos de direitos fundamentais, noutros exercem
sua funo com maior autonomia, podendo mesmo, por autoridade
prpria, acessar dados fiscais e bancrios e emitir ordens de busca
domiciliar e de priso cautelar por pequenos perodos.
Mundo afora, de modo geral, as polcias funcionam em ciclo completo, isto , a mesma instituio realiza o policiamento ostensivo e
exerce a polcia judiciria. Normalmente, gozam de maior liberdade
para a atividade de patrulhamento, seguindo diretrizes e prioridades
politicamente estipuladas. Jo desempenho da funo de investigasumrio do artigo
sumrio geral
190
o criminal costuma dar-se sob uma forte vinculao funcional ao

Ministrio Pblico, com alguma variao no grau de iniciativa de que
dispem para certos casos.
A polcia, em alguns pases, integra o prprio Ministrio Pblico
ou a ele se encontra funcionalmente subordinada, incluindo o poder
hierrquico, o disciplinar e o de influir na progresso dos policiais na
carreira. Emoutros lugares, os policiais atuam numa margem mais
ampla de liberdade de organizao interna e de iniciativa investigativa,
com uma submisso menos frequente s requisies, orientaes e
fiscalizaes dos procuradores, comumente restritas aos casos mais
graves e complexos.
No Brasil, o modelo constitucional no difere significativamente
dos paradigmas europeus que inspiraram o sistema acusatrio moderno. Grande atraso, porm, ainda se verifica nas normas infraconstitucionais, destacadamente no Cdigo de Processo Penal (CPP) de
1941, redigido sob uma Constituio autoritria de inspirao fascista.
Ja Constituio Cidad de 1988 conferiu a titularidade privativa da
ao penal pblica ao Ministrio Pblico, refundada como instituio
permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, e a qual foi
ainda incumbida da defesa da ordem jurdica, do regime democrtico
e dos interesses sociais e individuais indisponveis (arts.127 e 129).
No obstante essa titularidade exclusiva para a ao penal pblica, a preveno e a represso dos delitos dizem respeito tambm
segurana pblica, a qual a Constituio estabelece como dever do
Estado, direito e responsabilidade de todos (art.144). Ouseja, o fenmeno criminoso no um assunto privativo do Ministrio Pblico.
Atribui-se ao Poder Executivo a definio e a efetivao das polticas
pblicas nessa rea. Para isso, dispe de legitimidade democrtica
pelo voto, do monoplio da violncia e de um complexo rol de rgos
instrumentais. ,incomparavelmente, a maior estrutura do Estado.
De sua parte, o Ministrio Pblico foi concebido como uma instituio independente do Executivo, conquanto suas funes criminais
sejam diretamente afetadas pelo desempenho das polticas pblicas
de segurana desenvolvidas por este. Isso decorre, em maior grau,
da crucial necessidade de o Ministrio Pblico em razo de sua
estrutura relativamente diminuta valer-se do resultado do trabalho de inmeros rgos da administrao pblica para a produo e
sumrio do artigo
sumrio geral
191
colheita da informatio delicti, sem a qual no seria capaz de exercer

adequadamente a ao penal.
Porm, para que no fosse possvel, por essa via, o Poder Executivo subjugar a atuao do Ministrio Pblico, tornando-o um dependente passivo do fornecimento controlado dos subsdios informativos,
a Constituio e as leis concederam-lhe o poder geral de requisio
de diligncias aos rgos pblicos e, ainda, o poder especial de
requisitar a instaurao de inqurito policial. Alis, esse poder requisitrio j se encontrava no CPP desde sua redao original.
Esse sistema de freios e contrapesos possibilita o equilbrio do
exerccio dos poderes de ambas as dimenses estatais, cujas instituies devem concorrer, no mbito de sua misso constitucional e de
sua legitimidade, para alcanar os objetivos fundamentais da Repblica brasileira. Para isso, preciso que haja uma relao sistmica,
racional e coordenada entre as instituies.
Ao longo da histria, a funo acusatria j esteve a cargo da
prpria vtima ou de um cidado designado ad hoc ou voluntrio.
Oacusador pblico oficial tomou o lugar dos acusadores particulares
na promoo da acusao, servindo para superar a fragilidade tcnica
destes, sua carncia de meios, sua sujeio a ameaas e retaliaes, etc.,
o que, consequentemente, serve para reduzir a impunidade de pessoas
violentas, perigosas ou poderosas. Dessa funo j esteve encarregado
o mesmo magistrado a quem incumbia o julgamento do crime (sistema
inquisitrio). Emoutros modelos, a acusao criminal estava a cargo
ora de um agente pblico com funes tipicamente administrativas e
executivas, ora de um magistrado-acusador, atuando com independncia em relao ao magistrado-julgador (sistema acusatrio).
O Ministrio Pblico surge e evolui, portanto, para prevenir o
envolvimento do juiz com a investigao dos delitos e com a tarefa
de acusao, afastando-o dessas funes, de modo a preservar sua
imparcialidade e iseno de esprito para o julgamento. Nas palavras
de Luigi Ferrajoli3:
De todos os elementos constitutivos do modelo terico acusatrio, o
mais importante, por ser estrutural e logicamente pressuposto de todos
os outros, indubitavelmente a separao entre juiz e acusao. Essa
FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. 4.ed. So Paulo:

Revista dos Tribunais, 2014, p.522.
sumrio do artigo
sumrio geral
192
separao, exigida por nosso axioma A8 nullum iudicium sine accusatione, forma a primeira das garantias orgnicas estipuladas em nosso
modelo terico SG.
Nos ordenamentos jurdicos democrticos notadamente naqueles

de tradio romano-germnica, nota-se a tendncia de adoo do
modelo acusatrio de processo penal e de afirmao da funo de
titular da ao penal pblica em uma instituio com atuao inde
pendente em relao aos poderes estatais clssicos. Disso decorre
uma maior proteo para os direitos fundamentais e para as garantias
individuais prprias do devido processo legal.
Passadas quase trs dcadas da promulgao da Constituio de
1988, o modelo acusatrio nela previsto ainda no foi implementado de fato, em razo, destacadamente e de modo geral, do atraso
na reviso legislativa, do conservadorismo do Judicirio (preso a
ultrapassadas frmulas pr-constitucionais e renitente em aceitar a
conteno de seu poder), da relativa timidez do Ministrio Pblico
(em assumir integralmente seu papel e em patrocinar abertamente
a completa transio), da resistncia dos delegados de polcia (para
os quais o modelo constitucional significou uma reduo de atribuies e mais formas de controle) e do alheamento do Executivo e do
Legislativo em relao questo, esquivando-se dos atritos e das
presses corporativas. Pode-se mencionar ainda a ateno superficial
da academia sobre o assunto.
Frequentemente, aqui e ali, insiste-se em ler a Constituio luz do
CPP de 1941, resultando na esdrxula manuteno parcial do modelo
revogado. So rechaadas, sem resistncia, as normas ainda presentes
no texto do CPP que colidem com a reserva de juridio, como a
primeira parte do art.241 (busca domiciliar sem mandado judicial)
e o art.26 (instaurao policial da ao penal nas contravenes).
Porm, ainda h certa relutncia em abandonar alguns dos artigos que
no se coadunam com o modelo acusatrio. Por outro lado, algumas
normas do CPP perpetuam um papel inconstitucional do juiz no inqurito policial, como, por exemplo, a requisio judicial de instaurao
(art.5, II) e diligncias (art.13, II), a deciso sobre o arquivamento
(arts.18 e 28), a remessa dos autos pela polcia ao juiz sem denncia
(arts.10, 1, 19, 23), a dilao de prazo por parte do juiz (art.10,
3), etc. Aos poucos, todavia, mas ainda com forte oposio corporativa, esses anacronismos vm sendo superados. Por exemplo, a
sumrio do artigo
sumrio geral
193
Resoluo n. 63/2009 do Conselho da Justia Federal adotou o trmite

direto dos inquritos policiais entre a polcia e o Ministrio Pblico,
chegando ao juiz apenas quando obrigatria sua interveno.
Nada obstante, ainda preciso discutir mais abertamente a inconstitucionalidade desses dispositivos, para avanarmos na instalao
integral e definitiva do modelo acusatrio, conforme estabelecido
na Constituio, com a completa separao das funes de juzes e
procuradores. Nesse sentido, a comunidade internacional vem reafirmando em normas e declaraes internacionais, como nas Diretrizes
sobre o papel dos membros do Ministrio Pblico, estipuladas no
Oitavo Congresso das Naes Unidas sobre a Preveno ao Crime e
Tratamento de Infratores, Havana, 1990, o seguinte:4
Papel nos procedimentos criminais
10. Ogabinete de promotores deve ser absolutamente separado das funes judiciais.
11. Ospromotores devem desempenhar um papel ativo em procedimentos
criminais, incluindo a instituio de processos e, quando autorizado por
lei ou consistente com a prtica local, na investigao de crime, superviso sobre a legalidade dessas investigaes, superviso da execuo
de decises da corte e o exerccio de outras funes como representantes
do interesse pblico.
12. Ospromotores devem, de acordo com a lei, realizar seus deveres de
maneira justa, consistente e diligente, e respeitar e proteger a dignidade
humana, garantir os direitos humanos, assim contribuindo para assegurar
o devido processo legal e o funcionamento estvel do sistema de justia
criminal. [...]
3. INVESTIGAO CRIMINAL
Investigar significa seguir os vestgios5, pesquisar, descobrir,

buscar informaes sobre determinado fato. Assim, investigao
criminal representa o trabalho de reunir informaes sobre a ocor-
BRASIL. Ministrio da Justia. Secretaria Nacional de Justia. Normas e princpios

das Naes Unidas sobre preveno ao crime e justia criminal. Braslia: Secretaria
Nacional de Justia, 2009, p.338.
5
CALABRICH, Bruno. Pequenos mitos sobre a investigao criminal no Brasil.
In: ______; FISCHER, Douglas; PELELLA, Eduardo (Org.). Garantismo penal
integral. So Paulo: Atlas, 2015, p.126.
4
sumrio do artigo
sumrio geral
194
rncia de um fato humano classificado pela lei como infrao penal

(inquisitio nihil est quam informatio delicti).6
Essencialmente, no h distino entre o fato humano lcito e
o ilcito ou entre o crime e a infrao administrativa. Adistino
extrnseca, jurdica. Assim, a investigao de um crime pela polcia,
fundamentalmente, no tem natureza distinta da apurao conduzida
pelos demais rgos pblicos sobre o mesmo fato para aplicar sanes
administrativas. H, na prtica, diferenas nas tcnicas empregadas,
nas ferramentas de trabalho, na autorizao para o uso da fora, na
disponibilidade de medidas constritivas do gozo dos direitos fundamentais do investigado (como a priso cautelar). Mas os resultados
tm a mesma natureza: informao sobre a ocorrncia de um fato e
suas circunstncias.
Mesmo um cidado pode reunir evidncias de um crime, dentre os
elementos acessveis a ele7, e representar ao Ministrio Pblico, o qual
obrigado a apreciar fundamentadamente as peas de informao.
Esse direito tem base constitucional e legal: no art.5, XXXIV, a,
da Constituio (direito de petio) e no art.27 do CPP (Qualquer
pessoa do povo poder provocar a iniciativa do Ministrio Pblico,
nos casos em que caiba a ao pblica, fornecendo-lhe, por escrito,
informaes sobre o fato). Ademais, o caput do art.144 da Constituio dispe que a segurana pblica responsabilidade de todos.
Entretanto, diante do especial dever do Estado previsto nesse
mesmo dispositivo, alguns rgos esto incumbidos especialmente
de apurar os crimes, para permitir a efetivao da lei penal, por meio
de uma investigao criminal profissional e dedicada.
Buscamos, em nossa definio, evitar o uso de categorias jurdicas e termos prprios

da Cincia do Direito, para que ela se ajuste a quaisquer espcies de investigao
criminal, seja pblica ou privada, como a realizada pela polcia, pela vtima, por um
historiador ou por um reprter jornalstico. Ainvestigao criminal uma atividade
de levantamento de fatos, no uma atividade jurdica nem monoplio dos profissionais do Direito. Para uma definio tcnico-jurdica de investigao criminal,
a partir de uma perspectiva instrumental e processual penal, citamos CALABRICH
(idem, ibidem): atividade preliminar de produo e colheita de elementos de convico (evidncias) acerca da materialidade e da autoria de um fato criminoso.
7
Nessa hiptese, a Lei de Acesso Informao (Lei n. 12.527/2011) consiste numa
importante ferramenta para a investigao privada, destacadamente, no enfrentamento corrupo.
6
sumrio do artigo
sumrio geral
195
4. POLCIA JUDICIRIA
A polcia judiciria, conquanto seja tratada coerentemente nos

textos legais, recebe usualmente acepes incongruentes pelos operadores do Direito. Oadjetivo judiciria gera equvocos, pois parece
referir-se ao Poder Judicirio. Essa nomenclatura tem sua origem remota em modelos superados de processo penal nos quais essa funo
e a de acusao criminal estavam intimamente ligadas ao Judicirio.
Representa, pois, uma reminiscncia. Conforme veremos, essa funo
tem maior pertinncia com a de acusao, e seria mais coerente cham-la de polcia ministerial8. Segundo o autor portugus Antnio
Francisco de Sousa9, tal funo tambm se denomina polcia criminal e ainda designada de investigao10 ou repressiva.
De todo modo, em alguns pases, o prprio Ministrio Pblico
integra o Judicirio ou a ele est administrativamente vinculado, embora seus membros sejam magistrados com atuao independente em
relao aos juzes. NaItlia, na Frana, na ustria e na Alemanha, por
exemplo, h uma s carreira de magistratura, na qual se pode exercer
ora a funo de procurador da Repblica11 ora a de juiz. Por isso, no
No Mxico, por exemplo. Emalguns pases, a polcia integra o Ministrio Pblico
ou a ele est funcionalmente subordinada.
9
SOUSA, Antnio Francisco de. Apolcia no Estado de Direito. So Paulo: Saraiva,
2009, p.5.
10
Como encontramos no Chile e no Peru.
11
Procurador um termo de origem latina, formado pelo prefixo pro (que est a
favor; com a ideia tambm de anterioridade, extenso, substituio) e pelo
substantivo curator (aquele que cuida). Entende-se, pois, como o principal cuidador
de algo. Assim, procurador da Repblica significaria o principal guardio dos
valores republicanos. NaFrana, procureur de la Rpublique chefe da unidade do
Ministrio Pblico; e os demais membros, seus substituts. NaItlia, denomina-se
procuratore della Repubblica. EmPortugal, o procurador da Repblica o membro
que atua no segundo grau, sendo os de primeiro grau os procuradores-adjuntos.
Adenominao promotor de justia tem origem portuguesa, nas Ordenaes
Manuelinas de 1514. Anteriormente, as Ordenaes Afonsinas de 1447 referiam-se
a procurador. (SANTIN, Valter Foleto. OMinistrio Pblico na investigao
criminal. Bauru: Edipro, 2007, p.27.) Na Alemanha e na ustria, a denominao Staatsanwalt para o membro do Ministrio Pblico traduz-se literalmente por
advogado do Estado. Nos pases de lngua inglesa, de modo geral, denomina-se
prosecutor (perseguidor). Nos pases de lngua espanhola, a denominao mais
comum a de Fiscal (SANTIN, Valter Foleto. Idem, passim). Empregaremos aqui
procurador genericamente como sinnimo de membro do Ministrio Pblico.
8
sumrio do artigo
sumrio geral
196
direito estrangeiro comum que a expresso autoridades judicirias

refira-se a juzes e procuradores.
No Cdigo de Processo Penal Napolenico de 1808 (Code dInstruction Criminelle), a polcia judiciria (police judiciaire) era atribuda a diversas autoridades:12
Art.8 A polcia judiciria investiga crimes, delitos e contravenes, reunindo provas e entregando os autores aos tribunais competentes para puni-los.
Art.9 A polcia judiciria ser exercida sob a autoridade das cortes imperiais, e de acordo com as distines que sero estabelecidas: pelos
guardas campestres e pelos guardas-florestais, pelos comissrios de polcia, pelos prefeitos e vice-prefeitos, pelos procuradores imperiais e
seus substitutos, pelos juzes de paz, pelos oficiais de gendarmaria, pelos
comissrios-gerais de polcia e pelos juzes de instruo.
Art.10 Os prefeitos dos departamentos, e o prefeito de polcia em Paris,
podem fazer pessoalmente, ou exigir que os oficiais de polcia judiciria,
cada um no que lhe concerne, pratiquem todos os atos necessrios a fim
de apurar os crimes, delitos e contravenes, e para trazer os responsveis aos tribunais competentes para puni-los, nos termos do art.8 acima.
No se concebia a polcia judiciria como um rgo determinado, mas como uma funo. Percebe-se ainda que no era vista
como uma atividade exclusiva de rgos de segurana pblica. Oque
caracterizava essa funo era sua finalidade: reunir evidncias para
viabilizar a punio de autores de crimes.
Esse Cdigo influenciou fortemente o processo penal na Europa
e no mundo. Asinstituies por ele consagradas, porm, evoluram
significativamente a partir de reformas legislativas no sculo XX em
vrios pases, com destaque para Alemanha, Itlia e Portugal. Segundo
Mauro Fonseca Andrade13:
Pouco a pouco, a Europa foi se rendendo ao modelo de processo presente
no Code de 1808, mas, ao invs de os pases observarem integralmente
seus postulados, era inevitvel que uma ou outra mudana fosse realizada
para melhor adapt-lo realidade e costumas de cada pas. [...]
Como se pode notar, a preferncia pelo juiz-instrutor se consolidou no
Direito Continental, mas a semente do Code de 1808 j estava lanada.
Assim, em diversos pases gradativamente foi surgindo e crescendo a
insatisfao tambm em relao quela figura, pois no se concebia como
um magistrado, que era encarregado de investigar, poderia manter sua
Traduo livre.
ANDRADE, Mauro Fonseca. Ministrio Pblico e sua investigao criminal. 2.ed.
Curitiba: Juru, 2008, p.46-48.
12
13
sumrio do artigo
sumrio geral
197
imparcialidade sempre que tivesse que decidir alguma questo importante

no curso de sua prpria investigao [...]. Por isso, j no sculo XX foi
tomando corpo um movimento doutrinrio de resistncia e contrariedade
ao juiz de instruo, que chegou ao pice em 1975, quando a Alemanha
tratou de pr fim ao juizado de instruo, transferindo toda sua legitimidade investigatria ao Ministrio Pblico.
No Brasil, ele influenciou o Regulamento n. 120, de 31 de janeiro

de 1842, do Cdigo do Processo Criminal de 1832. Nele h um rol de
autoridades que exerciam a funo de polcia judiciria, entre delegados de polcia, juzes, inspetores de quarteiro e fiscais das cmaras
municipais.14 O CPP de 1941 tambm trata a polcia judiciria como
funo. Otexto original ressalvava seu exerccio por autoridades
no policiais (v. art.4, pargrafo nico). Oart.144 da Constituio,
no entanto, literalmente restringiu esse mister, numa redao que gera
dvidas e divergncias quando interpretados isoladamente os seus
incisos. Uma leitura detida das normas que regem a matria permite,
porm, afastar quaisquer dvidas ou aparentes contradies. Vejamos.
Note-se, primeiramente, que a Constituio refere-se duas vezes a
funes de polcia judiciria (no 1, IV, e no 4) e, tambm duas
vezes, explicitamente as diferencia da atividade de apurar infraes
penais (no 1, I, e no 4):
Art.144. [...]
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se a:
(Redao dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
I apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades
autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso
uniforme, segundo se dispuser em lei; [...]
14
Art.1 A Policia Administrativa e Judiciaria incumbida, na conformidade das Leis

e Regulamentos: 1 Ao Ministro e Secretario de Estado dos Negocios da Justia,
no exercicio da suprema inspeco, que lhe pertence como primeiro chefe e centro
de toda a administrao policial do Imperio. 2Aos Presidentes das Provincias, no
exercicio da suprema inspeco, que nellas tem pela Lei do seu Regimento, como
seus primeiros administradores e encarregados de manter a segurana e tranquillidade publica, e de fazer executar as leis. 3Aos Chefes de Policia no municipio da
Crte e nas Provincias. 4Aos Delegados de Policia e Subdelegados dos districtos
de sua jurisdico. 5Aos Juizes Municipaes dos Termos respectivos. 6Aos Juizes
de Paz nos seus districtos. 7Aos Inspectores de Quarteiro nos seus quarteires.
8As Camaras Municipaes nos seus municipios e aos seus Fiscaes.
sumrio do artigo
sumrio geral
198
IV exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da

Unio. [...]
4 s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira,
incumbem, ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia
judiciria e a apurao de infraes penais, exceto as militares. [...]
7 A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de
suas atividades. [Grifamos.]
Da, obtemos as seguintes constataes: 1)a Constituio distingue apurao de infraes penais de funes de polcia judiciria;
2)no mbito da Unio, h exclusividade desta funo pela Polcia
Federal; 3)no mbito estadual, ela cabe Polcia Civil, sem exclusividade, havendo espao para a Polcia Militar, nos crimes militares,
e para a Polcia Federal, nas hipteses do art.144, 1, I, in fine, e II;
4)embora seja uma das destinaes constitucionais da Polcia Federal e da Polcia Civil, no h exclusividade em relao apurao de
infraes penais;15 5)a disciplina da organizao e do funcionamento
dos rgos policiais ser fixada em lei (7).
Assim, o texto da Carta no definiu funo de polcia judiciria,
conferindo lei essa tarefa (art.144, 7). E na lei que encontramos
sua definio. Antes, porm, interessa conhecer um pouco sobre as
caractersticas dessa funo no Direito Comparado, para que se possa
melhor compreender nosso modelo.
Considerando a prtica brasileira, a pesquisa sobre a polcia judiciria nos pases democrticos e desenvolvidos revela um maior
protagonismo do Ministrio Pblico na direo da investigao criminal e uma ntida vinculao da polcia s diretrizes ministeriais.
NaFrana16 e na Itlia17, por exemplo, a progresso na carreira de
polcia judiciria depende da avaliao do trabalho dos policiais pelos
Nesse sentido: Embora a Constituio Federal assegure caber s polcias judicirias
a investigao das infraes penais (art.144), bem de ver que tal tarefa no foi
cometida exclusivamente s autoridades policiais, cuidando o prprio constituinte
de atribuir funes investigatrias a outras autoridades. [...] No percamos tempo.
AConstituio da Repblica, a todas as luzes, no contempla nenhuma privatividade
da investigao em mos da Polcia [...]. Apalavra exclusivamente [...] nada mais faz
que esclarecer que, no mbito das polcias da Unio [...], caberia apenas primeira
(a Polcia Federal) a funo de Polcia Judiciria. Nada mais. (OLIVEIRA, Eugnio
Pacelli. Curso de processo penal. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2013, p.83-85.
16
MOUHANNA, Christian. Asrelaes entre o Ministrio Pblico e a polcia na Frana:
uma parceria ameaada? Revista do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,jul./dez. 2011.
15
sumrio do artigo
sumrio geral
199
procuradores. Huma vinculao funcional muito ntima entre as

instituies, quase que de subordinao direta, embora haja relativa
autonomia da polcia no cotidiano.17
De modo geral, constata Luciano Rolim18:
Tradicionalmente, a relao entre Ministrio Pblico e Polcia na Europa

apresenta duas variantes bsicas, que espelham as peculiaridades dos dois
grandes sistemas jurdicos existentes naquele continente, caraterizando-se, de forma geral, pelo controle da atividade policial pelo Ministrio
Pblico nos pases que se filiam famlia romano-germnica e pela ampla
liberdade de atuao da Polcia nos pases da Common Law.
O denominador mnimo comum entre os pases que seguem a primeira
via a dependncia funcional da Polcia ao Ministrio Pblico, entendida,
num sentido mais fraco, como a submisso daquela s requisies de diligncias investigatrias feita pelo Parquet. Ecomo se ver oportunamente,
nos pases europeus que mais influncia exerceram sobre nossa tradio
jurdica (Alemanha, Frana, Itlia, Espanha e Portugal), o controle da
Polcia pelo MP vai muito alm do mero poder requisitrio, a ponto de
se atribuir a ele a direo das investigaes e poderes que implicam
ingerncia na relao orgnica do policial com a respectiva corporao.
Por fora do atual Cdigo de Processo Penal francs (Code de

procdure pnale), a polcia judiciria submete-se direo do Ministrio Pblico. o que diz seu art.41, em traduo livre19:
Artigo 41. Oprocurador da Repblica procede ou faz proceder a todos os

atos necessrios investigao e ao processamento de infraes lei penal.
Para este fim, ele dirige as atividades de oficiais e agentes da polcia
judiciria na jurisdio de seu tribunal.
Segundo Christian Mouhanna em pesquisa cientfica na qual

entrevistou policiais e procuradores franceses, na prtica20:
[...] longe de ser um conjunto homogneo, as organizaes envolvidas so
marcadas por clivagens, divergncias de apreciaes, lgicas bastante con-
VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico italiano: de magistrado independente a advogado da polcia? Revista do CNMP, Braslia, v. 1,n.2,jul./
dez. 2011. Passim.
18
ROLIM, Luciano. Oregime brasileiro de controle da atividade policial no quadro
do direito comparado. In: SALGADO, Daniel de Resende; DALLAGNOL, Deltan
Martinazzo; CHEKER, Monique (Coords.). Controle externo da atividade policial
pelo Ministrio Pblico. Salvador: JusPodivm, 2013, p.140-141.
19
Article 41. Leprocureur de la Rpublique procde ou fait procder tous les actes
ncessaires la recherche et la poursuite des infractions la loi pnale. Acette
fin, il dirige lactivit des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort
de son tribunal.
20
MOUHANNA, op. cit., p. 26.
17
sumrio do artigo
sumrio geral
200
traditrias. Paralelamente, constata-se que, em ambos os lados, os elementos

atuantes na prtica encontram-se em uma situao de interdependncia. Sob
muitos aspectos, a proximidade que se instaura entre os OPJ [oficiais de polcia judiciria] e os membros de base do Ministrio Pblico revela-se bem
mais forte do que os laos corporativistas ou as tenses interinstitucionais.
3.1 Uma forte interdependncia
A observao das prticas e as entrevistas realizadas em todas essas organizaes mostram bem a interdependncia de fato que existe entre os
OPJ ou APJ [agentes] e o Ministrio Pblico. Ainda que, juridicamente, este ltimo tenha a perfeita capacidade de levar a cabo, ele mesmo, as
investigaes, ele no tem nem o tempo, nem as competncias para tanto,
nem, muitas vezes, a vontade de faz-lo. Seu trabalho permanece, antes
de tudo, uma atividade sedentria. Assim, os policiais so seus correspondentes em campo. So eles que veem, ouvem e, se necessrio, agem.
Na Itlia, a relao entre o Ministrio Pblico e a polcia experimentou graus maiores e menores de coordenao. Aps a queda do
fascismo, o constituinte e o legislador cuidaram de reduzir a grande
autonomia de que a polcia dispunha, como instrumento de represso
a servio do totalitarismo. Extinto o juizado de instruo, inicia-se um
modelo de considervel preponderncia do Ministrio Pblico sobre
a polcia judiciria. Segundo Massimo Vogliotti21:
Na Itlia, essa supremacia do Ministrio Pblico manifestou-se de forma
particular com o novo Cdigo de Processo Penal de 1988, que, inspirando-se no sistema acusatrio, confiou-lhe o monoplio do inqurito (herdando
os poderes de investigao do juiz de instruo, mas perdendo seus poderes
sobre a liberdade pessoal), reforou seu poder de direo da Polcia Judiciria, ofereceu-lhe uma gama de procedimentos alternativos s audincias,
dentre os quais o de escolher o percurso judicirio maisapropriado [...].
Assim, o Ministrio Pblico italiano passou efetivamente a dirigir

a atividade de polcia judiciria. Mauro Fonseca Andrade observa22:
Em suma, o novo Codice se props a adotar um processo penal com as

caractersticas do sistema acusatrio, o que levou o legislador italiano a
extinguir o juizado de instruo. Emseu lugar foi criada a investigao presidida pelo Ministrio Pblico (denominada indagini preliminari), concretizando, desta forma, o intento de Carnelutti, quando, no comeo da dcada
de sessenta, presidiu uma comisso de juristas que redigiu um frustrado
anteprojeto de reforma processual. Assim, o Ministrio Pblico passou a
conduzir a investigao criminal (art.326), realizando-a motu prprio ou
por intermdio da polcia judiciria, pois dela dispe diretamente (art.327).
Op. cit., p. 55.

Op. cit., p. 75.
21
22
sumrio do artigo
sumrio geral
201
Essa relao d-se em trs graus de dependncia. Onvel mais

distante permite certa autonomia dos servios policiais, de modo geral,
em casos de menor repercusso e de criminalidade de rua, comunicando-se ao Ministrio Pblico a instaurao de investigaes e as
provas colhidas. Onvel intermedirio consiste nos servizi de polcia
judiciria, os quais se submetem a um controle mais aproximado.
Nograu mximo de vinculao, as sezioni de polcia judiciria funcionam nas procuradorias, instruindo as investigaes instauradas
pelos procuradores sob instrues diretas destes.23
Na Alemanha, o Ministrio Pblico pode exercer a investigao
diretamente ou requisit-la Polcia Criminal (Kriminalpolizei), rgo
do Poder Executivo, com amplas faculdades de iniciativa investigatria, mas submetidas a uma superviso e a um controle estreitos do
Ministrio Pblico:24
[...] a Polcia est obrigada a investigar os fatos punveis se existirem suficientes indcios fticos (163 I StPO). Dessa maneira, a Polcia pode iniciar
o procedimento de investigao da mesma forma que o Ministrio Pblico.
Trata-se de competncia compartilhada. No obstante, uma vez iniciado o
procedimento, deve a Polcia entreg-lo ao procurador que, tal e como se estudar mais adiante, o encarregado da direo da fase de investigao. [...]
A Lei de Reforma do Processo Penal alemo, de 09 de dezembro de 1974,
substituiu o sistema de investigao judicial a cargo do juiz instrutor
pelo Ministrio Pblico.
Assim, ao Ministrio Pblico est entregue, na Alemanha, a direo
da fase de investigao ou procedimento preliminar no processo penal
(160 e ss. StPO).
Luciano Rolim observa que o modelo alemo assemelha-se sistemtica brasileira de controle25. NoBrasil, todavia, h uma grande
relutncia em efetiv-la. NaAlemanha, o reconhecimento do papel do
Ministrio Pblico na persecuo penal tal que se chega a conceber
a polcia judiciria como uma extenso da atividade prpria daquele26:
Diz-se, na doutrina alem, que os rgos policiais e seus integrantes,
ao praticarem atos investigatrios nos termos do 163 do Cdigo de
VOGLIOTTI, op. cit., p. 69-70.

PERRON, Walter; LPEZ-BARAJAS, Inmaculada. OMinistrio Pblico como
diretor da investigao no processo penal alemo. In: AMBOS, Kai; BHM, Mara
Laura (Coord.). Desenvolvimentos atuais das cincias criminais na Alemanha. 1.ed.
Braslia: Gazeta Jurdica, 2013, p.70-71.
25
ROLIM, op. cit., passim.
26
Idem, p. 145.
23
24
sumrio do artigo
sumrio geral
202
Processo Penal alemo, agem como longa manus do Ministrio Pblico,

o Senhor da investigao (Herrin des Ermittlungsverfahrens).
Torben Asmus refere-se aos rgos de polcia judiciria alemes

e s outras entidades pblicas como sendo todos auxiliares na tarefa
do Ministrio Pblico:27
a) rgos auxiliares da instruo investigativa penal

Somente nos casos especialmente importantes a instruo ser conduzida
por um membro do Ministrio Pblico. Emregra geral [sic] o Procurador
se vale de rgos auxiliares judiciais, mormente da Polcia. Todos os
funcionrios do corpo policial esto obrigados a seguir as instrues e
as ordens do membro do Ministrio Pblico encarregado da investigao
(161 Par. 1do StPO). Amesma obrigao imposta aos demais rgos
auxiliares citados no 152 Par. 1da GVG.
No caso de perigo iminente de demora na execuo de uma autorizao
para agir, a ser emanada pelo Procurador do Ministrio Pblico, a Polcia
pode, em vista do 163 par. 1do StPO, colher informaes de qualquer rgo da administrao e fazer averiguaes de qualquer natureza,
sempre que no se trate de uma investigao que tenha um regramento
concreto em especial.
Na prtica, os rgos mais importantes que auxiliam o Ministrio Pblico
em sua atividade investigativa so a Polcia, os Inspetores do Ministrio
Pblico, os Inspetores Aduaneiros, os agentes administrativos que controlam o trabalho negro e os funcionrios da rea social dos juizados.
Em Portugal, relata Andrea Szilard28, cabe aos procuradores, conforme os arts.61 a 63 do Estatuto do Ministrio Pblico:
orientar e fiscalizar o exerccio das funes do Ministrio Pblico; emitir ordens e instrues; definir formas de articulao com os rgos de
polcia criminal, tendo em vista que parte substancial da atividade do
Ministrio Pblico recai no exerccio da ao penal.
Ressalta Luciano Rolim que diversos rgos portugueses exercem a polcia judiciria, que l denominada atualmente de polcia
criminal:29
Em qualquer caso, quem preside a investigao o Ministrio Pblico.

Com efeito, o MP dirige o inqurito, assistido pelos rgos de polcia
ASMUS, Torben. Ajustia penal e a investigao penal na Alemanha. In: AMBOS,

Kai; BHM, Mara Laura (Coord.). Desenvolvimentos atuais das cincias criminais
na Alemanha. 1.ed. Braslia: Gazeta Jurdica, 2013, p.92.
28
SZILARD, Andrea Henriques. Ministrio Pblico portugus. In: CALABRICH,
Bruno (Org.). Modelos de Ministrios Pblicos e Defensorias del Pueblo. Braslia:
ESMPU, 2015. v.2, p. 121-122.
29
ROLIM, op. cit., p. 158.
27
sumrio do artigo
sumrio geral
203
judiciria, e fiscaliza a atividade processual [i. e., a investigao criminal desenvolvida no mbito do inqurito] destes.
Na Espanha, o Ministrio Pblico (Ministerio Fiscal) atua em

todas as fases do processo penal pblico. Recebe as notcias de crime e pode praticar diretamente diligncias investigativas, oferecer
denncia ou promover o arquivamento. semelhana do que ocorre
em nosso ordenamento, o art.3 do Estatuto do Ministrio Pblico
espanhol estabelece, entre suas funes, a de ordenar a la Polica
Judicial aquellas diligencias que estime oportunas.30
A polcia holandesa executa as diligncias investigativas, registra
as ocorrncias e comunica sua atuao ao Ministrio Pblico (Openbaar Ministerie), que integra a estrutura administrativa do Judicirio.
Entretanto, sob a autoridade do procurador (officier van justitie)
que so conduzidas as investigaes criminais. Ele tambm controla
a legalidade da atuao policial. Oprocurador pode autorizar e determinar diretamente polcia que realize certas medidas constritivas
de direitos fundamentais, como prises de suspeitos e apreenso de
produtos de crime. Mas outras medidas, como buscas domiciliares
e interceptaes telefnicas, dependem de autorizao de um juiz.31
Na Sucia, a polcia somente conduz livremente o inqurito em
caso de crime de menor gravidade. Mesmo nessa hiptese, precisa
submeter seu trabalho ao controle do Ministrio Pblico (klagarmyndigheten), que fiscaliza continuamente a investigao policial e
determina as medidas de investigao e as providncias necessrias
para a formao da opinio delicti, podendo decidir pela avocao do
caso ou pela continuidade da investigao policial.32
Assim, o procurador sueco (klagare) o responsvel pelo resultado das investigaes policiais e as dirige diretamente, assistido pela autoridade policial, nos casos de crimes de mdia ou maior
gravidade e em todos os casos em que houver suspeito sob custdia,
ESPANHA. Ministerio Fiscal. Actuacin en el Orden Penal. Website do Ministerio Fiscal. Disponvel em: <https://www.fiscal.es/fiscal/publico/ciudadano/el_
ministerio_fiscal/funciones_ministerio_fiscal/actuacion_orden_penal/>. Acesso
em: 21 ago. 2016.
31
HOLANDA. Openbaar Ministerie. The Public Prosecution Service at a Glance.
Disponvel em: <https://www.om.nl/algemeen/english/>. Acesso em: 21 ago. 2016.
32
UNIO EUROPEIA. European Justice. Profisses Jurdicas Sucia. Website European Justice. Disponvel em: <https://e-justice.europa.eu/content_legal_professions29-se-pt.do?member=1>. Acesso em: 22 ago. 2016.
30
sumrio do artigo
sumrio geral
204
violncia familiar, suspeito com idade entre 15 e 17 anos, exceto por

delitos menores, e quando a vtima for menor de 18 anos. Quando a
polcia realiza uma priso em flagrante, esta deve ser imediatamente
comunicada ao Ministrio Pblico, e o procurador quem decide pela
manuteno ou no da custdia, podendo decret-la por at trs dias,
aps o que somente o Tribunal pode prorrogar a priso.33
Essa breve pesquisa centrou-se em pases da Europa continental,
considerando que sua legislao processual tem uma raiz comum e que
eles compartilham um sistema jurdico de mesma matriz (civil law).
Voltando ao estudo do que ocorre no Brasil, como j dito, o
Constituinte deixou para a lei a regulamentao da atividade policial
(art.144, 7). Nessa linha, j com redao posterior Constituio
de 1988, o CPP cuida da polcia judiciria no Ttulo II do seu LivroI,
no qual se encontra a disciplina do inqurito policial, revelando,
desde logo, essa relao essencial:
TTULO II DO INQURITO POLICIAL
Art.4 A polcia judiciria ser exercida pelas autoridades policiais no
territrio de suas respectivas circunscries e ter por fim a apurao
das infraes penais e da sua autoria. (Redao dada pela Lei n. 9.043,
de 9.5.1995)34
Pargrafo nico. Acompetncia definida neste artigo no excluir a de
autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma funo. [Grifamos.]
Assim, o CPP definiu quem exerce a polcia judiciria (as autoridades policiais) e com que finalidade (a apurao das infraes
penais e da sua autoria). Ressalvou, no pargrafo nico, que no se
tratava de funo exclusiva das autoridades policiais.
Vale registrar que, na poca da redao do CPP, a chefia das delegacias de polcia era exercida pro tempore (no havia carreira),
cabendo comumente a policiais militares. Nos rinces, normalmente
eram oficiais subalternos ou mesmo praas mais graduados35. Decorre
SUCIA. klagarmyndigheten. Brottsutredningen. Website do klagarmyndigheten. Disponvel em: <https://www.aklagare.se/om_rattsprocessen/aklagarens-roll1/
forundersokningen/>. Acesso em: 22 ago. 2016.
34
A redao original desse artigo era idntica, apenas com a palavra jurisdies
no lugar de circunscries. Aalterao legislativa no foi um mero preciosismo;
serviu para marcar claramente a falta de identidade entre essa funo e o exerccio
da jurisdio.
35
MEDVID, Admar Jlio. Sistema policial brasileiro. Curitiba: Universidade Federal
33
sumrio do artigo
sumrio geral
205
desse fato um hbito simblico (ainda em extino): a aposio do

ttulo de Bacharel (Bel.) antes dos nomes dos outrora poucos delegados de polcia efetivamente graduados em Direito, para deixar clara
sua particular condio.
H tambm disposies sobre a atribuio para o inqurito policial
no texto do Cdigo Florestal de 196536, mas elas claramente no foram
recepcionadas pelo art.144, 1, da Constituio de 1988.
V-se, pois, que, semelhana do modelo francs de 1808, no
Brasil se conferia a diversas autoridades a funo de polcia judiciria. Nesse particular, a exclusividade trazida pela Constituio
de 1988 representa um ponto de inflexo histrica. Considerando,
todavia, a distino feita entre a atividade de investigao criminal
e essa funo, bem como a recente pacificao da jurisprudncia no
sentido de que a investigao criminal no atividade privativa da
polcia judiciria37, preciso conferir algum significado coerente, de
lege lata, a essa exclusividade.
Preenchendo algumas lacunas, adveio a Lei n. 12.830/2013, a
qual explicitou o que antes estava apenas implcito no CPP: o inqurito policial o meio prprio e tpico pelo qual a polcia judiciria
conduz sua investigao criminal, sem prejuzo da coexistncia de
outros procedimentos. Essa lei se alinha Constituio e ao CPP ao
tratar polcia judiciria como funo:
Art.2 As funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais
exercidas pelo delegado de polcia so de natureza jurdica, essenciais
e exclusivas de Estado.
1 Ao delegado de polcia, na qualidade de autoridade policial, cabe
a conduo da investigao criminal por meio de inqurito policial ou
outro procedimento previsto em lei, que tem como objetivo a apurao
das circunstncias, da materialidade e da autoria das infraes penais.
[Grifamos.]
do Paran, 2000. Disponvel em: <http://www.historia.ufpr.br/monografias/2000/

admar_julio_medvid.pdf>. Acesso em: 22 ago. 2016.
36
Art.33. So autoridades competentes para instaurar, presidir e proceder a inquritos
policiais, lavrar autos de priso em flagrante e intentar a ao penal, nos casos de
crimes ou contravenes, previstos nesta Lei, ou em outras leis e que tenham por
objeto florestas e demais formas de vegetao, instrumentos de trabalho, documentos
e produtos procedentes das mesmas: a) as indicadas no Cdigo de Processo Penal;
b) os funcionrios da repartio florestal e de autarquias, com atribuies correlatas,
designados para a atividade de fiscalizao.
37
Recurso Extraordinrio n. 593.727.
sumrio do artigo
sumrio geral
206
Como visto, o CPP define a polcia judiciria por sua finalidade

(apurao das infraes penais e da sua autoria). ALei n. 12.830/2013,
em seu art.2, 1, acrescenta que cabe autoridade policial a conduo da investigao criminal por meio do inqurito policial ou
de outro procedimento previsto em lei.
Ora, apurar infraes penais e sua autoria consiste justamente
em atividade de investigao criminal. Isso nos leva a uma nica
concluso, logicamente necessria: a de que se trata, na verdade, de
uma relao de gnero e espcie. Somente assim possvel superar
a aparente petio de princpio (petitio principii). Chega-se aqui,
finalmente, a uma premissa fundamental para compreender coerentemente nosso modelo: a atividade tpica da funo de polcia judiciria
uma espcie do gnero investigao criminal38, de modo que as
duas expresses no constituem sinnimos ou expresses equivalentes. Essa concepo positivada no ordenamento jurdico brasileiro
compatvel com os modelos europeus apontados, na medida em que
essa exclusividade da funo de polcia judiciria (neles inexistente)
fica restrita espcie e no abrange o gnero.
No plano normativo, levando-se em conta a topografia desse artigo
do CPP, dentro do ttulo relativo ao inqurito policial, bem como as
disposies da Lei n. 12.830/2013 relativas ao procedimento pelo
qual a polcia judiciria investiga os crimes, podemos dar mais um
passo no raciocnio para concluirmos seguramente que, no Direito brasileiro, especificamente, o elemento que distingue a tarefa da polcia
judiciria de outros tipos de investigao criminal o seu meio ou
o instrumento especial: o inqurito policial.
Diferentemente do que afirmam alguns autores, dos quais respeitosamente divergimos, no funo essencial ou privativa da polcia
judiciria a execuo das ordens e dos mandados judiciais (diversamente do que a denominao possa sugerir)39. Nada na Constituio,
Essa tambm foi a concluso a que chegou o Ministro Ayres Britto, do Supremo
Tribunal Federal, em aparte proferido no julgamento do Recurso Extraordinrio
n. 593.727: Eu tambm enxergo na Constituio uma distino muito clara, para
mim, entre investigao criminal como gnero e inqurito policial como espcie.
Ouseja, o inqurito policial no exaure a investigao criminal. Eoutros rgos,
alm do Ministrio Pblico, podem at desempenhar atividades investigativas.
39
Por exemplo, entendendo corresponder a polcia judiciria funo de auxiliar o
Ministrio Pblico e o Judicirio e dar cumprimentos s suas requisies e mandados,
38
sumrio do artigo
sumrio geral
207
na lei, na evoluo histrica ou na noo universal de polcia judiciria autoriza essa concluso. Quando se refere ao cumprimento
das requisies e mandados, a lei a coloca como sendo apenas outra
incumbncia da autoridade policial (art.13, II e III, do CPP). No se
trata de atribuio essencial, mas de encargo adicional e lateral. Tal
atribuio, portanto, no est abrangida na exclusividade a que se refere a Constituio. Ela pode e deve ser realizada por qualquer agente
pblico ou privado a que se dirija o juiz em suas ordens e mandados.
Naturalmente, o mandado judicial deve ser destinado a quem disponha de meios e de capacidade tcnica para o seu melhor cumprimento, mas no necessariamente polcia judiciria. Assim, policiais
militares e rodovirios federais, agentes penitencirios, oficiais de
Justia, servidores do Judicirio, do Ministrio Pblico, do Fisco, dos
rgos ambientais ou de quaisquer outros podem e devem dar cumprimento a mandados de intimao, de busca e apreenso, de avaliao,
etc.40 Reza o bom senso que os mandados de priso ou aqueles que
demandem o uso da fora devem ser dirigidos aos rgos policiais,
pelo fato de estes serem mais bem-preparados para o exerccio da
violncia legtima, mas nada impede que qualquer servidor pblico
ou pessoa do povo venha a dar cumprimento a uma ordem de priso,
caso disponha de meios para efetiv-la, semelhana do que ocorre,
ex lege, com a priso em flagrante.
Dessa forma e em suma, a partir da compreenso histrica dessa
funo e com base no que dispe o ordenamento jurdico brasileiro, podemos estipular a definio: polcia judiciria representa a
Valter Foleto Santin (op. cit., p. 58-59); nessa linha tambm Bruno Calabrich (op.
cit., p. 137).
40
Na prtica, com efeito, no raro vermos a Polcia Militar e a Polcia Rodoviria
Federal dando cumprimento a mandados de priso e de busca e apreenso, por
exemplo, a partir de medidas cautelares requeridas pelo Ministrio Pblico. Veja-se o recente exemplo da Operao Dom Bosco, deflagrada em 16 de outubro de
2015, na Paraba, no enfrentamento ao desvio de recursos pblicos, ao conjunta
do Ministrio Pblico Federal e do Ministrio Pblico do Estado da Paraba, com a
colaborao da Controladoria-Geral da Unio e com o apoio da Polcia Rodoviria
Federal. BRASIL. Ministrio Pblico Federal. Operao Dom Bosco desarticula
esquema de fraude em licitaes. Website do Ministrio Pblico Federal. 16out.
2015. Disponvel em: <http://www.mpf.mp.br/pb/sala-de-imprensa/noticias-pb/mpfpb-mppb-e-cgu-deflagram-operacao-para-desarticular-organizacao-criminosa-quesimulava-licitacoes-e-justificava-gastos-publicos-inexistentes-ou-superfaturados>.
Acesso em: 21 ago. 2016.
sumrio do artigo
sumrio geral
208
funo de apurar, por meio do inqurito policial, a materialidade,

as circunstncias e a autoria de infraes penais, com a finalidade
de fornecer ao Ministrio Pblico elementos de convico para sua
deciso sobre o ajuizamento da persecuo penal.
Embora no desenvolva expressamente, na obra pesquisada, o
modo pelo qual chega a essa concluso, Edilson Mougenot Bonfim
assim define polcia judiciria: consiste na apurao das infraes
penais por meio do inqurito policial41. Eugnio Pacelli entende o
inqurito policial como a atividade especfica da polcia denominada
judiciria42. Nestor Tvora e Rosmar Rodrigues Alencar concordam que a polcia judiciria tem a misso primordial de elaborao
do inqurito policial43. Tambm Mirabete parte do art.4 do CPP
para seguir a mesma linha: cabe polcia judiciria, exercida pelas
autoridades policiais, a atividade destinada apurao das infraes
penais e da autoria por meio do inqurito policial, preliminar ou preparatrio da ao penal44.
5. OCONTROLE DO MINISTRIO PBLICO BRASILEIRO
SOBRE O INQURITO POLICIAL
Por meio da polcia judiciria e por outros mecanismos, o Poder

Executivo implementa polticas pblicas de segurana. Seus rgos
compem a estrutura do Estado administrado pelo governo, o qual,
em tempos de normalidade constitucional, eleito pelo voto popular. Devem, portanto, seguir as diretrizes e prioridades politicamente
fixadas. Uma vez que o Executivo no dispe da titularidade da ao
penal, a iniciativa investigatria de seus rgos constitui ferramenta
que lhe permite influir positivamente na formao da opinio delicti
do Ministrio Pblico, convergindo em certa medida o exerccio independente da ao penal para atender aos programas democraticamenteestabelecidos.
BONFIM, Edilson Mougenot. Curso de processo penal. 7.ed. So Paulo: Saraiva,
2012. Cap. VII, 2.
42
OLIVEIRA, Eugnio Pacelli. Curso de processo penal. 17. ed. So Paulo: Atlas,
2013, p.56.
43
TVORA, Nestor; ALENCAR, Rosmar Rodrigues. Curso de direito processual
penal. 6.ed. Salvador: JusPodivm, 2011, p.90.
44
MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo penal. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p.78.
41
sumrio do artigo
sumrio geral
209
Assim, instaurado o inqurito policial por iniciativa prpria, fica

instantaneamente compelido o Ministrio Pblico a supervisionar o
desenrolar da investigao, fixar os prazos para sua concluso e deliberar, fundamentadamente, por seu destino: arquivamento, persistncia
da investigao ou denncia. Trata-se de corolrio da obrigatoriedade
da ao penal e consiste em uma forma democrtica de provocao do
Ministrio Pblico, o qual no pode simplesmente ignorar a iniciativa
do Executivo. Por idnticas razes, as notcias de crime oriundas de
outras investigaes (oficiais ou privadas) so autuadas pelo Ministrio Pblico, e a elas se confere o mesmo tratamento e o mesmo
controle das instncias revisionais internas.
Por outro lado, a titularidade exclusiva da ao penal, o poder
requisitrio e a independncia funcional dos procuradores inserem-se
no sistema de freios e contrapesos dos poderes pblicos, reduzindo
o espao para o arbtrio e garantindo o imprio da lei sobre eventual
deciso poltica casustica. Tais fatores abrem espao para certa discricionariedade controlada por parte do Ministrio Pblico. Conforme
a pesquisa de Valter Foleto Santin, A discricionariedade do Ministrio Pblico padro em inmeros pases europeus (Frana, Blgica,
Alemanha) e americanos (Estados Unidos da Amrica e Paraguai).
Tambm no continente asitico (Cingapura)45.
Tambm na Alemanha pas que, como vimos, segue modelo
bastante semelhante ao brasileiro o Ministrio Pblico exerce relevante papel na poltica criminal:46
Pode-se afirmar que, na Alemanha, o Ministrio Pblico se erige no rgo
central da administrao da justia e da poltica criminal. [...]
Em relao poltica criminal, o Ministrio Pblico possui um amplo
poder discricionrio para a concluso definitiva da maior parte dos casos
(ordem penal47, arquivo com ou sem condies48). Assim mesmo, tambm possui importantes faculdades nos processos em que se exercita a
acusao normal, toda vez que decide onde devem ser concentrados os
recursos econmicos da investigao (por exemplo: delitos econmicos,
trfico de drogas etc.)
SANTIN, Valter Foleto. OMinistrio Pblico na investigao criminal. Bauru:

Edipro, 2007, p.229.
46
PERRON; LPEZ-BARAJAS, op. cit., p. 85.
47
Strafbefehl. Trata-se de instituto equivalente transao penal no direito brasileiro.
48
Instituto assemelhado suspenso condicional do processo no direito brasileiro,mas
que independe da instaurao da relao processual.
45
sumrio do artigo
sumrio geral
210
O Ministrio Pblico diretamente interessado no desenvolvimento das atividades estatais de investigao criminal, porquanto a
qualidade e a eficincia destas impactam decisivamente na adequada
promoo da persecuo penal. Por isso, no se concebe que permanea um observador passivo. Convm que interaja e coopere, numa
superviso ativa do desenrolar da investigao, influindo positivamente para que ela prospere e seja apta a subsidiar a formao da opinio
delicti. Tem, desse modo, uma relao ntima e de interdependncia
com a polcia judiciria.
Em razo das peculiaridades do inqurito policial, precipuamente
pela possibilidade do uso da fora legtima, essa espcie de investigao criminal submete-se a modalidades especialssimas de superviso por parte do Ministrio Pblico, a quem a Constituio e a lei
empenharam o papel de controle externo da atividade policial, com
destaque sobre o inqurito policial.49
Na Constituio de 1988, h uma nica meno ao inqurito policial, e ela no ocorre no art.144, que trata das polcias, mas, precisamente, no art.129, o qual estabelece as funes institucionais do
Ministrio Pblico:
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: [...]
processuais;
Ou seja, no se ocupou o Constituinte de disciplinar o inqurito

policial, seno para consagrar a funo institucional do Ministrio
Pblico de requisitar sua instaurao. Esse poder j encontrava fundamento legal no art.5, II, do CPP, anterior Constituio de 1988, e foi
reafirmado no art.7, II, da Lei Complementar n. 75/1993 e no art.26,
IV, da Lei n. 8.625/1993. Tal preocupao se justifica pela necessidade
de viabilizar o ius puniendi funo crucial do Estado, provendo o
Ministrio Pblico dos meios necessrios para o adequado exerccio
da ao penal, de tal modo que se pode dizer que o inqurito policial
representa um elo com a polcia judiciria. Nessa linha, o Ministrio
Pblico precisa de meios para impulsion-lo, garantindo que ele atenda com eficcia sua finalidade, bem como para que no haja desvio
49
ASSIS, Alexandre Camanho. OMinistrio Pblico e o controle externo. In: SALGADO, Daniel de Resende; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo; CHEKER, Monique
(Coords.). Op. cit., p. 12.
sumrio do artigo
sumrio geral
211
de rumo, como violaes de direitos do investigado, caducidade de

elementos de convencimento por falta de colheita e desperdcio de
esforos e de recursos em linhas investigativas imprprias.50
No Brasil, atualmente, o inqurito policial consiste na principal
ferramenta de investigao dos crimes mais graves e complexos, apesar dos entraves causados por seu trmite burocrtico e judicialoide. Entretanto, no tocante aos chamados crimes do colarinho branco
(white collar crimes), como a corrupo no setor pblico, as fraudes
em licitaes, os crimes financeiros e tributrios, a lavagem de dinheiro, etc., a atuao do Ministrio Pblico e de rgos do Executivo
especializados na fiscalizao dessas atividades vem ocupando espao
cada vez de mais destaque em relao investigao policial. Nessa
seara, vale dizer, o inqurito policial revela-se, mais notavelmente,
um instrumento lento, pesado e inadequado para dar efetividade
persecuo penal. Sua praxe cartorial no decorre propriamente de
exigncias legais, mas da regulamentao interna dos prprios rgos
de polcia judiciria.
Nada obstante, recentemente a Lei n. 12.830/2013, em seu art.2,
6, reforou o formalismo do indiciamento, dispondo que se dar
por ato fundamentado, mediante anlise tcnico-jurdica do fato por
parte do delegado de polcia. Trata-se de fase desnecessria, irrelevante, estigmatizadora e que somente contribui com a demora e a ineficincia do inqurito policial. Conforme Wellington Cabral Saraiva51:
Ao contrrio do objetivo de racionalizar e elevar a eficincia da importante atividade da polcia, aquele pargrafo 6 gerou mais um ato
burocrtico e desnecessrio, quando impe ao delegado perder tempo
fazendo anlise tcnico-jurdica da necessidade de indiciamento, sem
Houve veto presidencial a um dispositivo do projeto que deu origem Lei n. 12.830/
2013, o qual pretendia dispor que o delegado de polcia conduziria a investigao
criminal de acordo com seu livre convencimento tcnico-jurdico, com iseno e
imparcialidade. Nas razes do veto parcial, a Presidncia da Repblica justificou o
seguinte: Da forma como o dispositivo foi redigido, a referncia ao convencimento
tcnico-jurdico poderia sugerir um conflito com as atribuies investigativas de
outras instituies, previstas na Constituio Federal e no Cdigo de Processo Penal.
Desta forma, preciso buscar uma soluo redacional que assegure as prerrogativas funcionais dos delegados de polcias (sic) e a convivncia harmoniosa entre as
instituies responsveis pela persecuo penal.
51
SARAIVA, Wellington Cabral. Indiciamento: ato irrelevante. Blog do Wellington
Saraiva. Disponvel em: <http://wsaraiva.com/2013/05/30/indiciamento-ato-irrele
vante/>. Acesso em: 1 nov. 2015.
50
sumrio do artigo
sumrio geral
212
que isso tenha nenhuma consequncia para a futura ao penal ou para

as demais providncias cabveis ao final da investigao.
A deciso do Ministrio Pblico de denunciar ou de arquivar um

caso criminal contra algum d-se independentemente da existncia ou
no de indiciamento policial, cujos efeitos so inservveis ao penal
e podem, por outro lado, ser nefastos para o investigado, principalmente quando esse ato for tornado pblico e o indiciado no vier a ser
denunciado. Diversas modalidades investigatrias so conduzidas com
muito sucesso por diferentes rgos, sem necessidade de indiciamento.
Oeventual conhecimento jurdico do investigador pode at ser til ao
seu trabalho. Aanlise tcnica dos fatos por parte de especialistas em
temas no jurdicos (contabilidade, economia, biologia, ecologia,
qumica, engenharia, medicina, etc.) muito mais relevante formao
da convico do procurador e do juiz sobre os fatos.
O inqurito policial sofre constantes crticas de policiais, procura
dores e pesquisadores, por conta de sua tramitao excessivamente
apegada a formas e rituais desnecessrios, emulando uma instruo
processual judicial, com relaes normalmente estanques, protocolares
e descoordenadas entre delegados, escrives e os agentes policiais
designados para realizar as diligncias, e gerando um acmulo desarrazoado de documentos de mero expediente e sem contedo probatrio
nos autos do inqurito (ofcios, despachos, certides, etc.). Aspesquisas apontam para a baixssima eficincia desse procedimento, a
redundncia de atos, etapas inteis e sua ineficcia.
Em relao s demais formas de investigao criminal, o inqurito
policial apresenta algumas peculiaridades, destacadamente: 1) tem a
finalidade especfica de subsidiar a formao da opinio delicti; 2) como
corolrio, submete-se a uma modalidade especialssima e obrigatria de
controle externo e de superviso concomitante do Ministrio Pblico,
que pode ser peridica, simultnea ou a qualquer tempo52; 3) emprega
violncia estatal legtima, qualificada e especializada resultando, por
A superviso peridica d-se quando os autos so remetidos ao Ministrio Pblico
no fim do prazo concedido, o qual pode ser prorrogado sucessivamente. Asuperviso
simultnea ocorre quando o membro do Ministrio Pblico com atribuio para o
caso decide acompanhar pessoalmente a realizao de uma diligncia. Asuperviso
pode ser efetivada ainda a qualquer tempo, mesmo antes de esgotado o prazo de
concluso, a critrio do Ministrio Pblico, no exerccio do controle externo da
atividade policial.
52
sumrio do artigo
sumrio geral
213
isso, em impactos mais significativos sobre os direitos fundamentais do

investigado; 4) como decorrncia da sua finalidade especfica e do seu
maior impacto sobre as liberdades pblicas, sua instaurao deve ser
imediatamente comunicada ao Ministrio Pblico; 5) normalmente
utilizado para o tratamento dos casos iniciados com priso em flagrante
delito53; 6) dispe de instrumentos jurdicos especiais como ferramentas de investigao e possibilidade de valer-se de medidas cautelares
gravosas aos direitos fundamentais do investigado; e 7) sua tramitao
inexoravelmente afetada pelo exerccio da ao penal (deciso do
titular pelo ajuizamento da denncia ou pelo arquivamento do inqurito policial) e sofre com as mesmas causas de extino da pretenso
punitiva e que afetam a ao penal (prescrio, morte do agente, etc.);
alm disso, pode ocorrer conflito prejudicial com eventual procedimento investigatrio criminal do Ministrio Pblico sobre o mesmo
fato ou com ao penal j ajuizada (bis in idem).
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal trata o inqurito
policial com base nessa compreenso de sua finalidade. Dojulgamento do Recurso Extraordinrio n. 593.727, em regime de repercusso
geral, o qual afastou definitivamente as discusses descabidas acerca
do poder de investigao do Ministrio Pblico, destacamos trecho
do voto condutor do acrdo, do Ministro Celso de Mello:
[...] Todos sabemos que o inqurito policial, enquanto instrumento de
investigao penal, qualifica-se como procedimento administrativo destinado, ordinariamente, a subsidiar a atuao persecutria do prprio
Ministrio Pblico, que nas hipteses de ilcitos penais perseguveis
mediante ao penal de iniciativa pblica o verdadeiro destinatrio das
diligncias executadas pela Polcia Judiciria (RTJ168/896, Rel. Min.
CELSO DE MELLO).
Trata-se, desse modo, o inqurito policial, de valiosa pea informativa,
cujos elementos instrutrios precipuamente destinados ao rgo da
acusao pblica visam a possibilitar a instaurao da persecutio
criminis in judicio pelo Ministrio Pblico [...]
O monoplio do uso da fora, tpico da polcia, e a destinao

especfica formao da opinio delicti so as principais razes para a
existncia de um especial controle externo do Ministrio Pblico sobre
Com a recente e progressiva implementao das audincias de custdia pelo Poder

Judicirio e pelo Ministrio Pblico, para os casos de priso em flagrante, essa
peculiaridade tende a ser simplificada e desburocratizada, pois as formalidades
relativas priso do flagrado sero providenciadas pelo Juzo competente.
53
sumrio do artigo
sumrio geral
214
a atividade policial, sem paralelo com o controle das demais formas de

investigao criminal. Estas, por no importarem numa submisso mais
drstica dos direitos fundamentais do indivduo, no se submetem a um
controle concomitante, preventivo, permanente e to rgido, bastando
um controle provocado, por exemplo, a partir de representao de
qualquer pessoa acerca de irregularidades na sua conduo ou mesmo
um controle a posteriori, quando do envio ao Ministrio Pblico, por
parte do rgo investigador, do resultado daapurao.
Durante a tramitao do inqurito policial, o Ministrio Pblico o
acompanha e fiscaliza ordinariamente por ocasio das remessas peridicas dos autos. Via de regra, findo o prazo fixado para a concluso do
inqurito policial, seus autos so remetidos pela Polcia ao Ministrio
Pblico com solicitao de dilao de prazo, para a realizao ou concluso de diligncias pendentes. Salvo nos casos de flagrante delito
ou com rus presos, raramente um inqurito policial concludo no
prazo legal, sendo normalmente necessrias inmeras dilaes. Nessa
oportunidade, o membro do Ministrio Pblico com atribuio para o
caso, analisando os autos, delibera pela concesso de novo prazo para
a concluso do inqurito, podendo desde logo requisitar as diligncias
que entender pertinentes para a formao de sua opinio delicti, independentemente daquelas expressamente enunciadas no despacho da
autoridade policial, ou decide pelo encerramento das investigaes,
com o oferecimento de denncia ou a promoo de arquivamento,
independentemente de ainda haver diligncias pendentes de cumprimento pela polcia ou de estar o inqurito policial relatado ou no.54
54
Em inmeros julgados o Supremo Tribunal Federal reafirma que o inqurito policial

se destina formao da opinio delicti do Ministrio Pblico e somente a este cabe
definir suficincia dos elementos j colhidos. Entre esses julgados, colacionamos o
seguinte: EMENTA: HABEAS CORPUS. PROCEDIMENTO INVESTIGATIVO
DA SUPOSTA PARTICIPAO DE SARGENTO DE POLCIA NA PRTICA DE
ILCITOS. ARQUIVAMENTO, PELO JUZO, SEM EXPRESSO REQUERIMENTO MINISTERIAL PBLICO. REABERTURA DO FEITO. POSSIBILIDADE.
INTEMPESTIVIDADE DO APELATRIO MANEJADO PELO MINISTRIO
PBLICO. IRRELEVNCIA, DADA A EXISTNCIA DE RECURSO DE OFCIO
(ART. 574 DO CPP). CRIAO DE NOVA COMARCA. INCOMPETNCIA DO
JUZO. INEXISTNCIA. 1.O inqurito policial procedimento de investigao
que se destina a apetrechar o Ministrio Pblico (que o titular da ao penal) de
elementos que lhe permitam exercer de modo eficiente o poder de formalizar denncia. Sendo que ele, MP, pode at mesmo prescindir da prvia abertura de inqurito
policial para a propositura da ao penal, se j dispuser de informaes suficientes
sumrio do artigo
sumrio geral
215
A cota um dos meios pelos quais o Ministrio Pblico intervm

no inqurito policial. Trata-se de manifestao escrita lanada diretamente nos autos, pela qual o Ministrio Pblico requisita diligncias,
informa, esclarece, coordena, autoriza, defere, etc. ,ainda, ferramenta do controle externo difuso da atividade policial e sede natural
de observaes, crticas, orientaes e recomendaes, em relao
conduo do procedimento. Pode ser curta e simples, consubstanciada
em carimbos ou breves manuscritos, como na mera dilao de prazo
e reiterao de cotas anteriores, ou circunstanciada e fundamentada,
como no caso de requisies de diligncias investigatrias.
Em caso de inqurito com relatrio conclusivo da autoridade policial, por esta reputar esgotada sua tarefa, os autos devem ser remetidos
diretamente ao Ministrio Pblico, destinatrio da informatio delicti, e
no ao juiz.55 Diante dos elementos de convico coletados nos autos
do inqurito, o Ministrio Pblico pode oferecer denncia, promover
o arquivamento ou, ainda, devolv-los autoridade policial com requisio de diligncias imprescindveis formao da opinio delicti.
Cabe esclarecer que a requisio pelo Ministrio Pblico de diligncias
polcia judiciria, funo institucional prevista no art.129, VIII, da
Constituio, pode dar-se a qualquer tempo e em qualquer fase da investigao criminal, havendo ou no inqurito policial em curso. Isto
, pode haver requisio de diligncias no prprio ato de requisio
da instaurao do inqurito, durante sua tramitao ou aps o relatrio conclusivo. Nem a Constituio nem as leis (art.13, II, do CPP;
arts.7, II, e 8 da Lei Complementar n. 75/1993; e art.26, IV, da Lei
n. 8.625/1993) estabeleceram condies ou restries temporais ou de
oportunidade para o exerccio desse poder requisitrio, nem mesmo o
para esse mister de deflagrar o processo-crime. 2. por esse motivo queincumbe
exclusivamente ao Parquet avaliar se os elementos de informao de que dispe so
ou no suficientes para a apresentao da denncia, entendida esta como ato-condio
de uma bem caracterizada ao penal. Pelo que nenhum inqurito de ser arquivado
sem o expresso requerimento ministerial pblico. [...] (HC88.589, Relator Ministro
AYRES BRITTO, Primeira Turma, julgado em 28/11/2006.)
55
A remessa do inqurito policial ao Judicirio, relatado ou com solicitao de dilao
de prazo, tal qual ainda constante do texto do CPP, alm de incoerente com o sistema
acusatrio, um completo despropsito. Emvirtude da j mencionada Resoluo
n. 63/2009 do Conselho da Justia Federal, a qual dispe sobre a tramitao direta
dos inquritos policiais entre a Polcia Federal e o Ministrio Pblico Federal, tais
remessas desnecessrias e infrutferas j foram abolidas no mbito da Justia Federal.
sumrio do artigo
sumrio geral
216
vinculou instaurao de inqurito policial. Pelo contrrio, o art.8 da

Lei Complementar n. 75/1993 prev expressamente a possibilidade de
requisies para instruir procedimentos do prprio Ministrio Pblico.
As requisies podem ser especficas (de meio), indicando-se
qual a espcie de diligncia que deve ser executada, ou inespecficas
(de resultado), apontando-se qual o elemento de convico cuja colheita se pretende, deixando a critrio do rgo requisitado o mtodo
pelo qual ele ser buscado.
Especificamente, o dever de cumprir as requisies ministeriais por
parte das instituies com incumbncia de polcia judiciria no Brasil
decorre de uma atribuio especial e da finalidade prpria do seu trabalho. polcia judiciria cabe, por expressas disposies j citadas da
Constituio e das leis, o cumprimento das requisies do Ministrio
Pblico, no tocante instruo das investigaes criminais e ao controle
externo da atividade policial. No se trata, pois, de uma subordinao
administrativa em relao ao Ministrio Pblico, mas do regular desempenho de suas prprias atribuies constitucionaiselegais.
No pode o Ministrio Pblico, no Brasil, por exemplo, determinar
o modo de organizao das unidades policiais, decidir sobre a gesto
ou distribuio de pessoal, etc. Ele no exerce chefia ou ascendncia
administrativa sobre a polcia e seus integrantes ou mesmo sobre
qualquer outro rgo da administrao pblica. Odever dos entes
pblicos de atender s requisies ministeriais tm fundamento na
necessidade de viabilizar o exerccio das funes constitucionais no
Ministrio Pblico, o qual, sozinho e contando apenas com suas prprias foras, no seria capaz de bem desempenhar suas atribuies,
to essenciais para um Estado Democrtico de Direito. Tem-se, na
verdade, um encadeamento funcional ou de atribuies em que uma
instituio atende, por vocao legal, a uma necessidade da outra.
Nesse sentido, escreve Leonardo de Faria Galiano:
A partir da fica claro que a interao existente entre os rgos policial e
ministerial no curso das investigaes no gera qualquer tipo de subordinao administrativo-hierrquica ou disciplinar, mas sim uma vinculao
de ordem procedimental ou funcional (JARDIM, 2007, p. 326-327), com
a adoo de mecanismos jurdicos que permitam exercer plenamente a
atribuio-fim reservada ao Parquet.56
GALIANO, Leonardo de Faria. Uma leitura constitucional das representaes policiais. In: ANJOS FILHO, Robrio Nunes dos (Org.). Capacitar: VII Curso de
56
sumrio do artigo
sumrio geral
217
Assim, as requisies do Ministrio Pblico ou as suas decises

quanto via investigativa (diligncias, instaurao de inqurito policial, de procedimento investigatrio criminal, a substituio de um
pelo outro ou a instaurao de outro procedimento administrativo)
so insindicveis, irrecusveis e irrecorrveis por parte da polcia e de
outros rgos pblicos. Adesobedincia injustificada constitui crime.
No entanto, a despeito da inexistncia de previso legal expressa,
no vislumbramos bice a que o agente pblico requisitado represente
justificadamente pela reconsiderao do rgo do Ministrio Pblico requisitante. Emcasos extremos, como, verbi gratia, a negativa
integral e infundada por parte do membro do Ministrio Pblico oficiante de requerer em juzo medidas cautelares que foram objeto de
circunstanciada representao da autoridade policial, para que no
se gere espao para um arbtrio individual inexorvel, defendemos a
possibilidade de se submeter a representao desacolhida ao rgo
revisional do Ministrio Pblico, para que delibere sobre a necessidade do requerimento judicial das respectivas medidas. Tambm pensa
assim Leonardo de Faria Galiano57:
Enquanto no for objeto de alterao legislativa o Cdigo de Processo
Penal de 1941 (e bons ventos democrticos esto soprando nessa direo), no vemos outra opo a no ser permitir a devoluo da quaestio
juris s instncias revisionais do prprio Parquet, mediante o exerccio
da funo anmala ainda remanescente no art.28 do CPP, em autntica
aplicao analgica [...].
Os ventos democrticos a que se refere o citado autor so as alteraes previstas no anteprojeto do novo CPP.
Com base nas mesmas normas que preveem a faculdade de apresentar provas, pode o Ministrio Pblico tambm acompanhar a realizao das diligncias investigatrias empreendidas pelos rgos
de polcia judiciria ou por outras instituies. Isso significa que o
Ministrio Pblico pode ter cincia, a qualquer tempo, da situao
da execuo das diligncias, fazer-se presente e colaborar para o seu
sucesso e para que elas sirvam persecuo penal. Deve ainda, evidentemente, zelar pela legalidade das aes policiais.
A aproximao e a maior coordenao entre o Ministrio Pblico e
Ingresso e Vitaliciamento para Procuradores da Repblica. Braslia: ESMPU, 2011,
p.205.
57
GALIANO, op. cit., p. 224.
sumrio do artigo
sumrio geral
218
a polcia judiciria so positivas e fundamentais para a melhor eficincia e eficcia da investigao criminal, visto que suas atividades so
interdependentes. Todavia, uma unidade institucional entre eles, parece-nos ao menos no atual estgio de desenvolvimento civilizatrio
do Brasil, fragilizaria o j deveras dificultoso e trpego sistema de
controle da atividade policial. Afuso orgnica debilitaria o controle,
com a reduo da impessoalidade e o incremento do corporativismo.
Emcaso de abuso por parte dos policiais, aumentaria a chance de o
procurador ser condescendente com as faltas de sua equipe ou, ainda,
de tomar parte nas irregularidades.
6. CONCLUSO
Pudemos tratar da origem e da natureza da funo de polcia judiciria, compreendendo-a a partir de sua evoluo histrica e dos
modelos encontrados no Direito Comparado. Chegamos definio
logicamente consistente da funo de polcia judiciria, com base
no nosso ordenamento atual, lendo as leis luz da Constituio e
no o contrrio, como sendo ela a funo de apurar, por meio do
inqurito policial, a materialidade, as circunstncias e a autoria de
infraes penais, com a finalidade de fornecer ao Ministrio Pblico elementos de convico para sua deciso sobre o ajuizamento
da persecuo penal. Tal definio considera os elementos marcantes
da polcia judiciria: o fato de ela caracterizar-se por sua finalidade
especfica e por seu instrumento peculiar, o inqurito policial, distinguindo-se de outras modalidades de investigao criminal.
Embora ainda seja o instrumento investigativo preponderante e
mais tradicional, o inqurito policial padece de vcios de difcil saneamento, diante da resistncia corporativa dos delegados de polcia; do
conservadorismo do Poder Judicirio, apegado a frmulas ultrapassadas e vencidas pela Constituio de 1988; bem como do comodismo
do Ministrio Pblico, o qual deve militar diuturnamente em prol da
implementao do sistema acusatrio, da forma como preconizado
pelo Constituinte.
Inspirando-se no funcionamento mais bem-sucedido do modelo acusatrio em outras naes de slida tradio democrtica e de
mesma matriz jurdica e considerando suas funes institucionais, o
sumrio do artigo
sumrio geral
219
Ministrio Pblico brasileiro deve assumir uma postura proativa e

dedicada no desempenho da coordenao das investigaes criminais
empreendidas pela polcia judiciria, sem prejuzo daquelas realizadas
pelos diversos atores.
1. ANDRADE, Mauro Fonseca. Ministrio Pblico e sua investigao

criminal. 2.ed. Curitiba: Juru, 2008.
2. ASMUS, Torben. Ajustia penal e a investigao penal na Alemanha. In: AMBOS, Kai; BHM, Mara Laura (Coord.). Desenvolvimentos atuais das cincias criminais na Alemanha. 1.ed. Braslia:
Gazeta Jurdica, 2013.
3. ASSIS, Alexandre Camanho. OMinistrio Pblico e o controle
externo. In: SALGADO, Daniel de Resende; DALLAGNOL, Deltan
Martinazzo; CHEKER, Monique (Coords.). Controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico. Salvador: JusPodivm, 2013.
4. BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios
Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1997, p.2-5. Apud: DIANA, Roberto Antnio Dassi. Ocontrole constitucional pelo Ministrio
Pblico e o controle externo da atividade policial: fundamentos e natureza jurdica, necessidade, objetivo, extenso, exerccio e clusulas
ptreas. In: SALGADO, Daniel de Resende; DALLAGNOL, Deltan
Martinazzo; CHEKER, Monique (Coords.). Controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico. Salvador: JusPodivm, 2013.
5. BRASIL. Cmara dos Deputados. Cmara rejeita PEC37; texto
ser arquivado. Website da Cmara dos Deputados. Braslia, 25 jun.
2013. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/
noticias/POLITICA/446071-CAMARA-REJEITA-PEC-37-TEXTOSERA-ARQUIVADO.html>. Acesso em: 25 out. 2015.
6.
. Ministrio da Justia. Secretaria Nacional de Justia.
Normas e princpios das Naes Unidas sobre preveno ao crime e
justia criminal. Braslia: Secretaria Nacional de Justia, 2009.
7.
. Ministrio Pblico Federal. Operao Dom Bosco desarticula esquema de fraude em licitaes. Website do Ministrio Pblico Federal. 16out. 2015. Disponvel em: <http://www.
mpf.mp.br/pb/sala-de-imprensa/noticias-pb/mpf-pb-mppb-e-cgusumrio do artigo
sumrio geral
220
deflagram-operacao-para-desarticular-organizacao-criminosa-quesimulava-licitacoes-e-justificava-gastos-publicos-inexistentes-ousuperfaturados>. Acesso em: 8 nov. 2015.

8.
. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio
n. 593.727/MG. Relator: Ministro Cezar Peluso. Relator para o acrdo: Ministro Gilmar Mendes. Julgamento: 14 maio 2015. rgo Julgador: Tribunal Pleno. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/
processo/verProcessoDetalhe.asp?incidente=2641697>. Acesso em:
10 nov. 2015.
9. BONFIM, Edilson Mougenot. Curso de processo penal. 7.ed. So
Paulo: Saraiva, 2012.
10. CALABRICH, Bruno. Pequenos mitos sobre a investigao criminal
no Brasil. In: CALABRICH, Bruno; FISCHER, Douglas; PELELLA,
Eduardo (Org.). Garantismo penal integral. So Paulo: Atlas, 2015.
11. ESPANHA. Ministerio Fiscal. Actuacin en el Orden Penal. Website do Ministerio Fiscal. Disponvel em: <https://www.fiscal.es/fiscal/
publico/ciudadano/el_ministerio_fiscal/funciones_ministerio_fiscal/
actuacion_orden_penal/>. Acesso em: 21 ago. 2016.
12. FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal.
4.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
13. GALIANO, Leonardo de Faria. Uma leitura constitucional das representaes policiais. In: ANJOS FILHO, Robrio Nunes dos (Org.).
Capacitar: VII Curso de Ingresso e Vitaliciamento para Procuradores
da Repblica. Braslia: ESMPU, 2011.
14. GOLDFINGER, Fbio Ianni. Opapel do Ministrio Pblico nas
investigaes criminais no mundo moderno. Campo Grande: Contemplar, 2012.
15. HOLANDA. Openbaar Ministerie. The Public Prosecution Service
at a Glance. Disponvel em: <https://www.om.nl/algemeen/english/>.
16. MEDVID, Admar Jlio. Sistema policial brasileiro. Curitiba:
Universidade Federal do Paran, 2000. Disponvel em: <http://www.
historia.ufpr.br/monografias/2000/admar_julio_medvid.pdf>. Acesso
em: 22 ago. 2016.
17. MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo penal. 17. ed. So Paulo:
Atlas, 2005.
sumrio do artigo
sumrio geral
221
18. MOUHANNA, Christian. Asrelaes entre o Ministrio Pblico

e a polcia na Frana: uma parceria ameaada? Revista do CNMP,
19. OLIVEIRA, Eugnio Pacelli. Curso de processo penal. 17. ed.
So Paulo: Atlas, 2013.
20. PERRON, Walter; LPEZ-BARAJAS, Inmaculada. OMinistrio Pblico como diretor da investigao no processo penal alemo.
In: AMBOS, Kai; BHM, Mara Laura (Coord.). Desenvolvimentos
atuais das cincias criminais na Alemanha. 1.ed. Braslia: Gazeta
Jurdica, 2013.
21. ROLIM, Luciano. Oregime brasileiro de controle da atividade
policial no quadro do direito comparado. In: SALGADO, Daniel de
Resende; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo; CHEKER, Monique
(Coords.). Controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico. Salvador: JusPodivm, 2013.
22. SANTIN, Valter Foleto. OMinistrio Pblico na investigao
criminal. Bauru: Edipro, 2007.
23. SARAIVA, Wellington Cabral. Indiciamento: ato irrelevante. Blog do
Wellington Saraiva. Disponvel em: <http://wsaraiva.com/2013/05/30/
indiciamento-ato-irrelevante/>. Acesso em: 1 nov. 2015.
24. SOUSA, Antnio Francisco de. Apolcia no Estado de Direito.
So Paulo: Saraiva, 2009.
25. SZILARD, Andrea Henriques. Ministrio Pblico portugus. In:
CALABRICH, Bruno (Org.). Modelos de Ministrios Pblicos e Defensorias del Pueblo. Braslia: ESMPU, 2015. v.2.
26. TVORA, Nestor; ALENCAR, Rosmar Rodrigues. Curso de
direito processual penal. 6.ed. Salvador: JusPodivm, 2011.
27. UNIO EUROPEIA. European Justice. Profisses Jurdicas
Sucia. Website European Justice. Disponvel em: <https://e-justice.
europa.eu/content_legal_professions-29-se-pt.do?member=1>. Acesso
em: 22 ago. 2016.
28. VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico
italiano: de magistrado independente a advogado da polcia? Revista
do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,jul./dez. 2011.
sumrio do artigo
sumrio geral
BREVES CONSIDERAES SOBRE A

HISTRIA DA POLCIA NO BRASIL
Galtinio da Cruz Paulino1
1. Introduo
2. Primrdios da histria policial no Brasil
3. Chegada da famlia real ao Brasil
4. Configurao policial no Imprio
5. Polcia nos primrdios da Repblica
6. Polcia aps 1930
7. Organizao policial no momento que antecede o golpe militar e nos
primeiros anos do regime
8. Apolcia no perodo ditatorial
9. Perodo ps-ditadura e a Constituio de 1988
10. Concluses
1. INTRODUO
No momento em que o Estado assumiu a atribuio de defesa da

ordem pblica, tornou-se responsvel pela manuteno da ordem e
da segurana da sociedade. Surgiu, nesse contexto, a polcia.
Segundo alguns autores (CANDIDO, p. 29), um dos primeiros
modelos de polcia organizada foi o europeu-continental, adotado na
Frana e seguido no Brasil. Nesse modelo, havia:
dualidade de instituies: uma polcia de natureza pblica, militar e
coercitiva, a chamada Gendarmeria Nationale; e outra, a chamada Polcia Urbana (Police Nationale), a qual apresentava natureza civil (mas
uniformizada), que realizava o exerccio das funes policiais na parte
essencialmente urbana do territrio francs, tendo sido usada inicialmente
para exercer a segurana pblica em Paris. [CANDIDO, p. 29.]
O modelo francs foi o adotado por diversos outros pases europeus, como Portugal, que acabou influenciando o modelo brasileiro.
1
Procurador da Repblica e ex-Procurador da Fazenda Nacional. bacharel em Direito

pela UFPB, ps-graduado em Cincias Criminais pelo UNIDERP, ps-graduado
pela ESMPU e mestrando pela Universidade Catlica de Braslia.
sumrio geral
223
Contudo, diferentemente do modelo francs, centrado inicialmente na

perspectiva militar e depois na cvel, em Portugal o modelo se inicia
com uma instituio cvel, a Intendncia de Polcia da Corte (1760),
e depois incorpora o militar, com a criao da Guarda Real da Polcia
de Lisboa, em 1801 (CANDIDO, 2016. p.32 e 33).
No Brasil, a histria da polcia confunde-se, de certa forma, com
a histria do militarismo, ante a vinculao inicialmente existente
com as foras armadas. Alm disso, a funo judicante e a funo
policial encontravam-se centradas em um nico rgo, passando a se
desvincular ao longo dos anos, dando ensejo a duas esferas policiais,
uma de carter militar e outra de cunho cvel.
Ademais, a atividade policial, ao longo da histria brasileira, foi
exercida, em regra, pelas camadas mais pobres da sociedade, ante o
desprestgio da atividade, o que gerou um contexto totalmente contraditrio, no qual pessoas humildes tinham a incumbncia de defender
o patrimnio dos grupos elitistas, muitas vezes frente aos seus semelhantes. Posteriormente, no perodo de consolidao da polcia civil,
surge um contexto diverso. Aspessoas brancas, das camadas mais
ricas da sociedade, passam a exercer os principais cargos policiais
cveis, afastando, em grande parte, a participao do outro polo social,
formado por negros, mestios, pardos etc.
Este trabalho apresenta uma breve exposio histrica sobre a
polcia no Brasil. Abordar seu surgimento, seus marcos iniciais de
influncia, suas diversas fases ao longo dos anos e os enquadramentos
constitucionais que teve. Por fim, concludo com a previso normativa atual, em particular a roupagem hoje assumida ante a Constituio
Federal de 1988.
Ao longo do levantamento histrico, dar-se- nfase conjuntura
social vigente em cada perodo, assim como aos principais aspectos
(eventos) histricos que influenciaram no desenvolvimento da fora
policial nacional.
2. PRIMRDIOS DA HISTRIA POLICIAL NO BRASIL
Conforme exposto no incio deste artigo, o modelo policial adotado no Brasil sofreu forte influncia do modelo francs, adotado
por Portugal. Noperodo colonial, a polcia no Brasil estava voltada
sumrio do artigo
sumrio geral
224
basicamente para a ocupao da terra, povoamento e manuteno

dos espaos conquistados (CANDIDO, 2016, p. 35).
Na fase inicial, a caracterstica marcante da polcia no Brasil o
militarismo. Oobjetivo era a preservao da colnia recm-criada
(descoberta), em face de ameaas internas (ataques indgenas e movimentos de independncia) e externas (invases de outros pases).
Nesse cenrio, o estudo sobre a histria da polcia no Brasil passa
inicialmente pela anlise do surgimento dos grupos armados. Estes,
mais voltados histria do militarismo, serviram de embrio para a
formao da concepo atual de polcia, enquanto fora estatal armada
voltada para a manuteno da ordem, a apurao de crimes etc.
Segundo Ege (2014, p. 16), uma das primeiras organizaes com
atribuies parecidas com a que se entende por policial foi a dos
Henriques, no perodo de 1630 a 1654. Tal organizao se formou
em Pernambuco, na poca dos conflitos com a Companhia Holandesa
das ndias Ocidentais. Amilcia dos Henriques era composta por negros, ndios e mestios, sob a liderana de Henrique Dias, negro que
possivelmente foi escravo. Aformao do grupo, praticamente sem
homens brancos, resulta do desprestgio que se atribua s funes de
carter militar no perodo.
Aps o referido conflito, os Henriques foram alocados como fora
auxiliar da estrutura militar colonial, passando a ser um embrio da
fora policial, mesmo sem possuir caractersticas tpicas de polcia.
Os Quadrilheiros, de acordo com Ege (2014, p. 19), seriam outro
possvel precursor da polcia no Brasil. NoRio de Janeiro (EGE,
2014, p. 21), os Quadrilheiros teriam surgido em 1626, por intermdio do Ouvidor-Geral Luiz Nogueira de Brito, com a atribuio de
evitar delitos do cotidiano. Em1730, passaram a ser denominados
de capites do mato, nomenclatura mais conhecida entre as camadas
mais humildes da populao, como bem esclarece Ege: Dentre os
argumentos utilizados para a nomenclatura discordante da oficial, era
o de que esta funo, apesar de desprestigiada, era mais conhecida
entre os pobres livres, o que facilitaria a aceitao do ofcio, bem
como traria candidatos ao cargo (2014, p. 22e 23).
A atribuio de quadrilheiro ou capito do mato, como todas as
outras voltadas ao militarismo, era bastante desprestigiada. Isso gerava uma grande contradio, na medida em que as pessoas mais
sumrio do artigo
sumrio geral
225
pobres da sociedade eram responsveis por assegurar a integridade,

muitas vezes patrimonial, das classes mais abastadas. Como afirma
Cndido(2016, p. 36):
Apesar de o governo designar tais pessoas para exercerem funes de

policiamento, elas agiam arbitrariamente e com tcnicas rudimentares
com a inteno de impor o controle social, uma vez que tal procedimento
servia para controlar a populao de baixa renda e caar os escravos.
Os capites do mato originrios (ou seja, antes de os quadrilheiros passarem tambm a ser chamados pela mesma denominao),
alm de responsveis pela reprimenda de pequenos delitos no mbito rural (quadrilheiros atuavam na zona urbana), tinham como
incumbncia a captura de escravos fugitivos, mediante pagamento
pelo respectivo dono.
Nesse sentido, Cotta afirma: O quadrilheiro capito do mato,
idealizado pela cmara do Rio de Janeiro, seria uma forma hbrida.
Uma metamorfose da funo tipicamente urbana de policial do quadrilheiro lusitano para a de caador de escravos fugidos na cidade do
Rio de Janeiro.
Outros autores, como Medvid (p. 4), remontam a origem da polcia
no Brasil aos primrdios do colonialismo. Aideia teria surgido em
1500, quando da adoo de um sistema de capitanias hereditrias.
Com a colonizao portuguesa, alm dos diversos aspectos culturais herdados, enraizou-se no Brasil uma concepo policial similar
dos colonizadores, na qual o poder judicante e o poder policial
constituam um nico organismo (MEDVID, p. 4).
Na poca das Capitanias Hereditrias e dos Governadores Gerais,
sustentada nas Ordenaes Manuelinas e nas Ordenaes Afonsinas,
havia a figura dos almotacs, que eram autoridades encarregadas de
zelar pela ordem pblica nas vilas recm-criadas no Brasil-colnia
(MEDEVID p. 4). Segundo Medevid (p. 5), os almotacs seriam a
primeira manifestao de uma autoridade policial no Brasil.
Os almotacs, auxiliados pelos alcaides-pequenos e pelos meirinhos, tinham a incumbncia, conforme as Ordenaes Manuelinas
(livro I, ttulo XLIX)2, de fiscalizar e zelar pelo cumprimento das leis,
agir contra o abuso das armas proibidas etc.
Disponvel em: <http://www1.ci.uc.pt/ihti/proj/manuelinas/l1p339.htm>. Acesso
em: 15 ago. 2016.
sumrio do artigo
sumrio geral
226
Em linhas gerais, a estrutura policial, responsvel pela cumulao

das funes de polcia e da judicatura, passou a se configurar pela presena do Alcaide-Mor (juiz de cunho ordinrio com funes militares
e policiais), do Alcaide Pequeno (que tinha a atribuio de realizar
as diligncias noturnas e as prises de criminosos e coordenava o
policiamento urbano), dos quadrilheiros e dos meirinhos (que tinham
funes similares dos atuais oficiais de justia)3.
De acordo com Medvid (p. 5), com o desenvolvimento da colnia,
a estrutura policial vigente (alcaide-pequeno, quadrilheiro, meirinhos
etc.) tornou-se insuficiente para a manuteno da ordem, ante a cobia
externa s riquezas do Brasil.
Nesse cenrio, surgem as Companhias de Ordenanas, lideradas
pelos capites-mores, que atuavam em conjunto com os alferes, sargentos e cabos. Essas companhias, compostas em grande parte por
pessoas voluntrias e humildes, eram responsveis pela manuteno
da ordem interna e pela defesa da colnia contra ataques externos.
Em seguida, so criadas as Companhias de Drages, formadas em
sua maioria por pessoas advindas da metrpole. Essas pessoas tinham
melhor formao e qualificao para o exerccio da segurana, sobretudo em face dos ataques externos. Aevoluo das foras de segurana
resultou na criao das Capitanias de Minas (MEDVID, p. 6).
As Companhias de Ordenanas, as Companhias de Drages e as
Capitanias de Minas tinham uma organizao similar, de carter civil,
com funes rotineiras de combate ao crime e manuteno da ordem
(funo policial), e de carter militar, com atribuies relacionadas
defesa da integridade da colnia.
Nesse perodo, as foras de manuteno da ordem pblica, que
acumulavam as funes judicantes e de polcia, eram vinculadas aos
Governadores-Gerais, situao que perdurou at 1712, ano em que
D. Joo V desvinculou o judicirio dos Governadores-Gerais. Ojudicirio ficou responsvel pela apurao dos delitos; j o brao armado
da colnia, responsvel pelo estabelecimento da ordem, continuou
atrelado aos governadores (MEDVID, p. 8).
Disponvel em: <http://www.ssp.sp.gov.br/institucional/historico/origem.aspx>.

sumrio do artigo
sumrio geral
227
3. CHEGADA DA FAMLIA REAL AO BRASIL
Em 1808, a famlia real chega ao Brasil, o que desencadeou uma

srie de modificaes polticas, sociais, econmicas, administrativas e
sociais na colnia. Alm disso, houve o surgimento e a reestruturao
de diversas instituies.
No mbito da segurana pblica, D. Joo VI depara-se com uma
estrutura totalmente desorganizada, formada por uma Justia Criminal,
que englobava a Polcia Judiciria, sob a incumbncia das Relaes
da Bahia e do Rio de Janeiro, dos Corregedores de Comarcas, dos
Juzes Ordinrios, dos Almotacs, dos Meirinhos, dos Quadrilheiros
etc. (MEDVID, p. 8). Osgrupos armados, direcionados para a manuteno da ordem social, eram mais presentes na rea rural, deixando
a parte urbana das cidades quase totalmente desguarnecida.
Nesse cenrio, D. Joo VI deu ensejo, em maio de 1808 ou seja,
pouco tempo depois de sua chegada, a uma estrutura policial de
carter regular, baseada no modelo portugus ento vigente. Nodia
10 daquele ms, o rei criou a Intendncia-Geral de Polcia da Corte
e do Estado do Brasil e, no dia 13, a Diviso Militar da Guarda Real
da Polcia, esta em substituio ao Corpo de Quadrilheiros. Para o
cargo de Intendente-Geral de Polcia foi nomeado o desembargador
Paulo Fernandes Viana, que criou, em maio de 1810, o Corpo de
Comissrios de Polcia.
Segundo Ege (2014, p. 35), o Alvar Rgio de 1808, responsvel
pelo aparecimento da Intendncia-Geral, cria, em verdade, o cargo
de intendente de polcia, e no a intendncia em si, ou seja, uma organizao policial. Tal concluso totalmente coerente com o que se
extrai da leitura do alvar4. Deacordo com Ege:
nota-se que por um longo perodo pretendia-se criar uma organizao aos
moldes do modelo portugus conforme demonstra o Alvar de criao do
Eu o Principe Regente fao saber aos que o presente Alvar virem, que tendo considerao necessidade que ha de se crear o logar de Indendente Geral da Policia da
Crte e do Estado do Brazil, da mesma frma e com a mesma jurisdico que tinha
o de Portugal, segundo o Alvar da sua creao de 25 de Junho de 1760, e do outro
de declarao de 15 de Janeiro de 1780: sou servido creal-o na sobredita maneira
com o mesmo ordenado de 1:600$000, estabelecido no referido Alvar de declarao. (Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/alvara/anterioresa
1824/alvara-40149-10-maio-1808-572058-publicacaooriginal-95179-pe.html>.
Acesso em: 10 jul. 2016.)
sumrio do artigo
sumrio geral
228
cargo de Intendente-Geral de Polcia da Corte. Aideia principal implcita

no documento era a de organizar e disciplinar os costumes da populao aos moldes da civilizao portuguesa, assim a Intendncia-Geral de
Polcia teria muito mais um papel civilizador do que propriamente o de
polcia operacional controladora da ordem pblica. [EGE, 2014, p. 35.]
Desse modo, conclui-se que a Intendncia-Geral, apontada como

figura inicial de estruturao da polcia nos moldes que conhecemos
atualmente, caracterizava-se muito mais pela funo de organizao
das cidades do que propriamente pela de represso e manuteno da
ordem pblica, atividades tpicas da polcia. Priorizou a urbanizao e o saneamento da cidade do Rio de Janeiro, servindo a priso
de muitos criminosos como mecanismo e recrutamento de pessoas
para a realizao de servios em favor do Poder Pblico, como, por
exemplo, o de limpeza.
Os Capites do Mato, porm, no foram extintos, mas reorganizados pelo Aviso Rgio n. 17de 22 de abril de 1813. Esse ato fixou
que os capites s poderiam ser nomeados pelas cmaras e em carter
temporrio, tendo sido, contudo, destitudos de patente militar.
Em 1809, o Intendente-Geral, Paulo Viana, aps ter organizado
por completo a Intendncia-Geral, cria a Diviso Militar da Guarda
Real, com a funo de interveno operacional. Asatribuies da
Diviso so bem descritas no seguinte trecho:
Sendo de absoluta necessidade prover segurana e tranquilidade publica
desta Cidade, cuja populao e trafico tm crescido consideravelmente,
e se augmentar todos os dias pela affluencia de negocios inseparavel
das grandes Capitaes; e havendo mostrado a experiencia, que o estabelecimento de uma Guarda Militar de Polcia o mais proprio no s para
aquelle desejado fim da boa ordem e socego publico, mas ainda para
obter s damnosas especulaes do contrabando, que nenhuma outra
providencia, nem a mais rigorosas leis prohibitivas tem podido cohibir:
sou servido crear uma Diviso Militar da Guarda Real da Polcia desta
Corte, com a possivel semelhana daquella que com to reconhecidas
vantagens estabeleci em Lisboa, a qual se organizar na conformidade
do plano, que com este baixa, assignado pelo Conde de Linhares, do
meu Conselho de Estado Ministro e Secretario de Estado dos Negocios
Estrangeiros e da Guerra. [DECRETO de 13 de maio de 1809.]
O dia 13 de maio de 1809, data de criao da Diviso Militar,

comemorada at hoje pela Polcia Militar do Rio de Janeiro como o
momento de sua instituio. Tanto que o seu braso de armas contm
uma coroa e as siglas GRP, em referncia Guarda Real de Polcia.
sumrio do artigo
sumrio geral
229
A Diviso Militar da Guarda Real da Polcia consistia, em suma,

em uma fora policial de carter militar, composta por um Estado-Maior, trs companhias de infantaria e uma cavalaria. Nesse perodo,
a Guarda Real apresentava-se como o principal instrumento de que
dispunha o Intendente para efetivar o controle social.
Os integrantes das corporaes policiais nesse perodo, assim
como ocorreu nos perodos iniciais, continuavam sendo originrios
das camadas mais pobres da sociedade, o que se tornou uma caracterstica marcante das foras de segurana.
4. CONFIGURAO POLICIAL NO IMPRIO
Com a independncia do Brasil, em razo do rompimento dos laos coloniais com Portugal, e a promulgao da Constituio de 1824,
a ordem jurdica nacional assume uma nova roupagem, que influencia
inclusive a estrutura policial do Imprio que estava em formao.
A segurana pblica passou a ser de suma importncia no novo
regime, dada a desorganizao das foras de segurana resultante do
processo de independncia. Amaioria delas haviam se transformado
em organizaes de carter militar e buscavam garantir a independncia do Brasil. Alm disso, cada unidade do imprio tratava a temtica
de maneira autnoma e diversa, do que resultou um contexto de falta
de unicidade nacional.
Nesse cenrio, surgem, em 1831, a Guarda Nacional e os Corpos
de Guarda Municipal Permanente (Decreto Imperial de 10 de outubro
de 18315). Em1832, promulga-se o Cdigo de Processo Criminal, que
descentraliza a organizao policial. AAdministrao Criminal foi
dividida em trs circunscries6: a)distrito (sob a responsabilidade
do Juiz de Paz e composto pelos inspetores de quarteires); b)termo
(composio: conselho e jurados, juiz municipal, escrivo de execues
Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-37586

-10-outubro-1831-564553-publicacaooriginal-88479-pl.html>. Acesso em: 12 jul.
2016.
6
Art.1 Nas Provincias do Imperio, para a Administrao Criminal nos Juizos de
primeira instancia, continuar a diviso em Districtos de Paz, Termos, e Comarcas.
(Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LIM/LIM-29-11-1832.
htm>. Acesso em: 12 jul. 2016.)
5
sumrio do artigo
sumrio geral
230
e oficiais de justia); c)comarca (em regra com trs juzes, um deles

o chefe de polcia).
O Corpo de Guardas Municipais Permanente, proposto pelo Presidente da Provncia de So Paulo na poca, Brigadeiro Tobias de
Aguiar, deu origem Polcia Militar do Estado de So Paulo. Sefizermos um paralelo com a Polcia Civil, esta, conforme j exposto,
teria como embrio remoto os alcaides, presentes no sculo XVII (de
maneira organizada com a Intendncia-Geral).
A polcia, nesse perodo, segundo Cndido, tinha os seguintes
pontos estruturais:
a) organizao em moldes militares;
b) composio integral por voluntrios;
c) servio permanente ( a profissionalizao do servio de polcia);
d) pagamento pelo Tesouro da Provncia;
e) subordinao ao chefe do executivo provincial;
f) responsabilidade perante o legislativo provincial, no que tangia a sua
organizao. [CANDIDO, p. 39.]
Em 1841, surge a Lei n. 261, que altera o Cdigo de Processo Criminal, fixando que os Chefes de Polcia seriam escolhidos dentre os desembargadores e juzes de direito. Jos delegados e subdelegados seriam
selecionados dentre quaisquer juzes e cidados. Osescolhidos eram
obrigados a aceitar o encargo7. Oventilado diploma normativo fixou
de maneira precisa as atribuies a serem exercidas no mbito policial.
Em 1842, entrou em vigor o Decreto n. 120, que criou a diviso
entre Polcia Administrativa e Polcia Judiciria. primeira competiam as atribuies delimitadas no art.2 do Decreto8. Jas atribuies
da Polcia Judiciria estavam presentes no art.3 do mesmo decreto9.
Art.2 Os Chefes de Policia sero escolhidos dentre os Desembargadores, e Juizes
de Direito: os Delegados e Subdelegados dentre quaesquer Juizes e Cidados: sero
todos amoviveis, e obrigados a acceitar.
8
Art.2 So da competencia da Policia Administrativa geral, alm das que se acho
encarregadas s Camaras Municipaes pelo Tit. 3da Lei do 1 de Outubro de 1828:
1 As attribuies comprehendidas nos arts.12 1, 2 e 3 do Codigo do Processo.
2A attribuio de julgar as contravenes s Posturas das Camaras Municipaes.
(Codigo do Processo Criminal art.12 7.) 3 As attribuies mencionadas nos 3,
4, 5, 6, 7 e 9 do art.4 da Lei de 3 de Dezembro de 1841. 4As attribuies
mencionadas no art.7 1, 2, 3 e 4 da mesma Lei. 5As attribuies contedas
nos 4, 5, 6 o 14 do art.5 da Lei de 15 de Outubro de 1827, e que a Lei de 3 de
Dezembro de 1841 art.91 conserva aos Juizes de Paz.
9
Art.3 So da competencia da Policia Judiciaria: 1 A attribuio de proceder a corpo
de delicto, comprehendida no 4 do art.12 do Codigo do Processo Criminal. 2A de
7
sumrio do artigo
sumrio geral
231
Percebe-se claramente a manuteno da vinculao entre as funes

policiais e judicantes. Nodecreto surgiram os primeiros contornos
do inqurito policial.
Em 1871, inicia-se um processo de desvinculao entre as funes policiais e judicantes, resultando, por exemplo, na proibio
dos magistrados de exercerem o cargo de Chefe de Polcia e na incompatibilidade entre os cargos policiais e os de juzes municipais
(MEDEVID, p. 10). Esse processo foi efetuado pela Lei n. 2.033 de
1871, regulamentada pelo Decreto n. 4.824 do mesmo ano.
5. POLCIA NOS PRIMRDIOS DA REPBLICA
Mesmo com o processo de desvinculao entre as funes policial

e judicante iniciado em 1871, a relao entre as duas funes ainda se
mantinha forte. Ela era reforada pela figura das investigaes inqui
sitrias, que ganhavam forma por intermdio do inqurito policial,
ento inaugurado.
Com a Repblica e o resplandecer da Federao, as antigas provncias imperiais transformam-se em Estados-Membros.
Nesse perodo, as Foras Militares, em especial o Exrcito, estavam fortalecidas perante a sociedade, em razo do final da Guerra
do Paraguai. EmSo Paulo, a milcia formada por Tobias de Aguiar
cresceu de maneira acentuada, resultando na fora militar de So
Paulo, essencial na transio do Imprio para a Repblica (EDGE,
2014, p. 61). Surgia nesse momento o denominado Batalho Paulis
ta. Embrio da Polcia Militar do Estado de So Paulo, enquanto
corporao regular, o Batalho se baseava na hierarquia e inicialmente
era voltado para uma atuao como exrcito provinciano.
A fora policial de So Paulo sofreu grande influncia francesa,
inclusive na denominao Fora Pblica, constante da Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado. Adisciplina militar francesa
foi propalada quando da contratao da Misso Militar Francesa pelo
governo paulista, liderada pelo tenente-coronel Paul Balagny, coprender os culpados, comprehendida no 5 do mesmo artigo do dito Codigo. 3A
de conceder mandados de busca. 4A de julgar os crimes, a que no esteja imposta
pena maior que multa at 10$000, priso, degredo, ou desterro at seis mezes com
multa correspondente metade desse tempo, ou sem ella, e tres mezes de Casa de
Correco, ou officinas publicas, onde as houver. (Cod. doProc. Crim. art.12 7).
sumrio do artigo
sumrio geral
232
mandante do 103. Regimento de Artilharia do Exrcito Francs. Essa

estrutura de segurana em muito se distanciou do que se entende por
polcia, manifestando-se, em verdade, como uma fora local em face
dos excessos da Unio.
Observa-se, como aspecto marcante das foras policiais na Repblica, a roupagem nitidamente regional, alinhada de acordo com as
diretrizes gerais adotadas no imprio (MEDEVID, p. 11).
Alguns estados passaram a organizar cdigos de processo penal e
continuaram, em parte, regendo-se pelas leis do imprio. NoRio de
Janeiro, por exemplo, segundo MEDVID (p. 11):
A polcia carioca foi objeto, em 1907, da grande reforma promovida

por Alfredo Pinto. Deum lado, emergiria uma polcia judiciria com
delegados e comissrios bacharis em Direito, Investigadores e Peritos
especializados. Deoutra parte, a Fora Policial modernizava-se com
aprimoramento de seus quadros e a especializao na polcia ostensiva
de guarda e patrulha.
J em So Paulo, alm do surgimento da polcia militar, acima

relatado, cria-se uma polcia civil de carreira:
Em So Paulo, surge a primeira manifestao de uma Polcia Civil de

Carreira. Ogoverno Jorge Tibiri, a partir de 1906, ao mesmo tempo
em que inicia o exuberante processo de militarizao da Fora Pblica,
cria leis tornando os cargos de Delegado de Polcia privativo dos bacharis em direito, alm de outros cargos de carreira no mbito da Polcia
Judiciria. Como ocorrera no Distrito Federal, Tambm em So Paulo
vo desaparecendo os famosos e desbravadores Delegados Militares
como o Ten. Galinha (Joo Antonio de Oliveira), oficial da Fora Pblica
paulista, chefe do Servio de Captura.
A necessidade de um aparato no militar para manuteno da ordem

em So Paulo ficou evidente com a Revoluo de 1924. Nesse contexto, surge a Guarda Civil de So Paulo, com a edio da Lei n. 2.141 de
1926. AGuarda Civil era destinada a vigilancia e policiamento da Capital, inspeco e fiscalizao da circulao de vehiculos e pedestres
e das solennidades, festejos e divertimentos publicos, incumbindo-lhe
tambem os servios de transportes policiaes e communicaes por
meio de telegrapho e telephone da policia.10 (SO PAULO, 1926).
A nova instituio policial paulista, diferentemente da polcia militar, nasceu do seio da elite paulistana, o que explica a quase inexistncia de negros e mestios em seus quadros.
Lei n. 2.141, de 22 de outubro de 1926 Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/
repositorio/legislacao/lei/1926/lei-2141-22.10.1926.html>. Acesso em: 30 ago. 2016.
10
sumrio do artigo
sumrio geral
233
Com o tempo, a Guarda Civil foi ganhando cada vez mais fora.
Passou a ocupar lugar de destaque entre as autoridades e a assumir
mais atribuies, rivalizando, desse modo, com a Fora Pblica. Nesse
contexto, dividiu-se a cidade de So Paulo entre as duas corporaes.
AFora Pblica ficou responsvel pelas zonas norte e leste e a Guarda
Civil pelas zonas sul e oeste.
Em outros estados, assim como ocorreu em parte com So Paulo,
desenvolveu-se uma estrutura policial militar, denominada Foras
Pblicas, a exemplo de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul. Emauxlio s foras militares, criaram-se as Guardas Civis, com roupagem
semelhante s Polcias Civis.
6. POLCIA APS1930
Com a Revoluo de 1930, o carter autnomo dos Estados-Membros reduzido de maneira considervel, o que influenciou
consideravelmente na estrutura policial, ante o fato de ter ocorrido
uma nova unificao do Cdigo de Processo Penal. Essa unificao
foi consagrada na Constituio Federal de 1934, ao estabelecer que
competia exclusivamente Unio legislar sobre direito processual.
A polcia sai da esfera do Poder Judicirio e migra para o Poder Executivo, consolidando-se a figura da polcia civil. Contudo,
mantm-se no mbito estadual e diviso entre Polcia Civil e Polcia
Militar (estrutura de acordo com a hierarquia e a disciplina).
A referida Constituio Federal (1934) deixa claramente consignado que compete Unio organizar a polcia, ainda que assegure a
existncia de polcias de mbito estadual11. Ademais, consagra expressamente a figura das polcias militares, que passam a ser consideradas
reservas do exrcito12.
Um exemplo de atuao da polcia militar como reserva do Exrcito Brasileiro se deu em 1942, quando uma das divises de infantaria
Art.5 Compete privativamente Unio: V organizar a defesa externa, a polcia
e segurana das fronteiras e as foras armadas; [...] XI prover aos servios da
polcia martima e porturia, sem prejuzo dos servios policiais dos Estados; [...]
(Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.
htm>. Acesso em: 1 set. 2016.
12
Art.167. Aspolcias militares so consideradas reservas do Exrcito, e gozaro das
mesmas vantagens a este atribudas, quando mobilizadas ou a servio da Unio.
11
sumrio do artigo
sumrio geral
234
brasileiras, que atuaram junto aos aliados na 2 Guerra Mundial, era

formada por policiais militares (EGE, p. 78).
Na Constituio de 1937, a organizao da polcia era prevista
como competncia privativa da Unio (BRASIL, 1937). Nesse perodo, o do Estado Novo (1937-1945), surge a Polcia Federal, a partir
da alterao da nomenclatura Polcia Civil do Distrito Federal (na
poca Polcia do Rio de Janeiro) para Departamento Federal de Segurana Pblica, mediante a edio do Decreto-Lei n. 6.378 de 1944.
Com a Constituio de 1967, a nomenclatura passa a ser Departamento de Polcia Federal, com atribuies fixadas no art.8, incisoVII,
alneasa a d, da Constituio.
J com a Constituio de 1946, pela primeira vez se delimitou
expressamente ainda que um pouco o campo de atuao da polcia,
em especial a militar:
Art 183. Aspolcias militares institudas para a segurana interna e a

manuteno da ordem nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal,
so consideradas, como foras auxiliares, reservas do Exrcito.
Pargrafo nico. Quando mobilizado a servio da Unio em tempo de
guerra externa ou civil, o seu pessoal gozar das mesmas vantagens
atribudas ao pessoal do Exrcito. [BRASIL, 1946.]
7. ORGANIZAO POLICIAL NO MOMENTO QUE ANTECEDE O GOLPE MILITAR E NOS PRIMEIROS ANOS DO
REGIME
Mantida a estrutura policial do incio do imprio, centrada no

mbito estadual e dividida em polcia civil e militar, surge, no topo
da hierarquia, a figura do Secretrio de Segurana Pblica, em substituio ao antigo Chefe de Polcia.
O Secretrio de Segurana, normalmente um poltico, era responsvel pelo:
Departamento Estadual de Trnsito, uma organizao com funcionrios

civis peritos, Delegacia de Acidente, Engenharia e Guardas de Trnsito
(Inspetores de Trnsito); Departamento de Investigao com as suas especializadas e o Corpo de Segurana com os seus Investigadores; a Corregedoria de Polcia; os Distritos Policiais e o Departamento da Guarda Civil,
alm da Polcia Tcnica, Departamento de Medicina Legal, Pronto Socorro
Policial, Identificao e outros rgos menores. [MEDEVID, p. 14.]
Havia no perodo trs espcies de Delegados: a)nomeados (bacharis em Direito); b)militares (Oficiais da Fora Pblica); e c)leigos
sumrio do artigo
sumrio geral
235
(sem formao jurdica; Delegados Municipais). Acarreira de Delegado de Polcia, porm, surgiu apenas em 1956.
Basicamente, a estrutura policial do perodo ainda se baseava em Decretos da dcada de 1920. Tal estrutura s comeou a ser modificada com
o surgimento das Polcias de Carreira, de carter eminentemente civil.
Contudo, em 1967, fortaleceu-se novamente a Polcia Militar,
depois de uma aproximao maior com o Exrcito e da criao da Inspetoria-Geral das Polcias Militares, por meio de Decreto-Lei n.317
de 1967. Posteriormente, a inspetoria passou a fazer parte do Exrcito
e a ter como inspetor-geral um General de Brigada da ativa.
Outrossim, alm de os comandos da Polcia Militar ser de atribuio exclusiva de oficiais do Exrcito, tornou-se privativo desses
oficiais o cargo de Secretrio de Segurana Pblica, o que reforou
ainda mais a militarizao das foras policiais, enfraquecendo-se as
polcias civis.
A Constituio de 1967 manteve a previso de que a polcia militar tem a incumbncia de manter a ordem e a segurana interna nos
Estados, constituindo foras auxiliares e reservas do Exrcito.
8. APOLCIA NO PERODO DITATORIAL
Com a ditadura militar e o fortalecimento dos laos entre a Polcia

Militar e o Exrcito, a Polcia Civil foi progressivamente extinta, mediante a supresso das Guardas Civis. Em1969, no Governo do General Emlio Garrastazu Mdici, entra em vigor o Decreto-Lei n.1.072
de 1969, que altera o Decreto-Lei n. 667 e atribui Polcia Militar
exclusivamente o policiamento ostensivo13, pondo fim s Guardas
Civis. Osintegrantes das Guardas Civis foram incorporados, em sua
maioria, aos quadros da polcia militar, o que acabou com a diviso
Art 1 Passa a ter a seguinte redao o art.3, letra a, do Decreto-Lei n 667, de
2 julho de 1969: a) executar com exclusividade, ressalvadas as misses peculiares
das Fras Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pelas autoridades policiais competentes a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manuteno
da ordem pblica e o exerccio dos podres constitudos. Art 2 Dentro do prazo
de cento e oitenta (180) dias, a contar da publicao dste decreto-lei, podero ser
aproveitados, no quadro de oficiais das Polcias Militares, os integrantes dos quadros
de Guardas-Civis que tenham nvel equivalentes a oficial e satisfaam, em estgio de
adaptao a que devero submeter-se, os requisitos que para isso se estabelecerem.
13
sumrio do artigo
sumrio geral
236
policial existente (civil e militar). Napoca, a polcia militar era o

principal aparato de represso s manifestaes.
Em 1983, momento que antecedeu a redemocratizao, foi aprovado o Decreto n. 88.777 de 1983, que estabelecia o regulamento das
polcias militares e dos corpos de bombeiros, em consonncia com
o Regulamento Disciplinar do Exrcito (Decreto-Lei 667 de 1969).
9. PERODO PS-DITADURA E A CONSTITUIO DE1988
Mesmo com o fim da ditadura e a redemocratizao, o carter

militar da polcia foi parcialmente mantido pela Constituio Federal
de 1988, como indica, por exemplo, a atribuio de polcia ostensiva
e voltada para a preservao da ordem pblica da polcia militar, que
foi mantida como fora auxiliar e reserva do exrcito.
A grande inovao da Carta de 1988 foi a criao de um captulo
constitucional especfico voltado para a segurana pblica (art.144), no
qual, de maneira mais detalhada e precisa, consagram-se as atribuies
policiais de cada uma das polcias. Asegurana pblica, de acordo com
esse captulo, passou a ser exercida pelos seguintes rgos: a)polcia
federal; b)polcia rodoviria federal; c)polcia ferroviria federal;
d)polcias civis; e)polcias militares e corpo de bombeiros militares.
Ademais, consagrou-se a polcia federal como um rgo permanente da Unio e de carreira, destinado a:
Art.144. []
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se a:
I apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades
autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso
uniforme, segundo se dispuser em lei;
II prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros
rgos pblicos nas respectivas reas de competncia;
III exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
IV exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da
Unio. [] [BRASIL, 1988.]
No mbito estadual, consagrou-se um modelo de polcia desenvolvido ao longo da histria do Brasil e baseado (com suas adaptaes)
sumrio do artigo
sumrio geral
237
no modelo francs, dividido entre a Polcia Civil, uma agncia policial que, em tese, investe maiores esforos no sentido de auxiliar o
judicirio, fornecendo elementos de autoria e materialidade de crimes,
rotulando-se, portanto, como polcia judiciria, e uma Polcia Militar
voltada a agir principalmente como polcia administrativa, em uma
concepo lata, atuando na seara da polcia de segurana, e, s vezes,
como polcia de servios pblicos (CANDIDO, p. 77e 78).
10. CONCLUSES
Neste trabalho, foi possvel verificar, de maneira sucinta, o desenvolvimento da atividade policial no Brasil atravs de suas diversas
fases e sua vinculao ao modelo policial francs.
Observou-se tambm a juno de incio existente entra a atividade policial e a atividade judicante, ambas exercidas por um mesmo
rgo, separadas ao longo da histria. Alm disso, a histria policial
brasileira confunde-se, em grande parte, com o desenvolvimento do
militarismo nacional, estando atrelada, em sua origem, s camadas
mais pobres da sociedade, ante o desprestgio inicial da funo.
Ao longo dos anos, foi-se consagrando um modelo policial baseado em uma perspectiva militar e cvel, devidamente consolidado pela
Constituio Federal de 1988. Esta, de maneira indita, trouxe um
captulo exclusivo sobre segurana pblica, no qual trata de maneira
precisa a atividade policial, ressaltando seu carter social e cidado.
1. BRASIL. Alvar Rgio de 1808. Disponvel em: <http://www2.

camara.leg.br/legin/fed/alvara/anterioresa1824/alvara-40149-10-maio1808-572058-publicacaooriginal-95179-pe.html>. Acesso em: 10jul.
2016.
2.
. Decreto de 13 de maio de 1809. Disponvel em:
<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret_sn/anterioresa1824/
decreto-40054-13-maio-1809-571685-publicacaooriginal-94831-pe.
html>. Acesso em: 12 jul. 2016.
3.
. Decreto Imperial de 10 de outubro de 1831. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/
sumrio do artigo
sumrio geral
238
lei-37586-10-outubro-1831-564553-publicacaooriginal-88479-pl.
html>. Acesso em: 12 jul. 2016.
4.
. Cdigo de Processo Criminal, 29 de novembro de
1832. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LIM/
LIM-29-11-1832.htm>. Acesso em: 12 jul. 2016.
5.
. Lei n. 261 de 03 de dezembro de 1841. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LIM/LIM261.htm>.
Acesso em: 20 jul. 2016.
6.
. Regulamento n. 120, 31 de janeiro de 1842. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Regulamentos/
R120.htm>. Acesso em: 25 jul. 2016.
7.
. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do
Brasil, de 16 de julho de 1934. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm>. Acesso em: 1set.
2016.
8.
. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do
Brasil, de 10 de novembro de 1937. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao37.htm>. Acesso
em: 1 set. 2016.
9.
. Decreto-Lei n. 6.378 de 1944. Disponvel em: <http://
www2.camara.leg.br/legin/fed/declei/1940-1949/decreto-lei6378-28-marco-1944-389489-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso
em: 1 set. 2016.
10.
. Constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brasil, de 18 de setembro de 1946. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm>. Acesso
em: 1 set. 2016.
11.
. Decreto-Lei n. 1072 de 1969. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del1072.htm>. Acesso
em: 1 set. 2016.
12.
. Constituio da Repblica Federativa do Brasil,
de 05 de outubro de 1988. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em:
6 maio 2016.
13. BRETAS, Marcos Luiz; ROSEMBERG, Andr. Ahistria da polcia no Brasil: balanos e perspectivas. Topoi, v. 14, n. 26, p. 162-173,
jan./jul. 2013. Disponvel em: <http://www.revistatopoi.org>. Acesso
em: 1 set. 2016.
sumrio do artigo
sumrio geral
239
14. CANDIDO, Fbio Rogrio. Direito policial: o ciclo completo de

polcia. Curitiba, Juru, 2016.
15. COTTA, Francis Albert. Osquadrilheiros no caleidoscpio: um
exerccio de histria comparada Portugal, Brasil e Peru. Disponvel
em: <http://www.fafich.ufmg.br/pae/apoio/osquadrilheirosnocaleidos
copioumexerciciodehistoriacomparada.pdf>. Acesso em: 30 jul. 2016.
16. EGE, Flvio Tadeu. Uma breve histria da polcia no Brasil:
crticas a militarizao e seu carter oligrquico. 4.ed. So Paulo:
Santarm, 2014.
17. MEDEVID, Admar Jnior. Sistema policial brasileiro. Disponvel em: <http://www.historia.ufpr.br/monografias/2000/admar_julio_
medvid.pdf>. Acesso em: 25 jul. 2016.
18. MORAES, Bismael B. Segurana pblica no Brasil e o sistema
criminal. Revista dos Tribunais, v. 780, p. 477-492, out. 2000.
19. ORDENAES Manuelinas. Disponvel em: <http://www1.ci.uc.
pt/ihti/proj/manuelinas/l1p339.htm>. Acesso em: 15 ago. 2016.
20. SALLA, Fernando; ALVAREZ, Marcos Csar. Apontamentos para
uma histria das prticas de tortura no Brasil. Revista Brasileira de
Cincias Criminais, v. 63, p. 277-308, nov./dez. 2006.
21. SO PAULO. Lei n. 2.141, de 22 de outubro de 1926. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1926/
lei-2141-22.10.1926.html>. Acesso em: 30 ago. 2016.
22.
. Governo do Estado de So Paulo. Secretaria da
Segurana Pblica. Disponvel em: <http://www.ssp.sp.gov.br/institu
cional/historico/origem.aspx>. Acesso em: 15 ago. 2016.
23. SOUSA, Reginaldo Canuto de; MORAIS, Maria do Socorro
Almeida de. Polcia e sociedade: uma anlise da segurana pblica brasileira. Disponvel em: <http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/
joinpp2011/CdVjornada/JORNADA_EIXO_2011/PODER_VIOLEN
CIA_E_POLITICAS_PUBLICAS/POLICIA_E_SOCIEDADE_
UMA_ANALISE_DA_HISTORIA_DA_SEGURANCA_PUBLICA
_BRASILEIRA.pdf>. Acesso em: 10 jul. 2016.
sumrio do artigo
sumrio geral
DESAFIOS DO
CONTROLE EXTERNO
O CONTROLE EXTERNO, A
SELETIVIDADE E A (IN)EFICINCIA
DA INVESTIGAO CRIMINAL
Daniel de Resende Salgado1
1. O
controle externo da atividade policial a eficincia como um dos
pilares
2. Simbolismo e a ausncia de tradio do controle externo relaes
de poder e reflexo na eficincia
3. Ainvestigao e a crise do inqurito policial
4. Seletividade na investigao criminal e a definio de prioridades
uma reengenharia possvel
5. Oesforo a uma mudana ou a persistncia de um trabalho de Ssifo
1. OCONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL

A EFICINCIA COMO UM DOS PILARES
Ao estabelecer os lindes do controle externo da atividade policial

pelo Ministrio Pblico, a Carta Poltica Brasileira e a Lei Complementar n. 75/1993, ao contrrio do delineamento rgido e de uma
disciplina clara sobre o tema, conferem um vis conceitual deveras
tmido e simplrio.
Com efeito, a Constituio Federal, em seu art.129, VII, prev
como uma das funes institucionais do Ministrio Pblico o exerccio
do controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar.
Por seu turno, a Lei Complementar n. 75/1993 apresenta os seguintes alicerces ao controle externo da atividade policial (art.3):
1
Procurador da Repblica. Secretrio de Pesquisa e Anlise do Gabinete do Procurador-Geral da Repblica. Ex-coordenador do Grupo de Controle Externo da Atividade
Policial no Ministrio Pblico Federal em Gois e ex-membro do Grupo de Trabalho da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal sobre
Controle Externo da Atividade Policial (3 e 4 composio). Ex-membro auxiliar
do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) designado para participar da
comisso de aperfeioamento da atuao do Ministrio Pblico no sistema carcerrio
e no controle externo da atividade policial.
sumrio geral
242
a)o respeito aos fundamentos do Estado Democrtico de Direito,

aos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, aos
princpios informadores das relaes internacionais, bem como aos
direitos assegurados na Constituio Federal e na lei; b)a preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do patrimnio
pblico; c)a preveno e a correo de ilegalidade ou de abuso de
poder; d)a indisponibilidade da persecuo penal; e e)a competncia
dos rgos incumbidos da segurana pblica.
Ademais, as medidas judiciais e extrajudiciais encontram-se previstas no art.9, verbis: I ter livre ingresso em estabelecimentos
policiais ou prisionais; II ter acesso a quaisquer documentos relativos atividade-fim policial; III representar autoridade competente
pela adoo de providncias para sanar a omisso indevida, ou para
prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder; IV requisitar
autoridade competente para instaurao de inqurito policial sobre a
omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade policial; e
Ora, os instrumentos legais delineados, a partir das parcas referncias normativas, se interpretados restritivamente, so decorrentes
da prpria essncia constitucional e das atribuies j conferidas ao
Ministrio Pblico2.
Com efeito, mesmo que a norma do art.129, VII, da Carta Magna
no se encontrasse presente no texto constitucional, parte do dever
do Ministrio Pblico a fiscalizao sobre os atos da Administrao
Pblica e, como titular da ao penal, das investigaes policiais e do
exerccio das funes da polcia. Seno bastasse, as demais medidas
previstas nos mencionados dispositivos j se encontram insculpidas
em outros diplomas legislativos: a requisio para instaurao de
inqurito pelo Parquet encontra-se no art.5 do CPP, e a promoo
da ao penal pblica est inserida no art.129, I, da CF. Alm disso,
como alerta Diaulas Costa Ribeiro3, h conceitos sem parmetro lgico
ou jurdico, como, por exemplo, a atividade-fim policial.
Tais definies nos levam a concluir que o legislador, ao no
estabelecer claramente os lindes do controle externo da atividade
RIBEIRO, Diaulas Costa. Ministrio Pblico: dimenso constitucional e repercusso
no processo penal. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 204.
3
Op. cit., p. 205.
2
sumrio do artigo
sumrio geral
243
policial, foi minimalista ao tentar regulament-lo. Hquestes que

precisariam de definies legislativas mais acuradas. Por exemplo,
o exerccio incisivo do controle externo dependeria da especificao
mais precisa do alcance da expresso atividade policial. Poderia ela
ser conceituada a partir do sujeito que a executa (necessariamente um
ente policial) ou a partir da natureza do ato controlado (independentemente de quem o exera) ou, ainda, da imbricao entre essas duas
definies (natureza da ao e condio pessoal do executor do ato)?
O certo que, independentemente da extenso que passemos a
conferir definio de atividade policial, a investigao criminal,
uma das principais atividades desenvolvidas pela polcia, tem por
escopo municiar o Ministrio Pblico, detentor do monoplio estatal
da ao penal pblica, dos elementos de informao aptos ao devido
ajuizamento desta.
De fato, interessa ao Ministrio Pblico, em face de sua prpria
identidade constitucional, que a polcia seja eficiente nas suas atividades investigativas e busque integrar ao resultado til da investigao
criminal o respeito aos caros valores individuais contidos na Carta
Poltica de 1988.
No se pode negar, dessarte, que a (in)eficincia do trabalho da
polcia refletir, em parte, na (in)eficincia do trabalho do prprio
rgo ministerial. Portanto, um dos pilares sobre o qual deve se sustentar o controle externo da atividade policial a perseverante tentativa de compatibilizao entre o trabalho policial, labor investido de
considervel poro de poder do Estado para perturbar a liberdade
e privacidade individual (prendendo, detendo e usando a fora), e o
respeito aos direitos fundamentais.
Assim, a aferio sobre a (in)eficincia da atividade investigativa
apresenta, inicialmente, a necessidade de escalonar alguns aspectos
fundamentais.
Em primeiro lugar, importante determinar se anlise econmica
da atividade investigativa deve ser avaliada to somente a partir da
eficincia como um princpio da Administrao Pblica, ou seja, como
uma mera espcie de molde ideal de atos ou regulaes preestabelecidos pela administrao policial, ou, ento, se precisamos partir da
atuao (in)eficiente como um produto real em constante confronto
com o princpio da eficincia.
sumrio do artigo
sumrio geral
244
Em regra, quando se avalia a eficincia investigativa, a primeira

associao que se realiza com a definio de produtividade. Oque se
pode avaliar, a partir de uma anlise emprica, que a administrao
policial elege, na maioria das vezes, o nmero de inquritos policiais/
ano relatados como ndices de eficincia de seu trabalho. Entretanto,
a produtividade associada a critrios meramente quantitativos no
suficiente para definir o padro de eficincia. Outros fatores, mesmo
somados a estes, precisam ser erigidos.
Diante disso, pode-se indicar uma definio de eficincia como a
capacidade de um determinado ato alcanar sua finalidade4, ou seja,
produzir o resultado/efeito esperado (benefcio), com o menor custo
social possvel. Napersecuo criminal, o custo/benefcio social poder ser medido por meio do alcance do resultado justo, de forma
clere, mas sempre integrado observncia das garantias e dos direitos constitucionais do cidado investigado. Emresumo, este o
grande desafio dos atores da persecuo criminal: o equilbrio entre
o desvelamento integral das condutas que atentam contra os caros
valores tutelados pela sociedade e o interesse pblico em preservar
os indivduos de uma injusta persecuo.
Dessa forma, o aspecto mais direto da questo consistiria em examinar o sistema penal em seu conjunto (organizao das polcias, aspectos processuais, tramitaes administrativas, rotinas de observncia
aos direitos e garantias fundamentais). Para tanto, mister um esforo
economtrico, o que se afasta de nossas possibilidades. Por isso, nosso
escopo ser mais modesto. Centraremos a anlise da (in)eficincia
da investigao criminal a partir da relao entre as organizaes de
persecuo criminal, dos instrumentos formais utilizados na atividade
investigatria e da natureza discricionria da investigao policial.
FERNANDES, Antonio Scarence. Reflexes sobre as noes de eficincia e de

garantismo no processo penal. In: FERNANDES, Antonio Scarence; ALMEIDA,
Jos Raul Gavio de; MORAES, Maurcio Zanoide de (Orgs.). Sigilo no processo
penal: eficincia e garantismo. So Paulo: RT, 2008, p. 24-26.
sumrio do artigo
sumrio geral
245
2. SIMBOLISMO E A AUSNCIA DE TRADIO DO CONTROLE EXTERNO RELAES DE PODER E REFLEXO NA

EFICINCIA
A nossa tradio jurdica sempre enfatizou a prevalncia do trabalho do Ministrio Pblico centrando-o na atividade processual, com
nfase redao de peas e participao em audincias, o que refletiu
na definio institucional de prioridades. Oapego a anacrnicos princpios que remontam a um tempo de um Ministrio Pblico pr-constitucional, como mero auxiliar do Poder Judicirio, fomentou tal prtica.
Em decorrncia, algumas atribuies constitucionais aparentemente novas, entre as quais o prprio controle externo da atividade
policial, especialmente em seu vis concentrado5, comearam a ser
desenvolvidas de forma episdica e voluntarista por clulas ativistas
de alguns Ministrios Pblicos6. Emoutras palavras: apesar de inserido expressamente em nossa carta constitucional h mais de vinte anos,
o exerccio da funo de controle externo da atividade policial, com
todas as experincias dele decorrentes, foi muito mais originado de
fatores conjunturais e do voluntarismo de alguns do que propriamente
de uma poltica institucional.
A construo institucional de uma definio de controle externo da
atividade policial e a sua implementao a partir de matizes conceituais
so, portanto, algo recente. NoMinistrio Pblico Federal, por exemplo, o Grupo de Trabalho7 sobre o tema s teve sua primeira formao
em 24 de setembro de 20088, e o primeiro encontro para discusses
Segundo Roteiro de Atuao do Controle Externo da Atividade Policial elaborado
pela 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal (p. 18), o
controle difuso exercido por todos os membros do Ministrio Pblico Federal com
atribuio criminal, nos atos de acompanhamento e de fiscalizao dos inquritos
e outros procedimentos de investigao policiais. Ocontrole concentrado, por sua
vez, exercido pelos membros com estas atribuies especficas, que devem tambm
realizar inspees peridicas nas unidades de polcia.
6
A expresso de LEMGRUBER, Julita; MUSUMECI, Leonarda; CANO, Ignacio.
Quem vigia os vigias? Rio de Janeiro: Record, 2003, p. 123.
7
O Grupo de Trabalho sobre Controle Externo da Atividade Policial rgo de assessoramento da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal.
Foi institudo para contribuir com sua funo de coordenao no que tange ao controle externo da atividade policial, de modo a facilitar o trabalho dos procuradores
da Repblica designados para esta atividade.
8
Ata da 449 Sesso da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico
5
sumrio do artigo
sumrio geral
246
sobre a temtica ocorreu apenas em 20 de junho de 20119. Assugestes de atuao foram sistematizadas em forma de roteiro distribudo
a membros do Ministrio Pblico Federal em abril de 2012 e ainda se
encontram em processo de aprimoramento. Outrossim, somente no ano
de 2012 o Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal editou uma
resoluo10 para regulamentar de forma um pouco mais aprofundada
os lindes do exerccio do controle externo da atividade policial.11
Importa notar, por oportuno, que o reiterado descontentamento de
membros do Ministrio Pblico com o trabalho policial no foi capaz
de neutralizar a pouca articulao institucional, nem de insuflar seu
interesse pelo controle externo. Ouseja: crticas atividade da polcia
no alteraram, durante um longo perodo, a incluso da atividade como
atribuio prioritria no esboo organizacional do Ministrio Pblico.
Em pesquisa exploratria desenvolvida entre os anos de 2006 e
2007 sobre as representaes profissionais da rea jurdica, BRUNO
AMARAL MACHADO assevera12:
[...] De acordo com o survey realizado com o MP Federal, entre os obstculos a uma adequada prestao jurisdicional, a polcia aparece como
a grande vil. Dototal de entrevistados, 71,5% consideram muito importante a demora na apurao pela polcia e 64,5% apontam o despreparo
tcnico de policiais (Sedek; Castilho, 1998:23).
Em sntese, h uma viso crtica sobre o desempenho da polcia. Porm,
ao relacionar as reas prioritrias nos ltimos anos, o controle externo
aparece apenas em 7 lugar.
[...] em pesquisa recente realizada pela CONAMP com membros do
Ministrio Pblico Brasileiro, o controle externo da atividade policial
aparece como funo mais criticada pelos prprios membros, somado a
10
11
12
Federal (Matria Criminal e Controle Externo da Atividade Policial). Disponvel

em: <http://2ccr.pgr.mpf.gov.br/coordenacao/grupos-de-trabalho/controle-externoda-atividade-policial/atas>. Acesso em: 6 set. 2012.
Vide ata de reunies de trabalho do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial
da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal. Disponvel
em: <http://2ccr.pgr.mpf.gov.br/coordenacao/grupos-de-trabalho/controle-externoda-atividade-policial/atas-1/atas>. Acesso em: 6 set. 2012.
A Resoluo n. 127, de 8 de maio de 2012, regulamenta o controle externo da atividade policial no mbito do Ministrio Pblico e d outras providncias.
As Resolues n. 88, de 3 de agosto de 2006, e n. 99, de 22 de setembro de 2009,
regulamentavam o tema em linhas gerais.
MACHADO, Bruno Amaral. Representaes sociais sobre o controle externo da
atividade policial: cultura organizacional e relaes institucionais. Revista Brasileira
de Cincias Criminais, So Paulo, ano 19, n. 88, p. 297-298, 2011.
sumrio do artigo
sumrio geral
247
maior nmero de avaliaes como ruim ou pssimo (26%) (Ministrio

da Justia, 2006:102).
Somado a isso, as tentativas institucionalizadas ou voluntaristas

de implementao efetiva do controle externo da atividade policial
passaram a sofrer resistncias do ente controlado, muitas vezes fomentadas pelas disputas institucionais por espaos de poder.
Com efeito, alm de tenses internas que refletem a competio
entre os prprios integrantes dos grupos profissionais, h, entre instituies, ciznias por preservao de espaos de influncia no discurso
e nas definies jurdicas em cada campo de suas atuaes. Interessante, nesse aspecto, a anlise de BRUNO AMARAL MACHADO:
Algumas pesquisas centradas sobre as relaes entre profissionais que
competem no campo jurdico no Brasil revelam que as interaes entre
os membros do MP e Delegados de Polcia no Brasil esto marcadas
por disputas e crticas recprocas [...]. Ospoliciais, incapazes de alterar
a relao de dominao, sentem-se estigmatizados pela formao acadmica, aparentemente de qualidade inferior.
No survey realizado com delegados de polcia (polcia civil) em 2002,
94% dos entrevistados rejeitaram a interferncia do MP na atividade policial [...]. Noespao aberto para que os delegados pudessem acrescentar
comentrios pesquisa, o MP foi a instituio mais criticada. Osdelegados ressentem-se tanto da interveno indevida na investigao e no
inqurito policial, quanto das maiores garantias e do poder conferidos a
promotores e procuradores [...].
Na pesquisa realizada com membros do MP Federal de Braslia em 2004,
a grande maioria dos procuradores da Repblica entrevistados representa
de forma negativa a proximidade da polcia com o Executivo [...].
No discurso dos participantes da pesquisa, o controle externo da atividade
policial tambm surge como fator de tenso entre as carreiras. Embora
recorrente na fala dos entrevistados a necessidade de insistir na tese de
que o MP pode e deve investigar, os participantes apresentam uma viso
complexa da interao com a Polcia Federal. Naconstruo de estratgias de interao, as relaes pessoais seriam decisivas [...]. Segundo
essa lgica, seria possvel exercer um controle mais eficaz da atividade
policial, trazendo-a para trabalhar prxima ao Ministrio Pblico, superando os cimes suscitados pelo controle externo.13
Essas disputas so mais ou menos intensas em outros pases, a

depender da engenharia institucional das organizaes que integram
o sistema de justia, que, em ltima anlise, somadas insatisfatria
Op. cit., p. 281-282.
13
sumrio do artigo
sumrio geral
248
coordenao entre as tais organizaes, acabam por refletir na prpria

eficcia da persecuo criminal.
Nesse aspecto, no direito italiano, por exemplo, de acordo com
MASSIMO VOGLIOTTI14, a reengenharia das atribuies do Ministrio Pblico e da polcia passou a lanar bases jurdicas ao estreitamento efetivo dos laos de dependncia desta ao Parquet. OMinistrio
Pblico, a partir da feio acusatria erigida pelo Cdigo de Processo
Penal de 1988, passa de simples conselheiro a coordenador das investigaes, delegando polcia atividades singulares.
Ao Ministrio Pblico, portanto, foi conferida a atribuio de definir estratgias, uma vez que a polcia, antes de iniciar a investigao,
deveria transmitir-lhe toda notitia criminis recebida. Tal conformao estimulou a polcia, com alicerce em interpretaes prprias, a
se limitar a informar os fatos recebidos ao Parquet, interrompendo as
investigaes e permanecendo, em seguida, no aguardo das instrues
do Ministrio Pblico, o que contribuiu para subtrair das investigaes
a necessria celeridade. Em1992, aps os atentados contra FALCONE
E BORSELLINO15, foi normativamente eliminada qualquer dvida
sobre a conservao do poder de investigao autnoma por parte da
polcia mesmo aps comunicao da informao ao Ministrio Pblico.
Destarte, ao contrrio do estreitamento dos laos, a direo das
investigaes pelo Ministrio Pblico e o exerccio de seu controle
geraram reao e descontentamento da cpula do corpo policial, a
ponto de fomentar a articulao de projetos de lei para reforar as
investigaes autnomas, retirando a sua direo do Parquet. Asideias
que pululavam possuam a justificativa explcita de que a ineficincia
da resposta criminalidade urbana decorreria das diretrizes do Ministrio Pblico e de seu ativismo sufocante na fase investigatria, bem
como da desresponsabilizao e desmotivao progressivas da polcia.
Contudo, no dizer de MASSIMO VOGLIOTTI16, os discursos das
hierarquias policiais aliceram-se em fundamentos no convincentes.
VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico italiano: de magistratura independente a advogado da polcia? Revista do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, Braslia, v. 1,n. 2,p. 80-87, 2011.
15
Em apertada sntese, Giovanni Falcone e Paolo Borsellino foram magistrados italianos que levaram a cabo o maxiprocesso contra a cosa nostra. Foram assassinados
na dcada de noventa do sculo passado pela mfia siciliana.
16
Op. cit., p. 87.
14
sumrio do artigo
sumrio geral
249
Auma, as polcias j possuam ampla autonomia das investigaes,

encontrando-se restries somente na proibio de realizar atos inves
tigativos em contradio com as diretrizes do Parquet. Aduas, na
prtica os casos ordinrios j eram conduzidos pela prpria polcia,
limitando-se o Ministrio Pblico a exercer seu controle jurdico.
Entretanto, quanto aos casos graves e complexos, o Parquet continuava a dirigir as investigaes. Todavia, longe de estorvar o clere
andamento dos trabalhos, o papel do Ministrio Pblico nesses casos
era de fundamental importncia para conferir eficincia s investigaes. Nas palavras do articulista17:
Dada a presena de diversas corporaes de polcia judiciria (muitas

vezes em relao de rivalidade) e a fim de assegurar um direcionamento
unitrio ao inqurito, faz-se necessrio que o Ministrio Pblico seja
posto em condies para dirigir as investigaes de forma imediata. Com
efeito, na prtica, como observa o atual procurador-geral de Turim, os
verdadeiros problemas no se apresentam, normalmente, nas relaes
entre a polcia judiciria e o Ministrio Pblico, ou melhor, entre os poderes de direo deste e os poderes de iniciativa daquela, mas, antes, entre
as diferentes foras de polcia judiciria e entre as investigaes que elas
iniciaram de forma autnoma. Consequentemente, para evitar, de um
lado, interferncias que poderiam anular os esforos de todos os atores
envolvidos e, de outro, desperdcio de recursos humanos e materiais,
a polcia antes de empreender iniciativas que poderiam comprometer o
inqurito em curso deveria informar previamente o Ministrio Pblico,
respeitando, em seguida, suas instrues, sejam elas orais ou escritas.
Na realidade, segundo informaes de MASSIMO VOGLIOTTI,

as entrevistas realizadas com atores da persecuo criminal italianos
demonstraram que, na grande maioria dos casos, as investigaes, ao
contrrio de se desenvolverem em clima de desconfiana e tenso, so
conduzidas de forma integrada, cada qual respeitando os limites de
suas atribuies. Essa integrao, todavia, longe de ser institucionalizada, bastante pessoalizada e alicerada sobre confianas recprocas.
No Brasil, a conformao jurdica da conduo das investigaes
institucionalmente conflituosa, fato que em alguns aspectos compromete a eficincia investigativa.
Como visto, a atividade investigatria da polcia visa a atender
uma necessidade do Ministrio Pblico, consistente na reunio de elementos necessrios propositura da ao penal de iniciativa pblica.
Op. cit., p. 89.
17
sumrio do artigo
sumrio geral
250
Entretanto, tal atividade dirigida, em regra, por outro bacharel em

direito estranho aos quadros do Parquet, presidente de um caderno
informativo que serve como alicerce para a maior parte das aes
penais18, conforme verificado na rotina forense.
A esse bacharel em direito, denominado delegado de polcia, foram
conferidas parcelas imprescindveis de atribuies do sistema acusatrio. Emoutras palavras: a ele foi delegada parte da prpria funo
jurisdicional e parte da funo persecutria. Nesse sentido, conforme
os esclios de MARCELO LESSA BASTOS:18
18
O Supremo Tribunal Federal, ao mesmo tempo em que no reconhece a dependncia

da ao penal ao inqurito policial, prev a exclusividade de sua presidncia pelo delegado de polcia. Anote-se o seguinte precedente, naquilo que interessa: EMENTA:
HABEAS CORPUS CRIME DE TORTURA ATRIBUDO A DELEGADO E A
AGENTES POLICIAIS CIVIS POSSIBILIDADE DE O MINISTRIO PBLICO,
FUNDADO EM INVESTIGAO POR ELE PRPRIO PROMOVIDA, FORMULAR DENNCIA CONTRA REFERIDOS INTEGRANTES DA POLCIA CIVIL
VALIDADE JURDICA DESSA ATIVIDADE INVESTIGATRIA CONDENAO PENAL IMPOSTA AOS POLICIAIS CIVIS LEGITIMIDADE JURDICA
DO PODER INVESTIGATRIO DO MINISTRIO PBLICO MONOPLIO
CONSTITUCIONAL DA TITULARIDADE DA AO PENAL PBLICA PELO
PARQUET TEORIA DOS PODERES IMPLCITOS CASO McCULLOCH
v. MARYLAND (1819) MAGISTRIO DA DOUTRINA (RUI BARBOSA,
JOHN MARSHALL, JOO BARBALHO, MARCELLO CAETANO, CASTRO
NUNES, OSWALDO TRIGUEIRO, V.G.) OUTORGA, AO MINISTRIO PBLICO, PELA PRPRIA CONSTITUIO DA REPBLICA, DO PODER DE
CONTROLE EXTERNO SOBRE A ATIVIDADE POLICIAL LIMITAES
DE ORDEM JURDICA AO PODER INVESTIGATRIO DO MINISTRIO
PBLICO HABEAS CORPUS INDEFERIDO. NAS HIPTESES DE AO
PENAL PBLICA, O INQURITO POLICIAL, QUE CONSTITUI UM DOS
DIVERSOS INSTRUMENTOS ESTATAIS DE INVESTIGAO PENAL, TEM
POR DESTINATRIO PRECPUO O MINISTRIO PBLICO. O inqurito
policial qualifica-se como procedimento administrativo, de carter pr-processual,
ordinariamente vocacionado a subsidiar, nos casos de infraes perseguveis mediante ao penal de iniciativa pblica, a atuao persecutria do Ministrio Pblico,
que o verdadeiro destinatrio dos elementos que compem a informatio delicti.
Precedentes. A investigao penal, quando realizada por organismos policiais,
ser sempre dirigida por autoridade policial, a quem igualmente competir
exercer, com exclusividade, a presidncia do respectivo inqurito. A outorga
constitucional de funes de polcia judiciria instituio policial no impede nem
exclui a possibilidade de o Ministrio Pblico, que o dominus litis, determinar
a abertura de inquritos policiais, requisitar esclarecimentos e diligncias investigatrias, estar presente e acompanhar, junto a rgos e agentes policiais, quaisquer
atos de investigao penal, mesmo aqueles sob regime de sigilo, sem prejuzo de
outras medidas que lhe paream indispensveis formao da sua opinio delicti,
sendo-lhe vedado, no entanto, assumir a presidncia do inqurito policial, que
sumrio do artigo
sumrio geral
251
O delegado continua funcionalmente agindo como delegado do juiz

quando exerce, remanescentemente, parcelas que lhe foram delegadas
da funo de coao jurisdicional, tais como a priso em flagrante, a
apreenso de coisas relacionadas prtica da infrao penal etc. Mas,
quando exerce a direo do inqurito policial, realizando atividades tipicamente investigatria, est ligado funcionalmente ao Ministrio Pblico,
titular da funo persecutria.19
Como decorrncia imediata do sistema acusatrio, caberia ao

Ministrio Pblico, no exerccio do controle externo da atividade
policial, conferir instrues gerais e especficas para a conduo das
investigaes criminais. Entretanto, esse controle da investigao pelo
Parquet um dos fatores propulsores de zonas de atritos institucionais na investigao criminal, que se intensificam quando se trata da
definio jurdica do fato criminoso e da eleio do meio de prova.
Com efeito, os delegados de polcia no admitem a diminuio de
seu poder simblico e da suposta liberdade investigativa conferidos
pela exclusividade da presidncia do inqurito policial, que instrumentaliza a investigao criminal, e pelo anacrnico ato de indiciamento,
ao tempo em que os membros do Ministrio Pblico lutam, tambm
como fator de capitalizao de poder, por robustecer e ampliar interpretativamente as prerrogativas que lhes foram conferidas pela carta
constitucional de 1988.
O certo, contudo, que a sedimentao de um controle por um rgo
externo ao corpo policial inversamente proporcional maior liber-
traduz atribuio privativa da autoridade policial. Precedentes. AACUSAO

PENAL, PARA SER FORMULADA, NO DEPENDE, NECESSARIAMENTE,
DE PRVIA INSTAURAO DE INQURITO POLICIAL. Ainda que inexista
qualquer investigao penal promovida pela Polcia Judiciria, o Ministrio Pblico,
mesmo assim, pode fazer instaurar, validamente, a pertinente persecutio criminis
in judicio, desde que disponha, para tanto, de elementos mnimos de informao,
fundados em base emprica idnea, que o habilitem a deduzir, perante juzes e Tribunais, a acusao penal. Doutrina. Precedentes [...]. Deciso: A Turma, por votao
unnime, indeferiu o pedido de habeas corpus, nos termos do voto do Relator.
Ausentes, justificadamente, neste julgamento, a Senhora Ministra Ellen Gracie e o
Senhor Ministro Cezar Peluso. Presidiu, este julgamento, o Senhor Ministro Celso
de Mello. 2Turma, 27.10.2009. (HC90.099/RS, Relator Ministro CELSO DE
MELLO; julgamento em 27/10/2009; rgo julgador: Segunda Turma; publicao:
DJe-228, DIVULG3/12/2009 PUBLIC4/12/2009.)
19
BASTOS, Marcelo Lessa. Ainvestigao nos crimes de ao penal de iniciativa
pblica: papel do Ministrio Pblico: uma abordagem luz do sistema acusatrio
e do garantismo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 108-109.
sumrio do artigo
sumrio geral
252
dade, maior discricionariedade e, em consequncia, ao maior poder

do rgo controlado. Com isso, as resistncias corporativas atividade
ministerial, em especial sua interferncia na investigao criminal,
so regras. disceptao, outrossim, agregado um componente poltico, porquanto o sistema de persecuo criminal passa a dispor, no
bojo das investigaes, de um rgo independente (e, por conseguinte,
incmodo) e de um rgo dependente, organicamente, do governo.
As resistncias propalada invaso da atividade policial pelo
Ministrio Pblico j puderam ser constatadas empiricamente. Aotrabalhar dados dos anos de 2008 e 2009 provenientes do Ministrio
Pblico Federal em Alagoas, o procurador da Repblica RODRIGO
ANTONIO TENRIO conclui que cerca de 30% das diligncias requisitadas pelo Ministrio Pblico Federal no foram cumpridas pela
polcia20. Outrossim, a concluso dos inquritos policiais cuja instaurao fora requisitada pelo Parquet em 2008 demorou em mdia dois
anos e doze dias, enquanto os inquritos instaurados de ofcio pela
polcia federal tiveram a mdia de seis meses e oito dias21.
A falta de integrao sistmica entre os atores da persecuo j
foi verificada por estudos, conduzindo concluso de que tal fato
compromete a eficincia do sistema de justia criminal como um
todo. JOS LUIZ RATTON, por exemplo, apresenta as tenses entre
a polcia e o Ministrio Pblico:
[...] As anlises de fluxo de tempo, das entrevistas e dos grupos focais
demonstraram, em perodo recente, a desarticulao profunda a que historicamente estiveram submetidos a Polcia Civil, o Ministrio Pblico, e o
Judicirio. Ainexistncia de padro de registro unificado para os casos, o
descompasso entre as formas organizacionais das diferentes agncias [...]
e as deficincias e incapacidades histricas de comunicao entre todas
as agncias so alguns dos indicadores dessa desarticulao. Aprpria
ideia de Sistema de Justia Criminal parece mais um artifcio conceitual
(e quase retrico) utilizado por ns, cientistas sociais, para referirmo-nos
a um objeto por vezes inatingvel empiricamente.22
TENRIO, Rodrigo Antonio. Aineficincia gerada pela tradio inquisitorial:

estudos dos sistemas brasileiro, americano e italiano. Curitiba: Juru, 2011, p. 79.
21
Op. cit., p. 79.
22
RATTON, Jos Luiz et al. Refletindo sobre o inqurito policial na cidade do Recife: uma pesquisa emprica. In: MISSE, Michel (Org.). Oinqurito policial no
Brasil: uma pesquisa emprica. Rio de Janeiro: NECVU/IFCS/UFRJ, Booklink,
2010, p.293-296.
20
sumrio do artigo
sumrio geral
253
A pauta de prioridades na investigao, por outro lado, , em regra,

estabelecida exclusivamente pela polcia, passando, em consequncia,
a vincular o Ministrio Pblico s prioridades definidas pelo poder
executivo. Ouseja, o controle estratgico na produo de elementos
necessrios persecuo criminal em juzo ser, na prtica, implementado por um rgo comprometido com o trmino da investigao e
no, como o a parte, preocupado com o final til do processo penal.
Nesse aspecto, as concluses de RODRIGO TENRIO:
Afirmam os doutrinadores americanos que os rgos administrativos de

combate ao crime competem por fundos e prestgio. Para vencer a competio, as instituies tendem a focar seus esforos naquilo que aumentar
sua exposio positiva ao pblico. Infelizmente, esses atos muitas vezes
em nada colaboraram com a obteno de bons resultados para os sistemas de justia criminal. [...] a polcia, muitas vezes, tender a mirar no
que melhor para vencer a competio por fundos e prestgio e no na
obteno de resultados importantes. Emconsequncia, a polcia, livre
de superviso do autor da ao penal no processo, focar em estratgias
de marketing totalmente desvinculadas dos propsitos da justia [].23
Dessarte, na atual leitura da estruturao da persecuo criminal,

o Ministrio Pblico acaba desenvolvendo seus misteres pautados naquilo que definido pela polcia, tornando-se, nas palavras de REN
ARIEL DOTTI, um repassador da prova colhida. So suas palavras:
Este um problema permanente e tortuoso no somente no campo das
relaes entre o Ministrio Pblico e a Polcia como tambm no quadro
dos interesses sociais. Ainstruo preparatria que seria o objeto essencial do inqurito policial geralmente perde este carter quando a investigao mal dirigida ou se extravia de rumo. Aotitular da ao penal
se sobrepe o titular do inqurito.24
Da se pode concluir que a fase til ao Ministrio Pblico na persecuo criminal justamente a fase pr-processual. Todas as falhas
do trabalho investigativo afetam diretamente o labor do Parquet.
Com efeito, sabe-se que os investigadores partem de certa concepo da verdade para determinarem o incio de seus trabalhos. Enquanto
a polcia visa celeridade na busca da formao de culpa, alicerada
no princpio da oportunidade, o sistema processual trabalha na desconstruo dos elementos de informao colhidos, ao valorizar as
Op. cit., p. 89.
DOTTI, Ren Ariel. OMinistrio Pblico e a polcia judiciria: relaes formais
e desencontros materiais. In: MORAES, Voltaire de L. (Org.). Ministrio Pblico,
direito e sociedade. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1996, p. 121-144.
23
24
sumrio do artigo
sumrio geral
254
garantias ritualstico-processuais e a presuno de inocncia. Assim,

aps a investigao ser desvelada e submetida judicialmente ao contraditrio, a verdade investigativa (ou verdade policial25) confrontada
com a verdade individual, que a defesa procura fazer prevalecer, ou
atacada, na tentativa de sua total ou parcial desconstruo.
Em decorrncia, o controle proativo do Ministrio Pblico nessa
fase, com o condo de zelar pela inatacabilidade formal e material do
trabalho investigativo (lutando pela preservao dos aspectos formais
das investigaes26, dos elementos de informao colacionados e da
verdade construda na fase investigatria, verdade esta a ser submetida
ao crivo do exame cruzado), pela observncia dos direitos fundamentais
e pela celeridade do andamento da investigao, fator de agregao
eficincia do trabalho de persecuo. Emresumo: cabe ao Ministrio
Pblico, em seu papel de controlador da atividade policial, manter a
coerncia e a eficincia das investigaes, garantindo que o trabalho
tambm encontre seu baldrame tanto no interesse social de enfrentamento ao crime como nos direitos e garantias do cidado investigado.
A verdade policial no , sempre, coincidente com a verdade processual. Asrazes
que conduzem a investigao a desvelar o autor do fato no so idnticas quelas
que ditaro a condenao. Oconvencimento da polcia e do Ministrio Pblico no
garante o convencimento do magistrado. Emnosso sistema de justia criminal, a
verdade policial , paradoxalmente, a que menos importa, mormente por ser estabelecida como apenas uma viso monocular dos fatos, mas, ao mesmo tempo, a que
estabelece os limites probatrios sobre os quais estar apoiado o Ministrio Pblico.
Nesse sentido, Kant de Lima: Mais dramtica, no entanto, a situao da polcia:
encarregada de descobrir a verdade alm de qualquer dvida, expressa na confisso,
v suas descobertas, validadas pela forma da inquirio a que est submetida, serem
derrubadas quando submetidas, posteriormente, aos critrios do processo judicial,
ou do jri. Situada no lugar mais inferior deste sistema hierrquico, sua verdade
tambm a que menos vale. (LIMA, Roberto Kant. Polcia e excluso na cultura
judiciria. Tempo Social: Rev. Social. USP, So Paulo, 1997, p. 181.)
26
CHRISTIAN MOUHANA, ao avaliar as relaes entre a polcia e o Ministrio Pblico na Frana, apresenta a seguinte anlise, tambm aplicada realidade nacional:
Concretamente, para eles (policiais), a autoavaliao de sua atividade no pode se
resumir ao nmero de casos que terminam em uma sano ou em uma deteno [...].
Eles se sentem julgados de forma mais legtima por atenderem os aspectos formais
das investigaes realizadas [...] Uma das ideais mais difundidas tanto entre os policiais quanto no Ministrio Pblico que essencialmente com base nessas questes
processuais, e raramente por um questionamento sobre o fundamento dos casos, que
os advogados conseguem obter decises denegatrias. (MOUHANNA, Cristian.
Asrelaes entre o Ministrio Pblico e a polcia na Frana: uma parceria ameaada?
Revista do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Braslia, v.1, n.2, p. 27.)
25
sumrio do artigo
sumrio geral
255
Dessa forma, a prpria estrutura organizativa da persecuo criminal responsvel por fomentar disputas entre os seus atores, em
especial entre os delegados de polcia e os membros do Ministrio
Pblico. Enquanto um responsvel, em regra, pela presidncia e
coordenao dos rumos da investigao, outro destinatrio dos elementos de informao produzidos. Tal superposio de atribuies
no deixa de ser geradora de tenses que no se nega afetam a
eficcia da persecuo criminal. AURY LOPES JUNIOR incisivo:
O modelo atual est em crise e no cumpre satisfatoriamente com sua
funo [...] desagrada ao destinatrio final o Ministrio Pblico, pois
a demora, as deficincias e o descompasso, entre o que realiza a polcia
e o que necessita o promotor, acabam por prejudicar seriamente a atividade acusatria. Ademais, ilgico que a polcia investigue sem estar
em sincronia com quem vai acusar. inegvel que melhor acusa quem
por si mesmo investiga (ou comanda a investigao), da mesma forma
que melhor conduzida a investigao por quem vai acusar.27
Em consequncia, assim como na Itlia, as relaes pessoalizadas

passam a ser determinantes e inelutveis na construo das estratgias
de investigao. Ofator confiana pessoal se transforma em um meio
indispensvel para obteno de resultados satisfatrios no trabalho
de coleta dos elementos informativos.
Dessarte, a aproximao pessoal entre os atores da persecuo,
com negociaes, consentimentos e pactos informais no lineamento
das investigaes, bem como a tentativa de conciliar uma pauta de
atuao, com preceitos, dinmicas e objetivos comuns, comeam a
ser apresentadas, especialmente no enfrentamento criminalidade
moderna e graduada, como formas de construo da eficincia do
sistema de persecuo criminal. Busca-se, assim, preventivamente, estabelecer um acordo sobre os filtros de atuao na preservao formal
e material da prova e os rumos da coleta de elementos de informao.
OMinistrio Pblico passa, ento, a se integrar ao mago do trabalho
investigativo, observando-o e controlando-o de dentro.
Em contraposio, a aproximao entre o Ministrio Pblico e
a polcia, da forma explicitada, com um vis de parceria ou adeso,
poderia enfraquecer a posio simblica de controlador imparcial da
legalidade do trabalho investigativo e de fomentador da observncia,
27
LOPES JUNIOR, Aury. Sistemas de investigao preliminar. 2.ed. Rio de Janeiro:

Lumen Juris, 2003, p. 148-149.
sumrio do artigo
sumrio geral
256
na investigao policial, da preservao dos direitos e garantias individuais. Entretanto, a defesa da ausncia de integrao proveniente
do no reconhecimento da discricionariedade na atividade da polcia.28
Se ela no existisse, o que a realidade no demonstra, deveras no
faria sentido buscar a imbricao dos critrios de seleo de relevncia
investigativa pelas agncias de persecuo criminal.
Independentemente da viso dos limites da integrao entre o
Ministrio Pblico e a polcia, o certo que o Parquet no deve se
posicionar, no sistema de persecuo criminal, como mero ratificador
ou expectador passivo do trabalho policial. Oacompanhamento mais
prximo, proativo e incisivo na busca de evidncias formao de
sua convico capaz, por um lado, de aperfeioar a atividade inves
tigativa, concedendo, por exemplo, mais subsdios e motivao ao
Parquet para neutralizar a potencial desconstruo da verdade desvelada durante a investigao, e, por outro, de conferir mais segurana
ao aviamento da ao penal.
3. AINVESTIGAO E A CRISE DO INQURITO POLICIAL
A persecuo criminal precedida, em quase todos os pases modernos, de uma fase preliminar de coleta de prova da materialidade
delitiva e de elementos mnimos de autoria. Nosistema continental,
em regra, a conduo da investigao conferida ao Ministrio Pblico, que dispe do auxlio de um aparato policial. NoBrasil e
alguns dizem que somente em nossa ptria29, encontramos uma
investigao preliminar, conduzida pela polcia, cujos resultados so
juridicamente consolidados e documentados em um caderno procedimental-administrativo denominado inqurito policial.
Introduzido no sistema brasileiro durante a mudana do Cdigo de
Processo Penal de 1832, por meio da Lei n. 2.033, de 20 de setembro
de 1871, regulamentada pelo Decreto-Lei n. 4.824, de 28 de novembrode 187130, tal caderno administrativo, ao alterar substancialmente o
Discusso aprofundada no item 4 deste trabalho.
MISSE, Michel. Oinqurito policial no Brasil: resultados gerais de uma pesquisa. DILEMAS: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social, Rio de Janeiro,
v.3,n.7,p. 35-50, 2010.
30
TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo penal. 21. ed. So Paulo: Saraiva,
1999. v.1, p. 196.
28
29
sumrio do artigo
sumrio geral
257
sistema de construo da verdade jurdica em matria criminal previsto

na verso original do cdigo de 1832, no deixou de manter alguns
resqucios da funo investigativa (formao de culpa) que, em 1832,
era conferida aos juzes de paz, figuras leigas e eleitas.
Com efeito, a gnese da estrutura formal da investigao criminal, como o desenvolvida at os dias de hoje, data do sculo XIX,
conforme pesquisa de REGINA MENDES:
A investigao criminal nas Ordenaes Filipinas de tom inquisitorial

denominada devassa desaparece no Cdigo de Processo de 1832 por
expressa determinao constitucional, e substituda por um juizado de
instruo, de perfil contraditrio, sob a direo de um juiz de paz leigo e
eleito [...]. Assim, tinha o carter de instruo processual, que, como tal,
seguia a lgica de construo de verdade jurdica para ser aproveitada
pelo Conselho de Jurados tanto para o julgamento da admissibilidade
da acusao como para o julgamento do mrito desta. Desse modo, a
fase de instruo criminal preliminar admissibilidade da acusao era
judicial e processual e, portanto, no seria desqualificada na fase seguinte
do processo [...].31
A partir da reforma de 1841 ao Cdigo de Processo Penal de 1832,

as funes do juiz de paz passam a ser esvaziadas e o imperador centraliza a atribuio de nomear diretamente o chefe de polcia da corte
e das provncias, escolhendo-o entre os desembargadores e os juzes
de direito. Por seu turno, os chefes de polcia, para o exerccio das
funes antes conferidas aos juzes de paz, passaram a ser auxiliados
por delegados.32 Dessarte, tal reforma alterou significativamente a
estrutura da investigao criminal, passando a ser prevista uma fase
pr-judicial para formao da culpa. Essa fase era atribuda no mais
aos juzes de paz, mas aos delegados do chefe de polcia33.
A reforma de 1871, como visto, introduz no sistema brasileiro o
inqurito policial, dotando-o de procedimentos claramente inspirados
no processo inquisitorial e cannico34. Note-se que o inqurito policial, apesar das alteraes do Estado e dos alicerces constitucionais,
preservou suas linhas gerais mesmo aps a proclamao da Repblica,
mantendo-as at 1941, ano de promulgao do Diploma Processual
MENDES, Regina Lucia Teixeira. Ainveno do inqurito policial brasileiro em uma
perspectiva histrica comparada. R.SJRJ, Rio de Janeiro, n. 22, p. 147-169, 2008.
32
Da o nascedouro da expresso delegado de polcia.
33
MENDES, op. cit., p. 160-161.
34
MENDES, op. cit., p. 169.
31
sumrio do artigo
sumrio geral
258
ainda vigente. Entretanto, hoje, diante da escala exponencial de

uma criminalidade cada vez mais complexa e informatizada e da
necessidade de persecuo a sofisticados grupos com elevado vis
econmico, um procedimento superado. Como se no bastasse, no
se pode negar que o inqurito policial, na atualidade, serve muito
mais para, somado ao indiciamento35, alicerar a autoridade e o poder
simblico do delegado de polcia36.
Sucessivos pedidos de prorrogao do prazo das investigaes,
informaes negativas, repeties de atos, oitivas desnecessrias,
preocupaes demasiadas com prticas cartorrias, fetiches procedimentais e formais que subtraem tempo e no conduzem a quaisquer resultados prticos, excesso de papis inteis, entre os quais se
escondem os elementos de informao, so exemplos do desgaste
funcional do inqurito.
Noutro giro, seu anacronismo somente fomenta a tradio cartorial
e refora, em detrimento da prpria atividade de investigao, seu perfil
burocrtico e bacharelesco.37 Elucidativas, nesse aspecto, as observaes do socilogo MICHEL MISSE em pesquisa recente sobre o tema:
O primeiro a chegar, o policial militar, no pode iniciar a investigao,

apenas fazer o flagrante, caso o autor permanea prximo cena do crime;
se no houver flagrante, na melhor das hipteses, preservado o local, chegam os policiais civis e os peritos; o delegado, que pode no comparecer
cena, receber os informes dos policiais civis e aguardar os exames
periciais solicitados, mas os laudos podem demorar dias, semanas, me-
A figura do indiciamento, espcie de formao de culpa na seara inquisitorial, nada

mais , na nossa leitura, do que um resqucio da tradio imperial. Emnada contribui
para o processo penal contemporneo. NoCdigo de Processo Penal do Imprio, que
entrou em vigor em 1832, a polcia e a magistratura confundiam-se em um nico
rgo, sob o comando do imperador do Brasil. No princpio da fase de formao
da culpa, conforme dito, tratava o juiz de investigar, de colher as provas do caso
(RAMOS, Joo Gualberto Garcez. Audincia processual penal: doutrina e jurisprudncia. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 107).
36
Na viso de Bruno Amaral Machado (op. cit., p. 279), o inqurito policial assume, assim, em analogia entre o campo jurdico-penal e econmico um significado
prximo ao que representa o monoplio da explorao de uma determinada atividadeprodutiva.
37
AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli; VASCONCELOS, Fernanda Besterri de. Oinqurito policial: situao atual e a percepo dos delegados de polcia sobre as fragilidades do modelo brasileiro de investigao criminal. Sociedade e Estado, Braslia, v.26,
n.1, 2011. Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.1590/S0102-69922011000100004>.
Acesso em: 6 set. 2012.
35
sumrio do artigo
sumrio geral
259
ses... Mediante portaria, o delegado ter instaurado o inqurito policial.

Convidar ou intimar, ento, testemunhas para depor na delegacia, mas
nem sempre ter condies de busc-las, aguardando que venham, que
no faltem. Sechegarem, ou quando chegarem, ouvir, determinando
ao escrivo (que no raras vezes substitui o delegado, como sindicante)
que transcreva os seus depoimentos e, quando os h, que interrogue os
suspeitos, que sero ento indiciados. Juntar os laudos periciais, as transcries dos depoimentos e outros materiais e redigir uma reconstituio
do que encontrou, relatando por escrito o resultado obtido, e enviar a
pea enfim, o inqurito policial, ao Ministrio Pblico (MP), que poder
constatar que todo o esforo judicialmente insuficiente para denunciar
quem quer que seja. Devolve ento o inqurito ao delegado, dando-lhe
novo prazo ou solicitando que realize novas diligncias. Este, j s voltas
com novas portarias e novos inquritos policiais, e certo de que no obter
mais nada com aquele, poder engavet-lo e esperar chegar o prazo para
reenvi-lo ao Ministrio Pblico, dando assim incio ao pingue-pongue.
Opingue-pongue vem a ser a ida e vinda de inquritos entre delegacias e
varas criminais (ou centrais de inqurito, como no Rio de Janeiro). Algum
dia, um procurador cansado olhar toda aquela papelada e pedir seu arquivamento, por insuficincia de resultados. Cada inqurito que se transforma
em denncia e segue em frente, j como ao penal, uma vitria.38
Por outro lado, dados empricos revelam que a investigao conduzida por meio do inqurito policial tem efeito discutvel sobre os
ndices de criminalidade. Poucos crimes so desvelados a partir da
instaurao, muito em face da apurao excessivamente burocratizada, lenta e extremamente formal derivada de tal procedimento. Nesse
sentido, a concluso de MICHEL MISSE:
Mostra-se, em geral, muito baixa a capacidade de elucidao de crimes
graves, como o roubo e o homicdio, como tambm o a de produo
de provas periciais em homicdios, um tipo de crime com alto grau de
elucidao nos pases modernos. Emcompensao, verificou-se em todas
as delegacias pesquisadas um excesso de papis e de escrita, visando a
uma atividade-fim o relatrio da investigao cuja funo deveria ser
apenas preliminar e administrativa e cujo valor judicial depender de sua
utilidade nas outras etapas do processo. Entretanto, as exigncias cartorrias, a necessidade de tomadas de depoimentos transcritas e as regras de
formalizao escritas na comunicao entre delegados e seus subordinados, com o Ministrio Pblico e com o Judicirio (portarias, autos, ofcios,
memorandos, livros etc.) tomam excessivo tempo aos agentes e autoridades. Noentanto, representam um poder que poucos admitem perder.39
MISSE, op. cit., p. 44-45.

MISSE, op. cit., p. 44.
38
39
sumrio do artigo
sumrio geral
260
A corroborar tal percepo, levantamentos numricos demonstram

objetivamente a baixa taxa de elucidao dos crimes. Por bvio, o
modelo do inqurito policial no o nico fator propulsor de ndices
insatisfatrios de resultados, mas os nmeros no deixam de confirmar
que a valorizao dessa forma de investigao instrumentalmente
superada e ineficaz ao enfrentamento da criminalidade:
[...] evidente que 7,5% dos registros de homicdio doloso (consumado e
tentativa), 98,2% das ocorrncias de roubo e 63,5% dos estelionatos registrados pela polcia da capital do estado do Rio de Janeiro no chegam ao conhecimento do Ministrio Pblico at quatro anos depois de ocorridos [...]
Embora 92,5% dos inquritos de homicdios dolosos tenham chegado ao
conhecimento do MP, apenas 3,6% transformaram-se em ao penal at
quatro anos depois das ocorrncias, a grande maioria ficou no pingue-pongue. Nocaso de roubo, embora j fosse muito pequeno o nmero
de inquritos que chegaram ao MP, apenas 30% levaram denncia dos
indiciados, mais da metade retornaram ao pingue-pongue. Secomparado
ao volume de ocorrncias, apenas 0,5% transformou-se em aes penais,
se excetuados os flagrantes. Mesmo no caso de estelionato, que apresentava um volume relativamente maior de inquritos conhecidos do MP, o
nmero deles que se transformou em ao penal no ultrapassou 16%.40
Robustecem ainda mais tais dados as estatsticas elaboradas pela

coordenao do Ncleo Criminal do Ministrio Pblico Federal em
Gois, de 1 janeiro de 2009 a 8 de junho de 2009, em que os procura
dores da Repblica daquele Estado promoveram o arquivamento de
926 inquritos policiais, ao passo que, no mesmo perodo, alicerados
em inquritos policiais, ofereceram 89 denncias.41
Em razo disso, somado ao nmero cada vez mais elevado de
ocorrncias criminais, solues informais passam a ser materializadas com o condo de otimizar a investigao criminal, na esperana
de conferir-lhe maior eficincia e racionalidade. Com efeito, um dos
exemplos a distoro do sentido original das chamadas verificao
de procedncia de informao (VPI). Demera informao sobre a
procedncia da notitia criminis, transformou-se em um procedimento
investigativo informal, utilizado pela polcia como fonte decisria para
alicerar a instaurao ou no de um inqurito policial.
Em resumo, h um discurso policial, com vis prtico, de construo da discricionariedade das investigaes, justificada pela necessi MISSE, op. cit., p. 46-47.
Jornal O Popular, 13 jun. 2009.
40
41
sumrio do artigo
sumrio geral
261
dade de lhe conferir maior racionalidade e eficincia, sem, entretanto,

estabelecer formas claras de avaliao e controle desses critrios informais. Contraditoriamente, o mesmo discurso no procura estabelecer
novos lindes formais investigao, afastando-os da obrigatoriedade
legal da instaurao do inqurito, que, como visto, privilegia, em detrimento da prpria investigao, a atividade burocrtica e cartorial.
Isso muito se deve, como j referido, ao poder simblico conferido
ao delegado de polcia por meio do inqurito. Tal caderno procedimental, mais do que uma compilao de atos de investigao e elementos de
informao colhidos nessa fase, eivado de uma linguagem permeada
pelo tradicionalismo e que aproxima a autoridade policial da figura
do magistrado, criando um srio problema de identidade na prpria
polcia. Apresidncia do inqurito policial o aproxima do juiz presidente da instruo. Adeciso pelo indiciamento do investigado
confere ao delegado certo poder simblico na formao da culpa.
A pesquisa de JOS LUIZ RATTON, por exemplo, demonstra
que os delegados buscam preservar, em discurso, o poder simblico
de presidente do inqurito, mas delegam, na prtica, sua conduo
a outros agentes do corpo policial:
De fato, poucos delegados entrevistados reconhecem conferir autonomia

aos escrives na conduo de inquritos. Uma vez que no faz parte das
atribuies precpuas dos escrives realizarem ouvidas ou determinar
diligncias, os delegados tendem a enfatizar, nas entrevistas, o seu papel
de presidentes dos inquritos. Noentanto, a pesquisa de campo aproxima-se mais das falas dos escrives e revela um cotidiano em que, devido
grande demanda de inquritos nas delegacias, os delegados dividem
o trabalho com seus escrives, normalmente encarregados de conduzir seus prprios inquritos, realizar as ouvidas e expedir providncias.
Isso consultando o delegado, mormente em casos de dvida sobre os
procedimentos a serem adotados. Alguns escrives, inclusive, redigem
os relatrios, que so apenas revisados e assinados pelos delegados.42
Se no bastasse, na prtica a forma jurdica da conduo do

caderno informativo fomenta o desvirtuamento do escopo do prprio
inqurito policial. Dessarte, deixa de valorizar a coleta das provas, por
meio da investigao (atividade lgica, no atividade jurdica), fazendo
RATTON, Jos Luiz; TORRES, Valeria; BASTOS, Camila. Inqurito policial, sistema de justia e polticas pblicas de segurana: dilemas e limites da governana.
Revista Sociedade e Estado, Braslia, v. 26, n. 1,2011. Disponvel em: <http://dx.doi.
org/10.1590/S0102-69922011000100003>. Acesso em: 6 set. 2012.
42
sumrio do artigo
sumrio geral
262
prevalecer a insero do saber jurdico do bacharel que a conduz.

Orelatrio (art.10, 1 e 2, do CPP), s vezes muito mais um libelo de direito do que uma compilao dos elementos de informao
coletados durante a tramitao do inqurito policial, passa, assim, a ser
irrelevante ao Ministrio Pblico. ARTHUR COSTA contundente:
Sistema de Justia Criminal apresenta tambm algumas redundncias, que

se transformam em perda de tempo. o caso de alguns relatrios elaborados
pelos delegados e inseridos no final dos inquritos policiais. Para boa parte
dos promotores, o relatrio do delegado excessivamente longo, contendo
interpretaes jurdicas pouco teis para a elaborao da denncia.43
O resultado que o inqurito policial se torna tambm um procedimento ensimesmado, cuja forma prevalece sobre os seus prprios
objetivos de coleta da prova e de produo do efeito dissuasrio gerado pela elucidao dos crimes.
Tal distoro ainda mais realada quando se vislumbra a obsesso
institucional, com programas de gesto a gerar dados estatsticos irrelevantes, contribuindo para se construir uma leitura de resultados com
alicerce exclusivamente em elementos quantitativos (nmero de inquritos relatados, quantidade de drogas apreendidas independentemente
do desvelamento da autoria do trfico etc.), fato que tambm ajuda a
transformar o inqurito em um fim em si mesmo, a comprometer a
qualidade do trabalho policial e a destituir o trabalho de significado.
Emoutras palavras: a finalidade instrumental se sobreleva ao escopo
material, tornando-o vazio de valor e sacralizando frmulas estreis.
Em razo disso, observa-se que, diante da precria realidade desvelada e da necessidade de lidar com as dificuldades cotidianas, grande
parte dos procedimentos que deveriam ser adotados para a instrumentalizao da investigao no so observados. Ademais, a prpria
estrutura cartorria e bacharelesca do inqurito policial, da forma como
se encontra anacronicamente moldado, no contribui para equacionar
os problemas. Aocontrrio, como j aduzido, intensifica um perfil
burocrtico que chega a se sobrepor prpria atividade investigativa.
esse, portanto, o sistema de investigao no qual os atores da
persecuo criminal se encontram inseridos. Mesmo com todos esses
problemas listados, a mudana dessa realidade, apesar de solues
pontuais, ainda se encontra muito incipiente e distante.
43
COSTA, Arthur Trindade M. possvel uma poltica criminal? A discricionariedade

no sistema de justia criminal do DF. Revista Sociedade e Estado, Braslia, v.26,
n.1, p.109, 2011.
sumrio do artigo
sumrio geral
263
4. SELETIVIDADE NA INVESTIGAO CRIMINAL E A DEFINIO DE PRIORIDADES UMA REENGENHARIA POSSVEL
Em regra, a polcia quem primeiro se depara com a prtica delitiva. Aotomar conhecimento do crime, deveria proceder investigao,
com a colheita dos elementos necessrios a subsidiar o Ministrio
Pblico para propositura da ao penal. Destarte, no momento em que
a notcia do fato criminoso formalizada por meio da instaurao do
inqurito policial, a persecuo desencadeada, chegando ao trmino
com o controle pelo poder judicirio, seja para homologar o arquivamento das peas de informao, seja determinando o processamento
da ao penal at o trnsito em julgado de uma sentena.
Esse o procedimento que juridicamente deveria ser observado.
Entretanto, na prtica, no o . Pesquisas acadmicas recentes44 vieram
a desvelar o que j era de conhecimento prtico dos atores de persecuo criminal, mas que estes, pelo menos quanto a sua abrangncia, relutavam ou tinham dificuldade em admitir: a discricionariedade policial.
Com efeito, o empirismo demonstra que cabe polcia uma enorme liberdade de deciso quanto ao tipo de notitia criminis que gerar
a instaurao do inqurito policial, escolha esta que determinar todo
o fluxo do sistema de justia criminal. ARTHUR COSTA assevera:
Apesar de a legislao indicar a necessidade de instaurao de inqurito
policial sobre todas as notcias-crime, na prtica no bem assim que
acontece numa delegacia de polcia. Nem todas as notcias de crime se
convertem em Boletim de Ocorrncia. Enem todos BOs so transformados em inquritos policiais (IPs). Fatores ligados repercusso do
crime e ao status social das vtimas contribuem significativamente para
a instaurao dos IPs. Entretanto, de forma geral, a lgica de seleo dos
casos refere-se, muito mais, necessidade que os delegados e agentes
de polcia tm de administrar sua demanda de trabalho. [...] Certamente,
a instaurao de um inqurito policial implica na realizao de muito
trabalho, tanto no que diz respeito investigao policial, quanto aos
procedimentos cartoriais.45
fato, assim, que os demais atores da persecuo penal acabam

conhecendo aquilo que de interesse da polcia. Emoutras palavras:
a partir de uma mirade de informaes que poderiam ser colhidas
em um trabalho investigativo, o delegado de polcia detm o amplo
COSTA, op. cit., p. 97-114.
Op. cit., p. 106.
44
45
sumrio do artigo
sumrio geral
264
poder de selecionar aqueles que entraro no mundo jurdico (como,

por exemplo, quais testemunhas, aps triagem, so interessantes, na
sua leitura, para o caso). Nesse sentido, j alertou ELA WIECKO V.
DECASTILHO: Na prtica a transformao da polcia em dominis
litis. Sim, porque de nada serve ao MP o monoplio da ao penal
pblica, se quem decide o qu, como e quando deve ser objeto da
ao penal a polcia46.
Poderamos sustentar que a seletividade policial limitada pela
obrigatoriedade de instaurao do inqurito policial a partir das requisies (art.5, II, do CPP), uma vez que no deve se furtar de realiz-la.
Entretanto, o problema resolvido apenas em parte. Mesmo com as requisies, o delegado de polcia no deixa de ter a discricionariedade de
selecionar o que vai inserir como elemento de informao no bojo do
inqurito policial. Por outro lado, como algumas vezes as requisies
do Ministrio Pblico no tm critrios, ao tempo em que aparentemente reduzem e controlam a discricionariedade policial, diminuem a
responsabilidade investigativa da polcia, uma vez que passa a ser sua
obrigao conferir prosseguimento meramente formal s investigaes,
mesmo que estas no conduzam a qualquer resultado til.
Ademais, diante do significativo aumento da demanda de trabalho
imposta aos operadores do sistema de justia criminal, cada vez
maior a distncia entre os delitos noticiados e os efetivamente investigados, a fomentar, assim, o desenvolvimento de critrios informais de
eleio de prioridades. LUIZ ANTONIO FRANCISCO DE SOUZA
apresenta a seguinte concluso:
A discrepncia entre os crimes registrados pelas delegacias e a imensa
massa de pequenos e grandes delitos que no recebem nenhum registro, conhecida como cifra negra, permitiu aos pesquisadores investigar
empiricamente a polcia, para alm de seu papel formal [...] a cifra negra revela que a prtica policial seleciona os registros e os delitos que
merecem receber a ateno da justia criminal [...]. Diante da falta de
uma poltica penal consistente, a prpria polcia induz a pessoa que quer
prestar queixa a no registr-la quando o caso no tem importncia, ou
quando, evidentemente, a polcia incapaz de dar-lhe soluo adequada.
Apolcia atua como um juizado de pequenas causas e decide quais casos
so ou no so compensadores e interessantes justia pblica [...] a ao
46
CASTILHO, Ela Wiecko V. de. Investigao criminal pelo Ministrio Pblico. APMP
em Revista: rgo informativo da Associao Paranaense do Ministrio Pblico,
anoIII, n. 8,p. 22-24, 1999.
sumrio do artigo
sumrio geral
265
policial implica na criao de uma instncia de julgamento no prevista

nos quadros legais. Essa instncia opera com certa eficcia no controle
da pequena delinquncia, mas no deixa rastros nos dados estatsticos.47
Dessarte, a dependncia na coleta de elementos de informao

pela polcia significa, na prtica, maior restrio ao poder de deciso
e autonomia dos demais operadores do sistema de justia.
Por outro lado, a seletividade, apesar de pouco admitida, tem um
vis positivo. Ascondies materiais e o anacrnico inqurito policial
no conseguiram acompanhar o acrscimo das constantes demandas
por investigaes cada vez mais complexas. certo que estratgias
de priorizao das demandas so cruciais para o funcionamento eficiente da investigao criminal, uma vez que nem os recursos humanos nem a estrutura disponvel de todo o sistema de justia criminal
seriam aptos a absorverem toda a demanda produzida. Emresumo:
uma atuao sem triagem prvia sobrecarregaria o sistema de justia
criminal, tornando-o mais vulnervel ineficincia e s presses da
opinio pblica, gerando, assim, um custo social elevado.
Assim, a obrigatria instaurao de procedimentos policiais com
base em todas e quaisquer notcias de fatos que aportam nas delegacias
de polcia diariamente contraproducente, causando empecilho a um
trabalho eficiente de persecuo criminal.
Nota-se, portanto, a existncia da discricionariedade policial, apesar
da resistncia de alguns atores da persecuo criminal em reconhecerem
sua dimenso, fato. Aquesto que se coloca como limitar e estruturar, por meio de um controle efetivo e rgido, a seletividade policial.
Com efeito, estruturar o poder discricionrio significa, conforme
HERMAN GOLDSTEIN, definir as reas e atividades que precisam de
certa liberdade de ao, estabelecer seus limites e preparar os diversos
profissionais que atuam no sistema para exercer tal liberdade da forma
mais adequada.48 No tarefa fcil, uma vez que a gama das atividades
policiais impede o estabelecimento de orientaes e regras rgidas.
Entretanto, um controle mais intensificado do desencadeamento
do trabalho investigativo pode limitar o poder informal de seleo da
polcia. So palavras de DIAULAS COSTA RIBEIRO:
SOUZA, Luiz Antonio Francisco de. Polcia brasileira, direito e poder de polcia:
a polcia brasileira entre a ordem pblica e a lei. Revista Brasileira de Cincias
Criminais, So Paulo, ano 11, n. 43, p. 302-303, 2003.
48
GOLDSTEIN, Herman. Policiando uma sociedade livre. So Paulo: USP, 2003.
47
sumrio do artigo
sumrio geral
266
Diante desses nmeros, o controle do Ministrio Pblico sobre a atividade policial permite a concluso de que os casos de discrio invisvel
e dissimulada desapareceriam. Com ele, um infrator no deixaria de
ser punido por incompetncia ou por conivncia da polcia. Mas alm
de pretensiosa, essa concluso impediria visualizar o outro lado til do
controle, ou seja, o controle da ao positiva, da ao visvel da polcia,
que to importante quanto impedir ou suprir omisses, mormente em
um sistema de titularidade privativa da ao penal. Aextorso da confisso, a intimidao das testemunhas, a manipulao prvia da cadeia de
custdia dos elementos periciveis e mesmo o simples equvoco quanto
verdade alcanada so exemplos corriqueiros que o Ministrio Pblico tem o dever de impedir, sob pena de a acusao ou a no acusao
tornar-se um ato referendrio das aes policiais.49
No se nega, noutro giro, que a seletividade tambm faz parte

do trabalho desenvolvido pelos membros do Ministrio Pblico e
da magistratura, que se valem, entretanto, de distintos critrios, se
comparados aos utilizados pela autoridade policial.
A dogmtica jurdica clssica, ao tratar do princpio da obrigatoriedade, reza que as autoridades de persecuo, ao tomarem conhecimento da prtica de um crime, devem agir. No possuiriam, assim,
margem para qualquer poder de eleio de critrios de convenincia
para atuao50. Confere-lhe, portanto, um vis absoluto.
Entretanto, algumas construes doutrinrias recentes passaram a conformar o princpio da obrigatoriedade com o princpio da eficincia. Modernamente, admitida, por exemplo, a aferio da ausncia do interesse
de agir do Ministrio Pblico no aviamento de uma ao penal quando
se verifica que o processo no ter um resultado prtico e til, em face
do cotejo entre o elemento tempo e a sano em concreto a ser aplicada
ao imputado51. Outros estudiosos j reconhecem que o interesse pblico
(o custo social, na linguagem econmica) apto a sustentar a inrcia
do Parquet. Nesse diapaso, LUIS WANDERLEY GAZOTO assevera:
[...] a rigidez da obrigatoriedade da ao penal pblica absoluta. Nada
obstante, como JOS FREDERICO MARQUES, defendo posio no
Op. cit., p. 242-243.

Nesse sentido: SOUZA, Motauri Ciocchetti. Ministrio pblico e o princpio da
obrigatoriedade. So Paulo: Mtodo, 2007, p. 192; MIRABETE, Julio Fabbrini.
Processo penal. So Paulo: Atlas, 2005, p. 49-50.
51
LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Oreconhecimento antecipado da prescrio.
Ointeresse de agir no processo penal e o Ministrio Pblico. Revista Brasileira de
Cincias Criminais, So Paulo, ano 1, n. 3,p. 142-143, jul./set. 1993.
49
50
sumrio do artigo
sumrio geral
267
especificamente contrria, como se o Ministrio Pblico pudesse gozar de

disponibilidade da ao penal pblica, mas, sim, de que o exerccio desta
deve ser submetido ao crivo do princpio constitucional da eficincia das
instituies pblicas e dos instrumentos de que as instituies dispem
para atingir seus maiores interesses. Por isso, sempre que algum fato
fizer revelar que a promoo da ao penal no conveniente para o
bem pblico, o Ministrio Pblico no a dever encetar.52
Por bvio, a ao penal, assim como o inqurito policial, no

um fim em si mesma, mas um instrumento disposio de uma
instituio que detm parcela do poder do Estado para a persecuo
penal racional e til, ou seja, passvel de alcanar um resultado prtico.
Dessarte, antevendo ausente, nesse vis, a mnima possibilidade de
sucesso, o custo social deve prevalecer na anlise do aviamento da
pea acusatria. Todavia, importante reafirmar, tal deciso sempre
estar sob o controle do Poder Judicirio e da prpria instituio
ministerial (art.28 do CPP).
Assim, o estabelecimento de uma dimenso operativa entre Ministrio Pblico e polcia, a propiciar mecanismos mais eficientes
e controlveis de atuao, pode tambm ser visto como um fator
limitativo do poder discricionrio branco ou informal da polcia.
Oplanejamento interinstitucional entre a polcia e o Ministrio Pblico, equacionando o arbtrio gestado pela discricionariedade sem
controle e estabelecendo o alinhamento de critrios de seletividade,
ao lado das prioridades conjuntas e das pautas comuns, pode limitar
a redundncia operativa e as lacunas na definio das evidncias necessrias a sustentar uma condenao judicial, bem como auxiliar na
definio de estratgias de inatacabilidade formal e material dessas
mesmas evidncias. So fatores que, ao passo que robustecem a eficincia da persecuo, afastam o encanto da informalidade.
No se pode negar, dessa forma, que o estabelecimento de pautas
institucionais comuns, estabelecendo prioridades gerais e/ou especficas, funciona como uma espcie de mecanismo poltico de definio de princpios e valores gerais reguladores, em certa medida, do
trabalho policial.
Nesse sentido, uma das referncias inditas em que se buscou essa
interao institucional na tentativa de racionalizar e alcanar uma
GAZOTO, Luis Wanderley. Oprincpio da no obrigatoriedade da ao penal
pblica. Barueri: Manole, 2003, p. 93.
52
sumrio do artigo
sumrio geral
268
elhor eficincia persecuo criminal foi a Recomendao n. 01/2009,

m
formulada pela 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio
Pblico Federal, em sua 475 Sesso, de 11 de setembro de 2009, verbis:
No inqurito policial em andamento, em que esteja sendo investigado

furto em conta bancria de um correntista, por intermdio do sistema
internet banking ou fraude mediante clonagem do carto magntico, recomenda-se, diante da comprovada impossibilidade de se apurar tais crimes
isoladamente, que o Procurador da Repblica, em havendo solicitao
da Polcia Federal, remeta-lhe os autos para a extrao de cpias ou de
eventuais dados, para que as investigaes se desenvolvam em inquritos maiores (Projeto Tentculos), cujo objetivo chegar s quadrilhas
e agentes criminosos que praticam tais fraudes. Emseguida, deve ser
arquivado o inqurito, para que seja evitado o bis in idem.
Ao justificar a edio da Recomendao, a 2 Cmara de Coordenao e Reviso aduziu que a polcia federal recebia, mensalmente, mais de 4 mil expedientes noticiando a ocorrncia de subtraes
bancrias por meio de clonagem de cartes magnticos ou invaso de
contas bancrias via internet. Constatou-se, outrossim, ser totalmente
contraproducente instaurar, a partir dos dados encaminhados pelas
instituies financeiras, um inqurito policial por notitia criminis,
uma vez que cada expediente recebido somente determinava a conta/
agncia bancria violada e o nome do correntista lesado.
Observou-se, ademais, a total ineficcia do sistema clssico para
a apurao dos fatos criminosos. Segundo informaes, foram instaurados em todo ano uma mdia de 50 mil inquritos, com nmero
insignificante de elucidao. Apartir dessa realidade, foi desenvolvido
o chamado Projeto Tentculos, aps se constatar que tais crimes
poderiam ser praticados por alguns grupos criminosos que, a partir
de cidades do interior, subtraam montantes financeiros de todo pas.
Assim, passou-se a otimizar recursos humanos e materiais na tentativa
de fortalecer a racionalizao do trabalho.
Segundo relatado pela 2 Cmara de Coordenao e Reviso,
dentro dessa nova sistemtica, foi possvel, por exemplo, instaurar
11 inquritos referentes a 1.264 correntistas e 1.169 destinatrios dos
recursos, somando o valor subtrado R$ 2.349.539,23. Atingiram-se,
portanto, quadrilhas organizadas, com as prises temporrias e preventivas deferidas, aliceradas em 11 inquritos e no 1.264, caso
instaurado para cada notitia criminis. Assim conclui a 2 Cmara de
Coordenao e Reviso:
sumrio do artigo
sumrio geral
269
As metas propostas, longe de ofender o princpio da obrigatoriedade,

conjugam-no com o princpio da eficincia (art.37 da CF), melhoram a
prestao do servio pblico de preveno e represso criminalidade
organizada, otimizam o uso dos recursos pblicos e de ferramentas modernas de investigao anlise de inteligncia.
Faz-se necessria a concentrao de esforos e o desenvolvimento de um
trabalho especializado, com o fim de possibilitar a identificao das quadrilhas voltadas a este tipo de delito. Oquadro justifica o arquivamento
dos inquritos correlatos, ante a inexistncia de bice para instaurao
de novo procedimento, em caso de obteno das provas necessrias ao
prosseguimento do feito. Amedida afasta, ainda, a caracterizao do
bis in idem, pois, do contrrio, haveria duplicidade de investigaes
relacionadas aos mesmos fatos/crimes.
Dessa forma, o Ministrio Pblico no pode funcionar apenas

como um filtro ou estao de triagem daquilo que a polcia define
como o que deve ser submetido persecuo criminal. Nesse aspecto, um dos claros papis do Ministrio Pblico justamente retirar
da informalidade as decises de estabelecimento de prioridades da
persecuo criminal, ao efetivamente exercer um controle proativo
que, ao fim e ao cabo, ser submetido ao poder judicirio.
5. OESFORO A UMA MUDANA OU A PERSISTNCIA DE
UM TRABALHO DE SSIFO
A implementao de polticas contemporneas de persecuo

continua estorvada por obstculos institucionais e bices de tradio organizacional. Por vezes, so as prprias limitaes materiais
e os conflitos de atribuio que as dificultam. Noutras ocasies, so
as estruturas internas das instituies responsveis pela persecuo
criminal que impedem as inovaes. Seno bastasse, a cultura organizacional centrada em desconfianas recprocas e preconceitos
institucionais tem podado a comunicao e a aproximao entre os
atores do sistema de justia criminal, fazendo prevalecer seu carter
desarticulado, ineficiente e estanque.
A relao conflitiva entre o Ministrio Pblico e a polcia, por
exemplo, um dos elementos que fomentam a ineficincia do sistema
de justia criminal. Aresistncia da polcia em aceitar a interferncia de um rgo externo em seu trabalho, como se este fosse um
fim em si mesmo, por um lado; e a postura adotada pelo Ministrio
sumrio do artigo
sumrio geral
270
Pblico, ao, em alguns aspectos, se colocar em um patamar superior

na investigao criminal, por outro, so fatores que intensificam a
ausncia de dilogo e a desarticulao profunda a que historicamente
esto submetidos os agentes de persecuo criminal.
Somado a isso, a inrcia histrica do Ministrio Pblico realizao do controle externo da atividade policial, adicionada, ainda, ao
descompasso entre as rotinas organizacionais das agncias formais de
persecuo criminal e incapacidade de enxergar as deficincias do
sistema para alm dos interesses corporativos, fator intensificado pelo
processo competitivo de construo das personalidades institucionais
em um contexto de disputas por poderes simblicos, leva-nos a crer
que o esboo de uma soluo institucional para a crise da eficincia
na persecuo criminal est distante de ser alcanado.
Longe de se travarem discusses maduras sobre a eficincia e
racionalidade das investigaes, os atores da persecuo criminal,
inclusive no plano das alteraes legislativas, esto, como regra, muito mais interessados na preservao corporativa de seus campos de
poder do que propriamente dispostos a adotar medidas de alterao
dessa perniciosa realidade. Oque se verifica que cada agncia de
persecuo criminal busca, com o estabelecimento de metas prprias,
simplesmente a eliminao total ou parcial do problema gerado pela
demanda ou pela agenda preestabelecida.
Dessa forma, muito difcil conseguirmos afirmar se as definies
de gesto de prioridades na atividade policial despertam mais interesses ou quebram mais resistncias se comparadas a batalhas pela
manuteno, como poder simblico, de uma dimenso cartorial e
inquisitorial sustentada pelo tradicionalismo do inqurito.
O certo que, se mudanas culturais em algumas searas da persecuo no vierem, foroso reconhecer que nos manteremos, assim
como a figura mitolgica de Ssifo53, sem prticas inovadoras ou prioridades organizacionais, mas apenas carregando o fardo de um infortunado labor esgotante, de esforos ineficientes ou pouco aproveitados,
a somente alimentar atividades dotadas de simbologia vazia e intil.
Ssifo, considerado na mitologia grega o mais astuto dos mortais, fora condenado
por desafiar os deuses a realizar um trabalho intil: por toda eternidade deveria
rolar uma enorme pedra de mrmore at o topo de uma montanha. Contudo, mal o
rochedo atingia o cimo, rolava encosta abaixo. Oheri mitolgico descia e, mais
uma vez, empurrava novamente o rochedo at o alto, indefinidamente.
53
sumrio do artigo
sumrio geral
271
1.AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de; VASCONCELLOS, Fernanda

Bestetti de. Oinqurito policial em questo: situao atual e a percepo dos delegados de polcia sobre as fragilidades do modelo brasileiro de investigao criminal. Sociedade e Estado, Braslia, v. 26, n.
1,p. 59-75, abr./jan. 2011. Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.1590/
S0102-69922011000100004>. Acesso em: 6 set. 2012.
2. BASTOS, Marcelo Lessa. Ainvestigao nos crimes de ao penal
de iniciativa pblica: papel do Ministrio Pblico: uma abordagem
luz do sistema acusatrio e do garantismo. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2004.
3. BRASIL. Ministrio Pblico Federal. 2Cmara de Coordenao e
Reviso. Roteiro de atuao no controle externo da atividade policial.
2.ed. Braslia: MPF/2 CCR, 2012.
4. CASTILHO, Ela Wiecko V. de. Investigao criminal pelo Ministrio Pblico. APMP em Revista: rgo informativo da Associao
Paranaense do Ministrio Pblico, ano III, n. 8,p. 22-24, 1999.
5. COSTA, Arthur Trindade M. possvel uma poltica criminal?
A discricionariedade no sistema de justia criminal do DF. Revista
Sociedade e Estado, Braslia, v. 26, n. 1,p. 97-114, jan./abr. 2011.
6. DIAS, Jefferson Aparecido. Princpio da eficincia e moralidade
administrativa. Curitiba: Juru, 2005.
7. DOTTI, Ren Ariel. OMinistrio Pblico e a polcia judiciria:
relaes formais e desencontros materiais. In: MORAES, Voltaire
de L. (Org.). Ministrio Pblico, direito e sociedade. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris, 1996.
8. FERNANDES, Antonio Scarence. Reflexes sobre as noes de
eficincia e de garantismo no processo penal. In: FERNANDES, Antonio Scarence; ALMEIDA, Jos Raul Gavio de; MORAES, Maurcio
Zanoide de (Orgs.). Sigilo no processo penal: eficincia e garantismo.
So Paulo: RT, 2008.
9. GAZOTO, Luis Wanderley. Oprincpio da no obrigatoriedade
da ao penal pblica. Barueri: Manole, 2003.
10. GOLDSTEIN, Herman. Policiando uma sociedade livre. So
Paulo: USP, 2003.
sumrio do artigo
sumrio geral
272
11. GUIMARES, Rodrigo Rgnier Chemim. Controle externo da

atividade policial. Curitiba: Juru, 2002.
12. LEMGRUBER, Julita; MUSUMECI, Leonarda; CANO, Ignacio.
Quem vigia os vigias? Rio de Janeiro: Record, 2003.
13. LIMA, Roberto Kant de. Polcia e excluso na cultura judiciria.
Tempo Social: Rev. Social. USP, So Paulo, v. 9,n. 1,p. 169-183,
maio 1997.
14. LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Oreconhecimento antecipado
da prescrio: o interesse de agir no processo penal e o Ministrio
Pblico. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano 1,
n. 3,p. 142-143, jul./set. 1993.
15. LOPES JUNIOR, Aury. Sistemas de investigao preliminar.
2.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.
16. MACHADO, Andr Augusto Mendes. Investigao criminal defensiva. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
17. MACHADO, Bruno Amaral. Representaes sociais sobre o controle externo da atividade policial: cultura organizacional e relaes
institucionais. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo,
ano 19, n. 88, p. 273-315, jan./fev. 2011.
18. MENDES, Regina Lucia Teixeira. Ainveno do inqurito policial
brasileiro em uma perspectiva histrica comparada. R.SJRJ, Rio de
Janeiro, n. 22. p.147-169, 2008.
19. MENDRONI, Marcelo Batlouni. Curso de investigao criminal.
So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002.
20. MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo penal. So Paulo: Atlas,
2005.
21. MISSE, Michel. Oinqurito policial no Brasil: resultados gerais de
uma pesquisa. DILEMAS: Revista de Estudos de Conflito e Controle
Social, Rio de Janeiro, v. 3,n. 7,p. 35-50, jan./mar. 2010.
22. MOUHANNA, Cristian. Asrelaes entre o Ministrio Pblico
e a polcia na Frana: uma parceria ameaada? Revista do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico, Braslia, v. 1,n. 2, p. 13-33, 2011.
23. O POPULAR, Goinia, 13 jun. 2009.
24. RAMOS, Joo Gualberto Garcez. Audincia processual penal:
doutrina e jurisprudncia. Belo Horizonte: Del Rey, 1996.
25. RATTON, Jos Luiz et al. Refletindo sobre o inqurito policial na
cidade do Recife: uma pesquisa emprica. In: MISSE, Michel (Org.).
sumrio do artigo
sumrio geral
273
Oinqurito policial no Brasil: uma pesquisa emprica. Rio de Janeiro:

NECVU/IFCS/UFRJ, Booklink, 2010.
26. RATTON, Jos Luiz; TORRES, Valeria; BASTOS, Camila. Inqurito policial, sistema de justia e polticas pblicas de segurana:
dilemas e limites da governana. Revista Sociedade e Estado, Braslia,
v. 26, n. 1,2011. Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.1590/S010269922011000100003>. Acesso em: 6 set. 2012.
27. RIBEIRO, Diaulas Costa. Ministrio Pblico: dimenso constitucional e repercusso no processo penal. So Paulo: Saraiva, 2003.
28. SILVA, Edimar Carmo da. Oprincpio acusatrio e o devido
processo legal. Porto Alegre: Nria Fabris, 2010.
29. SILVA SNCHEZ, Jess-Maria. Eficincia e direito penal. Barueri: Manole, 2004. (Coleo Estudos de Direito Penal, 11)
30. SOUZA, Luiz Antonio Francisco de. Polcia brasileira, direito
e poder de polcia: a polcia brasileira entre a ordem pblica e a lei.
Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano 11, n. 43,
p. 295-321, abr./jun. 2003.
31. SOUZA, Motauri Ciocchetti. Ministrio Pblico e o princpio da
obrigatoriedade. So Paulo: Mtodo, 2007.
32. SUXBBERGER, Antonio Henrique Graciano. Ministrio Pblico
e poltica criminal: uma segurana pblica compromissada com os
direitos humanos. Curitiba: Juru, 2010.
33. TENRIO, Rodrigo Antonio. AIneficincia gerada pela tradio
inquisitorial: estudos dos sistemas brasileiro, americano e italiano.
Curitiba: Juru, 2011.
34. TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo penal. 21. ed.
So Paulo: Saraiva, 1999. v.I.
35. VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico italiano: de magistratura independente a advogado da polcia?
Revista do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Braslia, v.1,
n.2, p.80-87, 2011.
sumrio do artigo
sumrio geral
O CONTROLE EXTERNO
E O TRABALHO DE
INTELIGNCIA POLICIAL
Marco Jos Gomes Corra1
Marcio Schusterschitz da Silva Arajo2
1. Definio de Inteligncia
2. Funes da Inteligncia e seu ciclo
3. Limites de atuao das organizaes de Inteligncia Governamental
4. Inteligncia Policial ou Criminal?
4.1 C
onceito e utilizao do conhecimento gerado
5. Diferenas entre Inteligncia Criminal e Investigao Criminal
6. Inteligncia Criminal: crtica
7. Acesso do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio aos Relatrios de
Inteligncia Criminal
1. DEFINIO DE INTELIGNCIA
Consoante explanao de JOASNIVAL BRITO GONALVES,

Inteligncia pode ser entendida sob trs facetas: conhecimento (ou
produto), organizao e atividade (ou processo). Desse ponto de vista,
necessrio se faz conhecer esses conceitos:
a) Inteligncia como conhecimento ou produto: Prioriza-se o resultado do processo de produo de conhecimento, que tem como
destinatrio o tomador de deciso. Emoutras palavras, Inteligncia
o conhecimento produzido para o tomador de deciso.
b) Inteligncia como organizao: A ateno volta-se para as organizaes destinadas busca de dados, produo de Inteligncia e salvaguarda dessas informaes. So os denominados servios secretos.
Procurador da Repblica em So Paulo, nomeado em 1998. Mestre em Direito pela
PUC/SP. Membro do Grupo de Controle Externo do Estado de So Paulo (GCeap/
SP). Membro do Grupo de Trabalho de Controle da Atividade Policial da 2 Cmara
de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal (GT-Gceap-2CCR-MPF).
2
Procurador da Repblica em So Paulo, nomeado em 2002. Membro do Grupo de
Controle Externo do Estado de So Paulo (GCeap/SP).
1
sumrio geral
275
c) Inteligncia como atividade ou processo: Centra-se nos meios

pelos quais certas informaes so requeridas, reunidas, analisadas e
difundidas e nos procedimentos para obteno de determinados dados, notadamente os dados protegidos, chamados tambm de dados
negados, com utilizao de metodologia prpria3.
A legislao brasileira define Inteligncia como a atividade que
objetiva a obteno, anlise e disseminao de conhecimento dentro
e fora do territrio nacional sobre fatos e situaes de imediata ou
potencial influncia sobre o processo decisrio e a ao governamental
e sobre a salvaguarda e a segurana da sociedade e do Estado.
Tal conceito enfatiza a Inteligncia como atividade ou processo (item
c acima), o que revela timidez normativa em abordar Inteligncia
como conhecimento ou produto e como organizao, gerando lacunas na
disciplina das organizaes de Inteligncia e na proteo da informao.
Essa Inteligncia, destinada a assessorar o processo decisrio do
Estado, conhecida como Inteligncia Governamental. Sua finalidade produzir conhecimento para influir no processo decisrio, em
benefcio da sociedade e do Estado. Trabalha com vrias reas do
conhecimento (poltico, econmico, tecnolgico, militar etc.) e, historicamente, no encontra muitas barreiras legais, pois, se no plano
interno do Estado h, no mundo, algumas poucas agncias de Inteligncia que se preocupam com marcos jurdicos, tal preocupao
no ocorre em relao s operaes empreendidas em outros pases4.
O termo Inteligncia relativamente recente no Brasil. Nopassado prximo, empregava-se o termo informao, cujo maior exemplo a denominao do Servio Nacional de Informaes (SNI), que
centralizava as atividades de Inteligncia durante o governo militar e
no primeiro governo civil aps o perodo militar.
Entretanto, hoje se prefere o termo Inteligncia, uma vez que
informao um fenmeno conhecido e acabado, ligado ao passado.
Ainformao a matria bruta, que ser tratada para produzir Inte
ligncia. Emoutras palavras, a Inteligncia o produto final obtido
de informaes devidamente tratadas por pessoal especializado5.
GONALVES, Joanisval Brito. Atividade de inteligncia e legislao correlata.
2.ed. Niteri: Impetus, 2011, p. 7e 8.
4
MINGARDI, Guaracy. Otrabalho da inteligncia no controle do crime organizado.
Estudos Avanados, So Paulo, v. 21, n. 61, 2007.
5
BORGES, Gerson; BAYMA, Ftima; ZOUAIN, Deborah Moraes. Inteligncia
3
sumrio do artigo
sumrio geral
276
Enquanto a informao um dado petrificado, com referncia

ao passado ou ao presente, a Inteligncia refere-se ao futuro.
2. FUNES DA INTELIGNCIA E SEU CICLO
Segundo ROBERTO NUMERIANO6, calcado em lio de Marco

CEPIK, h oito funes atribudas aos servios de Inteligncia:
a) contribuir para tornar o processo de deciso governamental
mais realista e racional em reas estratgicas, como poltica externa,
defesa nacional e ordem pblica;
b) propiciar a interao entre policymakers e oficiais de Inteligncia, aumentando o nvel de especializao dos tomadores de deciso
e de suas organizaes;
c) apoiar o planejamento de capacidades defensivas e o desenvolvimento e/ou a aquisio de sistemas de armas;
d) apoiar negociaes diplomticas em diversas reas;
e) subsidiar o planejamento militar e a elaborao de planos de
guerra;
f) prevenir os lderes civis e militares contra ataques, surpresas
diplomticas e graves crises polticas internas;
g) monitorar os alvos e ambientes externos prioritrios para reduzir
incertezas e aumentar o conhecimento e a confiana;
h) preservar o segredo sobre as necessidades informacionais, as
fontes, os fluxos, os mtodos e as tcnicas de Inteligncia.
O trabalho de Inteligncia obedece a um ciclo que pode ser resumido da seguinte maneira7:
a) Planejamento e direo: O trabalho planejado com base no que
se quer conhecer e nos dados disponveis e tem por objetivo prevenir
ou responder alguma ameaa real ou potencial interna ou externa
ao territrio de um pas. Anecessidade da operao tem origem no
prprio servio de Inteligncia ou determinada por uma autoridade
superior interna ou externa a esse servio.
estratgica x investigao policial no combate s organizaes criminosas. In: OLIVEIRA, Ftima Bayma de et al. (Orgs.). Desafios da gesto pblica de segurana.
Rio de Janeiro: FGV, 2009.
6
NUMERIANO, Roberto. Servios secretos: a sobrevivncia dos legados autoritrios.
Recife: Editora Universitria da UFPE, 2011, p. 95e 96.
7
Id., ibid.
sumrio do artigo
sumrio geral
277
b) Coleta de dados: Se o dado negado, pode ser necessrio o

emprego de agentes operacionais, a presena de peritos em tcnicas
de infiltrao, o recrutamento ou a instalao de escutas telefnicas;
se o dado disponvel, ou seja, vem de fontes abertas, o trabalho
de coleta feito pelo analista por meio de pesquisas na internet, em
livros, revistas e relatrios governamentais, na imprensa e por meio
de entrevistas com especialistas8.
c) Processamento: a fase de reunio e converso dos dados
obtidos. feita uma primeira filtragem dentro do sistema mais apropriado para processar o conhecimento bruto, como, por exemplo, a
transcrio e traduo de gravaes clandestinas entre dois chefes de
Estado hostis ou a interpretao de mapas de terrenos onde existem
edificaes suspeitas de abrigarem armas nucleares ou centrais de
processamento de urnio.
d) Produo e anlise: Compreende a integrao (justaposio) de
elementos afins direta ou indiretamente (a psicologia de determinado
lder poltico, por exemplo, ser analisada no s em relao aos seus
discursos tornados pblicos mas tambm levando em considerao
suas relaes familiares), a avaliao dos dados previamente integrados (em termos de amplitude, especificidade, profundidade e credibilidade) e a anlise crtica de todo material processado (avaliao
dos dados do evento, as condies de seu desdobramento, desenho
de cenrios etc. ,portanto, um trabalho de natureza prospectiva.
e) Difuso: a distribuio do produto Inteligncia para o cliente
direto (chefe do Poder Executivo) e/ou indireto (rgo integrante do
sistema de Inteligncia ou uma autoridade poltica ou governamental),
que devem ter necessidade de conhecer e de manter sigilo daquilo que
for classificado de acordo com a legislao que regula os graus de sigilo.
f) Feedback: Os clientes diretos e/ou indiretos recebem o material
de Inteligncia na forma de relatrios, memoriais, resumos, estudos
de situao, estudos prospectivos e outros tipos de documentos. Cabe
a tais clientes o feedback desses documentos, fechando-se o ciclo da
produo de conhecimento.
H outras descries do ciclo de Inteligncia, visto que quase todo
NUMERIANO afirma (op. cit., p. 257) que, embora no existam pesquisas sobre o
tema, estima-se que entre 80% e 90% das informaes so obtidas por meios abertos ou
ostensivos, enquanto 10% a 20% so dados negados obtidos por operaes encobertas.
sumrio do artigo
sumrio geral
278
autor tem uma descrio prpria dele. Noentanto, pode-se ter uma
ideia bsica sobre ele no resumo dos pargrafos anteriores.
3. LIMITES DE ATUAO DAS ORGANIZAES DE INTELIGNCIA GOVERNAMENTAL
As operaes das organizaes de Inteligncia Governamental

podem ser definidas como o conjunto de aes tcnicas destinadas
busca do dado negado9.
Alm disso, as organizaes de Inteligncia Governamental tambm se dedicam a aes encobertas ou clandestinas, relacionadas
poltica externa do Estado a que servem e destinadas a influenciar
outro governo ou provocar determinados eventos polticos, militares,
econmicos ou sociais em outro pas. Aspecto fundamental dessas
operaes a negao da autoria por parte do Estado que as empreende.
Como se constata pela existncia de aes encobertas ou clandestinas, os limites de atuao das organizaes de Inteligncia Governamental no so claramente estabelecidos. Tradicionalmente, recorrem a
qualquer meio disposio para atingirem seu objetivo. Hat mesmo
um ditado britnico sobre as atividades de Inteligncia, cujo cinismo deixa bem claro o padro das operaes encobertas: O Servio Secreto
um jogo sujo demais para no ser executado seno por um gentleman10.
REINHARD GEHLEN, oficial alemo que trabalhou coletando
dados do Exrcito Vermelho durante a Segunda Guerra Mundial, foi
colaborador da CIA no ps-guerra e se tornou o primeiro dirigente do
Servio de Inteligncia Federal da ento Alemanha Ocidental (BND),
tinha uma verso prpria do ditado britnico: Este servio to sujo
que s a mais limpa das pessoas teria o direito de imiscuir-se nele11.
No mesmo sentido, TOM BRADEN, ex-especialista da Central
Intelligence Agency norte-americana (CIA), definiu essa famosa
agncia como uma casa de golpes srdidos, a seu ver vlidos no
auge da Guerra Fria (dcada de 1950), mas que continuavam a ser
GONALVES, Joanisval Brito. Atividade de inteligncia e legislao correlata.
2.ed. Niteri: Impetus, 2011, p. 70e 71.
10
Citado por WHITING, Charles. Gehlen, um gnio da informao. Traduo de Jos
Lvio Dantas. Rio de Janeiro: BIBLIEX, 1986, p. 195.
11
Id., ibid., p. 195.
9
sumrio do artigo
sumrio geral
279
empregados mesmo quando j no havia mais necessidade12. Defato,

as tticas da CIA envolveram subvenes secretas, exrcitos clandestinos e golpes dissimulados, que formavam seu arsenal de atividades
secretas e golpes baixos13.
A descrio que ALLEN DULLES, Diretor da CIA de 1953 a 1961,
fez da KGB em 1963 foi considerada exata no s para essa organizao sovitica mas tambm para a prpria CIA, segundo opinio de
VICTOR MARCHETTI e JOHN MARKS: uma arma de mltiplos
objetivos, clandestina... mais do que uma organizao de Inteligncia
ou Contra-Inteligncia. um instrumento de subverso, manipulao
e violncia, para a interveno secreta nos assuntos de outros pases.14
As operaes encobertas ou clandestinas, tendo em vista seu
potencial destrutivo e desmoralizante para o prprio Estado que as
pratica, so cuidadosamente planejadas e muitas vezes contam com
a autorizao prvia de rgos de controle externo ou de controle
a posteriori, o que previne ou diminui o risco de arbitrariedades e
conflitos polticos, diplomticos ou at militares. Afinal, mesmo as
operaes encobertas ou clandestinas bem-sucedidas podem acarretar
perdas ao Estado que se vale delas15.
A Inteligncia Governamental, como se depreende dos exemplos
acima, no encontra grandes barreiras. Ela encarada como um instrumento da poltica e tem na necessidade poltica seu limite, mormente
nas operaes realizadas no exterior. Seu controle tambm poltico
e realizado pelo Executivo e pelo Legislativo, embora possa haver
um controle judicial em certas questes.
MARCHETTI, Victor; MARKS, John D. ACIA e o culto da inteligncia. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1974, p. 282.
13
Id., ibid., p. 283.
14
Id., ibid., p. 281.
15
Vrias operaes clandestinas, mesmo tendo atingido seus objetivos, redundaram
em prejuzos polticos. Aintensa ao da CIA no Chile, por exemplo, que culminou
na deposio do Presidente eleito Salvador Allende, morto durante o golpe militar
em 1973, deixou claro que os Estados Unidos da Amrica, defensores do mundo
livre, no hesitavam em contradizer suas autoproclamadas qualidades democrticas
ao patrocinar a derrubada de um governo democraticamente eleito e sua substituio
por uma ditadura que perseguiu, torturou e assassinou milhares de opositores e que
no teve freios para organizar, em 1976, um atentado terrorista em pleno territrio
norte-americano, que vitimou o ex-embaixador exilado do governo Salvador Allende,
Orlando Letelier, e uma cidad norte-americana que com ele trabalhava. ACIA, apesar
de evidncias contrrias, sempre negou ter agido para derrubar o governo Allende.
12
sumrio do artigo
sumrio geral
280
Na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos da Amrica, esse controle

judicial possvel, embora o Poder Judicirio tenha certa deferncia
pela atividade de Inteligncia Governamental16. NaAlemanha, h controle judicial, mas o Executivo pode impedir testemunhos e se negar a
entregar documentos em caso de ameaa segurana do Estado, embora
tal deciso possa ser discutida no mbito dos tribunaisadministrativos17.
4. INTELIGNCIA POLICIAL OU CRIMINAL?
De incio, deve-se atentar que a denominao mais correta seria

Inteligncia Criminal, uma vez que, conforme regra acadmica, o
normal que uma atividade leve o nome do objeto estudado (criminalidade) e no da instituio ou do rgo que realiza a atividade. Alm disso, sabe-se que a atividade de Inteligncia Criminal no exclusiva da
polcia, podendo ser realizada por qualquer instituio que tenha como
preocupao a criminalidade, como o Ministrio Pblico, as diferentes
Guardas Municipais e os rgos responsveis pelo sistema prisional18.
Entretanto, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica, aps ouvir o Conselho Especial do Subsistema de Inteligncia de Segurana
Pblica, ou seja, depois de dar ouvidos apenas aos membros desse
subsistema, editou a denominada Doutrina Nacional de Inteligncia
de Segurana Pblica. Ali, preferiu empregar o termo Intelignciade
Segurana Pblica, definida como a atividade permanente e sistemtica via aes especializadas que visa identificar, acompanhar e avaliar
ameaas reais ou potenciais sobre a segurana pblica e produzir conhecimentos e informaes que subsidiem planejamento e execuo de
polticas de Segurana Pblica, bem como aes para prevenir, neutralizar e reprimir atos criminosos de qualquer natureza, de forma integrada
e em subsdio investigao e produo deconhecimentos19.
Na mesma Doutrina Nacional de Segurana Pblica, h a definio
de Inteligncia Policial como o conjunto de aes que empregam tcnicas especiais de investigao, visando a confirmar evidncias, indcios e a
MIGUEL, Carlos Ruiz, Servicios de Inteligncia y Seguridad del Estado Constitucional. Madri: Tecnos, 2002, p. 69e 126.
17
Id., ibid., p. 158-159.
18
MINGARDI, ibid.
19
Art. 1, 4, III, da Resoluo n. 1,de 15 de julho de 2009, da Secretaria Nacional
de Segurana Pblica.
16
sumrio do artigo
sumrio geral
281
obter conhecimentos sobre a atuao criminosa dissimulada e complexa,

bem como a identificao de redes e organizaes que atuem no crime, de
forma a proporcionar um perfeito entendimento sobre a maneira de agir
e operar, ramificaes, tendncias e alcance de condutas criminosas20.
Portanto, a Inteligncia Policial o conjunto de mtodos de investigao,
mais do que uma atividade de produo de conhecimento.
4.1. Conceito e utilizao do conhecimento gerado
J foi analisada aqui a Inteligncia Governamental, em que conhecimento obtido, analisado e disseminado para influir no processo
decisrio em benefcio do Estado e da sociedade. AInteligncia Criminal tem essa mesma finalidade, ou seja, procura obter conhecimento
para influir no processo decisrio. Todavia, enquanto a Inteligncia
Governamental de mbito amplo, trabalhando com conhecimento
nas reas de poltica externa, defesa, tecnologia etc., a Inteligncia
Criminal atua na rea de segurana pblica, obtendo conhecimento
para a tomada de decises quanto preveno e represso do crime.
A Inteligncia Criminal no constitui um fim em si mesma, pois
deve assessorar os trabalhos conduzidos pelos tomadores de deciso
no nvel governamental ou no prprio nvel policial.
A abordagem da Inteligncia Criminal deve caracterizar-se, segundo o National Intelligence Model (NIM) do Reino Unido, pelos
seguintes elementos:
a) foco nos criminosos, em especial nos criminosos em atividade,
recorrendo a fontes abertas ou no;
b) aplicao de medidas preventivas, inclusive com trabalho em
parceria com autoridades locais para a reduo de crimes e distrbios;
c) investigao de sries de crimes e de incidentes ligadas entre si;
d) manejo dos locais de alta concentrao de crimes e desordens
(hotspots)21.
Em relao ao crime organizado, h pelo menos seis possveis
empregos do conhecimento produzido pela Inteligncia Criminal22:
Art. 1, 4, IV, da Resoluo n. 1,de 15 de julho de 2009, da Secretaria Nacional
de Segurana Pblica.
21
BAKER, Thomas E. Intelligence-Led Policing. New York: Looseleaf Law, 2009,
p. 22.
22
MINGARDI, Guaracy. Inteligncia policial e crime organizado. In: LIMA, Renato
20
sumrio do artigo
sumrio geral
282
a) represso de casos concretos: ajudar a identificar grupos de

criminosos por meio do modus operandi, de caractersticas fsicas
dos membros, da rea de atuao etc.;
b) preveno de crimes: identificar os chamados pontos quentes
(hotspots), ou seja, locais de concentrao de crimes em uma rea
urbana, bem como os horrios em que os crimes costumam ocorrer;
c) previso de tendncias identificar os desdobramentos imediatos
dos crimes, ou seja, para onde eles vo migrar, qual o tipo de crime que
ser a prxima moda, como ser a movimentao das gangues etc.;
d) identificao das lideranas e dos elementos-chave das organizaes criminosas;
e) monitoramento da movimentao cotidiana da organizao,
com o intuito de identificar sua rotina;
f) identificao de pontos fracos e de informantes em potencial.
Mais resumidamente, pode-se considerar Inteligncia Criminal o
conjunto de aes realizadas com o objetivo de:
a) prevenir, obstruir, identificar e neutralizar as organizaes criminosas;
b) colaborar com a investigao policial;
c) fornecer subsdios ao Ministrio Pblico e ao Poder Judicirio
nos processos judiciais23.
5. DIFERENAS ENTRE INTELIGNCIA CRIMINAL E
INVEST IGAO CRIMINAL
H diferenas considerveis entre Inteligncia Criminal e investigao criminal. Essas diferenas, consoante GERSON BORGES,
FTIMA BAYMA e DEBORAH MORAES ZOUAIN24, encontram-se
nos seguintes pontos:
a) Objeto: A atividade de Inteligncia Criminal tem como objeto
qualquer fato ou situao de imediata ou potencial influncia sobre o
Srgio de; PAULA, Liana de (Orgs.). Segurana pblica e violncia. So Paulo:
Contexto, 2008.
23
BORGES, Gerson; BAYMA, Ftima; ZOUAIN, Deborah Moraes. Inteligncia
estratgica x investigao policial no combate s organizaes criminosas. In: OLIVEIRA, Ftima Bayma de et al. (Orgs.). Desafios da gesto pblica de segurana.
Rio de Janeiro: FGV, 2009, p. 95.
24
Id., ibid, p. 98-99.
sumrio do artigo
sumrio geral
283
processo decisrio e sua preservao e sobre a defesa de determinado organismo, como o Estado Nacional; ao passo que a atividade de
investigao criminal tem como objeto o crime j praticado, ou seja,
uma conduta humana consciente e voluntria, um fato j praticado.
b) Competncia: A atividade de Inteligncia Criminal deve ser
conduzida por analistas capacitados, como o caso dos oficiais de
Inteligncia da ABIN, ao passo que a atividade de investigao criminal , em princpio, mais aberta, com atuao de agentes pblicos
de diferentes rgos policiais e at no policiais.
c) Forma: A atividade de Inteligncia Criminal segue metodologia
prpria, com produo de conhecimentos materializados em informes, informaes, apreciaes e estimativas que no trazem os passos
dados em sua obteno, ao passo que a investigao criminal segue
leis processuais, notadamente o Cdigo de Processo Penal, e diversas
outras normas procedimentais, sendo suas concluses materializadas
em procedimentos investigativos nos quais se documentam todos os
passos da investigao.
d) Finalidade: A finalidade da Inteligncia Criminal a obteno de
dados e a produo de conhecimento para assessorar os planejadores
de polticas e evitar surpresas. Ela fornece experincias de longo prazo
e mantm o sigilo das informaes, das necessidades e dos mtodos.
Ja investigao criminal visa obteno de provas lcitas e legtimas
para apurao de infraes penais, com identificao de autoria e comprovao da materialidade do crime. Contribui, assim, para a reduo
do crime e assegura uma sensao de melhoria da segurana pblica.
e) Momento da atividade: A atividade da Inteligncia Criminal
proativa, na medida em que visa a antecipar acontecimentos, evitando surpresas. Ja atividade da investigao criminal reativa; seu
objetivo reprimir o fato criminoso j ocorrido e ela trabalha com
fatos passados e presentes.
f) Bem tutelado: A Inteligncia Criminal tem por objeto a tutela da
preservao e a defesa de determinado rgo, ao passo que a investigao policial visa proteo social, garantindo a vida, o patrimnio
e outros bens previstos nas leis penais.
A tenso entre Inteligncia Criminal e investigao policial uma
constante.
Napoleo esperava de sua polcia que adivinhasse, preparasse e
dirigisse os acontecimentos. Umprncipe espera que sua polcia ante
sumrio do artigo
sumrio geral
284
cipe os acontecimentos at suprimi-los. Emoutras palavras, espera

que ela seja puramente Inteligncia. Mas, ao contrrio, a polcia
uma verdadeira conscincia dos acontecimentos, uma vez que vive
para remedi-los25 e no para antecip-los.
Esse controle absoluto desejado pelos prncipes (ou pelo poder),
essa antecipao dos acontecimentos, esse aparato contra surpresas,
a tarefa da Inteligncia Criminal. Oconviver com os acontecimentos
ocorridos, por mais graves, escabrosos e imprevisveis que sejam,
a tarefa da investigao criminal.
6. INTELIGNCIA CRIMINAL: CRTICA
Podemos a partir do quadro dado lanar uma crtica sobre a

atividade de Inteligncia realizada pela polcia judiciria.
A problemtica j se inicia pela questo sobre o fundamento legal
para a atividade de Inteligncia Criminal. Essa questo se torna crtica no s pela falta da lei que explicite a atividade de Inteligncia
Criminal mas tambm pela potencial incompatibilidade com o quadro
legal da investigao policial, que a vincula a instrumento formalizado
para apurar fato certo, j ocorrido.
A investigao pela polcia judiciria essencialmente histrica. Ela apura crimes j ocorridos. Ainformao a ser buscada se
vincula ao esclarecimento do crime e de sua autoria. Deve, a princpio,
ser buscada no mbito do instrumento apuratrio reconhecido.
Confirma-se aqui o estatuto constitucional da segurana pblica.
Esse estatuto inclui a polcia pudiciria, mas nela no se esgota.
Existe uma linha de diviso que separa a preveno e a represso
de delitos e a atividade de policiamento daquela de investigao como
reconstruo histrica.
Formula-se tambm uma distino institucional entre Inteligncia
Governamental (ABIN) e polcia.
Nesse quadro, polcia judiciria podem ser lanadas de plano
trs crticas ao incluir a Inteligncia como atividade de colheita de
informaes sobre crimes:
a) a ausncia de fundamento legal;
LHEUILLET, Hlene. Baja Poltica, Alta Polica. Traduo de Juan Manuel Spinelli. Buenos Aires: Prometeo, 2010, p. 51.
25
sumrio do artigo
sumrio geral
285
b) a previso do inqurito como instrumento prprio para a atividade da polcia judiciria;

c) o fato de que a Inteligncia Criminal, como atividade preventiva
e ampla, est mais prxima do fundamento institucional de outros
entes (rgos de Inteligncia Governamental ou de polcia ostensiva
e preventiva) do que da polcia judiciria.
Ligados, esses pontos ressaltam ainda potencial vazio quanto
prpria racionalidade da Inteligncia Criminal, pois no esto claros
sobre o que ela colhe de informaes, por quais meios, como so
armazenados e organizados os dados colhidos, com quais garantias,
dentro de quais limites, como so usados e qual o status legal das
informaes e das pessoas a que se referem.
Essa ausncia clara de racionalidade expe outra fragilidade para
a desregulada, desconhecida, profunda e opaca Inteligncia Criminal. Dificulta-se a sua coordenao com o sistema constitucional de
liberdades, organizao do poder e controle.
Existe uma clara conexo entre polcia judiciria e direito penal
e processual penal.
Embora se possa argumentar que a segurana pblica no se esgota
na persecuo de infraes penais, claro que a funo da polcia judiciria est vinculada disciplina legal do processo penal. Em outras
palavras, as atividades da Polcia Judiciria necessariamente devem
ser submetidas ao Poder Judicirio para a imposio de sano a uma
pessoa que tenha perpetrado uma infrao penal. Asinfraes penais
so o pressuposto para a atribuio da polcia judiciria quando essa
instituio no est no atendimento de uma requisio ou determinao judicial diversa.
Por outro lado, o modelo de informao sobre o crime cometido
no mbito policial est no inqurito policial. a que haver a colheita
de informaes sobre o delito e seu autor, com o propsito caso a
investigao seja bem-sucedida de abrir a fase judicial de perseguio do delito.
Como a polcia judiciria no pode punir o delito cometido (judicialidade necessria da sano penal), como no pode se desvincular
do juzo de tipicidade a ser formulado pelo titular da ao penal,
como no pode dar ao inqurito outra finalidade a no ser a prevista
(informao sobre o delito cometido) e como no pode se movimentar
sumrio do artigo
sumrio geral
286
livremente fora do processo penal, a atividade policial essencialmente tpica e subordinada.

O texto constitucional trata da segurana pblica a partir do
art.144. explcita a Constituio em formular regras para a problemtica do poder e da fora institucionalizados na sociedade. Amensagem clara do texto constitucional est na intermediao judicial
sempre que possvel e til para o uso da fora sobre a pessoa.
O uso imediato da fora e, no raro, emergencial, estaria na polcia
ostensiva. Ouso mediato ou intermediado da fora estaria, em regra,
na polcia judiciria (subordinao da fora a fundamento judicial).
Esse uso estaria, ademais, especialmente posto dentro de rigoroso
sistema de controle, substancial, procedimental e institucional.
Fundamenta-se, ento, um modelo organizacional das instituies
de segurana pblica dado constitucionalmente.
Volta-se aqui a se reconhecer que as ideias de ordem e segurana
so conceitos algo amplos. Com efeito, por exemplo, o conceito de
ordem historicamente esteve, no raro, associado represso da dissidncia, ao controle das manifestaes, ao controle do trabalho,
preservao do regime, represso das organizaes de oposio ao
governo por meios violentos etc.
Por outro lado, houve uma clara dissociao entre a legitimidade
do direito penal como fundamento essencialmente domstico e as
funes e preocupaes de segurana nacional, relaes internacionais
e instituies polticas.
Existe na Constituio Federal uma mais ou menos clara concepo de ordem e de institucionalidade da fora. Ela, como fundamento
de redemocratizao, busca reconciliar as ideias de ordem como virtude e de desordem como desvio com o fim das concepes unificadoras
do perodo autoritrio e com a sobreposio dos fins sobre os meios.
A Constituio tem o que dizer, pois, no que se refere s questes
sobre como alcanar a ordem e como manter a ordem. Adefine quais
poderes devem ser dados para o cumprimento das funes de ordem
e segurana pblica e divide competncias entre entes que reconhece.
O principal fundamento nesse passo est no retorno da polcia
rule of law e ideia de order under law. Aoinstitucionalizar, formalizar e limitar a polcia e a ordem, a Constituio retira base legtima
para uma subcultura policial, para compartimentalizao, insulasumrio do artigo
sumrio geral
287
mento ou opacidade amplos e, essencialmente, para a discricionariedade no uso da fora e no reconhecimento do fundamento legtimo
para o exerccio de competncias policiais.
Para a polcia judiciria (retiradas, eventualmente, funes laterais como o policiamento de fronteiras, entre outros), o objetivo do
exerccio da polcia se concentra na atuao sobre o crime cometido
e que vir a ser primordialmente informacional.
A polcia judiciria no atua desembaraada sobre a pessoa; ela submete suas concluses e atende determinaes. Usa a fora como executora de decises e colhe informaes como esclarecedora de crimes.
A polcia judiciria atua, em regra, espontaneamente, portanto,
como colhedora de informaes. Asurge a necessidade de regular a
polcia como instrumento informacional.
Tal como dissemos antes, controla-se a informao aqui em suas
trs vertentes como conhecimento ou produto, como organizao
e comoprocesso.
Como conhecimento se faz uma fundamental alterao e se retira
da polcia judiciria a faceta de destinatria do conhecimento produzido. Como organizao se define o controle externo das polcias.
Como atividade ou processo se vincula ao devido processo legal a
colheita, a organizao e o uso da informao.
7. ACESSO DO MINISTRIO PBLICO E DO PODER JUDICIRIO AOS RELATRIOS DE INTELIGNCIA CRIMINAL
Comumente se diz que a informao, matria-prima da atividade

de Inteligncia, poder e que aqueles que controlam a informao tm
em mos frao do poder. Silncio e segredo fariam parte da estratgia do poder26. Da se compreende a afirmao de que a Inteligncia
Governamental, como expresso do poder nacional, seria opaca a um
controle no poltico27.
ALMINO, Joo. Osegredo e a informao: tica e poltica no espao pblico. So
Paulo: Brasiliense, 1986, p. 42.
27
Embora o uso irrazovel e claramente desvirtuado da inteligncia governamental,
como a perseguio a inimigos ou opositores polticos, seja um ilcito que deve ser
investigado e punido conforme a legislao. Tais desvios no so incomuns, uma
vez que j ocorreram em diferentes pases, como, por exemplo, a Gr-Bretanha
(v. CHALK, Peter; ROSENAU, William. Confronting the Enemy Within. Santa
Monica-Arlington-Pittsburgh: Rand Corporation, 2004, p. 14).
26
sumrio do artigo
sumrio geral
288
O mesmo no se pode dizer da Inteligncia Criminal. Ela deve

ser difundida para todos aqueles que tm necessidade de conhecer
algum dado fornecido ou predio realizada pela Inteligncia Criminal. Obviamente, a atividade de Inteligncia Criminal no um fim
em si mesma. AInteligncia produzida deve ser disseminada para
atingir suas finalidades:
Obter informaes para as pessoas que podem us-las crucial. Sem disseminao, qualquer organizao de Inteligncia est apenas girando suas
engrenagens. Noentanto, nesse ponto que a maioria das organizaes
falha miseravelmente. Sigilo excessivo pode privar clientes potenciais de
informaes necessrias para eles desenvolverem seu trabalho. Apaixo
pelo sigilo substitui muitas vezes a necessidade de saber28.
Consequentemente, o Ministrio Pblico e a Justia Criminal devem ter acesso aos relatrios de Inteligncia Criminal, pois tanto a
represso aos crimes ocorridos quanto a compreenso dos cenrios de
criminalidade (para preveno de crimes e identificao de hotspots,
previso de tendncias, identificao de lideranas etc.) so de interesse do Ministrio Pblico e da Justia Criminal.
Tal acesso deve ser realizado mediante a criao de categorias de
relatrios que preservem as fontes de informao crticas. O Ministrio
Pblico e a justia criminal, por sua vez, devem criar setores especficos para a recepo de tais relatrios, setores esses formados por
pessoas com perfil adequado e com preparo para o manejo daqueles
documentos.
Ademais, se a atividade de Inteligncia Criminal se refere a atividades policiais, deve ser objeto do controle externo da atividade
policial, uma vez que se deve garantir:
a) que a atividade de investigao criminal no esteja sendo realizada como se fosse Inteligncia Criminal, a escapar ao controle do
Ministrio Pblico e do Poder Judicirio;
b) que a Inteligncia Criminal seja realmente uma atividade de
previso de acontecimentos, sem haver uma superposio de tarefas
entre diferentes esferas, o que, muitas vezes, leva a uma rivalidade
entre setores de Inteligncia Criminal e os demais setores policiais;
c) que haja respeito aos direitos assegurados na Constituio Fe RAPP, Burt. Deep Cover: Police Intelligence Operations. Boulder (Colorado): Paladin, 1989, p. 10.
28
sumrio do artigo
sumrio geral
289
deral e nas leis, com observncia de um mnimo de transparncia nas

atividades de Inteligncia29;
d) que os informes sejam disseminados a todos aqueles que tm
necessidade de conhecer os dados coligidos pela Inteligncia Criminal, velando-se pelo profissionalismo e pela iseno dos analistas de
informao.
Para que a atividade de Inteligncia Criminal seja legtima, deve
o culto ao segredo ceder passo para o princpio que deve nortear a
atividade: quem necessita de dados da Inteligncia Criminal deve
receb-los para a correta execuo de seu trabalho.
O culto ao segredo , talvez, o maior perigo para a atividade de
Inteligncia, pois, em geral, o segredo tanto menos legtimo e potencialmente mais prejudicial quanto maior seja o nmero de pessoas
de quem ele guardado. Maior ser a tenso implicada na relao
que leva a esse segredo30.
Portanto, tempo de mudar a lgica da Inteligncia Criminal ao
menos na relao existente entre ela e dois de seus esquecidos clientes:
o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio.
1. ALMINO, Joo. Osegredo e a informao: tica e poltica no

espao pblico. So Paulo: Brasiliense, 1986.
2. BAKER, Thomas E. Intelligence-Led Policing. New York: Looseleaf Law, 2009.
3. BORGES, Gerson; OLIVEIRA, Ftima Bayma de; ZOUAIN,
Deborah Moraes. Inteligncia estratgica x investigao policial no
combate s organizaes criminosas. In: OLIVEIRA, Ftima Bayma de
et al. (Orgs.). Desafios da gesto pblica de segurana. Rio: FGV, 2009.
4. CHALK, Peter; ROSENAU, William. Confronting the Enemy
Within. Santa Monica-Arlington-Pittsburgh: Rand Corporation, 2004.
5. GONALVES, Joanisval Brito. Atividade de inteligncia e legislao correlata. 2.ed. Niteri: Impetus, 2011.
As atividades de inteligncia, infelizmente, podem dar azo a perseguies polticas,
represso a dissidentes polticos, espionagem de sindicatos e outras associaes de
fins lcitos, uma vez que sua opacidade pode ser utilizada para mascarar tais atividades, politicamente orientadas pelo governo de planto.
30
ALMINO, op. cit., p. 43.
29
sumrio do artigo
sumrio geral
290
6. LHEUILLET, Hlene. Baja Poltica, Alta Polica. Traduo de

Juan Manuel Spinelli. Buenos Aires: Prometeo, 2010.
7. MARCHETTI, Victor; MARKS, John D. ACIA e o culto da inteligncia. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1974.
8. MIGUEL, Carlos Ruiz. Servicios de Inteligncia y Seguridad del
Estado Constitucional. Madri: Tecnos, 2002.
9. MINGARDI, Guaracy. Inteligncia policial e crime organizado.
In: LIMA, Renato Srgio de; PAULA, Liana de (Orgs.). Segurana
pblica e violncia. So Paulo: Contexto, 2008.
10.
. Otrabalho da inteligncia no controle do crime
organizado. Estudos Avanados, So Paulo, v. 21, n. 61, 2007.
11. NUMERIANO, Roberto. Servios secretos: a sobrevivncia dos
legados autoritrios. Recife: Editora Universitria da UFPE, 2011.
12. RAPP, Burt. Deep Cover: Police Intelligence Operations. Boulder:
Paladin, 1989.
13. WHITING, Charles. Gehlen, um gnio da informao. Traduo
de Jos Lvio Dantas. Rio de Janeiro: BIBLIEX, 1986.
sumrio do artigo
sumrio geral
CONTROLE EXTERNO
DAS VIOLAES A
DIREITOS HUMANOS
CORRUPO POLICIAL
Deltan Martinazzo Dallagnol1
1. Introduo
1.1 Exemplos extrados da mdia
Quadro I. Notcias recentes de corrupo policial
1.2 Exemplos extrados da atuao do Ministrio Pblico
2. Conceito de corrupo policial
Quadro II. Conceito de corrupo policial
2.1 Corrupo deformadora e no deformadora
2.2 Acordo
2.3 Momento do ganho: recompensas e presentes
2.4 Ganho direta ou indiretamente monetrio
2.5 Valor
2.6 Favorecido
2.7 Corrupo operacional e burocrtica, de atividade-meio e de ativi
dade-fim
2.8 Concluso
Quadro III. Resumo: conceito de corrupo policial revisitado e delimitao do objeto de estudo deste texto
3. Tipologias de corrupo e lavagem de dinheiro policiais
3.1 Noo de tipologia aplicada lavagem e corrupo policiais
Quadro IV. Conceito de tipologia de corrupo e lavagem de dinheiro
policiais
1
O autor Procurador da Repblica no Paran e atua no controle externo da atividade

policial desde 2003. Foi cofundador do Grupo de Controle Externo da Atividade
Policial do Paran, em 2008, o qual coordenou at maro de 2011, quando passou
posio de Vice-Coordenador e, em seguida, condio de membro do Grupo. Sob
sua coordenao foi desenvolvido website em matria de controle externo em vrias
oportunidades apontado como o melhor do pas (coex.prpr.mpf.gov.br) e sistema
informatizado de acompanhamento de todas as apuraes, disciplinares, criminais
e cveis, sobre a conduta de policiais federais no Estado. Foi membro, de 2009 a
2011, do Grupo de Trabalho Nacional de Controle Externo, vinculado 2 Cmara
de Coordenao e Reviso do MPF, em que foi coautor da elaborao do Roteiro
Nacional de Controle Externo da Atividade Policial na rea federal e da cartilha
Polcia Cidad, alm de ter colaborado em diversas iniciativas do Grupo, como
o projeto de inspeo informatizada em inquritos policiais (ainda em trmite).
autor do artigo Controle externo da atividade policial: panorama, problemas e
perspectivas. Atuou direta e indiretamente em vrias investigaes envolvendo
policiais. tambm autor de livros e artigos sobre outros temas e efetua palestras
especialmente sobre a rea de lavagem de dinheiro e crime organizado.
sumrio geral
293
3.2 Variedade e constante mutao das tcnicas

3.3 Importncia do estudo tipolgico
3.4 Tipologias de corrupo policial
3.4.1 Brasileira: de prticas ilegais comuns na polcia (de CERQUEIRA)
3.4.2 Brasileira: outras prticas com base em casos concretos e
nos noticirios brasileiros
3.4.3 Anglo-sax: a mais difundida tipologia de prticas policiais
ilcitas comuns (BARKER e ROEBUCK)
3.4.4 Internacional: tipologia quadripartida (Agncia Americana
de Desenvolvimento Internacional)
3.4.5 Internacional: prticas corruptas comuns (ONU)
3.5 Tipologias de lavagem de dinheiro associadas corrupo policial
3.6 Tipologias de policiais corruptos
3.6.1 Tipologia de policiais segundo o grau de desvio
3.6.2 Tipologia de policiais segundo o perfil
3.6.3 Tipologia mista de PUNCH de desvios e policiais
4. Volume da corrupo policial
Quadro V. Volume de corrupo policial versus volume da corrupo
em geral
Quadro VI. Percentual de pessoas que veem cada instituio como
corrupta ou extremamente corrupta
5. Consequncias da corrupo policial
6. Causas (condies) da corrupo policial e seu controle
6.1 Teoria da ma podre versus pluralidade de condies
6.2 Condies internas
6.2.1 Propenso corrupo
6.2.2 Propenso a assumir riscos
Quadro VII. Frmula indicadora de inclinao para corrupo
com base em anlise de custo-benefcio
6.3. Condies organizacionais
6.3.1 Doutrina policial da burocracia paramilitar
6.3.2 Chefes de corporaes
6.3.3 Alocao de recursos
6.3.4 Regras referentes corrupo
6.3.5 Recrutamento e seleo
6.3.6 Treino em tica e integridade
6.3.7 Cultura policial, incluindo cdigo de silncio
6.3.8 Superviso e accountability
6.3.9 Sistema formal de controle interno
6.3.10 Ausncia de rotatividade em setores de maior risco
6.3.11 Justaposio de policiamento sobre setores de maior risco
6.3.12 Desnimo
sumrio do artigo
sumrio geral
294
6.3.13 Disponibilizao de informaes quanto a taxas de servios

aos cidados
6.4 Condies externas
6.4.1 Oportunidades de corrupo
6.4.2 Cultura social hedonista, patrimonialista e ps-modernista
e padro salarial
6.4.3 Corrupo na sociedade e no sistema de justia criminal
6.4.4 Viso da sociedade sobre a corrupo
6.4.5 Mecanismos externos de controle
6.4.6 Sistema de recompensas e punies
7. Controle preventivo da corrupo policial e papel do Ministrio Pblico
7.1 Atuao sobre condies que favorecem a corrupo
7.2 Atuao sobre tipologias conhecidas de corrupo policial
8. Controle repressivo da corrupo policial
8.1 Controle repressivo reativo e seus mecanismos
8.1.1 Primeira fase: notcia-crime
8.1.2 Segunda fase: seleo e apurao disciplinar, cvel e criminal
Quadro VIII. Anlise de case: sistema de casos
8.1.3 Segunda fase: dificuldades probatrias
8.1.4 Terceira fase: punio
8.2 Controle repressivo proativo e seus mecanismos
8.2.1 Auditorias patrimoniais
8.2.2 Checagem aleatria de armrios e gavetas
8.2.3 Testes aleatrios de sangue
8.2.4 Testes aleatrios ou dirigidos de integridade
9. Alguns aspectos processuais
9.1 Aspectos da ao penal
9.2 Aspectos da ao de improbidade
9.3 Notas sobre as cautelares patrimoniais
10. Concluso: resumo das medidas prticas sugeridas contra a corrupo policial
Quadro IX. Tabela de medidas sugeridas no captulo
1. INTRODUO
A corrupo no um mal que atinge apenas o Brasil ou que ocorre

apenas na atualidade. Desde a antiguidade, o direito j se preocupou
com tal fenmeno, que foi objeto da ateno dos direitos grego e romano2. Apresena arraigada da corruo apareceu mesmo em sociedades
LIVIANU, Roberto. Corrupo e direito penal: um diagnstico da corrupo no
Brasil. So Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 34.
sumrio do artigo
sumrio geral
295
extremamente religiosas e preocupadas com os regramentos morais,

como a judaica3. Acorrupo policial, como expresso desse fenmeno maior, tambm acompanha a histria da polcia, chegando-se a
afirmar que surgiu com o estabelecimento do primeiro rgo policial.
A onipresena da corrupo policial no Brasil retratada nos noticirios e em casos concretos encontrados no dia a dia da atuao
do Ministrio Pblico. Algumas notcias se tornaram verdadeiros escndalos pblicos, como os episdios de Diadema e da Cidade de
Deus, em 19974, ou ainda a alastrada corrupo federal na regio de
fronteira, em Foz do Iguau, revelada com a deflagrao das operaes
Trnsito Livre e Sucuri5.
1.1 Exemplos extrados da mdia
A mdia registra, h tempo, prticas policiais corruptas no Brasil.

Oquadro a seguir contempla alguns exemplos extrados dos noticirios no perodo de aproximadamente um semestre:67
Quadro I. Notcias recentes de corrupo policial6
O Globo (RJ), 2/9/2011: mais um golpe na milcia de Jerominho e Natalino. Oveculo jornalstico reporta que a quadrilha,
responsvel por crimes diversos (como domnio de transporte
alternativo, explorao de caa-nqueis, monoplio de gs, cobrana de taxas de segurana, distribuio ilegal de sinal de tev
Por volta de 700 a.C. oprofeta Miqueias afirmava: [...] no h um justo sequer.
[] Com as mos prontas para fazer o mal, o governante exige presentes, o juiz
aceita suborno, os poderosos impem o que querem; todos tramam em conjunto.
(Bblia, Nova Verso Internacional, Miqueias 7:2-3).
4
O Jornal Nacional em 31 de maro de 1997 e em 7 de abril de 1997 e, a partir disso,
a imprensa de modo geral divulgaram amplamente abusos policiais na Favela Naval,
no bairro de Diadema, So Paulo (31 de maro), e no bairro da Cidade de Deus, Rio
de Janeiro (7 de abril), envolvendo extorso, corrupo, espancamentos, castigos,
torturas, humilhaes, violncia sexual e mesmo homicdios gratuitos praticados
livremente e com frequncia por policiais.
5
Essas duas operaes so resumidamente descritas a seguir.
6
Tais notcias, entre muitas outras envolvendo abusos policiais, podem ser encontradas
no stio do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial no Estado do Paran:
<http://coex.prpr.mpf.gov.br>.
3
sumrio do artigo
sumrio geral
296
e explorao de depsitos de combustvel clandestinos), contava

com a ajuda de um policial civil da corregedoria. Ele mantinha
o grupo criminoso informado sobre operaes policiais e prejudicava a milcia rival, recebendo para tanto R$ 40 mil por ms.
Folha de Londrina (PR), 5/9/2011: capito da PM condenado
por ato de improbidade administrativa. O capito foi condenado perda do cargo e ao pagamento de multa de R$ 900 mil,
em razo do seu envolvimento com quadrilha especializada em
jogos de azar. Asentena imps ao ru a obrigao de devolver
R$ 835.444,77 recebidos de criminosos para acobert-los.
BOL, 5/9/2011: quatro policiais militares foram presos nesta
segunda-feira em uma operao da Polcia Civil de So Paulo
para coibir ataques a caixas eletrnicos. Umquinto agente
ainda era procurado. Ospoliciais eram suspeitos de fornecer
informaes sobre o deslocamento das viaturas e de oferecer
cobertura para os criminosos.
Folha de So Paulo, 7/10/2011: policial civil de SP investigado
por enriquecimento ilcito afastado. Opolicial era considerado especialista em infiltraes em quadrilhas que operavam
trfico de drogas. Ele havia comprado um apartamento de R$
2 milhes, que estava registrado em nome de um parente, e
pagava condomnio de R$ 2.500,00, embora seu salrio fosse de
apenas R$ 3.500,00. Havia outros bens em nome de terceiros.
UOL, 9/11/2011: chefiada por delegado, quadrilha na Polinter
agia como franquia de ilcitos; era um SPA, diz promotor.
Conforme a reportagem, o delegado-chefe do Ncleo de Controle
de Presos, que era quem controlava as transferncias dos presos
entre carceragens, chefiava uma quadrilha que cobrava valores
de presos para conceder benefcios como visitas ntimas e sadas
da carceragem. Ogrupo, integrado inclusive por 8 policiais civis,
cobrava R$ 10,00 por hora de visita pessoal e entre R$ 1.500,00
e R$ 3.000,00 para que os presos no fossemtransferidos.
G1, 25/11/2011: PMs do RJ cobravam at R$ 30 mil para liberar traficantes presos, diz PF. 22PMs foram apontados como
participantes no esquema que cobrava arrego de traficantes
para que os policiais no fizessem operaes na comunidade e
sumrio do artigo
sumrio geral
297
n o coibissem o trfico de drogas. Havia uma tabela de preos

para liberao dos presos.
Gazeta do Povo (PR), 28/11/2011: impensvel como ele
chegou ao comando-geral. Nareportagem, fala-se da ligao
entre o comandante-geral da Polcia Militar no Paran e a mfia
dos jogos de azar e caa-nqueis. Ocorregedor do rgo era
irmo do comandante. Este ainda tentou retirar os policiais que
atuavam junto ao Grupo de Combate ao Crime Organizado do
Ministrio Pblico do Estado.
O Estado de So Paulo, 2/12/2011: presos 17 PMs da mfia do
guincho: 17 policiais rodovirios estaduais foram presos por
receberem comisso para cada carro rebocado na regio. Para
ganharem mais, tais policiais enrijeceram a fiscalizao, cobrando
dos guinchos elevados valores pelos servios. Com as prises, o
efetivo do Batalho de Franca caiu de 22 policiais para apenas 5.
G1, 9/12/2011: policiais so presos suspeitos de extorquir
dinheiro de sacoleiros no PR. Nocaso, 2 policiais civis exigiam R$ 7 mil para liberar mercadorias compradas no Paraguai
por sacoleiros.
Folha de So Paulo, 9/12/2011: policiais so suspeitos de
exigir R$ 3 mi de traficantes. Escutas telefnicas mostraram
que doze policiais civis do DENARC e do DEIC extorquiam
criminosos, inclusive exigindo propinas milionrias de traficantes internacionais em atividade no Brasil para que no fossem
investigados ou para que fossem liberados aps serem mantidos
sequestrados na delegacia.
O Globo (RJ), 13/12/2011: ao busca prender policiais que desviavam armas apreendidas. Das 19 pessoas que foram procura
das para ser presas, 13 eram policiais, sendo 11 militares e 2 civis.
Armas e drogas apreendidas eram vendidas para criminosos.
Estado de So Paulo, 15/12/2011: ex-prefeito e PMs esto
entre presos em operao contra jogo do bicho no Rio. Entre
os 33 presos pelo envolvimento no jogo do bicho, estavam 2
policiais militares.
R7, 20/1/2012: veja escuta telefnica em que policial (militar)
cobra propina para libertar traficante que havia acabado de
sumrio do artigo
sumrio geral
298
s er preso. Novdeo, o policial pede a comparsa do traficante,

por telefone, propina para que o criminoso, que estava sendo
levado para a delegacia, fosse em seguida liberado (o que indica
a participao de outros policiais da delegacia)7.
O Estado de So Paulo, 29/2/2012: presos chefes de quadrilha
que explorava caa-nqueis em 5 estados (Caso Cachoeira).
Areportagem informa que participavam da organizao criminosa vrios servidores da rea de segurana pblica, englobando
2 delegados da Polcia Federal de Goinia, 6 delegados da Polcia Civil de Gois, 3 tenentes-coronis, 1 capito, 1 major, 2
sargentos, 4 cabos e 16 soldados da Polcia Militar de Gois, 1
auxiliar administrativo da Polcia Federal em Braslia, 1 policial
rodovirio federal, 1 agente da Polcia Civil de Gois, 1 agente
da Polcia Civil de Braslia, 1 sargento da Polcia Militar de
Braslia e 1 servidor da Polcia Civil de Gois.
Folha de So Paulo, 7/3/2012: operao contra milcia prende
15 no Rio; 9 so policiais, entre eles 10 praas, 1 oficial da
Polcia Militar, 1 comissrio da Polcia Civil, 1 integrante do
Exrcito, 1 fuzileiro naval e 3 ex-policiais militares. Aoperao foi deflagrada aps o assassinato da quarta testemunha
que havia contra uma quadrilha de milicianos investigada por
homicdios, ocultao de cadver, torturas, leses, extorses,
ameaas, constrangimentos, injrias, cobrana de taxas de segurana, trfico de armas, agiotagem, distribuio ilcita desinal
de tev a cabo e de internet, jogos de azar, prestao de servios
de transporte pirata e venda ilegal de botijes de gs.
G1, 23/3/2012: Polcia Civil de Mato Grosso afasta delegado acusado de cometer improbidade. Aao de improbidade
foi proposta pelo Ministrio Pblico Federal em razo de o
delegado ter criado uma investigao falsa a fim de impedir a
realizao de um jri em que seria julgado um empresrio como
mandante da morte de um juiz estadual em 1999;
1
Vdeo disponvel em: <http://noticias.r7.com/jornal-da-record/videos/veja-escutatelefonica-em-que-policial-cobra-propina-para-liberar-traficante-20102015>. Acesso

em: 21 jun. 2012.
sumrio do artigo
sumrio geral
299
G1, 9/4/2012: escutas apontam suposta influncia de Cachoeira

(famoso bicheiro preso como chefe da mfia dos caa-nqueis em
Gois) em decises da PM-GO. Areportagem aponta conversas
entre homens de confiana do criminoso e o ex-comandante geral da Polcia Militar, em que os primeiros intercediam em favor
da promoo de policiais. Areportagem menciona a existncia
de uma tabela de pagamentos por promoes feitos ao comandante, sendo o valor da promoo a coronel de R$ 100 mil.
1.2 Exemplos extrados da atuao do Ministrio Pblico
Antes de realizar o estudo da corrupo, convm agregar mais

alguns exemplos, agora extrados de casos penais, de desvios policiais
envolvendo ganho econmico ocorridos no Brasil.
Em Foz do Iguau, no Paran, estabeleceu-se um lucrativo esquema criminoso de recebimento de propina de sacoleiros gerido por
policiais rodovirios federais que fechavam os olhos para os crimes
de contrabando e descaminho praticados. Oesquema foi revelado pela
grande investigao chamada pela Polcia Federal Operao Trnsito
Livre, assim descrita no Roteiro de Controle Externo da Atividade
Policial do Ministrio Pblico Federal:
Diariamente, por vrios meses [pelo menos de 10/2002 a 12/2003], policiais rodovirios federais colocaram em prtica esquema criminoso para
deixar de fiscalizar determinados nibus, carregados de bens trazidos
ilicitamente do Paraguai. Obtinham cerca de R$ 150,00 a R$ 300,00
por nibus liberado, sendo que muitas vezes eram dezenas de veculos
liberados em um s dia. Por vezes, exigiam valores bem superiores ao
acerto original. Olucrativo esquema criminoso era dividido em trs
nveis organizacionais, do qual participavam trinta e oito policiais rodovirios federais, associados a dezesseis batedores de estrada e seus
funcionrios (olheiros), um policial civil e sete guias de nibus de
excurso de sacoleiros/compristas. Asinvestigaes, amparadas em
legal monitoramento telefnico, permitiram angariar amplas provas sobre
a existncia do esquema criminoso, culminando com a priso preventiva
de vrios integrantes e buscas e apreenses de dinheiro em espcie e
listas com as placas dos nibus favorecidos nos Postos de Fiscalizao.
Em dezembro de 2003, o MPF props ao penal em face de sessenta
e duas pessoas, estando o processo em instruo. Emmaio de 2008, o
MPF ofereceu ao civil pblica por ato de improbidade, tambm em
sumrio do artigo
sumrio geral
300
instruo. OGrupo de Controle externo vem acompanhando tais processos, em conjunto com os Procuradores Naturais, na busca por celeridade.
Igualmente, foram desmembradas as investigaes para apurar a possvel
pratica de Crimes Contra a Ordem Tributria e de Lavagem de Capitais.
Tais investigaes so tambm acompanhadas pelo Grupo. Ainda, o
COEX acompanha o Processo Administrativo Disciplinar pertinente,
atualmente gerido pela CGU, aps sucessivas dificuldades ocorridas na
conduo do PAD no mbito interno da PRF.8 [Grifos nossos.]
Tambm no Paran, na grande investigao chamada Operao

Sucuri, deflagrada em dezembro de 2003, revelou-se uma quadrilha
que atuava na Ponte Internacional da Amizade, que liga o Brasil ao
Paraguai, facilitando a prtica de crimes de contrabando e descaminho.
Aquadrilha era formada por um grupo de agenciadores/intermediadores, um de contrabandistas e um terceiro de servidores pblicos,
este ltimo integrado por 23 agentes da Polcia Federal, 7 tcnicos
da Receita Federal e 3 policiais rodovirios federais. Emsentena
proferida pela 1 Vara Criminal Federal de Foz do Iguau em 30 de
abril de 2009, no tocante aos servidores pblicos, foram condenados
19 agentes da Polcia Federal, 5 tcnicos da Receita e 3 policiais rodovirios federais. Aspenas de priso variaram entre o patamar inferior
de 4 anos e 8 meses e o superior de 8 anos, 1 ms e 20 dias, s quais
se agregou como punio a perda dos cargos pblicos9.
Em Pernambuco, na grande investigao conhecida como Operao Boa Viagem, apurou-se a existncia de uma quadrilha de 20
policiais rodovirios federais que foram acusados criminalmente pela
cobrana de propina para permitir o trfego de veculos irregulares nas
rodovias, inclusive de empresrios do setor de transportes. Outros 10 policiais continuaram sendo investigados por suspeita de envolvimento10.
Autos 2004.70.02.000136-4 (Ao Penal 1 Vara Federal Criminal de Foz do Iguau) e 2008.70.02.005205-5 (Ao Civil Pblica por Ato de Improbidade 1Vara
Federal Cvel de Foz do Iguau/PR). Caso descrito na seguinte obra: MINISTRIO
PBLICO FEDERAL (2 CMARA DE COORDENAO E REVISO: MATRIA CRIMINAL E CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL). RALDI,
Adriano dos Santos; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo et al. Roteiro de atuao no
controle externo da atividade policial. Braslia: Ministrio Pblico Federal, 2012.
9
Veja-se, a respeito, nota oficial da 1 Vara Federal Criminal de Foz do Iguau.
Disponvel em: <http://gceap.prpr.mpf.gov.br/news/jf-pr-operacao-sucuri-notaoficial-da-1a-vara-federal-criminal-de-foz-do-iguacu>. Acesso em: 21 jun. 2012.
10
Autos 001746-09.2007.04.05.8300. Caso descrito em: MINISTRIO PBLICO FEDERAL (2 CMARA DE COORDENAO E REVISO: MATRIA CRIMINAL
8
sumrio do artigo
sumrio geral
301
O Roteiro do Grupo de Controle Externo do Ministrio Pblico

Federal ainda descreve alguns casos que podem ter sido motivados
por ganho ilcito11: no Maranho, constatou-se a emisso de passaportes falsos em setembro de 2004 por agente de Polcia Federal12; em
Pernambuco, investigao que envolvia interceptaes telefnicas e
vrios alvos e apontava a prtica de muitos crimes, foi engavetada
pela Polcia Federal de 2006 a 200813; no Rio Grande do Sul, por
volta de agosto de 2003, um delegado da Polcia Federal, chefe de
uma unidade, que tinha ntima amizade com empresrio investigado
por sonegao, avocou o inqurito, visitou testemunhas junto com
o investigado para coagi-las a mudar os depoimentos previamente
colhidos por outro delegado no inqurito e props o arquivamento
da investigao, fatos que levaram o Ministrio Pblico Federal a
instaurar procedimento investigatrio sobre o delegado e a solicitar
a instaurao de procedimento administrativo disciplinar (que no
havia sido deflagrado apesar do conhecimento da ilegalidade pela
administrao da Polcia Federal local)14; e, em So Paulo, foi constatado extravio de drogas, de mercadorias apreendidas, de armas e de
quantias em dinheiro a partir do ano de 200315.
O Grupo de Controle Externo da Atividade Policial no Paran
(GCEAP/PR) recentemente formou um banco de dados de aes criminais e cveis propostas pelos Ministrios Pblicos (Estadual e Federal) em desfavor de policiais, o qual est disponvel para consulta na
rea restrita do seu stio16. Emvrios casos, as condutas no fugiram
a padres j aqui relatados, abundando, na rea federal, os casos de
corrupo em estradas com o intuito de no se expedirem multas de
trnsito. No vivel abordar aqui todas essas situaes concretas,
mas conveniente indicar alguns casos criminais revestidos de certas
particularidades, as quais podem se repetir em outros locais.
E CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL). RALDI, DALLAGNOL
et al., op. cit.
11
Caso descrito em: MINISTRIO PBLICO FEDERAL (2 CMARA DE COORDENAO E REVISO: MATRIA CRIMINAL E CONTROLE EXTERNO DA
ATIVIDADE POLICIAL). RALDI, DALLAGNOL et al., op. cit.
12
Autos 12917-92.2010.4.01.3700.
13
Fatos apurados nas peas de informao 1.26.000.000112/2010-89 da PR/PE.
14
Autos PRM1.29.004.000083/2004-65 e PF2003.0914.
15
Peas Informativas 1.34.001.005360/2008-10 e 1.34.001.004767/2008-20.
16
sumrio do artigo
sumrio geral
302
Um caso do Amap, por exemplo, revela o peculato em relao a

dirias e passagens praticado entre 2004 e 2006 pelo ento Superintendente da Polcia Federal local17. Nomesmo local, policiais federais foram
acusados pelo desvio de veculos da corporao, simulando a doao
deles Diocese18. NoParan, em 2009, policiais rodovirios federais no
apenas fecharam os olhos para o crime de descaminho praticado por um
motorista de caminho, mas roubaram suas mercadorias, conduzindo-o a
local ermo e, em seguida, ameaando-o de morte para que no adotasse
providncias19. Tambm no Paran, policial rodovirio federal, em 2007,
apropriou-se de peas de veculo que se encontrava em ptio da Polcia
Rodoviria Federal20. NoRio de Janeiro, agente de Polcia Federal se
apropriou de armas sob custdia em 200121. EmSanta Catarina, em
2001, policiais rodovirios federais se envolveram diretamente com a
atividade de contrabando e descaminho, aproveitando-se da facilidade
de sua profisso22. EmSo Paulo, no Caso Abadia, agente da Polcia
Federal providenciava a aposio de carimbos fraudulentos de entrada e
sada do territrio nacional no passaporte do traficante sem que este houvesse se ausentado do Brasil, cobrando US$ 200 por carimbo aposto23.
2. CONCEITO DE CORRUPO POLICIAL
O termo corrupo deriva do latim corruptus, que, numa primeira significao, expressa a ideia de quebrado em pedaos, mas
pode tambm significar podre ou ptrido. Ovocbulo progressivamente passou a abarcar novos significados ao longo da histria, e
h hoje diversos conceitos de corrupo conforme o enfoque que se
d ao fenmeno: filosfico, teolgico, moral, sociolgico, criminal,
comercial, funcional, sexual, biolgico etc. Otermo corrupo ,
portanto, anlogo24, situando-se entre o unvoco e o equvoco. Mesmo

19

20

21

22

23

24

17
18
IPL00173/2008 SR/DPF/AP.
IPL023/2009 SR/DPF/AP.
IPLs 0000508-64.2010.404.7010 (79/2010) e 5001830-97.2011.404.7010 (279/2011).
Ao Penal 2008.70.00.006004-6, da 3 Vara Federal Criminal de Curitiba.
Ao Penal 2003.51.01.508689-5.
Ao Penal 2001.72.00.004593-6.
Ao Penal 2007.61.81.011245-7.
Diz-se que um determinado termo : unvoco quando possui apenas um significado,
remetendo a uma nica realidade (por exemplo: mulher); equvoco quando possui
mais de um significado distinto, remetendo a diferentes realidades (por exemplo:
sumrio do artigo
sumrio geral
303
dentro de um mesmo enfoque, h discusso na doutrina quanto sua

maior ou menor abrangncia.
Contudo, para os propsitos deste trabalho, interessa-nos adotar
um conceito sociolgico ou criminolgico de corrupo pblica e de
corrupo policial, a fim de tratar desse fenmeno independentemente das diferentes expresses que assume na legislao criminal, civil
e administrativa dos diversos pases. NoBrasil, na legislao penal,
por exemplo, a corrupo policial, em suas coloridas manifestaes
abarcadas pela sua acepo sociolgica, est prevista em vrios artigos
do Cdigo Penal: 317, 333, 316, 159, 312, 155, entre outras regras
desse cdigo e das leis especiais.
Corrupo pblica normalmente definida sucintamente como
o abuso da funo pblica para obter um ganho privado, embora possa
ser conceituada de modo mais amplo como toda forma de abuso de
funo pblica. Espelhando tal discusso, a doutrina internacional,
na busca de um conceito de corrupo policial, tambm diverge
em relao sua amplitude, sendo possvel identificar duas correntes
principais25: a) a primeira define corrupo policial como toda forma
de abuso da funo pblica policial, englobando, por exemplo, o uso
excessivo da fora; b) a segunda delimita o conceito para restringi-lo
aos abusos cometidos que se relacionam com a obteno de um ganho
pessoal. Dentro dessa segunda corrente, h autores que entendem que
o ganho pessoal deve ser de cunho econmico (b1), enquanto outros
sustentam que pode ser de qualquer natureza (b2).
Embora haja variaes de amplitude mesmo dentro de cada categoria, pode-se afirmar que a acepo mais ampla apregoada por
sequestro); anlogo quando possui mais de um significado, contudo as diferentes
acepes possuem relao entre si, remetendo a realidades em parte iguais e em parte
diferentes (por exemplo: cincia e para alguns o termo direito). Termos distintos
so anlogos quando possuem mesma raiz etimolgica e por isso significados que
se relacionam (por exemplo: resoluo, resilio e resciso).
25
BAYLEY e PERITO tambm observam a existncia de dois conceitos, um amplo e
um restrito, de corrupo policial: estreitamente definida, corrupo se refere a policiais que usam sua posio e autoridade para benefcio pessoal ao invs de pblico.
Mais amplamente, corrupo se refere a qualquer violao de regras mesmo quando
no h ganho pessoal, como no falso testemunho, abuso fsico sobre prisioneiros,
abusos sexuais, roubo e discriminao racial (BAYLEY, David; PERITO, Robert.
Police corruption: what past scandals teach about current challenges. nov. 2011,
p.3.Disponvel em: <http://www.usip.org/publications/police-corruption>. Acesso
em: 20 jun. 2012.)
sumrio do artigo
sumrio geral
304
BARKER E ROEBUCK26 e PUNCH27, e adotada pela INTERPOL28.

Contudo, tal definio demasiado lata, englobando formas extremamente diferentes de desvio policial, tanto no tocante expresso
como quanto s causas, efeitos e controle, o que reduz sua utilidade.
Com efeito, na escolha da amplitude da definio a se adotar, devemos ter por pano de fundo que a cincia promove a simplificao da
realidade, por meio de frmulas, conceitos e definies, sempre dentro
de uma perspectiva de utilidade29. Oobjetivo de estabelecer um conceito
de corrupo policial , portanto, delimitar fatos que, em razo da semelhana de suas causas, consequncias e sistemas de controle, podem
ser estudados de modo mais proveitoso em conjunto. Adelimitao
do conceito de corrupo policial, portanto, deve seguir um princpio
de utilidade: de um lado, deve ser amplo o suficiente para abarcar um
conjunto significativo de fatos e, de outro, deve ser restrito o suficiente
para abarcar fatos que, em razo de notas comuns (semelhana de causas, efeitos e tcnicas de controle), possam ser tratados de modo nico.
Tendo isso em mente, optamos pelo conceito mais restrito de
corrupo policial. Ocelebrado KLITGAARD, que j foi apontado
como maior autoridade mundial em matria de corrupo, apresenta
uma definio de corruo (genrica, e no especificamente policial)
Os quais definem corrupo policial como comportamento desviante, desonesto,
imprprio, imoral ou criminal de um policial (Apud PUNCH, Maurice. Police
corruption: deviance, accountability and reform in policing. New York/London:
Routledge, 2011, p. 20).
27
Embora PUNCH conceitue a corrupo policial em sentido estrito, ele acaba por
adotar um conceito mais lato. Segundo tal autor, em sua acepo estrita a expresso
usada normalmente com o seguinte significado: um policial conscientemente
fazendo ou no fazendo algo que contra o seu dever por alguma forma de ganho
material ou financeiro ou promessa de tal ganho (Idem, 2011, p. 18, livre traduo).
Contudo, PUNCH decide empregar o termo de forma mais ampla, englobando formas de abuso policial em que a chave o emprego do status especial e autoridade,
do conhecimento e dos recursos para um intento criminoso, de modo a englobar
inclusive o abuso no uso da fora (Ibidem, p. 30e et seq.).
28
O conceito de corrupo da INTERPOL abrange no s os casos em que h ganho pessoal mas tambm atos que impropriamente exponham uma pessoa a ser,
ou a no ser, acusada ou condenada por um crime, independentemente, portanto,
de ganho pessoal (INTERPOL. Global standards to combat corruption in police
forces/services. Disponvel em: <http://www.interpol.int/Crime-areas/Corruption/
INTERPOL-Group-of-Experts-on-Corruption>. Acesso em: 19 jun. 2012).
29
POPPER, Karl. Algica da pesquisa cientfica. Traduo de Leonidas Hegenberg
e Octanny Silveira da Mota. So Paulo: Cultrix, 2007, passim.
26
sumrio do artigo
sumrio geral
305
harmnica com o sentido mais estreito a que aderimos. Segundo o

autor, uma definio amplamente aceita de corrupo a seguinte:
comportamento que se desvia dos deveres formais de uma funo
pblica devido a interesses privados (pessoais, familiares, de grupo
fechado) de natureza pecuniria ou para melhorar o status; ou
que viola regras contra o exerccio de certos tipos de comportamento
ligados a interesses privados30 (grifos nossos).
IVKOVIC31, em obra cuja referncia obrigatria em matria de
corrupo policial, deliberada e refletidamente32 elabora um conceito
estrito de corrupo policial, que aqui adotamos:33
Quadro II. Conceito de corrupo policial
Corrupo policial a ao ou omisso, uma promessa de

ao ou omisso, ou uma tentativa de ao ou omisso, cometida por um policial ou grupo de policiais, caracterizada pelo uso
indevido da funo pblica pelo policial, motivada em parte significativa pela obteno de um ganho pessoal.33
Tal noo de corrupo se alinha com a propagada pela transparncia internacional34, assim como com aquela adotada nos comentrios
do art.7 do Cdigo de Conduta para Agentes da Lei (Code of Conduct
for Law Enforcement Officials), aprovado pelas Naes Unidas em
17 de dezembro de 197935.
KLITGAARD, Robert. Acorrupo sob controle. Traduo de Octavio Alves Velho.
Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994, p. 40.
31
A autora doutorada pela Harvard University, e Ph.D. pela Universidade de Delaware
em Criminologia, assunto que leciona na Escola de Criminologia e Justia Criminal
na Universidade do Estado da Flrida, nos Estados Unidos.
32
IVKOVIC, Sanja Kutnjak. Fallen blue knights: controlling police corruption. New
York: Oxford University Press, 2005, p. 15-32.
33
Idem, p. 16, livre traduo.
34
Para a entidade, corrupo o uso indevido de poder confiado para um ganho privado, podendo isso acontecer tanto contra a regra legal como tambm de acordo
com a regra legal, havendo esta ltima quando o agente recebe para fazer algo que
j deveria por lei fazer (Apud: UNODC. The integrity and accountability of the police. Disponvel em: <http://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/
cjat_eng/2_Integrity_and_Accountability_Police.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2012).
35
Segundo o qual a corrupo policial o cometimento ou omisso de um ato na
realizao ou em conexo com os deveres de algum, em resposta a presentes,
30
sumrio do artigo
sumrio geral
306
IVKOVIC analisa, em sua obra, os vrios aspectos do seu conceito

de corrupo policial36. Convm aqui o exame de seis desses pontos,
tomando por base o texto da autora.
2.1 Corrupo deformadora e no deformadora
Primeiro, deve-se observar que a corrupo pode ser deformadora

(distortive corruption), quando o agente faz algo que no deve fazer ou
deixa de fazer algo que deve fazer; ou no deformadora (nondistortive),
quando o agente faz algo que deve fazer ou deixa de fazer algo que no
deve fazer, isto , no abusa de seus direitos e deveres funcionais, mas age
motivado em parte significativa por ganho pessoal (por exemplo, quando
o agente da Polcia Federal emite um passaporte que j deveria emitir,
contudo recebe uma quantia monetria para lhe conferir prioridade).
2.2 Acordo
Em segundo lugar, o acordo entre corruptor e corrompido no

um fator necessrio na corrupo policial, embora seja importante
e frequente. Avoluntariedade da participao do cidado pode variar na escala desde um ponto em que existe claramente (quando um
motorista oferece dinheiro a um policial para no ser multado), at
o ponto em que claramente no existe, como na extorso, quando o
policial usa a fora ou ameaa usar a fora para obter ganho pessoal.
No haver acordo, ainda, nos casos em que policiais obtm ganhos
ilcitos sem uso de fora e sem sequer o conhecimento dos titulares
dos bens, como quando os policiais so os primeiros a chegar cena
de um crime ou a um acidente e subtraem itens de valor.
2.3 Momento do ganho: recompensas e presentes
Alm disso, o ganho ou pagamento pode ocorre antes ou depois do

ato corrupto. Asituao mais controvertida aquela em que o policial
promessas ou incentivos demandados ou aceitos, ou o recebimento indevido destes
depois que o ato tiver sido cometido ou omitido (Disponvel em: <http://www2.
ohchr.org/english/law/codeofconduct.htm>. Acesso em: 19 jun. 2012).
36
IVKOVIC, op. cit., p. 15-32.
sumrio do artigo
sumrio geral
307
age exatamente como deveria e depois, sem prvio acordo, recebe uma
recompensa. Arespeito dessa situao, assim discorre IVKOVIC:
A despeito do fato de que se permite que a maioria dos outros profissionais e provedores de servios aceitem smbolos da satisfao dos clientes
(por exemplo, gorjetas, gratificaes) pela qualidade do servio legtimo
providenciado, no permitido que policiais os aceitem, nem deveria
ser. Algica por trs dessa escolha simples: para alcanar a execuo
das leis de modo imparcial e no discriminatrio (e/ou outras funes no
cumprimento do papel policial), o governo deveria ser a nica fonte de
receita dos policiais. Seindivduos ou grupos pagam por seus servios ao
invs do, ou em adio ao, governo, a expectativa explcita ou implcita
formada pelos cidados pagadores (e possivelmente outros) de que
os policiais recebedores providenciaro um tratamento mais favorvel
(por exemplo, mais leniente, mais eficiente) em algum momento futuro.
Os Estados Unidos so um exemplo de um pas que probe a mera aceitao de pagamento com a conscincia de que ele foi oferecido pela ao
oficial antes ou depois que o ato foi realizado (18 USC Seo 201), a
despeito de se o pagamento teve um impacto na deciso (por exemplo,
corrupo deformadora versus no deformadora). []. ACorte do Distrito
de Columbia detalhou a diferena entre suborno (Section 201(b)) e gratificao ilegal (Section 201(c)) no United States v. Brewster (1974) [].37
A autora discute ainda a seguinte questo: realmente errado que os

policiais aceitem presentes? Afinal, damos presentes aos professores
dos nossos filhos, aos lixeiros, aos carteiros, s babs etc. Adiferena,
explica a doutora em criminologia, reside na natureza do trabalho policial, no que os policiais fazem e na extenso de seu poder. Aausncia
de superviso nas tarefas dirias, o seu poder e o contato frequente
com pessoas que violam a lei criam oportunidades para a corrupo,
quando se espera que eles exeram a sua discricionariedade fazendo
escolhas imparciais. Aceitar presentes entraria numa escala leve de
corrupo, mas no deixa de s-lo, pois presentes recebidos no podem
estar ligados a um servio policial especial ao seu fornecedor38.
2.4 Ganho direta ou indiretamente monetrio
Tradicionalmente, o ganho pessoal envolvido na corrupo policial

definido como um ganho monetrio ou que possua valor monetrio,
o que ocorre na maior parte dos casos e parece ser o motivo principal
Idem, p. 21-22.
Ibidem, p. 4-5.
37
38
sumrio do artigo
sumrio geral
308
da corrupo. Esse ganho monetrio pode ser direto, como quando o

policial recebe dinheiro para no multar algum; ou indireto, como
no caso em que o policial no expede uma multa em benefcio da
sobrinha de um oficial para obter uma promoo. Concordamos com
essa compreenso tradicional, embora IVKOVIC interprete seu conceito para incluir dentro da noo de ganho pessoal as vantagens
no econmicas, como no caso em que policiais foram condenados
por terem recebido favores sexuais de uma jovem em troca de no a
prenderem por posse de drogas e violaes a regras de trnsito.
Temos duas objees ao entendimento da autora. Primeiro, no
exemplo que ela menciona, possvel, ainda que indiretamente, estabelecer um valor monetrio correspondente a favores sexuais, ao
menos em uma sociedade em que existam servios de prostituio
disponveis. Emsegundo lugar, incluir na definio de ganho pessoal
os ganhos que no sejam conversveis em dinheiro problemtico,
porque poderia conduzir incluso de toda a sensao de satisfao,
no s a sexual (extrada do exemplo dado pela autora, o qual a conduziu a incluir ganhos diversos do econmico no conceito) mas tambm
a sdica, traduzida no exerccio da brutalidade (violncia policial),
quando em sentido contrrio a prpria autora exclui o mero uso excessivo da fora do conceito de corrupo policial. Assim, para manter
um conceito de corrupo policial dentro dos limites da corrupo
em sentido estrito, melhor restringir o conceito s modalidades em
que o ganho de natureza econmica, quer direta, quer indiretamente.
O conceito de corrupo aqui adotado exclui diversas condutas
policiais ilegais ou desviadas, como uso excessivo de fora; dormir
em servio; beber em servio; baixa pontualidade; desrespeito ao
superior; realizao de buscas pessoais, veiculares e em residncia
ilegais (embora no raro bem-intencionadas e justificadas mediante
mentiras); e o falso testemunho que justifica uma prova ou incrimina falsamente algum (provendo informaes falsas, por exemplo,
quanto confisso dos rus no momento da priso em relao ao
conhecimento de que havia drogas na carga transportada, ou de que
as cdulas com eles apreendidas eram falsas). Fica, assim, tambm
excluda a modalidade de corrupo policial designada amplamente
como corrupo de causa nobre (ou sndrome de Dirty Harry,
numa aluso a um personagem do cinema), isto , aquela em que o
sumrio do artigo
sumrio geral
309
policial utiliza mtodos ilegais para produzir um resultado positivo

sob o prisma da investigao e do processo criminal.
No se ignora a ligao existente entre corrupo e violncia policial. Nodizer de LIMA, no mundo inteiro tais fenmenos tm sido
irmos siameses: no possvel tolerar a violncia e querer ao mesmo
tempo combater a corrupo policial39. Contudo, possvel que dados
policiais sejam violentos sem compactuarem com corrupo econmica,
e vice-versa. Cr-se que o resultado do estudo de cada fenmeno, indi
vidualmente, possa ter melhores resultados, ainda que seu tratamento
deva ser conjunto. Alm disso, no se olvida a relao entre corrupo
policial e a corrupo de causa nobre. Com efeito, um relatrio de
uma comisso da Austrlia40 apontou a conduta ilegal de causa nobre
como o berrio da corrupo arraigada e sistemtica, bem como um
alvo necessrio de ateno no controle da corrupo econmica.
2.5 Valor
Na linha de IVKOVIC, qualquer que seja o valor do presente

dado a um policial, ele tem potencial de impactar o comportamento
discricionrio deste no futuro, e, por isso, sua aceitao caracteriza
corrupo. Incluem-se a, portanto, descontos em refeies, entradas
gratuitas em eventos ou copos de caf gratuitos. Alm do argumento
do primeiro deslize (normalmente associado ao da ladeira escorregadia), ou do cruzamento da linha, segundo o qual um primeiro ato
ilegal, ainda que menos grave, conduz a outros mais graves porque a
barreira moral j foi superada, o fato que as gratificaes deturpam
a prestao uniforme do servio pblico policial. Alm disso, a polcia no deve ser apenas imparcial, mas deve manter a aparncia de
imparcial, e pesquisas realizadas sugerem que a aceitao de pequenos presentes minam a confiana dos cidados na imparcialidade da
polcia. Segundo IVKOVIC, os policiais comeam seu envolvimento
com prticas corruptas aceitando itens de pequeno valor41.
Por outro lado, verdade que a proibio da aceitao de qualquer
pequeno presente acarreta alguns problemas: primeiro, o aumento do
LIMA, Roberto Kant de. Direitos civis, Estado de Direito e cultura policial:
formao policial em questo. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v.41
(DRT/2003/6), p.241 et seq., jan. 2003.
40
BAYLEY; PERITO, op. cit., p. 6.
41
IVKOVIC, op. cit., p. 4.
39
sumrio do artigo
sumrio geral
310
custo e a dificuldade de controle e superviso; segundo, tal proibio

incentiva policiais honestos a adotar o cdigo de silncio e a tolerar desvios mais srios de outros policiais, porque eles mesmos j
violaram alguma regra menor ou observaram sua violao sem nada
fazer; terceiro, tal proibio choca com culturas em que a aceitao
de presentes faz parte da vida diria. Assim, traar um limite para o
recebimento de pequenos presentes uma questo desafiadora.
A nosso ver, esse parece ser um caso de conflito entre a tica dos
imperativos categricos de KANT, que orientaria a uma soluo moral
absoluta no sentido da proibio de recebimento de qualquer presente,
e a tica utilitarista de BENTHAM e STUART MILL, a qual recomenda o estabelecimento de um patamar. NoBrasil, podemos adotar
o parmetro do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal,
aprovado em 21 de agosto de 2000, que veda no art.9 a aceitao
de presentes, permitindo contudo o recebimento de brindes que (I)
no tenham valor comercial ou sejam (II) distribudos por entidades a
ttulo de cortesia, propaganda, divulgao habitual ou por ocasio de
eventos especiais ou datas comemorativas, desde que no ultrapassem
o valor de R$ 100,00. AResoluo n. 3/2000, da Comisso de tica
Pblica, instituda pelo Decreto de 26 de maio de 1999, esclareceu algumas dvidas que poderiam emergir do referido Cdigo de Conduta.
Quanto ao conceito de brinde de valor inferior a R$ 100,00, estabeleceu no item 5 que a periodicidade de seu recebimento no pode ser
inferior a 12 meses e que sua distribuio deve ter carter geral, isto
, no pode ser dado especialmente a uma determinada autoridade.
Nahiptese de no ser vivel a recusa de um presente, este dever
ser destinado a entidade assistencial, incorporado ao rgo pblico
em que o agente exerce a funo, ou, quando cabvel, destinado ao
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional42.
2.6 Favorecido
O recebedor do ganho pessoal na corrupo pode ser tanto o agente

policial como terceiro (por exemplo: seus filhos, parentes ou amigos).
Hcorrupo mesmo quando o ganho se d simultaneamente em
COMISSO DE TICA PBLICA. Cdigo de conduta da alta Administrao
Federal. 4.ed. Braslia: Presidncia da Repblica, 2008.
42
sumrio do artigo
sumrio geral
311
favor de uma pessoa e da organizao policial (ganho misto, como

quando se alega que o recebimento de refeies grtis no s um
ganho pessoal mas reforo da ligao entre a polcia e a comunidade).
Discute-se, contudo, se h corrupo policial quando o ganho
puramente institucional, isto , quando ele consiste to somente em
uma contribuio para a realizao de objetivos legtimos da organizao policial. Tal desvio comumente chamado de corrupo por
uma causa nobre, englobando o falso testemunho, a falsificao
de prova (incluindo evidncias plantadas) e outras condutas similares
quando os meios legtimos so compreendidos como demasiado restritos. Ospoliciais tendem a racionalizar (no sentido psicolgico do
termo) ou neutralizar (no sentido criminolgico) a ilicitude de tais
comportamentos pelo fato de que no ganham nada com isso, mas,
sim, a sociedade. Emrazo da diferena de causas e mecanismos de
controle entre os casos em que h ganho pessoal e os casos em que h
um ganho puramente institucional, a autora entende que a corrupo
por causa nobre deve ser excluda do conceito de corrupo policial,
com o que concordamos.
2.7 Corrupo operacional e burocrtica, de atividade-meio e de
atividade-fim
Tendo por base agora a estrutura e o funcionamento dos rgos

policiais, podemos classificar a corrupo policial segundo a rea em
que ocorre. operacional aquela que acontece nas ruas, e burocrtica a
que ocorre dentro dos escritrios das corporaes. Emclassificao no
coincidente com esta, pode-se afirmar que a corrupo pode acontecer
na atividade-meio policial, isto , a atividade administrativa desenvolvida para que o rgo alcance seus fins institucionais, assim como na
atividade-fim, diretamente relacionada aos fins institucionais do rgo.
Tanto atividade-meio como atividade-fim podem ser tanto internas como externas. Deve-se aqui esclarecer uma confuso que se faz
entre os conceitos. Como toda atividade sempre um meio para um
fim, no raro algumas atividades que ocorrem dentro dos escritrios
so compreendidas equivocadamente como atividade-meio em razo
do local em que so exercidas. Contudo, o que determina se uma atividade meio ou fim na verdade a sua natureza e sua relao com
sumrio do artigo
sumrio geral
312
os fins institucionais da corporao. Como exemplo dessa confuso

podemos citar o registro e custdia de entorpecentes. Embora ocorra
dentro de reparties e seja um meio para um fim (como tudo ),
trata-se de atividade desenvolvida no mbito da funo policial de
represso ao crime e polcia judiciria. Oregistro e custdia de drogas
, portanto, atividade-fim policial. Amanuteno de entorpecentes
em locais improvisados, como garagens ou salas de motoristas, como
j aconteceu na Polcia Federal em Braslia43, confere abertura para
desvios e uma oportunidade gratuita para a corrupo.
Embora a corrupo policial possa ocorrer na atividade-meio policial, isto , na atividade administrativa, inerente a todo rgo pblico,
que permite o normal funcionamento do rgo (em licitaes e contratos administrativos, por exemplo), o objeto do estudo sob o ttulo
da corrupo policial aqui restringido especificamente aos ilcitos
praticados na ampla gama de servios policiais que esto dentro da atividade-fim, isto , aquela atividade de que incumbida a polcia que no
comum a todos os rgos pblicos, incluindo policiamento ostensivo
(preventivo), escolta de presos, proteo de autoridades, identificao
civil e emisso de documentos de identidade, realizao de buscas e
prises, emisso de passaportes, controle de produtos qumicos, controle
de armas e munies, fiscalizao da atividade de segurana privada,
atuao em investigaes policiais e cumprimento de diligncias em
processos penais (polcia judiciria em sentido estrito) etc.44
Essa delimitao essencialmente pragmtica: como a atividade-meio similar atividade-meio dos outros rgos da Administrao
Pblica, a matria j tem sido objeto de estudo e esforos especficos
por parte da doutrina que trata da corrupo em geral, praticada nos
MINISTRIO PBLICO FEDERAL (2 CMARA DE COORDENAO E REVISO: MATRIA CRIMINAL E CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL). RALDI, Adriano dos Santos; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo etal. Op. cit.
44
Tais atividades foram atribudas polcia porque a sociedade, atravs da Constituio, do Legislativo ou do Executivo, entendeu ser necessrio ou conveniente o seu
desenvolvimento, de modo exclusivo ou concorrente, por corporaes policiais, que
externalizam o poder da fora estatal, isto , as quais expressam, a par das Foras
Armadas, o monoplio estatal da violncia. Simultaneamente, diante da sensibilidade
do exerccio legal da violncia na sociedade, a Constituio outorgou ao Ministrio
Pblico a superviso de tais rgos. Assim, a atuao do Ministrio Pblico sobre
essas questes essencial, inclusive no que toca ao controle, no s repressivo mas
especialmente preventivo, da corrupo praticada no exerccio dessas atividades.
43
sumrio do artigo
sumrio geral
313
mais distantes ramos da Administrao Pblica, bem como por parte dos
rgos administrativos que atuam no controle e represso da corrupo
em geral, como Tribunal de Contas, Controladoria-Geral da Unio,
corregedorias e Ministrio Pblico. Por outro lado, quando a corrupo
est impregnada do colorido da atividade-fim policial, ela s pode ser
adequadamente compreendida, controlada e combatida a partir do conhecimento e estudo da atividade-fim, emergindo mente, de imediato, a
posio privilegiada das corregedorias de polcia e do Ministrio Pblico
nesse contexto. Enquanto j existe abundante material direcionado
corrupo praticada na atividade-meio, ainda so escassos os trabalhos
no Brasil sobre a corrupo praticada na atividade-fim policial.
2.8 Concluso
Com base no exposto neste captulo, podemos formular o seguinte

conceito de corrupo policial:45
Quadro III. Resumo: conceito de corrupo policial
revisitado e delimitao do objeto de estudo deste texto
Corrupo policial a ao ou omisso, uma promessa de ao

ou omisso, ou uma tentativa de ao ou omisso, cometida por
policial(is) seja tal atuao devida ou no, exista acordo com um
particular ou no, em que ocorre o uso indevido da funo pblica
pelo(s) policial(is), quando existe uma associao entre tal uso e a
obteno, pelo(s) policial(is) ou terceiro(s) a ele relacionado(s), antes
ou depois da atuao, de um ganho pessoal direta ou indiretamente
econmico que no caracterize a mera aceitao de brindes nos termos do art.9 do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal.45
Embora a corrupo policial possa ocorrer tanto na atividade-meio como na atividade-fim policiais, a corrupo recebe especial
conotao policial quando praticada na atividade-fim. Emrazo
da escassez de estudos dirigidos corrupo na atividade-fim
policial (razo pragmtica), esta foi eleita como especial objeto
de ateno deste texto.
Tomando por base, em boa parte, as lies de IVKOVIC (op. cit., p. 16et seq.).
45
sumrio do artigo
sumrio geral
314
3. TIPOLOGIAS DE CORRUPO E LAVAGEM DE DINHEIRO

POLICIAIS
3.1 Noo de tipologia aplicada lavagem e corrupo policiais
No campo do estudo da corrupo e da lavagem de dinheiro, o vocbulo tipologia usado no Brasil e no exterior tanto para designar
a anlise e classificao das tcnicas de corrupo e de reciclagem de
ativos refletindo o significado etimolgico do termo: tipo + logo
+ sufixo ia, como tambm para fazer referncia a qualquer dessas
tcnicas46 e 47. Emrazo desse segundo uso do vocbulo, diz-se que
a estratificao da movimentao de dinheiro (smurfing) uma das
tipologias de lavagem, assim como o suborno de policial rodovirio
para no ser multado uma das tipologias da corrupo policial.
Quadro IV. Conceito de tipologia de
corrupo e lavagem de dinheiro policiais
Tipologia de corrupo e lavagem de dinheiro policiais tanto

(a) o estudo das tcnicas (tipo + logia = estudo dos tipos)
de corrupo e lavagem de dinheiro empregadas por policiais,
como tambm (b) uma dada tcnica ou tipo especfico.
O uso do mesmo termo que designa, etimologicamente, o estudo de tipos, para se
referir ao objeto do estudo (os tipos), caracteriza metonmia e sindoque. Ametonmia uma figura de linguagem que consiste em utilizar uma palavra no lugar de
outra quando o significado de ambas se relaciona por proximidade ou contiguidade
de modo objetivo, tomando-se, por exemplo, o continente pelo contedo, a causa
pelo efeito, o autor pela obra, o abstrato pelo concreto, o smbolo pelo significado,
a coisa pelo lugar, e vice-versa. Ja sindoque a espcie de metonmia em que se
toma o todo pela parte ou a parte pelo todo, havendo uma relao de extenso; por
exemplo, o gnero pela espcie, o abstrato pelo concreto.
47
Debruando-se particularmente sobre as tipologias da lavagem de dinheiro, o GAFISUD assim define o vocbulo: Como tipologia, no contexto do branqueamento de
capitais e do financiamento do terrorismo, entende-se a classificao e a descrio
das tcnicas utilizadas pelas organizaes criminosas para dar uma aparncia de
legalidade aos fundos de provenincia lcita ou ilcita e transferi-los de um lugar para
outro ou entre pessoas para financiar as suas atividades criminosas. (GAFISUD.
Tipologias regionais GAFISUD 2005. jul. 2005, p. 8.Disponvel em: <http://gtld.
pgr.mpf.gov.br/gtld/lavagem-de-dinheiro/tipologias/tipologias>. Acesso em: 28 dez.
2009, grifos nossos).
46
sumrio do artigo
sumrio geral
315
O foco central da tipologia (na primeira acepo, de estudo de

tipos) so as tcnicas de corrupo e reciclagem de ativos, aqui compreendidas em acepo ampla, atribuindo-se s tcnicas o significado
de tipos, figuras, modelos, espcies, estratgias ou mesmo mtodos.48
Apesar de se debruar sobre as tcnicas de corrupo e de lavagem
utilizadas pelos criminosos, identificando seus pontos-chaves, extraindo suas caractersticas comuns e agrupando-as por similaridade,
o mtodo do estudo de tipos de reciclagem no apenas indutivo, mas
tambm analgico e abdutivo, na medida em que se buscam desvelar potenciais novas tcnicas que atendam os maiores anseios dos
corruptos e lavadores (expressos com relao lavagem de dinheiro,
por exemplo, nas 10 leis fundamentais da ONU para a lavagem49),
as quais encontrariam respaldo em ambientes propcios corrupo
ou lavagem, ainda que inexistam evidncias de sua explorao
oestudo das tendncias.
Para aumentar a utilidade dos estudos e das classificaes, as
tcnicas ou tipos categorizados pela tipologia da corrupo ou da
Tal compreenso adotada sem ignorar que, em relao lavagem de dinheiro,
diversamente, o GAFI props, em seu Relatrio de Tipologias de 2004-2005, uma
distino terminolgica que, em resumo, diferencia mtodo (procedimento particular de lavagem de dinheiro ou financiamento ao terrorismo que engloba tcnicas, mecanismos e instrumentos), tcnica (ao ou meio particular de lavagem ou
financiamento), mecanismo (sistema ou coisa que realiza parte do processo, como
um banco, um cassino ou uma offshore), instrumento (ativo, objeto de valor ou que
representa valor), esquema (processo particular de lavagem ou financiamento que
combina tcnicas, instrumentos e mecanismos em uma mesma operao), tipologia
(representao especfica de esquemas similares feita quando o esquema se repete
bastante na realidade) e tendncia (provvel evoluo dos mtodos e tipologias
no tempo) (FINANCIAL ACTION TASK FORCE FATF. Money Laundering &
Terrorist Financing Typologies 2004-2005 (FATF-XVI), p. 89-90). Tal classificao
tem a virtude de buscar um acordo lingustico e de reconhecer a lavagem como
fenmeno complexo, contudo os mecanismos e instrumentos so, em grande parte
das tipologias, secundrios ou acidentais. Aanlise de tipologias no se debrua
sobre todas as modalidades de ativos da economia (instrumentos), nem sobre todos
os entes ou coisas suscetveis de uso na lavagem (mecanismos), salvo na medida em
que se relacionam com as tcnicas. Assim, melhor definir como objeto de estudo
da tipologia as tcnicas, significando tipos de lavagem, ainda que apresentadas
com outros elementos (mecanismos e instrumentos) que, na linguagem do GAFI,
configurem-lhe como verdadeiros mtodos.
49
UNODC. Financial Havens, Banking Secrecy and Money Laundering. 29maio
1998. Figure 2 (no fim do relatrio). Disponvel em: <http://www.imolin.org/imolin/
finhaeng.html>. Acesso em: 2 fev. 2010.
48
sumrio do artigo
sumrio geral
316
lavagem devem apresentar um nvel de abstrao, evidentemente,

maior do que o caso concreto e menor do que o texto do tipo penal.
Essa observao relevante porque orienta a fugir de casusmos.
Outro critrio que guia a formao de tipologias o da frequncia,
considerando a dimenso prtica de seu estudo. Portanto, apenas
quando esquemas de corrupo ou lavagem semelhantes se repetem
ou usam mtodos similares, cumpre destac-los como uma tipologia50. Alm disso, embora a tipologia da lavagem no abranja o estudo
dos delitos antecedentes (tal matria deve ser objeto de tipologias
especficas, como tipologia da corrupo, tipologia do trfico etc.),
mas, sim, mtodos de manipulao dos recursos deles oriundos, o
foco neste captulo se dar apenas sobre as tcnicas de lavagem mais
associadas corrupo policial.
Cumpre, por fim, bem observar com DE CARLI que a lavagem
no utiliza necessariamente instrumentos ilegais em si51. Embora frequentemente a lavagem envolva falsidades, fraudes ou simulaes,
no raro a nica ilegalidade consistir na realizao de atos em si
lcitos para ocultar ou dissimular a natureza, origem, localizao,
disposio, movimentao ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de infrao penal (art.1
da Lei n. 9.613/1998). Assim, a origem espria dos recursos um
pressuposto do qual parte a tipologia no estudo dos tipos ou tcnicas.
No h dvidas de que o estudo de tipologias de corrupo policial no Brasil ainda bastante deficiente. Espera-se, contudo, que tal
quadro se altere, como j aconteceu em relao ao estudo das tipologias de lavagem, que se intensificou bastante nos ltimos dez anos.
Enquanto o ltimo foi propulsionado pela lei de lavagem e presses
internacionais, o primeiro poder se fortalecer com a intensificao
do desempenho do controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico, o que fruto da atuao, particularmente, do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico e da especial diretriz que determinou
a especializao de grupos voltados a tal atividade.
Nesse sentido, com relao lavagem, posiciona-se adequadamente o GAFISUD:
GAFISUD. Reunion conjunta de tipologias GAFISUD-EGMONT. maio 2012,
p.7.Disponvel em: <http://www.gafisud.info/home.htm>. Acesso em: 11 ago. 2012.
51
DE CARLI, Carla Verssimo. Lavagem de dinheiro: ideologia da criminalizao e
anlise do discurso. 1.ed. Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2008, p. 119.
50
sumrio do artigo
sumrio geral
317
3.2 Variedade e constante mutao das tcnicas
As tcnicas de corrupo e de lavagem so variadas e esto em

permanente mudana. Alguns fatores colaboram intensamente com
a rpida evoluo das tcnicas. Entre os fatores comuns corrupo
e lavagem, podem-se citar: a) o desenvolvimento das medidas preventivas, quer por corregedorias (no caso da corrupo), quer pela
regulao de setores econmicos (no caso da lavagem), o que enseja a
migrao das prticas ilcitas para reas menos reguladas; e b)aatuao do sistema repressivo.
possvel citar, exemplificativamente, alguns fatores que propulsionam a evoluo das tcnicas especficas de corrupo: a)a existncia de
mltiplas formas de atuao policial, citando-se exemplificativamente: policiamento ostensivo (preventivo), abordagens, blitze, escoltas,
acidentes de trnsito, atuao administrativa, investigaes de faltas
disciplinares, investigaes de crimes, servios de cartrio, custdia
de bens apreendidos (que so de grande variedade, incluindo itens eletrnicos, mercadorias oriundas do Paraguai, veculos, entorpecentes
etc.), custdia de provas, controle de armamentos, percias, controle
de ingresso e sada do pas, proteo de autoridades, controle de passaportes, controle de produtos qumicos etc.; b)a existncia de muitas
oportunidades de corrupo nas diferentes formas de atuao; c)a
existncia de reas em que o Estado no atua, como grandes favelas
dominadas por traficantes; d)a proibio de atividades que antes eram
permitidas, como os bingos, criando um novo mercado clandestino; g) a
burocracia do Estado e ausncia de taxas ordinrias para atendimentos
de carter urgente, pois particulares muitas vezes podem precisar que
a polcia atue em um perodo de tempo menor do que o corriqueiro.
Quanto aos fatores especficos que estimulam a criao de novas
tcnicas de lavagem, citem-se: (a)a existncia de mltiplas espcies de
ativos, com maior ou menor liquidez52 e o surgimento de novas modalidades de ativos (como metais preciosos digitais); (b)a existncia de
muitas formas de movimentao do capital53, com grande facilidade
Desde dinheiro de diferentes pases, passando por cheques, aes, travellers checks,
notas promissrias, ttulos da dvida pblica, CDBs, ouro, pedras preciosas, crditos
civis e trabalhistas, at veculos, embarcaes, aeronaves e imveis.
53
Como transporte fsico por pessoa (acompanhado), correio e encomendas, transferncias bancrias, sistemas de remessas formais e informais.
52
sumrio do artigo
sumrio geral
318
e agilidade (megabyte money) e o surgimento de novas modalidades

de transferncias (como cyberpayments) a partir de novas tecnologias;
(c)a evoluo das estruturas de pessoas jurdicas e entes coletivos e o
surgimento de novos entes nesse campo; (d)mudanas nas economias
e em normas que repercutam na propriedade, nos ativos e na forma
de circulao de riqueza; (e)a variedade com que se apresentam as
necessidades dos lavadores frequncia e quantidade de ativos a serem
lavados; (f)a globalizao da economia, com o rpido desenvolvimento e compartilhamento de novos produtos, mercados e tecnologias,
associada (g)expanso internacional de organizaes criminosas e
(h)crescente profissionalizao dos agentes lavadores, propiciando
estes dois fatores, em conjunto com aquele, o cruzamento das dezenas
de tcnicas de movimentao e das centenas de espcies de ativos dos
diversos pases do mundo, bem como o direcionamento do capital sujo
para os pases que, no decorrer do tempo, ostentem regulamentao
menos densa na rea de combate reciclagem de capitais.
3.3 Importncia do estudo tipolgico
Nesse contexto, o estudo dos mtodos de corrupo policial e

de branqueamento de dinheiro se mostra fundamental. Deum lado,
porque o combate lavagem um desafio pesado e envolvente que
exige uma compreenso clara e completa das vrias tendncias e tcnicas usadas por criminosos para lavar seus fundos ilcitos54, o que
igualmente se aplica corrupo. Isto , propicia aos agentes pblicos do aparato repressivo o conhecimento necessrio para identificar
uma potencial tcnica de corrupo ou de lavagem como tal quando
com ela deparam (como lembra DE CARLI, embora o crime evolua
rapidamente, a interveno penal ocorre sempre depois do crime55).
De outro lado, porquanto fornece aos agentes pblicos do aparato preventivo base terica para sua atuao. Embora j exista uma
consistente atuao preventiva na rea de lavagem de dinheiro, entende-se necessrio que existam mecanismos similares para o controle
da corrupo policial. Tal base terica, primeiro, permite identificar
KOBOR, Emery. Money laundering trends. United States Attorneys Bulletin, Columbia, v. 55, n. 5,p. 14, set. 2007.
55
DE CARLI, op. cit., p. 119.
54
sumrio do artigo
sumrio geral
319
setores crticos, sensveis ou vulnerveis sob prisma da corrupo ou

da lavagem, isto , mais propensos a prticas corruptas ou ao influxo
de recursos sujos. Isso permite a regulao e a melhoria das normas
preventivas existentes, o que j acontece no campo da lavagem de
dinheiro e deve ser estendido ao campo da corrupo. Emsegundo
lugar, porque, ao menos no tocante lavagem, o arcabouo terico
permite a individualizao de parmetros e indicadores de corrupo
ou de lavagem (red flags) com base nos quais tais agentes exigiro de
entes financeiros e no financeiros, que atuam em tais setores crticos,
a comunicao de operaes suspeitas.
Dada a importncia do estudo das tipologias na lavagem de dinheiro, o estudo das estratgias de lavagem desenvolvido por vrios organismos internacionais, especialmente pelo Grupo de Ao Financeira
(GAFI, atravs do Working Group on Typologies WGTYP) e pelos 8
Grupos Regionais ao estilo GAFI (FSRBs56), os quais disponibilizam
muitos relatrios de tipologias57, mas tambm pelo Grupo de Egmont58,
pelo Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC),
pela INTERPOL (International Criminal Police Organization), pelo
FINCEN (a UIF59 americana), pela Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OECD) e, no Brasil, pela ENCCLA
Financial Action Task Force FATF-Style Regional Bodies, isto , organismos internacionais regionais, formados por pases que compem dada regio e desenvolvem
funes similares e complementares s do Grupo de Ao Financeira (GAFI, em
ingls FATF Financial Action Task Force).
57
Os do GAFI esto disponveis em parte em: <http://www.fatf-gafi.org>. Acesso em:
6 jan. 2010. Outra parte pode ser acessada no stio eletrnico de um dos Grupos
Regionais: <http://www.apgml.org/>. Acesso em: 6 jan. 2010. Quanto aos relatrios dos Grupos Regionais, tambm podem ser obtidos em seus sites na internet:
<http://www.cfatf-gafic.org.br>, <http://www.menafatf.org>, <http://www.coe.int/
moneyval>, <http://www.esaamlg.org>, <http://www.giaba.org>, <http://www.
eurasiangroup.org>, alm daquele j indicado.
58
O Grupo de Egmont uma rede informal internacional de conexo entre as Unidades
de Inteligncia Financeira (UIFs) dos pases, voltada troca de experincias e ao
intercmbio de informaes. AUIF um o rgo criado por lei, com a finalidade
de receber comunicaes de operaes suspeitas e analis-las, a fim de identificar
possveis atos de lavagem de bens. AUIF tambm pode coletar informaes, por
iniciativa prpria, a fim de detectar tais atos. NoBrasil, a UIF o Conselho de
Controle de Atividades Financeiras (Coaf), criado pela Lei n. 9.613, de 3 de maro
de 1998 (glossrio do Grupo de Trabalho em Lavagem de Dinheiro do Ministrio Pblico Federal. Disponvel em: <http://gtld.pgr.mpf.gov.br/gtld/lavagem-dedinheiro/glossario/glossario-sobre-lavagem-de-dinheiro>. Acesso em: 18 ago. 2012).
59
Sobre o significado de UIF, ver nota de rodap acima.
56
sumrio do artigo
sumrio geral
320
(Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Ativos), a qual elegeu, pela primeira vez, em 2009, uma srie de aes60
voltadas anlise, compilao e disponibilizao de tipos de lavagem
(tipologias) relacionados a vrios setores econmicos brasileiros.
Por outro lado, o estudo das tipologias da corrupo policial,
embora necessrio, ainda incipiente no Brasil. Aidentificao das
principais tcnicas empregadas o primeiro passo necessrio para se
buscarem, em seguida, mecanismos preventivos.
3.4 Tipologias de corrupo policial
A seguir, so apresentadas vrias tipologias (aqui no sentido de

classificaes dos tipos de corrupo), a maioria das quais categorizam
vrias tcnicas ou espcies de ilcitos policiais, incluindo (mas no
limitados a) corrupo. Diante da escassez de classificaes que se
dirijam especificamente corrupo policial, e da prpria discordncia acerca do contedo desta, necessrio recorrer tambm a esses
estudos se quisermos tirar proveito da descrio por eles feita das
tcnicas frequentes de corrupo policial em sentido estrito.
3.4.1 Brasileira: de prticas ilegais comuns na polcia (de CERQUEIRA)
CERQUEIRA, utilizando sua experincia profissional ao longo da

carreira de policial militar, catalogou os crimes funcionais mais comuns praticados pela polcia, dividindo-os em crimes praticados contra
criminosos e crimes praticados contra a populao (inocentes). Alm
disso, ele classifica boa parte dos ilcitos que arrola segundo o grau de
tolerncia existente no meio policial em relao a seu cometimento.
Podemos, com base nas suas informaes, arrolar as seguintes
prticas61:
a) contra criminosos: homicdios para eliminar criminosos ou
assegurar a impunidade (incentivados pela sociedade e pelos policiais); leses corporais para obter informaes ou infligir castigo
(bastante aceitas no meio policial); ameaas para impor respeito e
ENCCLA. ENCCLA2009.
CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Acriminalidade da polcia. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 19(DRT/1997/253), p. 243 et seq., jul. 1997.
60
61
sumrio do artigo
sumrio geral
321
autoridade (muito toleradas na cultura policial); violao de domiclio,

correspondncia e comunicao telefnica para obter provas contra
criminosos (tambm muito tolerada); extorso e extorso mediante
sequestro contra traficante de drogas (no toleradas nem na cultura
policial); roubo de dinheiro e objetos dos criminosos (no tolerado
no ambiente policial); dano contra bens dos criminosos (no muito
tolerado); apropriao indbita de armas, cargas roubadas e drogas
(tolerada no caso de armas e pouco tolerada nos demais casos); corrupo normalmente em pequenos delitos da classe mdia (bastante
tolerada na sociedade e no meio policial em virtude dos baixos salrios); violncia arbitrria (muito comum e tolerada na sociedade e na
polcia, dirigindo-se sobre a populao de baixa renda); prevaricao
em certas pequenas infraes ou de certos criminosos; condescendncia criminosa em relao ao policial infrator (tolerncia varivel
em funo da tolerncia da sociedade e da corporao em relao
conduta praticada); falso testemunho ou percia para garantir impunidade de policiais que cometeram crimes ou para incriminar criminoso
(tolerncia depende do criminoso); coao no curso do processo para
proteger policiais que praticaram crimes (pouco tolerada); exerccio
arbitrrio das prprias razes (tolerado contra certos criminosos);
exerccio arbitrrio de poder consistente em priso sem as formalidades legais (muitofrequenteetolerado);
b) contra inocentes: homicdios para assegurar a impunidade do
policial criminoso (queima de arquivo baixo nvel de tolerncia
policial conduta); leses corporais para obter informaes ou infligir castigos (com boa tolerncia em vrios setores da sociedade e da
polcia); ameaa contra vtimas e testemunhas da brutalidade policial
(tolerncia varia segundo o tipo do crime e o status da vtima); violao de domiclio em operaes policiais em reas pobres (tolerada
pela polcia e pela sociedade); violncia arbitrria (muito comum e
tolerada na sociedade e na polcia, dirigindo-se sobre a populao de
baixa renda); corrupo passiva no trnsito (muito tolerada pela sociedade e nos meios policiais em razo dos baixos salrios); extorso no
trnsito (no tolerada); dano como castigo ou para invadir domiclios
em reas faveladas (tolerncia depende da situao da vtima); apropriao indbita na guarda de local de acidente ou de crimes ou em
operaes em favelas (no tolerada normalmente); atentado violento
sumrio do artigo
sumrio geral
322
ao pudor, estupro e corrupo de menores, especialmente em reas

faveladas, contra mulheres de traficantes, mas tambm contra jovens
que usam drogas e se prostituem.
3.4.2 Brasileira: outras prticas com base em casos concretos e nos
noticirios brasileiros
Embora o banco de dados de aes criminais e cveis propostas

pelos Ministrios Pblicos (Estadual e Federal) em desfavor de policiais, formado recentemente pelo GCEAP/PR62, englobe apena uma
pequena parcela da realidade63, trata-se de uma amostra disponvel
para pesquisa, incluindo o envolvimento de 12 policiais em concusso, 8 em peculato, 8 em corrupo, 2 em furto, 2 em roubo, 4 em
contrabando ou descaminho, 3 em extorso e 49 em improbidade.
Uma tcnica de corrupo com grande incidncia nas denncias a
corrupo de policiais rodovirios em estradas, voltada absteno
da lavratura de multas de trnsito.
Podemos ainda citar espcies de prticas corruptas (tipologias
no sentido de tcnicas de corrupo), com base nos noticirios64, a
ttulo exemplificativo: consulta de informaes sigilosas de terceiros
por meio de senhas de sistemas de segurana pblica; engajamento
em fraudes previdencirias; recebimento regular de propina para no
multar ou retirar multas sobre empresas de transporte; recebimento de
propina para desbloqueio de carteiras de motoristas; furtos e extorses
de bens de cidados e criminosos; abastecimento de veculos particulares como se fossem veculos da corporao, pagando-se com dinheiro
pblico; cobrana de propina para liberao de veculos apreendidos
em fiscalizaes; retirada de combustvel das viaturas para uso em
carros particulares; desvio de bens apreendidos, inclusive ilcitos (ca Disponvel para consulta na rea restrita do seu stio: <http://coex.prpr.mpf.gov.br>.
Tal banco foi formado a partir das respostas recebidas solicitao feita pelo GCEAP/
PR aos Ministrios Pblicos Estaduais e s Procuradorias das Repblicas nos Estados,
para que encaminhassem cpias de acusaes oferecidas por tais rgos em desfavor
de policiais. Contudo, nem todos os rgos oficiados responderam, como ainda
muito provvel que mesmo aqueles que responderam tenham encaminhado respostas
no exaustivas, em razo da comum ausncia de um banco de dados nico, completo
e que inclua a condio de policial do ru, no mbito dos Ministrios Pblicos.
64
Tais notcias, entre muitas outras envolvendo abusos policiais, podem ser encontradas
no stio do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial no Estado do Paran:
62
63
sumrio do artigo
sumrio geral
323
a-nqueis); realizao de servios de transporte de valores (venda

do servio policial); realizao direta de contrabando e descaminho,
utilizando a funo para buscar impunidade e proteo para o crime;
cobrana de propina de sacoleiros; homicdio de contraventor que
recusou o pagamento de propina para proteo da atividade ilegal de
explorao de caa-nqueis.
Entre as categorias de crimes, talvez as que mais se repetem no
Brasil envolvem ou o relacionamento dos policiais com o vcio (trfico de drogas, jogo do bicho e caa-nqueis), o que repete um padro
internacional, ou, ento, a represso prtica do contrabando e do
descaminho. Uma reportagem chega a expor que no Paran preso
em mdia um policial a cada 20 dias em operaes sobre o contrabando e o descaminho65.
3.4.3 Anglo-sax: a mais difundida tipologia de prticas policiais
ilcitas comuns (BARKER e ROEBUCK)
A mais conhecida e empregada tipologia de prticas policiais corruptas foi desenvolvida por BARKER e ROEBUCK h cerca de quatro
dcadas. Eles classificaram tais prticas em oito categorias, s quais
PUNCH adicionou uma nona. Tais categorias so exemplificativas e
refletem algumas prticas mais comuns na cultura anglo-sax relativas
a policiais que atuam na rea operacional, as quais na realidade brasileira se aplicariam mais aos policiais rodovirios e aos policiais militares. Embora, como observa PUNCH, tal classificao deixe margem
importantes desvios policiais e motivos no pecunirios para desvios,
alm de guardar certa impreciso terminolgica, tem o mrito de colocar
em evidncia algumas das mais constantes prticas policiais ilcitas66.
PUNCH assim as descreve:
1. Corrupo de autoridade (corruption of authority). Policiais recebem ganho em virtude da funo sem violar a lei (bebidas, refeies,
servios ou outro benefcio grtis);
2. Comisso ilegal (kickback). Ganho por indicar negcios para empresas
particulares (na Gr-Bretanha o gancho de ouro (golden hook) se refere ao
caminho guincho quando policiais recomendam uma oficina particular para
Gazeta do Povo. Acada 20 dias, um policial preso por contrabando no PR. 20jun.
2011. Disponvel em: <http://www.gazetadopovo.com.br/vidaecidadania/conteudo.
phtml?id=1140387>. Acesso em: 21 jun. 2012.
66
PUNCH, op. cit., p. 26-28.
65
sumrio do artigo
sumrio geral
324
algum cujo veculo foi danificado; os policiais recebem um kickback. Isso

tambm acontece com agentes funerrios, quando um policial recomenda
um servio funerrio para pessoas confrontadas com uma morte repentina).
3. Furto oportunstico (opportunistic theft). Furtar de pessoas detidas
(tambm conhecido no passado como furto de pessoas indefesas (rolling)), de vtimas de crime ou de acidentes, de corpos mortos, de cenas
do crime e de colegas.
4. Acerto (shakedown). Ganhar para no dar prosseguimento a medidas
no caso de uma infrao criminal tais como a priso, a apreenso de
propriedade ou o preenchimento do boletim de ocorrncia.
5. Proteo de atividades ilegais (protection of illegal activities). Proteo daqueles envolvidos em atividades ilegais (tipicamente prostituio,
trfico de drogas, jogo de azar, bares ilegais), tornando a empresa capaz
de continuar (isso pode se aplicar tambm a legtimas firmas, bares,
restaurantes, mercados, etc. que ocasionalmente violam a lei).
6. Oconserto (the fix). Sabotagem de investigaes ou procedimentos,
perda de evidncia, cancelamento de multas de estacionamento, e outros.
7. Atividades criminais diretas (direct criminal activities). Cometimento de crime em clara violao a normas criminais.
8. Suborno interno (internal pay-off). Policiais pagam supervisores por
ajustes favorveis quanto a frias, deveres de trabalho incluindo turnos
e horas de trabalho, por promoo e por atribuies fceis.
Eu adicionei uma nona categoria para refletir prticas policiais desviantes
particularmente em casos de drogas.
9. Armao, esfolamento ou embutimento (flaking and padding). Plantar
ou adicionar evidncias para incriminar algum, para assegurar uma condenao ou uma sentena mais longa a um criminoso.67 [Grifos nossos.]
3.4.4 Internacional: tipologia quadripartida (Agncia Americana

de Desenvolvimento Internacional)
Documento preparado para a Agncia para Desenvolvimento Inter

nacional Americana (USAID68), e por ela disponibilizado, classifica as
manifestaes de corrupo policial em quatro conjuntos, conforme
abaixo reproduzidos69:
A corrupo policial uma das preocupaes da poltica externa americana na
medida em que um fator, ao lado da pobreza e da fraqueza das instituies, que
torna os Estados vulnerveis a organizaes terroristas e criminosas.
69
USAID. NEILD, Rachel. USAID program brief: anticorruption and police integrity.
maio 2007, p.3. Disponvel em: <http://transition.usaid.gov/our_work/democracy
_and_governance/publications/pdfs/AC_and_Police_Integrity.pdf>. Acesso em:
19 jun. 2012.
67
68
sumrio do artigo
sumrio geral
325
1) corrupo individual pequena, tais como: propinas menores

de civis (em especial para a polcia de trnsito); presentes e
servios grtis; venda de informao como registros ou antecedentes criminais; perda de provas judiciais; furtos em buscas
e apreenses ou de produtos de contrabando; ajuda na fuga de
criminoso; uso de recursos policiais para assuntos pessoais (uso
de veculo oficial para transportar familiares, aluguel de armas
policiais para criminosos etc.), e assim por diante;
2) corrupo burocrtica: comisses em contratos e compras;
realizao de contratos favorveis; furto de recursos policiais,
incluindo salrios, benefcios etc.; venda de informao de registros ou antecedentes criminais; perda de provas judiciais;
emisso irregular ou ilegal de registro ou porte de arma e outras licenas; sabotagem de apuraes disciplinares; subornos
e comisses exigidos em concursos, treinamentos, distribuio
de funes e promoes;
3) corrupo criminal: subornos e comisses de criminosos assim
reconhecidos; extorso de grupos criminosos ou gangues; auxlio
de atividades criminosas provendo equipamentos, informaes,
proteo etc.; participao direta no crime e no crime organizado
(trfico, sequestros, prender para obter pagamentos de resgate,
limpeza social); furto de bens apreendidos por descaminho ou
contrabando; proteo de atividades econmicas ilegais;
4) corrupo poltica: manipulao de investigaes criminais;
instaurao de falsas investigaes; fornecimento de informaes confidenciais a polticos; supresso de liberdade de expresso e de associao; realizao e acobertamento de homicdios
polticos; supresso de divergncias polticas, liberdade de infor
mao, atividades poltico-partidrias legtimas; vazamento de
informaes para guerrilhas e outros grupos armados ilegais.
3.4.5 Internacional: prticas corruptas comuns (ONU)
O escritrio com atribuio sobre crime e drogas das Naes Unidas (UNODC) relaciona alguns dos mais comuns exemplos de corrupo policial70, o que no deixa de ser uma indicao de tipologias
(aqui no sentido de tcnicas) de corrupo policial bastante frequentes:
UNODC, op. cit.
70
sumrio do artigo
sumrio geral
326
a) fechar os olhos para algo em troca de um ganho, deixando de

aplicar a lei;
b) exigir propina ou multa para uma violao de trnsito no existente ou outra infrao;
c) furto ou uso indevido de bens sob a custdia da polcia;
d) perder ou adulterar provas para sabotar uma condenao;
e) vender informaes confidenciais;
f) participar diretamente na atividade criminal como descaminho/
contrabando ou trfico de drogas.
3.5
Tipologias de lavagem de dinheiro associadas corrupo

policial
A corrupo normalmente ligada pela doutrina e por estudos

internacionais lavagem de dinheiro71. Tal vnculo decorre de vrios
fatores. Podemos citar alguns. Primeiro, a corrupo gera recursos
significativos. Para IVKOVIC, h inmeros exemplos de casos de
corrupo policial em que a renda ilcita dos agentes superou seus salrios em muitas vezes72. Attulo de exemplo, em um caso de policiais
civis condenados por corrupo, em que o autor subscreveu a acusao
criminal, a propina recebida em uma nica situao atingiu montante
milionrio. Emsegundo lugar, os servidores pblicos so obrigados
pela lei a reportar seu patrimnio (art.13 da Lei n. 8.429/1992). Afim
de no serem descobertas suas prticas ilcitas, eles recorrem ocultao e dissimulao do patrimnio esprio, ou ainda buscam criar
fontes fictcias com aparncia legtima para os recursos. Emterceiro
lugar, os servidores pblicos em geral normalmente tm um nvel
educacional, uma cultura e um conhecimento da realidade que lhes
permite formular mtodos para lavar os recursos. Alguns policiais,
alis, tm um conhecimento especializado a respeito de prticas de
lavagem de ativos, ou por terem recebido treinamentos especficos,
ou por atuarem na represso dessa espcie de crime.
No entanto, possvel haver corrupo policial sem lavagem de
dinheiro, o que ocorre normalmente quando os policiais recebem sal Em razo da estreita relao entre corrupo e lavagem, o GAFI j editou relatrios
especficos sobre a lavagem de dinheiro oriundo da corrupo: Laundering the proceeds of corruption. Paris: FATF, jul. 2011. Disponvel em: <http://www.fatf-gafi.
org>. Acesso em: 4 ago. 2012.
72
71
sumrio do artigo
sumrio geral
327
rios baixos e o valor auferido com a corrupo, ainda que elevado no

todo, recebido de modo habitual, distribudo no tempo, fracionado
em montantes menores. Nesses casos, os valores, recebidos usualmente em espcie, so gastos diretamente com despesas de subsistncia e
de consumo do policial e de sua famlia, em substituio ou complementao renda lcita. Oprimeiro efeito da corrupo policial ser,
em regra, o aumento do nvel econmico de vida do policial e de sua
famlia. Haver, nos casos de uso da propina para pagamento direto
de bens de consumo, em geral, mera fruio do produto ou proveito
da corrupo, e no lavagem73.
J em casos nos quais h pagamentos de valores significativos
pontualmente ou em que os pagamentos geram uma acumulao de capital, ser mais comum ou mesmo necessrio o emprego de mtodos
para ocultar ou conferir aparncia lcita ao patrimnio adquirido, a fim
de permitir sua fruio com menores riscos. Astcnicas de lavagem
de dinheiro so to variadas quanto a realidade financeira, e aquelas
que so mais usadas variam com o tempo. Emtrabalho especfico
sobre tipologias de lavagem, classificamos aproximadamente 90 mtodos bastante recorrentes de lavagem em trs principais categorias:
a) tcnicas de mera movimentao, em que a simples mudana na
alocao dos ativos, ou na forma de sua apresentao, afasta-os da
origem ilcita, impossibilitando que esta seja comprovada; b) tcnicas
que simulam origem aos recursos ilegtimos, dando-lhes aparncia de
lcitos; c) e tcnicas de uso de terceiros, em que se distanciam os valores da fonte espria por um distanciamento pessoal, isto , colocando
os bens em nome de terceiros no vinculados ao crime antecedente74.
Tomando emprestado o estudo aprofundado das tcnicas feito
naquele trabalho especfico, cuja reproduo aqui no possvel em
Em casos bastante rumorosos como aqueles revelados pelas grandes investigaes
sobre policiais denominadas Operao Trnsito Livre e Operao Sucuri, nas
quais dezenas de policiais federais e rodovirios federais da regio de Foz do Iguau
foram investigados e depois processados criminalmente por atos habituais de corrupo, vinculados prtica de contrabando e descaminho, revelados por tcnicas
especiais de investigao como interceptaes telefnicas e gravaes audiovisuais,
os inquritos desmembrados para apurar crime de lavagem de dinheiro, em sua
maioria, no tiveram sucesso, provavelmente porque o dinheiro auferido era todo
utilizado com despesas de consumo dos policiais e suas famlias.
74
DALLAGNOL, Deltan Martinazzo. Tipologias de lavagem. In: CARLI, Carla Verssimo de (Org.). Lavagem de dinheiro: preveno e controle penal. Porto Alegre:
Verbo Jurdico, 2011, p. 289-362.
73
sumrio do artigo
sumrio geral
328
razo de limitaes de espao e propsito, bem como tendo por base

a experincia, possvel apontar algumas tipologias como as mais
provveis de serem utilizadas por policiais, as quais podem aparecer
de modo associado entre si:
cmbio de moeda, trocando-se reais por dlares ou outras
moedas, que podem ser escondidas na residncia do policial;
investimento em bens como carros, terrenos, casas ou empresas
(ttica empregada pelos policiais civis antes mencionados, que
extorquiram grande narcotraficante no Paran e, em seguida,
compraram terrenos e veculos, inclusive no nome de terceiros,
e investiram em empresas);
entrega de valores para doleiros como gestores do caixa 2
do policial, os quais ficaro responsveis por pagar dbitos do
policial (como j foi constatado pela Procuradoria da Repblica de Ribeiro Preto em relao a policial federal corrupto);
mistura de ativos ilcitos com ativos lcitos, os quais so inves
tidos em conjunto em empresas;
simulao de lucro em atividade comercial (empresa) pela
prestao fictcia de produtos e servios;
alterao contbil de valor de patrimnio em imposto de renda
(como se constatou em investigao recente no Paran sobre
policial);
compras e vendas sucessivas de imveis com lucros fictcios em cada venda, na qual o criminoso agrega uma parte do
capital sujo;
simulao de produo e venda agrcola;
fabricao de caixa fictcio em Declarao de Imposto de
Renda de Pessoa Fsica, declarando-se gradualmente, ano a
ano, a existncia de dinheiro em espcie ou joias que na verdade no existem e cujo valor corresponde a dinheiro que foi
ganho mas tambm foi gasto ao longo do ano, a fim de, no
futuro, substituir tal patrimnio fictcio (que foi previamente
inserido no imposto de renda) por propinas que sero recebidas, as quais tero uma justificativa patrimonial lcita inventada
no passado (prtica incentivada pela ausncia de conferncia
pela Receita de valores mantidos em efetivo);
uso de laranjas, testas de ferro e, mais ainda, dos familiares,
para no nome deles colocar ganhos e patrimnio.
sumrio do artigo
sumrio geral
329
Com relao ao uso de familiares assim me reportei no trabalho

anterior, fazendo referncia especfica corrupo policial:
O uso de familiares para movimentao e a fim de figurarem como proprietrios nominais de bens, valores e empresas, merece destaque em
separado em razo da sua frequncia, ainda que os familiares possam
ser enquadrados em outras categorias, como a dos laranjas e testas de
ferro. Sob o ponto de vista do criminoso, o uso de pessoa com vnculo familiar, de um lado, apresenta certa desvantagem por haver maior
probabilidade de ser foco da ateno, do que outro terceiro (laranja,
testa de ferro, fantasma ou ficto), em uma investigao mais ampla ou
profunda. Deoutro lado, altamente tentador, pois no demanda maior
esforo quase toda pessoa possui relao com pais, ou filhos, ou irmos,
ou possui um(a) companheiro(a), chama menos a ateno no momento
do uso, e apresenta segurana, decorrente do vnculo de confiana, tanto
sob prisma econmico como de manuteno do segredo. Nesse sentido,
muito mais provvel que um policial corrupto use um familiar para
ser titular de seus bens adquiridos com propina, do que um terceiro.75
Por isso, em nosso entender, toda investigao sobre corrupo

e lavagem de dinheiro policial deve abranger, necessariamente, os
familiares mais prximos do policial (pais, filhos e cnjuge ou companheiro). Nesse sentido, a INTERPOL coloca como um padro
internacional no combate corrupo policial a obrigao dos
policiais de informar renda e patrimnio no s seus mas de sua
famlia76. Ainvestigao deve ter presente, tambm, que no se est
tratando com um cidado ingnuo, mas com pessoa que tem conhecimento dos mtodos de investigao e, no raro, emprega tcnicas de
contrainteligncia. Ilustrando o emprego de tais tcnicas por policiais,
o autor deste texto j recebeu notcia informal de que a orientao
expressa, em um dado ambiente policial corrupto, para que os policiais no deixem de fazer os saques habituais de sua conta para cobrir
suas despesas rotineiras, a fim de impedir que uma ausncia de tais
saques levante suspeitas no sentido de que o policial est recebendo
valores adicionais ao salrio (propina).
DALLAGNOL, op. cit., p. 342.

INTERPOL, op. cit., item 4.11.
75
76
sumrio do artigo
sumrio geral
330
3.6 Tipologias de policiais corruptos
PUNCH77, tendo por pano de fundo especialmente a polcia anglo-sax, discorre sobre tipologias de policiais corruptos, para em seguida
elaborar uma tipologia que engloba tanto tcnicas de corrupo como
tipos de policiais corruptos. Embora possamos criticar tais tipologias,
por construrem esteretipos e por sua falta de embasamento cientfico,
bem como argumentar que parte das consideraes no se aplique
realidade brasileira, vlida a reproduo dessas classificaes, por
revelarem caractersticas especiais do ambiente policial e por chamarem a ateno para a rica realidade de perfis policiais (honestos e
corruptos), o que reflete a riqueza da personalidade humana.
3.6.1 Tipologia de policiais segundo o grau de desvio
Um agente policial, em depoimento perante a Knapp Comission, que

investigou em 1972 a corrupo no Departamento de Polcia em Nova
Iorque, elaborou uma interessante tipologia de policiais corruptos78:
1) herbvoros (grass-eaters, grazers): no procuram por propinas
ou comisses ilegais, mas, quando aparecem oportunidades de descontos em produtos, uma refeio grtis ou outro benefcio econmico
similar espontaneamente oferecido em razo da funo, eles aceitam.
Odepoimento foi prestado em uma cultura a tal ponto corrupta em
que o policial que recusasse tais vantagens era visto como tolo, sendo
visto ele como um desviado.
2) carnvoros (meat-eaters, carnivores): proativamente procuram
subornos, fazendo acordos em benefcio mtuo ou mesmo extorquindo
de modo agressivo, impondo taxas para empresas ilegais, oferecendo
proteo contra os agentes da lei ou de concorrncia.
3) pssaros (birds): nada tomam de ilegal, ou porque so honestos, ou porque no h boas oportunidades que os tentem. Eles voam
para o alto sem olhar para baixo e sem participar das prticas ilcitas.
PUNCH destaca que aqueles que oferecem quaisquer benefcios
a policiais, como estes mesmos reconhecem, sempre esperam alguma
forma de reciprocidade, tal como um atendimento rpido no caso
PUNCH, op. cit., passim.
Idem, p. 21.
77
78
sumrio do artigo
sumrio geral
331
de algum problema, um tratamento benfico caso haja disputas com

clientes ou, ainda, um fechar de olhos no caso do cometimento de
pequenas infraes.79
Essa tipologia explica, ao menos em parte, o cdigo de silncio
que existe acerca de ilcitos policiais: enquanto os pssaros fecham os
olhos e procuram no tomar nenhum conhecimento de prticas ilegais,
os herbvoros, na linguagem brasileira, tm o rabo preso com os
carnvoros, isto , obrigam-se a silenciar para que seus prprios atos
ilegais, ainda que menos graves, no venham tona.
3.6.2 Tipologia de policiais segundo o perfil
PUNCH, recorrendo a vrios autores, elenca alguns perfis policiais

comuns, de modo no exaustivo. Ummesmo policial, ao longo do
tempo, poderia passar de um a outro perfil. Embora as concluses que
deriva das categorias sejam relativas, interessante resumidamente
mencion-las. So categorias de policiais, segundo tal classificao80:
1) carreirista de uniforme (uniform carier): escolheu o trabalho
policial por razes instrumentais e se empenha para trabalhar o menos
que pode. Tem um grande papel na desmotivao e desiluso daqueles
que entram na carreira buscando ser ativos.
2) mediano (Mister average): policial correto e conformista que
faz o trabalho de modo satisfatrio. Pode ser herbvoro, mas evita
formas mais srias de desvios.
3) profissional (professionals ou good officers): escolheu ser policial por ver tal profisso como desafiadora e um modo de realizao.
Acredita no alcance de resultados pelo bem, isto , de modo hbil
e honesto; autocrtico quanto s falhas; no se frustra com reveses;
recusa-se a violar regras; e v a violncia contra um suspeito como
servio malfeito que gerar informaes pobres ou inteis.
5) Dirty Harrys: a sndrome de Dirty Harry, policial interpretado
por Clint Eastwood em vrios filmes (como o filme homnimo Dirty
Harry, de 1971), caracterizada pela viso de mundo como um conflito entre o bem e o mal em que os bons fins como o alcance de uma
confisso ou de uma priso justificam o emprego de meios duros ou
Ibidem, p. 21-22.
Ibidem, p. 23-26.
79
80
sumrio do artigo
sumrio geral
332
ilcitos. Opolicial Dirty Harry acredita que o sistema muito frouxo e

que so necessrios meios no ortodoxos contra os reais viles, a fim
de retir-los das ruas; com extrema violncia, se necessrio. Pelo seu
cdigo moral, nunca aceitaria um suborno; por outro lado, armaria
uma situao contra algum caso entendesse que esse algum merece
a punio. Tal tipologia poderia ser traduzida e contextualizada no
Brasil, talvez, como Capito Nascimento, em aluso ao personagem do filme Tropa de Elite (do diretor JosPadilha, 2007).
6) com causa nobre (noble causers): muitos policiais, inclusive
do Primeiro Mundo, acreditam que sujar as mos com meios ilcitos
(mo sujas dirty hands) necessrio para alcanar bons fins em
favor do bem pblico.
7) inovador e batedor de nmeros (innovators e numbercrunchers): muitos policiais que enfrentam problemas andam nos
limites da lei para alcanar resultados, e alguns so to aficionados
por nmeros, almejam tanto o sucesso institucional, que falsificam
dados para obt-los mesmo sem nenhuma presso externa.
8) combatente ideolgico: adiciona um componente ideolgico
noo de que os fins justificam os meios. Emvez de desenvolver
uma guerra contra o crime, desenvolve uma guerra contra uma causa
que ameaa seu modo de vida e seus valores. Foram compreendidos
nessa categoria policiais na Irlanda do Norte ao longo dos conflitos de
1968-98 de protestantes contra catlicos, bem como policiais africanos
durante o apartheid.
9) lobo solitrio (lone wolf): policial que desenvolve uma cruzada
individual contra o crime. PUNCH cita o exemplo de um policial que,
depois de encerrada uma investigao por autoridades superiores,
inconformado, infiltrou-se por conta prpria como policial corrupto
em gangues de traficantes e acabou sendo preso.
10) caubi (cowboys): policial machista, indisciplinado, que dirige
muito rpido, prega peas em colegas, mostra postura de indiferena,
usa palavres profusamente e ostenta orgulhosamente os seus feitos.
visto de modo ambivalente, tanto como criador de problemas como
aquele em que se pode confiar para atender rapidamente uma situao
em que algum policial esteja com problemas.
sumrio do artigo
sumrio geral
333
3.6.3 Tipologia mista de PUNCH de desvios e policiais
PUNCH desenvolve a seguinte classificao81 de trs nveis de

corrupo com o escopo de dar ateno a presses externas a que est
sujeito o comportamento policial, aos motivos do desvio, natureza
criminal das formas srias de corrupo e s consequncias sociais
dos desvios.
A) Desvios a partir de fora:
A1) dominao estatal (state domination): policiais submetidos a
polticos ou ao regime e aos objetivos ilcitos destes por vezes formam
esquadres da morte ou unidades clandestinas contra rivais polticos ou
grupos externos, como terroristas, movimentos de esquerda, crianas
de rua ou jornalistas. Exemplos dessa espcie podem ser encontrados
na Royal Ulster Constabulary (RUC), na Irlanda do Norte; nos Grupos
Antiterroristas de Liberacin (GAL) espanhis; e na Terceira Fora
da frica do Sul. NaEspanha, agentes da GAL, unidade encoberta formada para matar ativistas do grupo separatista basco ETA, receberam
longas condenaes por abdues, torturas, bombas e 27 assassinatos.
Alguns dos condenados vieram a implicar oficiais superiores e at
mesmo ministros de Estado nas atividades desenvolvidas.
A2) captura pela elite desviada (capture by deviant elite): polticos desviados e organizaes criminosas capturam a polcia.
B) Desvios de dentro do domnio policial:
B1) herbvoros (grass-eating): baixo nvel de desvio em que se
aceitam brindes oferecidos, o que normalmente considerado uma
infrao disciplinar e no criminal.
B2) corrupo convencional ou de volume (volume or conventional corruption): aqui entram as mais srias prticas de corrupo,
como aquelas descritas por BARKER e ROEBUCK (subornos, comisses, acertos etc.).
B3) corrupo processual (process corruption): categoria que
pode se relacionar com as prximas e envolve mentir perante a Justia,
emitir falsos relatrios, alterar evidncias etc.
B4) carnvoros (meat-eating: predatory (strategic) corruption):
emprego de esforos ativos para regular mercados ilegais e extorquir
dinheiro de empresas no s ilegais mas tambm legais, ou, ainda,
Ibidem, p. 28-30.
81
sumrio do artigo
sumrio geral
334
cooperao com segmentos do crime organizado com envolvimento

em atividades criminosas.
B5) causa nobre (noble cause: combative (strategic) corruption):
emprego de esforos ativos e meios ilcitos para alcanar condenaes
e resultados contra autores de crimes graves.
C) Fracasso sistmico: etiquetamento (labelling) e impacto mais
amplo da corrupo:
C1) fracasso institucional da polcia (police institutional failure): o desvio visto como um sintoma de um problema institucional.
PUNCH cita como exemplo a apurao posterior sobre um caso em
que os jovens brancos que mataram um jovem negro em 1993 nunca
foram condenados. Aanlise do caso revelou que a polcia metropolitana de Londres era institucionalmente racista, o que teve um
grande impacto nas polticas de policiamento.
C2) fracasso da polcia e da justia criminal (police and criminal justice failure): quando os escndalos envolvem falhas no s
da polcia mas de todo o sistema de justia, incluindo a promotoria,
o judicirio e o sistema recursal.
C3) fracasso do sistema com impacto social (system failure
with societal impact): o escndalo vai alm do sistema de justia criminal e levanta questionamento quanto ao prprio modo de governo
do Estado. Nocaso Dutroux, por exemplo, o abuso e assassinato de
quatro garotas jovens gerou, em razo da ineficincia e das falhas
na apurao policial, protestos que demandaram uma mudana ou
reforma institucional do Estado.
4. VOLUME DA CORRUPO POLICIAL
IVKOVIC afirma que a mensurao da corrupo policial est

bastante subdesenvolvida.82 Apesar das deficincias dos mtodos de
mensurao disponveis, deve-se recorrer a eles como instrumentos
possveis, viveis, para se aproximar da dimenso do problema. Entre
esses mtodos, esto as pesquisas, os experimentos, os estudos sociolgicos, os estudos de casos, as entrevistas, os dados de comisses
independentes de investigao, os registros internos das corporaes
(incluindo reclamaes contra policiais) e os dados do sistema de justia criminal (investigaes, processos criminais e execuo de pena).
82
sumrio do artigo
sumrio geral
335
Uma abordagem especfica dos problemas e potenciais de cada um

dos mtodos incompatvel com a dimenso deste trabalho. Pode-se
afirmar, contudo, que, diferentemente do que ocorre em relao a outros crimes, no h taxas seguras de corrupo policial. Peculiaridades
especficas desse crime constituem obstculos que impedem que sejam
reportados pelo cidado ou por colegas policiais, tais como: a) o acordo
de silncio existente entre corruptor e corrompido, aos quais interessa
no apenas no reportar mas ocultar o crime; b) o medo que o cidado
tem de represlias, em especial de violncia fsica, por parte dos agentes
corruptos, que, alm de fazerem parte do brao armado do Estado, j
deram evidncia de que esto dispostos a ultrapassar barreiras morais e
legais para cometer crimes que lhes sejam proveitosos; c) a ausncia ou
mesmo impossibilidade de superviso sistemtica e contnua das atividades policiais operacionais; d) a falta de f na adoo de providncias
por parte da corporao policial, em razo da mancha que o comportamento desviado lana sobre ela e da possibilidade de corporativismo;
e e) o cdigo de silncio que vige entre colegas policiais.
Algumas corporaes policiais estrangeiras tambm j foram apontadas, por comisses formadas normalmente aps escndalos para investigar o desvio policial, como impregnadas de uma corrupo sistemtica
e organizada (Knapp Comission, 1972, New York, USA; Pennsylvania
Crime Comission, 1974, Philadelphia, USA; Royal Comission into the
New South Wales Police Service, 1997, New South Wales, Austrlia83).
PUNCH v o desvio policial (englobando no s corrupo mas tambm
abuso da fora) nos Estados Unidos como endmico, penetrante, resiliente, cclico, alterando sua forma ao longo do tempo e frequentemente
sistemtico84. Contudo, o mesmo autor avaliou que o desvio, nos Pases
Baixos, est presente em baixa escala ou confinado a unidades especiais
que violam regras para alcanar resultados85.
A International Crime Victim Survey (ICVS) de 1996-1997, disponvel na pgina das Naes Unidas86, exps dados referentes corrupo policial que foram analisados por IVKOVIC e comparados com as

85

86

83
84

PUNCH, op. cit., p. 85.
Idem, p. 121.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. International crime victims survey.
Disponvel em: <http://www.unicri.it/documentation_centre/publications/icvs/data.
php>. Acesso em: 13 jun. 2012.
sumrio do artigo
sumrio geral
336
notas atribudas em 1999 aos pases pela Transparncia Internacional

no tocante reputao do pas em relao corrupo (quanto mais
baixa a nota ou o valor do ndice de Percepo da Corrupo, maior a
percepo de corrupo)87. Tais dados so parcialmente reproduzidos
a seguir, incluindo a corrupo policial na cidade do Rio de Janeiro:
Quadro V. Volume de corrupo policial
versus Volume da corrupo em geral
Pas
Percentual de
Percentual de
respondentes
respondentes
demandados a
demandados a
pagar suborno
pagar suborno a
no ltimo ano
um policial
Percentual de
respondentes
ndice de
demandados a
Percepo de
pagar suborno a
Corrupo de
um policial no
2009
ltimo ano
Canad
0,8
20,0
0,16
9,2
EUA
1,5
100,0
1,50
7,5
Frana
2,9
0,0
0,00
6,6
Rssia
19,0
52,1
9,90
2,4
Hungria
3,9
34,5
1,35
5,2
Polnia
7,7
30,7
2,36
4,2
ndia
23,3
18,3
4,26
2,9
frica do Sul
7,6
46,1
3,5
5,0
Argentina
29,3
71,4
20,92
3,0
Paraguai
13,8
28,4
3,92
2,0
Brasil (RJ)
17,9
49,7
8,9
4,1
No Brasil, a ICVS foi realizada no Rio de Janeiro, local que tem

reputao de abrigar corrupo policial mais intensa. Com efeito,
pesquisas de vitimizao brasileiras mostram que 1,8% da populao
de Belo Horizonte e 3,9% dos habitantes de Curitiba, contra 10,2%
dos moradores do Rio de Janeiro, j foram vtimas ao longo da vida
de extorso praticada por policiais militares88. Detodo modo, o ndice
BEATO, Cludio. Corrupo policial. In: AVRITZER, Leonardo; BIGNOTTO,
Newton et al. Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008, p. 399.
87
88
sumrio do artigo
sumrio geral
337
do quadro acima extremamente elevado: aproximadamente 1 em

cada 2 pessoas j foi demandada a pagar suborno a um policial, e 1
em cada 10 pessoas o foi no ano anterior data da pesquisa. RIOS,
escrevendo sobre os resultados da ICVS, observou que muitos crimes
no so reportados polcia por razes como a polcia no pode
fazer nada, a polcia no far nada ou, ainda, medo e desgosto
da polcia. Oprofessor de direito da UFRJ registrou que evidente
que a fora policial no Rio de Janeiro enfrenta um grande nvel de
descrdito, como exemplificado pela resposta: eu no acredito na
polcia, que frequentemente dada dentre as outras razes [para
no reportar um crime polcia]89.
O barmetro de corrupo global da Transparncia Internacional,
organizao no governamental com sede em Berlim criada em 1993
para o combate corrupo no mundo, fornece tambm instrumentos para estimar a corrupo policial aqui e alhures. Abaixo segue
o percentual de pessoas pesquisadas que consideram as seguintes
instituies como corruptas ou extremamente corruptas, nos variados
pases apontados (entre os quais o Brasil)90:
Political parties
Parliament/
Legislature
Police
Business/
private sector
Media
Public Officials/
Civil Servants
Judiciary
NGOs
(non-govt orgs)
Religious bodies
Military
Education system
Quadro VI. Percentual de pessoas que veem cada

instituio como corrupta ou extremamente corrupta
GLOBAL
63%
57%
55%
41%
32%
53%
46%
24%
26%
29%
35%
Afghanistan
34%
43%
45%
40%
32%
42%
51%
38%
30%
33%
35%
Argentina
73%
62%
62%
36%
33%
72%
55%
18%
28%
32%
19%
Armenia
53%
59%
71%
44%
34%
61%
73%
30%
23%
58%
76%
Australia
63%
43%
39%
48%
43%
40%
28%
21%
43%
17%
14%
RIOS, Jos Arthur. Rio de Janeiro (Brazil). Disponvel em: <http://www.unicri.it/

documentation_centre/publications/series/understanding/60_RIO_DE_JANEIRO_
BRAZIL.pdf>. Acesso em: 13 jun. 2012.
90
Disponvel em: <http://archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/
gcb/2010_11>. Acesso em: 20 jun. 2012.
89
sumrio do artigo
sumrio geral
338
Political parties
Parliament/
Legislature
Police
Business/
private sector
Media
Public Officials/
Civil Servants
Judiciary
NGOs
(non-govt orgs)
Religious bodies
Military
Education system
Austria
40%
21%
17%
44%
24%
22%
15%
10%
24%
15%
11%
Azerbaijan
28%
27%
54%
27%
19%
50%
46%
23%
13%
31%
49%
Bangladesh
62%
40%
82%
14%
16%
74%
50%
18%
10%
10%
23%
Belarus
41%
42%
58%
43%
36%
68%
52%
31%
15%
32%
45%
Bolivia
79%
61%
74%
55%
42%
76%
83%
25%
14%
40%
20%
Bosnia and
Herzegovina
65%
65%
51%
54%
28%
60%
49%
17%
22%
20%
56%
Brazil
74%
73%
62%
30%
24%
36%
42%
21%
23%
19%
19%
Bulgaria
78%
66%
62%
58%
29%
67%
82%
28%
27%
18%
39%
Burundi
70%
68%
92%
18%
7%
89%
91%
13%
7%
33%
87%
Cambodia
38%
30%
61%
26%
24%
51%
72%
11%
7%
25%
41%
Cameroon
71%
62%
87%
33%
37%
69%
73%
18%
21%
56%
57%
Canada
69%
54%
30%
48%
31%
42%
31%
19%
42%
21%
19%
Chile
68%
56%
41%
49%
29%
54%
55%
33%
39%
33%
35%
China
45%
47%
48%
54%
41%
52%
37%
28%
31%
26%
35%
Colombia
76%
76%
68%
27%
25%
69%
59%
22%
32%
48%
22%
Croatia
70%
69%
56%
66%
41%
62%
74%
29%
27%
29%
49%
Czech
Republic
61%
51%
52%
42%
24%
58%
51%
20%
19%
41%
38%
Democratic
Republic of
the Congo
73%
76%
86%
56%
49%
69%
76%
28%
28%
77%
74%
Denmark
24%
15%
8%
22%
19%
18%
3%
10%
17%
13%
5%
El Salvador
89%
63%
88%
14%
18%
78%
68%
13%
12%
14%
16%
Ethiopia
38%
34%
34%
38%
15%
39%
52%
18%
2%
7%
13%
Fiji
49%
25%
30%
41%
15%
34%
20%
16%
15%
15%
15%
Finland
60%
31%
5%
33%
25%
22%
10%
16%
27%
8%
10%
France
57%
35%
22%
44%
35%
32%
26%
16%
20%
16%
13%
FYR
Macedonia
55%
49%
44%
32%
29%
54%
66%
23%
25%
12%
50%
Georgia
24%
22%
14%
15%
16%
24%
31%
9%
3%
5%
13%
Germany
58%
36%
11%
41%
30%
38%
15%
16%
30%
20%
12%
Ghana
81%
67%
91%
44%
32%
64%
73%
25%
37%
35%
66%
Greece
89%
78%
59%
54%
78%
71%
66%
28%
53%
35%
42%
Hong Kong
44%
36%
45%
54%
35%
47%
33%
19%
16%
24%
27%
Hungary
65%
45%
35%
63%
36%
37%
29%
14%
16%
29%
17%
Iceland
82%
57%
10%
69%
52%
51%
27%
19%
42%
16%
sumrio do artigo
sumrio geral
339
Political parties
Parliament/
Legislature
Police
Business/
private sector
Media
Public Officials/
Civil Servants
Judiciary
NGOs
(non-govt orgs)
Religious bodies
Military
Education system
India
82%
70%
75%
39%
34%
54%
41%
38%
31%
31%
51%
Indonesia
52%
52%
52%
27%
29%
45%
45%
19%
22%
26%
36%
Iraq
65%
56%
40%
35%
16%
37%
27%
24%
9%
31%
27%
Ireland
83%
69%
35%
48%
29%
45%
24%
15%
66%
14%
17%
Israel
91%
72%
48%
48%
38%
66%
29%
24%
73%
22%
25%
Italy
85%
68%
33%
59%
41%
58%
48%
24%
47%
28%
28%
Japan
82%
62%
57%
60%
49%
67%
31%
29%
69%
41%
52%
Kenya
63%
64%
90%
28%
7%
53%
61%
15%
15%
35%
34%
Korea (South)
71%
73%
59%
41%
45%
53%
56%
19%
30%
41%
48%
Kosovo
74%
62%
20%
45%
16%
41%
71%
11%
7%
3%
24%
Latvia
66%
55%
41%
32%
19%
50%
39%
10%
7%
15%
19%
Lebanon
70%
61%
61%
48%
50%
66%
54%
36%
40%
25%
38%
Liberia
41%
58%
76%
45%
25%
58%
63%
28%
14%
23%
69%
Lithuania
83%
81%
61%
48%
29%
67%
75%
16%
21%
16%
31%
Luxembourg
28%
16%
23%
28%
24%
20%
23%
16%
27%
18%
18%
Malawi
65%
56%
82%
56%
38%
58%
54%
36%
20%
28%
61%
Malaysia
71%
48%
76%
41%
21%
44%
30%
32%
11%
18%
20%
Maldives
71%
74%
40%
37%
38%
54%
63%
28%
21%
23%
32%
Mexico
82%
76%
84%
42%
41%
79%
79%
34%
38%
36%
34%
Moldova
63%
59%
74%
57%
35%
61%
67%
34%
23%
34%
61%
Mongolia
81%
82%
67%
33%
28%
56%
75%
20%
15%
31%
57%
Morocco
23%
3%
43%
0%
0%
42%
45%
0%
0%
0%
0%
Mozambique
54%
35%
81%
23%
14%
58%
29%
12%
20%
34%
67%
Nepal
67%
46%
43%
29%
21%
35%
30%
30%
21%
19%
38%
Netherlands
29%
24%
17%
34%
28%
30%
23%
14%
32%
17%
11%
New Zealand
52%
40%
24%
37%
36%
31%
19%
18%
37%
10%
13%
Nigeria
90%
79%
92%
32%
30%
55%
62%
22%
20%
44%
66%
Norway
31%
12%
8%
37%
28%
24%
7%
21%
41%
13%
11%
Pakistan
72%
71%
86%
57%
45%
77%
56%
59%
32%
38%
43%
Palestine
36%
25%
24%
23%
24%
18%
18%
18%
19%
21%
16%
Papua New
Guinea
70%
59%
53%
29%
17%
54%
25%
10%
10%
28%
29%
Peru
77%
80%
65%
28%
30%
72%
83%
23%
20%
48%
36%
Philippines
55%
51%
56%
30%
8%
52%
38%
13%
8%
33%
28%
Poland
54%
46%
43%
52%
30%
51%
43%
25%
28%
21%
24%
Portugal
77%
61%
39%
53%
28%
38%
48%
25%
27%
23%
20%
sumrio do artigo
sumrio geral
340
Political parties
Parliament/
Legislature
Police
Business/
private sector
Media
Public Officials/
Civil Servants
Judiciary
NGOs
(non-govt orgs)
Religious bodies
Military
Education system
Romania
89%
87%
64%
53%
38%
61%
70%
32%
20%
19%
37%
Russia
50%
53%
68%
46%
42%
66%
57%
36%
25%
51%
58%
Rwanda
31%
20%
67%
22%
11%
44%
62%
6%
3%
5%
17%
Senegal
84%
88%
89%
47%
41%
73%
79%
34%
29%
39%
56%
Serbia
77%
63%
52%
54%
47%
63%
66%
47%
28%
24%
54%
Sierra Leone
54%
49%
84%
40%
21%
42%
49%
12%
8%
16%
64%
Singapore
31%
23%
26%
27%
28%
27%
25%
16%
25%
26%
23%
Slovenia
81%
61%
37%
59%
37%
54%
51%
22%
44%
26%
30%
Solomon
Islands
57%
63%
30%
25%
12%
47%
19%
10%
10%
20%
28%
South Africa
70%
68%
82%
39%
24%
63%
55%
40%
24%
19%
32%
South Sudan
43%
52%
50%
46%
36%
43%
44%
33%
34%
52%
39%
Spain
84%
53%
37%
51%
45%
50%
48%
25%
55%
24%
21%
Sri Lanka
59%
44%
70%
23%
18%
46%
23%
27%
7%
20%
34%
Sudan
31%
27%
44%
24%
22%
40%
22%
21%
20%
36%
38%
Switzerland
33%
22%
13%
48%
34%
22%
17%
13%
25%
15%
7%
Taiwan
50%
63%
65%
50%
38%
66%
42%
23%
30%
45%
37%
Tanzania
58%
80%
77%
27%
20%
66%
75%
22%
10%
22%
56%
Thailand
47%
47%
52%
40%
25%
61%
34%
17%
16%
51%
41%
Turkey
47%
38%
42%
44%
39%
47%
41%
37%
28%
47%
46%
Uganda
40%
50%
92%
20%
14%
54%
68%
18%
9%
37%
49%
UK
72%
63%
32%
49%
45%
47%
24%
24%
33%
16%
13%
Ukraine
67%
72%
81%
56%
40%
72%
81%
40%
20%
50%
68%
USA
82%
70%
40%
54%
51%
62%
45%
27%
36%
24%
31%
Vanuatu
68%
47%
30%
24%
13%
38%
22%
6%
7%
21%
16%
Venezuela
65%
70%
78%
33%
13%
56%
68%
15%
17%
50%
26%
Vietnam
12%
9%
63%
29%
13%
36%
30%
6%
4%
18%
45%
Yemen
65%
69%
70%
40%
42%
58%
62%
36%
25%
66%
62%
Zambia
63%
50%
79%
44%
33%
55%
53%
24%
19%
26%
55%
Zimbabwe
72%
57%
86%
42%
47%
58%
56%
14%
21%
43%
42%
Essa pesquisa, no que toca ao Brasil, foi feita pela Inteligncia do

IBOPE e teve abrangncia nacional, com a consulta de uma amostra
de 1.001 pessoas de ambos os sexos e variadas classes sociais, nveis
de educao e idades. Observa-se que a polcia vista como uma
das instituies mais corruptas no mundo e a questo da corrupo
sumrio do artigo
sumrio geral
341
na polcia um problema internacional. Em41 pases dos 100 pases

investigados, segundo dados da pesquisa disponibilizada pela Transparncia Internacional91, v-se a polcia como a mais corrupta entre
todas essas instituies. NoBrasil, a polcia aparece como a segunda
rea pesquisada, excludo o meio poltico (partidos e parlamento), em
que h uma maior percepo de corrupo pela sociedade.
A pesquisa mostrou que, no Brasil, 6% dos entrevistados ou pessoas de sua famlia receberam um pedido de suborno policial nos
ltimos 12 meses, ao passo que em outros setores o percentual foi
sempre igual ou menor do que metade disso: 1% dentro do sistema
educacional, 2% no mbito do Judicirio, 2% na rea de servios
mdicos, 3% na obteno de registros e licenas, 3% na obteno de
utilidades, 2% na rea de taxas e tributos, 1% em relao a servios
relativos terra e 0% pela alfndega. Analisando os dados especficos do Brasil, observa-se que, dos entrevistados, o nmero daqueles
a quem policiais solicitaram propina maior nas classes baixas, o
que pode ser apenas um reflexo da distribuio nacional de riqueza92.
Evidentemente, o volume de corrupo policial varia entre as diferentes corporaes policiais e de acordo com a regio, ou mesmo
entre as diferentes unidades de uma mesma regio, sendo afetado
pelo grau em que os mais diversos fatores que propiciam a corrupo
afetam tais corporaes. BAJOTTO indica que pesquisa divulgada em
2007 pela Associao dos Magistrados Brasileiros, sobre a imagem
das instituies, apontou a Polcia Federal em primeiro lugar na confiana depositada por brasileiros, tendo sido apontada ainda como a
instituio mais relevante no combate corrupo93. Amesma autora
aponta os nmeros de policiais federais presos entre 2003 e 2008 entre
servidores pblicos: em 2003, de 122 servidores presos, 39 eram policiais federais; em 2004, a proporo foi de 143 para 9; em 2005, de
Disponvel em: <http://archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/
gcb/2010_11>. Acesso em: 20 jun. 2012.
92
Nmero de entrevistados a quem foi solicitada propina por classe: 9 de renda baixa;
38 de mdia-baixa; 51 de mdia; 16 de mdia-alta; e 3 de alta renda.
93
BAJOTTO, Carolina Cancian. Polcia Federal: a elite policial traando identidades
e distines. Dissertao (Mestrado em Cincias Sociais) Faculdade de Filosofia e
Cincias Humanas da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto
Alegre, 2009, p. 11-12. Disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/
DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=140596>. Acesso em: 21 jun. 2012.
91
sumrio do artigo
sumrio geral
342
219 para 9; em 2006, de 385 para 11; em 2007, de 310 para 15; e, em
2008, de 396 para 794. Onmero de presos ou policiais identificados
como corruptos ou processados criminalmente, contudo, no revela
o nvel de corrupo, pois, como se ver, h vrias dificuldades para
descobrir e comprovar a corrupo policial.
Tambm podem ser citados e analisados com parcimnia dados
relativos Polcia Militar do Distrito Federal. Esta, que contava em
2006 com 16.129 policiais, instaurou apenas 9 procedimentos por corrupo policial (desvios envolvendo ganho econmico) no Conselho
de Disciplina entre 2002 e 2005 (2 por corrupo, 1 por concusso,
1 por estelionato, 1 por extorso, 1 por receptao e 3 por roubo), ao
passo que houve 165 inquritos policiais militares por corrupo no
mesmo perodo (3 por apropriao de coisa achada, 2 por apropriao
indbita, 12 por concusso, 10 por corrupo, 21 por estelionato, 10
por extorso, 48 por furto, 41 por peculato, 3 por receptao, 14 por
roubo e 1 por trfico)95.
No Rio de Janeiro, local em que, conforme antes se constatou, a
corrupo policial extremamente intensa, AZEVEDO expe que,
em 81 meses de 1999 a 2006, houve o registro pela corregedoria e
ouvidoria das polcias (unificada) de: 1.919 reclamaes de desvios
envolvendo ganho quanto Polcia Militar (334 de corrupo passiva,
68 de enriquecimento ilcito, 28 de estelionato, 1.095 de extorso ou
concusso, 25 de peculato, 29 de receptao, 59 de roubo ou furto de
veculo, 78 de trfico de armas, 163 de trfico de drogas, 6 de explorao de lenocnio e 34 de jogo do bicho) e 731 reclamaes da mesma
natureza que envolviam a Polcia Civil (189 de corrupo passiva,
50 de enriquecimento ilcito, 16 de estelionato, 284 de extorso ou
concusso, 30 de peculato, 39 de receptao, 30 de roubo ou furto de
veculo, 24 de trfico de armas, 53 de trfico de drogas, 2 de explorao de lenocnio e 14 de jogo do bicho). Considerando que o efetivo
da Polcia Militar era 3,5 vezes o da Polcia Civil, conclui-se que as
Idem, p. 85.
OLIVEIRA, Paulo Roberto Batista de. Direitos fundamentais e preservao da
ordem pblica: um estudo sobre a atividade de policiamento ostensivo desenvolvida
pela Polcia Militar do Distrito Federal. Dissertao (Mestrado em Direito) Universidade de Braslia, Braslia, 2007, p. 153 e 168. Disponvel em: <http://www.fd.unb.
br/index.php?option=com_zoo&task=item&item_id=40&Itemid=1469&lang=br>.
Acesso em: 21 jun. 2012.
94
95
sumrio do artigo
sumrio geral
343
reclamaes em relao a esta so proporcionalmente superiores ao

nmero de reclamaes quanto quela96.
No Par, por sua vez, ARAJO revela que houve, de 2002 a 2006
(com dados incompletos de 2004), 1.881 demandas diretas (por cidado) ou indiretas (por outros rgos, por recortes de jornais etc.)
Ouvidoria do Sistema de Segurana Pblica do Par. Em1.286 dessas
denncias havia reclamaes sobre policiais civis e 1.245 eram sobre
policiais militares. Deum total de 3.598 violaes reportadas, 306 se
referiam corrupo e 100 a envolvimento com o crime. Com base
em um rol de 720 casos de denncias diretas, que geraram a formalizao de 1.055 tipos de denncias contra policiais, o estudo mostrou
a seguinte distribuio vinculada a desvios de natureza econmica:
72 desvios (29 notcias de concusso, 1 de corrupo, 19 de extorso,
16 de furto, 3 de peculato e 4 de roubo), isto , menos de 10% dos
abusos policiais reportados97. EmSo Paulo, em 2009, houve 219
demisses na Polcia Civil e 229 na Polcia Militar98.
Outra pesquisa, embora de abrangncia modesta, feita por FIGUEIRA, sinaliza o nvel de percepo interna de corrupo na Polcia Federal. Aquele autor submeteu a 25 policiais federais do Rio
de Janeiro (5 de cada cargo, englobando delegados, agentes, peritos,
escrives e papiloscopistas) a assertiva de que h muita corrupo99
na Polcia Federal. Osentrevistados poderiam concordar ou no
com a afirmao, e em maior ou menor grau. Oresultado revelou que
AZEVEDO, Leonardo da Silva Petronilha. Apoltica de direitos humanos no Rio
de Janeiro: Ouvidoria da Polcia e Corregedoria Geral Unificada estratgias de
controle social no Estado democrtico de direito (1999-2006). Dissertao (Mestrado
em Cincia Poltica) Universidade Federal Fluminense, Niteri, 2006, p.157e160.
Disponvel em: <http://www.uff.br/dcp/wp-content/uploads/2011/10/Disserta%
C3%A7%C3%A3o-de-2006-Leonardo-da-Silva-Petronilha-Azevedo-1.pdf>. Acesso
em: 21 jun. 2012.
97
ARAUJO, Osvaldina dos Santos. Ocontrole da atividade policial: um olhar sobre a Ouvidoria do Sistema de Segurana Pblica do Estado do Par. Dissertao
(Mestrado em Sociologia) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008, p. 93et seq. Disponvel em: <http://
www.teses.usp.br/teses/disponiveis/8/8132/tde-25092008-114909/pt-br.php>. Acesso
em: 21 jun. 2012.
98
Folha de So Paulo, 15 abr. 2011. Disponvel em: <http://coex.prpr.mpf.gov.br/news/
folha-de-s.-paulo-numero-de-policiais-civis-expulsos-aumenta-em-sp>. Acesso em:
21 jun. 2012.
99
Embora o texto do autor se refira a corrupo, o questionrio menciona expressamente muita corrupo (p. 186).
96
sumrio do artigo
sumrio geral
344
4% dos entrevistados concordaram totalmente, 12% concordaram,

16% nem concordaram nem discordaram, 44% discordaram e 24%
discordaram totalmente100.
comum a diferenciao entre a imagem, de um lado, da Polcia
Federal e, de outro lado, das outras polcias, no tocante corrupo.
BAJOTTO aponta a grande diferena salarial como o principal fator
de diferena no nvel de corrupo, afirmando que a corrupo de
policiais civis e militares estaria atrelada ausncia de um salrio
compatvel com uma vida melhor, enquanto os policiais federais no
teriam tal justificativa. Atal diferena se soma a diferena no nvel
de controle, que na Polcia Federal maior. Alm disso, embora sem
as relacionar com a corrupo, tal autora mencionou como diferenas
entre as polcias: a estrutura, a autoestima, o risco, a qualificao para
ingresso, o treinamento aps o ingresso, a imagem perante a sociedade
e o reconhecimento social do trabalho, fatores que, como veremos,
interferem nos nveis de corrupo de uma corporao101.
A par de existir a percepo de que a Polcia Federal v as demais polcias como corruptas, tambm h indicaes de que a Polcia
Militar v a Polcia Civil como uma polcia mais corrupta, o que
inclusive fundamento, junto com a indisciplina da Polcia Civil, da
repulsa da Polcia Militar unificao das polcias estaduais102.
5. CONSEQUNCIAS DA CORRUPO POLICIAL
Podemos citar pelo menos 9 efeitos negativos da corrupo policial.

Ela, em primeiro lugar, produz danos sobre os bens jurdicos mais
bsicos tutelados pelo direito penal ao erigir as normas anticorrupo,
FIGUEIRA, Nlio Guimares. Percepo dos stakeholders internos com relao
aos pontos fortes e fracos e a orientao para responsabilidade social e tica: o
caso da Polcia Federal. Dissertao (Mestrado em Administrao de Empresas)
Departamento de Administrao da PUC/RJ, Rio de Janeiro, 2006, p. 94-95 e 186.
Disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.
do?select_action=&co_obra=34912>. Acesso em: 21 jun. 2012.
101
BAJOTTO, op. cit., p. 100 et seq.
102
MUTZ, Ronaldo. Ecos da constituinte na construo de uma Polcia cidad. Dissertao (Mestrado em Histria) Centro de Cincias Humanas e Naturais da Universidade Federal do Esprito Santo, Vitria, 2008, p. 128. Disponvel em: <http://
www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_
obra=126857>. Acesso em: 21 jun. 2012.
100
sumrio do artigo
sumrio geral
345
os quais consistem nos princpios basilares da Administrao Pblica,

constitucionalmente tutelados no art.37 da Carta Fundamental de 1988:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Com efeito, a corrupo: a) viola leis e regras democraticamente
estabelecidas; b) propicia tratamento diferenciado aos cidados com
base em critrios de discrmen no constitucionalmente permitidos,
consistentes na possibilidade de (e disposio em) conferir ao servidor
pblico um ganho pessoal. KLITGAARD afirma ainda que o dinheiro
passa a beneficiar ricos e privilegiados em detrimento de pobres e
desprotegidos, havendo casos em que o poder armado da polcia ou
do exrcito usado para propiciar lucros em detrimento daqueles que
no tm ao seu lado tal poder103; c) viola a ordem moral, por mais
estreito que seja o conceito de moralidade que se adote; d) esconde ou
distorce fatos ou consequncias jurdicos administrativos com base em
motivos ocultos, lesando a publicidade; e) quanto eficincia, resta
prejudicada pois, como destaca IVKOVIC, se os policiais investem
seu tempo em prticas corruptas, planejando, efetuando e depois escondendo seus negcios ilcitos, eles deixam de dar ateno ao que
devem fazer em primeiro lugar, que o seu regular trabalho policial104.
Em segundo lugar, deve-se observar que todos esses princpios so
violados na administrao de um servio pblico precioso e essencial,
que a segurana pblica, um direito fundamental da sociedade, reconhecido na Constituio Federal em vrios artigos, entre os quais se
destaca o art.5, caput. Nosso Supremo Tribunal Federal j reconheceu o
status constitucional do direito segurana (HC87.310/SP, Primeira Turma)105, sobre o qual apropriada a transcrio da lio de BALTAZAR
JUNIOR, que o coloca como base da concepo contratual de Estado:
O dever estatal de garantia da segurana e o consequente direito do cidado a ela surgem como contrapartida ao monoplio do uso da fora por
parte do Estado e da proibio da autotutela. Deconsiderar, ainda, que,
frequentemente, o cidado individualmente ou a coletividade no teriam
condies de defender-se por si s, em casos como da inferioridade fsica
ou numrica ou mesmo da falta de informaes em relao a produtos
ou instalaes perigosas, tudo a se resumir na colocao do cidado em
uma situao de necessidade de proteo estatal.
KLITGAARD, op. cit., p. 57.

105
BALTAZAR JUNIOR, Jos Paulo. Crime organizado e proibio de insuficincia.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 196.
103
104
sumrio do artigo
sumrio geral
346
Ademais, o Estado, ao assumir o dever de proteo dos bens jurdicos,

cria no cidado a expectativa de que ser protegido, de modo que a omisso estatal caracteriza uma quebra do princpio de proteo da confiana
(Vertrauenschutzprinzip). Aprpria legitimao estatal est em jogo,
aqui, pois: O Estado, ao aplicar suas leis na proteo dos cidados,
confirma a validade dessas leis e, com isso, sua prpria existncia.
Namesma linha, acertada a referncia de Klein no sentido de que:
A renncia ao direito dado pela natureza de defender os seus bens jurdicos somente tem sentido para o indivduo, se ele protegido pelo Estado.
Agarantia da segurana condio da sujeio. Somente a proteo pelo
Estado legitima a existncia da renncia prtica da violncia privada:
protectio trahit subjectionem subjectio trahit protectionem. Odever
estatal de proteo consequncia, ento, da necessidade de garantir a
paz. Seo Estado no garante proteo, ele no d segurana, com o que
aparece o perigo de que os indivduos, ameaados na existncia de seus
bens jurdicos, cuidem de seus prprios direitos.106
Mas no s nesse sentido que a corrupo ataca o fundamento

do Estado (como contrato social). Acorrupo atinge tambm, em
terceiro lugar, o cerne da ideia democrtica de Estado. Como bem
coloca SIMONETTI, a corrupo aparece constantemente dentro de
uma anlise poltica e se manifesta como um atentado contra regras
de convivncia estabelecidas, no nvel de funcionamento do Estado, das relaes deste com os administrados, ou das relaes destes
ltimos entre si, em certas condies que devem ser reguladas pelo
Estado. Emtodos os casos, est em jogo a ordem poltica107. Regras e princpios estabelecidos pela populao como regras do jogo
em favor do interesse pblico cedem espao ao interesse privado.
Segundo LIVIANU, a corrupo consiste em tornar privado o que
pblico, uma vez que existe uma apropriao do que deve ser de
todos, resultante de abuso de prerrogativas. Privatiza-se o que no
pode ser privado108. Citando FERRAJOLI, LIVIANU afirma que
a corrupo traz danos ao Estado democrtico de direito, abalando
as instituies democrticas e criando um Estado invisvel109. Nesse
sentido, a corrupo desestabiliza o governo.
Como NEILD ressalta em trabalho formulado para a agncia americana para o desenvolvimento internacional, o policiamento democrtico

108

109

106
107
Idem, p. 190-191.
Apud LIVIANU, op. cit., p. 82.
LIVIANU, op. cit., p. 82.
Idem, p. 109.
sumrio do artigo
sumrio geral
347
deve atender simultaneamente dois propsitos: elevados padres de

conduta policial e elevados padres de servio policial, tendo por foco
promover o governo democrtico, o governo da lei e os direitos humanos:
As polcias democrticas sustentam a lei; elas prestam contas e so responsveis perante uma superviso democrtica de instituies e das comunidades que elas servem; elas so transparentes em suas atividades; elas so
representativas da comunidade que elas servem; elas do a maior prioridade
operacional para proteger a segurana e os direitos dos indivduos e para
proteger os direitos humanos; elas tratam seu pessoal de modo decente,
e buscam construir habilidades profissionais e condies de servio que
propiciem um a prestao de um servio eficiente e respeitoso ao pblico.110
Por comprometer a legitimidade do governo e da democracia, ROSE-ACKERMAN afirma que a corrupo alastrada aqui no somente
policial mas tambm em outros rgos pode abrir espao para golpes
de lderes antidemocrticos, os quais no raro justificam a si prprios
com base na necessidade de combater a corrupo mas, em seguida,
usam a corrupo para se manter no poder e espalhar benefcios111.
Em quarto lugar, conforme a corrupo se espalha na sociedade,
isso acarreta um efeito cascata. Emrazo da distribuio desigual
da proteo policial sobre comerciantes ou regies comerciais, por
exemplo, cidados podem se ver impelidos ou forados a se corromper, mesmo contra a sua vontade, para angariar parcela dessa proteo
e assim viabilizar o desenvolvimento de sua atividade comercial a
salvo de ladres. KLITGAARD ainda menciona, a par da expanso
horizontal da corrupo, sua natural intensificao: gorjetas ilcitas
e a taxa de urgncia tendem a evoluir para pagamentos exigidos e,
a seguir, para lucros extorsivos, da resultando a ineficincia. Esse
fenmeno tem sido amplamente documentado112.
Em quinto lugar, em algumas formas de corrupo policial em que
no h voluntariedade do cidado, como na extorso e na concusso,
atingem-se, adicionalmente, direitos fundamentais individuais, como
a vida, a liberdade e o patrimnio das vtimas, as quais dispem deles
por serem foradas a tanto. Segundo trabalho divulgado pela agncia
USAID. NEILD, op. cit., p. 2.
ROSE-ACKERMAN, Susan. Aeconomia poltica da corrupo. In: ELLIOT, Kimberly Ann (Org.); GLYNN, Patrick et al. Acorrupo e a economia global. Traduo
de Marsel Nascimento Gonalves de Souza. Braslia: Universidade de Braslia, 2002,
p. 79.
112
KLITGAARD, op. cit., p. 57-60.
110
111
sumrio do artigo
sumrio geral
348
americana para o desenvolvimento internacional, em alguns casos,

a recusa a pagar um policial pode ter consequncias diretas inclusive
mortais, como aconteceu na Nigria nos tumultos de maio de 2005113.
Em sexto lugar, a corrupo em geral sufoca, mediatamente, os
bens jurdicos em jogo na situao concreta em que se d a corrupo:
o patrimnio pblico em um peculato, ou quando o policial deixa de
lavrar uma multa de trnsito; a distribuio da justia (cvel, criminal
ou ambas), quando o policial falseia provas de um acidente ou de um
crime mediante pagamento; a sade pblica, quando se corrompe para
no prender um traficante ou apreender drogas; e assim por diante.
Notocante administrao da justia criminal, a corrupo gera impunidade. interessante citar que, em pesquisa de percepo da populao
sobre a Justia feita pela Direito Getlio Vargas114, a corrupo policial
foi apontada por 36% do pblico como elemento que contribui para a
impunidade generalizada. Por fim, quando h a supresso ou reduo
de um pagamento que um cidado deveria fazer ao Estado, a corrupo
nada mais faz do que transferir patrimnio que deveria ser alocado no
Estado para os particulares (agentes corruptor e corrompido). Naprtica,
como se ambos estivessem a cometer um peculato conjuntamente.
Em stimo lugar, um dos maiores perigos da corrupo policial
a abertura de espao para a expanso do crime organizado, entre
cujas caractersticas est justamente o poder de cooptao de agentes
pblicos, ou mesmo de infiltrao em instituies. Aliteratura, de
modo unssono, confere destaque ntima relao entre crime organizado e corrupo, o que se intensifica em relao corrupo policial,
pois justamente a polcia que tem o papel de coibi-lo. MENDRONI
afirma que, quando os agentes pblicos no participam efetivamente
do grupo, so corrompidos para viabilizar a execuo das aes criminosas115. BALTAZAR JUNIOR, de modo mais especfico, assim
aborda a corrupo dos rgos de represso:
A conexo com o Estado considerada por parte da doutrina um dos principais traos definidores da criminalidade organizada, pois as mais das vezes

FGV Notcias. Penas pouco severas e corrupo na polcia favorecem impunidade na
justia criminal, diz ndice de confiana na justia da DIREITO GV. out. 2011. Disponvel em: <http://fgvnoticias.fgv.br/noticia/penas-pouco-severas-e-corrupcao-na-policia
-favorecem-impunidade-na-justica-criminal-diz-indi>. Acesso em: 21 jun. 2012.
115
MENDRONI, Marcelo Batlouni. Crime organizado: aspectos gerais e mecanismos
legais. 3.ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 37.
113
114
sumrio do artigo
sumrio geral
349
uma atividade ilcita organizada, para se perpetuar no tempo, depende da

conivncia ou participao dos rgos repressivos com o fim de evitar a
persecuo criminal, encobrir os atos criminosos, ou garantir os lucros [].
Muitas vezes a atividade criminosa organizada protegida mediante o pagamento regular de propina aos encarregados de sua represso, a chamada
caixinha, arreglo ou arrego (sic), consistente no pagamento regular, mensal
ou semanal, a autoridades policiais (TRF2, HC5355/RJ, Abel Gomes, 1
TE, v.u., 12.12.07), como reconhecido em relao ao jogo do bicho no Rio
de Janeiro (STJ, HC49.463/RJ, Gilson Dipp, 5 T., v.u., 28.3.06) e tambm
na explorao do bingo eletrnico. Tambm comum entre traficantes e
assaltantes de banco a manuteno de uma quantia em dinheiro reservada
para o acerto eventual com policiais corruptos em caso de priso.116
A ttulo de exemplo, em um caso que tramitou na Justia Federal

no Paran, policiais civis foram subornados por um narcotraficante
internacional que havia integrado a cpula do Cartel mexicano de Juarez, um dos mais poderosos cartis que j atuou no mundo, e vivia no
Brasil sob nome falso, usufruindo de milhes em dinheiro lavado. Para
que no o prendessem e revelassem a sua real identidade, os policiais
receberam propina de valor milionrio, tendo sido condenados por tal
crime. NoMxico, alis, so abundantes os exemplos do envolvimento
direto de policiais nas atividades criminosas do trfico de drogas.
A corrupo produz ainda, em oitavo lugar, efeitos negativos sobre
a Instituio Policial, na medida em que atinge sua imagem, gerando
descrdito e desconfiana, bem como na medida em que deteriora o
relacionamento sadio que deve existir entre sociedade e polcia. Com
base em um trabalho sobre perspectivas internacionais acerca da legitimidade da justia criminal, BAYLEY e PERITO afirmam que a corrupo policial sem dvidas afeta a considerao que o pblico tem pela
polcia e especialmente a percepo da sua legitimidade117. Tais efeitos
acabam por se projetar, indiretamente, sobre as instituies pblicas de
modo geral. Some-se, como consequncia da corrupo policial, a retroalimentao das condies de sua existncia, pois incentiva o cdigo
de silncio e promove resistncia ao controle interno e especialmente
ao controle externo, inclusive contra a atuao do Ministrio Pblico.
Por fim, interessante, ainda, fazer referncia aos resultados negativos que a corrupo tem sobre o prprio policial corrupto. Embora
todo criminoso tenda a empregar tcnicas mentais para se justificar
BALTAZAR JUNIOR, op. cit., p. 131-133.
BAYLEY; PERITO, op. cit., p. 5.
116
117
sumrio do artigo
sumrio geral
350
perante o tribunal de sua conscincia, chamadas pela psicologia como

tcnicas de racionalizao e pela criminologia como tcnicas de neutralizao, isso no raro exige um esforo mental significativo, pois
juraram cumprir a lei. Por exemplo, no famoso Rampart Scandal,
ocorrido em 1998, quando se descobriu que vrios policias de Los
Angeles (Califrnia, EUA) enquadraram inocentes por crimes, mentiram para obter condenaes e mesmo participaram de crimes como
furto, trfico de drogas e assassinato, muitos policiais acreditavam que
tais aes eram justificveis porque elas ajudavam a diminuir a taxa
de criminalidade118. Tal situao pode ser, talvez, comparada substituio dos traficantes por milcias armadas, apoiadas ou integradas
por policiais, no Rio de Janeiro, retratada pelo filme brasileiro de Jos
Padilha Tropa de Elite 2: o inimigo agora outro.
Mas nem sempre a racionalizao ou neutralizao funcionam
bem. PUNCH assim aborda essa questo:
[...] eles todos dizem que eles sabiam que o desvio era errado, mas suprimiriam ou racionalizaram isso. Eeles estavam todos levando uma vida
dupla, no trabalho e em casa, de constante farsa. Oscriminosos nas associaes criminosas raramente tm tais problemas de identidade. Como
Leuci [um policial corrupto] disse a um promotor que sente compaixo
por policiais desviados sob investigao, Voc no v? Ns no somos
criminosos. Ns somos policiais, e ns no conseguimos lidar com a
ideia de sermos criminosos. Quando foi a ltima vez que um cara da
mfia cometeu suicdio porque ele se envolveu em problemas. No so
criminosos que que cometem suicdio, so policiais.119
O nus moral no existe apenas perante a conscincia, mas tambm frente sociedade, aos amigos, aos parentes e, em especial, diante
da prpria famlia do policial, quando se desvela a sua corrupo e
seu envolvimento em atividades criminosas.
Tendo em conta os seis efeitos negativos primeiramente mencionados, o combate corrupo tem por objetivo tutelar bens jurdicos
tanto difusos como individuais. Setomarmos por referncia, como
bens jurdicos, o Estado democrtico, os princpios da Administrao
Pblica e o efeito cascata, o bem jurdico tutelado ser difuso, no
sendo possvel individualizar uma ou algumas vtimas, de modo que a
posio de vtima ser ocupada por toda a sociedade. Contudo, tendo
CHAVEZ, Paul; WERNER, Erica. Corrupt police officers are often heroes. In: Police
corruption. San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003, p. 66.
119
118
sumrio do artigo
sumrio geral
351
como referncia bens jurdicos individuais violados na concusso e

extorso, ou ainda bens jurdicos individuais identificveis em concreto nas formas de corrupo em geral, pode ser possvel a individualizao de uma ou algumas vtimas do crime de corrupo, alm,
evidentemente, de ocupar tal posio a prpria sociedade como um
todo, pois os demais bens jurdicos so concomitantemente violados.
Em todos os casos, observe-se, esto em jogo direitos fundamentais, sejam da sociedade (segurana pblica, princpios da Administrao Pblica, Estado democrtico, sade pblica, patrimnio
pblico, administrao da justia etc.), sejam de cidados especficos
identificveis em concreto (liberdade, propriedade, direitos buscados
junto justia etc.). Assim, a corrupo policial , sem dvidas,
uma grave forma de violao aos direitos humanos.
6. CAUSAS (CONDIES) DA CORRUPO POLICIAL E
SEU CONTROLE
6.1 Teoria da ma podre versus pluralidade de condies
No se pode adotar uma viso simplista das causas da corrupo

policial, como a teoria da ma podre, segundo a qual a corrupo
um problema meramente particular, envolvendo o indivduo desonesto: os policiais corruptos seriam apenas algumas poucas mas
podres do barril. Tal concepo no raro apregoada publicamente
por chefes de corporaes policiais que buscam com isso defender
a imagem de suas instituies e a eficincia de sua liderana e superviso atravs do isolamento do problema, que solucionam
demitindo o policial desviado e apregoando que agora a instituio
est novamente limpa. Ateoria da ma podre, segundo a Comisso Knapp que investigou a corrupo policial em Nova Iorque, tem
duas premissas: primeiro, a moral do Departamento exige que no
haja um reconhecimento oficial da corrupo, ainda que praticamente
todos os membros do Departamento saibam que ela existe de modo
extenso; segundo, a imagem e efetividade pblicas do Departamento
exigem uma negao oficial dessa verdade120.
A maior parte dos fenmenos, e no tocante ao comportamento
humano talvez todo comportamento, acarretado por causas com120
IVKOVIC, op. cit., p. 108 (traduo livre).
sumrio do artigo
sumrio geral
352
plexas, um conjunto de fatores, incluindo alguns no identificveis

ou no mensurveis, que interagem e impedem que seja prevista com
segurana a ocorrncia de um resultado futuro. Por isso, nos mais variados campos do conhecimento, a noo de causa tem sido substituda
pela ideia de condio121. H, assim, condies necessrias122 ou mais
Sobre as ideias de causa e condio ABBAGNANO, em seu Dicionrio de Filosofia,
escreve: Claude Bernard, que ainda acreditava no carter necessitante da causa
(v. CAUSALIDADE), dizia: A obscura noo de causa deve ser confinada origem das coisas: s tem sentido quando se fala da causa primeira ou da causa final.
Nacincia, deve ceder lugar noo de relao ou de condio (Leons sur les
phnomnes de Ia vie, II, p. 396 et seq.). Por outro lado, Stuart Mill, observando
que a sucesso invarivel em que consiste a causalidade raramente se encontra
entre um consequente e um nico antecedente, mas, na maioria das vezes, entre um
consequente e a soma de diversos antecedentes, todos necessrios para produzir
o consequente, isto , para serem seguramente seguidos por ele, acrescentava:
Nesses casos coisa bastante comum pr em evidncia um s dos antecedentes
sob a denominao de causa, chamando os outros apenas de condies (Logic,
III, 10,3). AC. [condio] seria, assim, o que no basta, por si s, para produzir
o efeito, ou seja, no garante a verificao do efeito. [] Os progressos da fsica,
que marcaram a queda da noo de causa (v. CAUSALIDADE), exigem a substituio do determinismo causal clssico pelo determinismo condicional. Nocampo
biolgico, fcil observar que s o conceito de C. [condio] capaz de exprimir
as relaes funcionais consideradas por essa cincia: p. ex., entre estmulo e resposta, que hoje no pode mais ser traduzida em termos de causalidade, isto , de
previso infalvel, podendo ser expressa em termos de condicionalidade, isto , de
previso provvel (v. AO REFLEXA). Alm disso, o conceito de C. [condio]
muito usado em sociologia, em teoria da informao, em ciberntica e, em geral,
na teoria da organizao dos sistemas, pois permite conciliar a noo de ordem
com certo grau de contingncia ou de casualidade nas relaes entre os elementos
que o compem. Assim, Wiener escreveu: No possvel obter uma ideia significante de organizao num mundo em que tudo necessrio e nada contingente
(I am a Mathematician, Nova York, 1956, p. 322). Nesse aspecto, W. Ross Ashby
considerou essencial a ideia de condicionalidade, segundo a qual no espao de
possibilidades de interao, dado por um conjunto de elementos, cada organizao real dos elementos forada a algum subconjunto de interaes. Oinverso da
organizao a independncia dos elementos (em Principies of Self-Organization,
org. H.von Foerster e G. W.Zopf, Nova York, 1962, p. 217). essencial certo
grau de liberdade na relao recproca das partes para qualquer organizao ou
sistema; e onde no houvesse escolha entre um conjunto de alternativas tampouco
haveria uma organizao qualquer (J.ROTHSTEIN, Communication, Organization
and Science, 1958, p. 35). Assim, nas disciplinas mais dspares, o conceito de C.
[condio] est tomando o lugar do conceito de causa. (ABBAGNANO, Nicola.
Dicionrio de filosofia. Traduo de Alfredo Bosi e Ivone Castilho Benedetti. 5.ed.
So Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 170-172, grifos nossos).
122
Condies necessrias so condies indispensveis no processo de causalidade
para a ocorrncia do efeito, ainda que por si mesmas no possam produzi-lo. Por
121
sumrio do artigo
sumrio geral
353
frequentes de um dado efeito, s quais se agregam outras condies

alternativas que podem formar com as primeiras diferentes conjuntos
heterogneos de condies suficientes123 para o acontecimento de tal
fenmeno124. No se trata aqui de buscar causas remotas para a corrupo125, nem cair no relativismo do efeito borboleta que, embora
tenha muito de verdade, nem por isso deixou de ser estudado pela
teoria do caos, mas, sim, de reconhecer que, em diferentes ambientes
poder haver variveis bastante distintas que performem, em conjunto,
condies suficientes para que a corrupo policial ocorra.
As condies para a ocorrncia da corrupo policial podem ser
externas ao policial como nvel educacional, baixos salrios, falta
de regras claras, cultura institucional, corrupo do ambiente em que
dado policial est inserido, impunidade etc. ou internas a ocorrncia da corrupo depende, por exemplo, da propenso do indivduo
a assumir riscos, dos valores e princpios nutridos pelo policial, bem
como de sua avaliao de custos e benefcios envolvidos nas condutas conforme e contrria ao direito. Entre as condies internas est
o livre-arbtrio humano, ainda que consista em uma faixa de livreexemplo: ter um assento uma condio necessria para que algo seja uma cadeira;
dormir uma condio necessria para sonhar. Acondio X necessria de Y se:
se falta X, no aparece Y; se acontece X, contudo, pode (ou no) aparecer Y.
123
Condio suficiente a condio que garante a ocorrncia do efeito, ainda que este
possa ser produzido por outras condies. Por exemplo: ser um homem condio
suficiente (mas no necessria) para ser um animal. Acondio X suficiente para
Y se: se acontece X, aparece Y; mas pode aparecer Y sem acontecer X.
124
Um dado fenmeno, por exemplo, pode ser causado por: (A+B+C) + [(D+E) ou
(Fe G) ou (H e I)]. Nessas condies, A, B e C so condies necessrias, as quais
podem ser somadas a grupos de outras condies para produzir o efeito. Nesse
exemplo, A+B+C+D+E so condies suficientes para o efeito e que o explicam
tanto quanto A+B+C+F+G e como A+B+C+H+I. D-se um segundo exemplo: se
A condio necessria mas no suficiente para acontecer X, possvel que
tanto A+B, como A+C+D, como A+E+F, como A+C+G, causem X.
125
Quanto s causas remotas pragmtica a lio de DAMBORENEA: Es que
no reconocemos la existencia de causas remotas? S, por supuesto, pero hay que
probarlas. Tal vez existe una correlacin entre las crisis financieras en el Extremo
Oriente y el incremento de la publicidad de las televisiones espaolas, pero son
hechos demasiado distantes en el espacio. Cuando sospechamos una relacin causal
entre sucesos remotos, es preciso conectarlos mediante una cadena causal que los
explique. Deotro modo, debemos considerarlos coincidencias (DAMBORENEA,
Ricardo Garcia. Uso de razn: el arte de razonar, persuadir, refutar. 2000, p. 179.
Disponvel em: <http://perso.wanadoo.es/usoderazonweb/html/PDF%20GLOBAL.
pdf>. Acesso em: 13 maio 2012).
sumrio do artigo
sumrio geral
354
-arbtrio, num livre-arbtrio condicionado ou esfera de liberdade126.

Ascondies internas so mais difceis de detectar no s por dependerem de sua externao mas por serem passveis de representao
teatral constante127 e, tambm, por se alterarem significativamente
com o decurso do tempo. Umato de corrupo, alm disso, decorre da
interao de condies externas, que podem exercer maior ou menor
A indemonstrabilidade da tese da liberdade da vontade conduziu a vrias teorias que
buscam substitu-la como fundamento da culpabilidade (SANTOS, Juarez Cirino dos.
Amoderna teoria do fato punvel. 2.ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2002, p.209
et seq.). Para ZAFFARONI e PIERANGELI, contudo, a culpabilidade somente pode
ser edificada sobre a base antropolgica da autodeterminao como capacidade do
homem (ZAFFARONI, Eugenio Ral. PIERANGELI, Jos Henrique. Manual de
direito penal brasileiro. 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 607). Hoje
se compreende, quer na criminologia, quer em outros campos, como na teologia, que
o livre-arbtrio no amplo e irrestrito, mas consiste em uma faixa de liberdade que
a pessoa tem, a qual delimitada pela interao entre, de um lado, traos genticos
e, de outro lado, o condicionamento ambiental ou cultural, tanto histrico como
presente, sobre o indivduo. Nacriminologia, a teoria das subculturas afirma que
s aparentemente est disposio do sujeito escolher o sistema de valores ao qual
adere. Emrealidade, condies sociais, estruturas e mecanismos de comunicao e
de aprendizagem determinam a pertena de indivduos a subgrupos ou subculturas,
e a transmisso aos indivduos de valores, normas, modelos de comportamento e
tcnicas, mesmo ilegtimos (BARATTA, Alessandro. Criminologia crtica e crtica
do direito penal. 3.ed. Rio de Janeiro: Revan, 2002, p. 74). Essa teoria mostra,
tambm, que diante da influncia desses mecanismos de socializao, o peso especfico da escolha individual ou da determinao da vontade, como tambm o dos
caracteres (naturais) da personalidade, muito relativo (BARATTA, Alessandro.
Criminologia crtica e crtica do direito penal. 3.ed. Rio de Janeiro: Revan, 2002,
p. 76). Hquem sustente, contudo, que as teorias subculturais explicam formas
especficas de criminalidade (de grupos marginais, jovens etc.), mas que no parece correta a generalizao de seus postulados para fora de tal mbito (MOLINA,
Antonio Garca-Pablos de. Criminologia. 4.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2002, p. 574). Dequalquer modo, os ensinamentos da doutrina da subcultura so
aptos a, no mnimo, mostrar que o livre-arbtrio no absoluto. Nateologia crist,
SEVERA afirma que o homem livre no sentido de que ele no constrangido a
fazer o que no quer. []. Hum juzo de valor em suas escolhas (1Co 6.12). Mas
o homem no totalmente livre com respeito aos seus desejos e convenincias, no
livre quanto ao que lhe agrada ou no. []. Existe, portanto, limitao quanto
ao que a pessoa , deseja e quer. []. Dentro desse crculo de liberdade ele exerce
a sua ao e responsvel (SEVERA, Zacarias de Aguiar. Manual de teologia
sistemtica. Curitiba: A.D.Santos, 1999, p. 116-117).
127
Da a severa crtica de Jesus aos mestres da lei e fariseus em seu tempo, manifestada
no clssico texto de Mateus 23, no qual tais pessoas so chamadas de hipcritas,
termo que vem do latim hypocrisis e do grego hupokrisis, ambos significando a
representao de um ator ou fingimento em um sentido artstico, e que passou a ser
empregado para designar pessoas que fingem comportamentos.
126
sumrio do artigo
sumrio geral
355
atrao ou presso em direo corrupo, com as condies internas,

que igualmente podem conferir maior ou menor abertura ao comportamento desviado. Assim, preciso pouco estmulo externo para levar
aquele que internamente propenso corrupo a comet-la, e um
maior estmulo externo para aquele menos propenso.
Com tais premissas, podemos delimitar de modo mais preciso
o objeto deste item, que identificar as numerosas condies que
favorecem, ainda que nem sempre efetivamente causem, a corrupo policial. Diz-se favorecem porque a corrupo como efeito
depender de como esses diversos fatores, cada um com diferente
fora, interagem em um dado ambiente e em um dado policial em
uma situao concreta. Emadio, a anlise das condies que incentivam a corrupo permite uma reflexo sobre mtodos para controle
dessas condies, o que repercutir nos ndices de corrupo em uma
corporao policial. Como se observar, nem todas as condies so
controlveis (por exemplo, a cultura social patrimonialista), cumprindo atuar sobre o que vivel jurdica e faticamente. Alm disso, em razo de algumas diferenas significativas entre as polcias
ostensivas (militares, rodovirias e fora nacional) e no ostensivas
(civil e federal), algumas condies se aplicaro mais a determinadas
corporaesdo que a outras.
Sero abordadas, a seguir, 21 condies da corrupo policial, as
quais so agrupadas em 3 categorias mais amplas: condies internas,
condies organizacionais e condies externas. Embora este trabalho
tenha recorrido a diversas fontes para tratar das numerosas condies, justa a referncia especial ao magistral trabalho doutrinrio
de SANJA K. IVKOVIC, professora de criminologia na Flrida, cuja
obra Fallen Blue Knights128, conforme antes se mencionou, uma
leitura de grande interesse nessa matria.
6.2 Condies internas
Num mesmo ambiente policial e social, podero ser encontrados,

entre policiais que desempenham a mesma funo, policiais corruptos
e policiais honestos, em razo da diferena de caractersticas internas
das pessoas que desempenham a funo.
IVKOVIC, op. cit.
128
sumrio do artigo
sumrio geral
356
6.2.1 Propenso corrupo
As caractersticas de carter de uma pessoa podem ser objeto de

escolhas pessoais; contudo, tais escolhas, conforme se consignou,
so influenciadas, de um lado, por fatores genticos e, de outro lado,
pelo ambiente presente e pretrito em que a pessoa esteve inserida.
Entre esses fatores, IVKOVIC confere especial relevo s experincias
pessoais do policial prvias e posteriores posse no cargo pblico,
para afirmar que candidatos que j se engajaram em atividades ilcitas antes de entrar na polcia mais provavelmente se engajaro em
desvios de comportamento srios aps se tornarem policiais. Nesse
sentido, a Comisso Mollen, formada em 1992 para investigar a
corrupo e os procedimentos anticorrupo no Departamento de
Polcia de Nova Iorque, detectou que a probabilidade de verificar
a corrupo de policiais que haviam cometido crimes e sido presos
antes de entrarem na corporao era trs vezes superior probabilidade de outros policiais se corromperem, dentro da realidade sobre
a qual tal comisso se debruou129.
muito presente na doutrina o argumento da ladeira escorregadia
(slippery slope), segundo o qual o primeiro escorrego, em que o policial se engaja no desvio policial, o conduz ladeira abaixo em direo
a violaes mais srias de seu dever130. PERRY, chefe da unidade de
tica em uma academia do FBI, afirma que tal teoria se sustenta em
pesquisa desenvolvida por John Kleing, segundo a qual, para que
algum se mantenha longe de atos mais srios de corrupo, importante que tal pessoa no se envolva em nenhum ato de corrupo,
ainda que trivial. Uma vez aceita uma prtica, a pessoa tende a mais
provavelmente aceitar outras cada vez mais graves131.
Diante disso, e em face das particularidades muito especiais da carreira policial (deteno da fora, ausncia de possibilidade de superviso
contnua em atividades operacionais, existncia de discricionariedade
etc.), extremamente importante que o ingresso na carreira policial no
dependa apenas de critrios intelectuais ou fsicos, mas tambm morais,
e que seja feito um trabalho consistente de investigao social da vida
Idem, p. 64-65.
Por todos, veja-se: PUNCH, op. cit., p. 44-46.
131
PERRY, Frank L. Anexamination of police corruption. In: Police corruption. San
Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003, p. 20.
129
130
sumrio do artigo
sumrio geral
357
dos candidatos carreira policial, excluindo-se aqueles cujo histrico

aponte para um risco significativo de conduta desviada.
Tal estratgia apoiada por diversos autores. Ela advogada
pelo clebre KLITGAARD para evitar a corrupo de forma geral132.
PERRY destaca, nesse sentido, a importncia da rejeio, na academia
policial, de candidatos que deixem de demonstrar no apenas performance mas tambm integridade133. Aseleo de policiais com altos
nveis de integridade , alis, um padro internacional estabelecido
pela INTERPOL contra a corrupo policial134. STANA sugere ainda
que requisitos como idade e nvel educacional mais elevados na admisso podem contribuir com a formao de quadros mais ntegros135.
RAMALHO afirma existir uma relao inversa entre corrupo em geral e capital humano, compreendido este no apenas como aquisio de
faculdades e aptides cognitivas mas tambm como grau de capacitao
para o trabalho qualificado, inovao cientfica e tecnolgica, e ainda
criatividade e iniciativa empresariais. Oautor demonstra que, quanto
maior o nvel de educao de um pas, menor o nvel de corrupo136.
Embora haja dados convincentes suportando o argumento de que
a probabilidade de corrupo de um policial maior quando ele tem
um histrico com registro(s) criminal(is) ou disciplinar(es), h dvidas
sobre a efetividade dos testes de personalidade. BOES, CHANDLER e
TIMM relatam interessantes resultados de pesquisas feitas sobre testes
de personalidade tomados quando do ingresso na carreira policial, com
o objetivo de verificar se com base neles possvel prever quais pessoas
se envolvero com corrupo137. Osresultados da pesquisa feita sobre

134

135

KLITGAARD, op. cit., p. 89-90 e 215-216.

PERRY, op. cit., p. 19-20.
INTERPOL, op. cit.
STANA, Richard M. Drug-related police corruption differs from other forms of
police corruption. In: Police corruption. San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven
press, 2003, p. 48-49 e 52.
136
RAMALHO, Renato Marques. Corrupo, instituies e desenvolvimento: a corrupo tem impacto sobre o desenvolvimento econmico? Dissertao (Mestrado em
Economia) Escola de Economia de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas, 2006, p. 20et seq. Disponvel em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/
bitstream/handle/10438/2047/renatoramalhoturma2003.pdf?sequence=2>. Acesso
em: 21 jun. 2012.
137
BOES, Jennifer OConnor; CHANDLER, Callie J. TIMM, Howard W. Personality
tests do not indicate the potential for corruption. In: Police corruption. San Diego
(Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003, p. 81et seq.
132
133
sumrio do artigo
sumrio geral
358
amplo material138 mostraram que os testes de personalidade prvios

podem servir pouco para prever quem ser corrupto. Uma concluso que
podemos extrair dessa pesquisa que os fatores organizacionais tm em
geral maior destaque do que os fatores individuais (por exemplo, traos
de personalidade) como condicionadores ou gatilhos da corrupo.
A pesquisa detectou que poucos itens puderam ser relacionados
com maior propenso corrupo, como: dificuldades de relacionamento, histrico de delinquncia e indicativos de imaturidade, desajustamento, irresponsabilidade ou no confiabilidade. Ospoliciais
que se revelaram corruptos na sua funo tenderam a responder com
maior frequncia positivamente, quando dos testes de personalidade
de ingresso na carreira, a questes indicativas de que eles tiveram
problemas com a lei ou foram suspensos na escola. Por outro lado,
os no infratores tenderam a formular respostas que os qualificavam
como mais tolerantes com os outros, mais hbeis em manter relacionamentos positivos longos, mais propensos a aceitar responsabilidade
e culpa bem como a ser influenciados por culpa ou remorso. Omelhor
resultado da pesquisa, no tocante a indicadores de corrupo, contudo,
relaciona-se com uma caracterstica posterior contratao: policiais
que tiveram problemas com seus supervisores em razo de comportamentos inadequados voluntrios no trabalho vieram a se engajar em
corrupo significativamente mais do que os que no tiveram. Isto ,
policiais com problemas disciplinares tendem a ser responsabilizados
por corrupo mais do que aqueles sem problemas disciplinares.
6.2.2 Propenso a assumir riscos
O criminoso pode ser visto como algum que, na escolha da conduta a ser adotada, pondera os prs e os contras do comportamento
criminoso, comparando-os com aqueles do comportamento honesto.
IVKOVIC, com base em ROSE-ACKERMAN139 e na clebre obra
de KLITGAARD140, autores que tambm foram consultados na ela Com base na colaborao de 2 mil departamentos de polcia americanos, e dados
concretos de 69 deles, foram examinados 439 testes de personalidade feitos por
policiais infratores, os quais foram punidos com base em provas substanciais de
pelo menos um ato de corrupo, e 439 testes de policiais no infratores.
139
ROSE-ACKERMAN, op. cit., p. 72-73.
140
138
sumrio do artigo
sumrio geral
359
borao deste texto, afirma que existir inclinao para a corrupo

quando forem verdadeiras as frmulas matemticas a seguir141:
Quadro VII. Frmula indicadora de inclinao para
corrupo com base em anlise de custo-benefcio
[+ Benefcios da corrupo
Custos da corrupo]
>
[+ Benefcios da honestidade
Custos da honestidade]
Ou ainda
[+ Ganho ilcito
Custos morais
(Probabilidade de punio
Montante de punio)]
>
[+ Salrio
+ Satisfao pela honestidade]
Segundo aquela autora, a propenso do indivduo a assumir riscos

um fator que impactar a sua deciso quanto corrupo, na medida
em que afeta a sua avaliao subjetiva da probabilidade de punio,
a qual um componente das frmulas acima (implcito na primeira e
explcito na segunda). Esse clculo ser ainda afetado pela ausncia
de punio do indivduo (mesmo por pais, professores etc.) quando
violou regras em seu passado, e pela sua percepo da falta de punio
de comportamentos ilcitos na sociedade e sobretudo na corporao,
o que poder conduzi-lo a subestimar o risco de descoberta ou de
punio do seu comportamento142. Da decorre a importncia de um
sistema disciplinar funcional, capaz de detectar, investigar e punir
comportamentos desviados.
VICCHIO afirma que nunca haver suficiente superviso que permita descobrir os atos ilcitos praticados por policiais; alm disso, o
medo deles de serem pegos reduzido. Por isso no se pode construir
um sistema de controle baseado somente no risco de punio, mas
deve ser reforado o comportamento tico. Para o professor de filosofia em Baltimore, renomado por seus estudos sobre tica nos Estados
Unidos, a prtica da virtude um hbito que deve ser ensinado e reforado. Normalmente, crianas que tm problemas se tornam adultos
141
142

Idem, p. 66-68.
sumrio do artigo
sumrio geral
360
com os mesmos problemas. Embora as pessoas possam mudar com

o tempo, isso depende de que ela estabelea isso como um objetivo e
receba incentivo. Segundo defende, o medo da punio insuficiente
para promover a mudana do comportamento143.
6.3 Condies organizacionais
Vrias comisses institudas para investigar corrupo em departamentos policiais144 desvelaram que a corrupo pode se alastrar
e mesmo dominar delegacias ou corporaes em virtude de fatores
organizacionais, como os que sero vistos a seguir. Alm disso, alguns autores, como PUNCH, veem a corrupo policial como uma
consequncia primariamente das caractersticas da organizao policial, chegando a apresent-la como algo endmico145, embora bons
resultados possam ser alcanados em seu controle146. Emseu livro
sobre corrupo policial, a mensagem central, como aquele autor
explicitamente coloca, de que:
[] no estamos tratando com mas ruins procurando por ganho individual mas com condutas coletivas movidas para fins variados e diversos benefcios. Oambiente policial pode formar um barril podre que
poderosamente modela as identidades das pessoas e as induz a tomar
caminhos desviados em conjunto com outros. Ahistria da polcia revela
que ela pode ter uma influncia sedutora e deformadora sobre os praticantes dirigindo-os a fugir do paradigma formal e a escorregar em cdigos
operacionais de violao e distoro de regras. Mas claro que o que
gera o desvio, o crime e a corrupo da polcia o contexto institucional
da polcia e falhas ou indues do sistema. Acorrupo policial um
crime causado por falha de gesto e falta organizacional.147
Tal concepo vai ao encontro das teorias criminolgicas da

aprendizagem social (social learning), como a teoria da associao
VICCHIO, Stephen J. Overview: ethics and police integrity. In: Police corruption.
San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003, p. 10-17.
144
Knapp Comission, 1972, New York, USA; Mollen Comission, 1994, New York,
USA; Pennsylvania Crime Comission, 1974, Philadelphia, USA; Royal Comission into the New South Wales Police Service, 1997, New South Wales, Austrlia;
Fitzgerald Comission, 1989, Queensland, Austrlia; Christopher Comission, 1991,
Los Angeles, USA etc. Informaes gerais sobre essas comisses podem ser obtidas
na internet, no site: <http://www.wikipedia.org>.
145
PUNCH, op. cit., p. 190-191.
146
Idem, p. 235.
147
Ibidem, p. 235-236, livre traduo.
143
sumrio do artigo
sumrio geral
361
diferencial formulada por SUTHERLAND, a teoria da identificao diferencial de GLASER e a teoria da neutralizao de SYKES
e MATZA. Otrao comum de tais teorias que o homem atua de
acordo com as reaes que sua prpria conduta recebe dos demais,
de forma que o comportamento individual sempre modelado pelas
experincias da vida cotidiana. Ocrime uma resposta a situaes
reais que o sujeito aprende148.
6.3.1 Doutrina policial da burocracia paramilitar
Segundo IVKOVIC, a analogia entre polcia e exrcito tem sua

origem no uso legtimo da fora e na necessidade assumida de que
os agentes devem se submeter a uma cadeia de comando hierrquico.
Adoutrina da burocracia paramilitar, em oposio a outras alternativas como polcia comunitria, dominante nos Estados Unidos e se
caracteriza por numerosas regras, pelas linhas claras de autoridade e
pela viso de que os objetivos primrios da corporao consistem em
controlar e lutar contra o crime.
Tal concepo tem dois efeitos negativos: primeiro, pode conduzir
a um tratamento hostil e caracterizado pelo abuso de fora contra a
populao, assim como ao desenvolvimento pelos policiais de uma
percepo segundo a qual esto desligados da populao e em guerra
com a imprensa, sendo rejeitados por um pblico ingrato (mentalidade
ns contra eles); em segundo lugar, torna-se quase impossvel aos
policiais evitar de descumprir alguma das numerosas regras ao longo do tempo, o que os conduz a no reportar a violao mais severa
de regras por parte de outros policiais, j que os primeiros tm, por
assim dizer, um telhado de vidro. Alm disso, citando BITTNER,
a autora ressalta que o sistema paramilitar no ajustado ao policiamento porque se caracteriza por pequena discricionariedade no nvel
mais baixo de hierarquia, enquanto no policiamento o que ocorre ,
contrariamente, um nvel maior de discricionariedade nesse nvel149.
Entre ns, o modelo militarista, tambm amplamente dominante no
cenrio brasileiro, cria, segundo RODRIGUES, a mentalidade de que
a populao deve ser controlada e submetida ao Estado, distanciando
148
149
sumrio do artigo
sumrio geral
362
os policiais da sociedade, os quais atuam como agentes repressores

distantes do cidado. Para tal modelo, o policial uma autoridade
revestida de poder, destinado a controlar maus cidados, e no um
agente a servio da comunidade. Emoposio a tal paradigma, deve-se
desenvolver um novo modelo, da polcia cidad, cuja ao se volta
mediao de conflitos e promoo de direitos fundamentais150.
PINHEIRO, no mesmo sentido, fala na necessidade de ruptura paradigmtica em prol de uma transio da polcia tradicional para uma
polcia comunitria, humana e cidad, sabendo que a mudana dos
padres de comportamento exigir um longo esforo civilizador das
prticas da polcia151. Opoliciamento comunitrio tambm chamado de interativo, de proximidade, polcia orientada para a soluo de
problemas, e de polcia cidad. Nele a polcia no deve ser do Estado,
mas da sociedade, passando a se falar de reciprocidade entre polcia e
comunidade, descentralizao de comando por rea, reorientao
da patrulha, desburocratizao, profissionalizao, soluo de
problemas via parcerias, envolvimento do pblico etc.152
Tambm no Brasil, LIMA, antroplogo, doutor e professor na
rea de segurana pblica, desenvolveu interessante reflexo sobre
a necessidade de substituir a cultura paramilitar por uma cultura policial democrtica de soluo de conflitos. Ressalta o autor que a
pequena autonomia da base, adequada ao cumprimento de comandos
no ambiente militar, inadequada na rea policial, em que a eficcia
da atuao depende da mediao de conflitos guiada muitas vezes
pela criatividade e conduo de negociaes ( a discricionariedade na base mencionada por IVKOVIC). Basta observarmos que a
RODRIGUES, Marcus Paulo Ruffeil. Gesto da Polcia Militar: a cultura institucional como agente limitador da construo de uma polcia cidad. Dissertao (Mestrado
em Administrao) Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas, Rio
de Janeiro, 2010, p. 73et seq. Disponvel em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/
bitstream/handle/10438/9041/1418705.pdf?sequence=1>. Acesso em: 21 jun. 2012.
151
PINHEIRO, Antonio dos Santos. Polcia comunitria e cidad: entre velhas e novas
prticas policiais. Tese (Doutorado em Sociologia) Universidade Federal do Cear,
Fortaleza, 2008.
152
BARROS, Lcio Alves de. Polcia e sociedade: um estudo sobre as relaes, paradoxos e dilemas do cotidiano policial. Tese (Doutorado em Cincias Humanas,
Sociologia e Poltica) Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte,
2005, p. 79et seq. Disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/
DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=31281>. Acesso em: 21 jun. 2012.
150
sumrio do artigo
sumrio geral
363
polcia funciona, no raro, como um tribunal de pequenas causas

paralelo. SOUZA cita que a polcia hoje chamada a intervir em
partos, conflitos de vizinhana, no atendimento de prontos-socorros,
em filas de escolas e creches etc.153 O modelo paramilitar de polcia
no atende adequadamente a demanda pelo servio policial, no s
porque a demanda exige o emprego de discricionariedade no exerccio
do poder de polcia, mas tambm porque muitas das situaes em que
a polcia chamada a intervir no envolvem crimes. LIMA defende
que a poltica de emprego da polcia numa sociedade democrtica
parte da poltica geral de expresso da cidadania e da universalizao
dos direitos, e que a polcia um servio pblico para a proteo
e defesa da cidadania; o fundamento da autoridade policial a sua
capacidade de administrar conflitos154.
interessante observar o contraste entre, de um lado, a existncia
de um complexo de regras que governam internamente os relacionamentos entre policiais nessa estrutura quase-militar, e de outro lado
a lacuna de regras tanto referentes ao comportamento dos policiais
diante dos cidados como a respeito de como resolver problemas que
enfrentam junto aos cidados. Embora tais temas possam ser objeto
de ensino nas escolas de ingresso de carreira, no h nas corporaes
brasileiras, em regra, por exemplo, manuais quanto a como realizar
uma conduo de presos, qual deve ser o efetivo em uma escolta, como
deve ser operacionalizada uma busca e apreenso, qual a reao do
policial diante da fuga (ou tentativa de fuga) de algum abordado, em
que casos est justificada uma busca pessoal (popularmente conhecida
como dar uma geral) ou uma busca no interior de um veculo etc.155
Situaes habituais, especialmente as que normalmente esto associadas a tipologias tpicas de corrupo policial, poderiam e deveriam
SOUZA, Lus Antnio Francisco. Polcia, direito e poder de polcia. Apolcia brasileira entre a ordem pblica e a lei. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais,
v. 43(DRT/2003/192), p. 295 et seq., abr. 2003.
154
LIMA, op. cit., p. 241 et seq.
155
Por falta de ensino e treinamento adequados quanto postura diante de tais situaes, mesmo em corporaes reconhecidas por desenvolverem um trabalho de alta
qualidade, como a Polcia Federal, encontram-se situaes como um caso recente
ocorrido em Curitiba em que policiais federais dispararam unilateralmente contra
um veculo que empreendeu fuga dentro da cidade, vindo a atingir casas de cidados inocentes e mesmo o encosto de cabea do passageiro do carro, por sorte no
causando um homicdio.
153
sumrio do artigo
sumrio geral
364
ser mais bem reguladas. Uma medida bastante apropriada seria, por
exemplo, a gravao audiovisual das abordagens feitas por policiais
rodovirios a veculos, o que no s coibiria a corrupo mas protegeria
os prprios agentes contra acusaes infundadas de abusos feitas por
cidados revoltados pelo fato de serem corretamente multados.
6.3.2 Chefes de corporaes
Segundo IVKOVIC, os chefes de corporaes policiais normalmente tm grande poder e controle sobre todo o funcionamento da
organizao, de modo que sua postura quanto corrupo e abuso de
autoridade, refletida no s em palavras mas especialmente em atitudes, tem um impacto significativo no comportamento dos policiais.
Entre as atitudes do chefe com impacto no comportamento da corporao esto o prprio comportamento honesto ou corrupto dele, sua
reao diante da corrupo alheia (a quem a reao se estende, bem
como com que intensidade e severidade), e a prioridade que confere
ao assunto (corrupo) na sua pauta de planejamento, coordenao,
organizao e controle, a englobados o estabelecimento de mecanismos de superviso e de regras claras contra a corrupo, o combate
ao cdigo de silncio etc. Quando o chefe fecha os olhos para o
problema e o nega, os liderados tendem a ver a liderana como corrupta, ingnua, incompetente ou incapaz de fazer frente corrupo
ou ao abuso. Quando o chefe adota a teoria da ma podre, ele deixa
de perceber as necessidades de reforma institucional e concede livre
campo para que o comportamento desviado se desenvolva156. PUNCH
assevera que o lder da corporao pea essencial para uma mudana
institucional que pode restaurar ordem e disciplina157.
6.3.3 Alocao de recursos
Podemos afirmar, com base em IVKOVIC, que a alocao de

recursos financeiros e humanos tem impacto significativo sobre a
corrupo em pelo menos trs aspectos. Primeiro, no recrutamento
de novos policiais, pois, se os responsveis pelo processo estiverem
sobrecarregados, tendero a cortar etapas e a realizar uma investigao
156
157
sumrio do artigo
sumrio geral
365
de vida pregressa mais superficial. Segundo, a razo entre nmero de

supervisores e de liderados pode impedir o efetivo desenvolvimento
deum trabalho srio de superviso que permita a identificao de sinais de um comportamento desviado. Terceiro, pela alocao maior ou
menor de pessoal na corregedoria, podendo-se comparar, por exemplo,
a razo entre servidores lotados na corregedoria e servidores totais
com a razo existente em outros rgos, como a Receita Federal158 e 159.
6.3.4 Regras referentes corrupo
A ausncia de existncia, clareza e consistncia na aplicao de

regras internas contra corrupo tambm pode criar um ambiente
favorvel ao desvio, consoante ensina IVKOVIC. AComisso para
Certificao de Corporaes Policiais (Comission on Accreditation
of Law Enforcement Agencies160) ressalta que a existncia de regras
claras importante para viabilizar a punio disciplinar, por isso elas
devem abarcar aspectos como a aceitao de gratificaes, subornos
e recompensas. Alm disso, caso os supervisores fechem os olhos
para comportamentos desviados, os policiais podem ter a percepo
de que existe uma regra informal que permite o comportamento161.
6.3.5 Recrutamento e seleo
Como j assinalado nos tpicos relativos propenso para a corrupo e alocao de recursos, a anlise apropriada do histrico dos
candidatos a policiais importante. Estudos citados por IVKOVIC,
conduzidos por autores e comisses que investigaram corrupo em
Cumpre aqui fazer uma observao. No apropriado julgar suficientes os percentuais
aplicados pela Polcia no combate corrupo diante puramente de sua proximidade
com aqueles aplicados em outros rgos pblicos no policiais, como a Receita Fe
deral, por duas razes. Primeiro, possvel que o valor investido em outros rgos seja
inferior ao ideal. Segundo, em razo do perfil da Polcia de grande atuao externa,
contato com o pblico, e elevada discricionariedade na rea operacional, razovel
que os custos com controles sejam superiores aos da Receita Federal com as atividades disciplinares. Alm disso, a estrutura de controle da Polcia objetiva no apenas
combater a corrupo, mas outras formas que so bastante prprias de desvio, como
o abuso da fora. Assim, os percentuais aplicados na Polcia para controle deve ser,
certamente, significativamente superiores queles empregados em outros rgos.
160
Website: <www.calea.org>.
161
158
159
sumrio do artigo
sumrio geral
366
corporaes, mostram que boa parte dos agentes que so pegos em

corrupo nunca deveriam ter sido contratados, por j estarem disponveis, ainda na poca da seleo deles, dados, como cometimento
de crimes, que apontavam para um elevado risco de envolvimento
em novas prticas ilcitas. Deve haver suficiente pessoal alocado para
checar a vida pregressa dos candidatos, e estes no podem ser empossados antes de encerradas as investigaes162.
6.3.6 Treino em tica e integridade
interessante que os policiais recebem treinamento bem menos

extenso do que outros profissionais, que no raro estudam em uma
faculdade por cinco anos para poder exercer uma profisso. Contudo,
so conferidos a eles grande poder e discricionariedade. Policiais
devem receber um treinamento adequado, inclusive em matria de
integridade. Leciona IVKOVIC que as instituies policiais podem
usar cursos de ingresso na carreira e de reciclagem, em quantidade (repetio e durao) e qualidade (contedo e aplicao prtica) adequadas, para reforar princpios ticos, valorizar a honestidade e preparar
os policiais para os dilemas que enfrentaro na prtica, mostrando
e incentivando o comportamento que se espera deles. Policiais em
posies de superviso (delegados e agentes) devem ser estimulados
e preparados tambm para realizar treinamentos de campo com seus
liderados, alm de instrudos no tocante postura e reao adequadas
diante de desvios. Falhas nesses cursos e treinamentos e instrues
como os policiais mais velhos lhes ensinaro como o trabalho policial
realmente feito podero levar os novatos a sucumbir s presses
de culturas policiais desviadas ou, no mnimo, a adotar o cdigo de
silncio163. STANA tambm ressalta a importncia da existncia de
um programa de treinamento em integridade164. Tais treinamentos no
s devem focar a integridade policial, mas reforar os vnculos com
a comunidade e promover o respeito aos direitos humanos.
ROBERTO KANT DE LIMA, antroplogo, professor e doutor
especialista na rea de segurana pblica, relata em artigo uma experincia de ensino a policiais em que ficou bastante claro o distancia IVKOVIC, op. cit., p. 76-77.
Idem, p. 78-79.
164
STANA, op. cit., p. 49.
162
163
sumrio do artigo
sumrio geral
367
mento que se forma na mente dos policiais entre a teoria e a prtica.

Isso mostra a necessidade de que o treinamento seja permanente, para
que seja eficazmente internalizado, at porque necessrio desconstruir paradigmas de pensamento e de ao de policiais j formados.
Asubstituio de uma cultura policial militarizada por uma cultura
democrtica de soluo de conflitos demanda tempo. Oscursos de
formao deveriam ter extenso de pelo menos 360 horas, distribudas
por no mnimo 3 meses, e englobar disciplinas, seminrios e atividades
prticas, sendo necessrio ainda um desdobramento do curso tanto
horizontal, com a transmisso do contedo a outros policiais, como
vertical, aprofundando-se temas especficos165.
6.3.7 Cultura policial, incluindo cdigo de silncio
Caractersticas prprias do ambiente policial ensejam a formao

de uma cultura ou subcultura policial. Ateoria criminolgica das subculturas, de COHEN, mostra a fora que a subcultura pode exercer no
tocante ao cometimento de um crime por um indivduo nela inserido.
BARATTA assim discorre sobre tal teoria:
[...] a teoria das subculturas criminais nega que o delito possa ser considerado como expresso de uma atitude contrria aos valores e s normas
sociais gerais, e afirma que existem valores e normas especficos dos
diversos grupos sociais (subcultura). Estes, atravs de mecanismos de
interao e de aprendizagem no interior dos grupos, so interiorizados
pelos indivduos pertencentes aos mesmos e determinam, portanto, o
comportamento, em concurso com os valores e as normas institucionalizadas pelo direito ou pela moral oficial.166
IVKOVIC descreve o ambiente policial do seguinte modo:
O senso de isolamento policial, reforado pela adoo da mentalidade

ns contra eles, gera uma percepo de que ningum os entende, que
muito poucas pessoas podem compreender sua experincia (Sparrow et
al., 1990, p. 144), que eles no podem confiar em outros membros da
comunidade, e que as nicas pessoas perto de quem eles se sentem confortveis so outros policiais (v., p. ex., Skolnick & Fyfe, 1993, p. 82).
Como uma consequncia, um intenso senso de solidariedade, lealdade e
confiana mtua se desenvolve entre policiais. [...]167 Essa potente mistura

BARATTA, Alessandro. Criminologia crtica e crtica do direito penal. 3.ed. Rio
de Janeiro: Revan, 2002, p. 73-74.
167
BOUZA tambm descreve o surgimento dessas irmandades que so as corporaes policiais. Aexposio a uma realidade violenta, pior parte da humanidade,
165
166
sumrio do artigo
sumrio geral
368
de solidariedade, lealdade, e confiana mtua entre policiais de linha de

frente em um ambiente paramilitar, caracterizado por extensas regras e
uma nfase em uma medidas de performance prontamente quantificveis como nmeros de prises, culmina invariavelmente no cdigo de
silncio, no cdigo de segredo, na barreira azul de silncio, ou na cortina
azul168 um conjunto de regras no escritas da subcultura policial que
probem-nos de reportar contra seus colegas policiais.169
PUNCH, que em sua obra sobre corrupo policial aborda casos de

corrupo nos Estados Unidos, na Holanda e no Reino Unido, destaca,
entre outras caractersticas da cultura policial170: o isolamento social
de policiais como um produto da natureza do trabalho, da hostilidade
da comunidade e de padres de trabalho por turnos; um pensamento
dicotmico que o leva a qualificar o mundo em categorias simplistas
e rgidas entre o bem e o mal, o que associado com uma mentalidade de eles e ns e tendncia em estereotipar as pessoas; policiais
aprendem a pegar atalhos e dobrar regras diante de um rgido cdigo
disciplinar, como a troca da priso de criminosos por informaes sobre
crimes graves, o que os conduz inclusive a mentir em depoimentos,
sem que isso seja visto na cultura policial como algo ilcito ou incorreto basta ver como a fico retrata bons policiais como agentes que
habitualmente quebram regras para alcanar bons fins; e o pragmatismo, uma viso de que o conhecimento terico adquirido na academia
uma bobagem e deve ser esquecido quando o policial for s ruas171,
o que torna os novatos mais inclinados a aprender com os policiais
mais antigos no s os bons mas tambm os maus comportamentos.
168

171

169
170
conduz os policiais a uma compreenso nica do mundo, que leva muitas vezes a
um cinismo ou a um humor negro. Rapidamente, policiais aprendem que apenas
outros policiais compreendem. Esse ambiente nico os leva a desenvolver laos de
relacionamento, que so reforados pela interdependncia: h poucas experincias
mais unificadoras do que dividir um momento de risco cedo pela manh e depender
de seus camaradas para proteger as suas costas. Normalmente, o melhor amigo de
um policial seu parceiro policial, e comum a reclamao de cnjuges de que seus
maridos/esposas policiais se importam mais com o parceiro do que com eles/elas
(BOUZA, Anthony V. Police culture encourages corruption. In: Police corruption.
San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003, p. 25-26, livre traduo).
A cor azul aqui uma referncia cor mais difundida do uniforme policial nos
Estados Unidos.
IVKOVIC, op. cit., p. 79-80, livre traduo.
Segundo BOUZA, o slogan raramente varia: Forget about the bullshit they taught
you at the academy, kid; this is the real world (BOUZA, op. cit., p. 23).
sumrio do artigo
sumrio geral
369
Para PUNCH, o ambiente um fator muito forte que condiciona

o comportamento dos policiais, podendo incentivar boas pessoas a
sujar as mos. Primeiro, h uma forte presso dos colegas em grupos
corruptos, o que inclui a realizao de trotes ou ritos de iniciao
com uso de fora e ameaas implcitas e a excluso e perseguio
de policiais honestos. Segundo, h um contato constante com uma
realidade violenta e com o submundo criminoso, junto ao qual podem ser obrigados a conviver para buscar informaes sobre crimes
praticados, o que pode ser feito de modo profissional mas tambm
mediante acordos, compromissos e mesmo amizades. Terceiro, entram em contato com crimes sem vtimas aparentes e engendrados
pela demanda social: embora tais comportamentos sejam proibidos
formalmente pela sociedade, a prpria populao que forma a demanda que viabiliza as empresas criminosas, como ocorre no trfico,
no jogo e na prostituio. Por isso, policiais corruptos frequentemente
dizem que eles apenas comearam a escorregar no desvio em razo
da fora da cultura profissional, presso dos colegas, sua desiluso
com a organizao policial e em razo da natureza do trabalho172.
Na linha de IVKOVIC, os novatos so socializados na cultura
policial existente, o que em lugares muito corruptos os conduzir corrupo ou ao silncio. AComisso Mollen, que investigou a corrupo
na polcia de Nova Iorque, concluiu, alis, que o cdigo de silncio
mais forte onde h mais corrupo. Osvioladores do cdigo de silncio
sofrem represlias de outros policiais que variam desde humilhaes
at ameaas e danos, chegando ao ponto em que a delao da corrupo
vista como algo mais grave e perigoso do que a prpria corrupo173.
Como bem coloca NELSON, a polcia geralmente trabalha em uma
cultura na qual proteger seus colegas uma virtude174, de modo que
a lei do silncio nada mais do que uma inadequada deduo de uma
regra adequada. Evidentemente, a proteo entre colegas deve se dar
em relao ao que legal, e no ao que ilcito.
PUNCH tambm coloca a lei do silncio como uma forte caracterstica do ambiente policial: [...] de fato a lealdade pode significar
174
NELSON, Jack. Police corruption is rampant. In: Police corruption. San Diego
(Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003, p. 55.
172
173
sumrio do artigo
sumrio geral
370
mentir em benefcio de outro policial (Kleinig 1996: 67).175 A quebra

do cdigo gera fortes sanes informais como ameaas, ostracismo,
danos propriedade particular, rumores maliciosos e descrdito atravs de falsas informaes prejudiciais ou mesmo violncia (Reiner
1992: 93).176 BOUZA, que chefiou vrios rgos policiais nos Estados Unidos e escreveu livros sobre o assunto, narra, em adio, que
muitos policiais se recursam a oferecer cobertura ou proteo, nas
ruas, para dedos-duros, o que faz com que enfrentem situaes de
perigo sozinhos. Chamados de ratos, eles encontram queijo nos
seus armrios; recebem itens no pedidos em casa, alm de frequentes telefonemas nos quais o interlocutor permanece em silncio; e
so destinatrios de mensagens annimas que contm imprecaes.
Tal autor ressalta que o cdigo de silncio pode at mesmo incluir a
negao de sua existncia diante da Justia177.
Entre ns, LUIZ FLVIO GOMES menciona pesquisa da Faculdade Getlio Vargas, que entrevistou 23.540 policiais (civis e militares) e chegou concluso de que, entre nossos policiais, vale tambm
o pacto do silncio, a cumplicidade e a conivncia, o que, segundo
ele, refora a tese de que cabe ao Ministrio Pblico investigar crimes
policiais (adotada pelo STF no HC91.661)178. BARROS, tambm no
A mentira por policiais vista nos Estados Unidos como algo bastante comum. Ofalso
testemunho policial (perjury) chega a ter um uma designao jocosa em Nova Iorque:
testilying (lying significa mentindo), como substituio para testifying (testemunhando). Nodepartamento de Polcia de Los Angeles, os policiais se referem a tal
situao com a expresso juntar-se ao clube dos mentirosos (MCNAMARA, Joseph
D. Police corruption is fueled by the war on drugs. In: Police corruption. San Diego
(Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003, p. 34). SCOT TURROW, advogado e
autor de vrios romances policiais, assim se refere mentira policial: policiais frequentemente mentem sob juramento. Eles ou cometem perjrio para esconder seus
prprios crimes ou ainda eles testemunham sobre eventos de que eles no mais se
lembram, o que tambm caracteriza perjrio. Amaior parte dos policiais no enquadra
pessoas inocentes, mas eles acreditam que aceitvel cometer perjrio se eles podem
ajudar a condenar um suspeito que eles acreditam que culpado. Mais que isso, na
mente dos policiais, o suspeito no precisa ter cometido o crime em questo; se o
policial acredita que o suspeito culpado de outro crime que igualmente merece priso
ou sentena priso, os policiais voluntariamente cometero perjrio (TURROW,
Scot. Police routinely lie in court to convict the guilty. In: Police corruption. San
Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003, p. 57).
176
177
BOUZA, op. cit., p. 23-24 e 29.
178
GOMES, Luiz Flvio. Policiais brasileiros toleram a corrupo e a violncia dos
colegas. Jus Navigandi. Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/12738/
175
sumrio do artigo
sumrio geral
371
Brasil, afirma que a confiana fator importante entre os policiais. Se,

de um lado, ela o elo que gera amizade, solidariedade, segredo; de
outro, propicia um cdigo de silncio. Policiais designados de muxiba, pau de vira-bosta, bisonho, carne de pescoo, mosca
morta, W2 ou X9 sero transferidos constantemente entre sees,
no encontrando um local para trabalhar, o que atinge um bom nmero
deles179, cumprindo recordar que X9 a designao daqueles que
informam condutas ilcitas aos rgos de apurao o dedo-duro.
Assim como a corrupo, a fora do cdigo de silncio varia entre
as corporaes. Naexperincia profissional do subscritor, por diversas
vezes este encontrou policiais federais que simplesmente reportaram
atos irregulares de seus colegas, sem mostrar preocupao com um
suposto cdigo de silncio. Isso constatado por todo o pas e no
significa que parte da polcia no adote o cdigo de silncio, mas que
este no to forte como aquele existente em outras corporaes.
Omesmo ocorre em relao Polcia Rodoviria Federal. Num caso
concreto especfico, policiais rodovirios, ao serem informados por
um cidado de que este havia sido demandado a pagar propina por
outros policiais rodovirios, conduziram-no Superintendncia da
PRF para identificar o policial que o achacara180. Por outro lado, por
mais de uma vez o subscritor recebeu a ttulo informal informaes de
policiais civis que presenciaram corrupo na Polcia Civil, os quais,
contudo, quando vislumbraram o interesse do subscritor de investigar, negaram-se a fornecer detalhes adicionais em carter formal e
em um caso mesmo em carter informal, por medo de represlias,
impondo-se a o cdigo do silncio.
6.3.8 Superviso e accountability
Para IVKOVIC, a postura dos lderes de equipes, sejam delegados

ou outros policiais, pode tambm incentivar ou desestimular a corrupo de seus subordinados em vrios sentidos: a) pelo seu prprio
envolvimento em corrupo; b) pela omisso em adotar e expor uma
policiais-brasileiros-toleram-a-corrupcao-e-a-violencia-dos-colegas>. Acesso em:
21 jun. 2012.
179
BARROS, op. cit., p. 233.
180
Peas de Informao 1.23.000.000079/2009-65, da Procuradoria da Repblica no
Par.
sumrio do artigo
sumrio geral
372
posio clara e consistente a respeito da corrupo; c) pela omisso

em adotar medidas coerentes com a posio assumida. Apequena proporo ou a sobrecarga dos supervisores, a sua falta de experincia e
a atribuio de liderana a um supervisor sobre policiais com os quais
trabalhava anteriormente em p de igualdade, conhecedores das regras
que violara no degrau inferior, abrem brechas para o desenvolvimento
de um ambiente corrupto. Alm disso, a investigao e prova de casos
de corrupo, ainda mais quando graves, por supervisores, em vez de
trazer recompensas para estes, pode conduzir sua punio com base
na mxima cabeas devem rolar, o que constitui um desestmulo
investigao dos desvios de seus subordinados, fazendo-os mais
interessados na discrio dos liderados do que em sua honestidade181.
PUNCH destaca o papel dos supervisores dos policiais que atuam
na linha de frente, no combate corrupo, como aquele mais sublinhado na literatura. Para o autor, o recrutamento, o treinamento, a proporo entre supervisores e supervisionados e especialmente o apoio que o
supervisor recebe dos superiores interferem diretamente na qualidade
da superviso como medida anticorrupo182. Aefetiva superviso
destacada em trabalho divulgado pela agncia americana para desenvolvimento internacional como um dos melhores instrumentos para
controle da corrupo policial183. PERRY lembra ainda a importncia
do fortalecimento institucional dos policiais com elevado padro de
integridade, os quais, como pssaros que voam acima dos policiais
corruptos (herbvoros e carnvoros), devem ser alimentados para
se tornarem guias, devendo ser atribudas a eles, preferencialmente,
funes de chefia em que possam confrontar a corrupo184.
Em razo da importncia deste item, segundo IVKOVIC, comisses que investigaram departamentos policiais por corrupo recomendaram uma contnua prtica de assuno de responsabilidade e
de prestao de contas (accountability) dos comandantes em relao
aos policiais que so seus subordinados185. PERRY defende o padro
segundo o qual, conforme crescem os poderes e as responsabilidades
(conforme se sobe na hierarquia), a responsabilizao e a prestao

183

184

185

181
182

PUNCH, op. cit., p. 240-241.
PERRY, op. cit., p. 21.
sumrio do artigo
sumrio geral
373
de contas (accountability) diminuem deve ser substitudo pela regra

segundo a qual, quanto mais alta for a posio, mais alta deve ser a
responsabilidade e a prestao de contas (accountability)186. AsNaes
Unidas tambm chamam a ateno para a necessidade de accountability em relao polcia em mltiplos sentidos, definindo accountability
como uma referncia a situaes em que algum requerido ou esperado a justificar suas aes ou decises, e tambm em que tal pessoa
considerada responsvel por algum ou por alguma atividade.187 e 188
PERUZZOTTI ensina que a accountability, ou prestao de contas, deriva da prpria noo de democracia representativa. Por esta
implicar uma distncia entre os cidados e seus representantes, j que
o povo exerce o poder indiretamente apenas, supe-se o estabelecimento de mecanismos institucionais que assegurem que esta separao
no resulte em governos irresponsveis ou totalmente despreocupados
com as demandas dos cidados. Asinstituies especializadas na prestao de contas cumprem, portanto, um papel central na democracia
representativa: assegurar que os governos respondam aos interesses
dos representados.189 O conceito de prestao de contas tem uma
dimenso poltica, referindo-se ao controle da adaptao das polticas
governamentais s preferncias dos cidados, e uma dimenso legal,
a qual diz respeito ao controle da adequao do comportamento dos
servidores pblicos Constituio e Lei, entrando a corrupo no
mbito dessa ltima dimenso190. PUNCH igualmente considera a
responsabilidade e prestao de contas (accountability) fundamental:
para mim e para outros a responsabilidade e a prestao de contas na
polcia essencial; sem responsabilidade e prestao de contas no
h legitimidade e sem legitimidade a polcia no pode funcionar em
uma sociedade democrtica191.
PERRY, op. cit., p. 19e 21.
UNODC. The integrity and accountability of the police. Op. cit.
188
As Naes Unidas disponibilizam tambm outros documentos que constituem kits de
ferramentas sobre policiamento: segurana pblica e servio policial; investigao
criminal; informao policial e sistemas de inteligncia; servios forenses e infraestrutura. Tais materiais, a par de outros sobre a Justia Criminal, esto disponveis
em: <http://www.unodc.org/unodc/en/justice-and-prison-reform/Criminal-JusticeToolkit.html>. Acesso em: 19 jun. 2012.
189
PERUZZOTTI, Enrique. Accountability. In: AVRITZER, Leonardo; BIGNOTTO,
Newton et al. Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008, p. 477-478.
190
Idem, p. 478.
191
186
187
sumrio do artigo
sumrio geral
374
A Organizao das Naes Unidas tambm estabelece relao

entre o policiamento democrtico e a accountability. Aaccountability
policial envolve diversos aspectos, como: a existncia e eficincia de
sistemas de gesto, de superviso das atividades, e especialmente de
gerenciamento interno de reclamaes (divulgao dos canais de recla
mao, registro das reclamaes, realizao de investigaes prontamente, proteo de testemunhas, extrao de informaes teis das
reclamaes para aperfeioamento do sistema, avaliao e soluo de
falhas do sistema disciplinar); a existncia de um rgo externo inde
pendente de superviso do sistema com poderes significativos (para,
por exemplo, receber reclamaes, registrar, investigar, recomendar
sanes disciplinares e mudanas estruturais e acompanhar o cumpri
mento de recomendaes) e a existncia de indicadores de sucesso
da atuao desse rgo externo; o exerccio de liderana responsvel,
estabelecendo-se cdigos de conduta, alto padro de recrutamento,
seleo e treinamento, avaliao de desempenho e promoes por
mrito, fornecimento de condies adequadas de trabalho e respeito a
policiais denunciantes (whistleblowers); a prestao de contas externa
ao Legislativo, a promotores, a juzes etc.; e, por fim, a ateno s
demandas sociais e a prestao de contas sociedade192.
O Ministrio Pblico recebeu a nobre misso constitucional e legal de cobrar a prestao de contas, com o objetivo de verificar a fiel
execuo da lei, dos mais variados rgos pblicos, tanto em relao
atividade-meio como em relao atividade-fim. Aanlise de informaes da polcia, no mbito do exerccio desse dever, corresponde
ao dever de accountability policial, e isso abrange, evidentemente,
no apenas a atividade-fim policial mas tambm a atividade-meio.
Entender diversamente seria sonegar da sociedade a existncia de accountability da atividade-meio policial, quando isso existe no tocante
a todos os outros rgos, o que no apenas significaria fechar os olhos
para a Constituio e a Lei mas implicaria evidente incoerncia.
Contudo, como consta no Manual Nacional de Controle Externo
da Atividade Policial, elaborado pelo Conselho Nacional de Procura UNODC. Handbook on police accountability, oversight and integrity. Disponvel
em: <http://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/crimeprevention/
PoliceAccountability_Oversight_and_Integrity_10-57991_Ebook.pdf>. Acesso em:
21 jun. 2012.
192
sumrio do artigo
sumrio geral
375
dores-Gerais, ainda h certa resistncia das polcias accountability

quando demandadas pelo Ministrio Pblico:
Muito j se evoluiu, mas ainda h alguns casos em que encontramos:
[...]
- alguns entendimentos de que qualquer gesto do Ministrio Pblico
sobre a atuao dos comandantes estaria ferindo a discricionariedade
administrativa;
- algumas antigas resistncias culturais instaurao de inqurito penal
militar decorrentes de entendimentos de que seria mostra de pouca disciplina, de falta de atuao firme do comandante, e outros;
- certas restries de acesso aos livros de parte de dia ou de ocorrncias que poderiam dificultar o controle de objetos apreendidos e
encaminhados Polcia Civil.193
E, assim como supervisores devem ser considerados responsveis pela atuao dos subordinados, para IVKOVIC a administrao
deve ser considerada responsvel pela atividade dos supervisores,
provendo-lhes recursos adequados, enfatizando a importncia do problema da corrupo e a responsabilidade dos supervisores, evitando
a sobrecarga dos lderes de equipes, propiciando o necessrio treinamento etc.194 Ainda segundo aquela autora, o chefe da corporao
deve prestar contas tambm externamente: chefes de polcia devem
prestar contas e ser responsveis pela sua prpria conduta desviada e
pelo desvio de conduta de seus subordinados que eles conheam ou
devessem conhecer, assim como quanto ao estado geral dos assuntos
nas corporaes que eles esto gerenciando195.
Diante disso, no h dvidas de que incumbe ao Ministrio Pblico, na qualidade de responsvel pelo controle externo da atividade
policial, demandar os chefes das corporaes sobre as polticas que
vm adotando contra a corrupo nas diversas reas, como aquelas
citadas por IVKOVIC: recrutamento, treinamento, estabelecimento
de regras claras (inclusive quanto a gratificaes e presentes), existncia de lacunas entre as regras e a prtica, estilo de superviso,
responsabilidade de supervisores, mtodos de controle, recompensas
e disciplina196. AsNaes Unidas tm, inclusive, um detalhado ma CONSELHO NACIONAL DOS PROCURADORES-GERAIS DO MINISTRIO
PBLICO DOS ESTADOS E DA UNIO. Manual de controle externo da atividade
policial. Braslia: Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, 2010, p. 82-83.
194
195
196
Ibidem, p. 143-146.
193
sumrio do artigo
sumrio geral
376
nual de avaliao de accountability policial, o qual pode ser usado

como instrumento pelo Ministrio Pblico para anlise do grau de
conformidade de uma dada corporao policial com os padres inter
nacionalmente estabelecidos e aceitos197.
6.3.9 Sistema formal de controle interno
No magistrio de IVKOVIC, os sistemas internos de controle no

Brasil identificados como Corregedorias normalmente incluem estruturas que recebem reclamaes (internas e externas), estruturas que
investigam e estruturas de deciso. Segundo a autora, uma corporao
caracterizada por uma corrupo policial generalizada e organizada
experimenta tipicamente o colapso do sistema formal de controle interno198. No raro, os recursos humanos atribudos aos sistemas de
controle interno so insuficientes, ou so formados com pessoal sem
suficiente experincia ou treinamento199. Comisses que investigaram
corrupo policial em corporaes verificaram que no h prmios,
incentivos ou encorajamento para policiais que reportam corrupo de
colegas.H um erro de concepo segundo o qual desvelar corrupo
implica uma falha na gesto da corporao, de modo que so mal recebidas pela liderana da corporao as acusaes de corrupo feitas
por policiais contra colegas, sendo recompensado o silncio200.
STANA aponta, alm de alguns desses fatores, a falta de autonomia do escritrio de assuntos internos (corregedoria) e mesmo tentativas dele de minimizar ou esconder incidentes de corrupo como
problemas que podem minar o sistema de controle interno. Essas
caractersticas adversas foram detectadas no Departamento de Polcia
de Nova Iorque pela comisso Mollen, a qual concluiu que a falncia
dos mecanismos de controle de corrupo dessa corporao refletiram a inevitvel consequncia de se permitir polcia policiar ela
mesma201. Sem dvidas, o controle da corrupo policial no pode
ser feito apenas internamente, mas deve tambm ser feito por um
rgo externo que, no Brasil, o Ministrio Pblico.
UNODC. The integrity and accountability of the police. Op. cit.
199
Idem, p. 149-152.
200
Ibidem, p. 86-87.
201
STANA, op. cit., p. 50-51, grifos nossos.
197
198
sumrio do artigo
sumrio geral
377
6.3.10 Ausncia de rotatividade em setores de maior risco
PERRY defende que deve haver uma rotatividade no exerccio policial: eles devem ser transferidos de reas e grupos com frequncia,
especialmente aqueles em reas mais propensas corrupo, como
as unidades que atuam sobre o trfico de drogas ou sobre o vcio em
geral202. Aaplicao dessa ideia ao ambiente brasileiro torna recomendvel a rotatividade dos policiais, sobretudo rodovirios federais, que
atuam em zona de fronteira, dada a associao existente entre corrupo
policial e os crimes de contrabando e descaminho. Esses setores (trfico, vcios em geral, descaminho e contrabando) devem ser objeto de
especial ateno sob o prisma do controle da corrupo. Asunidades de
represso ao trfico de entorpecentes, alm de constiturem um ambiente
mais propcio corrupo, lidam de modo mais intenso com informantes, outro fator de risco apontado por estudos sobre corrupo policial.
6.3.11 Justaposio de policiamento sobre setores de maior risco
ROSE-ACKERMAN prope a justaposio de atribuio de diferentes rgos como medida de combate corrupo, citando como
exemplo exatamente a atuao policial no combate ao vcio: os adeptos de jogos de azar e os traficantes de drogas no pagaro muito a um
policial em particular, j que um segundo pode aparecer mais tarde e
tambm exigir uma propina. Oprimeiro policial simplesmente no tem
condies de oferecer proteo []. Esse sistema pode funcionar melhor se os agentes de cumprimento da lei pertencerem a diferentes corporaes da polcia: municipais, estaduais ou federais, por exemplo.203
6.3.12 Desnimo
Para PERRY, o policial, especialmente no meio de sua carreira

(quando muito tarde para parar e muito cedo para se aposentar),
pode adentrar uma zona de desconforto, desiluso, ressentimento,
cinismo ou simplesmente monotonismo, menos do que acontece em
outros momentos da carreira em que ocorre o fenmeno de inclinao
para um alvo (goal-gradient phenomenon), segundo o qual, quanto
ROSE-ACKERMAN, op. cit., p. 90.
202
203
sumrio do artigo
sumrio geral
378
mais prximo de um objetivo est um indivduo, mais rpido ele age

ou mais fortemente ele se esfora para alcan-lo. Esse momento
intermedirio pode favorecer a corrupo. recomendvel, tambm
por isso, que as corporaes estimulem, recompensem e reconheam o trabalho e o mrito dos policiais, de modo honesto.204 KLITGAARD pondera que os incentivos podem ser no monetrios, como,
por exemplo: o auxlio aos indivduos para definirem ou redefinirem
seus objetivos; mostrar ou quantificar o valor do seu trabalho para
a sociedade e reconhecer sua importncia; concesso de prmios e
cartas de reconhecimento; oferecimento de regalias, como almoo em
restaurantes ou noites em pousadas; ou mesmo o treinamento com
informaes que lhes permitam conhecer melhor a realidade sobre a
qual trabalham e desenvolver sua atividade com mais qualidade205.
6.3.13 Disponibilizao de informaes quanto a taxas de servios
aos cidados
A ausncia de divulgao de taxas devidas por servios abre espao para que policiais cobrem valores superiores ao devido, ou mesmo
que cobrem por servios que so gratuitos. recomendvel, por isso,
que sejam fixados nas reparties, de modo visvel, informes esclarecendo os custos atinentes a cada espcie de servio prestado pela
corporao naquele local, ou mesmo a indicao de sua gratuidade206.
6.4 Condies externas
A par de caractersticas individuais (do policial) e da corporao,

o ambiente poltico e social tambm tem impacto sobre o nvel de
corrupo das polcias, conforme observaremos nos subitens a seguir.
6.4.1 Oportunidades de corrupo
Assim discorre IVKOVIC sobre o ambiente de trabalho policial:
Por sua prpria natureza, o policiamento como uma profisso tem vrias caractersticas que podem prover oportunidades ilegtimas e assim

206
USAID. NEILD, op. cit., p. 8-9.
204
205
sumrio do artigo
sumrio geral
379
contribuir com a existncia da corrupo policial. Policiais gastam a

maior parte do seu tempo ou trabalhando sozinhos (p. ex., patrulhando a
vizinhana) ou em companhia de seus parceiros. Como uma atividade de
pouca visibilidade tanto da perspectiva do pblico em geral como de seus
supervisores, o trabalho policial tanto difcil de supervisionar como suscetvel de abuso. Alm disso, as interaes entre cidado e polcia podem
ocorrer em locais privados, sem outras testemunhas presentes durante o
encontro ou em presena de testemunhas que ou no tm credibilidade
(p. ex., traficantes, prostitutas) ou no tm vontade de falar porque eles
aderem ao cdigo de silncio (p. ex., colegas policiais). Emadio, a
natureza do trabalho policial, com execuo seletiva e discricionariedade
no nvel dos policiais patrulheiros, gera um contato regular com cidados
desejosos de participar de arranjos de proveito mtuo.207
Some-se que o policial interage diretamente com criminosos, isto

, pessoas que violaram ou mesmo esto habituadas a violar regras e
que normalmente estaro dispostas a pagar para evitar uma punio.
Alm disso, aquela autora destaca que leis sem um consenso social
ou tidas por no razoveis, e cuja fiscalizao se espera da polcia,
abrem oportunidades para corrupo208. Nocaso brasileiro, pode-se
citar como exemplo o crime de casa de prostituio, bem como
o de facilitar a prostituio (arts.229 e 228, respectivamente, do
Cdigo Penal). Embora a jurisprudncia em alguns casos entenda
que a conduta de manter e operar casas de prostituio no configura
mais crime, com fundamento na aceitao social e na inrcia das
autoridades administrativas frente a prostbulos que operam h anos
de modo ostensivo, a existncia da previso legal contrastante com a
realidade d margem ao pagamento de propina (por vezes na forma
de favores sexuais) a policiais para que no oponham obstculos ao
funcionamento dos estabelecimentos.
interessante que a amplitude das oportunidades de corrupo
afetada tambm pelo prprio comportamento policial diante da corrupo do cidado. Nahiptese de os policiais efetivamente prenderem, por exemplo, um cidado que lhes ofereceu suborno, este, assim
como aqueles que tomarem conhecimento do fato, estaro menos
propensos a oferecer propina, pelo menos de modo ostensivo, em
uma nova ocasio209.
IVKOVIC, op. cit., p. 89, livre traduo.
Idem, p. 90.
209
Ibidem, p. 88.
207
208
sumrio do artigo
sumrio geral
380
6.4.2 Cultura social hedonista, patrimonialista e ps-modernista e

padro salarial
Este item mistura condies ambientais externas (cultura social)

e uma interna (salrio), devido ntima relao entre tais elementos
no tocante corrupo.
A cultura social predominante atualmente est voltada satisfao
pessoal (hedonismo), ao culto do ter em detrimento do ser (patrimonialismo), ao culto do consumo (consumismo) e relativizao de
valores e verdades (ps-modernismo). Sea busca do prazer ou da felicidade o norte e se o valor do indivduo dado pelo que ele tem, pode
surgir uma crise ou conflito entre, de um lado, o que todo indivduo que
introjetou tal cultura deseja, isto , conforto e um grande patrimnio, e,
de outro lado, os meios que esto sua disposio para alcanar o objeto
de seu desejo, os quais, no caso do policial, em razo das limitaes
do regime estatutrio, constituem seu salrio. Seo salrio no apto a
atingir os fins existenciais (patrimoniais e hedonistas), a relativizao
dos princpios morais, dentro de uma cultura em que cada um tem sua
verdade, pode conduzir o indivduo a justificar seu comportamento
desviado perante o tribunal de sua conscincia como se correto fosse,
por meio de processos que a psicologia chama de racionalizao, denominados pela criminologia de tcnicas de neutralizao.
Quanto maior for a lacuna entre meios disponveis (salrio) e os
objetivos de vida (cujo alcance depende de recursos financeiros) do
policial, maior ser a presso interna para a corrupo. Nesse sentido,
baixos salrios so frequentemente mencionados como um fator
que contribui com a corrupo (ver Simpson, 1977, p. 105, para uma
pesquisa de literatura): se o salrio do setor pblico muito baixo, a
corrupo uma estratgia de sobrevivncia (Rose-Ackerman, 1999,
p. 72)210. MORAES FILHO, no mesmo sentido, afirma que, tendo
em vista a insuficiente e inadequada remunerao da massa policial,
muitos estudiosos, na esteira de Merton, apontam a aceitao de vantagens indevidas como meio de atender a necessidades, tanto primrias
como as suprfluas, geradas pelo consumismo211. Para IVKOVIC,
Ibidem, p. 88.
MORAES FILHO, Antnio Evaristo. Ocrculo vicioso da corrupo. In: LEITE,
Celso Barroso (Org.). MORAES FILHO, Antnio Evaristo et al. Sociologia da
corrupo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1987, p. 30-31.
210
211
sumrio do artigo
sumrio geral
381
embora o efeito do aumento de salrios sobre a corrupo no seja

claro, se os salrios no atingirem um nvel mnimo, certamente os
policiais podero ser mais tentados a se engajar em atividades ilcitas
ou a inovar buscando novos meios de atingir seus fins legtimos212.
ROSE-ACKERMAN prope a reforma do funcionalismo pblico
como medida para combater a corrupo, afirmando a necessidade
de se estabelecerem salrios de mesmo patamar queles da iniciativa
privada para pessoas de formao semelhante: se os funcionrios
tiverem remunerao bem inferior daqueles com formao semelhante, os quais atuam em outros segmentos da economia, somente
as pessoas dispostas a aceitar subornos sero atradas para o setor
pblico. Orestante ir trabalhar na iniciativa privada ou emigrar213.
MAURO chega a afirmar que o salrio tambm no deve ser inferior
ao PIB per capita214 e o risco de corrupo deve ser tomado em conta
quando o Estado tem de escolher, para reduzir gastos, cortar pessoal
ou reduzir salrios215.
Apesar de o salrio baixo ser um fator de presso em prol da
corrupo, salrios altos no a impedem, pois o crime organizado e
as elites tm recursos suficientes para tentar mesmo os policiais que
recebem os mais generosos salrios216. Nas palavras de KLITGAARD,
o funcionrio agora ligeiramente mais rico ver que ele ou ela pode
ganhar mais dinheiro sendo corrupto217. ROSE-ACKERMAN, nesse
sentido, afirma que um salrio condizente uma condio necessria
mas no suficiente para o controle da corrupo218. Assim, mesmo a
partir do equacionamento de um salrio digno e condizente com o
214
O PIB per capita brasileiro em 2011 foi de R$ 21.252. OPIB per capita obtido
mediante a diviso do Produto Interno Bruto (riqueza produzida no pas) de um
perodo (ano, trimestre ou ms) pelo nmero de habitantes do pas. Assim, para
que o salrio no seja inferior ao PIB per capita, ele deve ser igual ou superior a
R$ 1.634 (valor a que se chega dividindo o valor anual por 13, englobando os 12
meses e o dcimo terceiro salrio).
215
MAURO, Paolo. Osefeitos da corrupo sobre crescimento, investimentos e gastos
do governo: uma anlise de pases representativos. In: ELLIOT, Kimberly Ann
(Org.); GLYNN, Patrick et al. Acorrupo e a economia global. Traduo de Marsel
Nascimento Gonalves de Souza. Braslia: Universidade de Braslia, 2002, p. 139.
216
217
218
212
213
sumrio do artigo
sumrio geral
382
da iniciativa privada, a presso cultural pela corrupo (derivada do

patrimonialismo e hedonismo) continua a existir. Cumpre encerrar
este item com a apropriada anlise de MORAES FILHO:
Somente num sistema social em que o trabalho seja dignificado e erigido

em valor bsico a corrupo passar categoria dos fenmenos excepcionais [...]. Aorevs, enquanto perdurar uma concepo argentria, de
prevalncia do ter sobre o ser, com a fortuna material alada ao valor
supremo, ainda quando obtida por meios ilegtimos, a corrupo ser apenas um dos atalhos para conquistar sucesso na vida. Osonho de acumular
riqueza e sobretudo a possibilidade de concretiz-lo por meios escusos
so os caminhos que conduzem o indivduo conduta desviante [...].219
6.4.3 Corrupo na sociedade e no sistema de justia criminal
A corrupo policial no influenciada apenas pela subcultura

policial, mas tambm pela mais abrangente cultura social. Com efeito,
agentes pblicos no so criados em redomas, mas provm da sociedade em que esto inseridos. Asdiferentes expresses da desonestidade
variam de acordo com as oportunidades que cada um tem. Quanto
maior for o ndice de corrupo na sociedade, maior ser o ndice de
corrupo nos rgos pblicos. Adesonestidade da sociedade expressa nas mais diversas formas: na subtrao de canetas do trabalho,
no emprego de tempo no trabalho para fins particulares (sem que haja
permisso nesse sentido), na apropriao de um troco equivocado a
maior dado no supermercado, na apropriao do dinheiro encontrado
em uma carteira perdida, no uso do telefone oficial ou do empregador
para fins particulares (sem que haja permisso nesse sentido), na fuga
do local aps uma coliso com um veculo estacionado, no furar uma
fila de pessoas ou de veculos (pelo acostamento), na ampla sonegao
de impostos etc. Acultura de corrupo uma das expresses, talvez
a pior delas, do jeitinho brasileiro.
RIOS, sob o ttulo todos somos corruptos, aponta essa hipocrisia:
[...] todos furamos a fila do cinema ou da padaria, passamos para trs
o concorrente tmido ou desavisado no guich do banco ou na caixa do
supermercado, ultrapassamos pela mo direita das ruas engarrafadas
ou pelo acostamento das estradas e tudo isso nos uma sensao de
aventura, de proeza, porque o ser esperto um lado do ser brasileiro,
o nosso lado malasarte.
MORAES FILHO, op. cit., p. 31.
219
sumrio do artigo
sumrio geral
383
Da mesma forma, entra-nos pelos olhos a corrupo passiva, mas somos

mopes para formas ativas por todos praticadas em nosso dia a dia. Nolivro-caixa da corrupo, temos olhos bem abertos para a coluna do
haver, no a do dever. Assim, escorregamos a nota na mo do guarda,
no trnsito, para evitar maiores aborrecimentos []. Ningum perde o
sono por isso. Avida brasileira uma cadeia de pedidos de favores e
favores a pedido. [].
Colegas pedem a colegas, alunos a mestres, mestres a colegas, funcionrios a chefes, chefes a funcionrios, civis a militares, militares a
civis, um petitrio sem fim, na malha fina invisvel que prende a nossa
sociedade mais do que a famosa tnica mitolgica. Eque de certa forma
tambm a sufoca.220
A corrupo no sistema de justia criminal, alm de tambm ser,

como a corrupo policial, uma expresso de uma cultura mais ampla, pode, ainda, retroalimentar a corrupo no sentido de que leva o
agente corrupto a crer em alternativas para solucionar seu problema
caso sejam descobertos os crimes que praticou.
6.4.4 Viso da sociedade sobre a corrupo
Segundo IVKOVIC, As atitudes da populao no tocante corrupo podem contribuir para a ampliao ou estreitamento da corrupo policial.221 Policiais, por exemplo, captam a inconsistncia
da populao no tocante corrupo quando, apesar de ela esperar
deles a fiel execuo da lei, dela frequentemente a iniciativa de
oferecer subornos para que o policial no aplique uma devida sano (por exemplo, uma multa). Alm disso, cidados podem reputar
normal o pagamento de gratificaes a policiais, ou mesmo podem
tolerar como parte do negcio o pagamento de propinas. Por fim,
quando a populao no reage de modo negativo a casos de corrupo,
agentes pblicos podem ser encorajados a adotar um comportamento
desviante222. Hregistro, ainda, no seio das corporaes policiais e da
sociedade brasileira, de uma aceitao parcial da corrupo policial,
sob a justificativa de que necessria a existncia de policiais criminosos para lidarem de modo adequado com outros agentes criminosos
RIOS, Jos Arthur. Afraude social da corrupo. In: LEITE, Celso Barroso (Org.);
MORAES FILHO, Antnio Evaristo et al. Sociologia da corrupo. Rio de Janeiro:
Jorge Zahar Editor, 1987, p. 97, grifos nossos.
221
IVKOVIC, op. cit., p. 90(traduo livre).
222
Idem, p. 90-91.
220
sumrio do artigo
sumrio geral
384
que oferecem maior perigo: feras (criminosos violentos) deveriam

ser combatidas com feras (policiais violentos)223.
CERQUEIRA, que estudou no s na teoria mas tambm na prtica o problema do crime funcional da polcia, defende a tese de que
a criminalidade institucional mantida pela tolerncia e incentivo
da sociedade que aceita o emprego de mtodos violentos e ilegais
para combater o crime e controlar a populao pobre e favelada.
[...]. preciso enfatizar estes aspectos, sob pena de se administrar o
problema pelo lado mais simples, que o do controle disciplinar.224
O especialista em segurana pblica e antroplogo LIMA afirma, no
mesmo sentido, que no adianta querer atribuir o problema da corrupo e da violncia policial simplesmente a salrios, m seleo, ou
ausncia ou currculo de treinamento, quando existe um problema de
cultura social sobre as prticas policiais: [...] antes que se proponham
currculos e metodologias, cumpre levar em conta que a formao
policial no Brasil ainda marcada por uma concepo autoritria do
emprego da polcia, e que os prprios policiais no esto infensos
a valores culturais de uma sociedade fortemente preconceituosa e
hierarquizada (DaMatta, 1979)225.
6.4.5 Mecanismos externos de controle
O controle externo da corrupo policial feito por sujeitos heterogneos como o Ministrio Pblico, o Poder Judicirio, a mdia
e a prpria populao. Obaixo risco de ser descoberto, investigado,
processado criminalmente e punido pode favorecer a prtica dos crimes. Segundo IVKOVIC, comisses que investigaram a corrupo
arraigada em corporaes desvelaram que o nmero de policiais corruptos processados e punidos era muito pequeno em face do total226.
6.4.6 Sistema de recompensas e punies
Como vimos no incio, no estudo das condies individuais de corrupo, o ato corrupto uma escolha racional do agente, que toma em
considerao recompensas e punies. Por isso, KLITGAARD sugere

225

226

223
224
CERQUEIRA, op. cit., p. 243 et seq.

Idem, p. 243 et seq.
sumrio do artigo
sumrio geral
385
o estabelecimento de recompensas para o comportamento honesto e

de punies significativas para o desonesto227. Exemplo de benefcio
o estabelecimento de uma penso a ser resgatada no fim da carreira
ou de um prmio a ser conferido ao policial a cada conjunto de anos
de servio, os quais no so devidos no caso de corrupo. Quanto
punio, deve ser significativa. ROSE-ACKERMAN afirma que a
pena deve ser atrelada aos benefcios da propina tanto para o servidor como para o particular228. KLITGAARD, com ela concordando
expressamente, assevera que a pena deve ser uma funo do tamanho
do suborno, para o funcionrio, e do tamanho do benefcio, para o
cliente corrupto. Para o ltimo autor, as punies devem ir alm da
demisso, da priso e das multas, abrangendo o crdito, a licena
profissional e possibilidades de emprego posteriores.229
ELLIOT, com base nos autores anteriores, sugere medidas semelhantes punitivas e, nos casos em que no for possvel a elevao de
punies formais, recomenda o uso de punies informais, tais como
a realizao de transferncias indesejveis, publicidade negativa e
perda do prestgio profissional230. Aleitura internacional da necessidade de uma punio condizente para a corrupo se insere dentro do
fenmeno da famosa expanso do direito penal, exposta por SILVA
SNCHEZ, embora boa parte da doutrina se oponha ou chame a
ateno para a cautela que deve haver nesse processo231.
7. CONTROLE PREVENTIVO DA CORRUPO POLICIAL E
PAPEL DO MINISTRIO PBLICO
Com base nas condies (causas) da corrupo, reconhecida

como fenmeno complexo, podem ser estabelecidas vrias funes de
controle da corrupo, como exerccio do poder disciplinar, fortaleci

229

230

KLITGAARD, op. cit., p. 91et seq.

ELLIOT, Kimberly Ann. Acorrupo como um problema... In: ELLIOT, Kimberly Ann
(Org.); GLYNN, Patrick et al. Acorrupo e a economia global. Traduo de Marsel
Nascimento Gonalves de Souza. Braslia: Universidade de Braslia, 2002, p. 307.
231
Ressaltando a necessidade de cautela, por exemplo, o professor da USP: SILVEIRA,
Renato de Mello Jorge. Aideia penal sobre a corrupo no Brasil da seletividade
pretrita expanso de horizontes atual. Revista Brasileira de Cincias Criminais,
v. 89(DRT2011/1328), p. 407 et seq., mar. 2011.
227
228
sumrio do artigo
sumrio geral
386
mento da estrutura de corregedorias, desenvolvimento de uma cultura

no tolerante com a corrupo, estabelecimento de regras claras, treinamento terico e prtico etc. Tais funes de controle so desempenhadas por diversos atores, alm dos prprios policiais: supervisores,
chefes das corporaes, corregedorias, escolas de formao policial,
Conselho de Atividades Financeiras (COAF), Ministrio Pblico,
Justia, mdia, sociedade civil organizada (por exemplo: organizaes
no governamentais) e, inclusive, cidados.
Em corporaes nas quais a corrupo mais arraigada, tais esforos
de controle podem exigir uma reforma significativa na organizao policial, para o que so necessrios trs requisitos, segundo o Departamento
de Justia Americano: primeiro, suficiente vontade poltica por parte
dos governantes e oficiais que dirigem a corporao, o que permitir a
edio de novas leis e regulamentos; segundo, comprometimento dos
oficiais de hierarquia mais elevada da corporao; terceiro, emprego
de recursos significativos, humanos e financeiros, nessa empreitada232.
No controle da corrupo policial, o Ministrio Pblico deve exercer um papel central, muito mais significativo do que tem exercido at
hoje. Seao Ministrio Pblico incumbe o controle externo da atividade
policial, se a corrupo policial objeto por excelncia desse controle
ao lado do uso abusivo da fora e se o ndice da corrupo determinado diretamente pelas diversas condies abordadas, incumbe ao
Ministrio Pblico, de modo no apenas repressivo mas tambm
preventivo, atuar sobre tais condies como forma de combate
corrupo policial.
Nos Estados Unidos, o Attorney General, chefe do Department of
Justice, setor que desempenha a funo do Ministrio Pblico Federal
brasileiro cumulada com a do Ministrio da Justia, desenvolve um
programa contra a corrupo policial, focando especialmente em cinco
reas: 1) promover parceria, dilogo e confiana entre polcia e populao a que serve; 2) insistir na responsabilidade e prestao de contas
(accountability) policial; 3) assegurar cuidados no recrutamento de policiais que tenham alto nvel e no seu adequado treinamento; 4) aumentar
o respeito e a proteo aos direitos civis; e 5) colher dados que mostrem
o tamanho do problema e meam os esforos para sua soluo233.
Apud USAID. NEILD, op. cit., p. 12.
ROSENBAUM, Steven H. Federal oversight of police departments is reducing police
232
233
sumrio do artigo
sumrio geral
387
IVKOVIC, em sua preciosa obra, afirma que imprescindvel

conferir poder a outras instituies ou rgos para controlar os esforos de controle da corporao policial.234 Diante da reiterada
constatao de falhas ou mesmo do colapso dos controles internos,
a sociedade deve assegurar uma camada adicional de proteo: um
controle sobre o controle, isto , um eficiente controle externo sobre
o controle interno. Tal controle, no Brasil, de responsabilidade do
Ministrio Pblico. Conforme j tive a oportunidade de assinalar em
outro trabalho235, embora previsto desde 1988, o controle externo da
polcia pelo Ministrio Pblico por muito tempo foi desenvolvido
quase exclusivamente na modalidade difusa e na represso a ilcitos
graves praticados por policiais, mediante investigaes e denncias
criminais, bem como aes de improbidade administrativa. Aatuao
preventiva, que parte do controle concentrado, no foi objeto de
atuao profissional e disseminada que se desse de modo efetivo.
O controle na modalidade concentrada, que objetiva desenvolver
uma fiscalizao mais efetiva sobre todas as irregularidades praticadas
na polcia, e tambm sobre a eficincia do trabalho policial, comeou
a caminhar com passos mais largos no mbito federal com a edio
da Resoluo n. 88, em 2006, pelo CSMPF, que previu a designao
de um grupo em cada Estado para exercer o controle externo, e com
a edio da Resoluo n. 20, em 2007, pelo CNMP, que diferenciou
o controle difuso do concentrado, atribuindo este ltimo a um grupo
especfico em cada Ministrio Pblico designado para essa funo. Tais
resolues avanaram significativamente em dois sentidos: a) primeiro,
atriburam e delimitaram responsabilidades ao conferir uma atividade
antes esparsa a um grupo especfico; b) segundo, promoveram a especializao do conhecimento numa rea que extremamente particular.
O conhecimento da estrutura organizacional das polcias, dos recursos materiais e humanos disponveis, de sua regulao interna, em
relao polcia em cada Estado, que tem peculiaridades prprias,
misconduct. In: Police corruption. San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press,
2003, p. 70-71.
234
IVKOVIC, op. cit., p. 152 (traduo livre).
235
DALLAGNOL, Deltan Martinazzo. Controle externo da atividade policial: panorama, problemas e perspectivas. 2010. Disponvel em: <http://coex.prpr.mpf.
gov.br/news/artigo-controle-externo-da-atividade-policial-panorama-problemas-eperspectivas>. Acesso em: 16 fev. 2012.
sumrio do artigo
sumrio geral
388
algo que demanda o investimento de estudo, anlise e trabalho ao longo

de um tempo significativo. Acriao de Grupos do Ministrio Pblico
especializados no Controle Externo da Atividade Policial j tem propiciado, e cr-se que propiciar mais ainda, a assuno por tal Instituio
de papis de controle externo, incluindo-se a a promoo de medidas
preventivas contra a corrupo, os quais, embora lhe tenham sido atribudos desde 1988, no vinham sendo desempenhados a contento.
No trato dessa matria, um cuidado que se deve ter, especialmente por parte do Ministrio Pblico, deriva da conscincia de que o
estabelecimento de controles implica um custo. Oscontroles devem
existir, certamente, em nvel superior ao existente, e devem ser suficientes para reduzir os nveis de corrupo para patamares bem mais
modestos. Contudo, deve-se ter a cautela de no se adotarem tantos
controles e tanta burocracia que isso impea ou dificulte de modo
significativo o alcance da atividade-fim.
Numa anlise de custos do controle da corrupo versus custos
da corrupo, KLITGAARD, na sua clebre obra A corrupo sob
controle, afirma no fazer sentido que os esforos para combater a
corrupo sejam muito mais custosos sociedade do que os custos
sociais da prpria atividade corrupta. Oscustos sociais do controle
envolvem no apenas custos diretos, como recursos financeiros e humanos investidos em equipes de corregedoria e de treinamento, mas
tambm indiretos, refletidos nos embaraos que os controles geram
ao desenvolvimento da atividade-fim do rgo. Nocusto social da
prtica ilcita devem ser includos no s os custos da corrupo em
sentido estrito mas tambm os custos sociais de outras espcies de
abuso policial que so controlados pelas mesmas medidas que operam
sobre a primeira. Nas palavras do notrio autor:
Devemos considerar, em termos de custos sociais, a reduo que obtemos
ao diminuir os atos de corrupo, mas tambm precisamos levar em conta
o acrscimo de custos sociais acarretados por nossos prprios esforos
na luta contra ela. Eisso leva concluso de que, na maioria dos casos, a
soluo de custo mnimo global no ter a corrupo igual a zero nem os
esforos anticorrupo iguais ao mximo do ponto de vista do volume.236
De modo parecido, ROSE-ACKERMAN afirma que seria muito

oneroso reduzir a corrupo a zero e que ela nunca poderia ser elimi KLITGAARD, op. cit., p. 41-42.
236
sumrio do artigo
sumrio geral
389
nada por completo, devendo ser colocado como objetivo o aumento

fundamental da honestidade (eficincia, justia e legitimidade)237.
Assim, o Ministrio Pblico, quando propugna por alteraes na
estrutura da polcia para o controle da corrupo, deve ser sensvel aos custos (humanos e materiais) das medidas. Evidentemente,
os custos para o controle da corrupo sempre sero significativos,
como o foram no histrico controle da corrupo em Hong Kong, que
ser adiante rapidamente abordado238. Quando os custos no forem
razoveis, deve o Ministrio Pblico ser o primeiro a buscar alternativas, dentro de um contexto de parceria entre instituies com fins
comuns. Contudo, qualquer informao sobre custos financeiros deve
sempre estar equacionada dentro do oramento global do rgo e dos
setores, e sobre custos humanos dentro do nmero de servidores da
corporao. Tambm no razovel que a polcia negue a realizao
de mudanas necessrias solicitadas pelo Ministrio Pblico com
base em custos elevados, sem fornecer detalhada e fundamentada
descrio dos custos envolvidos nos ajustes dentro do contexto do
oramento da corporao e da unidade.
Por fim, quanto aos mecanismos de controle preventivo em especfico, eles englobam tanto (7.1) a atuao direta nas causas da
corrupo como tambm (7.2) a criao de mecanismos especficos
para prevenir a ocorrncia das tipologias mais alastradas de corrupo policial. Quando no incumbe ao Ministrio Pblico promover
diretamente medidas preventivas, cumpre a ele fiscalizar sua realizao
a contento pela polcia. Para sua implementao, o Ministrio Pblico
no deve apenas se valer dos instrumentos coercitivos que a lei coloca
sua disposio, mas tambm deve buscar tais mudanas, sendo possvel, mediante um relacionamento de parceria, guiado pela conjugao
de esforos voltados a um mesmo fim, junto chefia da organizao
policial e corregedoria da corporao. Paralelamente ao Ministrio
Pblico, no mbito da Unio, a Secretaria de Preveno da Corrupo e
Informaes Estratgicas da Controladoria-Geral da Unio pode tomar
frente em algumas medidas preventivas especficas, dentro dos limites
de suas funes estabelecidas no art.17 do Decreto n. 5.683/2006239.
KLITGAARD, op. cit., p. 111 et seq.
239
Art.17. Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas compete
237
238
sumrio do artigo
sumrio geral
390
7.1 Atuao sobre condies que favorecem a corrupo
Quanto atuao sobre as condies que favorecem o desenvolvimento da corrupo, cumpre fazer remisso anlise que j foi feita
no item anterior, a partir do qual se podem vislumbrar as medidas
passveis de aplicao sobre as causas da corrupo policial, com o
escopo de se preveni-la, como, por exemplo: adoo de um filtro apropriado no recrutamento; estabelecimento de regras claras de conduta,
inclusive em relao a gratificaes; formao de um corpo de corregedoria slido, com quantidade e qualidade de policiais compatveis
com a demanda; abertura de canais para recebimento simplificado de
notcias de corrupo policial, tanto nas polcias como no Ministrio
Pblico, sugerindo-se a criao de um call center nacional do Ministrio Pblico; realizao de treinamentos adequados e frequentes,
tericos e prticos, em tica e integridade; reforo da responsabilidade e dever de prestao de contas por supervisores e pelo chefe da
corporao no tocante aos mecanismos de controle da corrupo e s
atividades dos subordinados; enfraquecimento do cdigo de silncio,
mediante um sistema de recompensas para policiais que noticiarem
atos corruptos de colegas que venham a ser comprovados etc.
Deve-se observar tambm que a intensidade em que cada condio
opera varia no apenas de acordo com o pas mas tambm de acordo
[com alteraes do Decreto 7.547/11]: I promover o incremento da transparncia
pblica; II supervisionar a coleta de informaes estratgicas necessrias ao desenvolvimento das atividades da Controladoria-Geral da Unio; III promover intercmbio contnuo, com outros rgos, de informaes estratgicas para a preveno
e o combate corrupo; IV estimular, coordenar e elaborar pesquisas e estudos
sobre o fenmeno da corrupo e sobre a adequada gesto dos recursos pblicos,
consolidando e divulgando os dados e conhecimentos obtidos; V supervisionar o
acompanhamento da evoluo patrimonial dos agentes pblicos do Poder Executivo
Federal; VI fomentar a participao da sociedade civil na preveno da corrupo;
VII atuar para prevenir situaes de conflito de interesses no desempenho de funes
pblicas; VIII contribuir para a promoo da tica e o fortalecimento da integridade das instituies pblicas; IX reunir e integrar dados e informaes referentes
preveno e ao combate corrupo; X promover capacitao e treinamento
relacionados s suas reas de atuao, sob a orientao da Secretaria-Executiva; XI
coordenar, no mbito da Controladoria-Geral da Unio, as atividades que exijam aes
integradas de inteligncia; XII orientar e supervisionar tecnicamente as aes de
preveno realizadas pelas Controladorias-Regionais da Unio nos estados; e XIII
representar a Controladoria-Geral da Unio em fruns ou organismos nacionais ou
internacionais relacionados ao combate e preveno da corrupo.
sumrio do artigo
sumrio geral
391
com a cidade, a corporao e mesmo a unidade policial. BAYLEY e

PERITO, que estudaram os relatrios de 32 comisses que se debruaram sobre a corrupo policial nos Estados Unidos, na Austrlia, no
Reino Unido, no Canad, na ndia, na Irlanda, no Qunia, na Malsia,
em Uganda e em Israel, verificaram que h tanto notas comuns como
particularidades nas diferentes realidades examinadas. Dos relatrios das
comisses eles extraram 221 recomendaes especiais para reduzir a
corrupo, e delas extraram uma concluso que vale a pena transcrever:
A reforma mais frequentemente mencionada foi a criao de uma superviso permanente e externa sobre a polcia, com nfase particular no monitoramento do mau comportamento policial. Ascomisses reconheceram
que investigaes nicas no eram suficientes para lidar com problemas
penetrantes reforando-se a importncia atribuda pelas comisses
proteo de denunciantes e melhoria da auditoria interna de processos
operacionais, especialmente bens apreendidos e gerenciamento de informantes. Assegundas recomendaes mais citadas foram considerar os
supervisores responsveis pela integridade de seus subordinados; reformar a promoo e nomeao por mrito; mudar a cultura policial; criar
programas de treinamento em integridade para recrutas e pessoal ativo,
particularmente os supervisores dos policiais que atuam na linha de frente;
criar uma unidade efetiva de monitoramento interno da integridade; avaliar
anualmente a integridade de todos os policiais; tornar o chefe responsvel
pela aplicao de toda a disciplina; investigar proativamente desvios de
conduta; e melhorar padres para recrutamento e treinamento.
Contudo, as recomendaes acima, incluindo a criao de uma superviso
externa, respondem por apenas 43 por cento de todas as recomendaes
feitas. Com efeito, no h nenhum grande consenso na reforma; reduzir
a corrupo envolve mudanas em muitas frentes. Aimplicao clara
que esforos para reduzir corrupo policial deveriam ser baseados nas
anlises de diferenas em quem, o qu, e quando a respeito da corrupo
local. Diferentes contextos pediro diferentes solues.240
Nesse sentido, seria interessante que as corregedorias ou mesmo o

Ministrio Pblico promovessem pesquisas internas annimas sobre a
corrupo nas unidades policiais de dada corporao e local de atuao.
7.2 Atuao sobre tipologias conhecidas de corrupo policial
Embora j tenhamos abordado antes as tipologias de corrupo

e lavagem de dinheiro policiais, ainda se desconhece um trabalho
240
BAYLEY, David; PERITO, Robert. Op. cit., p. 6,itlicos nossos.
sumrio do artigo
sumrio geral
392
que tenha se debruado especialmente sobre as tipologias de corrupo mais frequentes na realidade brasileira. Podemos, contudo,
nos concentrar num exemplo em relao ao qual dificilmente haver
discordncia: o suborno pago em estradas por motoristas para evitar
uma multa. Apartir do estudo das tipologias, possvel desenvolver
tcnicas preventivas. Assim, no exemplo dado, possvel estabelecer
a obrigatoriedade de gravao audiovisual contnua das abordagens
policiais programadas em rodovias e o envio das gravaes corregedoria, para anlise, ainda que esta se d por amostragem. Essa regra
tanto pode ser estabelecida internamente, na corporao, como pode
ser resultado de uma recomendao ou mesmo ao civil pblica do
Ministrio Pblico. Ainda, em uma cidade com prostbulos amplamente conhecidos, a fim de evitar o pagamento de taxas a policiais,
os promotores podem informar a polcia e os estabelecimentos de que
em seu entendimento tal empreendimento (casa de prostituio) no
caracteriza crime, informando que seus donos no sero processados
criminalmente241. Aplicando essa mesma lgica, o problema de comisses para indicao de guinchos foi resolvido no Reino Unido. Pela
identificao do padro ilcito, a prtica foi eliminada pela seleo
de alguns servios de guincho que passaram a ter espao na sala de
controle policial e a atuar por rotatividade242.
No Peru foi adotada uma medida interessante que poderia ser
imitada para combater a prtica social de subornar policiais de trnsito. Mostrando a responsabilidade social na corrupo, houve uma
grande campanha denominada respeite a polcia em que agentes das
corregedorias e um promotor filmaram cidados de todas as camadas
sociais e de ambos os sexos oferecendo propina a policiais, o que
foi amplamente divulgado na televiso243. Outra prtica que mostrou
sucesso em alguns locais foi a instalao de cmeras escondidas244.
No caso de haver receio por parte do Promotor em fazer tal comunicao, a Corregedoria do Ministrio Pblico pode ser, por cautela, consultada com antecedncia.
No se est aqui afirmando que tal fato no caracterize crime, mas, sim, que, diante
da existncia notria de tais estabelecimentos, ou o Ministrio Pblico promove
medidas para sua represso oficial, ou assegura o seu funcionamento regular,
pois situao diversa cria um ambiente propcio corrupo policial.
242
PUNCH, op. cit., p. 244-245.
243
244
Idem, p. 9.
241
sumrio do artigo
sumrio geral
393
Uma medida tambm recomendvel a gravao contnua em viaturas policiais, bem como de entrevistas e depoimentos dentro dos
escritrios policiais245.
Nessa organizao em que a corrupo chega a ser caracterizada
como endmica, na qual se constata que a corrupo retorna mesmo
aps medidas de controle adotadas normalmente em seguida a escndalos246, uma mudana de paradigma toma tempo, mas possvel,
como aconteceu em Hong Kong. KLITGAARD relata que a polcia
de Hong Kong era profundamente corrupta, estando envolvida com
trfico de drogas, jogo e prostituio, sem mencionar as propinas para
ajeitar situaes, como violaes de trnsito ou indiciamentos em
processos, as quais conduziram, por seu alastramento e intensificao,
extorso policial.
Quando as medidas anticorrupo foram iniciadas em Hong Kong,
que incluam penas mais elevadas e a inverso do nus da prova no
caso de patrimnio ou padro de vida incompatveis com a renda,
diversos policiais se demitiram ou pediram aposentadoria antecipada,
e alguns fugiram para o exterior247. Foram alcanados bons resultados
a partir de uma estratgia prolongada calcada em trs pilares, sendo
dois preventivos e um repressivo: educao e incentivo sociedade para noticiar corrupo, mudanas organizacionais para reduzir
as oportunidades de corrupo e investigao e punio criminal da
corrupo248. Esse ltimo pilar nos conduz ao prximo item, em que
observaremos que o papel do Ministrio Pblico no controle da corrupo policial no se cinge s medidas preventivas, mas alcana
tambm as de cunho repressivo.
8. CONTROLE REPRESSIVO DA CORRUPO POLICIAL
O controle repressivo da corrupo da polcia pode ser classificado

segundo a natureza da sano e conforme a iniciativa. Com base na
sano, pode ser: (a) administrativo disciplinar, quando h punio
disciplinar imposta pela Administrao Pblica; (b) cvel, quando h

247

248

245
246
Ibidem, p. 16.
KLITGAARD, op. cit., p. 111 et seq.
PUNCH, op. cit., p. 190-191.
sumrio do artigo
sumrio geral
394
punio imposta pelo Poder Judicirio de natureza cvel ou administrativa; e (c) criminal, quando h punio de natureza criminal imposta
pelo Poder Judicirio. Com base na iniciativa, o controle pode ser:
(a) reativo, quando originado de uma demanda externa a um rgo
de apurao; ou (b) proativo, quando o prprio rgo de apurao
examina dados e confere incio a uma investigao.
8.1 Controle repressivo reativo e seus mecanismos
O controle reativo deve ser examinado em suas trs fases: a) notcia-crime; b) seleo e apurao; e c) punio.
8.1.1 Primeira fase: notcia-crime
Oprincipal filtro em detrimento da deteco e punio de desvios

de conduta policial se encontra nesta fase, por um conjunto de razes.
Em primeiro lugar, como regra, no existem testemunhas. Opolicial normalmente s se corrompe em um ambiente seguro, em que
toma conhecimento do crime apenas o policial, ou este e o cidado
interessado. Noprimeiro caso, como naquelas situaes de acidente
ou crime em que o policial o primeiro a chegar ao local e subtrai
algo, o cidado no capaz de noticiar a ocorrncia por no saber
quem foi seu autor. Nosegundo caso, o cidado, assim como o policial, ressalvados os casos em que no h voluntariedade (extorso),
toma uma deciso racional ao pagar uma vantagem ao policial a fim
de evitar uma situao adversa e no tem interesse em noticiar o
crime. Pelo contrrio, quer escond-lo, pois revel-lo significa trocar
punio nenhuma por uma punio dupla: pela situao adversa que
evitou mediante a corrupo (quando for esse o caso) e pelo crime
de corrupo. Mesmo no caso de extorso ou roubo, policiais sabem
que podem pratic-los contra traficantes com um mnimo risco de
serem delatados, pois os criminosos provavelmente preferiro ficar
em silncio para no serem processados pelo crime, assumindo o
prejuzo como parte do risco do seu negcio.
Em segundo lugar, quando existem testemunhas, a regra que estejam predispostas a esconder o fato. Com efeito, nos casos minoritrios
em que h testemunhas, estas so muitas vezes colegas policiais que
esto ou estiveram engajados em atos de corrupo conjuntos, ou ento
sumrio do artigo
sumrio geral
395
que aderiram ao cdigo de silncio policial. Quando no so policiais,

na maior parte dos casos as testemunhas sero amigos do cidado que
pagou a vantagem ilcita e por isso no revelariam o crime. Por fim,
quando h testemunhas que no esto nessas condies, no raro elas
sero despidas de credibilidade: traficantes, prostitutas, ladres etc.
Em terceiro lugar, quando existem testemunhas e elas esto predispostas a noticiar o fato, a regra que no tenham provas. Ainda
quando superados os filtros anteriores, o cidado que parte na corrupo ou a testemunha em regra no dispe de provas do ato. Afim
de evitar a situao em que existir apenas a palavra de um contra a
do outro, tais pessoas se omitem em reportar o fato.
Em quarto lugar, o cidado ou testemunha em regra teme problemas com a lei e represlias por parte dos agentes corruptos.
Afinal, os policiais esto acostumados a usar a fora, e, se os agentes
corruptos superaram barreiras morais e legais para praticar a corrupo, nada lhes impede, em tese, de causar um mal contra aqueles que
lhes queiram prejudicar.
Em quinto lugar, muitos cidados relutam em noticiar tal crime
por acreditarem que no haver resultado249. Muitas vezes eles no
conhecem outro rgo ao qual reportar seno a prpria polcia e no
creem numa apurao sria, quer em razo de um possvel corporativismo, quer em razo da influncia que o policial corrupto pode ter
na apurao, quer, ainda, pela imagem negativa que tm da polcia em
razo do prprio crime que gostariam de reportar (ou ainda de outras
experincias similares vividas por outros cidados). Quando sabem
que podem reportar o fato ao Ministrio Pblico ou a outro rgo, tais
pessoas podem ser desestimuladas pela inefetividade e impunidade
propagada do sistema de justia criminal brasileiro.
Por fim quando cumulativamente as testemunhas existirem,
estiverem dispostas a reportar os crimes, tiverem provas do fato e
no se cercearem por medo de represlias, problemas com a lei ou
pela incredulidade em resultados, as testemunhas podem ser desestimuladas por obstculos criados no protocolo de reclamaes contra
policiais. Essa razo citada por IVKOVIC, que a exemplifica com
OLIVEIRA, com base na experincia correicional, corrobora essa afirmao no
sentido de que o cidado desiste de oferecer notcias-crimes tambm por crer que
nada ocorrer aos policiais (OLIVEIRA, op. cit., p. 107-108).
249
sumrio do artigo
sumrio geral
396
a exigncia de que a notcia-crime seja assinada e contenha a advertncia de que, caso no reste comprovado o fato, o noticiante poder
ser investigado por denunciao caluniosa250.
Por isso, a maior parte dos crimes de corrupo so desvelados
atravs de tcnicas especiais de investigao (TEIs), cujo emprego
essencial para a apurao desse crime, incluindo, por exemplo:
a) a colaborao premiada, que deve ser usada com coragem pelo
Ministrio Pblico em crimes dessa espcie, inclusive oferecendo
imunidade251 para o cidado cuja colaborao levar a uma persecuo vivel contra o agente corrupto, medida cuja importncia tambm ressaltada por LIVIANU por ser imprescindvel para obteno
de provas252. SCARANCE FERNANDES afirma que no campo da
criminalidade organizada e, por conseguinte, no da corrupo, a eficincia da delao premiada inegvel e o maior exemplo disso a
experincia italiana253.
b) a interceptao ambiental e telefnica, as quais permitiram, em
dois grandes casos no Paran (operaes Trnsito Livre e Sucuri,
resumidamente descritas no incio deste captulo), o desvelamento e
persecuo de amplos esquemas de corrupo de policiais federais e
rodovirios federais, resultando no oferecimento de denncias criminais em desfavor de dezenas de policiais.
c) a infiltrao policial em ambientes corruptos.
Alm disso, de fundamental importncia (i) a proteo do anonimato, quando houver risco vida ou for requerido, assim como
(ii) a apurao das notcias recebidas mesmo quando annimas.
IVKOVIC, op. cit., p. 104. Nos Estados Unidos, conforme explica a autora, foram
encontradas outras exigncias ainda como o juramento da notcia e a certificao
ou reconhecimento por cartrio pblico da declarao.
251
Conforme defendemos em trabalho em elaborao, com base em estudos feitos na
preparao de palestras ministradas sobre o assunto, bem como conforme acordos j
elaborados e homologados pela Justia Federal e pelo Superior Tribunal de Justia
(nesse Tribunal em pelo menos dois casos), o acordo de colaborao premiada pode
conferir imunidade ao colaborador, o que tem amparo nos seguintes fundamentos:
a) aplicao analgica da Lei 9.613/1998 em favor do colaborador e da sociedade;
b) Convenes de Palermo e de Mrida, que foram internalizadas em nosso direito;
c) leitura adequada da regra da obrigatoriedade da ao penal, que vem sendo
relativizada por todos os autores que se debruam sobre ela de modo mais profundo.
252
253
FERNANDES, Antonio Scarance. Corrupo: aspectos processuais. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v.89 (2011/1334), p.471 et seq., mar. 2011.
250
sumrio do artigo
sumrio geral
397
(i) O anonimato no deve ser incentivado pelo Estado. Isso no

significa que no deva ser admitido, ou at mesmo protegido. Aexigncia de identificao de fonte pode acarretar a negativa da testemunha em oferecer uma notcia-crime, pelos mais variados motivos,
ainda mais quando envolve fatos graves como a corrupo ou a violncia policial ou se trata da formulao de notcia contra um colega de
trabalho. Nesses casos, melhor do que no ter conhecimento de fatos
delituosos, ter conhecimento por meio de uma fonte que no quer se
identificar, protegendo o sigilo da fonte. Alm disso, a identificao
da fonte pode acarretar significativos riscos vida do noticiante em
certos casos concretos nos quais, simultaneamente, a eficincia do
sistema de proteo s vtimas ou testemunhas seria questionvel.
No raro, como j se mencionou, testemunhas de abusos policiais
tero boas razes para exigir sigilo de fonte: os policiais esto acostumados a usar a fora, e, se os agentes corruptos superaram barreiras
morais e legais para praticar a corrupo, nada lhes impede, em tese,
de causar um mal contra aqueles que lhes queiram prejudicar. Com
efeito, CERQUEIRA aponta, entre os crimes praticados por policiais
brasileiros, a coao de testemunhas e a queima de arquivo, o que
mostra o risco no enfrentamento da corrupo da polcia. Oprprio
oficial que CERQUERA escolheu, no exerccio de seu poder de chefia em corporao policial, para combater os desvios policiais na
corporao que dirigia, foi morto por um soldado ao tentar impedir
que este maltratasse um homossexual na Cinelndia, mesmo tendo
aquele se identificado como oficial254. OLIVEIRA, no mesmo sentido, assevera que a notcia-crime em desfavor de um policial pode
no ocorrer ou ser retirada, em razo tanto do medo de represlias
sobre o noticiante e sua famlia como por medo do desaparecimento
do patrulhamento policial na regio onde o noticiante vive, isto , da
falta de policiamento255.
A notcia annima poder surgir tipicamente em duas situaes
distintas: ou a pessoa no se identifica perante o rgo pblico, enviando a notcia-crime apcrifa por correio fsico ou eletrnico, caso que
designaremos de notcia annima simples; ou a pessoa se identifica
perante o rgo pblico, mas exige a ocultao da fonte como condi CERQUEIRA, op. cit., p. 243 et seq.
OLIVEIRA, op. cit., p. 107-108.
254
255
sumrio do artigo
sumrio geral
398
o para que relate os fatos autoridade, hiptese que designaremos

de notcia annima com sigilo de fonte.
Um manual prtico da Organizao das Naes Unidas para promotores e investigadores, admitindo a prtica da ocultao de fonte
como vlida, distingue entre: informante confidencial, pessoa envolvida em atividade criminosa que normalmente remunerada para
prestar informaes e cuja existncia mantida de modo estritamente
confidencial, no sendo jamais chamada a depor; fonte confidencial,
pessoa que fornece informaes obtidas atravs de um emprego lcito e pede para no ser identificada ou para o rgo solicitar a ela a
informao oficialmente, devendo-se cuidar para no exp-la a risco
desnecessrio; colaborador (testemunha colaboradora), pessoa
que, embora auxilie os agentes pblicos de modo confidencial, pode,
no fim, testemunhar nos processos judiciais, sendo possvel que tenha
se envolvido na prtica corrupta256.
Tendo por pano de fundo a delao de crimes graves e a exigncia de anonimato como condio para a notcia, o sigilo da fonte da
informao prestada sobre corrupo policial deve ser preservado
pelo Ministrio Pblico ou pela polcia (em especial pela Corregedoria), ressalvada a hiptese de comprovada m-f257. Note-se, em
adio, que a ausncia do reconhecimento de tal proteo de fonte
seria incua, pois conduziria a um de dois efeitos: ou a fonte efetuaria
uma notcia annima simples, obstaculizando qualquer tentativa de
sua identificao, ou, ento, ela silenciaria, em prejuzo do interesse
pblico, quando esse mesmo interesse pblico conduz paradoxalmente
ao reconhecimento da validade das investigaes feitas com base em
notcias annimas simples.
Essa defesa do sigilo da fonte, nos moldes como internacionalmente reconhecido, deve ser feita, evidentemente, sem se desconsiderar a necessidade de proteo correlata dos direitos da pessoa
UNITED NATIONS. United Nations Handbook on practical anti-corruption measures for prosecutors and investigators. set. 2004, p. 66-67. Disponvel em: <http://
www.unodc.org/documents/afghanistan/Anti-Corruption/Handbook_practical_anticorruption.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2012.
257
Por cautela, desde logo que observa que qualquer acusao ao autor no sentido
de que se objetiva com isso uma restrio tirnica s garantias fundamentais, sem
considerar os argumentos concretos que fundamentam essa colocao expostos no
texto, seria leviana.
256
sumrio do artigo
sumrio geral
399
delatada, pois toda apurao de notcia annima deve ser revestida

de especiais cautelas para preservar a imagem, a honra e a intimidade
do imputado, conforme o Supremo Tribunal Federal bem reconheceu
no julgamento do Inqurito n. 1.957-7/PR em maio de 2005 (leading
case nessa matria). Entre essas especiais cautelas, poder estar a decretao judicial do sigilo ou segredo da apurao, ainda que estes no
sejam oponveis ao investigado, at eventual comprovao da notcia.
(ii) parte os argumentos j expostos, e deixando de lado a discusso jurdica sobre a validade da notcia annima (bem equacionada no
mencionado Inqurito n. 1.957-7/PR), a prtica demonstra a imprescindibilidade de se receberem e apurarem as notcias annimas feitas
em desfavor de policiais. Dados de apuraes disciplinares do Rio de
Janeiro de 1999 a 2006 mostram que, das notcias de infraes (em
geral) praticadas por policiais Ouvidoria/Corregedoria, 72% foram
annimas, num total de 6.145 reclamaes, e, entre as confirmadas,
67% foram annimas, num total de 668 reclamaes258. Isto , o percentual de notcias annimas no todo semelhante ao percentual de
notcias annimas entre as notcias confirmadas. Isso significa que a
credibilidade das notcias annimas, dentro de uma amostra de
6.145 notcias, idntica credibilidade das notcias feitas por
pessoas identificadas.
Para fomentar o recebimento de tais notcias, seria muito apropriada
a criao de um call center nacional, no mbito do Ministrio Pblico,
rgo incumbido do controle externo das polcias, para o recebimento
de notcias de abusos e corrupo policial, permitindo a formulao inclusive de notcias annimas. Seria importante, paralelamente criao
de tal call center, a divulgao do nmero em rodovias e na mdia, a
fim de permitir o amplo acesso pela populao. Emtrabalho divulgado
pela agncia americana para desenvolvimento internacional, sugere-se
o estabelecimento e a publicidade de um call center a fim de encorajar
a formulao de notcias de corrupo policial259.
Revelando a importncia de um call center, mencione-se que, entre
as notcias recebidas pela Corregedoria/Ouvidoria Unificada do Rio de
Janeiro, 77% foram recebidas por mtodos simples de comunicao
(66% por telefone e 11% por e-mail), enquanto apenas 12% foram
AZEVEDO, op. cit., p. 174 e 181.
258
259
sumrio do artigo
sumrio geral
400
recebidas pessoalmente, 2% por ofcios e 2% por cartas. Osdados

mostraram que a confiana da populao no disque-denncias policial, para apurao de infraes dos prprios policiais, baixssima:
apenas 3% das reclamaes foram feitas por esse canal260. Assim,
importante o estabelecimento de um canal confivel, externo, para o
recebimento de reclamaes contra policiais. Aprpria INTERPOL
incentiva, como medida a ser adotada globalmente contra a corrupo policial, a adoo de um sistema que possibilite a policiais e
sociedade noticiar corrupo261.
As notcias recebidas por call center unificado do Ministrio Pblico serviriam a trs propsitos. Primeiro, para a apurao de casos
individuais de corrupo e abusos policiais. Segundo, para a formao
de um banco de dados de inteligncia que serviria no mnimo como
base para seleo de policiais em relao aos quais conveniente a
aplicao de testes de honestidade ou mesmo a anlise da existncia de
sinais de riqueza incompatveis com seus bens declarados e salrios.
Terceiro, com base nos dados colhidos, para a criao de um ndice
equivalente razo entre o nmero de reclamaes e o nmero de
policiais de um local e, em seguida, para a comparao dos ndices
das diversas cidades, a fim de se selecionarem os locais com maior
nmero de reclamaes por policial e de se analisar mais profundamente a existncia de um maior nvel de corrupo policial. Num
segundo momento, seria possvel implementar medidas mais slidas, naquela realidade, de preveno contra a corrupo policial, tais
como as examinadas em itens anteriores deste captulo. Nos Estados
Unidos, por exemplo, quando detectado um padro ou uma prtica
de violao a direitos fundamentais por uma corporao policial (l
vinculada ao municpio), o Departamento de Justia pode intervir para
promover melhor treinamento, superviso, gerenciamento e programas
disciplinares, o que tem promovido bons resultados262.
Embora a medida seja bem mais restrita, o GCEAP/PR criou,
em sua pgina na internet, um espao para que o cidado formulasse
notcias de corrupo e abuso policial263. Ali, tambm disponibilizou
AZEVEDO, op. cit., p. 181.
INTERPOL, op. cit., item 4.9.
262
ROSENBAUM, op. cit., p. 70et seq.
263
<http://gceap.prpr.mpf.gov.br/>.
260
261
sumrio do artigo
sumrio geral
401
orientao aos cidados a respeito de como proceder diante de tais

fatos. Tendo entre seus objetivos instruir o cidado a respeito de como
proceder diante de abusos policiais, a par de promover o respeito pelo
cidado instituio policial, a 2 Cmara de Coordenao e Reviso
do Ministrio Pblico Federal lanou a cartilha Polcia Cidad264,
tambm disponvel na pgina do GCEAP/PR.
Por fim, registre-se que seria apropriada a criao de um incentivo
legal, tal como existe nos Estados Unidos em relao a licitaes (31
US Code, 3729-3731), para aqueles que apontem uma prtica de
corrupo que venha a ser comprovada, abrangendo inclusive benefcios aos servidores pblicos que assim procedam265.
8.1.2 Segunda fase: seleo e apurao disciplinar, cvel e criminal
Nem todas as situaes de corrupo policial reportadas, ainda

que o sejam em pequena quantidade, so capazes de ensejar uma
apurao. Evidentemente, uma notcia, quando despida de provas e
sem diligncias que possam vir a demonstrar o fato reportado, no
apta por si s a embasar uma acusao. Notcias apcrifas podem ser
feitas contra policiais honestos que ingressaram em ambientes corruptos. Notcias assinadas podem constituir retaliao de cidados contra
policiais que cumpririam adequadamente seu dever aplicando sanes
queles. Noconflito entre a palavra do policial e a do cidado, no h
razo para, sem elementos adicionais, conferir mais crdito deste.
Alm disso, na maior parte dos casos, infelizmente, atos corruptos no
deixam rastros: no so documentados em papel, nem gravados, nem
testemunhados. Policiais, normalmente conhecedores das tcnicas de
investigao, no aceitam cheques, transferncias bancrias ou bens
rastreveis como pagamento da propina ajustada. Quando os aceitam,
so formuladas ameaas aos cidados para garantir impunidade, como
um caso em que o policial rodovirio federal, aps aceitar um cheque
em pagamento de propina, anotou todos os dados do veculo e do
cidado e ameaou tomar providncias caso fosse denunciado266.
RALDI, Adriano dos Santos; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo et al. Cartilha
Polcia Cidad. Braslia: Ministrio Pblico Federal, 2010.
265
266
Caso que objeto da Ao Penal 2004.50.01.006499-1, do Cachoeiro de Itapemirim/ES.
264
sumrio do artigo
sumrio geral
402
A investigao disciplinar da corrupo policial pode ser feita

pelas corregedorias ou, na esfera federal, pela Controladoria-Geral
da Unio (CGU) e tem por objetivo a aplicao de uma sano disciplinar (como advertncia, suspenso e demisso). Paralelamente,
deve haver uma apurao da improbidade administrativa cometida,
de incumbncia do Ministrio Pblico Federal (Lei n. 8.429/1992), e
uma apurao criminal, que pode ser conduzida pela prpria polcia
ou pelo Ministrio Pblico. Embora seja possvel em tese o controle de atos de corrupo policial por meio da ao popular (art.5,
LXXIII, da CF e Lei n. 4.717/1965), desconhecida a existncia de
uma nica ao que tenha tido tal objeto, provavelmente pelo medo
dos cidados de represlias por parte dos policiais. ,com efeito,
mais conveniente, at para segurana dos cidados, que a corrupo
policial seja enfrentada pelo prprio Estado, motivo pelo qual ser
conferida ateno aos demais instrumentos.
Analisaremos antes, rapidamente, a apurao de improbidade e de
crime pelo Ministrio Pblico e em seguida nos deteremos na apurao disciplinar e criminal pela prpria polcia, quando mencionaremos
a alternativa da apurao disciplinar pela CGU.
A propositura da ao de improbidade administrativa pelo Ministrio Pblico, ou mesmo a apurao cvel da improbidade, na
prtica, por uma questo de economia, geralmente aguarda o encerramento da apurao criminal, a fim de se aproveitarem as provas
nesta colhidas. Embora venha a nosso ver corretamente prevalecendo, aps alguma discusso nos ltimos anos, o entendimento
de que investigao criminal por parte do Ministrio Pblico
legtima, ela normalmente ocorre de modo subsidirio, quando se
detecta que a polcia no est investigando adequadamente um dado
fato. Essa atuao subsidiria investigatria do Ministrio Pblico
muito importante especialmente em dois gneros de situaes quando
se detecta uma investigao policial negligente ou ineficiente: quando
h interesse poltico e quando a polcia investiga a prpria polcia.
Para saber se h uma investigao ineficiente ou negligente da polcia
sobre corrupo da prpria polcia, essencial, como se ver, que o
Ministrio Pblico acompanhe ativamente tais investigaes.
No mbito das corporaes policiais, a notcia de corrupo policial deve dar ensejo a duas apuraes: uma disciplinar, no mbito da
sumrio do artigo
sumrio geral
403
corregedoria da corporao, e uma criminal, no mbito da delegacia

de polcia judiciria com atribuio para apurar o fato.
Entretanto, a literatura registra que em boa parte dos casos no
possvel confiar numa investigao da polcia sobre a prpria polcia:
de fato, a Comisso Mollen (1994, p. 88) descobriu que a maioria
dos casos de reclamao (60-70%) eram fechados prematuramente
porque os investigadores encontraram evidncia insuficiente para
quer afirmar quer infirmar o fato. Esse resultado no deveria ser
uma surpresa porque, como a Comisso Mollen descobriu, muitos
desses casos eram fechados antes que os investigadores dessem os
primeiros passos investigativos.267 Investigaes nos Estados Unidos
revelaram muitos casos em que a polcia no comunicou casos de
corrupo ao Ministrio Pblico, utilizando mecanismos para escond-los268. PUNCH chega a propor uma regra de ouro segundo a qual
a polcia no pode e no deve ser responsvel pela investigao de
seus prprios crimes e desvios269.
Sem dvidas, o risco inerente s investigaes da polcia sobre
a prpria polcia tambm existe na realidade brasileira. NoManual
Nacional de Controle Externo da Atividade Policial, do Conselho
Nacional de Procuradores Gerais, assinalou-se:
Muito j se evoluiu, mas ainda h alguns casos em que encontramos:
- uma m-vontade para apurao de casos que envolvam oficiais de
postos mais elevados;
- uma m-vontade em relao apurao de crimes praticados por militares estaduais ou federais contra criminosos;
[...].270
A ttulo exemplificativo, pode-se mencionar que no Amap se

constatou uma tentativa por parte do Corregedor de Polcia Federal de
proteger condutas criminosas graves praticadas pelo Superintendente,
incluindo peculato, o que foi objeto de acusao criminal271.
As dificuldades inerentes investigao da polcia pela prpria
polcia podem e devem ser enfrentadas com a ajuda das seguintes
medidas:

269

270


PUNCH, op. cit., p. 245-246.
CONSELHO NACIONAL DOS PROCURADORES-GERAIS DO MINISTRIO
PBLICO DOS ESTADOS E DA UNIO, op. cit., p. 82-83.
271
IPL000173/2008.
267
268
sumrio do artigo
sumrio geral
404
a) acompanhamento ativo das apuraes disciplinares e criminais, quando a polcia investiga a prpria polcia, pelo Ministrio
Pblico, no mbito do Grupo de Controle Externo (na modalidade
concentrado), tpico que ilustrado pela anlise de case a seguir;
b) atuao ou reviso disciplinar pela CGU, espontnea ou provocada, quando se mostrar necessria ou conveniente, hiptese que
ser mais bem analisada a seguir;
c) assuno da investigao criminal pelo Ministrio Pblico,
quando se mostrar necessria ou conveniente, assunto j abordado.
Dito de outro modo, as investigaes feitas pela polcia sobre a
prpria polcia, disciplinares ou criminais, devem ser, no mnimo,
(a)acompanhadas ativamente pelo Ministrio Pblico, quando no
se mostrar necessrio que esta instituio intervenha diretamente, seja
(c)fazendo as investigaes, seja (b)solicitando a atuao ou reviso
disciplinar pela CGU.
(b) A apurao ou reviso disciplinar pela Controladoria-Geral da Unio (CGU)272, a qual pode ser demandada inclusive pelo
Ministrio Pblico Federal com esse objetivo, uma alternativa para
a apurao administrativa disciplinar da corrupo policial por parte da prpria polcia, na rea federal. Embora o Ministrio Pblico
no detenha explicitamente poder para revisar decises administrativas disciplinares exaradas no mbito policial, ele pode demandar
um reexame de deciso disciplinar por parte da CGU. ODecreto n.
5.480/2005 (atualizado pelo Decreto n. 7.128/2010), que dispe sobre
o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, estabelece, em
seu art.4, que incumbe ao rgo Central do Sistema (que a CGU,
nos termos do anexo I do Decreto n. 5.683/2006):
[...]
VIII instaurar sindicncias, procedimentos e processos administrativos disciplinares, em razo:
a) da inexistncia de condies objetivas para sua realizao no rgo
ou entidade de origem;
b) da complexidade e relevncia da matria;
c) da autoridade envolvida; ou
d) do envolvimento de servidores de mais de um rgo ou entidade;
A CGU foi criada em 2 de abril de 2001 pela Medida Provisria 2.143-31 para
combater, no mbito do Executivo Federal, a fraude e a corrupo e para promover
a defesa do patrimnio pblico.
272
sumrio do artigo
sumrio geral
405
[...]
XII avocar sindicncias, procedimentos e processos administrativos
disciplinares em curso em rgos ou entidades do Poder Executivo Federal, quando verificada qualquer das hipteses previstas no incisoVIII,
inclusive promovendo a aplicao da penalidade cabvel;
XIII requisitar as sindicncias, procedimentos e processos administrativos disciplinares julgados h menos de cinco anos por rgos
ou entidades do Poder Executivo Federal, para reexame; e
3 Incluem-se dentre os procedimentos e processos administrativos de
instaurao e avocao facultadas Controladoria-Geral da Unio aqueles objeto do Ttulo V da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e do
Captulo V da Lei n. 8.429, de 2 junho de 1992, assim como outros a ser
desenvolvidos, ou j em curso, em rgo ou entidade da administrao
pblica federal, desde que relacionados a leso ou ameaa de leso ao
patrimnio pblico.273
(a) No tocante ao acompanhamento ativo das apuraes disciplinares e criminais da polcia sobre a polcia, ela uma condio quer
para que o Ministrio Pblico solicite a atuao da CGU, quer para
que desenvolva diretamente uma investigao criminal. Ocase abaixo
ilustra o acompanhamento ativo desenvolvido pelo Grupo de Controle
Externo concentrado da Procuradoria da Repblica no Paran, em que
se desenvolveu o sistema de casos.274275
Grifos nossos. pertinente transcrever, para conhecimento, os demais incisosque

tratam das competncias correicionais da CGU, omitindo-se aqueles j transcritos
no corpo do texto: I definir, padronizar, sistematizar e normatizar, mediante a
edio de enunciados e instrues, os procedimentos atinentes s atividades de
correio; II aprimorar os procedimentos relativos aos processos administrativos
disciplinares e sindicncias; III gerir e exercer o controle tcnico das atividades
correcionais desempenhadas no mbito do Poder Executivo Federal; IV coordenar
as atividades que exijam aes conjugadas das unidades integrantes do Sistema de
Correio; V avaliar a execuo dos procedimentos relativos s atividades de correio; VI definir procedimentos de integrao de dados, especialmente no que se
refere aos resultados das sindicncias e processos administrativos disciplinares, bem
como s penalidades aplicadas; VII propor medidas que visem a inibir, a reprimir
e a diminuir a prtica de faltas ou irregularidades cometidas por servidores contra
o patrimnio pblico; [...] IX requisitar, em carter irrecusvel, servidores para
compor comisses disciplinares; X realizar inspees nas unidades de correio;
XI recomendar a instaurao de sindicncias, procedimentos e processos administrativos disciplinares; [...] XIV representar ao superior hierrquico, para apurar
a omisso da autoridade responsvel por instaurao de sindicncia, procedimento
ou processo administrativo disciplinar.
273
sumrio do artigo
sumrio geral
406
Quadro VIII. Anlise de case: sistema de casos
O Grupo de Controle Externo da Atividade Policial no Paran

(GCEAP/PR), desde 2009, vem realizando o acompanhamento de
todas as sindicncias e procedimentos administrativos disciplinares
(PADs) instaurados no mbito das polcias federal e rodoviria federal no Estado, assim como de todas as investigaes criminais da
polcia sobre a prpria polcia. Tal acompanhamento acabou sendo
denominado de sistema de casos, e funciona do seguinte modo:
os dados das sindicncias, PADs e inquritos so inseridos em um
sistema eletrnico do GCEAP/PR, e so formados autos fsicos
para todas as sindicncias e PADs que o Grupo entenda relevantes
(so excludas, por exemplo, situaes de menor expresso, como
acidentes de trnsito ordinrios envolvendo viaturas), bem como
para todos os inquritos que investigam condutas de policiais.
Em seguida, o trmite e a concluso de cada investigao,
disciplinar ou criminal, so acompanhados, com propsitos diferentes. Notocante ao acompanhamento das apuraes administrativas disciplinares, feito para avaliar seu ritmo e suas concluses.
Nahiptese de ritmo ou concluses inadequados, a CGU pode ser
demandada para assumir a apurao ou revis-la (o que se aprofundar adiante), ou ainda podem ser instaurados procedimentos de
improbidade ou criminais para apurar eventual desvio de conduta
por parte do rgo correicional. Jem relao ao acompanhamento
do trmite e concluso de inquritos, o objetivo pode ser chamar a
ateno do membro do Ministrio Pblico que atua no caso para a
sua relevncia, assim como para eventuais prazos prescricionais,
ou mesmo prover o membro do Ministrio Pblico que atua nos
autos com informaes de inteligncia, ou sobre o funcionamento da polcia, que possam ser teis sua atuao. Apartir de um
acompanhamento mais prximo da investigao, o qual poder
decorrer de solicitao do Grupo, caber ao promotor ou procurador que atua no caso concreto decidir se hiptese em que se
deve desenvolver investigao criminal autnoma no mbito do
Ministrio Pblico. Como antes se observou, uma das condies
que influenciam o ndice de corrupo a impunidade, o que
orienta aplicao de um especial esforo em busca da existncia
sumrio do artigo
sumrio geral
407
e efetividade dos procedimentos (disciplinares, de improbidade e

criminais) envolvendo corrupo policial. Dentro desse contexto,
inclusive as aes penais (e no apenas inquritos) que tm por
objeto desvios policiais foram includas no sistema de casos e
vm sendo alvo do acompanhamento pelo grupo, com o mesmo
escopo com que se acompanham os inquritos274.
Esse simples acompanhamento feito via sistema de casos, por
si s, j gera um trabalho significativo. NoParan tramitaram
desde 2009 mais de 400 casos. Odesenvolvimento do sistema de
casos revelou diversos benefcios que foram ou podem ser colhidos
a partir do acompanhamento de apuraes disciplinares e criminais
envolvendo policiais, alguns dos quais passam a ser relacionados.
Um proveito alcanado foi a instaurao paralela de investigaes nas reas disciplinar, de improbidade e criminal, sempre que
pertinente. Embora isso devesse ser natural, constatou-se que em
diversas situaes havia lapso ou lacuna de apurao em uma ou
duas dessas instncias. Osistema pode vir a sanar tambm falhas
das corregedorias na gesto das apuraes disciplinares. Detectou-se, por exemplo, que a Polcia Rodoviria Federal no Estado,
em razo de problemas pretritos da corregedoria, estava em 2009
saneando sindicncias e PADs bastante antigos, que remontavam
a 2004, situao que foi revertida graas aos esforos envidados
pelo novo corregedor daquela instituio (e que j estavam sendo
empreendidos quando se iniciou o sistema de casos, mas poderiam
ter sido suscitados pelo grupo de controle externo se a corporao
policial tivesse permanecido inerte). Tanto tempo aps os fatos,
evidentemente, resta inviabilizada quer a apurao de desvios
policiais, em razo do esmorecimento das provas, quer a punio
dos envolvidos quando comprovado o fato, em razo da prescrio.
Quanto Polcia Federal, apesar de notoriamente enfrentar
problemas muito pequenos de corrupo quando comparados aos
de outras corporaes, foi possvel acompanhar a investigao de
1
Para uma leitura da descrio mais detalhada desse sistema, consulte-se sua abordagem na seguinte obra: MINISTRIO PBLICO FEDERAL (2 CMARA DE
COORDENAO E REVISO: MATRIA CRIMINAL E CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL). RALDI, DALLAGNOL et al., op. cit.
274
sumrio do artigo
sumrio geral
408
uma situao em que uma representao contra policiais havia

sido arquivada liminarmente pela polcia por falta supostamente
de elementos que pudessem ensejar uma investigao. Contudo,
apuraes feitas pelo Ministrio Pblico Federal a partir de tal representao, a qual lhe foi encaminhada mais tarde pelo mesmo cidado que a protocolara na polcia, vieram a revelar o cometimento,
por alguns policiais federais, de abusos de autoridade consistentes
em prises sem ordem judicial e em busca e apreenso, noite e
sem o necessrio mandado, feitos para apurar um crime de competncia estadual de que havia sido vtima um policial federal275.
Embora na hiptese no se tenha encoberto um caso de corrupo,
mas de abuso, o ocorrido corrobora a necessidade j afirmada de
se acompanharem as apuraes que a polcia faz sobre a prpria
polcia e chamou a ateno para a necessidade de se analisarem as
notcias arquivadas pela polcia sem nenhuma investigao. Atualmente, todas as notcias de desvios policiais que foram recebidas
pela polcia e arquivadas sem instaurao de apurao administrativa ou criminal so objeto de anlise pelo grupo paranaense nas
inspees ordinrias feitas nos estabelecimentos policiais federais.
Alm disso, o incio do acompanhamento de sindicncias e
procedimentos revelou que as polcias federais estavam deixando
de realizar a devida comunicao Procuradoria da Repblica da
instaurao de procedimentos administrativos disciplinares, em
desfavor de policiais federais, em violao ao disposto no art.15
da Lei n. 8.429/1992. Apartir de 2009, com a pronta colaborao
dos chefes das corregedorias do Estado, tal situao foi regularizada, podendo ser verificado que, atualmente, de forma geral,
ambas as corregedorias vm desenvolvendo um trabalho de boa
qualidade. Contudo, isso no pode ser generalizado para todas as
corporaes do pas e para todos os casos, pois tanto possvel
que outras corporaes enfrentem problemas como aqueles j enfrentados no passado pela Polcia Rodoviria Federal do Estado
1
Autos 2009.70.00.016359-9, que acabaram sendo arquivados por prescrio, em

razo das baixas penas do abuso de autoridade e da demora do exame dos autos
pelo Tribunal Regional Federal, embora, como se consignou na promoo de arquivamento, os abusos tenham sido comprovados.
275
sumrio do artigo
sumrio geral
409
do Paran (acmulo e atraso no trabalho), ou ainda problemas

mais graves, como corrupo no setor, conivncia ou ocultao
de casos envolvendo policiais com bom relacionamento direto ou
indireto com a corregedoria (como ocorreu no Amap).
Por fim, outra vantagem do sistema a formao de uma base
de dados de inteligncia sobre desvios policiais. Essa base periodicamente compartilhada com o Conselho de Atividades Financeiras (COAF), ao qual se solicitam informaes a respeito de
movimentaes financeiras atpicas dos policiais nela inseridos.
O case acima mostra que de todo recomendvel que o Ministrio
Pblico acompanhe ativamente as sindicncias e os procedimentos administrativos disciplinares (PADs) instaurados nas polcias sobre as quais
se exerce o controle externo. Outro exemplo de acompanhamento o
que ocorreu no estado do Rio de Janeiro. OMinistrio Pblico estadual
seria demandado a revisar, em 6 anos, 5.901 apuraes sobre a Polcia
Militar e 2.646 sobre a Polcia Civil, das quais 2.476 e 1.216, respectivamente, tiveram resultado infrutfero no mbito das corregedorias (o que,
evidentemente, no significa que tenha havido apurao irregular)276.
Em alguns locais, em outros pases, o acompanhamento das apuraes disciplinares feito por conselhos ou corpos de cidados, os
quais podem, conforme o sistema adotado, investigar as reclamaes
contra policiais, revisar as apuraes de tais reclamaes, servir como
uma espcie de corte de apelao que julga reclamaes de cidados
no satisfeitos com a soluo dada pela polcia sua reclamao,
ou ainda revisar, monitorar ou auditar o processo de tratamento das
reclamaes pelas corporaes277. Tais sistemas, contudo, tm a desvantagem da falta de conhecimento tcnico dos cidados, inclusive
no que toca a instrumentos e tcnicas de investigao. Sem dvidas,
o Ministrio Pblico, por estar habituado a investigaes criminais,
por ser um rgo independente, por ter poderes para atuar frente a
irregularidades ou mesmo para produzir provas, e diante de seu alcance territorial (agindo em todas as comarcas do pas onde a polcia
opera), o rgo mais apropriado para fazer tal acompanhamento.
276
277
AZEVEDO, op. cit., p. 172 e 173.

sumrio do artigo
sumrio geral
410
Embora no caiba aqui adentrar os vrios argumentos que justificam

ser o Ministrio Pblico o rgo mais adequado ao controle externo,
certo que a investigao de corrupo depende de que seu ator ostente
uma srie de poderes, como a possibilidade de conferir imunidade ou
diminuio de pena a agentes (via acordo de colaborao) e de obter
coercitivamente documentos da polcia e de particulares (poder de
requisio), e a capacidade de postular em juzo para obter informaes protegidas por sigilo, entre outros que o Ministrio Pblico tem;
assim como depende de haver um nmero suficiente de pessoal capaz
de investigar as dezenas de milhares de casos de potencial corrupo
em todo o pas, tarefa da qual s uma instituio com de centenas ou
milhares de membros capaz de se desincumbir. interessante que a
polcia no se ope apenas ao controle externo do Ministrio Pblico,
mas em geral se ope ao controle de uma instituio externa. ARAUJO,
por exemplo, faz meno resistncia de corregedores de polcia
atuao da Ouvidoria do Sistema de Segurana Pblica do Par278.
8.1.3 Segunda fase: dificuldades probatrias
Tanto a CGU como a polcia (corregedoria ou delegacia) e o Ministrio Pblico enfrentaro dificuldades probatrias em boa parte
dos casos de corrupo. Nem sempre possvel desencadear uma
investigao a partir de uma notcia annima, diante do entendimento
jurisprudencial que veda a adoo de medidas de investigao que
restringem direitos fundamentais do ru, diretamente, a partir dela,
mesmo quando circunstanciada, exigindo-se diligncias prvias que
corroborem seu contedo. Nem sempre, ainda, possvel colher evidncia corroborativa que permita utilizar o depoimento de um colaborador, a quem se garantiu imunidade e que pretende relatar corrupo
policial de que participou. Quando h testemunhas, alm disso, o risco
vida delas real, sendo imperioso o estabelecimento de um sistema
srio de proteo das testemunhas de crimes de corrupo em geral279,
ainda mais quando praticados por policiais. Naausncia de um tal
ARAUJO, op. cit., p. 121-122.
GRUENBERG, Christian. BISCAY, Pedro. Acomparative assessment of the compliance with human rights standards of anti-corruption legislations, p. 9-10, jul.
2007. Disponvel em: <http://www.ichrp.org/files/papers/126/131a_Christian_
Gruenberg_Pedro_Biscay_en_2007.pdf>. Acesso em: 20 jun. 2012.
278
279
sumrio do artigo
sumrio geral
411
sistema, improvvel que algum se disponha a prestar um testemunho contra um policial e, ainda que o faa, alto o risco da mudana
da verso do depoimento ao longo da investigao ou do processo.
Alm disso, deve-se observar que muitas vezes a prova desse tipo
de crime indiciria e ainda h um preconceito contra a prova por
indcios. No s se deve avanar no tocante concepo doutrinria
sobre a prova indiciria, que no Brasil ainda reproduz ensinamentos do
incio do sculo XX, para caminhar no sentido da moderna jurisprudncia espanhola, como tambm se devem estabelecer na legislao
medidas efetivas para combater o enriquecimento ilcito de agentes
pblicos, seja a criao de um crime prprio de enriquecimento sem
causa (Projeto de Lei n. 5.586/2005)280, seja a flexibilizao de regras
probatrias para crimes da espcie, seja o estabelecimento de regras
de inverso do nus da prova para se conferir perdimento cvel a
bens sem origem lcita comprovada, seja uma ao civil de extino
de domnio (permitindo a perda dos bens com base num standard de
preponderncia de prova, tal qual existe na Blgica, na Holanda, no
Reino Unido, na Islndia, na Itlia, nos Estados Unidos, na Colmbia,
na Austrlia e na frica do Sul)281 contra a pessoa ou in re.
Embora, por razes de espao e foco, no caiba o aprofundamento
dos complexos temas relacionados investigao e prova da corrupo
policial dentro deste texto, cumpre fazer ainda referncia destacada ao
Guia Prtico da Organizao das Naes Unidas para Promotores
e Investigadores282. Tal manual aborda tcnicas de deteco de corrupo, de investigao, de colheita e uso de prova e de proteo de
informantes, vtimas e denunciantes, alm de trazer orientaes sobre a
aplicao de testes de integridade, a cooperao jurdica internacional
e a recuperao de ativos em casos de corrupo, entre outros assuntos.
Apesar de se discutir em outros pases a legitimidade de tal crime em face da presuno
de inocncia, por se estabelecer uma inverso do nus da prova da licitude da renda, o
seu emprego j alcanou bons resultados (GRUENBERG; BISCAY, op. cit., p. 8-9).
281
Sobre a ao civil de extino de domnio, veja-se, por exemplo: OLIVEIRA, Marcelo Ribeiro de. Provimentos cautelares patrimoniais em lavagem de ativos. In:
CARLI, Carla Verssimo de (Org.). Lavagem de dinheiro: preveno e controle penal.
Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2011; FERNANDES, Antonio Scarance. Corrupo:
aspectos processuais. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v.89 (2011/1334),
p.471 et seq., mar. 2011.
282
UNITED NATIONS, op. cit.
280
sumrio do artigo
sumrio geral
412
8.1.4 Terceira fase: punio
Mesmo quando superadas todas as dificuldades expostas nos itens

anteriores, h grandes dificuldades no Brasil para se obter uma condenao transitada em julgado e executar uma pena justa. Primeiro,
h um ambiente garantista hiperblico monocular283 em que se torna
relativamente fcil anular um processo penal, inclusive atravs da
malversao do habeas corpus contra decises interlocutrias, como
se recurso fosse, quando um instrumento constitucional legtimo
erigido para proteger leso ou ameaa de leso liberdade de locomoo. Alm de ser aceito o seu emprego para discutir questes
meramente procedimentais que s indiretamente tocam a liberdade de
locomoo, admitida cumulativamente a sua incessante reiterao.
Nesse contexto, basta uma pequena alterao de fundamento ftico
ou jurdico para que, por no haver um recurso adequado em favor da
acusao contra a deciso que concede a ordem (falta de paridade de
armas), mais cedo ou mais tarde as aes penais promovidas contra
rus abastados acabem sendo anuladas por alguma filigrana formal
em uma das vrias instncias monocrticas e colegiadas.
GRUENBERG e BISCAY observaram que tambm h um abuso
dos instrumentos legais de defesa na Argentina, na Bolvia, no Paraguai, no Peru e na Repblica Dominicana, havendo uma tendncia em
casos de corrupo de os acusados alcanarem resultados favorveis
em reclamaes por supostas violaes ao devido processo legal, seja
por sua aceitao, seja pelo atraso causado. Como bem ressaltam, o
que mais chama ateno a no o emprego abusivo de moes incidentais, mas a sua aceitao pelo sistema judicirio284.
Trata-se de uma exacerbao (hiprbole) de um garantismo caolho (monocular), o
qual busca a efetivao nos processos apenas dos direitos fundamentais de primeira
gerao (individuais), com foco na proteo do ru, ignorando os igualmente importantes direitos fundamentais de terceira gerao, que incluem o direito fundamental
da sociedade segurana. Acultura jurdico-criminal, segundo a crtica de FISCHER,
padece de um desequilbrio: o pndulo da proteo dos direitos se encontra num extremo doentio. Oautor prega a concretizao de um garantismo equilibrado ou integral,
que confira a devida ateno ao binmio direitos do ru-direitos da sociedade. Sua
posio defendida em uma srie de textos, entre os quais pode ser citado: Fischer,
Douglas. Garantismo penal integral (e no o garantismo hiperblico monocular) e o
princpio da proporcionalidade: breves anotaes de compreenso e aproximao dos
seus ideais. Revista Doutrina 4 Regio, Porto Alegre, n. 28, mar. 2009. Disponvel
em: <http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/>. Acesso em: 28 fev. 2012.
284
GRUENBERG; BISCAY, op. cit., p. 4-6.
283
sumrio do artigo
sumrio geral
413
Mesmo quando se consegue que uma condenao seja confirmada

por um Tribunal, tal acrdo tem sua condio reduzida de parecer,
em face do entendimento externando pelo STF no julgamento do
HC n. 84.078, em 2009, quando, por maioria de 7 a 4, aquela Corte
entendeu inconstitucional a execuo provisria da pena. Nolongo e
moroso percurso dos casos no Judicirio, quando o ru no falece,
muitas vezes a condenao fulminada pela prescrio retroativa, instituto que s existia neste pas (e que se espera que seja considerado
banido pela Lei n. 12.234/2010). NaArgentina, que enfrenta problemas semelhantes, em apenas 3% dos casos criminais de corrupo, isto
, em 14 das 750 investigaes por corrupo, foi possvel alcanar
uma soluo definitiva285.
Assim, finalmente, quando o universo conspira para a ocorrncia
do trnsito em julgado de uma condenao em casos de corrupo, as
penas, quer privativas de liberdade, quer restritivas de direito, so consumidas por sucessivos decretos natalinos de indulto e comutao de
pena, que atingem fraes considerveis desta, quando no a extinguem
completamente, desde que cumpridos requisitos bastante benevolentes.
Deacordo com o Decreto n. 7.648/2011 (que estabeleceu o indulto
natalino de 2011), se os agentes corruptos tiverem sido condenados
a penas no superiores a 12 anos e forem primrios (normalmente o
so), as penas sero extintas to logo tenham cumprido apenas um
tero delas (art.1, I e II). Sea pena do corrupto tiver sido substituda
por penas restritivas de direitos o que bastante comum, ele ser
perdoado, na hiptese de ser primrio (como normalmente ), aps ter
cumprido to somente um quarto dela (art.1, XII).
Tal quadro conduz sensao de imunidade, abrindo espao para
a reiterao de crimes mesmo por policiais que j foram presos e vm
sendo processados, como relatam em matria os promotores do Grupo
de Combate ao Crime Organizado do Ministrio Pblico paranaense:
Em Foz do Iguau, um mesmo policial j foi detido em mais de trs operaes do Gaeco. Isso ocorre porque a maior parte dos policiais presos
acaba voltando ao trabalho. Segundo os promotores do Gaeco, todas
as medidas preliminares condenao so de difcil manuteno em
razo do princpio da presuno da inocncia. Normalmente, o servidor
afastado e transferido para o trabalho administrativo interno. Asituao
Idem, p. 7.
285
sumrio do artigo
sumrio geral
414
perdura por tempo limitado e o policial acaba voltando para a rua em

razo do deficit existente nas corporaes.286
8.2 Controle repressivo proativo e seus mecanismos
O controle repressivo proativo da corrupo, no Brasil, bastante

raro, mas pode e deve ser executado pelas corporaes e incentivado
ou promovido pelo Ministrio Pblico na qualidade de responsvel
pelo controle externo da atividade policial. So abordadas a seguir
algumas medidas desse controle.
8.2.1 Auditorias patrimoniais
Uma delas consiste na realizao sistemtica de auditorias patrimoniais sobre os policiais. Estes podem ser selecionados com base nas
declaraes de patrimnio privado entregues corporao e em informaes de inteligncia (anlise do valor do imvel em que reside e
sua correspondncia ao declarado, verificao do carro utilizado etc.).
Com efeito, o art.13 e seus pargrafos da Lei n. 8.429/1992 estabelecem que todo servidor pblico deve encaminhar ao setor de pessoal
do seu rgo uma declarao sobre o seu patrimnio privado ou a
Declarao de Imposto de Renda que enviou Delegacia da Receita
Federal. ODecreto n. 5.483/2005 regulamentou esse artigo, dispondo
que deve ser entregue tal declarao no s em relao ao servidor
pblico mas tambm em relao aos bens do cnjuge, companheiro, filhos ou pessoas que vivam sob sua dependncia econmica287.
Afalsidade das informaes pode ser punida, segundo o Decreto, com
demisso (art.5). ODecreto afirma ainda que a Controladoria-Geral
da Unio poder analisar a evoluo patrimonial do agente pblico e
instaurar sindicncia patrimonial ou requisit-la ao rgo competente.
Assim como o prprio rgo policial e o controle externo do Executivo podem analisar as declaraes patrimoniais do servidor pblico,
tambm o pode o rgo de controle externo da polcia constitucio Disponvel em: <http://www.mp.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?
conteudo=3459>. Acesso em: 21 jun. 2012.
287
Recorde-se que a INTERPOL coloca como um padro internacional no combate
corrupo policial a obrigao dos policiais de informar renda e patrimnio no s
seus mas de sua famlia (INTERPOL, op. cit., item 4.11).
286
sumrio do artigo
sumrio geral
415
nalmente previsto, o Ministrio Pblico, o que faz parte dos poderes

implcitos atribudos a este rgo pela Constituio Federal. Assim, o
acesso s declaraes fiscais dos policiais diretamente pelo Ministrio
Pblico, no exerccio do controle externo da atividade policial, e mesmo como meio para selecionar policiais que devem ser objeto de um
aprofundamento investigatrio, no caracteriza violao de sigilo fiscal.
8.2.2 Checagem aleatria de armrios e gavetas
Outro modo de controle repressivo proativo a checagem aleatria de armrios e gavetas, em que se verifica a presena de itens
apreendidos no catalogados formalmente (sobretudo drogas), o que
especialmente recomendvel no tocante Polcia Rodoviria Federal. Inspees podem ser feitas nos postos, onde se pode checar a
existncia, em particular, de dinheiro em espcie. PUNCH bem coloca
que a checagem de armrios passa a mensagem de que todos tm
que aceitar que eles esto sujeitos a controle288.
8.2.3 Testes aleatrios de sangue
Outra medida relevante a realizao de testes aleatrios de sangue a fim de apurar uso de substncias entorpecentes. Apolcia australiana de New South Wales faz testes aleatrios e obrigatrios de
drogas e lcool, os quais podem tambm ser direcionados a policiais
com histrico de reclamaes. Alm disso, todo policial envolvido em
um incidente, como troca de tiros, perseguio ou outros, submetido
a teste obrigatrio no local. Policiais com resultado alcolico positivo
e que no tenham agido de modo inapropriado podem optar entre
participar de um programa de reabilitao ou ter a situao tratada
como assunto disciplinar, enquanto aqueles com resultado positivo
quanto ao uso de entorpecentes podem ser retirados da corporao ou
ingressar em programas de reabilitao e ser acompanhados mediante
testes aleatrios nos anos seguintes. interessante que h grande apoio
dos prprios policiais realizao do teste sobre uso de drogas289.
EmNova Iorque, so feitos testes de uso de drogas sempre que um
COMITTEE ON THE OFFICE OF THE OMBUDSMAN. POLICE INTEGRITY
COMISSION. Research report on trends in police corruption, p.51 et seq., dez.2002.
Disponvel em: <http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/committee.nsf/0/
A467316FEB212C4CCA256CFB0013C1D2>. Acesso em: 21 jun. 2012.
288
289
sumrio do artigo
sumrio geral
416
policial promovido ou transferido, em adio a testes aleatrios em

todas as reparties com o objetivo de testar 20% de todos os policiais
em todos os nveis hierrquicos a cada ano290.
8.2.4 Testes aleatrios ou dirigidos de integridade
A mais importante estratgia repressiva proativa, cuja implementao altamente recomendvel no Brasil, a realizao de testes
aleatrios ou dirigidos de integridade. So experimentos sobre policiais a fim de verificar se compactuam com a corrupo. Com relao
a policiais rodovirios federais, por exemplo, possvel que, mediante autorizao judicial prvia concedida pela Justia, um agente
encoberto da corregedoria passe com veculo em alta velocidade em
dia em que h fiscalizao com uso de radar e oferea suborno aos
policiais em atividade, algo que comumente ocorre nas rodovias e
constitui situao para a qual os policiais devem estar preparados.
Caso o policial aceite o suborno, o resultado do teste pode ser usado
como indicativo ou informao de inteligncia para a deflagrao de
uma apurao mais profunda sobre ele, ou mesmo para oferecimento
de acusaes administrativa e criminal.
Uma discusso que surge quanto possibilidade de formulao
de denncia criminal com base no teste diz respeito existncia de
flagrante preparado. Entendemos que ele no existe, aproveitando os
bem-colocados fundamentos expostos pelo juiz federal Sergio Fernando Moro na sentena proferida conjuntamente nas aes penais
2006.7000020042-0 e 2006.7000026752-5 (grifos nossos):
As caractersticas do caso revelam que no se trata de entrapment,
instituto que seria o equivalente no Direito anglo-saxo ao flagrante
preparado no Brasil. Entrapment ou armadilha s existe e ilegtima quando inexiste um prvio esquema criminoso ou predisposio
criminosa (cf. jurisprudncia da Suprema Corte norte-americana, v.g.
Sorrell v. USA, de 1932, ou USA v. Russel, de 1973, e mesmo, da Corte
Europeia de Direitos Humanos, v.g., a contrario sensu, Teixeira de Castro
v. Portugal, de 1998). Repetindo a Suprema Corte norte-americana no
caso Sherman v. USA, de 1958, trata-se de traar uma linha entre a armadilha para um inocente incauto e a armadilha para um criminosoincauto.
290
NEWHAM, Gareth. Preventing police corruption: lessons from the New York Police
Department. ago. 2003, p.7. Disponvel em: <http://www.csvr.org.za/docs/policing/
preventingpolice.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2012.
sumrio do artigo
sumrio geral
417
A aplicao de tais testes de integridade na polcia, muito bem

monitorados por mecanismos audiovisuais e testemunhas, recomendada pelo Sourcebook da Transparncia Internacional tanto de modo
aleatrio como direcionado, planejando-se o ambiente para evitar a
indevida provocao (entrapment), de modo que o policial no seja
tentado indevidamente prtica corrupta. Tal provocao indevida
ocorreria, por exemplo, se a tentao fosse to grande a ponto de levar pessoas honestas a sucumbir. Ataxa de reprovao nesses testes
da polcia de Nova Iorque de cerca de 20%, e testes desse tipo so
usados tambm pela polcia de Londres291.
Na polcia australiana de New South Wales, so feitos testes aleatrios e tambm direcionados queles policiais sobre quem pairam
suspeitas. Ltambm se discutem questes ticas e legais, inclusive
se h, de um lado, provocao ou armadilha que testa a corruptibilidade, ou se o teste apenas revela uma conduta corrupta preexistente.
Umargumento pelo qual se tem sustentado que no h entrapment
o de que os testes tpicos apenas colocam os policiais em situaes
nas quais eles mesmos decidem o seu comportamento, sendo o argumento de entrapment ainda mais enfraquecido quando j h suspeita
da corrupo preexistente. Por isso, e tendo em considerao ainda a
natureza diferenciada do trabalho policial, tal polcia decidiu implementar o sistema, direcionando os testes para casos em que h padres
de reclamaes ou informaes de inteligncia quanto a desvios. Com
base em 90 testes de integridade aplicados em 1999, foram oferecidas 51 acusaes criminais contra 27 policiais, 12 empregados no
juramentados e 12 civis292.
Nos Estados Unidos, tais testes so considerados base suficiente
para a demisso do policial, conforme discorre IVKOVIC:
Investigaes proativas sempre tm srias consequncias no mundo real:
policiais podem ser despedidos se eles pegarem dinheiro da carteira plantada no banco de trs de suas viaturas. []. Ostestes de integridade no
Departamento de Polcia de Nova Iorque na dcada de 90 no desvelou
muitas instncias das formas de corrupo policial que o Departamento
testou. Dos 1.222 policiais testados em 1995, apenas 11 (0,9%) falharam
TRANSPARNCIA INTERNACIONAL. POPE, Jeremy. TISourcebook 2000

Confronting corruption: the elements of a national integrity system. Malaysia:
Transparncia Internacional, 2000, p. 190 et seq.
292
COMITTEE ON THE OFFICE OF THE OMBUDSMAN, op. cit., p. 54et seq.
291
sumrio do artigo
sumrio geral
418
no teste e foram demitidos. Uma porcentagem similar falhou nos testes

em 1996 (24 de 1.320) (Baueris, 1997, p. 12).293
Alm de afastar policiais corruptos, os testes de integridade, como

adverte NEWHAM, tm a virtude de criar uma aura de onipresena
da corregedoria, pois o policial pensar que pode estar sendo testado
em qualquer contato com o pblico. So diretrizes importantes nesses
testes, conforme relata aquele autor: gravar a resposta do policial ao
teste; no permitir que os policiais saibam que foram sujeitos a um
teste de integridade, tomando conhecimento disso s quando for apresentada a acusao no caso de terem sido reprovados; e testar cada
repartio da corporao pelo menos uma vez por ano. NEWHAM
cita como exemplo de teste o seguinte: h um acidente e o motorista
acaba sendo levado para atendimento mdico, ficando o veculo e
seu contedo sob a responsabilidade do policial; dentro do veculo,
deve haver coisas de valor, como dinheiro, drogas ou qualquer outra
coisa que o policial possa ser propenso a subtrair; haver uma cmera
escondida no veculo, e a corregedoria monitorar se o policial vai
inventariar tudo que deve. Omesmo autor providencia ainda outros
exemplos de cuidadosos testes que podem ser realizados, alguns dos
quais exigem o emprego de semanas de esforos pela corregedoria.
Ostestes em Nova Iorque sempre so conduzidos sob a superviso
da Promotoria. So aplicados cerca de 1 mil testes anualmente em
policiais e supervisores294. Arealizao de testes de integridade ainda
recomendada em manual da ONU para promotores e investigadores295.
Embora no se trate propriamente de um teste de integridade, mas
de um monitoramento da atuao cotidiana de policial, h notcia
de gravao autnoma da conduta de policial rodovirio federal em
que corregedoria da Polcia Federal comprovou o envolvimento dele
em crime.296

295

296

293
294

NEWHAM, op. cit., p. 3et seq.
UNITED NATIONS, op. cit., p. 89et seq.
Ao Penal 2009.39.00.005999-6, da Justia Federal no Par.
sumrio do artigo
sumrio geral
419
9. ALGUNS ASPECTOS PROCESSUAIS

9.1 Aspectos da ao penal
A ao penal relativa corrupo pblica incondicionada, sendo

de incumbncia do Ministrio Pblico. Embora o Cdigo Processual
Penal (CPP) brasileiro trouxesse regras especiais para os processos por
crimes de responsabilidade de funcionrios pblicos (arts.513-518 do
CPP), o 4 do art.394 do CPP, com a redao da Lei n. 11.719/2008,
estabeleceu que as disposies dos arts.395 a 398 se aplicam a todos
os procedimentos penais de primeiro grau, mesmo que no regulados
no Cdigo, vindo a esvaziar aquelas disposies especiais.
No caso de priso cautelar, os policiais tm direito a priso especial (art.295, XI), isto , um local distinto da priso comum, a fim
de ser garantida sua segurana em face dos demais detentos. Afim
de garantir a proteo de testemunhas, ou mesmo de evitar a continuidade de prticas corruptas, cabvel medida cautelar alternativa
priso, consistente na realocao do policial para a realizao de
funes administrativas ou burocrticas, bem como a suspenso do
exerccio da funo pblica e de sua prerrogativa de portar arma de
fogo (art.319 do CPP e poder geral de cautela do magistrado).
Incumbe ao Ministrio Pblico requerer e observar, sempre que pertinente, que a perda do cargo seja declarada motivadamente na sentena
(art.92, I, a, do Cdigo Penal), o que um efeito no automtico
da condenao (art.92, pargrafo nico, do Cdigo Penal), enquanto
a perda do produto e do proveito do crime (art.91, II, b) constitui
um efeito automtico da condenao, alm da obrigao de indenizar
o dano (art.91, I). Emrazo desse ltimo aspecto e da previso do
art.387, IV, do Cdigo de Processo Penal, importante que o Ministrio Pblico fornea, na denncia, uma estimativa do dano causado
pessoa jurdica qual pertence a corporao policial (Unio, Estado
ou Distrito Federal), bem como sociedade, tendo por pano de fundo
as consequncias materiais e morais do delito j abordadas neste texto.
9.2 Aspectos da ao de improbidade
A corrupo tambm pode ser objeto de ao de improbidade administrativa, descrita nos arts.9 a 11 da Lei n. 8.429/1992. I ncumbe
sumrio do artigo
sumrio geral
420
ao Ministrio Pblico tambm promover tanto o inqurito civil como

a ao civil pblica para proteger o patrimnio pblico e social, alm
de outros interesses difusos e coletivos (art.129, III, da Constituio Federal). prevista tambm na rea cvel a possibilidade de
afastamento cautelar do agente pblico, para garantia da instruo
processual (art.20, pargrafo nico, da Lei n. 8.429/1992). Entre os
incisosdo art.9, que tratam de modalidades de corrupo, confere-se
destaque para o VII: adquirir, para si ou para outrem, no exerccio
de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer
natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio
ou renda do agente pblico. Discute-se, em relao a tal inciso, de
quem o nus de provar a origem dos bens: deve o Estado provar a
origem ilcita ou o agente pblico a origem lcita?
SCARANCE FERNANDES retrata as trs correntes sobre o tema:
Os que alegam no haver inverso do nus da prova baseiam-se no
princpio da presuno da inocncia e concluem no sentido de que cabe
ao autor da ao de improbidade administrativa demonstrar que o enriquecimento ilcito fruto de ato mprobo.
De outro lado, h quem sustente que a aquisio de bens por parte do
agente pblico em situao de incompatibilidade ou desproporcionalidade
com seus ganhos gera uma presuno de inidoneidade, dispensando-se,
pois, o autor da ao do dever de demonstrar a ilicitude da aquisio.
Terceira posio, contudo, remete para a distribuio do nus da prova.
Cabe ao autor o nus de demonstrar que o ru exerceu funo pblica e,
neste perodo, adquiriu bens de modo desproporcional com seus rendimentos. Aoru, por sua vez, permanece o nus de demonstrar que suas
aquisies foram legtimas.297
PAI defende a validade da inverso do nus como presuno

relativa298. Embora as limitaes de espao e foco deste trabalho no
permitam desenvolver com a devida fundamentao essa assertiva,
tal discusso pode ser equacionada dentro das novas abordagens da
prova por indcio e do uso do silncio do ru. Com efeito, estudada
a fundo a natureza da evidncia (qualquer prova), ela tem por base
raciocnios de ordem indutiva, os quais tm sua fora mitigada pelo
FERNANDES, Antonio Scarance. Corrupo: aspectos processuais. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v.89 (2011/1334), p. 471 et seq., mar. 2011.
298
PAI, Karline dos Santos Nascimento. Presuno de enriquecimento ilcito na Lei de
Improbidade Administrativa. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2800, 2 mar. 2011.
Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/18607>. Acesso em: 20 abr. 2012.
297
sumrio do artigo
sumrio geral
421
problema humeano da induo. Oprocesso penal , na verdade, um

processo em que se formulam e testam hipteses, para se estabelecer
a mais provvel. Afora da probabilidade exigida para a condenao
depender do standard de prova estabelecido (de preponderncia da
prova, no caso cvel, e de convico para alm de qualquer dvida
razovel, no caso criminal). Caso a acusao consiga estabelecer uma
hiptese como altamente provvel, de acordo com o standard de prova
do caso, o silncio do ru impedir a construo de outras hipteses
para alm da explicao oferecida pela acusao, prevalecendo esta299.
9.3 Notas sobre as cautelares patrimoniais
de extrema relevncia tanto na rea penal como na cvel a propositura de medidas cautelares patrimoniais, buscando-se a constrio
do patrimnio do agente corrupto no montante correspondente s
penalidades que sero impostas e ao volume da corrupo praticada.
Arecuperao e perdimento eficientes dos ativos ilcitos auferidos
com a corrupo so o mnimo para que a atuao repressiva sobre a
corrupo possa ter algum efeito dissuasrio no futuro.
Na rea cvel, os arts.7 e 16 da Lei n. 8.429/1992 orientam a
obteno de indisponibilidade de bens do agente pblico sempre que
houver leso ao patrimnio pblico ou enriquecimento ilcito, admitindo a jurisprudncia que a conscrio abranja tambm o valor da
multa civil cuja aplicao estimada. Nocampo criminal, a constrio pode atingir os bens obtidos ilicitamente (arts.125, 132 e 240 do
Cdigo de Processo Penal), o valor estimado da multa penal e custas
processuais (art.140 do Cdigo de Processo Penal) e o valor estimado
do dano causado (art.144 do Cdigo de Processo Penal), podendo
ser aplicveis tambm as disposies do Decreto-Lei n. 3.240/1941
e da Lei n. 9.613/1998.
Podem ser objeto do bloqueio tanto o produto ou proveito da
atividade criminosa (product confiscation) como os bens de valor
equivalente (value confiscation). Oconfisco de valor previsto no s
299
As consideraes gerais deste pargrafo so feitas apenas para apontar um caminho

existente. Odesenvolvimento completo do argumento, contudo, exigir mais de uma
centena de pginas estudando lgicas e standards de prova, em um novo trabalho
que est em elaborao.
sumrio do artigo
sumrio geral
422
na Conveno de Viena (item 5.1) e na Conveno de Palermo (item

12.1.a) mas tambm na Conveno de Mrida contra a corrupo
(item 31.1.a, segunda parte), todas internalizadas no direito ptrio com
fora de lei ordinria. Caso comprovada lavagem de ativos, cumpre
mencionar que, conforme recente alterao da Lei n. 9.613/1998, a
perda dos bens atinge todos os bens, direitos e valores relacionados, direta ou indiretamente, prtica dos crimes previstos nesta
Lei(grifos nossos).
A constrio dos bens na via cautelar depende da prova de fumus
boni iuris e de periculum in mora. Apetio inicial, ou provas da
prtica da corrupo, prestam-se a demonstrar o primeiro requisito.
Quanto ao segundo requisito, o Tribunal Regional Federal da 4Regio vem, a nosso ver adequadamente, compreendendo que ele
presumido300. Com efeito, se o agente cometeu um ilcito gravssimo
(um crime) a fim de auferir dinheiro de modo ilegal, uma pessoa
razovel pode inferir que ele est disposto a cometer ilcitos menos
graves (ocultao de patrimnio) a fim de garantir o usufruto do
dinheiro obtido ilegalmente.
10. CONCLUSO: RESUMO DAS MEDIDAS PRTICAS
SUGER IDAS CONTRA A CORRUPO POLICIAL
Ao longo deste texto, foram feitas diversas recomendaes voltadas preveno e represso da corrupo policial, acompanhadas
de explicaes e justificativas. Cumpre, neste momento, apresentar,
de modo simples e esquemtico, as principais medidas que poderiam
ser implementadas, desde logo, pelo Ministrio Pblico ou pela prpria polcia:
Vejam-se, por exemplo, as decises proferidas nos seguintes casos: ACR

200670000102378, ELOY BERNST JUSTO, TRF4 OITAVA TURMA, D.E.
20/6/2007; ACR200571130025564, ELOY BERNST JUSTO, TRF4 OITAVA
TURMA, D.E. 20/6/2007; ACR200570000050520, ELOY BERNST JUSTO,
TRF4 OITAVA TURMA, D.E. 20/6/2007; ACR200370000505101, NFI CORDEIRO, TRF4 STIMA TURMA, DJ18/5/2005 PGINA: 896.
300
sumrio do artigo
sumrio geral
423
Quadro IX. Tabela de medidas sugeridas no captulo

Medida
Chefia da
polcia
Corregedoria de
polcia
Ministrio
Pblico
GTCEAPs
Alocao de servidores suficientes no setor de

corregedoria (em razo maior do que a existente
em outros rgos da Unio, como Receita Federal, considerando as peculiaridades policiais
e os diferentes tipos de desvios) e treinamento
adequado dos servidores
Implementar
Implementar
(treinamento)
Compelir/
Fiscalizar
Medidas para efetividade do gerenciamento interno de reclamaes e de punio disciplinar da

corrupo: divulgao dos canais de reclamao;
registro das reclamaes; realizao de investigaes prontamente; proteo de testemunhas;
extrao de informaes teis das reclamaes,
para aperfeioamento do sistema; avaliao e
soluo de falhas do sistema disciplinar
Viabilizar
(alocao de
recursos)
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
Medidas para efetividade da investigao criminal e do processo penal tendentes punio

da corrupo
Implementar (p. ex.:

sistema de
casos)
Medidas cautelares patrimoniais em casos envolvendo corrupo
Incentivar
membros
do MP a
adotarem
Exame completo de antecedentes criminais e histrico disciplinar na seleo de policiais, prvio

ao ingresso na corporao
Implementar
Recompensa por honestidade e pelo trabalho policial, de um lado; e aumento dos custos morais
da corrupo (transferncias etc.), de outro
Implementar
Implementar/
Fiscalizar
Compelir/
Fiscalizar
Implementar
Implementar (p. ex.:

recursos de
penas alternativas)
Promoo do respeito pelos policiais denunciantes (enfraquecimento do cdigo de silncio) e

premiao dos noticiantes (policiais e cidados)
cujas comunicaes resultem na prova de corrupo policial
Implementar
Mudana de paradigma de uma burocracia

paramilitar para uma polcia cidad ou comunitria (reciclagens/treinamentos)
Implementar
Estabelecimento de regras claras no tocante

corrupo, incluindo aceitao de gratificaes,
presentes e recompensas
Implementar
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
Normatizao das situaes dirias enfrentadas

pelo policial (p. ex.: buscas pessoais), especialmente relacionadas a tipologias de corrupo (o
que tambm se aplica violncia)
Implementar
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
sumrio do artigo
sumrio geral
424
Medida
Chefia da
polcia
Corregedoria de
polcia
Ministrio
Pblico
GTCEAPs
Adoo de cautelas para afastar a prtica de

tipologias conhecidas, como o pagamento de
propinas para evitar multas (p. ex.: gravao de
abordagens), ou o guincho de ouro (p. ex.: rotatividade de servios de guinchos), ou a proteo
a prostbulos (p. ex.: envio de carta com a posio
jurdica do Ministrio Pblico local, na hiptese
de este entender que o fato no configura crime)
Implementar
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
Gravao das abordagens, para duplo benefcio:

da sociedade e do policial
Implementar
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
Priorizao do tratamento institucional da corrupo: planejamento, organizao, controles,

treinamentos
Implementar
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
Treinamentos efetivos em integridade, com o

preparo dos policiais para situaes que enfrentaro na prtica, em perodos e frequncias significativos. Promoo da cultura de valorizao
do trabalho, de valores morais e do ser
Implementar
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
Treinamentos dos supervisores para que identifiquem sinais de corrupo e de lavagem de

dinheiro
Implementar
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
Nomeao de supervisores que no trabalhavam

com os supervisionados (nomeaes cruzadas de
superviso). Fortalecimento institucional (promoo) de policiais honestos
Implementar
Implementar
Accountability (responsabilizao e prestao de

contas) dos supervisores em relao a atos dos
subordinados de que tinham conhecimento ou
deviam ter conhecimento
Implementar
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
Avaliao da polcia com base no manual de accountability da Organizao das Naes Unidas
e informao sociedade acerca dos resultados
da avaliao
Implementar
Inquirio dos chefes das corporaes quanto s

prticas que vm adotando contra a corrupo
nas diversas reas
Implementar
Estabelecimento de rotatividade de policiais

em setores de maior risco, em especial dos que
lidam com vcio ou em reas de fronteira com
descaminho
Implementar
Afixao, em locais visveis nas reparties, de

informaes sobre os valores referentes a servios policiais ou sobre a inexistncia de cobranadeles
Implementar
sumrio do artigo
Compelir/
Fiscalizar
Fiscalizar
Compelir/
Fiscalizar
sumrio geral
425
Medida
Chefia da
polcia
Corregedoria de
polcia
Ministrio
Pblico
GTCEAPs
Estabelecimento de salrios adequados, similares

aos do setor privado para mesma formao, no
inferiores ao PIB per capita
Estabelecimento de benefcios de longo prazo
para policiais que no forem condenados criminalmente por desvios funcionais
Criao de call center nacional para recebimento
de notcias, formao de estatsticas e avaliao
de potenciais problemas locais (para em seguida
se realizarem anlises patrimoniais ou testes de
integridade). Divulgao do call center
Implementar
Realizao de pesquisas annimas padronizadas sobre corrupo nas diversas unidades da

corporao
Implementar
Campanhas de reeducao da populao, como a

conhecida como Respeite a polcia, que ocorreu no Peru
Implementar
Implementar
Proteo de sigilo de fonte quando necessrio
Implementar
Implementar
Auditorias patrimoniais
Implementar
Implementar
Checagem aleatria de armrios e gavetas
Implementar
Implementar
Testes aleatrios de sangue
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
Testes aleatrios e dirigidos de integridade
Implementar
Compelir/
Fiscalizar
1. ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de filosofia. Traduo de Alfredo Bosi e Ivone Castilho Benedetti. 5.ed. So Paulo: Martins
Fontes, 2007.
2. ARAUJO, Osvaldina dos Santos. Ocontrole da atividade policial:
um olhar sobre a Ouvidoria do Sistema de Segurana Pblica do Estado do Par. Dissertao (Mestrado em Sociologia) Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So
Paulo, 2008. Disponvel em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponi
veis/8/8132/tde-25092008-114909/pt-br.php>. Acesso em: 21 jun. 2012.
3. AZEVEDO, Leonardo da Silva Petronilha. Apoltica de direitos
humanos no Rio de Janeiro: Ouvidoria da polcia e Corregedoria Geral
sumrio do artigo
sumrio geral
426
Unificada estratgias de controle social no Estado democrtico de direito (1999-2006). Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Universidade Federal Fluminense, Niteri, 2006. Disponvel em: <http://
www.uff.br/dcp/wp-content/uploads/2011/10/Disserta%C3%A7%C
3%A3o-de-2006-Leonardo-da-Silva-Petronilha-Azevedo-1.pdf>.
4. BAJOTTO, Carolina Cancian. Polcia Federal: a elite policial
traando identidades e distines. Dissertao (Mestrado em Cincias Sociais) Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre,
2009. Disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/
DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=140596>. Acesso
em: 21 jun. 2012.
5. BALTAZAR JUNIOR, Jos Paulo. Crime organizado e proibio
de insuficincia. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010.
6. BARATTA, Alessandro. Criminologia crtica e crtica do direito
penal. 3.ed. Rio de Janeiro: Revan, 2002.
7. BARROS, Lcio Alves de. Polcia e sociedade: um estudo sobre as
relaes, paradoxos e dilemas do cotidiano policial. Tese (Doutorado
em Cincias Humanas, Sociologia e Poltica) Universidade Federal
de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2005. Disponvel em: <http://www.
dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=
&co_obra=31281>. Acesso em: 21 jun. 2012.
8. BAYLEY, David; PERITO, Robert. Police corruption: what past
scandals teach about current challenges, nov. 2011. Disponvel em:
<http://www.usip.org/publications/police-corruption>. Acesso em:
20 jun. 2012.
9. BEATO, Cludio. Corrupo policial. In: AVRITZER, Leonardo;
BIGNOTTO, Newton et al. Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008.
10. BOES, Jennifer OConnor; CHANDLER, Callie J.; TIMM, Howard
W. Personality tests do not indicate the potential for corruption. In: Police corruption. San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003.
11. BOUZA, Anthony V. Police culture encourages corruption. In: Police corruption. San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003.
12. CAMPBELL, Donald. Police corruption: London The Met;
New South Wales Police; New York Police. London: Barry Rose Law
Publishers Ltd., 2002.
sumrio do artigo
sumrio geral
427
13. CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Acriminalidade da polcia. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 19(DRT/1997/253),
p. 243 et seq., jul. 1997.
14. CHAVEZ, Paul; WERNER, Erica. Corrupt police officers are
often heroes. In: Police corruption. San Diego (Califrnia/EUA):
Greenhaven press, 2003.
15. COMISSO DE TICA PBLICA. Cdigo de conduta da alta
Administrao Federal. 4.ed. Braslia: Presidncia da Repblica, 2008.
16. COMITTEE ON THE OFFICE OF THE OMBUDSMAN. POLICE INTEGRITY COMISSION. Research report on trends in police
corruption. Dez. 2002. Disponvel em: <http://www.parliament.nsw.
gov.au/prod/parlment/committee.nsf/0/A467316FEB212C4CCA256
CFB0013C1D2>. Acesso em: 21 jun. 2012.
17. CONSELHO NACIONAL DOS PROCURADORES-GERAIS
DO MINISTRIO PBLICO DOS ESTADOS E DA UNIO. Manual de controle externo da atividade policial. Braslia: Ministrio
Pblico do Distrito Federal e Territrios, 2010.
18. DALLAGNOL, Deltan Martinazzo. Controle externo da atividade policial: panorama, problemas e perspectivas, 2010. Disponvel
em: <http://coex.prpr.mpf.gov.br/news/artigo-controle-externo-daatividade-policial-panorama-problemas-e-perspectivas>. Acesso em:
16 fev. 2012.
19.
. Tipologias de lavagem. In: CARLI, Carla Verssimo de (Org.). Lavagem de dinheiro: preveno e controle penal.
Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2011.
20. DAMBORENEA, Ricardo Garcia. Uso de razn: el arte de razonar,
persuadir, refutar, 2000. Disponvel em: <http://perso.wanadoo.es/uso
derazonweb/html/PDF%20GLOBAL.pdf>. Acesso em: 13 maio 2012.
21. DE CARLI, Carla Verssimo. Lavagem de dinheiro: ideologia
da criminalizao e anlise do discurso. 1.ed. Porto Alegre: Verbo
Jurdico, 2008.
22. ELLIOT, Kimberly Ann. Acorrupo como um problema... In:
(Org.); GLYNN, Patrick et al. Acorrupo e a economia global. Traduo de Marsel Nascimento Gonalves de Souza.
Braslia: Universidade de Braslia, 2002.
23. FATF. Laundering the proceeds of corruption. Paris: FATF,
jul.2011. Disponvel em: <http://www.fatf-gafi.org>. Acesso em: 4
ago. 2012.
sumrio do artigo
sumrio geral
428
24.
. Money laundering & terrorist financing typologies
2004-2005 (FATF-XVI). Paris: FATF, 10 jun. 2005. Disponvel em:
<http://www.apgml.org>. Acesso em: 28 dez. 2009.
25. FERNANDES, Antonio Scarance. Corrupo: aspectos processuais. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v.89 (2011/1334),
p.471 et seq., mar. 2011.
26. FGV Notcias. Penas pouco severas e corrupo na polcia favorecem impunidade na justia criminal, diz ndice de confiana na justia
da DIREITO GV. out. 2011. Disponvel em: <http://fgvnoticias.fgv.
br/noticia/penas-pouco-severas-e-corrupcao-na-policia-favorecemimpunidade-na-justica-criminal-diz-indi>. Acesso em: 21 jun. 2012.
27. FIGUEIRA, Nlio Guimares. Percepo dos stakeholders
internos com relao aos pontos fortes e fracos e a orientao para
responsabilidade social e tica: o caso da Polcia Federal. Dissertao (Mestrado em Administrao de Empresas) Departamento de
Administrao da PUC/RJ, Rio de Janeiro, 2006. Disponvel em:
<http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?
select_action=&co_obra=34912>. Acesso em: 21 jun. 2012.
28. FISCHER, Douglas. Garantismo penal integral (e no o garantismo hiperblico monocular) e o princpio da proporcionalidade: breves
anotaes de compreenso e aproximao dos seus ideais. Revista
Doutrina 4 Regio, Porto Alegre, n. 28, mar. 2009. Disponvel em:
<http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/>. Acesso em: 28 fev. 2012.
29. GAFISUD. Reunion conjunta de tipologias GAFISUD-EGMONT.
maio 2012. Disponvel em: <http://www.gafisud.info/home.htm>.
30.
. Tipologias regionais GAFISUD 2005. jul. 2005.
Disponvel em: <http://gtld.pgr.mpf.gov.br/gtld/lavagem-de-dinheiro/
tipologias/tipologias>. Acesso em: 28 dez. 2009.
31. GOMES, Luiz Flvio. Policiais brasileiros toleram a corrupo e
a violncia dos colegas. In: Jus Navigandi. Disponvel em: <http://jus.
com.br/revista/texto/12738/policiais-brasileiros-toleram-a-corrupcao
-e-a-violencia-dos-colegas>. Acesso em: 21 jun. 2012.
32. GRINOVER, Ada Pellegrini. Alegislao brasileira em face do
crime organizado. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v.20
(DRT 1997/379), p.59 et seq., out. 1997.
33. GRUENBERG, Christian; BISCAY, Pedro. Acomparative assessment of the compliance with human rights standards of anti-corruption
sumrio do artigo
sumrio geral
429
legislations. jul. 2007. Disponvel em: <http://www.ichrp.org/files/

papers/126/131a_Christian_Gruenberg_Pedro_Biscay_en_2007.pdf>.
34. INTERPOL. Global standards to combat corruption in police
forces/services. Disponvel em: <http://www.interpol.int/Crime-areas/
Corruption/INTERPOL-Group-of-Experts-on-Corruption>. Acesso
em: 19 jun. 2012.
35. IVKOVIC, Sanja Kutnjak. Fallen blue knights: controlling police
corruption. New York: Oxford University Press, 2005.
36. KLITGAARD, Robert. Acorrupo sob controle. Traduo de
Octavio Alves Velho. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994.
37. KOBOR, Emery. Money laundering trends. United States Attorneys Bulletin, Columbia, v. 55, n. 5,p. 14-20, set. 2007.
38. LA TORRE, Ignacio Berdugo Gmez de; CAPARRS, Eduardo A. Fabin. Corrupcin y derecho penal: nuevos perfiles, nuevas
respuestas. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, v.81 (DRT
2009/630), p.7 et seq., nov. 2009.
39. LIMA, Roberto Kant de. Direitos civis, Estado de Direito e cultura policial: formao policial em questo. In: Revista Brasileira
de Cincias Criminais, v.41 (DRT/2003/6), p.241 et seq., jan. 2003.
40. LINS, Bruno Jorge Rijo Lamenha. Breves reflexes sobre segurana pblica e permanncias autoritrias na Constituio Federal de
1988. In: Revista de Direito Brasileira, v.1 (DRT/2011/4715), p.173
et seq., jul. 2011.
41. LIVIANU, Roberto. Corrupo e direito penal: um diagnstico
da corrupo no Brasil. So Paulo: Quartier Latin, 2006.
42. MARTINS, Jos Antnio. Corrupo. So Paulo: Globo, 2008.
43. MAURO, Paolo. Osefeitos da corrupo sobre crescimento, investimentos e gastos do governo: uma anlise de pases representativos.
In: ELLIOT, Kimberly Ann (Org.); GLYNN, Patrick et al. Acorrupo
e a economia global. Traduo de Marsel Nascimento Gonalves de
Souza. Braslia: Universidade de Braslia, 2002.
44. MCNAMARA, Joseph D. Police corruption is fueled by the war
on drugs. In: Police corruption. San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003.
45. MENDRONI, Marcelo Batlouni. Crime organizado: aspectos
gerais e mecanismos legais. 3.ed. So Paulo: Atlas, 2009.
46. MINISTRIO PBLICO FEDERAL (2 CMARA DE COORsumrio do artigo
sumrio geral
430
DENAO E REVISO: MATRIA CRIMINAL E CONTROLE

EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL). RALDI, Adriano dos Santos; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo et al. Roteiro de atuao no
controle externo da atividade policial. Braslia: Ministrio Pblico
Federal. 2012.
47.
. Cartilha Polcia Cidad. Braslia: Ministrio Pblico Federal, 2010.
48. MOLINA, Antonio Garca-Pablos de. Criminologia. 4.ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
49. MORAES FILHO, Antnio Evaristo. Ocrculo vicioso da corrupo. In: LEITE, Celso Barroso (Org.); MORAES FILHO, Antnio
Evaristo et al. Sociologia da corrupo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar
Editor, 1987.
50. MOURA NETO, Joo Silva. Podem os baixos salrios ser apontados como uma das fontes de corrupo no setor pblico?: um estudo
sobre os diferenciais de salrio pblico/privado nos governos estaduais brasileiros. Dissertao (Mestrado em Administrao) Escola
de Administrao de Empresas de So Paulo da Faculdade Getlio
Vargas, So Paulo, s/d. Disponvel em: <http://bibliotecadigital.fgv.
br/dspace/handle/10438/2442>. Acesso em: 21 jun. 2012.
51. MUTZ, Ronaldo. Ecos da constituinte na construo de uma
polcia cidad. Dissertao (Mestrado em Histria) Centro de Cincias Humanas e Naturais da Universidade Federal do Esprito Santo,
Vitria, 2008. Disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/
pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=126857>.
52. NELSON, Jack. Police corruption is rampant. In: Police corruption. San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003.
53. NEWHAM, Gareth. Preventing police corruption: lessons from
the New York Police Department. ago. 2003. Disponvel em: <http://
www.csvr.org.za/docs/policing/preventingpolice.pdf>. Acesso em:
21 jun. 2012.
54. OLIVEIRA, Marcelo Ribeiro de. Provimentos cautelares patrimoniais em lavagem de ativos. In: CARLI, Carla Verssimo de (Org.).
Lavagem de dinheiro: preveno e controle penal. Porto Alegre: Verbo
Jurdico, 2011.
55. OLIVEIRA, Paulo Roberto Batista de. Direitos fundamentais
e preservao da ordem pblica: um estudo sobre a atividade de
sumrio do artigo
sumrio geral
431
policiamento ostensivo desenvolvida pela Polcia Militar do Distrito

Federal. Dissertao (Mestrado em Direito) Universidade de Braslia, Braslia, 2007. Disponvel em: <http://www.fd.unb.br/index.
php?option=com_zoo&task=item&item_id=40&Itemid=1469&lang
=br>. Acesso em: 21 jun. 2012.
56. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. International crime
victims survey. Disponvel em: <http://www.unicri.it/documentation_
centre/publications/icvs/data.php>. Acesso em: 13 jun. 2012.
57. PAI, Karline dos Santos Nascimento. Presuno de enriquecimento ilcito na Lei de Improbidade Administrativa. Jus Navigandi,
Teresina, ano 16, n. 2.800, 2 mar. 2011. Disponvel em: <http://jus.
com.br/revista/texto/18607>. Acesso em: 20 abr. 2012.
58. PERRY, Frank L. Anexamination of police corruption. In: Police
corruption. San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003.
59. PERUZZOTTI, Enrique. Accountability. In: AVRITZER, Leonardo; BIGNOTTO, Newton et al. Corrupo: ensaios e crticas. Belo
Horizonte: UFMG, 2008.
60. PINHEIRO, Antonio dos Santos. Polcia comunitria e cidad:
entre velhas e novas prticas policiais. Tese (Doutorado em Sociologia) Universidade Federal do Cear, Fortaleza, 2008. Disponvel
em: <http://www.openthesis.org/documents/e-Entre-Novas-VelhasPoliciais-287589.html>. Acesso em: 21 jun. 2012.
61. POPPER, Karl. Algica da pesquisa cientfica. Traduo de Leonidas Hegenberg e Octanny Silveira da Mota. So Paulo: Cultrix, 2007.
62. PUNCH, Maurice. Police corruption: deviance, accountability
and reform in policing. New York/London: Routledge, 2011.
63. RAMALHO, Renato Marques. Corrupo, instituies e desenvolvimento: a corrupo tem impacto sobre o desenvolvimento econmico? Dissertao (Mestrado em Economia) Escola de Economia
de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, So Paulo,
2006. Disponvel em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/
handle/10438/2047/renatoramalhoturma2003.pdf?sequence=2>. Acesso em: 21 jun. 2012.
64. RIOS, Jos Arthur. Afraude social da corrupo. In: LEITE, Celso
Barroso (Org.); MORAES FILHO, Antnio Evaristo et al. Sociologia
da corrupo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1987.
65. RODRIGUES, Marcus Paulo Ruffeil. Gesto da Polcia Militar: a
cultura institucional como agente limitador da construo de uma polcia
sumrio do artigo
sumrio geral
432
cidad. Dissertao (Mestrado em Administrao) Escola Brasileira

de Administrao Pblica e de Empresas, Rio de Janeiro, 2010. Disponvel em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/
10438/9041/1418705.pdf?sequence=1>. Acesso em: 21 jun. 2012.
66. ROSE-ACKERMAN, Susan. Aeconomia poltica da corrupo.
In: ELLIOT, Kimberly Ann (Org.); GLYNN, Patrick et al. Acorrupo
e a economia global. Traduo de Marsel Nascimento Gonalves de
Souza. Braslia: Universidade de Braslia, 2002.
67. ROSENBAUM, Steven H. Federal oversight of police departments is reducing police misconduct. In: Police corruption. San Diego
(Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003.
68. SANTOS, Juarez Cirino dos. Amoderna teoria do fato punvel.
2.ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2002.
69. SEVERA, Zacarias de Aguiar. Manual de teologia sistemtica.
Curitiba: A.D.Santos, 1999.
70. SILVEIRA, Renato de Mello Jorge. Aideia penal sobre a corrupo no Brasil da seletividade pretrita expanso de horizontes atual.
In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 89(DRT2011/1328),
p. 407 et seq., mar. 2011.
71. SOUZA, Lus Antnio Francisco. Polcia, direito e poder de polcia: a polcia brasileira entre a ordem pblica e a lei. In: Revista
Brasileira de Cincias Criminais, v. 43(DRT/2003/192), p. 295 et
seq., abr. 2003.
72. STANA, Richard M. Drug-related police corruption differs from
other forms of police corruption. In: Police corruption. San Diego
(Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003.
73. TRANSPARNCIA INTERNACIONAL. POPE, Jeremy. TI
Sourcebook 2000 Confronting corruption: the elements of a national integrity system. Malaysia: Transparncia Internacional, 2000.
74. TURROW, Scot. Police routinely lie in court to convict the guilty.
In: Police corruption. San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven
press,2003.
75. UNITED NATIONS. United Nations Handbook on practical anticorruption measures for prosecutors and investigators. set. 2004.
Disponvel em: <http://www.unodc.org/documents/afghanistan/
Anti-Corruption/Handbook_practical_anti-corruption.pdf>. Acesso
em: 21 jun. 2012.
76. UNODC. Financial Havens, Banking Secrecy and Money Launsumrio do artigo
sumrio geral
433
dering. 29maio 1998. Disponvel em: <http://www.imolin.org/imolin/

finhaeng.html>. Acesso em: 2 fev. 2010.
77.
. Handbook on police accountability, oversight and
integrity. Disponvel em: <http://www.unodc.org/documents/justice
-and-prison-reform/crimeprevention/PoliceAccountability_Oversight
_and_Integrity_10-57991_Ebook.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2012.
78.
. The integrity and accountability of the police. Disponvel em: <http://www.unodc.org/documents/justice-and-prison
-reform/cjat_eng/2_Integrity_and_Accountability_Police.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2012.
79. USAID. NEILD, Rachel. USAID program brief: anticorruption
and police integrity. maio 2007. Disponvel em: <http://transition.
usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/publications/pdfs/
AC_and_Police_Integrity.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2012.
80. VICCHIO, Stephen J. Overview: ethics and police integrity. In: Police corruption. San Diego (Califrnia/EUA): Greenhaven press, 2003.
81. ZAFFARONI, Eugenio Ral; PIERANGELI, Jos Henrique.
Manual de direito penal brasileiro. 2.ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1999.
sumrio do artigo
sumrio geral
DIREITO DE REUNIO, DEVERES DE

PROTEO E CONTROLE EXTERNO
DA ATIVIDADE POLICIAL PELO
MINISTRIO PBLICO
Gilton Batista Brito1
1. Introduo: Tiro, porrada e bomba

2. Direito de reunio: direito fundamental e direito humano
3. Direito de reunio: a questo da violncia estatal
4. Deveres de proteo: a segurana pblica
5. Controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico: Com
grandes poderes vm grandes responsabilidades
6. guisa de concluso: Foi mal, fessor...
1. INTRODUO: TIRO, PORRADA E BOMBA
Em 29 de abril de 2015, mais de 200 pessoas ficaram feridas e

13 foram presas durante atuao da Polcia Militar do Paran em um
protesto de professores, ento acampados em frente Assembleia
Legislativa. Aviolncia comeou quando manifestantes comearam
a forar grades de isolamento do prdio durante a votao do projeto
de lei envolvendo benefcios previdencirios.
Na ocasio, 20 mil servidores protestavam e havia um contingente de 1,5 mil policiais. Cassetete, spray de pimenta, bombas e balas
de borracha foram utilizados de forma ininterrupta durante mais de
uma hora. Uma creche localizada na regio foi atingida, seguindo-se
a retirada de funcionrios e crianas. Aprefeitura foi evacuada para
atender aos feridos, tambm socorridos na sede do Tribunal de Justia.
Seis escolas que ficam na regio suspenderam as aulas. Ambulncias
no foram suficientes para o atendimento, e a Guarda Municipal foi
1
Juiz Federal, mestre em Direito pela Universidade Federal de Sergipe e especialista

em Direito Pblico pela PUC/Minas e em Segurana Pblica e Democracia pela
UFS/Renaesp.
sumrio geral
435
acionada para auxiliar no socorro. OMinistrio Pblico do Paran

havia recomendado a autoridades estaduais que a interveno policial
se limitasse a garantir a segurana dos manifestantes, ressalvando a
conteno de eventuais infraes penais, sem sucesso.
Nos ltimos anos, tem havido uma considervel intensificao de
protestos reivindicatrios de rua, fenmeno que no exclusividade
brasileira. Aotempo em que representam um importante exemplo
de efetividade da clusula constitucional que estampa o direito de
reunio, tambm declarado em tratados internacionais de direitos humanos, no raro os protestos de rua tm sido palco de violncia, com
frequente reclamao de uso de fora policial excessiva, detenes
arbitrrias, emprego desnecessrio de armas de alta e baixa letalidade
e abusos de toda ordem, sem notcia da responsabilizao penal ou
administrativa na mesma medida.
Esse descompasso considervel entre o direito ao protesto declarado nos textos e uma realidade de violncia flagrantemente contrria
transforma o Estado amigo dos direitos fundamentais em inimigo, sobretudo porque ele se apresenta via atuao policial como o principal
bice concretizao, tornando a relevante atribuio fiscalizadora,
no particular do Ministrio Pblico, um desafio e tanto.
O tema se torna mais agudo quando se tem em conta que o exerccio dos direitos fundamentais naturalmente tem cariz conflituoso no
contexto de uma sociedade plural e aberta e de valores de justia incorporados Constituio em forma de princpios, com diversos intrpretes. Alm disso, passeatas, assembleias e outras manifestaes de rua
provocam quase sempre transtorno para terceiros no manifestantes,
o que resulta em maior necessidade dos deveres de proteo estatal,
de estreita relao com o direito constitucional segurana pblica.
O texto que segue, desse modo, tem por objetivo compreender
limites e possibilidades do direito fundamental de reunio, com nfase
na reflexo sobre a distncia entre eficcia jurdica e eficcia social
da Constituio, a importncia dos protestos para o Estado Democrtico do Direito e a necessidade de uma atuao constitucionalmente
adequada da atividade policial, apresentando-se o controle externo
do Ministrio Pblico como essencial nessa tarefa.
sumrio do artigo
sumrio geral
436
2. DIREITO DE REUNIO: DIREITO FUNDAMENTAL E

DIREITO HUMANO
O direito de reunio, cujo grau de generalidade e abstrao do texto constitucional autoriza enquadrar a norma como uma regra constitucional, consagra, ao mesmo tempo, um direito individual em relao
a cada um de seus participantes e um direito coletivo no tocante ao
exerccio conjunto. Compreende o direito de organizar e convocar uma
reunio e de participar dela ativamente, sendo tambm beneficiado
pelos deveres de proteo estatal, especialmente sob o ponto de vista
da segurana pblica ao envolver o uso de logradouros pblicos por
um aglomerado de pessoas, s vezes multides.
Assim, previsto no art.5, XVI, o enunciado diz que todos podem
reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao pblico,
independentemente de autorizao, desde que no frustrem outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas
exigido prvio aviso autoridade competente.
De logo, tem-se como exigncia visvel dois requisitos: uma reu
nio no pode obstar outra anteriormente convocada, fazendo surgir
a regra da precedncia, estabelecida quando da comunicao autoridade; e o aviso prvio autoridade competente, que permite a
publicidade do evento e no se confunde com autorizao.
Alm disso, estreitamente ligado liberdade de expresso e, portanto, adoo do Estado Democrtico de Direito, o direito de reunio
ou de assembleia exige outros elementos para a proteo constitucional prevista no art.5, XVI, pois no qualquer agrupamento humano
que pode ser chamado de reunio.
De fato, esto includos no mbito de proteo desse direito fundamental: (a)o elemento subjetivo: a formao por um conjunto de
pessoas, pois inexiste reunio individual; (b)o elemento formal:
a coordenao mnima com convocao prvia para o ajuntamento,
pois o encontro espontneo de transeuntes em um determinado tempo
e espao no se enquadra na hiptese, por exemplo; (c)o elemento teleolgico: as pessoas unidas a partir de uma liderana comum
devem visar objetivos compartilhados, de cunho poltico, religioso,
artstico, etc.; (d)o elemento temporal: a reunio deve ser passageira,
com previso de incio e trmino; (e)o elemento objetivo: ausncia
de pessoas armadas, impondo-se a forma pacfica, ainda que possa
sumrio do artigo
sumrio geral
437
eventualmente suscitar reao violenta de terceiros no participantes;

(f)o elemento espacial: esttica ou em movimento, h necessidade
de delimitao do local da reunio (MENDES, 2010).
J sob a tica do direito internacional dos direitos humanos, sabido que a Constituio Federal no estabelece rol taxativo de direitos
fundamentais, pois incorpora de forma extensiva no catlogo outros
direitos e garantias decorrentes dos atos e tratados internacionais em
que a Repblica Federativa do Brasil seja parte (art.5, 2). Noponto, aps a Smula Vinculante n. 25do Supremo Tribunal Federal,
a posio majoritria aponta que, at a Emenda Constitucional n.
45/2004, as normas previstas em atos, tratados, convenes ou pactos
internacionais sobre direitos humanos, devidamente aprovadas pelo
Poder Legislativo e promulgadas pelo Presidente da Repblica, ingressam no ordenamento jurdico brasileiro como atos infraconstitucionais
de hierarquia supralegal (MARMELSTEIN, 2011).
Com o acrscimo do 3 ao art.5, todavia, esses documentos
jurdicos, quando confirmados em cada casa do Congresso Nacional
em dois turnos e por trs quintos dos votos dos respectivos membros,
passaram a ter status de emendas, incorporando-se prpria Constituio. Inegavelmente, a nova regncia reforou substancialmente a
importncia dos atos e tratados internacionais sobre direitos humanos, tornando ainda mais imperioso consider-los como diretriz na
concretizao dos direitos fundamentais.
Realmente, os acordos na matria servem no apenas de rol ampliativo dos direitos j consagrados na Constituio Federal como tambm de marco jurdico para o gozo legtimo dos direitos fundamentais,
no se podendo desprezar que os direitos humanos so dotados de
indivisibilidade, universalidade, interdependncia e interrelacionalidade (PIOVESAN, 2015, p. 220-222).
Desse modo, especificamente no que toca ao direito de reunio,
no artigo XX, 1, a Declarao Universal da ONU assegura a liberdade de reunio e associao pacfica. Alm disso, estabelece que, no
exerccio de direitos e liberdades, todo ser humano est sujeito apenas
s limitaes determinadas pela lei e exclusivamente com o fim de
assegurar o devido reconhecimento e respeito dos direitos e liberdades de outrem e de satisfazer as justas exigncias da moral, da ordem
pblica e do bem-estar de uma sociedade democrtica, vedando-se,
assim, o gozo contrrio aos objetivos e princpios das Naes Unidas.
sumrio do artigo
sumrio geral
438
Tambm a Conveno Interamericana de Direitos Humanos, incor

porada pelo Decreto n. 678/1992, reconhece no artigo 15 o direito de
reunio pacfica e sem armas, fixando que o exerccio desse direito s
pode estar sujeito s restries previstas pela lei e que sejam necessrias numa sociedade democrtica ao interesse da segurana nacional,
da segurana ou da ordem pblicas, ou para proteger a sade ou a
moral pblicas ou os direitos e liberdades das demais pessoas.
O artigo 21 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos de 1966, documento internalizado por fora do Decreto n.
592/1992, declara igualmente o direito de reunio, cujo exerccio se
submete a restries previstas em lei e necessrias, em uma sociedade democrtica, ao interesse da segurana nacional, da segurana ou
da ordem pblica, ou proteo da sade ou da moral pblica ou de
direitos e liberdades das demais pessoas.
A Conveno Europeia de Direitos Humanos segue a mesma linha
no artigo 11, sendo expressa ao permitir ainda a imposio de restries legtimas aos membros das foras armadas, da polcia ou da
administrao do Estado. Da o guia de orientao para do exerccio da
liberdade de reunio pacfica proposto pelo Escritrio de Instituies
Democrticas e Direitos Humanos (OIDHR) da Organizao para a
Segurana e Cooperao da Europa (OSCE).
O documento elenca seis princpios que devem orientar o gozo do
direito de assembleia: (a)presuno em favor da reunio, que implica
exerccio tanto quanto possvel livre; (b)dever estatal de proteo
quando pacfica, impondo-se ao Estado disponibilizar instrumentos e
procedimentos adequados para garantir a prtica do direito sem indevidas exigncias burocrticas; (c)legalidade, ante a exigncia de lei
formal para fixao de qualquer restrio, que deve ser clara e precisa,
alm de compatvel com a proteo internacional aos direitos humanos;
(d)proporcionalidade, com preferncia a meios menos intrusivos no
alcance de objetivo legtimo, o que importa considerar que a disperso da reunio deve ser a ltima medida; (e)boa administrao, que
assegura ao pblico o conhecimento sobre o setor da Administrao
Pblica responsvel pela deciso confivel, precisa e transparente sobre
a liberdade de se reunir, conforme previso em lei; e (f)no discriminao, que garante a todos igual exerccio (BELYAEVA et al., 2007).
Alm disso, o guia orienta que focos de violncia em uma manifestao no impedem que uma grande maioria se manifeste, pois manisumrio do artigo
sumrio geral
439
festaes pacficas podem se tornar no pacficas, o que faz perderem a

proteo, quando se exige uma dissoluo de maneira proporcional. Por
outro lado, a violncia de um grupo de participantes, inclusive traduzida
em linguagem incitatria, no transforma automaticamente a reunio
em no pacfica, devendo a interveno se restringir apenas ao grupo.
No Brasil, a par da Lei n. 9.504/1997, restrita a perodos eleitorais, a Lei n. 1.207/1950 regulamenta de forma genrica o direito de
reunio. Emtermos gerais, a lei, que pouco lembrada embora ainda
em vigor, veda qualquer interveno do Poder Executivo em reunio
pacfica e sem armas convocada para casa particular ou recinto fechado de associao. Asexcees so: durante a noite, para acudir vtimas
de crime ou desastre; durante o dia, conforme a lei; ou, ainda, quando
a convocao se fizer para prtica de ato proibido legalmente, caso
em que a autoridade policial poder impedir a reunio, com exposio
ao juiz competente dos motivos em 2 dias.
Estabelece a lei ainda que a autoridade policial de maior categoria
em cada cidade, no incio de cada ano, fixar as praas destinadas a
comcio e dar publicidade ao ato, exigindo-se o prazo de 10 dias
para qualquer alterao prvia. Setal ato importar, de fato, em frustrao do direito de reunio, qualquer indivduo poder reclamar da
autoridade policial indicao de lugar adequado. Sea autoridade no
o fizer tambm em 2 dias, ou indicar lugar inadequado, poder o
reclamante impetrar mandado de segurana, ainda que no pretenda,
no momento, realizar o encontro. Emtal caso, caber ao juiz indicar
o lugar apropriado, se a polcia, modificando o seu ato, no o fizer.
A celebrao do comcio em praa fixada para tal fim independe
de licena da polcia, devendo o promotor do evento, no mnimo 24
horas antes da realizao, comunicar autoridade policial, a fim de
ser garantida a prioridade.
Analisando a lei, MELLO FILHO destaca que, com exceo da
omissa Constituio Imperial de 1824, em todas as Constituies
brasileiras a liberdade de reunio foi considerada lcita desde que sem
armas. Para ele, a reunio armada no pode ser considerada pacfica,
o que autoriza ser impedida ou suspensa se todos os participantes
portarem armas; se apenas um ou alguns estiverem armados, tal fato
no importa dissoluo da reunio, mas, sim, interveno policial
para o desarme ou afastamento da assembleia, que deve prosseguir
com os demais componentes desarmados. (MELLO FILHO, 1978).
sumrio do artigo
sumrio geral
440
Como se v, a Lei n. 1.207/1950, com somente 4 artigos, no regulamentou apenas o direito de reunio em locais abertos ao pblico
mas tambm reunies em ambientes fechados, vinculadas propriamente ao direito constitucional de associao e de inviolabilidade
de domicilio. Deixou de tratar, contudo, do uso de vias pblicas em
passeatas, da responsabilizao dos organizadores de protestos, do
nmero mnimo de manifestantes, da sano pela ausncia de aviso
prvio e da segurana em grandes concentraes, entre outros aspectos. Alm disso, promoveu limitao de realizao a locais previamente determinados pelo chefe policial em cada cidade. primeira
vista, tal natureza de restrio, embora conforme a Carta de 1946
sobretudo pela observncia do ncleo essencial, no foi recepcionada
pela Constituio Federal de 1988, como indica a deciso definitiva
do Supremo Tribunal Federal.
De fato, na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, ganha
relevo a deciso de mrito da ADI n. 1.969 em 28/6/2007, que em
deciso unnime declarou a inconstitucionalidade de decreto distrital
que vedava manifestaes pblicas com uso de carros, aparelhos e
objetos sonoros em determinadas praas e respectivas vias adjacentes
de Braslia/DF. Oacrdo foi sintetizado na ementa que segue:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO
20.098/99, DO DISTRITO FEDERAL. LIBERDADE DE REUNIO
E DE MANIFESTAO PBLICA. LIMITAES. OFENSA AO
ART.5, XVI, DA CONSTITUIO FEDERAL.
I. Aliberdade de reunio e de associao para fins lcitos constitui uma
das mais importantes conquistas da civilizao, enquanto fundamento
das modernas democracias polticas.
II. Arestrio ao direito de reunio estabelecida pelo Decreto distrital
20.098/99, a toda evidncia, mostra-se inadequada, desnecessria e desproporcional quando confrontada com a vontade da Constituio (Wille
zur Verfassung).
III. Ao direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade
do Decreto distrital 20.098/99.
No voto, o relator, RICARDO LEWANDOWSKI, reconheceu a

liberdade de reunio como fundamento da democracia, com origem
na luta contra o absolutismo monrquico do sculo XVIII, sendo
contemplada na Declarao de Direitos do Estado da Virgnia em
1776, na Constituio francesa de 1791, na Declarao Universal dos
Direitos do Homem de 1948 e no Pacto Internacional dos Direitos
Civis e Polticos de 1966. Ressaltou o carter instrumental da libersumrio do artigo
sumrio geral
441
dade de reunio, ao assegurar uma das mais importantes liberdades

individuais e a espontaneidade da atuao de grupos distintos, alm
da relao estreita entre direito de reunio e liberdade de expresso.
Aps informar que a liberdade de reunio sempre esteve presente
no captulo destinado aos direitos e garantias individuais em todas as
Constituies brasileiras desde a Repblica, o magistrado entendeu
que a Carta de 1988 fixou ela mesma os limites e as condies para o
exerccio do direito: reunio pacfica, sem armas, com prvio aviso
autoridade competente e que no impea outra reunio anteriormente
convocada para o mesmo local. Negou, porm, o carter absoluto ao
direito fundamental, estabelecendo a seguinte compreenso sobre as
limitaes de direitos fundamentais: restries constitucionais diretas
e imediatas, traadas pela prpria Constituio; restries estabelecidas em lei mediante autorizao constitucional expressa; e restries
decorrentes da resoluo de conflitos entre direitos contrapostos.
No ponto, exemplificou como razovel a limitao ao uso de carros, aparelhos e objetos sonoros nas imediaes de um hospital, pois a
coliso entre o direito de reunio e o direito dos pacientes resultaria na
prevalncia do segundo. Sustentou, porm, que o decreto impugnado
inviabilizava a liberdade de reunio e manifestao exatamente na Praa dos Trs Poderes, local aberto ao pblico conforme planejamento
da capital federal. Relembrando o pronunciamento cautelar, destacou
que a proibio sonora imposta no decreto impedia a livre expresso
do pensamento ao tornar as reunies emudecidas, sem eficcia para
os propsitos pretendidos. Anotou, ento, que o prvio comunicado
serve atribuio das autoridades competentes de organizar o exerccio do direito, que limitado no tempo, de modo a no inviabilizar o
fluxo de pessoas e veculos pelas vias pblicas, mencionando tambm
o teste de proporcionalidade e razoabilidade na aferio de medida
restritiva. Emseguida, finalizou declarando o decreto inadequado,
desnecessrio e desproporcional, quando confrontado com a vontade
da Constituio de permitir que todos os cidados possam reunir-se
pacificamente para fins lcitos, expressando opinies livremente.
CELSO DE MELLO, aps tambm enfatizar a presena do direito
de reunio nas declaraes constitucionais e nas convenes internacionais, defendeu que o direito fundamental instrumento de concretizao da liberdade de manifestao do pensamento, que inclui o
sumrio do artigo
sumrio geral
442
direito de protestar, criticar e discordar, impondo-se ao Estado o dever

de respeit-lo. JAYRES BRITTO considerou que o compromisso
constitucional com a liberdade da reunio resultou em um dispositivo
de eficcia plena, presentes na prpria Constituio todas as condies
para o exerccio do direito, entre os quais a comunicao prvia. Juntamente com CRMEN LCIA e CEZAR PELUSO, acompanhou,
ento, a deciso de RICARDO LEWANDOWSKI.
GILMAR MENDES acentuou que, de fato, o texto constitucional no previu uma reserva legal expressa. Emsua opinio, h uma
reserva legal implcita, na medida em que a clusula de no frustrar
outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local j indica
coliso entre direitos idnticos, e a meno prvia comunicao da
autoridade exige definio de quem seja tal autoridade. SEPLVEDA
PERTENCE ratificou o voto na cautelar, reconhecendo a inconstitucionalidade material do decreto pela vedao de qualquer reunio em
locais pblicos, numa cidade planejada com imenso espao aberto em
frente aos trs Poderes da Repblica destinado ao comparecimento do
povo. EROS GRAU limitou-se a declarar o vcio formal na regulao
do direito de reunio por meio de decreto, aceitando expressamente
a disciplina por meio de lei.
3. DIREITO DE REUNIO: A QUESTO DA VIOLNCIA
ESTATAL
As manifestaes coletivas reivindicatrias de democracia, liberdade, moradia, sade e educao, amplamente declarados na ordem
jurdica, representaram um significativo exemplo de efetividade do
direito de protesto, igualmente reconhecido em documentos internacionais de direitos humanos e na Constituio de 1988 e estreitamente
vinculado ao Estado Democrtico de Direito.
Nessa perspectiva, atuam os manifestantes na concretizao no
apenas do prprio direito de reunio como tambm de outros direitos
fundamentais, assumindo a funo de intrpretes autorizados dos textos normativos e influindo decisivamente no significado social e no
conceito de direitos constitucionais. Com isso, definem limites e possibilidades e conferem fora normativa, em prejuzo do vis meramente
simblico da Constituio e em favor da funo jurdico-instrumental,
sumrio do artigo
sumrio geral
443
ao permitir crtica ao modelo de fachada e estimular a mobilizao

social que contribui para realizao da norma (NEVES, 1994; 2005).
Deveras, para HESSE, a interpretao se afigura como basilar na
manuteno da fora normativa constitucional, sujeita ao princpio da
tima concretizao da norma, significando que o ato interpretativo
deve se dirigir maior realizao do sentido do preceito sem esquecer
as exigncias determinantes num dado momento (HESSE, 1991).
J na teoria da sociedade aberta de intrpretes da Constituio, a
posio de sujeitos da interpretao alcana o maior nmero possvel
de participantes, que no se limitam aos intrpretes oficiais, tornando
a interpretao a mais democrtica e plural possvel, viabilizando
uma mediao especfica entre Estado e sociedade e eliminando o
monoplio estatal da interpretao constitucional pelos intrpretes
tradicionais (juzes e polticos) (HBERLE, 1997).
Ora, por demais certo que reclamar direitos importa elenc-los,
compreend-los, elucid-los e defend-los, seja quando estabelecidos em tratados internacionais de direitos humanos, seja quando disciplinados nas Constituies como direitos fundamentais, fixando
um contedo mnimo de significao; vale dizer, implica atuar como
intrpretes, tanto mais livres quanto mais aberta a sociedade. Ento,
as manifestaes reivindicatrias, como mobilizao social, se apresentam em verdade como um instrumento poderoso para reduzir a
ambivalncia da constitucionalizao simblica na direo de uma
efetiva realizao do modelo normativo, afastando a subintegrao e
subcidadania e tornando os direitos declarados uma legtima bandeira de luta, que, alis, prpria da instncia jurdica (CLVE, 1993;
NEVES, 2005). No sem razo, portanto, que o direito de reunio
est includo na Constituio Federal como direito fundamental.
Da o carter emblemtico da multido nas ruas no perodo de reconquista democrtica nos pases latino-americanos, quando sociedade
civil, populares e movimentos sociais em geral reivindicaram a condio de humanidade, a participao na gesto do Estado, a escolha de
dirigentes e o retorno da cidadania (CLVE, 1993, p. 122), apoiados
nos direitos humanos de vrios tratados internacionais.
Tambm sintomtico o incremento de protestos nos ltimos anos
no Brasil, de que so exemplo as Jornadas de Junho de 2013, quando
milhares de pessoas foram s ruas reivindicar modicidade tarifria
no transporte pblico, probidade administrativa, melhora nos servisumrio do artigo
sumrio geral
444
os pblicos de sade e outros direitos amplamente declarados em

documentos internacionais de direitos humanos e na Constituio
de 1988, seguindo, alis, tendncia mundial (CASTELLS, 2012;
DUPUIS-DRI, 2014; FILLIEULE, TARTAKOWSKY, 2015; GOHN,
2014; BURKE, 2014).
Realmente, em 29 de janeiro de 2014, o Alto Comissariado das
Naes Unidas para os Direitos Humanos (OHCHR) publicou as concluses de um seminrio sobre medidas eficazes e melhores prticas
para garantir a promoo e proteo dos direitos humanos em protestos pacficos. Naoportunidade, o rgo observou que as manifestaes
recentes pelo mundo foram mais organizadas e inovadoras, auxiliadas
por novos meios de tecnologia de informao e comunicao, o que
aumentou a publicidade e a conscientizao, embora, em muitas situaes, tenham sido alvo de represso brutal, incluindo uso excessivo
de fora, detenes arbitrrias, desaparecimentos forados, tortura e
at a execues sumrias ou extrajudiciais.
O Alto Comissariado constatou, porm, que leis restritivas foram
aprovadas, limitando locais destinados a protestos pacficos; atos no
violentos foram criminalizados; e manifestantes foram processados
e submetidos a julgamentos injustos. Alm disso, ativistas e jornalistas foram ameaados, intimidados e perseguidos por denunciarem
violaes aos direitos humanos, desrespeitando tratados que preveem
restries excepcionais e necessrias para a proteo da sociedade,
sendo imperiosa a adeso normativa internacional sobre o uso da
fora e de armas por agentes do Estado e a responsabilizao daqueles
que reprimem ilegalmente protestos pacficos.
O evento internacional reuniu em 2 de dezembro de 2013, entre
outros, acadmicos e representantes da sociedade civil, com discusses
em torno da dimenso humana do direito de manifestao pacfica; do
uso de protestos na participao de assuntos pblicos; e da fiscalizao
dos protestos. Noprimeiro aspecto, houve relato de acontecimentos
em vrios pases, a sugerir uma crise da democracia representativa
e uma busca por outras formas de participao, com vrios direitos
estabelecidos no Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos
no repertrio das manifestaes. Notpico referente a protestos como
meio de participao em assuntos pblicos, o evento considerou o
direito de reunio como fundamental para a democracia, sobretudo a
direta, sendo uma alternativa ao uso da violncia e uma forma de chasumrio do artigo
sumrio geral
445
mar ateno para demandas, expor falhas do governo e mesmo alcanar a transformao social, no devendo ser visto como uma ameaa.
Enfatizou-se a atuao de jovens e minorias, impondo-se a tolerncia
e a no discriminao por parte do governo ou da maioria discordante.
Concluiu-se, ento, que a legislao e os governos n acionais devem
assegurar a facilitao dos protestos e a responsabilizao daqueles
que infringem o direito de reunio, reparando as vtimas.
Quanto fiscalizao das manifestaes, painelistas do seminrio
reconheceram a necessidade de regulamentao, como a disciplina
de protestos colidentes, o impacto no setor comercial e em no manifestantes e o controle da atuao da polcia. Com isso, admitiu-se
um espao de regulamentao nacional justa, no discriminatria e
baseada em direitos, com a orientao de envolvimento de manifestantes, contramanifestantes e outros interessados na elaborao da
legislao, alertando, porm, que o excesso de regras poderia minar
o direito de reunio pacfica.
Em outra concluso do seminrio, admitiu-se que os Estados tm
o dever de garantir a segurana e a ordem pblica, desde que observem, contudo, os direitos humanos, sem ignorar a obrigao de no
interferirem nas liberdades fundamentais e respeitando os diferentes
tipos de manifestao. Tambm houve orientao de dilogo prvio com organizadores de protestos, sem o intuito de dissoluo ou
cancelamento do ato, alm da proposio de que intervenientes no
estatais, tais como empresas privadas, observem o direito de reunio.
Por fim, entendeu-se que a dissoluo de manifestaes medida de
ltimo recurso, exigindo-se o esgotamento das medidas razoveis
para facilitar e proteger os protestos e iminente ameaa de violncia,
ainda assim cumprindo princpios internacionais.
No Brasil, estudo da organizao no governamental ARTIGO19,
que tem o propsito de defender a livre expresso e a liberdade de
imprensa, concluiu ter havido criminalizao nos protestos ocorridos no ano de 2013, com registro de atuao policial pouco preparada
para a convivncia com movimentos sociais (ARTIGO19, 2014).
As Jornadas de Junho de 2013 foram protagonizadas inicialmente
pelo Movimento Passe Livre (MPL), criado para defender a gratuidade
na tarifa de transporte pblico e organizado de modo horizontal, sem
lideranas formais e com predomnio de militncia poltica jovem. Assumrio do artigo
sumrio geral
446
sim, com o anncio de aumento na tarifa em vrias cidades, os protestos

tiveram incio e, segundo o ARTIGO19, pari passu a violncia policial
tornou-se padro inclusive contra comunicadores e outros profissionais,
culminando, em 13 de junho, em So Paulo, com uma intensa represso.
Ofato provocou indignao pblica, incremento nas manifestaes e
uma virada da cobertura desfavorvel da mdia tradicional, resultando
na revogao do aumento. Tal cancelamento no impediu, porm, novas
manifestaes de rua, agora com um repertrio mais difuso deinsatisfao, que inclua inconformidade geral com a qualidade de servios
pblicos e contrariedade com gastos pblicos em grandes eventos (Copa
das Confederaes, Copa do Mundo e Olimpadas), alm de manifesta
recusa ao funcionamento da democracia representativa.
Na ocasio, houve ainda forte debate pblico sobre o uso da violncia como meio de protesto, considerado legtimo por determinado
grupo de manifestantes no enfrentamento direto represso policial ou
no intuito de chamar a ateno para demandas. Era a ttica black bloc
de ao direta, caracterizada principalmente pelo ataque a smbolos
do capitalismo e pelo uso de roupas pretas e mscaras, cuja atuao
serviu de pretexto para ao policial abusiva.
No surpreendem, assim, as concluses do levantamento da entidade ARTIGO19 dos protestos realizados entre 1 de janeiro e 31 de
dezembro de 2013, com base em registros e reportagens veiculados
no jornal Folha de S. Paulo e nos sites do Movimento Passe Livre
e da Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo (ABRAJI).
Oestudo divulgou os seguintes nmeros: 696 protestos no total, sendo
15 manifestaes com mais de 50 mil pessoas; 16 manifestaes com
mais de 10 feridos; 112 protestos com uso de armas no letais e 10
com emprego de arma de fogo; 8 mortes; 837 pessoas feridas; 2.608
detidos; 117 jornalistas agredidos ou feridos; e 10 jornalistas detidos.
Segundo a pesquisa, foram presenciadas violaes de vrios tipos, as mais comuns delas: falta de identificao policial; detenes
arbitrrias, inclusive na modalidade de averiguao; criminalizao
da liberdade de expresso em tipificao penal inadequada; censura
prvia, por meio da proibio do uso de mscaras ou de vinagre; emprego de armas letais e abuso das armas menos letais; vigilantismo
nas redes sociais e gravaes intimidatrias durante protestos; desproporcionalidade entre o policiamento e o nmero de manifestantes;
sumrio do artigo
sumrio geral
447
infiltrao policial funcionando, s vezes, como causa e incentivo a

tumulto e violncia; nfase na defesa do patrimnio em comparao
com a segurana e integridade fsica dos manifestantes; ameaas e
at mesmo sequestros.
Esse quadro demonstra verdadeira criminalizao dos protestos
sociais, contrria a atuao garantidora do direito de reunio pacfica,
com a predominncia do tratamento por meio da polcia, da represso
e do direito criminal, com investigaes e processos judiciais enquadrando manifestantes nos tipos penais de formao de quadrilha, desacato, incndio e dano ao patrimnio pblico e na Lei de Segurana
Nacional, sancionada durante a ditadura militar.
Portanto, a despeito de elencado como direito fundamental na
Constituio e como direito humano no mbito internacional, h ainda
um hiato significativo entre os textos normativos e a realidade cotidiana das prticas estatais, sobretudo em virtude do frequente emprego
de fora policial abusiva. Isso revela o tamanho da tarefa de controle
externo dessa atividade pelo Ministrio Pblico, na concretizao do
Estado Democrtico de Direito no Brasil.
4. DEVERES DE PROTEO: A SEGURANA PBLICA
As Constituies modernas se notabilizam pela proteo dos direitos do homem e decorrem da mudana operada na concepo do
Estado, cujo centro passou da figura do soberano ao cidado e respectivos direitos, numa contnua ampliao histrica de novos valores e
necessidades da sociedade, sendo insuficientes as protees iniciais
vida, propriedade e liberdade sob a tica absentesta estatal.
Da a tradicional classificao em direitos de primeira gerao,
identificados com liberdades exercidas contra o Estado; de segunda
gerao, representados pelos direitos polticos/sociais; de terceira
gerao, pertinentes por igual perspectiva econmica, social e cultural, sendo o mais representativo o direito ao meio ambiente; e de
quarta gerao, vinculada necessidade de proteo contra o abuso
no avano tecnolgico na pesquisa biolgica e defesa do patrimnio
gentico. Tal concepo geracional, contudo, no est imune a crticas. Hautores que preferem a nomenclatura dimensional (SARLET,
1998) e outros que enfatizam que a distino fundada em obrigaes
negativas e positivas ignora a circunstncia de que todos os direitos
sumrio do artigo
sumrio geral
448
tm um custo oramentrio, portanto exigem servios e investimentos

pblicos (CLVE, 1988; HOLMES, SUSTEIN, 1999).
De fato, a Constituio dirigente de 1988 atribuiu significado mpar aos direitos fundamentais, alm de conferir eficcia imediata que
vincula diretamente os rgos estatais (legisladores, juzes e administradores pblicos) e identidade e continuidade que impedem a reforma
constitucional tendente a suprimi-los (CRFB/1988, art.60, 4).
Assim, os direitos fundamentais constituem simultaneamente direitos subjetivos, ao outorgar aos titulares a possibilidade de imp-los,
e elementos essenciais da ordem constitucional objetiva, ao se irradiarem por todo o ordenamento jurdico de um Estado Democrtico de
Direito, quando se obriga tambm a garantir os direitos fundamentais
contra agresso de terceiros. Alm disso, os direitos fundamentais
contm tanto disposies definidoras de uma competncia negativa
do Poder Pblico, que fica obrigado, assim, a respeitar o ncleo de
liberdade constitucionalmente assegurado, como prestaes de ndole
positiva. Enfim, os direitos fundamentais, alm de fixar uma proibio
de interveno, expressam tambm uma proteo que importa em
vedao do excesso e vedao de omisso vinculada a deveres de
mltiplo aspecto: de proibio, de segurana e de evitar riscos.
Convm realar que a Constituio, de regra, no especifica como
os deveres de proteo devem ser cumpridos, o que implica liberdade de escolha legislativa, incluindo a via penal dos mandamentos
constitucionais de criminalizao, o que faz surgir a compreenso
da proporcionalidade em dupla face, tanto negativa de obstculo
medida demasiada, como positiva de aferio da atuao suficiente.
Nessa tica, impe-se ao Estado a tarefa de ofertar os meios materiais
e implementar as condies fticas que possibilitem a fruio, numa
liberdade no apenas perante o Estado como tambm por intermdio
do Estado, como prprio de uma Constituio dirigente. que a
concepo restrita dos direitos fundamentais como meros direitos de
defesa entre Estado e indivduo, no limite, no permitiria conceber o
Estado como protetor dos direitos na atualidade, pois a funo protetora das liberdades e dos bens jurdicos pessoais, seja por meio da
segurana pblica, seja por meio da persecuo criminal ou da proteo de nacionais contra outros Estados, tributria do absentesmo
liberal (ADAMO, 2011; ANDRADE, 2008; CANOTILHO, 1994;
MENDES, 1999; FELDENS, 2005; SARLET, 2005; STRECK, 2004).
sumrio do artigo
sumrio geral
449
Realmente, a segurana sempre esteve vinculada noo do Estado liberal ou tat Gendarme, inclusive como fundamento mesmo do
surgimento e permanncia do prprio Estado, useiro dos tradicionais
instrumentos de direito penal. Ja noo contempornea de deveres
de proteo tem origem no Tribunal Constitucional da Alemanha ps-Segunda Guerra, ganhando relevo o direito segurana como essencial para o exerccio dos demais direitos fundamentais (ADAMO, 2011;
ANDRADE, 2008; VILA, 2014; IANSEE, 2014; MENDES, 1999).
Na Constituio Federal, diversos dispositivos reconhecem um direito segurana, quer como direito fundamental individual no art.5,
quer como direito fundamental social no art.6, quer como expresso
dever de proteo estatal na dimenso da segurana pblica regulada no art.144, cujo enunciado o seguinte: a segurana pblica,
dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para
a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do
patrimnio [...].
Numa faceta da concretizao dos deveres de proteo, o Estado
organiza a atividade policial como servio pblico, por meio de regulamentao infraconstitucional e estruturando um conjunto de instituies e procedimentos que administram a segurana pblica, sendo
imperativo considerar os direitos fundamentais em jogo. Nesse caso,
a vedao de excesso e de insuficincia impe um funcionamento que
resulte em eficiente proteo desses direitos no mbito da atividade.
5. CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL PELO
MINISTRIO PBLICO: COM GRANDES PODERES VM
GRANDES RESPONSABILIDADES
Como visto, a segurana pblica se identifica com a manuteno

da ordem pblica democrtica e da incolumidade das pessoas e do
patrimnio, sendo constitucionalmente alcanada pelos deveres de
proteo, que impem ao Estado no apenas abster-se como tambm
amparar os direitos fundamentais, tornando evidente que indevido
invocar a segurana para violao desses direitos, incluindo o de
protesto pacfico.
O reconhecimento da segurana pblica como um servio pblico
prestado pelo Estado e constitucionalmente regulado impe uma perssumrio do artigo
sumrio geral
450
pectiva da atividade policial totalmente diversa das prticas antidemocrticas anteriores Constituio de 1988, quando a atividade policial,
exclusivamente repressiva e contaminada pela concepo do inimigo
interno, era amplamente dominante e prestigiada (ARAGO, 2013).
A nova ordem constitucional, ao revs, impe uma atividade policial devidamente preparada para lidar com conflitos e divergncias
de uma sociedade plural e aberta e garante de uma convivncia social
e do efetivo exerccio dos direitos fundamentais, mas fiscalizada de
modo permanente diante do evidente risco de excesso ao fazer cumprir o monoplio da fora estatal. Alm disso, a atividade policial
exercida por rgos do Poder Executivo, de modo que tem natureza
administrativa, o que permite uma variedade de rgos de controle, a
exemplo do Legislativo, do Tribunal de Contas e do Ministrio Pblico.
Deveras, o controle imposto pela Constituio Federal, sobretudo na modalidade externa atribuda como poder-dever ao Ministrio
Pblico, est previsto no art.129, VII, com remisso legislao
posterior da Unio e dos Estados, de iniciativa facultada aos Procura
dores-Gerais, disciplinar de modo detalhado essa atribuio. Por evidente, esse controle no implica subordinao, hierarquia ou poder
disciplinar, prprios do controle interno do Poder Executivo.
Para VILA, a atuao do Ministrio Pblico na concretizao
do direito fundamental segurana pblica ocorre de trs formas:
promoo da persecuo penal; fiscalizao da omisso dos poderes
pblicos em estruturar de forma adequada o servio de segurana pblica; e fiscalizao continuada do padro de atuao policial, derivada
do controle externo da atividade e destinada a firmar uma atuao
eficiente de proteo e a evitar condutas arbitrrias no policiamento,
o que abrange a promoo da tutela judicial de direitos coletivos e
difusos, inclusive da probidade administrativa violada por conduta
policial (VILA, 2014; CAMANHO, 2015).
A Lei Complementar n. 75/1993, ao disciplinar a lei orgnica do
Ministrio Pblico da Unio, prev no art.3 as premissas bsicas do
controle externo da atividade policial pelo rgo: respeito aos fundamentos do Estado Democrtico de Direito, aos objetivos fundamentais
da Repblica Federativa do Brasil, aos princpios informadores das
relaes internacionais, bem como aos direitos assegurados na Constituio Federal e na lei; preservao da ordem pblica, da incolumidade
sumrio do artigo
sumrio geral
451
das pessoas e do patrimnio pblico; preveno e correo de ilegalidade ou de abuso de poder; indisponibilidade da persecuo penal.
No art.9, o diploma elenca medidas para realizar a atribuio:
livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais; acesso a
quaisquer documentos relativos atividade-fim policial; representao autoridade competente para adoo de providncias para sanar a
omisso indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de
poder; requisio autoridade competente para instaurao de inqurito
policial sobre omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade
policial; promoo da ao penal por abuso de poder. Jo art.10 estabelece a obrigatoriedade de imediata comunicao da priso de qualquer
pessoa ao Ministrio Pblico, com indicao de local e motivo.
Conforme o art.38, o Ministrio Pblico Federal exercer o controle externo da atividade das polcias federais, ento a Polcia Federal,
a Polcia Rodoviria Federal e a Polcia Ferroviria Federal esto
submetidas ao referido controle externo. Noart.117, II, a atribuio
do Ministrio Pblico Militar alcana a atividade da polcia judiciria
militar. Nombito do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, o controle dirigido atividade da polcia militar, da polcia
civil e dos corpos de bombeiros militares do DF e Territrios.
A Lei n. 8.625/1993, ao instituir a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico com normas gerais de organizao do Ministrio Pblico
dos Estados, no abordou o controle externo de modo especfico, mas
tal fiscalizao decorre da regra de extenso do art.80: Aplicam-se
aos Ministrios Pblicos dos Estados, subsidiariamente, as normas
da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio. Da a Resoluo
n. 20/2007 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP)
uniformizando procedimentos.
Assim, o art.1 sujeitou ao controle externo os organismos policiais relacionados no art.144 da Constituio Federal e as polcias
legislativas ou qualquer outro rgo ou instituio com poder de polcia vinculado com a segurana pblica e a persecuo criminal, o
que inclui rgos e entidades periciais, por exemplo.
No art.4, o Conselho estabeleceu entre as principais atividades
da atribuio: visitas ordinrias e extraordinrias; exame de autos de
inqurito ou qualquer outro expediente penal; fiscalizao da destinao de coisas apreendidas e do cumprimento de mandados de priso,
requisies e demais medidas determinadas pelo Ministrio Pblico
sumrio do artigo
sumrio geral
452
e pelo Poder Judicirio; verificao de boletins de ocorrncia ou sindicncias que no geraram instaurao de inqurito; representao
de irregularidades autoridade responsvel; auxlio ou colaborao
das corregedorias; recomendaes de melhora dos servios policiais.
Por certo, entre os padres de atuao policial regular se encontra o elenco de diretrizes gerais sobre o uso da fora pelos agentes
de segurana pblica, estabelecido pela Portaria n. 4.226/2010, ato
conjunto do Ministrio da Justia e da Secretaria de Nacional de Direitos Humanos que procura observar os documentos internacionais
de proteo aos direitos humanos. Oregramento foi publicado aps
discusso em grupo de trabalho formado por integrantes de polcias
e guardas municipais, da sociedade civil e de servidores da Secretaria
Nacional de Direitos Humanos e do Ministrio da Justia, com o objetivo expresso de reduzir os ndices de letalidade em aes policiais,
sendo obrigatrio no mbito da Unio e estimulado para outros entes
federados, inclusive por intermdio de recursos oramentrios.
No documento, o uso da fora por agentes de segurana pblica
deve obedecer aos princpios da legalidade, necessidade, proporcionalidade, moderao e convenincia. Odisparo de arma de fogo contra
pessoas permitido apenas em legtima defesa prpria ou de terceiro
ou contra perigo iminente de morte ou leso grave, sendo expressamente proibido contra pessoa em fuga que esteja desarmada ou que
no represente risco imediato de morte ou de leso grave e contra
veculo que desrespeite bloqueio policial em via pblica, salvo se o
fato representar risco imediato de morte ou leso grave aos agentes
de segurana pblica ou terceiros. Tampouco permitido disparo de
advertncia em razo da imprevisibilidade dos efeitos.
O ato confere prioridade a tcnicas, armas, equipamentos e instrumentos de menor potencial ofensivo, conforme a funo operacional a
ser desempenhada, sem prejuzo da contnua avaliao de tal emprego,
que deve ser objeto de relatrio individual todas as vezes que resultar em leses ou mortes. Alm disso, inclui normas de proteo aos
agentes de segurana pblica, tais como equipamentos de proteo
individual (EPI) ou coletivo (EPC) e elenca diversas definies, a
exemplo de fora, nvel do uso da fora, armas, instrumentos e munies de menor potencial ofensivo.
Entre as diretrizes sobre o uso da fora e de armas de fogo pelos
agentes de segurana pblica, a Portaria segue os Princpios Bsicos
sumrio do artigo
sumrio geral
453
aprovados pelo Oitavo Congresso das Naes Unidas sobre a Preveno do Crime e o Tratamento dos Delinquentes, realizado em Havana
de 27 de agosto a 7 de setembro de 1990. Anormativa internacional
estabelece as seguintes medidas especficas em caso de protesto ilegal,
considerando que todos esto autorizados a participar nas manifestaes legais e pacficas, em conformidade com os princpios consagrados na Declarao Universal dos Direitos Humanos e no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos: na disperso de manifestao
ilegal, mas no violenta, as autoridades de aplicao da lei devem evitar
o uso da fora ou, se no for possvel, limit-lo ao mnimo necessrio;
e na disperso de manifestaes violentas, as autoridades de aplicao
da lei podem empregar armas de fogo quando no usar meios menos
perigosos e apenas na medida do estritamente necessrio.
Em arremate, no se pode ignorar a forte resistncia efetivao do controle externo pelo Ministrio Pblico, especialmente de
entidades associativas dos delegados e da Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB), que ajuizou em 23 de maro de 2009 a Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) n. 4.220 contra a Resoluo n. 20/2007.
Na ao, a entidade alegou que o ato conferia poder investigatrio ao Ministrio Pblico e que o Conselho Nacional do Ministrio
Pblico no detinha competncia constitucional para disciplinar o
controle externo, embora o enunciado do art.130-A, 2, da Constituio Federal mencione a atribuio de controle da atuao administrativa e financeira do Ministrio Pblico e do cumprimento
dos deveres funcionais de seus membros. AAssociao Nacional
dos Delegados de Polcia Federal (ADPF) foi admitida como amicus curiae na ao ajuizada pela OAB, expressando a inteno de
defender as prerrogativas dos Delegados de Polcia Federal contra a
usurpao de atribuies pelo Ministrio Pblico. Ja Associao
dos Delegados de Polcia do Brasil (Adepol) ajuizou ao similar,
alegando que a funo de controle deveria ser exercida pelas corregedorias de polcia, faltando ao Ministrio Pblico o poder direto de
corrigir irregularidades, ilegalidades ou abuso de poder praticados por
policiais, sendo inconstitucionais a Lei federal n. 8.625/1993, a Lei
Complementar federal n. 75/1993 e a Resoluo n. 20/2007.
Em outra frente de resistncia, a Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados aprovou, em 26 de maio de 2010, a
sumrio do artigo
sumrio geral
454
Proposta de Emenda Constitucional n. 381/2009, que cria o Conselho

Nacional de Polcia, com atribuio de exercer o controle externo.
Como justificativa, o enfraquecimento das corregedorias e o no funcionamento do controle externo do Ministrio Pblico, ao qual faltaria
competncia para punir policiais, alm da ausncia de regulamentao
desse controle, sendo substitudo, ento, pela fiscalizao administrativa, funcional e financeira do novo rgo. Notexto, caberia ao
presidente do Superior Tribunal de Justia presidir o rgo, a ser composto por oito delegados indicados por governadores, alm de outras
indicaes do governador do Distrito Federal, da Polcia Federal, do
Ministro da Justia, do Ministrio Pblico, da Ordem dos Advogados
do Brasil, da Cmara dos Deputados e do Senado. NaPEC, h tambm
previso de um corregedor nacional, escolhido entre os membros das
polcias e responsvel pelo recebimento de denncias contra policiais,
alm de ouvidorias para receber reclamaes e denncias (LARCHER,
2010). AOrdem dos Advogados do Brasil saudou a proposta, alegando
que a proposio ia ao encontro do equilbrio no trmite do processo, com cada um exercendo melhor o seu papel, pois o exerccio da
atribuio pelo Ministrio Pblico extremamente danoso ao situ-lo
como parte capaz de produzir as provas. Ainda na opinio da entidade,
permitir que o Ministrio Pblico continue a cargo do controle externo
desacredita a polcia (OAB, 2010).
Portanto, h um desafio e tanto do Ministrio Pblico em efetivar
a atribuio constitucional de controle externo da atividade policial,
poder-dever elementar numa democracia voltada ao cumprimento dos
direitos fundamentais, inclusive do direito de reunio, ainda mais diante de uma arraigada prtica policial antidemocrtica e da resistncia
corporativa. Apropsito, em 22 de junho de 2015, a Suprema Corte
dos EUA decidiu sobre o alcance dos direitos autorais sobre uma luva
de brinquedo que disparava fios de espuma, no caso que j vem sendo
chamado Homem-Aranha. Naoportunidade, a Justice Elana Kagan, ao
reconhecer que o tribunal poderia superar decises anteriores, mas que
tal poder deveria ser usado com moderao, citou uma frase famosa
do personagem Benjamin Parker, tio do super-heri dos quadrinhos:
Com grandes poderes vm grandes responsabilidades.
sumrio do artigo
sumrio geral
455
6. GUISA DE CONCLUSO: FOI MAL, FESSOR...
No livro O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo,

BOBBIO reconhece entre as diversas promessas ainda no cumpridas
pela democracia a educao para a cidadania. No sem razo, portanto,
as manifestaes do ano de 2013 no Brasil incluram no repertrio
a melhora da educao, assegurada na Constituio de 1988 como
direito de todos e dever do Estado e cujo propsito o pleno desenvolvimento da pessoa, o preparo dela para o exerccio da cidadania e
a sua qualificao para o trabalho.
Tambm o direito ao trabalho digno e o direito segurana da
aposentadoria, temas interpretados e reivindicados por milhares de
professores na cidade de Curitiba em 29 de abril de 2015, no exerccio
do direito fundamental de reunio, esto assegurados pela Constituio. Nada obstante, em evidente interveno estatal contrria a uma
sociedade aberta e ofensiva aos deveres de proteo da segurana
pblica, o protesto foi alvo de violncia policial, a revelar no apenas
a distncia entre os textos e a realidade como tambm a necessidade
da atuao efetiva do controle externo pelo Ministrio Pblico, a fim
de responsabilizar agentes e alterar padres de desempenho.
Nesse aspecto, espantosa a notcia de promoo de um policial
militar do Rio de Janeiro que, numa referncia a sua atuao durante
protesto de professores por melhores salrios, publicou no Facebook,
em 1 de outubro de 2013, uma foto em que, fardado, mostrava um
cassetete quebrado com a legenda: Foi mal, fessor. devida, realmente, muita desculpa aos professores...
1. ADAMO, Betina da Silva. Osdireitos fundamentais e o sistema

de segurana pblica: reflexes com base na teoria dos deveres de
proteo do Estado. Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 10, n. 34,
p. 53-82, jan./jun. 2011.
2. ADPF ser parte em processo que questiona resoluo do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico. Associao Nacional dos Delegados
da Polcia Federal (ADPF), Portal, 24 mar. 2013. Disponvel em:
<http://www.adpf.org.br/adpf/admin/painelcontrole/materia/materia_
sumrio do artigo
sumrio geral
456
portal.wsp?tmp.edt.materia_codigo=5150#.V-fhjsV7vv8>. Acesso
em: 21 ago. 2015.
3. ALEXY, Robert. Direitos fundamentais, ponderao e racionalidade. Revista de Direito Privado, So Paulo, Revista dos Tribunais,
v. 24, p. 297-310, 2006a.
4.
. Fundamentao jurdica, sistema e coerncia. Revista de Direito Privado, So Paulo, Revista dos Tribunais, v. 25,
p.335-344, 2006b.
5. ALVES, Francisco Edson. PMque ganhou promoo aps provocar professores posta: Camos pra cima. ODia, Rio de Janeiro,
13maio 2014. Disponvel em: <http://odia.ig.com.br/noticia/rio-dejaneiro/2014-05-13/pm-que-ganhou-promocao-apos-provocar-profes
sores-posta-caimos-pra-cima.html>. Acesso em: 30 ago. 2015.
6. ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Osdireitos fundamentais na
Constituio Portuguesa de 1976. 4.ed. Coimbra: Almedina, 2008.
7. ARAGO, Eugnio Jos Guilherme de. Derrota da PEC37: a apropriao corporativa das manifestaes de rua no Brasil. Congresso em
Foco, Braslia, 28 jun. 2013. Disponvel em: <http://congressoemfoco.
uol.com.br/noticias/derrota-da-pec-37-a-apropriacao-corporativa-dasmanifestacoes-de-rua-no-brasil/>. Acesso em: 23 fev. 2015.
8. ASSAD, Germano. Manifestao no Paran: PM reprime protesto de professores em Curitiba e mais de 200 se ferem. ElPas,
Curitiba, 29abr. 2015. Disponvel em: <http://brasil.elpais.com/
brasil/2015/04/29/politica/1430337175_476628.html>. Acesso em:
21ago. 2015.
9. ASSIS, Alexandre Camanho de. OMinistrio Pblico e o controle
externo. Disponvel em: <http://www.editorajuspodivm.com.br/i/f/
SOLTAS%20MONIQUE.pdf>. Acesso em: 18 ago. 2015.
10. VILA, Thiago Andr Pierobom de. Aatuao do Ministrio
Pblico na concretizao do direito fundamental segurana pblica.
Revista do CNMP, n. 4,ano 2014, p. 159-191.
11. BARCELLOS, Ana Paula. Ponderao, racionalidade e atividade
jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
12.
. Aeficcia jurdica dos princpios fundamentais.
Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
13. BASTOS, Celso Ribeiro; BRITTO, Carlos Ayres. Interpretao e
aplicabilidade das normas constitucionais. So Paulo: Saraiva, 1982.
sumrio do artigo
sumrio geral
457
14. BELYAEVA, Nina et al. Guidelines on Freedom of Peaceful

Assembly. Warsaw: Office for Democratic Institutions and Human
Rights OSCE/ODIHR, 2007.
15. BOBBIO, Norberto. Aera dos direitos. Rio de Janeiro: Elsevier,
2004.
16.
. Ofuturo da democracia: uma defesa das regras
do jogo. 5.ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1994.
17. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 5.ed. So
Paulo: Malheiros, 1994.
18. BRITO, Gilton Batista. Afora normativa da Constituio, uma
leitura necessria. Judiciarium, Aracaju, n. 14, p. 4,jul. 1997.
19. CALDWELL, Patrick. Justice Elena Kagan Had Some Fun
Writing About Spider-Man. Mother Jones, 22 jun. 2015, Political
Mojo. Disponvel em: <http://www.motherjones.com/mojo/2015/06/
elena-kagan-spider-man-supreme-court-kimble-marvel>. Acesso em:
25ago. 2015.
20. CANARIS, Claus-Wilhelm. Direitos fundamentais e direito privado. Coimbra: Almedina, 2006.
21. CANOTILHO, J. J.Gomes. Constituio dirigente e vinculao
do legislador. Coimbra: Coimbra, 1994.
22. CARDOSO, Cristiane. PMexibe cassetete quebrado, diz foi
mal, fessor e causa repdio na web. G1, Rio de Janeiro, 4 out. 2013.
Disponvel em: <http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2013/10/
pm-exibe-cassetete-quebrado-diz-foi-mal-fessor-e-causa-repudio-naweb.html>. Acesso em: 24 ago. 2015.
23. CASTELLS, Manuel. Movimentos sociais na era da internet. So
Paulo: Zahar, 2012.
24. CITTADINO, Gisele. Pluralismo, direito e justia distributiva.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999.
25. CLVE, Clmerson Merlin. Temas de direito constitucional. So
Paulo: Acadmica, 1993.
26. CONSELHO NACIONAL DOS PROCURADORES-GERAIS
DO MINISTRIO PBLICO DOS ESTADOS E DA UNIO. Manual nacional do controle externo da atividade policial: o Ministrio
Pblico olhando pela sociedade. 2.ed. Braslia: Ministrio Pblico
dos Estados e da Unio, 2012.
27. CONTROLE externo da polcia pelo MP questionado. Conjur,
sumrio do artigo
sumrio geral
458
So Paulo, 23 mar. 2009. Disponvel em: <http://www.conjur.com.

br/2009-mar-23/controle-externo-policia-mp-questionado-supremo>.
28. DELEGADOS vo ao Supremo contra controle do MP. Conjur,
So Paulo, 16 jul. 2009. Disponvel em: <http://www.conjur.com.
br/2009-jul-16/delegados-supremo-controle-externo-mp>. Acesso
em: 27 ago. 2015.
29. DUPUIS-DRI, Francis. Black blocs. So Paulo: Veneta, 2014.
30. FELDENS, Luciano. AConstituio penal: a dupla face da proporcionalidade no controle de normas penais. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2005.
31. FERNANDES, Bernardo Gonalves. Curso de direito constitucional. 3.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
32. FILLIEULE, Olivier; TARTAKOWSKY, Daniele. LaManifestacin: cuando la accin colectiva toma las calles. Buenos Aires: Siglo
Veintiuno, 2015.
33. GOHN, Maria da Glria. Manifestaes de junho de 2013 no
Brasil e praas dos indignados no mundo. Petrpolis: Vozes, 2014.
34. GRUPO protesta contra ao da PM em confronto contra professores no PR. G1, Paran, 2 maio 2015. Disponvel em: <http://g1.globo.
com/pr/parana/noticia/2015/05/grupo-protesta-contra-acao-da-pm-emconfronto-contra-professores-no-pr.html>. Acesso em: 28 ago. 2015.
35. HBERLE, Peter. Hermenutica constitucional: a sociedade
aberta dos intrpretes da Constituio. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1997.
36. HARVEY, David et al. Ocuppy: movimentos de protesto que
tomaram as ruas. So Paulo: Boitempo/Carta Maior, 2012.
37. HESSE, Konrad. Afora normativa da Constituio. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris, 1991.
38. HOLMES, Stephen; SUSTEIN, Cass R. The Cost of Righs: Why
Liberty Depends on Taxes. New York: W. W.Norton & Company, 1999.
39. HUMAN Rights Council: Seminar on effective measures and best
practices to ensure the promotion and protection of human rights in the
context of peaceful protests. United Nations Human Rights, Office of
the High Commissioner, 29 jan. 2014. Disponvel em: <http://www.
ohchr.org/EN/Issues/AssemblyAssociation/Pages/Seminar2December
2013.asp>. Acesso em: 21 ago. 2015.
sumrio do artigo
sumrio geral
459
40. ISENSEE, Josef. Elderecho constitucional a la seguridad: sobre

los deberes de proteccin del Estado constitucional liberal. Santa F:
Rubinzal-Culzoni, 2014.
41. LARCHER, Marcelo. CCJ admite PEC que cria conselho nacional
para fiscalizar polcias. Cmara Notcias, Braslia, 26 maio 2010, Segurana.. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/
noticias/SEGURANCA/148281-CCJ-ADMITE-PEC-QUE-CRIACONSELHO-NACIONAL-PARA-FISCALIZAR-POLICIAS.html>.
Acesso em: 27 fev. 2015.
42. MARMELSTEIN, George. Curso de direitos fundamentais. 3.ed.
So Paulo: Atlas, 2011.
43. MELLO FILHO, Jos Celso de. Odireito constitucional de reunio. Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado de
So Paulo. So Paulo, v. 54, p. 19-23, set./out. 1978.
44. MENDES, Gilmar Ferreira. Osdireitos fundamentais e seus mltiplos significados na ordem constitucional. Revista Jurdica Virtual,
Braslia, v. 2,n. 13, jun. 1999. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/revista/Rev_14/direitos_fund.htm>. Acesso em:
20ago. 2015.
45.
; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo
Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 5.ed. So Paulo:
Saraiva, 2010.
46. MISSIUNAS, Rafael de Carvalho. Controle da atividade policial
pelo Ministrio Pblico. Conjur, So Paulo, 20 fev. 2009. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2009-fev-20/controle-externoatividade-policial-ministerio-publico>. Acesso em: 19 ago. 2015.
47. NEVES, Marcelo. Afora simblica dos direitos humanos. Revista Eletrnica de Direito do Estado, Salvador, n. 4,out./nov./dez.
2005. Disponvel em: <http://staticsp.atualidadesdodireito.com.br/
marcelonovelino/files/2012/04/A-for%C3%A7a-simb%C3%B3licados-DH-M-Neves1.pdf>. Acesso em: 12 mar. 2015.
48.
. AConstituio simblica. So Paulo: Acadmica,
1994.
49. OAB: emenda que tira do MP controle da polcia repe equilbrio
do processo. OAB, Braslia, 27 maio 2010, Notcias. Disponvel em:
<http://www.oab.org.br/noticia/19826/oab-emenda-que-tira-do-mp-
sumrio do artigo
sumrio geral
460
controle-da-policia-repoe-equilibrio-do-processo>. Acesso em: 27

fev. 2015.
50. OAB questiona no STF controle externo das polcias pelo Ministrio Pblico. OAB, Braslia, 23 mar. 2009, Notcias. Disponvel em: <http://www.oab.org.br/noticia/16247/oab-questiona-no-stfcontrole-externo-das-policias-pelo-ministerio-publico>. Acesso em:
28 ago. 2015.
51. PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional
internacional. 15. ed. So Paulo: Saraiva, 2015.
52. PRINCIPIOS Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la
Ley. Naciones Unidas, Oficina del Alto Comissariado para los Derechos Humanos, Genebra. Disponvel em: <http://www.ohchr.org/SP/
ProfessionalInterest/Pages/UseOfForceAndFirearms.aspx>. Acesso
em: 13 jan. 2015.
53. PROTESTOS no Brasil 2013. Artigo 19, So Paulo. Disponvel
em: <http://artigo19.org/wp-content/uploads/2014/06/Protestos_no_
Brasil_2013-vers%C3%A3o-final.pdf>. Acesso em: 14 jul. 2014.
54. SARLET, Ingo Wolfgang. Constituio e proporcionalidade: o
direito penal e os direitos fundamentais entre proibio de excesso e de insuficincia. Mundo jurdico, [S.l.], 12 jul. 2005. Disponvel em: <http://www.mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?
codigo=53>. Acesso em: 5 mar. 2013.
10. ed. So Paulo: Malheiros, 1995.
56. SOLANO, Esther; MANSO, Bruno Paes; NOVAES, William.
Mascarados: a verdadeira histria dos adeptos da ttica black bloc.
So Paulo: Gerao, 2014.
57. STRECK, Lenio Luiz. Adupla face do princpio da proporcionalidade: da proibio de excesso (bermasverbot) proibio de proteo
deficiente (untermasverbot) ou de como no h blindagem contra normas penais constitucionais. Disponvel em: <http://www.leniostreck.
com.br/site/wp-content/uploads/2011/08/Vers%C3%A3o-final-daUntermassverbot-08-07-art-33-1.pdf>. Acesso em: 1 mar. 2013.
58. SUPREMA Corte dos EUA cita Homem Aranha ao proferir deciso. BBC, [S.l.], 22 jun. 2015, Brasil. Disponvel em: <http://www.
sumrio do artigo
sumrio geral
461
bbc.com/portuguese/noticias/2015/06/ 150622_decisao_judicial_
homem_aranha_rm>. Acesso em: 24 ago. 2015.
59. VENTURA, Zuenir. 1968: o ano que no terminou. Rio de Janeiro:
Objetiva, 2013.
60. VILLAS BAS FILHO, Orlando. Aconstitucionalizao simblica, de Marcelo Neves. Prisma Jurdico, So Paulo, v. 6,2007,
p.381-384. Disponvel em: <http://www.uninove.br/PDFs/Publica
coes/prisma_juridico/pjuridico_v6/prismaj_v6_6res3.pdf>. Acesso
em: 5 ago. 2015.
61. ZAGREBELSKY, Gustavo. ElDerecho Ductil. 23. ed. Madrid:
Editorial Trotta: Malheiros, 1998.
sumrio do artigo
sumrio geral
VIOLNCIA POLICIAL:
ESTRATGIAS DE CONTROLE
PELO MINISTRIO PBLICO
Thiago Andr Pierobom de vila1
1. Introduo
2. Apersistncia de fenmenos de violncia policial no Brasil recente
3. Criminologia da violncia policial
4. Diversas modalidades de violncia policial
5. Estratgias poltico-criminais de enfrentamento violncia policial
6. Consideraes finais
1. INTRODUO
Este artigo visa a analisar o problema da violncia policial no

Brasil, suas causas e quais seriam as estratgias poltico-criminais
para seu enfrentamento.
Ser feita uma anlise dos fenmenos de desvio policial no Brasil
recente, seguidos da explicao criminolgica para sua persistncia.
Emseguida, o artigo aprofunda-se na exposio das diversas modalidades de violncia policial e das possveis estratgias poltico-criminais de enfrentamento.
O trabalho parte da premissa de que a violncia policial uma
sria violao de direitos humanos e o Ministrio Pblico, enquanto
instituio encarregada de velar pelo respeito aos direitos fundamentais
(CF/1988, art.129, II) e, especificamente, do controle externo da atividade policial (incisoVII), tem responsabilidade em desenvolver uma
postura proativa na preveno e responsabilizao do desvio policial.
Doutor em Cincias Jurdico-Criminais pela Universidade de Lisboa, Mestre em
Direito Pblico pela Universidade de Braslia e especialista em investigao criminal pela cole Nationale de la Magistrature da Frana. Promotor de Justia do
MPDFT, atualmente exercendo a funo de Coordenador dos Ncleos de Direitos
Humanos do MPDFT. Membro colaborador da Comisso de Controle Externo da
Atividade Policial do CNMP. Autor de diversos livros e artigos jurdicos, professor
de direito processual penal e de temas de direitos humanos em diversas instituies
(FESMPDFT, ESMPU, CNMP, ENFAM e outras).
sumrio geral
463
Desde j se esclarea que o presente trabalho no um libelo

contra as instituies policiais nem contra os inmeros policiais que
diariamente arriscam a vida na promoo da segurana pblica, muitas
vezes com salrios aviltantes e em condies desumanas de trabalho.
Atodos esses bravos policiais cabe o reconhecimento pblico de sua
relevncia. Nenhum pas do mundo avana na consolidao da democracia sem instituies policiais reconhecidas e fortalecidas. Todavia,
a mesma democracia impe limites de legitimidade atuao policial,
e no falar abertamente do problema da violncia policial levaria a
encobrir artificialmente o problema, impedindo sua efetiva resoluo.
2. APERSISTNCIA DE FENMENOS DE VIOLNCIA POLICIAL NO BRASIL RECENTE
A CRFB/1988 representou a consolidao de um processo histrico de averso arbitrariedade punitiva que marcou o perodo da
ditadura militar, com diversos dispositivos especificamente direcionados conteno da violncia policial. Emverdade, a violncia e a
corrupo policiais no se iniciaram com a ditadura militar; trata-se
de um fenmeno que sempre esteve presente na histria brasileira,
tendo sido potencializado nesse perodo de exceo2. Infelizmente, a
CRFB/1988, apesar de criar um ambiente democrtico de realizao
da segurana pblica, no logrou apagar totalmente as prticas histricas de arbitrariedades no exerccio da atividade policial3.
Em abril de 1997, o IBOPE realizou em mbito nacional pesquisa
com resultados assustadores: cerca de 70% dos brasileiros disseram
no confiar nem um pouco na polcia; a maioria considerou que a
qualidade dos servios da polcia piorou ultimamente; e 92% temem
que os policiais faam mal a algum de seus parentes4. Pesquisa do
IPEA de 2012 chegou a resultados semelhantes: 53,5% dos brasileiros
Documentando a histria de prticas arbitrrias na polcia, antes e durante a ditadura,
v. por todos Holloway, 1997; Bretas, 1997; Huggins et al., 2006.
3
Sobre a persistncia de prticas de violncia e corrupo policial no perodo ps-redemocratizao, ver em geral: Donnici, 1990; Chevigny, 1995:145-180; R.K. Lima,
1995; Cavallaro, 1997; Lemgruber et al., 2003; A.T.M. Costa, 2004;P.S. Lyra et al.,
2004; Leeds, 2007; Alston, 2010; Ratton, 2007; Anistia Internacional, 2011:136-137;
MNDH, 2012.
4
Pastore, 1997. Emsentido semelhante, em survey realizado em Recife, 78% das
pessoas declararam no confiar na polcia e 83% acreditam que ela corrupta: Paixo
et al., 1992:89.
2
sumrio do artigo
sumrio geral
464
consideram que os policiais no Brasil no respeitam os direitos dos

cidados; 63,5% consideram que os policiais no Brasil tratam as pessoas com preconceito; e 12% dos entrevistados que afirmaram j terem
precisado de atendimento policial relataram que tiveram problemas,
como ameaas, extorso, ofensa verbal ou agresso fsica durante
ou em decorrncia do atendimento5. Segundo pesquisa de 2013 do
Frum Brasileiro de Segurana Pblica, ao menos 5 pessoas morrem
por dia em confrontos com a polcia e 70% da populao no confia
nela, ao passo que na Inglaterra 82% da populao confia6. Segundo
informaes preliminares da Pesquisa Nacional de Vitimizao da
SENASP/MJ, divulgada em 2013, 7,2% dos cariocas entrevistados
afirmam j terem sido vtimas de extorso policial7.
A tortura ainda no est totalmente erradicada das delegacias de
polcia, podendo-se dizer que a realizao de interrogatrios com tom
de coao indicativos de violncia simblica so quase uma regra no
caso de suspeitos de crimes graves que pertencem s classes baixas8.
Com efeito, h diversos casos recentes de violncia e corrupo
policiais no Brasil, documentados tanto pela mdia como por livros
resultantes do jornalismo investigativo e pela pesquisa sociolgica9.
Nessa linha, afirma LEMGRUBER: a corrupo constitui a marca
registrada das nossas polcias10.
IPEA, 2012.
Lima e Bueno, 2013:8-9.
7
Disponvel em: <http://veja.abril.com.br/noticia/brasil/policia-militar-do-rio-e-acampea-de-corrupcao-no-brasil>. Acesso em: 3 out. 2013.
8
Lemgruber et al., 2003:68, e R.K. Lima, 1995:82-88, indicando a tortura como
tcnica de investigao ordinria no Rio de Janeiro, e que, quando h impedimento
de us-la, acaba gerando a ineficincia da investigao ante a falta de competncia
para outros mtodos legais de investigao.
9
Especificamente sobre o jornalismo investigativo relatando casos de arbitrariedades
policiais, ver: Barcellos, 1994 (relatando como policiais militares de So Paulo se
envolveram em grupos de extermnio livro que obrigou o jornalista a passar uma
temporada no exterior em razo das ameaas que sofreu de integrantes da Polcia
Militar); Benjamin, 1998 (relato do dirigente da Polcia Civil do Rio de Janeiro e
sobre as resistncias internas ao processo de controle das arbitrariedades); Amorim,
2003 (sobre o envolvimento de policiais civis e militares em organizaes criminosas
como o Comando Vermelho e o Primeiro Comando da Capital); P. Souza 2002 e 2006
(o primeiro narrando a omisso sistmica das autoridades de segurana pblica em
resolver o problema do trfico de drogas, e o segundo quanto omisso policial diante
do agigantamento das organizaes criminosas como PCC e outras), entre outros.
10
Lemgruber et al., 2003:41. Eles indicam pesquisa focal com policiais civis cariocas,
5
6
sumrio do artigo
sumrio geral
465
A violncia estatal est fortemente associada s instituies policiais, pois a possibilidade de uso da fora e a discricionariedade nesse
uso so as marcas distintivas do ethos policial. a possibilidade de
recorrer ao uso da fora que faz com que a polcia seja a instituio
que 11. Como toda instituio tem risco de desvios em sua atividade,
o desvio no mbito policial est usualmente marcado pela violncia.
Inmeras chacinas marcam a histria da polcia brasileira: Carandiru (1992), Candelria (1993), Vigrio Geral (1993), Eldorado dos
Carajs (1996), Urso Branco (2002), Queimados (2006). Alm dos
grupos de extermnios, disseminou-se no Rio de Janeiro a prtica de
atirar para matar nos confrontos com organizaes criminosas: em
2001, 592 civis morreram em confrontos com a polcia fluminense;
em 2002 esse nmero foi de 900 pessoas; e em 2003 foi de 1.195
pessoas, assemelhando-se a uma verdadeira guerra civil12. Muitos dos
cadveres apresentavam mais de um tiro na cabea, indcio de que a
polcia treinada para matar13.
Em 2006, a cidade de So Paulo sofreu um conjunto de atentados
s delegacias de polcia e desordens pblicas orquestrados pela faco
criminosa do PCC. Emrepreslia aos atentados, a Polcia Civil de So
Paulo matou 124 pessoas, sempre documentando os episdios como
resistncia seguida de morte. Mais tarde, esclareceu-se que cerca
de 70% dessas mortes foram execues sumrias14.
Segundo relatrio da PC/SP, a atividade de grupos de extermnio
da PM/SP durante os anos de 2006 a 2010 foi responsvel por cerca de
150 homicdios na capital paulista, com suspeita de envolvimento de
cerca de 50 policiais nas atividades de controle do trfico de drogas e
11
12
13
14
em que se documenta uma tolerncia institucional pequena corrupo policial

como mera expresso de uma falha tica generalizada na sociedade (ibidem: 82-84).
Indicando a possibilidade de recorrer ao uso da fora como a caracterstica distintiva
da atividade policial, ver Bittner, 2003:240: o policial, e apenas o policial, est
equipado, autorizado e necessrio para lidar com toda emergncia em que possa
ter de ser usada fora para enfrent-la e ainda no pode haver dvidas [...] que
toda interveno policial concebvel projete a mensagem de a fora poder ser (e
poder ter de ser) utilizada para se alcanar o objetivo desejado (Bittner, 2003:132).
Hassemer, 1999:253, firma que a polcia representa a mistura entre fora e liberdade
em um Estado, em determinado perodo. Ver ainda: Bayley, 2001:20.
Lyra et al., 2004:16. Eles tambm retratam inmeros casos paradigmticos de violncia policial no Rio de Janeiro durante o ano de 2004.
Lemgruber et al., 2003:39.
Alston, 2009:10-11.
sumrio do artigo
sumrio geral
466
de jogos de azar15. Tambm em Gois, h fortes indcios da atividade

de grupos de extermnio, com indicativos de que 117 pessoas teriam
sido mortas por grupos de extermnio da polcia em Goinia entre
2003 e 2005, chegando-se ao paradoxo de haver mais pessoas desaparecidas em Gois durante o perodo de democracia do que durante
o perodo da ditadura. Quando investigaes avanaram no sentido da
responsabilizao de policiais, movimentos corporativistas da PM/GO
organizaram retaliaes a jornais locais, a autoridades envolvidas com
as investigaes e at mesmo ao Poder Legislativo local16.
Em situaes mais dramticas, a represso violncia e corrupo policiais acarreta riscos pessoais aos integrantes do sistema
de justia, como foi o caso do homicdio da juza carioca PATRCIA LOURIVAL ACIOLI e do atentado juza do TJ/PE FABOLA
MOURA, ambos em 2011. Esses casos indicam o quanto a violncia e
a corrupo policial podem comprometer os fundamentos do prprio
Estado de Direito (a independncia da magistratura).
No sem razo a Anistia Internacional conclui que a violncia policial e a persistncia da tortura como padro de interao policial ainda
so graves violaes de direitos humanos que persistem no Brasil17.
Com efeito, no se pode aceitar a violncia policial como um mal
necessrio segurana pblica, pois ela mina a credibilidade das instituies policiais e se torna em novo fator de insegurana. Em algumas
comunidades, as pessoas tm mais medo da polcia que dos bandidos.
A extensa lista de desvios policiais no Brasil que constantemente
vm a pblico (e que so apenas uma pequena lasca da ponta do
iceberg) poderia fazer pensar que as arbitrariedades esto irremediavelmente enraizadas na polcia brasileira e que esse seria um problema
especfico no Brasil. Elas realmente demonstram que h um problema
srio na polcia brasileira e que as promessas constitucionais ainda
aguardam pleno cumprimento. Todavia, uma anlise da realidade em
outros pases permite a concluso de que violncia e corrupo po Camarate, 2011.
C. Alves, 2011. Sobre a filmagem dos atos de intimidao praticados pelos policiais
aos jornais que divulgaram as investigaes da Polcia Federal contra integrantes
da PM/GO, ver reportagem do Jornal Nacional (Rede Globo), em: <http://www.
youtube.com/watch?v=e6NFDthtvyI>. Acesso em: 6 abr. 2011. Ver petio inicial
do STJ, IDC n. 3/GO, rel. Min. Jorge Mussi.
17
Anistia Internacional, 2011:136-137.
15
16
sumrio do artigo
sumrio geral
467
liciais no so defeitos exclusivos da polcia brasileira; ao contrrio,

elas tambm so encontradas, em maior ou em menor medida, em
praticamente todos os pases do mundo18.
Casos de violncia e corrupo policiais no podem ser explicados
simplesmente na lgica de alguns indivduos com propenso para
prticas arbitrrias. Existem aspectos organizacionais ligados ao exerccio da atividade policial que permitem que o policial sem controle
progrida em atividades violentas, passando por pequenas diligncias
(revistas, buscas, prises) realizadas de forma truculenta e arbitrria,
at chegar ao extremo da ampla banalizao da violncia, expressa
nos grupos de extermnio e nas associaes de policiais para a prtica
sistemtica de crimes. Osfenmenos de corrupo no podem ser
analisados de forma isolada, mas esto necessariamente relacionados com os fenmenos de violncia policial e ao risco de policiais
encobrirem as provas de seus desvios. No apenas o policial que
descontrolado; muitas vezes a instituio e o sistema jurdico que
no controlam a contento. Aviolncia policial reflete um nvel mais
amplo de excluso e violncia sociais, sendo um elemento que integra
o sistema punitivo de fato de inmeros pases latino-americanos19.
Algumas caractersticas da estrutura social brasileira tm sido
recorrentemente apontadas como fatores de fomento de uma cultura
de normalizao do desvio policial. Ainda que, como visto, o desvio
policial no Brasil no tenha surgido com a ditadura, esta sem dvida
potencializou o fenmeno, ao institucionalizar prticas de violncia
policial, as quais se tornam muito mais complexas de serem redemocratizadas, na medida em que tal racionalidade de eficincia pela violncia se perpetua no processo de socializao dos novos integrantes
Genericamente sobre o tema da violncia e da corrupo policiais, ver: Punch,
2009; Prenzler, 2009; Burns e Crawford, 2002:189-213; Collins, 1998; Kappeler
et al., 1998; Armacost, 2004; Skolnick e Fyfe, 1993; Mollen, 1994; Jobard, 2002;
Klockars et al., 2004 e 2006; Cox, 1996:182 et seq.; Zaffaroni, 1991:138, fala de
uma de uma atuao policial com um discurso externo moralizante e uma prtica
interna corrupta institucionalizada.
19
Zaffaroni, 1991:15, discorrendo sobre o discurso penal latino-americano, afirma: a
seletividade, a reproduo da violncia, a criao de condies para maiores condutas
lesivas, a corrupo institucionalizada, a concentrao de poder, a verticalizao
social e a destruio das relaes horizontais ou comunitrias no so caractersticas
conjunturais, mas estruturais do exerccio do poder de todos os sistemas penais
(grifos no original).
18
sumrio do artigo
sumrio geral
468
da carreira. Aditadura institucionalizou, ainda, uma racionalidade de

autoritarismo nas instituies policiais, tambm complexa de democratizar20. Asgraves desigualdades sociais brasileiras incrementam
o risco do desvio policial, ao criarem ilhas de cidadania e bolses
de misria e excluso social, sendo o sistema penal (e, tambm, o
policial, como a ponta da lana) especialmente direcionados para
a conteno das consideradas classes perigosas, de forma que a
violncia para com esses grupos, apesar de no ser juridicamente
programada, faticamente aceita e acaba fazendo parte do sistema
de controle social em operao21.
Essa perspectiva agravada por uma cultura de privilgios e clientelismo, na qual a cultura majoritria no prima pela construo de
direitos (que passariam pela submisso igualdade), mas pela manuteno de espaos de privilgios, na qual seja possvel a obteno de
vantagens pessoais ainda que em detrimento dos valores coletivos.
Assim, a polcia vista pelas elites como um rgo de manuteno da
ordem tradicional, e no efetivamente como um rgo de aplicao
igualitria do Direito22. Finalmente, o jeitinho brasileiro, enquanto
esquema de racionalizao de prticas e modelos subjetivamente justificados, apesar de ser um fator positivo na perspectiva de iniciativa
e de criatividade para resoluo de problemas no previstos, quando
associado cultura de privilgios, acaba se tornando um fator de potencializao do desvio policial, na medida em que o policial tambm
poder se deixar influenciar pela racionalidade do jeitinho para criar
ilegalidades de eficincia23.
J. Silva, 2005:253.
Segundo R.K. Lima, 1995, a violncia da polcia brasileira se integra lgica prtica
do sistema penal como um aspecto intrnseco do controle social, juridicamente no
programado, mas faticamente aceito.
22
J. Silva, 2005:253. Classificando o Rio de Janeiro como uma cidade partida, na
qual h uma rea dos cidados e a rea dos suspeitos, essa ltima submetida ao
controle policial, ver Ventura, 1994.
23
DaMatta, 1981 (cap. IV), fala de uma dualidade de regramentos, na qual aos indivduos atribui-se a dureza da lei e s pessoas se possibilita o acesso aos benefcios
das relaes de poder. Analisando a marca histrica da tica da malandragem na
cultura brasileira, que permite poder transitar, sem consequncias danosas, pelas esferas da ordem e desordem, e que acaba por estabilizar (enquanto vlvula de escape)
essa diferena de concesso de direitos pela institucionalizao da malandragem,
ver A.C.M. Souza, 1993. Especificamente relacionando o jeitinho como fator de
favorecimento corrupo policial no Brasil, ver J. Silva, 2005.
20
21
sumrio do artigo
sumrio geral
469
Usualmente, procura-se explicar todos os casos de crimes graves

praticados por policiais na lgica das mas podres: argumenta-se
que se trataria de policiais isolados que se engajam em um padro
de conduta desviante. Mas o problema da arbitrariedade policial no
pode ser explicado apenas na perspectiva psicolgica, como um desvio
de personalidade. Averdadeira resposta sobre por que esses policiais
conseguem manter esse padro de conduta desviante por tanto tempo,
sem serem denunciados pelos colegas de trabalho nem identificados
tempestivamente pelos rgos internos de controle, expe uma srie de
outros problemas de ordem organizacional. Estudos demonstram que a
cultura organizacional de um departamento de polcia pode favorecer
em grande medida o desenvolvimento desses padres desviantes de
comportamento, na medida em que institucionalmente tolera e no os
sanciona. Esses fenmenos esto ligados umbilicalmente aos condicionamentos ocupacionais que essa profisso gera nos indivduos que
ocupam tais funes, a razes de natureza organizacional.
3. CRIMINOLOGIA DA VIOLNCIA POLICIAL
As explicaes para o desvio policial so basicamente de duas espcies: psicolgicas e sociolgicas24. Asprimeiras tentam justificar o
desvio como uma anomalia especfica do indivduo que est exercendo
a funo policial, em suas experincias passadas de vida e sua aceitao
da violncia ou da corrupo. Essa tem sido a teoria mais utilizada
pelos departamentos de polcia para justificar os casos de abuso de
autoridade que vm luz: trata-se de algumas poucas mas podres,
que devem ser retiradas do barril para restabelecer a integridade deste.
J as explicaes sociolgicas partem da premissa de que as estruturas objetivas propiciam o fundamento das percepes subjetivas
e condicionam o conjunto de coaes estruturais incidentes nas interaes entre os atores25. Elas se subdividem em explicaes situacionais e organizacionais. Assituacionais esto relacionadas a eventos
concretos que facilitariam a ocorrncia do desvio (questes de gnero,
raa, fatores socioeconmicos), mas com limitado potencial de conter
o desvio policial como um todo. Oaspecto mais relevante para a efe Sobre o tema, ver Armacost, 2004:458; Kappeler et al., 1998:84 et seq.
Bourdieu, 2001:71-80; B.A. Machado, 2007:35.
24
25
sumrio do artigo
sumrio geral
470
tiva explicao do desvio policial tem sido o organizacional. Ele pe

em relevo que no h apenas algumas mas podres; normalmente
o barril tambm est podre. Emoutras palavras, existem padres de
atuao incutidos na cultura profissional que podem favorecer a ocorrncia do desvio. Ametfora do barril podre no significa que todas
as mas (policiais) que esto no barril (departamento de polcia)
esto podres, mas que defeitos inerentes ao barril (aspectos organizacionais) colaboram, muitas vezes decisivamente, para a doena da
ma (odesvio policial)26.
Inmeros estudos no mbito da sociologia das organizaes tm documentado que, quando indivduos integram organizaes, eles passam
a reorganizar as finalidades formalmente atribudas organizao (e
os respectivos meios para atingir esses fins) para construir novas finalidades a partir de determinados interesses (coletivos ou individuais).
Nesse ponto, a sociologia das organizaes distingue entre a organizao-resposta e a organizao-construo. Aprimeira representa sua preordenao legal, a instituio como uma resposta a um
determinado problema, portando um determinado arsenal de poderes
legais que devem orientar as aes individuais de seus integrantes
e os objetivos institucionais. Outra coisa como essa organizao
realmente vai portar-se no mundo concreto (sua construo concreta), pois os indivduos que exercem suas atividades no interior das
organizaes interpretam determinadas regras e criam outras para
regular suas aes27. Surgem, assim, tenses entre as metas e modos
de ao legais e as interpretaes dos integrantes da organizao dessa
pauta normativa a partir de determinados interesses (coletivos ou indi
viduais). Tais conflitos geram esquemas organizatrios no oficiais
que correspondem organizao real, cujos verdadeiros objetivos so
uma reinterpretao das normas e objetivos oficiais da instituio28.
Sobre a metfora do barril podre como sendo os aspectos organizacionais da atividade policial, ver Armacost, 2004:476; Walker, 2005:3-4; Punch, 2009:2; Kappeler
et al., 1998:278.
27
Machado, 2007:27.
28
Para uma reviso dos diversos aspectos da sociologia das organizaes, ver B.A.
Machado, 2007:27-34. Referido trabalho realiza uma anlise das tenses entre a
construo legal e a construo social (realizao prtica) do prprio Ministrio
Pblico, em suas diversas reas de atuao, utilizando ferramentas tericas sobretudo
da sociologia francesa.
26
sumrio do artigo
sumrio geral
471
A participao de um indivduo em uma organizao cria suas

referncias de interao e molda em grande medida sua viso de
mundo, em um processo de socializao. Aoparticipar de uma organizao, uma pessoa deseja ser aceita pelo grupo. Osmembros deste,
por sua vez, tm uma expectativa de comportamentos que devem ser
seguidos pelos participantes para que sejam aceitos ou permaneam
no grupo. Essas expectativas so construdas a partir de experincias compartilhadas e valores que emergem como relevantes para a
afirmao do grupo, seus objetivos e representaes. Aoaderir aos
valores e expectativas do grupo, o indivduo se apresenta como uma
pessoa confivel, digna de integrar a organizao. Aodesviar de tais
expectativas coletivas, o indivduo arrisca-se a no ser aceito, o que
cria uma presso cultural para que os integrantes das organizaes
cumpram seus papis, conforme as expectativas. Oconceito central
dessa perspectiva que a cultura organizacional estabelece expectativas de papis, de modo que, quando um indivduo realiza suas
escolhas a partir de circunstncias concretas, ele no age apenas com
fundamento em sua racionalidade individual, mas seus comportamentos passam a ser conformados pela moldura das expectativas de papis
organizacionais. Surge, assim, uma racionalidade organizacional que
influencia decisivamente muitas das condutas individuais29.
Esses aspectos de cultura organizacional so especialmente fortes
no mbito das organizaes policiais. Ateorizao do esquema da
subcultura policial data dos anos 1950, quando WESTLEY publicou
um relatrio de suas entrevistas com policiais30. Emsntese, a chave
para compreender a polcia v-la como um grupo social e ocupa De forma geral sobre a conformao organizacional na atividade policial, ver Armacost, 2004:507-514; Huggins et al., 2006:317 et seq.; Skolnick e Fyfe, 1993:89
et seq. Segundo B.A. Machado, 2007:32, um sistema de ao concreto numa organizao pressupe a confluncia da estratgia de indivduos orientados a buscar
quotas crescentes de poder e a alcanar os objetivos prprios ou do grupo.
30
Westley, 1953. Ali, j indicava Westley (1953:34): Um estudo de caso de uma
fora policial municipal dos EUA sugere que o uso ilegal da violncia por policiais
uma consequncia de sua experincia ocupacional e que o grupo de colegas policiais aprova tal uso. Opolicial v o uso da violncia como moralmente aceitvel
e legitima-o em termos de dar preferncia ao alcance das finalidades estabelecidas
pelo grupo de colegas do que das finalidades legais. Eles veem o alcance dessas
finalidades do grupo de colegas como um fator de legitimao da violncia que
igual ou superior legitimao derivada da lei. Eles percebem a violncia como
uma propriedade pessoal a ser usada mediante discricionariedade.
29
sumrio do artigo
sumrio geral
472
cional, no pressuposto de que as pessoas em geral tendem a construir

parte de sua autoidentidade a partir de seu trabalho31. Aconstruo
dessa autoidentidade inicia o processo de socializao do policial, em
aprender como ser um policial, e so moldadas pelas caractersticas
inerentes ao exerccio da funo policial.
A atividade policial (sobretudo a atividade de manuteno da ordem
e de execuo direta da investigao criminal) atpica em relao a
outras profisses. Uma pessoa no se forma policial para depois se candidatar a uma vaga em um departamento de polcia; ela normalmente
recrutada (no Brasil, por concurso pblico que exige conhecimentos gerais e eventualmente alguns conhecimentos de direito penal) e
depois aprende a ser um policial, j dentro da instituio. Apesar de
ordinariamente haver um curso de formao inicial, a grande maioria
do aprendizado obtido apenas pela prtica diria da atividade policial,
o que acaba por forjar uma viso prtica de sua atuao, partilhada
entre os policiais por experincias comuns32. Ocarter usualmente
lacunoso da disciplina normativa da atuao policial, conferindo-lhe
grandes espaos de discricionariedade, permite a construo de regras
operacionais que do sentido prtico ao trabalho policial, usualmente
sancionando o uso da fora como ferramenta de trabalho legtima33.
Dessas vises comuns surge uma identidade ocupacional partilhada.
A interiorizao da subcultura policial inicia-se com o recrutamento dos novos policiais; durante sua formao, eles so ensinados
pelos policiais antigos a agir maneira antiga para serem socialmente
aceitos na nova organizao. Ainda que recebam na Academia de Polcia um treinamento formal e legalista, ao chegarem atuao de rua
os novatos so confrontados com uma realidade dramtica e tendem a
ouvir dos colegas mais antigos, segundo ARMACOST, que esqueam
o que aprenderam na academia, pois agora vo aprender como a
vida de verdade nas ruas34. Oaspecto predominantemente prtico da
O conceito de compreenso interpretativa a partir das experincias de grupos ocupacionais foi referido por Weber, 1991. Tambm construindo a explicao da subcultura
policial no mbito ocupacional, em torno do qual se desenvolve sua existncia social e
suas representaes da vida em sociedade, ver Westley, 1953:41; Prenzler, 2009:20 et
seq.; Crank, 1998; Kappeler et al., 1998. NaFrana, v. Jobard, 2002; Monjardet, 2003.
32
Reiner, 2004:153; Crank, 1998.
33
Paixo et al., 1992:79.
34
Armacost, 2004:514; Prenzler, 2009:25.
31
sumrio do artigo
sumrio geral
473
atividade policial facilita que o novato aceite com relativa naturalidade

os procedimentos-padro que lhe so ensinados na rua como mtodos
ordinrios de trabalho. Esses mtodos podem ser ensinados por um
professor informal (em geral, um policial mais antigo), internalizados
pela tradio oral ou aprendidos pela experincia pessoal ao longo
do tempo ou, ainda, pela submisso a ambientes emergenciais que
demandam aprendizado imediato de aes policiais35. Com o passar
do tempo, um policial tende a pensar como outros policiais36.
O problema do desvio policial fundado em trs caractersticas
inerentes atividade da polcia. Emprimeiro lugar, concedida a ela
uma gama de poderes de ingerncia nos direitos fundamentais dos
cidados, como o poder de realizar abordagens, de impor uma obrigao a uma pessoa para prestar colaborao, de usar da fora para
cumprir diligncias, de efetuar prises e, at mesmo, em situaes
excepcionais, de tirar licitamente a vida de uma pessoa.
Em segundo lugar, esses poderes so empregados para administrar
a faceta mais problemtica da sociedade. Muitas vezes, os policiais
lidam com pessoas que tm pouca educao, esto fora de controle e
acabaram de cometer um crime, eventualmente brbaro.
Finalmente, o trabalho policial marcado por sua baixa visibilidade, ou seja, o exerccio desses amplos poderes para administrar
situaes problemticas exercido, normalmente, nas ruas, de forma
dispersa (quando muito aos pares ou em pequenos grupos), fora da
superviso imediata dos superiores e dependendo em grande medida
apenas das afirmaes do prprio policial para legitimar sua ao37.
Confere-se um grande poder aos baixos extratos da instituio, ordinariamente sem grande fiscalizao pelos superiores, o que acaba por
criar amplas oportunidades para exceder os limites legais de violar
direitos fundamentais dos cidados, seja por um equvoco honesto,
seja por motivos maliciosos38. Essas caractersticas eventualmente
permitem a criao de pautas de ao organizacional representadas
como legtimas e paralelas pautal legal.

37

38

35
36
Huggins et al., 2006:319 et seq.

Sklansky, 2007:1.
Bittner, 2003:230.
Walker, 2001:8; Punch, 2009:35.
sumrio do artigo
sumrio geral
474
Diante desse quadro inerente atividade policial, PUNCH sintetiza

o problema39:
O ponto essencial a ressaltar que as organizaes policiais no so
sempre racionais, estritamente controladas e bem-guiadas; a vida dentro
delas pode exibir irracionalidade, contradio, paradoxos e at mesmo
absurdidades. Tais aspectos podem elevar tanto as oportunidades de desvio quando a probabilidade de que ele no seja percebido e investigado.
Tais aspectos favorveis corrupo so reforados por alguns dogmas
da cultura ocupacional.
Essas experincias comuns que so partilhadas pelos policiais e

induzem grande parte dos valores da subcultura policial podem ser
sintetizadas nos seguintes tpicos:
(I) valorizao da manuteno da autoridade, risco iminente e
antecipao da violncia como padro de interao: a cultura ocupacional da polcia, sobretudo em reas socialmente degradadas, tende
a refletir a manuteno da autoridade como um dos valores preponderantes nessa profisso. Arelao vertical de poder entre policial e
cidado em reas de excluso social pode normalizar o uso excessivo
da fora como um ritual ordinrio, com a finalidade de prevenir um
desacato e assegurar que o cidado no venha a crescer sobre o
policial. Cria-se um padro de interao policial que antecipa eventuais questionamentos: uma espcie de legtima defesa preventiva da
autoridade, justificada pela racionalidade organizacional40. Tambm
h uma forte cultura machista de no admitir desacatos e de no ser
enganado41. Eh um elevado risco de criar uma viso hostil e depreciativa do pblico (diante da suspeita de no se tratar de um cidado
Punch, 2009:36.
Westley, 1953:39; Bittner, 2003:100-102.
41
Sobre a influncia do machismo e da manuteno da autoridade na cultura policial:
Westley, 1953: 39; Walker, 2001:8; Crank, 1997: cap. 14; Reiner, 2004:148; Monet,
2006:155; Bittner, 2003:197; Zaffaroni, 1991:137-141; Huggins et al., 2006:167.
Para uma explicao mais ampla sobre a relao entre a cultura sexista da virilidade e violncia policial, ver Bourdieu, 2002:74-78. Esses aspectos esto ligados
prpria funo de dominao e uso da fora, que tipicamente masculina, manifestando-se no incentivo bravura e coragem como licena para submeter-se a
situaes de risco e na inadmissibilidade de ser equiparado a fraco ou frouxo,
caractersticas opostas a virilidade, e perder o apoio do grupo. Mas tambm se
manifesta na tolerncia cultural do abuso do lcool, em brincadeiras licenciosas,
relaes heterossexuais intensas (eventualmente at no horrio de patrulhamento), e
na legitimao da fora para regrar os conflitos. Sobre os desvios sexuais praticados
por policiais, v. Barker e Carter, 1994:187-200.
39
40
sumrio do artigo
sumrio geral
475
de bem), o que cria uma ciso entre ns e eles. Esse padro tende
a acirrar as relaes entre polcia e comunidade42.
(II) forte solidariedade corporativa: policiais desenvolvem a representao de que sua profisso extremamente difcil e incompreendida
pelos no policiais, sendo um dever tico assegurar a proteo ao
colega de corporao. Arepresentao expressa na lgica de que
um policial o responsvel pela proteo do outro nos momentos de
risco na rua. Esse isolamento fortalece o desenvolvimento de uma
racionalidade diferenciada (cultura policial)43.
(III) eficincia como valor institucional: os policiais tendem a se
ver como a ltima proteo da sociedade (the thin blue line), em uma
guerra contra o crime na qual a priso de um criminoso ou a soluo de um caso um mrito compartilhado pelo policial e por toda a
corporao44. Assim, ser operacional e atingir resultados positivos
visto como um mrito. Todavia, os policiais tendem a representar que
a lei lhes impe mais amarras do que oferece ferramentas, de sorte
que segui-la cegamente torna invivel o alcance dos valores coletivos. Isso favorece as interpretaes ampliativas das ferramentas
disposio (intervenes cada vez mais enrgicas). Segundo Armacost, em funo de sua coeso organizacional, policiais tornam-se
predispostos a colocar em ostracismo colegas que os criticam, mas
eles (e seus departamentos) veem intervenes exitosas e heroicas
como uma conquista coletiva45.
(IV) cobrana de resultados e omisso de controles: quando policiais so submetidos cobrana de resultados (fins) sem que importe
a forma como esses resultados sero obtidos, gera-se uma presso
organizacional para que sejam praticadas ilegalidades de eficincia,
ou atalhos legalidade. Transmite-se a seguinte mensagem: Desejamos certos resultados e no estamos interessados nos detalhes de
como eles sero obtidos46. Surge o risco de coao ilegal em nome da
Reiner, 2004:135; Christopher, 1991:73; Barker e Carter, 1994:223-246.
Mollen, 1994:52.
44
Westley, 1953:41; Crank, 1998: cap. 5;Bittner, 2003:239; Reiner, 2004:138;
Sklansky, 2007:6; Huggins et al., 2006:160; Armacost, 2004:454; Christopher,
1991:98; Prenzler, 2009:22.
45
Armacost, 2004:454.
46
Armacost, 2004:490. Armacost tambm argumenta que esse tipo de mensagem dos
dirigentes tambm pode configurar uma estratgia dos dirigentes para se imunizarem
42
43
sumrio do artigo
sumrio geral
476
pacificao social, de interrogatrios mediante presso psicolgica

(ou tortura), de aplicao de corretivos diretamente ao suspeito e
de tolerncia a uma justia policial imediata, o que conhecido na
criminologia como sndrome de Dirty Harry (no contexto do Brasil,
uma sndrome do Capito Nascimento)47. Esses poucos superpoliciais so vistos na corporao como heris a serem protegidos, ainda
que violem as leis para atingir seus objetivos.
(V) dualidade de regras formais e operacionais. REINER fala
em trs tipos de regras de ao da polcia: regras de trabalho, regras
inibitrias e regras de apresentao48. Asregras de trabalho esto
efetivamente interiorizadas pelos policiais e so realizadas na prtica.
Asregras inibitrias so as regras externas de controle que incidem
sobre os policiais (as quais podem ser diversas das regras de trabalho).
Eas regras de apresentao so as que os policiais empregam para
apresentar ao pblico externo o resultado de seu trabalho, mesmo
quando ele tenha sido realizado em desconformidade com as regras
inibitrias. Emalgumas situaes, as regras legais, porquanto excessivamente lacnicas, acabam por ser reduzidas a meras regras de
apresentao, uma fachada de legitimidade sob a qual se esconde um
amplo espao de arbitrariedade policial.
(VI) cdigo do silncio: com base nos valores da solidariedade, da
busca da eficincia e da aceitao da dualidade de regras operacionais,
a cultura policial desenvolve a compreenso de que delatar um colega
de trabalho, ainda que tenha ocorrido uma irregularidade formal, constitui grave violao aos deveres de lealdade. Ocdigo do silncio se
dos eventuais desvios cometidos por seus subordinados, com o argumento que no
sabiam de nada, no aprovaram nada. Afirma: essa mensagem que os dirigentes
passam com a definio de objetivos genricos (obtenham resultados sem encrencas) cria presses nos policiais inferiores para que protejam seus chefes, escondam
seus prprios erros e transmitam apenas as boas notcias (Armacost, 2004:516).
Esse aspecto est ligado ao conceito j descortinado pelo interacionismo simblico
de que a criminalidade no dada pela lei, ela construda por um conjunto de
representaes partilhadas nas interaes sociais de que determinadas aes ilegais
so crimes, ou que determinadas aes, ainda que ilegais, podem ser toleradas, pois
no so graves o suficiente para serem representadas como crime; assim, h um
conjunto de fatores de imunizao do policial ao seu desvio ocupacional.
47
Referindo-se sndrome de Dirty Harry: Prenzler, 2009:22; Skolnick e Fyfe,
1993:107; Huggins et al., 2006:169.
48
Reiner, 2004:133-4. Emsentido semelhante: Crank, 1998: cap. 19; Barker e Carter,
1994:139.
sumrio do artigo
sumrio geral
477
apresenta concretamente em trs nveis: 1) predisposio dos policiais

a no denunciar aos superiores algumas infraes tidas como aceitveis na subcultura policial; 2) quando chamados a testemunhar contra
um colega, predisposio a afirmar que no se recordam dos fatos; 3)
predisposio a eventualmente mentir sobre os fatos para acobertar
o colega. Essa baixa predisposio em denunciar o desvio do colega
policial pode ser explicada por quatro razes: o policial no v o desvio como efetivamente um desvio, j que aprova a conduta; o policial
minimiza as consequncias do desvio, reduzindo-o a um incidente
inerente atividade policial, que necessita de proteo pela lealdade
policial; o policial tem receio da hostilizao interna decorrente de
eventual delao do desvio policial; e o policial sabe que o colega no
ser punido, o que diminui sua representao de gravidade do desvio49.
Comentando a dinmica do desvio policial, afirma PUNCH50:
Em uma organizao com atribuio de aplicar a lei, esta pode ser violada
porque o controle, a superviso, os freios e contrapesos, o monitoramento,
as auditorias e a liderana podem falhar em funcionar adequadamente ao
passo que presses culturais e institucionais promovem e apoiam o desvio.
Deve-se ressaltar que a cultura policial no constitui uma mentalidade profissional monoltica nem imutvel. Cada instituio, no tempo
e no espao, tem sua cultura organizacional, e h diferentes nveis de
tolerncia aos possveis desvios. Oque os estudos indicam que a
atividade policial est mais exposta ao risco de sofrer corrupo e de
descambar para atos de truculncia do que outras profisses nas quais
no se exerce tanta autoridade com to pouca superviso imediata.
Noentanto, a forma como os policiais reagiro na prtica a esse risco
depende diretamente de como a organizao policial especfica (e as
outras organizaes com as quais a polcia interage) reage concretamente a esse fenmeno e seus mecanismos de controle.
A cultura policial est ligada partilha de experincias comuns,
s relaes de cooperao ou conflito decorrentes dessas experincias
comuns e eventual sedimentao de percepes partilhadas, seguidas
da posterior normalizao das percepes. Mas esse processo apresen Ver diversos estudos documentando o cdigo do silncio entre policiais: Skolnick, 2002:8; Mollen, 1994:36-51; Christopher, 1991:202; Westley, 1953; Crank,
1998: cap. 15; Kappeler et al., 1998:83-128; Klockars et al., 2006; Skolnick e Fyfe,
1993:108-112; Walker, 2001:111-112; Bittner, 2003:155-165; Barker e Carter,
1994:45-58 e 139-154.
50
Punch, 2003:175. Nomesmo sentido, ver Reiner, 2004.
49
sumrio do artigo
sumrio geral
478
ta variantes de um departamento de polcia para outro, entre Estados

e pases, e at, dentro do mesmo departamento, entre profissionais de
linha e supervisores, entre geraes de policiais ou entre diferentes
vises decorrentes de experincias pessoais51. Estudos indicam que
policiais de atividades burocrticas tm uma viso distinta da viso
dos que esto nas ruas52. NoBrasil, h uma clara ciso de cultura
ocupacional entre praas e oficiais da PM, e entre delegados, agentes
ou peritos da PC, ou, ainda, entre as diversas geraes desses profissionais53. Diversos Estados brasileiros evoluem de forma diversa quanto
sua cultura ocupacional, conforme as interaes dos policiais com
seu ambiente especfico54. Segundo SLANSKY, apesar de todos terem
uma tendncia a pensar azul, h diferentes tonalidades de azul...55
Ademais, h que ressaltar que dentro das polcias possvel reconhecer movimentos alinhados aos valores democrticos de conteno de arbitrariedades56. Esse movimento est alinhado preocupao de inmeros
grupos de direitos humanos que tm apontado que a violncia policial
necessariamente contamina toda a legitimidade da ao policial e gera
o risco concreto de evoluir para formas mais graves de criminalidade57.
Indicando a diferena de experincias pessoais como um fator relevante: Westley,
1953:39. Ressaltando esse aspecto da diversidade de culturas: Punch, 2009:36. Segundo Bayley, 2006:199, essa diversidade de culturas entre supervisores e subordinados
um fator complexo, pois, por um lado, se a subcultura for exatamente a mesma,
possvel que os supervisores sejam lenientes com o desvio policial por represent-lo
como legtimo; todavia, se for totalmente diferente, haver o risco de criar-se uma
ciso interna que diminua a confiana e favorea que o supervisor no seja visto
como um par, mas como um outsider, comprometendo a eficcia da atividade de
superviso. Emsentido semelhante posio de Bayley, ver Monet, 2006:147.
52
Reiner, 2004:141; Bittner, 2003: cap. 12. Monet, 2006:154, afirma que h duas
lgicas, duas culturas distintas e conflitantes: a dos comissrios, que repousa na
norma, na prescrio e no controle; e a dos guardas e dos cabos de polcia, que
privilegia a iniciativa, a negociao, a escolha discricionria quando preciso gerir
situaes conflitantes, das quais nenhuma se parece com as outras. NoBrasil, podemos identificar a diferena de cultura entre delegados de polcia (saber jurdico)
e os agentes de polcia (saber policial).
53
Lemgruber et al., 2003:36; B.A. Machado, 2011; Sapori, 2007:130.
54
Destacando as diferenas da cultura ocupacional da PM entre os estados brasileiros:
Sapori, 2007:106-7.
55
Destacando a complexidade crescente dentro das instituies policiais, ver Sklansky,
2007.
56
Lemgruber et al., 2003:58.
57
Afirma Waldron, 2010:27, que uma pessoa que receia a tortura tem o receio da
violncia da mesma forma que uma pessoa que receia um ataque terrorista. Referido
51
sumrio do artigo
sumrio geral
479
Dificilmente um policial, logo ao ingressar na instituio, passar

a engajar-se em atividades de grupos de extermnio ou de grave truculncia. Huma carreira a percorrer para chegar l. Odesvio se
inicia com o pequeno abuso de autoridade, com a normalizao do
tratamento depreciativo do pblico; progride para a aplicao imediata
de castigos queles que enfrentam a autoridade policial ou so representados como bandidos, ainda que inexista prova plena; e depois
pode evoluir para os atos de tortura ou para grupos de extermnio.
O cdigo informal de lealdade cria um ambiente de maior liberdade para que os policiais pratiquem as pequenas violaes tidas
como aceitveis e os demais policiais se sintam constrangidos em
denunciar tais irregularidades (ou tenham baixa predisposio a isso).
Anormalizao da violncia policial atua como rito de passagem
para a consolidao de outros padres de conduta desviante, como a
corrupo ou o envolvimento em atividades criminosas, pois as primeiras experincias do policial em cruzar a linha da integridade se do
dentro da violncia gratuita58. HUGGINS documenta como policiais
brasileiros que se envolveram em atividades de grupo de extermnio
durante a poca da ditadura militar rapidamente passaram a tambm
exercer atividades de corrupo, como envolvimento com o trfico
e extorso, inclusive fazendo uso de violncia para ameaar outros
policiais que os investigavam59.
A ocorrncia de situaes mais extremas de desvio como essas
coloca em questionamento o motivo pelo qual tais policiais no so
autor discorre sobre a crise de legitimidade decorrente da arbitrariedade policial e
da impossibilidade de ela ser confinada apenas numa rea socialmente degradada,
pois as arbitrariedades em nome da segurana causam ainda mais insegurana para
oconjunto da populao. Emsentido semelhante, Lemgruber et al., 2003:45, indica o
verdadeiro pnico de comunidades carentes do Rio de Janeiro em relao violncia
policial; e Lyra et al., 2004:10, afirma que, apesar de usualmente apenas os pobres
serem as vtimas da violncia policial macia, os integrantes da classe mdia no Rio
de Janeiro tambm esto comeando a experimentar a violncia policial. EmNova
Iorque, o relatrio da Comisso Mollen, 1994:4, documentou que muitos lderes
de comunidades afetadas pelo elevado ndice de criminalidade tinham tanto receio
dos criminosos quanto da atuao violenta e corrupta da prpria polcia. Aviolncia
e a corrupo policiais minam no apenas a legitimidade da polcia mas tambm
sua eficincia, na medida em que reduzem a disposio da populao em colaborar
com a segurana pblica.
58
Mollen, 1994:47; no Brasil: Lemgruber et al., 2003:42.
59
Huggins et al., 2006:162.
sumrio do artigo
sumrio geral
480
prontamente delatados pelos colegas, ou seja, refora o problema da

tolerncia ocupacional da polcia brutalidade ocasional. Quando
um policial passa a praticar atos de violncia, ainda que para finalidades que ele acredita moralmente justificadas, ele se coloca no
risco de responsabilizao por esses atos ilegais e passa a depender
da solidariedade dos colegas para no o delatarem. Aoter essa dvida
com os colegas, ele mesmo se obriga a respeitar o cdigo de silncio
em relao aos desvios dos outros policiais, o que refora o ciclo de
imunizao do desvio policial.
Quando policiais se acostumam a violar as regras formais para
finalidades construdas em nvel organizacional e passam a contar
com a aprovao e a segurana de proteo dos demais policiais, se
sentem mais vontade para novas violaes legalidade diante de
novas metas, motivadas por interesses pessoais ou partilhados por um
pequeno grupo de policiais60. Trata-se de uma brecha na represa que
no pode ser controlada e tende a expandir-se at ruir a legitimidade
de toda a atividade policial.
4. DIVERSAS MODALIDADES DE VIOLNCIA POLICIAL
Os desvios policiais poderiam ser reconduzidos a diversas categorias: violncia, corrupo, fraudes processuais, omisses. Aqui
analisaremos especificamente as diversas formas de violncia policial.
Por abranger um mbito muito amplo de situaes, a violncia
policial pode ser categorizada na seguinte subdiviso: uso excessivo da fora, ilegalidade de eficincia, castigo, desrespeito, violncia
gratuita, violncia de corrupo e fraude investigativa. Todavia, a
proposta serve meramente para organizar os problemas e permitir
que se enxergue a violncia policial a partir de um dado ngulo do
prisma, visto que relativamente comum um ato concreto de violncia
policial ser perspectivado sob vrios ngulos distintos e estar integrado com atos de corrupo ou de fraudes. Analisemos brevemente
aquelas modalidades:
Sobre o risco de progressivamente o policial realizar uma apropriao da prerrogativa de uso da fora para fins pessoais, afirma Westley, 1953:39: O monoplio
da violncia delegado polcia, pelo Estado, para atingir os fins do Estado, foram
apropriados pela polcia como um bem pessoal a ser usado para finalidades pessoais
ou de seu grupo.
60
sumrio do artigo
sumrio geral
481
(a) uso excessivo da fora: ocorre quando a atividade policial

inicia sua atuao dentro de um marco legal, mas excede-se quanto
aos seus pressupostos, seja continuando com o uso da fora quando
ela no mais necessria, seja utilizando um meio excessivo em comparao com o real perigo ou resistncia. Podem ser reconduzidos a
essa situao o uso excessivo da fora para suplantar uma resistncia
realizao de uma diligncia (revistas pessoais, prises, conduo
coercitiva); o uso desnecessrio de algemas; o uso indevido de fora
potencialmente letal no exerccio da atividade policial (arma de fogo);
ou, ainda, a criao indevida de situaes potencialmente conflitivas
que evoluam para a necessidade de uso da fora.
(b) ilegalidade de eficincia: enquadram-se nesse conceito todas
as formas de violncia praticadas com a finalidade de assegurar maior
eficincia atividade policial. Nessas situaes, a suposta finalidade
boa (resultado eficiente) invocada como justificativa do uso ilegal
da fora, como um atalho de (suposta) legitimao, num raciocnio
maquiavlico de que os fins justificam os meios. Ocorre nas situaes
de priso ilegal de suspeito de crime; de atos de coero com o fim de
favorecer uma confisso (que vo desde promessas indevidas, maus-tratos e at tortura); de realizao de revistas pessoais ou de controles de identificao sem indcios objetivos, mediante meras suspeitas
subjetivas; de realizao de buscas domicilirias fora da situao de
flagrante delito e sem ordem judicial; de interceptaes telefnicas sem
ordem judicial; etc. Aatuao discriminatria da polcia, configurada
quando ela modula sua ao com base em padres tnicos ou socioeconmicos dos indivduos, uma forma de violncia de eficincia.
Damesma forma, o flagrante preparado (ou induzido), em que o policial induz a pessoa a praticar o crime para posteriormente assegurar
sua priso em flagrante, um tipo de ilegalidade de eficincia.
(c) castigo (ou justia policial): podem ser reconduzidas a essa
categoria as situaes de uso da fora para aplicar punio a uma
pessoa, restaurar a autoridade policial ou fazer justia segundo
perspectiva distorcida de justo, representada por policiais desviantes.
Podemos subdividir a modalidade de castigo ou justia imediata nas
seguintes hipteses: (I) corretivos, ou seja, agresses em represlia
a desacato ou, durante uma abordagem, em reao a questionamentos
pelo abordado que a autoridade considere afrontosos, com o fim de
sumrio do artigo
sumrio geral
482
restaurar in loco a autoridade policial (havendo intenso sofrimento

fsico, o castigo pode configurar crime de tortura); (II) punio imediata de um crime, seja mediante agresses pelo prprio policial no
momento da priso em flagrante e no calor dos fatos, como forma de
punio pelo crime praticado (linchamento policial), seja pela omisso em relao a linchamento pblico (comisso por omisso ante o
dever de proteo); (III) atos de perseguio a pessoas suspeitas da
prtica de crimes; (IV) retaliao posterior a uma afronta (v.g., atos de
perseguio contra delatores de policiais, com ameaas, agresses ou
submisso contnua a abordagens fora dos requisitos legais como estratgia de intimidao); (V) atos de extermnio de suspeitos da prtica
de crimes, na perspectiva em que o policial acredita estar realizando
um ato de justia (ao aplicar uma pena de morte segundo o julgamento
do prprio agente, ele considera que est implementando uma faxina
social). Adiviso tnue em algumas situaes. Por exemplo, os
disparos de arma de fogo contra suspeitos, com o dolo eventual em
relao morte, assemelham-se a formas de justia (aceita-se o risco
da morte como algo que o bandido merece), assim como o uso
excessivo da fora para imobilizao pode caracterizar-se como uma
forma de castigo ou justia (representa-se de forma antecipada que o
abordado um bandido e, portanto, merece a violncia como retribuio natural por seu ato). Nessas situaes, o eventual uso excessivo
da fora pode configurar-se simultaneamente como um castigo, por
importar em um ato de violncia destinado a simbolizar uma relao
de poder, de reconduo das relaes da arena de cidadania para uma
arena de poder policial, na qual bandidos so tratados como tais.
(d) desrespeito: diferentemente das outras formas de violncia
fsica, o desrespeito corresponde a uma forma de violncia moral.
Pode manifestar-se tanto na indiferena durante um atendimento ou
na truculncia verbal durante uma abordagem como, ainda, no uso de
expresses de baixo calo ou mesmo em agresses honra (xingamentos). Pode envolver uso de palavras de baixo calo ou expresses
depreciativas relacionadas aparncia do abordado, sua orientao
sexual, afiliao, profisso, capacidade mental etc. Odesrespeito assume um aspecto especialmente problemtico quando se torna um
padro de relacionamento com os cidados abordados. Aatuao
discriminatria contra determinados segmentos sociais minoritrios
sumrio do artigo
sumrio geral
483
(mulheres, negros, pessoas em situao de rua, minorias sexuais) tambm forma grave de violao de direitos humanos. Outras formas
de desrespeito so a exposio vexatria da imagem do investigado
preso (expondo-o aos jornalistas como um trofu da investigao,
quando j sob custdia do Estado), o vazamento indevido de gravaes
de interceptaes telefnicas legalmente autorizadas e a divulgao
prematura de informaes relativas investigao. Amanuteno de
uma investigao contra pessoa que j se sabe inocente tambm pode
configurar uma forma de desrespeito privacidade.
(e) violncia gratuita: reservam-se para essa categoria as situaes residuais de prtica de violncia fsica sem nenhuma finalidade
concreta, nem mesmo a reafirmao simblica da autoridade policial,
de modo que se trata de mera oportunidade de extravasar eventuais
instintos individuais violentos, em razo de distrbios pessoais de
personalidade. Estudos criminolgicos demonstram que a maioria dos
atos de violncia policial no so meramente individuais (apenas psicolgicos), mas tm um importante componente sociolgico (aspectos
organizacionais de representao conjunta da atividade policial), pois
em muitas situaes a violncia representada como uma prerrogativa
institucional destinada a assegurar a manuteno da autoridade policial
(ainda que de forma preventiva a eventual contestao).
5. ESTRATGIAS POLTICO-CRIMINAIS DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA POLICIAL
A violncia policial no pode ser tolerada como um mal necessrio. Ela configura uma das mais persistentes formas de violao de
direitos humanos na sociedade brasileira, atingindo especialmente
as camadas socialmente mais excludas61. Anecessidade de controle
interno e externo sobre a atividade policial deriva de diversas normas
internacionais62.
Alston, 2010; Lyra, 2004; MNDH, 2012.
Elas esto previstas no art.8.c do Cdigo de Conduta para os Funcionrios Responsveis pela Aplicao das Leis, da ONU (Res. n.34/169, de 17 dez. 1979); Princpios
Orientadores para a Aplicao Efetiva do Cdigo de Conduta para os Funcionrios
Responsveis pela Aplicao da Lei da ONU (Resoluo n. 1.989/1961), seo I.B,
3 e 4; Declarao sobre a Proteo de todas as Pessoas contra a Tortura e outras
Penas ou Tratamentos Cruis, Desumanos ou Degradantes, art.8; Conveno contra
61
62
sumrio do artigo
sumrio geral
484
Segundo a Constituio Federal, o rgo responsvel pelo controle

externo da atividade policial o Ministrio Pblico (CF/1988, art.129,
VII). Cremos que possvel adicionar parceiros nessa luta de controle
da polcia (especialmente para o controle externo disciplinar), mas
seria inconstitucional retirar a possibilidade do Ministrio Pblico
de controlar a polcia, na medida em que essa uma funo inerente
misso constitucional do rgo de ser o fiscal da ordem jurdica e
do respeito aos direitos fundamentais, portanto uma clusula ptrea
(CF/1988, art.127, caput, c/c art.60, 4, IV). Todas as aes antes
expostas, de preveno e represso violncia policial, esto diretamente relacionadas com as atribuies do Ministrio Pblico no
exerccio do controle externo da atividade policial.
H uma recomendao da ONU para que o controle externo da
atividade policial no Brasil permanea como uma atuao combativa do Ministrio Pblico, inclusive por meio de procedimentos de
investigao autnomos. Arespeito, conferir trecho do relatrio do
inspetor especial da ONU, Alston, ao Brasil63:
Este Inspetor Especial verificou que as investigaes conduzidas por policiais relativas a mortes praticadas por policiais so sempre inadequadas.
[...] As Corregedorias de Polcia no so independentes e usualmente no
so capazes de investigar de forma eficiente os homicdios praticados por
policiais. Nesse tema, o Inspetor Especial sada o plano governamental,
descrito na informao recebida pelo Governo Federal, para formular propostas de melhorar as condies de trabalho das Corregedorias, incluindo
torn-las mais profissionais, autnomas, e independentes e para criar
uma carreira separada de policiais de corregedoria.
[...]
Este Inspetor Especial verificou que o Ministrio Pblico uma instituio largamente respeitada e que, onde existe progresso contra a impunidade de policiais, os Promotores de Justia tiveram um papel central. [...]
Este Inspetor Especial recomendou que a Polcia Civil consulte os Promotores desde o incio de uma investigao de um homicdio praticado
por policial e que os Promotores conduzam investigaes independentes
a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruis, Desumanos ou Degradantes, arts.12

e 13; Princpios Relativos a uma Preveno Eficaz e Investigao das Execues Extrajudiciais, Arbitrrias ou Sumrias, da ONU, art.9; Conjunto de princpios para a
proteo de todas as pessoas sujeitas a qualquer tipo de deteno ou priso, art.7.2 e
art.33; Princpios Bsicos sobre a Utilizao da Fora e de Armas de Fogo pelos Funcionrios Responsveis pela Aplicao da Lei, da ONU, art.22 c/c art.6.II.f e art.23.
63
Alston, 2010: itens 46-48.
sumrio do artigo
sumrio geral
485
quando um policial estiver envolvido em um homicdio, bem como que

a prerrogativa dos Promotores de conduzirem sua prpria investigao
seja clarificada e afirmada. [...] Este Inspetor Especial sada a informao prestada pelo Governo de que atualmente a maioria das decises
judiciais favorece as investigaes conduzidas pelos Promotores.
A existncia de um rgo de controle externo, independente da

estrutura policial, especialmente relevante para assegurar a lisura
do processo de investigao, uma vez que ele no alcanado por
nenhum tipo de presso institucional para minimizar as situaes de
desvio, decorrente do corporativismo inerente a todas as instituies,
inclusive instituio policial. Tambm poder contribuir decisivamente com a recomendao de alteraes de padres de atuao
potencialmente arbitrrios, numa atividade constante de auditoria
externa (prevista na LC n. 75/1993, genericamente no art.5, II, e,
e especificamente no art.9). Essa atuao preventiva e proativa a
que tem mais potencial de realizar reformas duradouras para o alinhamento democrtico da atuao policial.
Para cada modalidade de violncia policial h uma soluo especfica. Analisaremos as solues que a literatura internacional tem
recomendado como respostas mais adequadas para cada uma64:
(a) Uso excessivo da fora: a melhor forma de prevenir o uso excessivo da fora consiste na estruturao de um padro profissional
de atuao policial65. Esse padro deve ser precedido de uma estrita
regulamentao dos pressupostos de fato legitimadores do uso da fora
e das modalidades do uso gradativo dos meios necessrios conforme
as diversas situaes (na linha do que preconiza a Lei n. 13.060/2014).
Alm disso, deve ser desenvolvido um sistema de treinamento e reciclagem continuado acerca dos padres de atuao policial e outro
de documentao, na forma de relatrios dos incidentes de uso da
fora. Tais relatrios precisam incluir tanto a anlise individual do
fato (quando se identificar claramente um excesso) como a anlise
contnua do desempenho de um determinado policial em comparao
com a mdia dos demais. Oobjetivo detectar de forma precoce
Ver lista de diversos estudos nas referncias.
Segundo Goldstein, 2003:15: O modelo profissional d nfase eficincia operacional, conquistada a partir de um controle centralizado, linhas ntidas de organizao, melhor e mais efetiva utilizao dos agentes policiais, maior mobilidade,
intensificao dos treinamentos e crescente uso de equipamentos e tecnologia.
64
65
sumrio do artigo
sumrio geral
486
possveis padres individuais de desvio (early warning systems) e

promover a responsabilizao individual em caso de comprovao de
excesso, tanto na esfera administrativa, quanto na criminal. Sabe-se
que um elemento que favorece o uso excessivo da fora a precipitao policial, a qual desencadeada, de um lado, pela deficincia
no treinamento dos policiais e, de outro, pela exposio deles a uma
rotina de trabalho estressante. Areao a esses dois fatores na forma
de uso desmedido da fora indicador de incompetncia (do policial
por no administrar o seu estado de estresse; da instituio por no
evitar situaes potencialmente estressantes aos policiais). Portanto,
um treinamento adequado em tcnicas de minimizao do uso da fora
ou sua graduao concreta so relevantes para evitar o excesso66. Isso
passa por superar a cultura, hoje institucionalizada em alguns estados,
de atirar para matar no confronto com um potencial autor de delito,
ainda que no se esteja diante de situao de risco iminente vida de
qualquer pessoa. Nombito da atividade de treinamento, altamente
recomendvel que as instituies policiais no se isolem da sociedade e
das demais instituies do sistema de justia, sendo recomendvel que
nos cursos de formao de policiais haja participao obrigatria de
juzes e membros do Ministrio Pblico, alm dos prprios policiais67.
Nos EUA, h regra de que o treinamento relacionado preveno do abuso de autoridade deve necessariamente incluir: (a) o reforo da necessidade de reportar eventuais
desvios de policiais testemunhados e fatos relevantes relacionados com tais desvios;
(b) informao sobre o que constitui retaliao quanto delao de um desvio, sobre
a proibio dessa retaliao e sobre os instrumentos de proteo oferecidos para
policiais que sofram retaliao; (c) treinamento para interao com a diversidade
cultural e sobre o policiamento comunitrio; (d) a importncia de preencher relatrios de forma o mais completa possvel como forma de assegurar a sua integridade
como policial; (e) treinamento continuado sobre as regras constitucionais e legais
para realizao de diligncias que envolvam o contato direto com o cidado, como
revistas, buscas, prises e uso da fora; (f) exerccios prticos sobre dilemas ticos vivenciados por policiais e como portar-se em situaes controversas. Tais treinamentos
devem ser periodicamente repetidos e com participao obrigatria. Ossupervisores
devem ser periodicamente treinados sobre como realizar a superviso dos relatrios
de atividades dos policiais. Ver EUA, U.S. District Court for the Central District of
California, Consent Decree, I.A.2, caso United States vs. City of Los Angeles (15
jun. 2001), processo n. 00-11769, item 117, disponvel em: <http://www.usdoj.gov/
crt/split/documents/laconsent.htm>, acesso em: 10 dez. 2010.
67
Nesse sentido, em Portugal, o art.41.2 da Lei n. 37/2008 (Lei Orgnica da PJ) prev
a possibilidade de magistrados e membros do Ministrio Pblico serem os diretores
da Escola de Polcia Judiciria.
66
sumrio do artigo
sumrio geral
487
Algumas estratgias ajudam a evidenciar possveis casos de uso

excessivo da fora, como: subordinar toda priso realizao de um
exame mdico obrigatrio, assegurando-se efetiva independncia
dos rgos de percia da estrutura administrativa policial; estabelecer procedimentos obrigatrios para o esclarecimento de disparos de
arma de fogo; e tornar obrigatria a produo de relatrios de uso da
fora, inclusive com a necessria indicao de testemunhas do povo
que tenham presenciado a diligncia policial (cf. art.292 do CPP).
Aabolio dos autos de resistncia, arquivados sumariamente nas
delegacias de polcia ou sem nenhum controle pelo Ministrio Pblico, essencial para a superao da cultura de matana policial: toda
morte ocorrida no mbito da atuao policial um fato tpico (ainda
que eventualmente justificada por excludente da ilicitude) e, como
tal, dever sempre ser objeto de instaurao imediata de inqurito pelo
rgo correcional da polcia civil ou pela delegacia de polcia local,
no caso de policial militar, bem como contar com a imediata comunicao ao Ministrio Pblico e seu pronto acompanhamento. Vrios
Estados tm avanado com regulamentaes estaduais que extinguem
os autos de resistncia e criam um procedimento operacional padro
para situaes de interveno policial com vtima fatal68.
Outra estratgia preventiva a obrigatoriedade de identificao
ostensiva do nome dos policiais em suas vestes, uma derivao do
princpio da transparncia na atuao policial que facilita a individualizao das responsabilidades69. Documentar as conversas via rdio e
monitorar as viaturas com GPS so estratgias preventivas relevantes.
Hestudos que indicam que exigir qualificao de nvel superior para
V.g., Portaria n. 499 da PM/GO, de 11 fev. 2010; Portaria n. 40da SSP/SP, de 25
mar. 2015.
69
O dever de identificao do policial pode ser derivado de uma interpretao extensiva
do disposto na CRFB/1988, art.5, LXIV, relativo ao direito de identificao do policial responsvel pela priso e pelo interrogatrio. Relacionando a identificao ostensiva do policial com o controle externo realizado pela populao: Bayley, 2006:179.
Sobre o dever de identificao individual do policial no curso de suas diligncias,
no mbito de uma sociedade democrtica, afirma Frana, Le Dfenseur des droits,
2012:31, que, em uma sociedade democrtica, todo funcionrio da segurana no
exerccio de suas funes deve poder ser identificado; [...] de forma geral, a CEDH
considera que a ausncia de identificao configura uma forma de impunidade a
certas categorias de policiais. [...] Conclui-se que a identificao deve ser a regra e o
anonimato a exceo, de modo que a identificao ostensiva dos nomes dos policiais
uma garantia fundamental dos cidados contra eventuais desvios.
68
sumrio do artigo
sumrio geral
488
assumir cargo policial um fator relevante para elevar o potencial

de respeito aos direitos fundamentais70. Deve-se alterar o padro de
atuao reativo (baseado em prises em flagrante, usualmente por
porte de armas e de drogas), para um modelo de policiamento preventivo e de soluo de conflitos, premiando-se o policial que evita
a evoluo de um conflito mediante a conciliao. Deforma mais
geral, um investimento premente no aspecto preventivo em vez de
propriamente no repressivo um fator relevante para minimizar os
eventos de violncia policial71. Deve haver regras claras para que
os supervisores se responsabilizem pela conduta dos subordinados,
punindo-se a omisso sistemtica de controle72.
(b) Ilegalidades de eficincia: para evitar as ilegalidades de eficincia, deve-se alterar a prpria cultura policial. essencial a disseminao de conhecimentos de novos mtodos prticos operacionais
que permitam ao policial de rua perceber que possvel ser eficiente
dentro da legalidade, de forma a suplantar a cultura policial da eficincia por meio da ilegalidade73. Por outro lado, as principais diligncias
policiais devem ser documentadas para poderem ser controladas pela
anlise a posteriori da efetiva presena de seus pressupostos de fato
e das respectivas formalidades; todavia, muitas ilegalidades de eficincia normalmente so escondidas mediante a no documentao
das diligncias ilegais que se tornam frustradas (violao domiciliar
ou revistas pessoais sem justa causa), mediante o seu encobrimento
(coeres no interrogatrio no documentadas) ou mediante fraudes
investigativas (depoimentos falsos combinados entre policiais para
forjarem uma situao de fato que autorizaria a interveno policial).
Como soluo desse problema, deve-se criar garantias procedimentais
para a realizao das diligncias que permitam assegurar sua lisura,
especialmente explicitando-se de forma clara o reconhecimento pelos policiais de seus pressupostos e permitindo-se sua reconstruo
posterior pelo rgo de controle.
O acompanhamento obrigatrio e mais ativo do Ministrio Pblico na fase das investigaes, na posio de rgo de controle, uma

72

73

70
71
Rydberg e Terrill, 2010; Bittner, 2003:165-176.

Lyra et al., 2004:71.
Mollen, 1994:50.
Sapori, 2007:133.
sumrio do artigo
sumrio geral
489
garantia de fiscalizao contra as ilegalidades de eficincia. Para os

casos de violaes graves de direitos empregadas para obteno de
provas ou informaes na fase das investigaes e que exijam um
efeito dissuasrio efetivo para evitar sua reiterao, deve-se aplicar o
princpio da inadmissibilidade das provas obtidas por meios ilcitos,
como instrumento de proteo preventiva da reiterao do desvio
policial ligado eficincia da investigao74. Aanlise dessas garantias processuais feita de forma individualizada para cada diligncia
especfica, conforme as reas de risco de desvio policial concretamente
envolvidas e os interesses da persecuo penal. Deve-se, portanto, evitar um raciocnio de convalidao do fato consumado. Por exemplo,
o fato de policiais entrarem em uma residncia e encontrarem uma
situao de flagrante delito no significa por si s que a diligncia
seja legtima; necessrio documentar quais foram os sinais externos
que concretamente conduziram os policiais a verificar o estado de
flagrante a legitimar sua interveno no caso concreto75.
Tambm a criao de instituies de investigao das notcias dos
desvios, com efetiva punio dos desviantes, auxilia no reforo da
necessidade de obedecer norma. Nocaso da atuao discriminatria,
uma importante medida de fiscalizao desse desvio consiste na anlise sistmica (pelos early intervention systems) dos padres de abordagem do policial. Aestratgia verificar se um policial especfico
demonstra um tipo de abordagem a minorias tnicas ou religiosas em
Sobre o princpio da inadmissibilidade das provas obtidas por meios ilcitos, sua relao com a necessidade de estabelecer um efeito dissuasrio de futuras violaes de
direitos fundamentais, bem como sua relao com o princpio da proporcionalidade
(especialmente a ponderao da gravidade do fato investigado e a diminuta gravidade
do desvio policial, e as demais excees a esse princpio como a admissibilidade
pro reo, o abuso de garantias constitucionais, a exceo de boa f, os conhecimentos
fortuitos, a descontaminao posterior, as violaes por particulares, a violao de
direitos de terceiros, e o erro incuo), ver nosso trabalho: vila, 2007.
75
Se o policial possui o mau hbito de praticar ilegalidades de eficincia, ele provavelmente no documentar as diligncias ilegais que no produziram resultados e
documentar apenas as que produzirem resultados; aceitar uma diligncia praticada
sem pressupostos de fato, mas com um resultado eficiente no caso concreto pode
significar chancelar todo o conjunto de possveis diligncias ilegais praticadas por
um eventual policial desviante. Da a relevncia de efetivamente realizar-se a anlise da presena dos pressupostos de fato no caso concreto, mesmo que a diligncia
mostre aps a interveno policial resultados positivos. Aausncia de controle pelo
Ministrio Pblico da efetiva presena dos indcios anteriores para buscas domicilirias fomenta abusos policiais.
74
sumrio do artigo
sumrio geral
490
padro substancialmente distinto dos demais policiais, o que indicaria

uma provvel tendncia discriminatria a justificar uma interveno
antecipada, para alterao da racionalidade discriminatria do agente
e, portanto, para preveno da manuteno do problema76.
Ainda quanto ilegalidade de eficincia, uma considerao merece
ser feita: a ausncia extrema de ferramentas investigativas de que a
polcia deveria dispor pode ser um fator de maior vulnerabilidade
prtica de ilegalidades de eficincia. Sea polcia no conta com estratgias de investigao aceitas pelo direito e h uma forte presso (social,
da mdia, da cpula da instituio) para o esclarecimento de um delito
grave, h maior probabilidade de que os investigadores criem atalhos
legalidade para esclarec-lo. Esses atalhos ilegais podem ser revelados
no processo (e ensejar sua anulao) ou ficar ocultos, mas so um risco
a ser considerado em termos de funcionamento do sistema processual
penal. Essas consideraes permitem a reflexo de que um excesso
de garantismo (ou garantismo autista, na expresso de SARLET77)
pode, eventualmente, trazer efeitos colaterais mais nocivos do que
sua ausncia, na medida em que uma atividade investigativa realizada
fora do quadro legal no pode receber nenhum tipo de garantias contra
outros possveis abusos (alm da prpria ilegalidade)78.
Sobre tais sistemas de alertas precoces sobre possveis padres desviantes, como
ferramenta importante para alterao da cultura policial em direo a valores democrticos, ver Walker, 2005:100-134, e Walker, 2001:172.
77
Sarlet, 2004:89.
78
Durante algum tempo aps o advento da CRFB/1988, a polcia passou a realizar
vrias interceptaes telefnicas, algumas com autorizao judicial e outras sem,
mesmo antes da vigncia de uma lei que regulamentasse o tema. Apesar de o STF em
algumas oportunidades ter declarado a ilegalidade da diligncia, a polcia continuou a
praticar escutas ilegais, diante da impossibilidade de solucionar muitos crimes graves
sem essa diligncia. Damesma forma, a ausncia de regulamentao da deteno
momentnea para esclarecimento da identidade, ou a ausncia de previso da deten
o policial de curta durao para representao pela priso preventiva de crimes
gravssimos, no impede que, faticamente, em muitas situaes, essas diligncias
sejam realizadas margem da lei, e sem quaisquer mecanismos de controle. Melhor
que ignorar essas diligncias seria traz-las para a legalidade e regulament-las de
forma a proteger os interesses em jogo. Asconsideraes acima expendidas pretendem ressaltar a importncia poltico-criminal (relativa preveno de possveis
desvios policiais) de reconduzir as diligncias policiais a um quadro normativo que
balize sua atuao, que d condies polcia de atuar dentro da lei, assegurando
efetivamente as garantias de controle, para a melhor proteo possvel dos direitos
fundamentais em jogo.
76
sumrio do artigo
sumrio geral
491
(c) Castigos: em regra, a cultura policial sabe dissociar seu cdigo

informal do cdigo legal, reconhecendo as divergncias e evitando as
consequncias legais no caso de conflitos de valores entre os cdigos.
Apesar de eventualmente alguns policiais reconhecerem como legtimo (ou tolerarem) o recurso a agresses fsicas para restabelecer a
autoridade policial ou para punir um agressor, certamente esse fato
no constar de relatrios e ser abafado pelo cdigo do silncio.
Amelhor forma de evitar esse desvio criar rotinas de confirmao
obrigatria de situaes em que h suspeita de agresses no curso de
diligncias de abordagem policial. Ouseja, o fato, por exemplo, de um
detido ser apresentado ao IML com ferimentos deve ensejar a obrigatoriedade de o policial justific-los, alm de uma manifestao tanto
dos superiores hierrquicos do policial quanto do Ministrio Pblico
sobre a situao79. Uma discusso interna aberta sobre os problemas
do cdigo do silncio tambm relevante para alterar essa cultura80.
Ademais, os rgos internos e externos de controle da atividade
policial devem criar canais de comunicao com a populao para
receber reclamaes contra os desvios policiais. Osresponsveis por
esses canais devem ter autonomia para investigar de forma independente tais desvios e a obrigao de prestar ao interessado uma resposta em prazo razovel bem como de apresentar ao pblico relatrios
peridicos sobre a atuao do rgo de controle. Para que o canal de
comunicao receba as notcias de desvios, necessrio um trabalho
de conscientizao da populao sobre seus direitos e deveres no
relacionamento com a autoridade policial, incentivando-a a denunciar eventuais abusos. Aexistncia de um rgo de controle externo,
independente da estrutura policial, especialmente relevante para
assegurar a lisura do processo de investigao, uma vez que ele no
alcanado por presses institucionais de minimizao das possveis
situaes de desvio, decorrentes do corporativismo inerente a todas
Tambm se deve ter um especial cuidado para os casos de autuao policial por
desacato, resistncia ou desobedincia, j que podem eventualmente encobrir casos
de abuso de autoridade. Mas, aqui, restar to somente analisar a prova apresentada
pelos policiais e pelo autuado, com especial cuidado para as eventuais contradies
entre policiais, exigindo-se uma prova acima de dvidas para justificar a condenao
(como deveria ser em todo delito, mas aqui com o risco de a autuao eventualmente
encobrir uma situao de abuso).
80
USCCR, 2000:45.
79
sumrio do artigo
sumrio geral
492
as instituies, inclusive instituio policial. Aretirada das carceragens das delegacias de polcia com a criao de centros de deteno
provisria um relevante instrumento para reduzir o risco de castigos
(distanciando-se o investigador do preso)81.
(d) Desrespeito: esse desvio est diretamente ligado representao da funo policial como rgo de autoridade no tratamento com
criminosos e no como um servio pblico ao cidado (inclusive ao
cidado que eventualmente comete um desvio). Seum policial enxerga as pessoas com as quais se relaciona como possveis delinquentes
e acredita que eles no merecem respeito, e sim devem ser tratados
como deliquentes (inferiorizao, despersonalizao, demonizao),
ento esse policial tender a tratar de forma autoritria os cidados
com os quais se relaciona. Asmedidas preventivas mais adequadas
so as aes educativas de direitos humanos, associadas fiscalizao,
pelos superiores hierrquicos, de padres de excelncia no relacionamento com o pblico. Eventualmente, avaliaes de satisfao no
atendimento de vtimas podem ser teis para evidenciar falhas. Problemas de discriminao devem ser solucionados com incentivos a
uma composio tnica dos corpos policiais que reflita a da sociedade
(se necessrio com aes afirmativas), adequado treinamento sobre as
diversidades e encontros peridicos com organizaes representativas
das diversidades82. Especificamente quanto exposio vexatria da
imagem, cabe uma postura ativa das cpulas da polcia, que devem
deixar de ser coniventes com a prtica, alm de previso de uma sano penal especfica para a hiptese. Entendemos perfeitamente pertinente o Ministrio Pblico editar recomendaes polcia para evitar
essas prticas de exposio abusiva da imagem de presos83. Quanto
Lyra et al., 2004:73. Tambm propem uma sugesto para evitar o castigo ao preso
(loc. cit.): Abertura de um registro de custdia em separado para cada pessoa presa,
indicando-se a hora e as razes da priso, a identidade dos policiais que efetuaram a
priso, a hora e as razes de quaisquer transferncias subsequentes, particularmente
transferncias para um tribunal ou para um Instituto Mdico Legal, bem como infor
mao sobre quando a pessoa foi solta ou transferida para um estabelecimento de
priso provisria. Oregistro ou uma cpia do registro dever acompanhar a pessoa
detida se ela for transferida para outra delegacia de polcia ou para um estabelecimento de priso provisria.
82
USCCR, 2000:25 e 44.
83
Nesse sentido, ver a Recomendao n. 09/2009 do MPF/PB bem como a recomendao da SENASP, 2010:27: o policial no pode obrigar a pessoa presa a ser
81
sumrio do artigo
sumrio geral
493
divulgao indevida de conversas telefnicas que tiverem sido objeto

de interceptao telefnica judicialmente autorizada, esse um desvio
de difcil soluo, pois o jornalista sempre invoca o sigilo da fonte
para acobertar o policial (ou funcionrio da justia ou do Ministrio
Pblico) responsvel pela divulgao ilcita da gravao. Umrgido
controle da circulao das cpias de gravaes, com o registro de
todos os acessos a elas, parece ser a nica soluo preventiva; outra
possibilidade de controle seria criminalizar a divulgao indevida
do teor da interceptao telefnica, o que inibiria diretamente a ao
do jornalista (todavia, aqui, o problema tangencia a coliso entre o
direito privacidade, de um lado, e o direito informao pblica e
liberdade de jornalismo, de outro, apesar de entendermos que a divulgao abusiva e, portanto, no pode ser chancelada pelo direito).
Emhavendo o desvio policial, caber aos rgos de controle ter canais
abertos para receberem as reclamaes e as apurarem.
(e) Violncia gratuita: os fatores de risco individuais para a prtica
de atos de violncia devem ser identificados, para permanente monitoramento e preveno. Distrbios psicolgicos crnicos deveriam ser
avaliados antes do ingresso do policial na carreira, a fim de evitar o
ingresso de pessoas com deficincias graves de equilbrio pessoal84.
Oadvento de situaes de potencial abalo psquico, como uma separao conjugal ou a perda de um familiar, deve ser objeto de um
diagnstico pelos superiores e ensejar uma interveno psicolgica
profiltica. Jornadas de trabalho excessivas e exposio acentuada a
incidentes de alto risco pessoal podem tambm desencadear reaes de
violncia e devem, portanto, ser evitadas. Constatada a persistncia de
um padro de atuao violenta, preciso providenciar o afastamento
do policial de suas funes, como fator de preveno de novos desvios
filmada ou fotografada pela imprensa. Nessa situao, apesar de no haver uma
regulamentao legal estrita dos interesses em coliso (por um lado, a liberdade de
imprensa e o interesse pblico na informao e, de outro lado, o direito imagem
do preso), h padres mnimos de soluo desse conflito, diretamente extraveis do
princpio da proporcionalidade, e tais princpios, com sua carga normativa, j exigem
aplicao imediata (ver acima discusso sobre a ilegitimidade da exposio vexatria
da imagem do preso). Diversos pases probem a exposio da imagem de presos,
como o CPP portugus (art.88), o italiano (art.114-6-bis) e o francs (art.803).
84
Reconhece-se, todavia, a falibilidade de avaliaes psicotcnicas para assegurar que
pessoas com tais distrbios ingressem na atividade policial.
sumrio do artigo
sumrio geral
494
graves85. Aprtica de fatos graves de violncia policial ou a reiterao

de fatos de gravidade mediana devem ensejar o afastamento cautelar
do cargo e a sua posterior perda86.
6. CONSIDERAES FINAIS
O risco de violncia e corrupo inerente atividade policial,

por sua prpria dinmica. Trata-se de uma relao de poder aplicada
em situaes problemticas, com baixa visibilidade de superviso,
usualmente exercida sobre sujeitos com poucas noes sobre cidadania e que naturalmente tende a desenvolver uma cultura ocupacional
de valorizao da autoridade, ampliao das ferramentas de trabalho
(incluindo-se o uso da fora), normalizao de pequenos excessos e
proteo recproca por fortes laos de solidariedade.
A incapacidade do Estado de Direito em fazer frente violncia
policial abre portas para a evoluo desta para atos mais graves de
criminalidade, como a corrupo e o envolvimento aberto no crime
organizado. Essas modalidades de desvio policial minam a legitimidade da polcia e de todo o sistema de justia, fomentando graves
violaes de direitos humanos.
O controle da violncia policial resultado de um conjunto de estratgias que passam pela regulamentao da atividade, pela criao de
cdigos de tica, pelo fomento ao treinamento reforado, pelo desenvolvimento de mecanismos ordinrios de controle procedimental do
uso da fora, por investigaes imediatas das situaes mais graves e
pelo fortalecimento do controle externo. OMinistrio Pblico detm
uma responsabilidade acentuada de ser ativo na investigao e responsabilizao do desvio policial e na alterao de padres de atuao
potencialmente arbitrrios. Aatuao do Ministrio Pblico relacionada
preveno da violncia policial se insere na atividade de controle
externo da atividade policial bem como no zelo dos princpios constitucionais relacionados segurana pblica (LC n. 75/1993, art.5, II, e).
Negar o fenmeno ou explic-lo exclusivamente numa dimenso
individual corresponde a uma verdadeira fuga responsabilidade de
desenvolver ferramentas organizacionais para fazerem frente a tais
graves violaes de direitos humanos.
Lyra et al., 2004:72.
Sobre o afastamento cautelar do cargo, v. abaixo, subseo 5.6.5.
85
86
sumrio do artigo
sumrio geral
495
1. ALSTON, Philip. Report of the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions: study on police oversight
mechanisms. (Relatrio apresentado ao Conselho de Direitos Humanos da ONU: A/HRC/14/24/Add.8), 28 maio 2010. Disponvel em:
<http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G10/137/51/PDF/
G1013751.pdf?OpenElement>. Acesso em: 21 set. 2011.
2. ALVES, Cileide. Polcia vs. OPopular: barra-pesada no jornalismo
goiano. Observatrio da Imprensa, n. 632, 10 mar. 2011. Disponvel
em: <http://www.observatoriodaimprensa.com.br/news/view/barrapesada-no-jornalismo-goiano>. Acesso em: 6 abr. 2011.
3. AMORIM, Carlos. CVe PCC: a irmandade do crime. Rio de Janeiro: Record, 2003.
4. ANISTIA INTERNACIONAL. Informe 2011: el estado de los derechos humanos en el mundo. Madri: Amnista Internacional, 2011.
5. ARMACOST, Barbara E. Organizational culture and police misconduct. George Washington Law Review, v. 72, p. 453-545, 2004.
6. VILA, Thiago Andr Pierobom de. Provas ilcitas e proporcionalidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
7. BARCELLOS, Caco. Rota 66: a histria da polcia que mata.
28.ed. So Paulo: Globo, 1994.
8. BARKER, Thomas; CARTER, David (Orgs.). Police deviance.
3.ed. Cincinnati, OH: Anderson Publishing Company, 1994.
9. BAYLEY, David H. Padres de policiamento. 2.ed. 1.reimpr. So
Paulo: EDUSP, 2006.
10. BENJAMIN, Cid. Helio Luz: um xerife de esquerda. Rio de Janeiro: Contraponto e Relume-Dumar, 1998.
11. BITTNER, Egon. Aspectos do trabalho policial. So Paulo:
EDUSP, 2003.
12. BOURDIEU, Pierre. Ladomination masculine. Paris: Seuil, 2002.
. Poder, derecho y clases sociales. 2.ed. Traduo de
Maria Jos Bernuz Beneiitez et al. Bilbao: Descle de Brower, 2001.
13. BRASIL. SENASP (Secretaria Nacional de Segurana Pblica).
Atuao policial na proteo dos direitos humanos de pessoas em
situao de vulnerabilidade: cartilha. Braslia: SENASP/MJ, 2010.
14. BRETAS, Marcos Lus. Ordem na cidade: o cotidiano da autoridade policial no Rio de Janeiro, 1907-1930. Rio de Janeiro: Rocco, 1997.
sumrio do artigo
sumrio geral
496
15. BURNS, Ronald G.; CRAWFORD, Charles E. (Orgs.). Policing

and violence. Nova Jersey: Prentice Hall, 2002.
16. CAMARATE, Andr. Relatrio atribui a PMs 150 assassinatos.
Folha de So Paulo, 25 mar. 2011.
17. CAVALLARO, James. Police brutality in urban Brazil. Nova
Iorque: Human Rights Watch, 1997. Disponvel em: <http://www.
hrw.org/legacy/reports/1997/brazil>. Acesso em: 28 nov. 2011.
18. CHEVIGNY, Paul. Edge of the knife: police violence in the Americas. Nova Iorque: New Press, 1995.
19. CHRISTOPHER, W. Report of the independent commission on the
Los Angeles police department. Los Angeles: City of Los Angeles, 1991.
20. COLLINS, Allyson. Shielded from justice: police brutality and
accountability in the United States. Nova Iorque: Humans Rights
Watch, 1998.
21. COSTA, Arthur Trindade Maranho. Entre a lei e a ordem: violncia e reforma nas polcias. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas,
2004.
22. COX, Steven M. Police: practices, perspectives, problems. Boston: Allyn & Bacon, 1996.
23. CRANK, John P. Understanding police culture. Cincinnati, OH:
Anderson, 1998.
24. DAMATTA, Roberto. Carnavais, malandros e heris: para uma
sociologia do dilema brasileiro. Rio de Janeiro: Zahar, 1981.
25. DONNICI, Luiz Virglio. Polcia: guardi da sociedade ou parceira
do crime? Rio de Janeiro: Forense, 1990.
26. GOLDSTEIN, Herman. Policiando uma sociedade livre. Traduo
de Marcello Rollemberg. So Paulo: EDUSP, 2003.
27. HASSEMER, Winfried. LaPolica en el Estado de Derecho. In:
. Persona, mundo y responsabilidad: bases para una
teora de la imputacin en derecho penal. Traduo de Francisco
Muoz Conde e Mara del Mar Daz Pita. Valncia: Tirant lo Blanc,
1999, p. 249-294.
28. HOLLOWAY, Thomas H. Polcia no Rio de Janeiro. So Paulo:
FGV, 1997.
29. HUGGINS, Martha K.; HARITOS-FATOUROS, Mika; ZIMBARDO, Philip G. Operrios da violncia: policiais torturadores e
assassinos reconstroem as atrocidades brasileiras. Braslia: UnB, 2006.
30. IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada). Pesquisa SIPS
sumrio do artigo
sumrio geral
497
(Sistema de Indicadores de Percepo Social): segurana pblica.

Braslia: IPEA, 2012. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/
images/stories/PDFs/SIPS/120705_sips_segurancapublica.pdf>. Acesso em: 5 jan. 2013.
31. JOBARD, Fabien. Bavures policires?: la force publique e ses
usages. Paris: La Dcouverte, 2002.
32. KAPPELER, Victor E.; SLUDER, Richard D.; ALPERT, Geoffrey
P. Forces of deviance: understanding the dark side of policing. 2.ed.
Prospect Heights, IL: Waveland Press, 1998.
33. KLOCKARS, Carl B.; IVKOVIC, Sanja Kutnjak; HABERFELD,
Maria R. Enhancing police integrity. Dordrecht (Holanda): Springer,
2006.
34.
(Orgs.). The contours of police integrity. Thousand
Oaks, CA: Sage, 2004.
35. LEEDS, Elizabeth. Serving States and Serving Citizens: Halting Steps toward Police Reform in Brazil and Implications for Donor Intervention. Policing and Society, Londres: Routledge, v. 17,
n.1,p.21-37, mar. 2007.
36. LEMGRUBER, Julita; MUSUMECI, Leonarda; CANO, Igncio.
Quem vigia os vigias?: um estudo sobre o controle externo da polcia
no Brasil. Rio de Janeiro: Record, 2003.
37. LIMA, Renato Srgio; BUENO, Samira (Orgs.). Anurio brasileiro de seguraa pblica. 7.ed. So Paulo: FBSP (Frum Brasileiro
de Segurana Pblica), 2013.
38. LIMA, Roberto Kant de. Apolcia da cidade do Rio de Janeiro:
seus dilemas e paradoxos. Rio de Janeiro: Forense, 1995.
39. LYRA, Diogo Azevedo et al. (Orgs.). Relatrio Rio: violncia
policial e insegurana pblica. Rio de Janeiro: Justia Global, 2004.
Disponvel em: <http://global.org.br/wp-content/uploads/2012/02/
Relat%C3%B3rio-Rio-%E2%80%93-Viol%C3%AAncia-policial-eInseguran%C3%A7a-p%C3%BAblica-2004.pdf>. Acesso em: 14
mar. 2012.
40. MACHADO, Bruno Amaral. Ministrio Pblico: organizao,
representaes e trajetrias. Curitiba: Juru, 2007.
41. MNDH (Movimento Nacional de Direitos Humanos). Nota pblica sociedade brasileira sobre a violncia em So Paulo. So Paulo:
MNDH, 2012. Disponvel em: <http://www.mndh.org.br/index2.php?
option=com_content&do_pdf=1&id=3183>. Acesso em: 8 nov. 2012.
sumrio do artigo
sumrio geral
498
42. MOLLEN, Milton. The city of New York commission to investigate

allegations of police corruption and the anti-corruption procedures
of the police department: commission report. Nova Iorque: City of
New York, 1994.
43. MONET, Jean-Claude. Polcias e sociedades na Europa. 2.ed.
So Paulo: EDUSP, 2006.
44. MONJARDET, Dominique. Oque faz a polcia: sociologia da
fora pblica. So Paulo: EDUSP, 2003.
45. PAIXO, Antnio Luiz; MARTINS, Herbert Toledo; SAPORI,
Lus Flvio. Mtodos e acidentes de trabalho: violncia, legalidade e
polcia. Anlise e Conjuntura, v. 7,n. 2,p. 76-91, 1992. Disponvel
em: <http://www.fjp.mg.gov.br/revista/analiseeconjuntura/viewarticle.
php?id=266>. Acesso em: 3 out. 2013.
46. PASTORE, J. Medo da polcia. Jornal da Tarde, So Paulo, 5abr.
1997.
47. PRENZLER, Tim. Police corruption: preventing misconduct and
maintaining integrity. Boca Raton: CRC Press, 2009.
48. PUNCH, Maurice. Police corruption: deviance, accountability
and reform in policing. Cullompton UK: Willan Publishing, 2009.
49. RATTON, Jos Luiz. Aspectos organizacionais e culturais da violncia policial. In:
; BARROS, Marcelo (Orgs.). Polcia,
democracia e sociedade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p.139-152.
50. RATTON, Jos Luiz; BARROS, Marcelo (Orgs.). Polcia, democracia e sociedade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
51. REINER, Robert. Apoltica da polcia. So Paulo: EDUSP, 2004.
52. RYDBERG, Jason; TERRILL, William. The Effect of Higher
Education on Police Behavior. Police Quarterly, v. 13, n. 1,p. 92120, mar. 2010.
53. SAPORI, Luiz Flvio. Osdesafios da polcia brasileira na implementao da ordem sob a lei. In: RATTON, Jos Luiz; BARROS,
Marcelo (Orgs.). Polcia, democracia e sociedade. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2007. p.97-137.
54. SARLET, Ingo Wolfgang. Constituio e proporcionalidade: o
direito penal e os direitos fundamentais entre proibio de excesso e
de insuficincia. Revista brasileira de cincias criminais, So Paulo:
RT, n. 47, p. 60-122, mar./abr. 2004.
55. SILVA, Jorge da. Violncia policial e a ideologia dos algozes
vtimas. In: D.D. Oliveira, 2001:69-84.
sumrio do artigo
sumrio geral
499
56. SKLANSKY, David Alan. Seeing blue: police reform, occupational

culture, and cognitive burn-in. In: ONEILL, Megan; MARKS, Monique; SINGH, Manne-Marie (Orgs.). Police Occupational Culture: New
Debates and Directions. Oxford: Elsevier Science, jan. 2007 (Sociology
of Crime, Law and Evidence, v. 8). Disponvel em: <http://www.law.
berkeley.edu/faculty/sklansky/conference/Seeing%20Blue.pdf>.
57. SKOLNICK, Jerome H. Corruption and the blue code of silence.
Police Practice and Research, v. 3,n. 1,p. 7-19, 2002.
58.
; FYFE, James J. Above the law: police and the
excessive use of force. Nova Iorque: The Free Press, 1993.
59. SOUZA, Antonio Candido de Mello e. Dialtica da malandragem.
In:
. Odiscurso e a cidade. So Paulo: Duas Cidades,
1993. p.19-59.
60. SOUZA, Percival de. Osindicado do crime: PCC e outros grupos.
So Paulo: Ediouro, 2006.
61.
. Narcoditadura: o caso Tim Lopes, crime organizado e jornalismo investigativo no Brasil. So Paulo: Labortexto, 2002.
62. USCCR (United States Commission on Civil Rights). Revisiting
Who is guarding the guardians?: a report on police practices and civil
rights in America. Washington D.C.: USCCR, 2000.
63. VENTURA, Zuenir. Cidade partida. Rio de Janeiro: Cia das Letras, 1994.
64. WALDRON, Jeremy. Torture, terror and trade-offs: philosophy
for the White House. Nova Iorque: Oxford University Press, 2010.
65. WALKER, Samuel. The new world of police accountability. Thousand Oaks: SAGE, 2005.
66.
. Police accountability: the role of citizen oversight.
Belmont: Wadsworth Thomson Learning, 2001.
67. WEBER, Max. Economia e sociedade. Braslia: UnB, 1991.
68. WESTLEY, W. A.Violence and the police. American Journal of
Sociology, v. 59, n. 1,p. 34-41, 1953.
69. ZAFFARONI, Eugnio Ral. Embusca das penas perdidas: a
perda de legitimidade do sistema penal. Rio de Janeiro: Revan, 1991.
sumrio do artigo
sumrio geral
A INVESTIGAO PATRIMONIAL
COMO FERRAMENTA PARA
PREVENO, DETECO E
COMBATE CORRUPO POLICIAL
Lucas de Morais Gualtieri1
1. Introduo
2. Corrupo. Conceito e elementos
3. Corrupo policial. Conceito e elementos
4. Aatividade policial como foco de corrupo
4.1 Perspectiva quantitativa Incidncia e percepo da corrupo
policial
4.2 Perspectiva emprico-dogmtica
4.2.1 O elemento monoplio
4.2.2 O elemento discricionariedade
4.2.3 O elemento accountability
5. Osistema de investigao patrimonial como mecanismo revelador da
corrupo policial oculta
5.1 O conceito de enriquecimento ilcito e o ordenamento jurdico
brasileiro
5.2 O sistema de divulgao de renda e ativos e a investigao patrimonial. Oarcabouo legal brasileiro e a prxis adotada. Viso
crtica
6. Concluso: uma proposta de atuao do Ministrio Pblico em sede
de controle externo da atividade policial a partir da anlise patrimonial
1. INTRODUO
A corrupo fenmeno severo e malfico sociedade, embora seja

recorrente nos dias atuais. Pelas suas caractersticas, trata-se de crime de
Procurador da Repblica desde 2013, lotado na Procuradoria da Repblica no municpio de Manhuau/MG. Membro da Comisso de Assessoramento Permanente
de Controle Externo da Atividade Policial, da 2a Cmara de Coordenao e Reviso
do Ministrio Pblico Federal, no perodo de maio de 2013 a abril de 2014. Ps-graduando em Controle, Deteco e Represso a Desvios de Recursos Pblicos
pela Universidade Federal de Lavras/MG.
sumrio geral
501
difcil prova e controle. Emse tratando de corrupo policial, a situao

ganha contornos ainda mais complexos, no apenas em razo de a atividade policial reunir elementos que favorecem um ambiente propcio
prtica de corrupo mas tambm em razo de o controle sobre tal
atividade reunir obstculos adicionais em relao corrupo comum.
Tendo em mente esse contexto, este trabalho visa a estabelecer
uma estratgia diferenciada de identificao, combate e preveno do
fenmeno corrupto na atividade policial, por meio do instituto do enriquecimento ilcito e da investigao patrimonial de servidores policiais.
Para tanto, num primeiro momento, sero analisados os conceitos
de corrupo em sentido amplo, bem como o de corrupo policial,
e seus respectivos elementos.
Depois, justificando o corte metodolgico desta anlise, centrada no
fenmeno da corrupo policial, sero analisados os dados que apontam a percepo e incidncia da corrupo policial, para, na sequncia,
serem investigadas as principais causas que favorecem a ocorrncia
de corrupo, em cotejo com o contexto da atividade policial. Assim,
ser explicado dogmaticamente por que a atividade policial constitui
verdadeiro foco de prticas corruptas. Nesse esforo ser apreciada a
Frmula de Klitgaard, com investigao de seus elementos, a fim
de se constatar como eles se revelam na atividade policial.
No fim, sero analisados os conceitos de enriquecimento ilcito e
de investigao patrimonial, com o intuito de demonstrar que o sistema
de divulgao/investigao de rendas e ativos constitui ferramenta
eficiente a ser empregada pelo Ministrio Pblico no exerccio do controle externo da atividade policial para, de forma proativa, identificar a
corrupo policial no revelada por meios tradicionais de investigao,
bem como para prevenir a prtica de corrupo nas carreiras policiais.
2. CORRUPO. CONCEITO E ELEMENTOS
A corrupo um fenmeno mundial, inerente condio humana2. Embora verificada h muito tempo, mais recentemente tem
2
Segundo Susan Rose-Ackerman e Bonnie J. Palifka, differences in culture and basic

values exist across the world, but there is one human trait that is both universal and
central to explaining the divergent experiences of different countries. That motivating trait is self-interest. [] Endemic corruption suggests a pervasive failure to tap
self-interest for legitimate and productive purposes. (Corruption and Government:
sumrio do artigo
sumrio geral
502
recebido enorme ateno no apenas dos governos e agncias de controle mas tambm da populao. Deacordo com pesquisa realizada
pela rede britnica BBC, na qual foram entrevistadas 24 mil pessoas
em 26 (em 2010) e 23 (2011) pases, a corrupo foi o assunto mais
discutido pela populao global, frente da pobreza, do desemprego,
da alta dos preos da comida e da energia, das mudanas climticas e
do terrorismo.3 No Brasil, pesquisa Datafolha de novembro de 2015
apontou a corrupo como o maior problema do pas na atualidade,
tendo sido indicada por 34% dos entrevistados como frente da sade
(16%), do desemprego (10%) e at mesmo da educao e da segurana, empatadas com 8%.
Trata-se de fenmeno multifacetado, com caractersticas diferenciadas conforme o tempo e o lugar em que verificada, assim como
conforme o ordenamento de cada pas. Apesar da amplitude conceitual, possvel definir um ncleo de condutas que so consideradas
como corrupo (pblica, que o objeto deste trabalho) na maior parte
dos pases e a partir disso extrair sua conceituao. que existe um
certo consenso de que a corrupo se refere a atos nos quais o poder
de um agente pblico utilizado com violao das regras do jogo,
para benefcio pessoal.4
Nesse sentido, adota-se como conceito de corrupo aquele apresentado pela Transparncia Internacional, segundo o qual corrupo
o abuso de um poder confiado, para ganhos privados5.
vista deste conceito, os elementos constitutivos do conceito de
corrupo so (i) o abuso de um poder ou cargo pblico e (ii) a finalidade de, a partir desse abuso, obter um benefcio pessoal. Esses
elementos tm especial importncia na medida em que a partir deles
possvel identificar um ato corrupto, independentemente de variveis
de tempo e lugar, e, assim, superar as dificuldades conceituais narradas.
Causes, consequences, and Reform. 2.ed. Cambridge University Press, 2016, cap.1,
edio Kindle.)
3
HOLMES, Leslie. Corruption: A very short Introduction. Oxford University Press,
2015, cap.1, verso Kindle.
4
JAIN, Arvind K. Corruption: A review. Journal of Economic Surveys, v. 5, n.1.
Blackwell Publishers Ltd., 2001.
5
The abuse of entrusted power for private gain. Transparency International: The anticorruption plain language guide. Disponvel em: <http://bit.ly/1MitqRH>. Acesso
em: 7 ago. 2016.
sumrio do artigo
sumrio geral
503
3. CORRUPO POLICIAL. CONCEITO E ELEMENTOS
No que concerne ao conceito de corrupo policial, espcie do gnero corrupo, o panorama no diferente daquele supradelineado.
IVKOVIC6 adverte que a corrupo policial uma forma de desvio de
conduta bastante heterognea e em constante evoluo. Destaca haver
um considervel desacordo sobre o que constitua corrupo policial,
notadamente em razo da adoo, por alguns autores, de conceitos
amplos, que consideram corrupo policial diversas formas de desvios
de condutas, como o uso excessivo da fora.7 e 8
Parece-nos mais adequado, ao menos para o escopo da anlise ora
proposta, a adoo do conceito de corrupo policial de vis restrito,
que considera como tal a ao ou omisso, a promessa de ao ou
omisso, ou a tentativa de ao ou omisso, praticada por um policial
individualmente, ou por um grupo de policiais, caracterizada pelo
uso indevido da posio oficial, motivado, significativamente, pela
obteno de ganho pessoal.9
Nota-se que os elementos do conceito de corrupo em sentido
amplo e de corrupo policial so coincidentes, a este ltimo sendo
IVKOVIC, Sanja Kutnjak. Fallen Blue Knights: Controlling Police Corruption.
Oxford University Press, 2005, cap. 1,edio Kindle.
7
O principal exemplo da adoo desse conceito ampliado de corrupo policial vem
da obra de Maurice Punch, um dos expoentes mundiais sobre o assunto. Para o autor,
necessrio abandonar atomsticas e limitadas definies [de corrupo policial]
baseadas no ganho pessoal, devendo-se alocar a corrupo em um contexto mais
amplo de m conduta, crimes e desvios organizacionais na atividade policial, por ser
sociologicamente mais adequado (PUNCH, Maurice. Police Corruption: Deviance,
Reform and acountability in policing. Routledge, 2011, cap. 2,edio Kindle).
8
importante distinguir o uso excessivo da fora enquanto espcie de ato corrupto
e o uso de fora excessiva como modo de agir do policial corrupto, ou seja, como
modus operandi para a corrupo em seu conceito estrito. Segundo IVKOVIC, despite the fact that corruption and excessive force have traditionally been separated
in the literature, primarily as a consequence of the ostensibly differing motivations,
descriptions provided by various independent commissions [...] and descriptions of
court cases clearly indicate that the modus operandi of corruption can be the use
of force, the threat to use force or the abuse of an official position (op. cit.).
9
O conceito de IVKOVIC (op. cit.), assim aduzido na verso original: Police corruption is an action or omission, a promise of action or omission, or a attempted
action or omission, committed by a police office or a group of police officers, characterized by the police officers misuse of the official position, motivated in significant
part by the achievement of personal gain.
6
sumrio do artigo
sumrio geral
504
agregada a caracterstica especial do agente corrupto enquanto integrante de uma fora policial.
4. A ATIVIDADE POLICIAL COMO FOCO DE CORRUPO
A abordagem proposta neste trabalho tem por norte a anlise da

corrupo nas carreiras policiais, para a partir da analisar os contornos
e aplicaes da investigao patrimonial como mecanismo de controle
e combate desse fenmeno.
Esta opo metodolgica, centrada na anlise do fenmeno sob
a perspectiva da atividade policial, tem por pressuposto o conhecimento produzido em diversas pesquisas, anlises de dados estatsticos
e empricos, assim como na literatura especializada, que apontam a
atividade policial como fonte notria de atos corruptos10. Nos itens
seguintes exploraremos esses dados, a demonstrar que, de fato, a atividade policial rene diversos elementos que propiciam e contribuem
para a prtica de atos corruptos.
4.1 Perspectiva quantitativa Incidncia e percepo da corrupo
policial
O Barmetro Global da Corrupo (Global Corruption Barometer)

201311, elaborado pela Transparncia Internacional, perguntou a 114
mil pessoas, em 107 pases, se nos ltimos 12 meses o entrevistado
ou algum de seu convvio, quando tiveram contato com algum dos 8
servios pblicos indicados (utilidades, tributao, educao, sade,
agricultura/terras, cartrios, judicirio e polcia), pagaram propina de
alguma maneira. Onmero de pessoas que afirmaram terem pagado
propina foi dividido pelo nmero de usurios daquele determinado
servio no ano (multiplicado por 100), a fim de estabelecer um ndice de incidncia da propina/suborno. Esse ndice foi calculado em
Disso no decorre, em absoluto, a concepo generalizante de que todo policial
necessariamente age de forma corrupta. Aocontrrio, a afirmao se limita a assen
tar que a atividade policial, alm de ser mais propensa prtica de corrupo,
reconhecida como tal em estudos, pesquisas e anlises estatsticas.
11
O GCB/TI de 2015/2016 ainda no foi publicado na ntegra, estando disponveis
at o momento apenas as pesquisas referentes ao Oriente Mdio e frica, vide:
<http://bit.ly/2bfgr5A>. Acesso em: 23 ago. 2016.
10
sumrio do artigo
sumrio geral
505
espantosos 31% em relao polcia, que ocupou o primeiro lugar

entre os servios pesquisados12.
Segundo o relatrio da pesquisa em comento13:
Comparando os principais servios pblicos, as pessoas pagam propina

com maior frequncia quando interagem com a polcia. Deacordo
com as respostas colhidas em todo o mundo, a polcia foi a instituio
mais corrompida no ano passado, seguida do Judicirio. Das oito categorias sobre as quais foram feitas perguntas, h menor propenso de
pagar propinas por utilidades. Noentanto, mesmo nesse servio, 13% das
pessoas que tiveram contato com provedores dessas utilidades reportaram
o pagamento de propina.
Propina da aplicao da lei. Aoredor do mundo, 31% das pessoas que
j tiveram contato com policiais reportaram terem pagado propina.
Essa taxa consistente com o resultado do Barmetro Global da
Corrupo em 2010/2011, o qual tambm apontou a polcia como o
servio mais inclinado ao suborno. [Traduo nossa.]
A mesma pesquisa identificou que, entre vrias instituies globalmente estabelecidas, os partidos polticos foram apontados por 65% dos
entrevistados como instituio corrupta ou muito corrupta. Apolcia
foi apontada como tal por 60% dos entrevistados, ocupando a segunda
posio no ranking, que tem o Legislativo em terceiro lugar, com 57%.
No mesmo sentido so os dados apresentados pelo World Justice
Projects Rule of Law Index 2015, relatrio que avalia 9 fatores relacionados ao sistema de justia ao redor do mundo, entre os quais a
ausncia de corrupo.14 A pesquisa, realizada em 99 pases, incluindo o
Brasil, considerou 3 formas bsicas de corrupo suborno; influncia
indevida e apropriao indevida de recursos pblicos, em 4 esferas
pblicas Executivo, Legislativo, Judicirio e polcia/Foras Armadas.
Emcada pas, 1 mil pessoas foram questionadas sobre quais instituies, na sua opinio, eram integradas por agentes corruptos, considerados os seguintes cargos/funes: Juzes/Promotores/Procuradores,
servidores pblicos federais, servidores pblicos municipais policiais
Os resultados foram: utilidades (13%), tributao (15%), educao (16%), sade

(17%), agricultura/terras (21%), cartrios (21%), judicirio (24%) e polcia (31%).
13
Disponvel em: <http://bit.ly/19RWu33>. Acesso em: 23 ago. 2016.
14
Os fatores considerados so: restries dos poderes governamentais; ausncia de corrupo; governo aberto; direitos fundamentais; ordem e segurana; execuo/aplicao
de leis regulamentadoras; justia civil; justia criminal; justia informal. ntegra do
relatrio disponvel em: <http://bit.ly/1FXhGRw>. Acesso em: 24 ago. 2016.
12
sumrio do artigo
sumrio geral
506
e parlamentares. Em32 pases, a polcia foi indicada como instituio

mais corrupta, atrs apenas do Parlamento, indicado por 47 pases.15
Na mesma pesquisa, os entrevistados foram instados a indicar a
quantidade de agentes pblicos ocupantes dos cargos referidos que,
na sua viso, estavam envolvidos em prticas corruptas. Consideradas as respostas que indicaram que todos ou a maioria dos agentes
de cada corporao estavam envolvidos com corrupo, a polcia foi
apontada como a instituio mais corrupta na Amrica Latina (50%),
no Leste Europeu e sia Central (45%), no Sul da sia (63%) e na
frica Subsaariana (64%).16
Especificamente em relao ao funcionalismo federal brasileiro,
Relatrio de Acompanhamento das punies expulsivas aplicadas a
servidores estatutrios no ano de 2015, divulgado pela Controladoria-Geral da Unio/Corregedoria-Geral da Unio, indica que o Ministrio
da Justia, que congrega as duas principais foras policiais federais
Polcia Federal e Polcia Rodoviria Federal foi a segunda pasta com
maior nmero de demisses, apresentando ndice de 15,381 servidores
expulsos por mil servidores ativos.17 O mesmo relatrio indica que
66,71% das expulses, consideradas todas as pastas, se fundamentaram
na prtica de ato relacionado corrupo. Logo, proporcionalmente,
as carreiras vinculadas ao Ministrio da Justia ocupam a segunda colocao em nmero de servidores demitidos por prtica de corrupo.
vista dos dados acima, constata-se que tanto a percepo quanto
a incidncia da corrupo so, de fato, mais acentuadas nas carreiras
policiais.
4.2 Perspectiva emprico-dogmtica
Explorados os conceitos de corrupo (gnero) e de corrupo

policial (espcie), bem como os respectivos elementos constitutivos,
e demonstrados dados estatsticos de percepo e incidncia da cor Os servidores pblicos municipais foram indicados como mais corruptos por 12
pases, seguidos dos servidores pblicos federais, indicados por 7 pases e, na ltima
posio, Juzes/Promotores/Procuradores, indicados por 4 dos 99 pases.
16
A pergunta original era: How many of the following people in your country do you
think are involved in corrupt pratices?. Opercentual indicado levou em considerao as respostas All of them (todos) e Most of them (a maioria).
17
Relatrio disponvel em: <http://bit.ly/2bxNaGM>. Acesso em: 24 ago. 2016.
15
sumrio do artigo
sumrio geral
507
rupo na atividade policial, relevante analisarmos os fatores (causas) que contribuem para um ambiente que propicie e/ou incentive a
prtica de atos de corrupo. Apartir dessa anlise, cotejaremos as
caractersticas da atividade policial, a fim de identificar a presena
dos referidos elementos.
E ao faz-lo, tem-se que as causas da corrupo devem ser analisadas sob a tica subjetiva e objetiva.
Em relao ao aspecto subjetivo, a tica pessoal de cada um exerce
papel de relevo. Deacordo com Susan Rose-Ackerman e Bonnie J. Palifka, a corrupo ocorre na intercesso de especficas situaes-incentivos, instituies de toda a sociedade e a tica pessoal18. Alm disso,
a opo por agir de modo corrupto leva em considerao a avaliao,
pelo agente, dos custos e benefcios da corrupo. que a corrupo,
diferentemente de outros crimes, eminentemente racional.19
No obstante esse aspecto volitivo, no h dvidas de que os fatores externos de cunho objetivo agem de modo mais determinante
na deciso do agente de agir conforme o direito ou, ao revs, de se
corromper. Willian L. Miller20 explica que:
Ambos, cidado e servidores, explicitamente condenam o uso de suborno.

Noentanto, muitos confessam que pagaram ou receberam suborno, ainda
outros mais confessam que o pagariam, se necessrio, ou o receberiam, se
tivessem oportunidade. Isso no ocorre pelo fato de seus valores internos
terem de se confrontar com presses externas. Cidados respondem
extorso e servidores pblicos respondem tentao e essas presses
externas tm mais impacto do que valores internos. Consequentemente
ambos, cidados e servidores, devem ser vistos mais como corruptveis
do que como corruptos.
Assim, para a definio das causas objetivas de incentivo prtica

de corrupo, nos valemos da clssica frmula de Robert Klitgaard,
a qual, de modo no exauriente21, apresenta as variveis que tendem
Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform. 2.ed. Cambridge

University Press, 2016, cap. 1,edio Kindle, traduo nossa.
19
The economic methapor says that the agent faced with a bribe makes a calculation,
trading off the potential personal benefits of accepting the bribe and undertaking a corrupt act against the potential personal costs of doing so (A similar analysis can be made
of the person offering the bribe). (KLITGAAARD, Robert E. Controlling Corruption.
Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1988, edio Kindle.)
20
MILLER, Willian L. Corruption and Corruptibility. 2006. World Development 34(2):
371-80, traduo nossa.
21
Na literatura internacional sobre as causas da corrupo, h diversas formulaes,
18
sumrio do artigo
sumrio geral
508
a interferir decisivamente para a prtica do ato corrupto. AFrmula

de Klitgaard representada pela equao C = M + D A, ou
seja: Corrupo = Monoplio + Discricionariedade Accountability.
Segundo o autor:
Considere dois pontos analticos. Primeiro, a corrupo deve ser representada conforme a seguinte frmula: C = M + D A. Corrupo igual
monoplio mais discricionariedade menos accountability.
Se a atividade pblica, privada ou sem fins lucrativos, e se ocorre em
Ouagadougou ou em Washington, encontraremos corrupo quando uma
organizao ou pessoa tem o monoplio do poder sobre um servio ou
utilidade, tem a discricionariedade para decidir quem os receber e quanto
essa pessoa receber, e se no controlada.
Segundo, corrupo um crime calculado, no apaixonado. verdade
que h santos que que resistem a todas as tentaes e funcionrios honestos que resistem maioria delas. Mas, quando as propinas so grandes,
as chances de ser pego pequenas e as penas em caso de condenao
escassas, muitos funcionrios vo sucumbir.22
De acordo com tal formulao, portanto, a corrupo ser tanto

maior quanto o grau de monoplio do poder pelo agente estatal. Ademais, quanto mais discricionria for sua atuao, baseada em critrios
subjetivos e de difcil sindicabilidade, a corrupo tende a ser mais
elevada. Por fim, a prtica de corrupo ser tanto mais incentivada
quanto menores forem as chances de o ato corrupto ser descoberto e/
ou punido, diante da falta ou insuficincia de controle.23
4.2.1 O elemento monoplio
O monoplio de certas atividades pblicas propicia atos corruptos

na medida em que, se apenas um ou alguns agentes so responsveis
pela prtica de determinados atos, o usurio do servio pblico ficar
sujeito a eventuais extorses praticadas pelo servidor ou pelos servidores, sem possibilidade de obter aqueles bens ou servios por outros
meios que no envolvam atos corruptos. Por outro lado, o usurio que
sob os mais variveis aspectos. Suse Rose-Ackerman, por exemplo (op. cit.), agrega
aos elementos elencados por Klitgaard, sob o ponto de vista dos incentivos para a
corrupo, o baixo salrio recebido pelo agente pblico.
22
KLITGAARD, Robert E. International Cooperation Against Corruption. Finance
& Development, March 1998, traduo nossa.
23
[...] Some people will never act corruptly on moral grounds, other will choose to
be corrupt seemingly by habit, and still others will weigh the costs and benefits of
engaging in each corrupt act. (ACKERMAN; PALIFKA, op. cit.)
sumrio do artigo
sumrio geral
509
deseje obter vantagens indevidas a partir de atos corruptos, em um ambiente de monoplio da funo pblica ter condies plenas de identificar o agente a ser alvo de ofertas ilcitas e assim buscar coopt-lo.
KLITGAARD explica o elemento a partir da viso inversa, tratando
da soluo para o problema, ou seja, da criao de um ambiente oposto
ao monopolista, onde haja competio. Nesse diapaso, assenta:
O inimigo do monoplio a competio. [...] O responsvel deve induzir

a competio entre os agentes governamentais. Umusurio deve ser
capaz de evitar extorso se houver muitos agentes pblicos a que ele
ou ela pode recorrer para um servio. Emmodelos simplistas, agentes
honestos vo expulsar os desonestos. Por outro lado, se a corrupo envolve usurios pretendendo servios ilcitos dos agentes, a competio
dever ter o efeito oposto: usurios vo aprender quais so os agentes
desonestos e arrebanh-los.24
A atividade policial, em particular, em sua acepo mais primria,

se caracteriza pelo exerccio monopolista da fora estatal. sforas
policiais compete, com carter de exclusividade, garantir segurana
populao. Essa funo monopolista, por si, j de grande relevncia e se amolda com perfeio ao contexto exposto na Frmula
de Klitgaard25.
Alm disso, a relao mantida entre policiais e a populao se
difere em boa medida daquela protagonizada por outros burocratas
que tambm so responsveis pela execuo de polticas pblicas.
Aprincipal distino que a atividade policial se caracteriza, na sua
essncia, pela limitao de direitos da sociedade em prol do interesse
pblico. Logo, diferentemente dos demais servidores, a relao, nesse
especial, marcada pelo conflito e por acentuada assimetria de poder.
Ademais, certas carreiras policiais brasileiras, em especial na esfera federal, desempenham uma extensa gama de outras atividades
tpicas de polcia administrativa, seno com exclusividade, com grande
concentrao de poderes, o que incrementa o aspecto monopolista do
exerccio de parcela do poder estatal.
A Polcia Federal, por exemplo, alm da funo investigativa, compartilhada com diversos outros rgos, e de polcia judiciria da Unio,
KLITGAARD, Robert E. Controlling Corruption. Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1988, edio Kindle, traduo nossa.
25
By the very nature of many public sector activities, the government will have monopoly powers over the disbursements of certain goods and services, such as police
protection [...]. (KLITGAARD, op. cit.)
24
sumrio do artigo
sumrio geral
510
exerce as funes de controle migratrio em territrio nacional. Tambm

detm competncia legal para autorizar o porte de arma de fogo de uso
permitido em todo o territrio nacional (art.10, Lei n. 10.826/200326,
inclusive com competncia para realizar o credenciamento de profissionais que atestaro a aptido psicolgica e capacidade tcnica para
o manuseio de arma de fogo dos interessados em obter o porte. Tem,
ainda, competncia legal para autorizar e fiscalizar as atividades de
segurana privada e de transporte de valores, alm da formao de vigilantes, nos termos da Lei n. 7.102/1983. Ademais, so de competncia
da Polcia Federal o controle e a fiscalizao da fabricao, produo,
armazenamento, transformao, embalagem, compra, venda, comercializao, aquisio, posse, doao, emprstimo, permuta, remessa,
transporte, distribuio, importao, exportao, reexportao, cesso,
reaproveitamento, reciclagem, transferncia e utilizao de produtos
qumicos em territrio nacional, conforme a Lei n. 10.357/2001.27
Polcia Rodoviria Federal, por sua vez, compete, nos termos do
art.1 do Decreto n. 1.655/1995, nas rodovias federais, entre outras
atribuies, exercer os poderes de autoridade de polcia de trnsito;
aplicar e arrecadar as multas impostas por infraes de trnsito e os
valores decorrentes da prestao de servios de estadia e remoo
de veculos, objetos, animais e escolta de veculos de cargas excepcionais; alm de credenciar os servios de escolta, fiscalizar e adotar
medidas de segurana relativas aos servios de remoo de veculos,
escolta e transporte de cargas indivisveis.
Todas essas atividades, reitere-se, em carter monopolista.
V-se, portanto, que, se verdade que as carreiras policiais em
geral j desempenham suas atividades em carter de tpico monoplio
Art.10. Aautorizao para o porte de arma de fogo de uso permitido, em todo o
territrio nacional, de competncia da Polcia Federal e somente ser concedida
aps autorizao do Sinarm.
27
Art.1 Esto sujeitos a controle e fiscalizao, na forma prevista nesta Lei, em sua
fabricao, produo, armazenamento, transformao, embalagem, compra, venda,
comercializao, aquisio, posse, doao, emprstimo, permuta, remessa, transporte, distribuio, importao, exportao, reexportao, cesso, reaproveitamento,
reciclagem, transferncia e utilizao, todos os produtos qumicos que possam ser
utilizados como insumo na elaborao de substncias entorpecentes, psicotrpicas
ou que determinem dependncia fsica ou psquica. [...] Art.3 Compete ao Departamento de Polcia Federal o controle e a fiscalizao dos produtos qumicos a que
se refere o art.1 desta Lei e a aplicao das sanes administrativas decorrentes.
26
sumrio do artigo
sumrio geral
511
do poder estatal, as instituies policiais na esfera federal, em particular, desempenham atribuies que vo alm das atividades ordinrias
das instituies policiais, reunindo diversas competncias de polcia
administrativa, inclusive em relevantes setores da economia e da vida
do cidado. Essas atividades, outrossim, so desempenhadas com alto
grau de concentrao de poder. Oelemento monoplio preconizado
por Klitgaard, portanto, se faz presente em grande medida.
4.2.2 O elemento discricionariedade
J a discricionariedade assume papel complementar ao monoplio, na medida em que, quanto mais a atuao do agente se afasta
de critrios objetivos e sindicveis, maiores so as chances de que
esta discricionariedade seja utilizada pelo agente corrupto para obter
ganhos ilcitos em detrimento dos deveres funcionais.
Segundo Kenneth Culp Davis, um servidor pblico tem discricionariedade quando os efetivos limites do seu poder o(a) deixam livre
para escolher entre diversas possibilidades de ao ou omisso.28
Ou seja, a discricionariedade est relacionada s possibilidades de o
agente, diante de determinada situao, agir ou deixar de agir, com
base em sua percepo.
ACKERMAN, analisando a discricionariedade como causa da
corrupo, mas sem se referir expressamente frmula de Klitgaard,
exemplifica que, se os servidores pblicos agem com discricionariedade, eles podem aumentar artificialmente os nus de empresas, na
inteno de extorquir uma poro maior de seus lucros.29
Analisando a discricionariedade sob a perspectiva das carreiras
policiais, a concluso no outra seno que os agentes policiais (em
sentido amplo, incluindo todos os cargos que integram as instituies
policias) exercem suas funes com discricionariedade aquilatada,
em diversos aspectos.
IVKOVIC classifica a atividade policial como naturalmente discricionria e de coero seletiva, especialmente no que concerne aos
Davis K. C., Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry (Louisiana State UP,

1971), p. 4,traduo nossa.
29
Furthermore, if public servants exercise discretion, they may artificially increase
the burden on firms in attempt to extort a larger proportion of their profits.
28
sumrio do artigo
sumrio geral
512
policias que trabalham nas ruas, em contato direto com a populao

e com autores de crimes. Para a autora:
[] agentes policiais so servidores pblicos encarregados de um extenso

conjunto de poderes e amplo poder de apreciao no exerccio das suas
funes. Aomesmo tempo, eles realizam suas tarefas dirias sem superviso direta. Seu poder e falta de superviso, juntamente com seu contato
frequente com pessoas presas por violar a lei, cria inmeras oportunidades
para a corrupo e outros tipos de abuso. [...] A natureza do trabalho da
polcia, com a sua aplicao seletiva e discricionria, especialmente no
nvel dos policiais que trabalham nas ruas, gera um contato regular com
os cidados dispostos a participar em acordos de toma-l-d-c.30
Tambm Maurice Punch compartilha dessa viso, ao assentar que

agentes policiais tm poder e discricionariedades na aplicao da lei.31
Tanto assim que Andrew E. Taslitz defende que a Quarta Emenda
Constituio dos Estados Unidos32, a qual imps reserva de jurisdio para buscas e apreenses bem como as condicionou existncia
de causa provvel do cometimento de um crime, nada mais foi do que
uma forma de atenuar a discricionariedade policial.33
Quanto s funes investigativas desempenhadas pelos rgos
policiais, a discricionariedade, embora presente, no se d de modo
determinante, j que o agente policial (em sentido amplo) no tem
disponibilidade plena sobre a investigao, tampouco sobre as providncias que sero adotadas a partir dos resultados obtidos, em face
da exclusividade do exerccio da ao penal pblica pelo Ministrio
Pblico. Todavia, no h dvidas de que o agente corrupto encontra espao para barganhas e extorses junto ao investigado, sobretudo mediante artifcios tendentes a procrastinar investigaes em
IVKOVIC, op. cit., cap. 4,traduo nossa.
PUNCH, op. cit., cap. 2,traduo nossa.
32
The right of the people to be secure in their persons, houses, papers, and effects, [a]
against unreasonable searches and seizures, shall not be violated, and no Warrants
shall issue, but upon probable cause, supported by Oath or affirmation, and particularly describing the place to be searched, and the persons or things to be seized.
33
But this approach ignores the many risks of error in making judgments based on first
impressions, which is the situation facing most police; the difficulty of telling when
hunches are in error and when not; and the constitutional mandate of the Fourth
Amendment to limit police discretion rather than blindly defer to it. (TASLITZ,
Andrew E. Police Are People Too: Cognitive Obstacles to, and Opportunities for,
Police Getting the Individualizes Suspicion Judgment Right. Ohio State Journal of
Criminal Law, v. 8:7. Disponvel em: <http://ssrn.com/abstract=1549719>. Acesso
em: 18 ago. 2016.
30
31
sumrio do artigo
sumrio geral
513
curso ou para direcionar os atos investigativos de modo a atender

interessesescusos34.
As situaes de flagrante delito, por outro lado, so permeadas por
alto nvel de discricionariedade do policial responsvel por sua conduo, tanto do agente que tem o primeiro contato com o criminoso,
quanto da autoridade policial que receber o preso para os procedimentos previstos em lei. que, no que tange ao enquadramento da
situao ftica nos contornos legais do flagrante, a redao do art.302,
CPP, notadamente nos incisosIII e IV, deixam grande margem de
interpretao, aquilatando a discricionariedade do agente35.
Tambm o arbitramento de fiana pela autoridade policial, nas
situaes admitidas por lei (art.322, CPP36), marcado por grande
discricionariedade, tendo em vista a diferena considervel entre os
patamares mximo e mnimo estipulados e pelos diversos outros elementos a serem considerados nesse mister.37
Notcias jornalsticas exemplificam situaes nas quais essas formas de agir se
verificaram. Nocaso da Operao Huricanne, por exemplo, delegados e agentes
de Polcia Federal foram denunciados pelo Ministrio Pblico Federal no Rio de
Janeiro por receber propinas para arquivar inquritos [sic] ou mesmo produzir
relatrios tendenciosos de concluso do inqurito e, ainda, por, no exerccio de
suas funes, trabalharem favorecendo a continuao da explorao do jogo ilegal
(Fonte: <http://bit.ly/2bv6dT0>. Acesso em: 15 ago. 2016). Mais recentemente, trs
delegados lotados na Delegacia de Combate a Crimes Previdencirios da Polcia
Federal, em So Paulo, foram presos acusados de solicitar propina para deixar de
investigar pessoas suspeitas de praticar crimes previdencirios (Fonte: <http://bit.
ly/2bclggo>. Acesso em: 15 ago. 2016).
35
Art.302. Considera-se em flagrante delito quem: I est cometendo a infrao
penal; II acaba de comet-la; III perseguido, logo aps, pela autoridade,
pelo ofendido ou por qualquer pessoa, em situao que faa presumir ser autor
da infrao; IV encontrado, logo depois, com instrumentos, armas, objetos
ou papis que faam presumir ser ele autor da infrao.
36
Art.322. Aautoridade policial somente poder conceder fiana nos casos de infrao
cuja pena privativa de liberdade mxima no seja superior a 4 (quatro) anos.
37
Art.325. Ovalor da fiana ser fixado pela autoridade que a conceder nos seguintes
limites: I de 1 (um) a 100 (cem) salrios mnimos, quando se tratar de infrao cuja
pena privativa de liberdade, no grau mximo, no for superior a 4 (quatro) anos; II
de 10 (dez) a 200 (duzentos) salrios mnimos, quando o mximo da pena privativa
de liberdade cominada for superior a 4 (quatro) anos. 1 Se assim recomendar a
situao econmica do preso, a fiana poder ser: I dispensada, na forma do art.350
deste Cdigo; II reduzida at o mximo de 2/3 (dois teros); ou III aumentada
em at 1.000 (mil) vezes. Art.326. Para determinar o valor da fiana, a autoridade
ter em considerao a natureza da infrao, as condies pessoais de fortuna e vida
pregressa do acusado, as circunstncias indicativas de sua periculosidade, bem como
a importncia provvel das custas do processo, at final julgamento.
34
sumrio do artigo
sumrio geral
514
O indiciamento do investigado, outrossim, embora no surta nenhum efeito jurdico relevante38, acaba sendo utilizado como fator
de manipulao e presso sobre o investigado, o qual fica sujeito ao
estigma decorrente de seu indiciamento, com ampla exposio, inclusive na imprensa, sobretudo em casos de grande repercusso. Logo,
acaba sendo fonte de extorso e cobrana de propina.
Esses so apenas alguns exemplos de como a discricionariedade
policial se revela nas atividades quotidianas, no tocante investigao.
Alm disso, as j referidas funes tpicas de polcia administrativas desempenhadas por determinadas carreiras policiais so, sem
dvida, um dos maiores focos de corrupo policial, especialmente em
razo da enorme discricionariedade envolvida, j que tais atividades
no raro so desenvolvidas pelo policial sem nenhuma superviso direta e o prprio controle externo da atividade policial, embora englobe
a sindicabilidade sobre tal mister, geralmente passa ao largo delas39.
Outrossim, muitos dos atos de competncia da autoridade policial,
nessa seara, esto pautados em conceitos jurdicos indeterminados, o
que aumenta sobremaneira a discricionariedade.40 e 41
J que o entendimento manifestado pelo delegado de polcia acerca da autoria no
vincula a deciso do Ministrio Pblico sobre o destino da investigao.
39
H, por parte dos rgos policiais, extrema relutncia em se sujeitar ao controle
externo da atividade policial exercido pelo MP, especialmente no que tange s denominadas atividades anmalas da polcia, como o caso do controle de qumicos
e a regulao dos servios de segurana privada. Oargumento que tais matrias
no se incluem no conceito de atividade-fim da polcia e, assim, estariam alijadas
de referido controle. Todavia, o argumento no procedente. Como j reconheceu
o Conselho Nacional do Ministrio Pblico na Nota Tcnica n.7, de 26 de janeiro
de 2016, a partir do momento em que tais competncias foram conferidas a um
rgo policial, o qual, relembre-se, brao armado do Estado, elas se tornam parte
da sua atuao-fim, e o CEAP deve ser exercido em razo das competncias dos
rgos incumbidos da segurana pblica, conforme determina o art.3, alneae da
LC75/1993. (Disponvel em: <http://bit.ly/2bsDpXi>. Acesso em: 21 ago. 2016.)
40
A ttulo de exemplo, tomemos a atividade de polcia administrativa acometida Polcia
Federal, referente concesso de porte de arma de fogo de uso permitido, nos termos
da Lei n. 10.826/2003. Conforme o art.4 do Estatuto de Desarmamento, para adquirir arma de fogo de uso permitido o interessado dever, alm de declarar a efetiva
necessidade, atender a outros requisitos objetivos, como comprovao de idoneidade,
ocupao lcita e residncia, bem como comprovao de capacidade tcnica e aptido
psicolgica. No preciso esforo para perceber que a definio, pela autoridade
responsvel pela concesso da autorizao de compra de arma de fogo, do que seja
efetiva necessidade, atribui ao policial extrema e desmedida discricionariedade.
41
Tambm a atividade exercida pela Polcia Rodoviria Federal, enquanto autori38
sumrio do artigo
sumrio geral
515
Sob o aspecto da discricionariedade, portanto, a atividade policial

tambm se afigura como deveras propcia prtica de corrupo.
4.2.3 Oelemento accountability
O termo accountability, mais que simples controle, envolve

verdadeira noo de responsabilizao, prestao de contas e penalizao. Segundo Grant e Keohane42:
Accountability, na acepo por ns utilizada, implica que alguns atores

tm o direito de vincular outros atores para um conjunto de normas ou
padres, a fim de perquirir se cumpriram as suas responsabilidades luz
dessas normas e para impor sanes se for estabelecido que essas responsabilidades no foram cumpridas. Accountability pressupe uma relao
entre detentores do poder e aqueles que os mantm sob controle, onde
h um reconhecimento geral da legitimidade (1) das normas operativas
para prestao de contas e (2) da autoridade dos envolvidos na relao
(um para exercer poderes em particular e o outro para responsabiliz-los).
Oconceito de accountability implica que os atores a ela sujeitos tm a
obrigao de agir de conforme os padres estabelecidos de comportamento
e que eles sero sancionados se falharem em faz-lo. [Traduo livre.]
A falta de accountability tem interferncia direta na ponderao

formulada pelo agente quanto a agir ou no de modo corrupto. Omonitoramento de atividades potencialmente corruptas aumenta as chances de que elas sejam detectadas e penalizadas43. Por outro lado, se
dade de trnsito, dotada de relevante discricionariedade. Osregistros judiciais

de casos envolvendo corrupo praticada por policiais rodovirios federais so
repletos de exemplos de como essa discricionariedade utilizada para extorquir
motoristas e ensejar a prtica de atos corruptos. Demodo exemplificativo, nos autos
1474-73.2013.4.01.3819, que tramitou perante a Subseo Judiciria de Manhuau/
MG, policial rodovirio federal foi condenado por cobrar R$5.000,00 de empresa
seguradora para se deslocar at o local onde havia tombado uma carreta carregada, de modo a prestar segurana para a carga e evitar saques. Jnos autos 146344.2013.4.01.3819, policial rodovirio federal foi condenado por cobrar propina para
minimizar os registros dos danos no Boletim de Acidente de Trnsito, deixando de
registrar o dano como de grande monta. Naao penal 496-33.2012.4.01.3819,
policial rodovirio federal realizou retenes de caminhes de uma transportadora,
alegando ausncia de uma plaqueta de identificao do fabricante no para-choque
dos semirreboques, com o nico propsito de solicitar vantagem indevida para
liberar os veculos, tendo sido condenado por assim agir.
42
GRANT, Ruth W.; KEOHANE, Robert O. Accountability and abuses of power in
world politics. American Political Science Review, v. 99, n. 1,p. 29-43, 2005.
43
The monitoring of possibly corrupt activities raises the chances that such activities
will be detected and penalized. (KLITGAAARD, Robert E. Controlling Corrupsumrio do artigo
sumrio geral
516
maiores so as chances de o ato corrupto ser descoberto e punido, h

majorao dos custos da corrupo, com consequente desestmulo a
se agir dessa maneira. Logo, ambientes nos quais os agentes pblicos
desempenham suas funes sem superviso ou controle diretos tendem
a majorar as possibilidades de corrupo.
A falta de controle e responsabilizao, ou mesmo a dificuldade
de seu exerccio, na nossa viso o elemento que interfere mais
decisivamente no volume de corrupo em determinado contexto.44
No ocasionalmente, a corrupo tem por caracterstica a extrema
dificuldade na sua identificao e prova, notadamente em razo das
peculiaridades do ambiente em que praticada e, em especial, por ficar,
no mais das vezes, restrita ao conhecimento de corrupto e corruptor,
partes indispensveis de um ciclo vicioso que se retroalimenta. Para
Tony Kwok Man-wai45:
A corrupo considerada um dos crimes mais difceis de serem investigados. Geralmente no existem cena do crime, impresses digitais,
testemunhas visuais a serem buscadas. Pela sua prpria natureza, um
crime reservado, que pode envolver apenas duas partes satisfeitas, sem
nenhum incentivo para divulgar a verdade. Mesmo que haja testemunhas,
elas geralmente so envolvidas com a corrupo, portanto de credibilidade questionvel quando venham a se tornar testemunhas de acusao no
tribunal. Oscriminosos podem ser to profissionais quanto os investigadores e saber como ocultar as pistas. Eles tambm podem ser poderosos
e implacveis na aplicao de um cdigo de silncio entre pessoas que
tenham conhecimento da corrupo, mediante intimidao e violncia,
para prejudicar qualquer investigao.
Esses mesmos obstculos investigao da corrupo, por bvio,

se estendem ao controle sobre atos potencialmente corruptos. Aausncia de controle direto sobre tais atividades e a forma como estas
so desempenhadas, geralmente sem testemunhas e em ambientes
restritos, majoram sobremaneira a probabilidade de o agente corrupto
agir em descompasso com a lei.
No caso da atividade policial, essa dificuldade de controle ganha
tion. Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1988, edio Kindle,
traduo nossa.)
44
exatamente nesse elemento que a investigao patrimonial, a ser tratada adiante, atuar mais decisivamente, aumentando as possibilidades de controle sobre a corrupo.
45
Investigation of Corruption Cases. The Eleventh International Training Course on
the Criminal Justice Response to Corruption Visiting Experts Papers. Disponvel
em: <http://bit.ly/2bH3Fy7>. Acesso em: 20 ago. 2016. Traduo nossa.
sumrio do artigo
sumrio geral
517
relevo, na medida em que a polcia ocupa uma importante posio

na manuteno do estado de direito, por desempenhar um poderoso
papel na interao entre a populao e o sistema formal de justia.46
Ademais, a atividade policial se caracteriza por ao menos dois elementos adicionais, no verificados em outras atividades pblicas, que
maximizam as oportunidades para o aumento da corrupo. Oprimeiro a maior indisposio da populao, vtima de extorso policial ou
diretamente envolvida na corrupo, ou mesmo testemunha presencial
de um ato corrupto, em denunciar o fato, quando ele praticado por
um agente que representa a fora armada estatal. Osegundo o prprio cdigo de silncio existente no meio policial, que desestimula
a denncia de atos corruptos por parte de outros policiais.
A dificuldade destacada por IVKOVIC47 da seguinte forma:
A corrupo policial um crime invisvel, difcil de detectar com os

mtodos regulares de investigao e que exige algum para relatar um
ato de corrupo polcia. Bem, de quem razoavelmente se espera que
deixe de lado o ajuste e reporte?
Policiais e cidados participantes dispostos em atividades de corrupo no tm motivos para relatar suas prprias atividades ilegais.
Oscidados que so coagidos pela polcia em atos corruptos no so
susceptveis de denunci-los, porque perderam a confiana na polcia
e, provavelmente, duvidam de sua determinao para investigar a m
conduta de membros de sua prpria corporao. Finalmente, os cidados
que so enganadas pela polcia ou que no tm conhecimento de quem
so os verdadeiros culpados no vo rotular a atividade como corrupta
e, por conseguinte, nem sequer consideraro reportar.
Qual a probabilidade de se iniciar o processo com testemunhas de uma
transao corrupta? As testemunhas com maior probabilidade de estarem
presentes no local incluem outros policiais. Aexpectativa de que eles
reportem a corrupo no alta, no entanto; o cdigo de silncio a
proibio informal na cultura policial de reportar m conduta de colegas
oficiais vincula os policiais. Mesmo que outras pessoas que testemunharam a transao se atrevam a denunciar o que viram, elas tero que
enfrentar o obstculo da credibilidade antes de serem levadas a srio. At
cidados cumpridores da lei, cuja palavra como testemunhas deve ter peso
substancial, podem pensar duas vezes antes de tentar denunciar a corrupo policial s mesmas agncias policiais crivadas de corrupo. [...] Na
verdade, agentes policiais podem retaliar contra aqueles que relatam. [...]
World Justice Projecs Rule of Law Index 2015 Report, p. 49. Disponvel em: <http://
bit.ly/1FXhGRw>. Acesso em: 24 ago. 2016.
47
46
sumrio do artigo
sumrio geral
518
Uma fonte lgica para obteno de informao sobre a corrupo policial

algum que sabe sobre ela, mas todas essas pessoas (por uma variedade de razes) esto predispostas no s a evitar a comunicao mas
tambm a escond-la. Obter informaes dos participantes na transao
corrupta os deixa vulnerveis disciplina interna (incluindo a demisso)
e a uma punio criminal, bem como desgraa pblica. Asinformaes
prestadas pelos observadores dos participantes os expem a sanes
informais, decorrentes da violao do cdigo de silncio. Assim, embora
os participantes sejam a mais valiosa fonte de informao em potencial,
por causa de sua proximidade com a atividade, eles geralmente so, ao
mesmo tempo, os mais relutantes em discutir o tema.
No h dvida de que o cidado que venha a ser extorquido por

agentes policiais ou mesmo que tenha conhecimento de um ato corrupto estar menos inclinado a reportar esse fato s autoridades competentes, na medida em que esse ato importar em nus pessoal, inclusive
com riscos sua integridade fsica. Essa percepo retratada por
PUNCH48, com nmeros deveras interessantes:
A Comisso Presidencial sobre Aplicao da Lei e da Administrao da

Justia informou que a polcia usou vrios mtodos de desencorajamento
de cidados tendentes a formular reclamaes. Por exemplo, quase 40%
das pessoas que apresentaram queixas contra a polcia foram presas por
formularem acusaes falsas, em comparao com a priso de apenas
0,3% daqueles que apresentaram acusaes semelhantes contra os cidados privados (1967b, p. 195). No de surpreender, portanto, que
apenas 21% dos denunciantes que apresentaram queixas para a Comisso
de Direitos Civis dos EUA em 1981 tenham se sentido confortveis em
faz-lo no
prdio da polcia, enquanto 44% preferiram apresentar queixa
em algum outro local (U.S. Commission on Civil Rights, 1981, p. 51).
Sob esse aspecto, portanto, a accountability resta prejudicada,

sobretudo em sua feio vertical a relao entre a populao e as
autoridades pblicas, manifestada, no caso especfico, pelo controle
social, pelo temor da populao em reportar atos corruptos praticados por policiais.49
Ademais, h entre os prprios policiais um verdadeiro cdigo
informal de conduta que desestimula a denncia de atos corruptos
entre colegas. Esse fenmeno, denominado blue code of silence na
PUNCH, op. cit., cap. 5,traduo nossa.

Para aprofundamento da noo de accountability vertical e horizontal: ODONNEL,
Guilhermo. Accountability Horizontal e novas Poliarquias. Revista Lua Nova, So
Paulo, CEDEC, n. 44, 1998.
48
49
sumrio do artigo
sumrio geral
519
literatura americana, esclarecido de forma mais detida por Stuart

Morishita Dubois, nos seguintes termos:50
A polcia tem a expectativa de que o pblico relatar corporao o comportamento criminoso e lhe fornecer informaes quando ela estiver realizando investigaes criminais. Noentanto, h tambm uma percepo
de que policiais em si no so to propensos a relatar a conduta criminosa
de colegas policiais ou a ajudar com as investigaes contra os colegas,
o que impede a corrupo policial de ser descoberta ou investigada de
forma eficaz. Punch e Gilmour (2010) reivindicam que a grave corrupo
policial tipicamente um comportamento do grupo, por trs de cada
policial corrupto, ento, sempre h outros... que, ou tomaram parte, ou
sabiam disso. Newburn (1999) lista as trs principais fontes de inteligncia sobre a corrupo policial como: cidados, policiais e investigaes,
e afirma que a melhor fonte de inteligncia so os agentes policiais.
importante, portanto, explorar esse fenmeno, vulgarmente designado
como o cdigo azul do silncio, que desestimula os policiais a denunciar a corrupo policial. feita referncia ao cdigo em praticamente
todos os trabalhos acadmicos sobre corrupo policial, com diferentes
tentativas de explicar a sua existncia, como a proteo de colegas
(Miller, 2003), a relutncia em ser desleal com colegas (Richards,
2010) ou uma atitude subcultural de como se deve comportar para ser
percebido como um bom oficial pelos seus pares (Wolfe e Piquero,
2011). Ocdigo azul do silncio descrito por Punch e Gilmour (2010)
como o cimento social da corrupo. Anorma da no comunicao de
contraveno de um colega policial descrita como uma das normas
culturais policiais conservadoras (Miller, 1998) com a qual os oficiais
devem aprender a se conformar, por medo de represlias (Skolnick,
2002) e para evitar a perseguio por delaodeoficiais(Moran, 2005).
De fato, esse cdigo de silncio, embora de difcil prova tal qual

o ato corrupto, retratado em diversos estudos sobre o tema, sendo
apontado como parte da cultura policial, com resultados nefastos para
o combate corrupo e um considervel aumento na dificuldade de
prova da corrupo policial.51
DUBOIS, Stuart Morishita. AnExploration of the Blue Code of Silence. University

of Portsmouth. Institute of Criminal Justice Studies. March 2014. Disponvel em:
<http://bit.ly/2bljtER>. Acesso em: 25 ago. 2016. Traduo nossa.
51
Second, police officers often resist reporting crimes and misconduct committed by
fellow officers. The blue code of silence, while difficult to prove, is an integral part
of the departments culture and it exacerbates the corruption problems. (Crime, Corruption and Cover-ups in the Chicago Police Department. Anti-Corruption Report, n.7.
Disponvel em: <http://bit.ly/2bRUrA3>. Acesso em: 25 ago. 2016. Traduo nossa.)
50
sumrio do artigo
sumrio geral
520
5. O SISTEMA DE INVESTIGAO PATRIMONIAL COMO

MECANISMO REVELADOR DA CORRUPO POLICIAL
OCULTA
Os itens anteriores demonstraram de forma clara que a atividade

policial tem caractersticas peculiares que contribuem de modo decisivo para o incremento das oportunidades da prtica de atos de corrupo. Demonstraram tambm que, embora os ndices de percepo
e incidncia da corrupo policial sejam altos, especialmente quando
comparados com outras atividades pblicas, a corrupo em geral
um ato de difcil conhecimento e prova e, por consequncia, de controle tambm dificultado, sendo a corrupo policial, em particular,
permeada por fatores que potencializam essas dificuldades.
Logo, se verdade que a corrupo policial constitui prtica recorrente e que o controle e o descobrimento de atos corruptos so tarefa
rdua, buscar-se- demonstrar, doravante, uma abordagem diferenciada
sobre o fenmeno. Afinalidade delinear uma estratgia de deteco,
enfrentamento e preveno corrupo que tenha por mrito superar
os obstculos mencionados e, de modo proativo, reunir elementos que
indiquem a prtica de atos corruptos pelo agente pblico.
Nesse desiderato, sero explorados os institutos do enriquecimento
ilcito e da investigao patrimonial, os quais se apresentam como ferramentas relevantes na estratgia sugerida. que, como j visto, tanto
a corrupo em geral quanto a corrupo policial tm como elemento
comum o descumprimento ou a violao de deveres funcionais, com
o fim de obter ganho pessoal.52
A literatura especializada aduz que a natureza do ganho pessoal
irrelevante para a caracterizao do ato como corrupto, posio com
a qual concordamos. No obstante, h certo consenso de que maioria dos casos de corrupo policial reportados tm por finalidade a
obteno de um ganho monetrio ou que possa ser economicamente
A corrupo em geral foi conceituada neste trabalho como o abuso de um poder

confiado, para ganhos privados. Ja corrupo policial foi definida como a ao
ou omisso, a promessa de ao ou omisso, ou a tentativa de ao ou omisso, praticada por um policial individualmente, ou por um grupo de policiais, caracterizada
pelo uso indevido da posio oficial, motivado, significativamente, pela obteno
de ganho pessoal.
52
sumrio do artigo
sumrio geral
521
aprecivel. Como afirmado por IVKOVIC, dinheiro e bens materiais

parecem ser os motivos dominantes para a corrupo.53
Assim, se o conhecimento do ato corrupto dificultado pelas suas
prprias caractersticas, uma opo estratgica de combate corrupo
monitorar alteraes significativas na riqueza do agente policial, na
medida em que, geralmente, a nica evidncia tangvel de que um
crime ocorreu o dinheiro que passa nas mos do servidor corrupto
e do seu comparsa no crime, de modo que o enriquecimento do servidor corrupto se torna a manifestao mais visvel da corrupo.54
5.1 Oconceito de enriquecimento ilcito e o ordenamento jurdico
brasileiro
O instituto do enriquecimento ilcito conceituado pela Conveno Interamericana Contra a Corrupo (1996) como o aumento do
patrimnio de um funcionrio pblico que exceda de modo significativo sua renda legtima durante o exerccio de suas funes e que
no se possa justificar razoavelmente (artigo IX).
No mesmo sentido a definio da Conveno das Naes Unidas
Contra Corrupo (2007), que considera enriquecimento ilcito o
incremento significativo do patrimnio de um funcionrio pblico
relativo aos seus ingressos legtimos que no podem ser razoavelmente
justificados por ele (art.20).
essencial para a caracterizao do enriquecimento ilcito, portanto, no apenas que se esteja diante da anlise do patrimnio total
de um servidor pblico, mas tambm que seja identificada a existncia de descompasso efetivo entre esse patrimnio e as rendas lcitas
(ingressos de valores) do agente pblico.
Embora as citadas convenes internacionais tratem do enriquecimento ilcito sob a perspectiva de sua criminalizao, prtica que
j adotada por diversos pases55, no Brasil a legislao ainda no se
MUZILA, Lindy; MORALES, Michelle; MATHIAS, Marianne; BERGER, Tammar.
Onthe Take: Criminalizing Illicit Enrichment to Fight Corruption. Washington, DC:
World Bank, 2012. DOI: 10.1596/978-0-8213-9454-0, p. 5,traduo nossa.
55
Argentina e ndia foram os primeiros pases a criminalizar o enriquecimento ilcito,
em 1964. Em2010, mais de 40 pases j o consideravam crime.
53
54
sumrio do artigo
sumrio geral
522
aprimorou a esse ponto56. Entre ns, o enriquecimento ilcito ainda

tratado apenas como ilcito civil, nos termos do art.9 da Lei de
Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992):
Art.9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade
nas entidades mencionadas no art.1 desta lei, e notadamente: []
VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico; [...].
Quanto aos elementos do enriquecimento ilcito, a doutrina aponta

serem cinco: (i) um servidor pblico que (ii) durante certo perodo
(iii) experimente significativo aumento em seus ativos (iv) de forma
conhecida/intencional e (v) sem justificativa lcita.57
A definio de servidor pblico, para os fins da caracterizao do
enriquecimento ilcito trazida pela Conveno das Naes Unidas
contra a Corrupo nos seguintes termos:
a) Por funcionrio pblico se entender: i) toda pessoa que ocupe um
cargo legislativo, executivo, administrativo ou judicial de um Estado-Parte, j designado ou empossado, permanente ou temporrio, remunerado
ou honorrio, seja qual for o tempo dessa pessoa no cargo; ii) toda pessoa que desempenhe uma funo pblica, inclusive em um organismo
pblico ou numa empresa pblica, ou que preste um servio pblico,
segundo definido na legislao interna do Estado-Parte e se aplique na
esfera pertinente do ordenamento jurdico desse Estado-Parte; iii) toda
pessoa definida como funcionrio pblico na legislao interna de um
Estado-Parte. No obstante, aos efeitos de algumas medidas especficas
includas no Captulo II da presente Conveno, poder entender-se por
funcionrio pblico toda pessoa que desempenhe uma funo pblica
ou preste um servio pblico segundo definido na legislao interna do
Estado-Parte e se aplique na esfera pertinente do ordenamento jurdico
desse Estado-Parte.
H em tramitao no Congresso Nacional alguns projetos de lei visando criminalizao do enriquecimento ilcito, como o caso da proposta de alterao do Cdigo
Penal apresentada pela Comisso Temporria de Estudo da Reforma do Cdigo Penal
(relator Senador Pedro Taques); do Projeto de Lei n. 5.586/2005, apresentado pela
Controladoria-Geral da Unio; e do PL n. 4.850/2016, que congrega as 10 Medidas
Contra a Corrupo, elaboradas pelo Ministrio Pblico Federal e apresentadas ao
Parlamento como projeto de iniciativa popular, com quase 3 milhes de assinaturas.
57
BOLES, Jeffrey R. Criminalizing the problem of Unexplained Wealth: Illicit Enrichment Offenses and Human Rights Violations. Legislation and Public Policy, v.
17:835. Disponvel em: <http://bit.ly/2bVtWsN>. Acesso em: 27 ago. 2016.
56
sumrio do artigo
sumrio geral
523
J no direito interno brasileiro, a Lei n. 8.429/1992 conceitua

agente pblico da seguinte forma:
Art.2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior.
J o segundo elemento, denominado perodo de interesse, refere-se ao perodo no qual o servidor pode ser responsabilizado por apresentar enriquecimento ilcito. Comumente, os ordenamentos jurdicos
ao redor do mundo apresentam trs abordagens distintas: coincidente
com o exerccio das funes do servidor; extensivo a certo prazo aps
o fim do exerccio das funes; ou sem perodo determinado. Alegislao brasileira parece ter optado pelo ltimo critrio, na medida em
que no existe um perodo de interesse claramente definido.58
O aumento significativo nos ativos, por sua vez, conforme a legislao brasileira, avaliado a partir do descompasso entre o patrimnio
apurado e a(s) renda(s) lcita(s) do servidor pblico.
O elemento que exige que o enriquecimento ilcito ocorra de forma
intencional tambm encontra respaldo no direito brasileiro, j que
a jurisprudncia ptria se consolidou no sentido de que os atos de
improbidade administrativa tipificados no art.9 da Lei n. 8.429/1992
somente podem ocorrer de forma dolosa.59
No que concerne ausncia de justificativa lcita, constitui nus
da parte autora da ao de improbidade administrativa, no direito
brasileiro, comprovar que determinado servidor pblico, no perodo
de interesse, apresentou patrimnio incompatvel com suas rendas
A advertncia a ser feita no sentido de que, caso a desproporcionalidade de patrimnio ocorra em momento posterior ao desfazimento do vnculo do servidor com
a Administrao, devero ser observados os fatores tempo e nexo causal pra se
apurar se a desproporcionalidade pode guardar, ainda, alguma relao com o cargo
ou funo pblica exercidos (Curso de sindicncia patrimonial. Braslia: Controladoria-Geral da Unio, 2014, p. 23).
59
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVERGNCIA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TIPIFICAO. INDISPENSABILIDADE
DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO, NAS HIPTESES DOS ARTIGOS9 E
11 DA LEI8.429/92 E CULPA, PELO MENOS, NAS HIPTESES DO ART. 10).
PRECEDENTES DE AMBAS AS TURMAS DA1a SEAO. RECURSO PROVIDO. (STJ, EREsp n. 479.812/SP, 1a Seo, relator Ministro Teori Zavascki, DJe
de 27/9/2010.)
58
sumrio do artigo
sumrio geral
524
lcitas60. Acomprovao do enriquecimento sem causa induz a presuno quanto ilicitude desse patrimnio, embora admita prova em
sentido contrrio. Portanto, constitui nus da defesa demonstrar que
a circunstncia provada pela acusao no existe, ou seja, cabe-lhe
indicar fontes lcitas para o patrimnio a descoberto identificado.61
Atendidos esses elementos, portanto, estar configurado o enriquecimento ilcito do agente pblico, que o sujeita s penas da lei de
improbidade administrativa, enquanto no aprovados os j mencionados projetos de lei, que visam a criminalizar entre ns o enriquecimento ilcito.
Embora no seja objeto especfico deste trabalho, cumpre registar que h corrente
doutrinria que advogada existir inverso do nus da prova ao se exigir que o servidor pblico demonstre a licitude de seu patrimnio a descoberto. No nos parece
ser esse o melhor entendimento, j que cabe parte autora da ao de improbidade
a prova do descompasso entre as rendas lcitas do servidor e o seu patrimnio
efetivamente verificado. Logo, a prova da licitude do patrimnio pelo ru constitui
prova de fato extintivo, impeditivo ou modificativo do direito do autor, nos termos
do art.373, CPC/2015. Nesse mesmo sentido, inclusive, o Parecer n. 057/2006
ASJUR/CGU/PR, de 17/2/2006, da Controladoria-Geral da Unio.
61
A distribuio do nus da prova, da forma como indicada, foi definida pelo Superior
Tribunal de Justia no julgamento do AgRg no AREsp 187.235/RJ, nos seguintes
termos: ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENRIQUECIMENTO
ILCITO. DESPROPORCIONALIDADE ENTRE RENDA E PATRIMNIO. NO
COMPROVAO. REEXAME DE MATRIA FTICA. IMPOSSIBILIDADE.
AGRAVO REGIMENTAL NO PROVIDO. Para fins de caracterizao do ato de
improbidade administrativa previsto no art.9, VII, da Lei 8.429/92, cabe ao autor
da ao o nus de provar a desproporcionalidade entre a evoluo patrimonial e a
renda auferida pelo agente no exerccio de cargo pblico. (STJ, Primeira Turma,
relator Ministro Arnaldo Esteves Lima, DJe 16/10/2012). NoMandado de Segurana
18.460/DF, de 38/8/2013, a tese foi reafirmada. Dovoto do Ministro Mauro Campbell
Marques, extrai-se o seguinte: 6. Emmatria de enriquecimento ilcito, cabe
Administrao comprovar o incremento patrimonial significativo e incompatvel
com as fontes de renda do servidor. Por outro lado, do servidor acusado o nus da
prova no sentido de demonstrar a licitude da evoluo patrimonial constatada pela,
sob pena de configurao de improbidade administrativa por enriquecimento ilcito.
7.No caso, restou comprovado no processo administrativo disciplinar a existncia
de variao patrimonial a descoberto (e desproporcional remunerao do cargo
pblico); e que o indiciado no demonstrou que os recursos questionados recebidos
de pessoas fsicas e do exterior advieram de aluguis e de prestao de servios
como ghost writer.
60
sumrio do artigo
sumrio geral
525
5.2 Osistema de divulgao de renda e ativos e a investigao

patrimonial. Oarcabouo legal brasileiro e a prxis adotada.
Viso crtica
A questo que remanesce sem anlise, aps todas as consideraes

acima, a forma de identificar o enriquecimento ilcito.
A verificao da incompatibilidade do patrimnio adquirido por
determinado servidor pblico pode se dar de diversas formas. Amaneira mais comum e natural que as evidncias do enriquecimento
ilcito surjam a partir da investigao de outros crimes, especialmente
daqueles que gerem o ativo financeiro, como o caso da corrupo
e delitos conexos. Todavia, essa fonte de evidncia limitada, seja
porque enfrenta todas as dificuldades probatrias j analisadas neste
trabalho, seja porque atua de forma estritamente reativa.
Ademais, a chave para o controle bem-sucedido da corrupo
o desenvolvimento de mecanismos para sua identificao o quanto
antes, evitando que a corrupo se torne severa, organizada e disseminada62, o que refora a necessidade de adoo de procedimentos
proativos de identificao do enriquecimento ilcito.
Esses procedimentos devem ser levados a efeitos no bojo de um
sistema de divulgao/investigao de rendas e ativos (income and
asset disclousure system IAD system), o qual pode ter por finalidade
evidenciar conflitos de interesses por parte de servidores pblicos
(COI systems) ou identificar enriquecimento ilcito deles (IE systems),
ou ainda, visar a ambas as finalidades (dual objective systems). Certo
que um sistema que vise identificao do enriquecimento ilcito
(seja exclusivamente ou juntamente com a identificao do conflito
de interesses) deve, para ser efetivo, centrar seus esforos em estabelecer meios e parmetros para analisar declaraes de bens dos
servidores pblicos, a fim de identificar sinais de enriquecimento
ilcito (red flags), ou mesmo identificar falsas informaes prestadas
pelo servidor.63
A existncia de um sistema de investigao de rendas e ativos
eficiente traz benefcios indubitveis ao combate corrupo. Alm
IVKOVIC, op. cit., traduo nossa.
Public Office, Private Interests: Accountability through Income and Asset Disclousure. Disponvel em: <http://bit.ly/2bsca3c>. Acesso em: 27 ago. 2016.
62
63
sumrio do artigo
sumrio geral
526
do auxlio na deteco e preveno de comportamentos corruptos e de

conflitos de interesse na Administrao Pblica, esse sistema contribui
para o estabelecimento de um clima de integridade no servio pblico.
Como afirma o magistrado americano Stephen G. Breyer no Frum
Global Contra a Corrupo (1999), embora eu odeie preencher formulrios de declarao de renda, eles so uma constante lembrana
das minhas responsabilidades ticas e do meu dever de prestar contas
ao pblico. Ainda, o IAD system tem o mrito de potencializar, no
pblico externo, a confiana na integridade do servio pblico, sinalizando que os servidores pblicos esto sujeitos a escrutnio e controle
quanto a conflitos de interesses e enriquecimento ilcito.
Os benefcios do emprego do sistema de investigao de renda
e ativos so sintetizados em cinco pontos por NICOLS GMEZ,
nos seguintes termos:
1. Aumenta a probabilidade de que os funcionrios transgressores sejam
descobertos, uma vez que facilita o acesso informao sobre seus aspectos econmicos e financeiros. Portanto, como pode ser visto, menos
provvel que a sua conduta seja desonesta.
2. Alm disso, um ambiente de maior controle da corrupo desde que,
claro, cada um deva apresentar a sua declarao aumenta a probabilidade de apanhar valores recebidos pelos funcionrios.
3. Ofuncionrio desonesto, com a perspectiva de ter de declarar publicamente a sua renda e ativos, pode distorcer a sua declarao e subestimar os
seus ativos ou, diretamente, no apresentar a declarao. Noentanto, a lei
e seu necessrio complemento, que o sistema de declaraes de bens
fecha essa via de fuga para possveis atos de corrupo, aumentando e
estendendo as penalidades para os funcionrios que praticam esses atos.
4. Alm disso, os funcionrios desonestos, ante o temor de serem descobertos com ativos superiores aos permitidos por sua renda, tm tambm
a opo de esconder os seus bens imveis mediante a nomeao de procuradores, a contratao de aconselhamento contbil especializado etc., a
fim de apresentar uma declarao que no desperte suspeitas. Noentanto,
isso, sem dvidas, aumentar os custos para aqueles que se envolvem
em comportamentos ilcitos e reduzir, assim, o lucro lquido de subornos recebidos. Portanto, de acordo com a nossa equao inicial, h um
outro forte incentivo para que os agentes no mintam na sua declarao,
permitindo que uma maior parte deles se mantenha na legalidade. Alm
disso, a interveno de mais pessoas no jogo aumenta a probabilidade
de que sejam violadas quaisquer regras implcitas, e, por exemplo, um
consultor de contabilidade pode denunciar as maquiagens ilegais ou um
testa de ferro pode no reconhecer um acordo firmado e se apropriar
dos bens adquiridos com dinheiro de fonte ilcita.
sumrio do artigo
sumrio geral
527
5. Aquantidade de subornos pagos uma varivel no controlada pelo

Estado, mesmo que os controles sejam incrementados e, por conseguinte,
pelo risco de que o funcionrio seja descoberto, este exigir uma recompensa maior para agir de forma inadequada. Dessa maneira, crescem
indiretamente os custos para o particular que participa com a entrega do
dinheiro (suborno).64
Para se estruturar minimamente um sistema de investigao de

rendas e ativos que vise identificao do enriquecimento ilcito,
essencial que a legislao ptria defina a obrigao de os funcionrios
pblicos declararem seu patrimnio65. Apartir dessas declaraes, o
Estado ter condies de proceder investigao patrimonial ou
anlise patrimonial, compreendida como o conjunto de procedimentos que tem por objetivo aferir a compatibilidade entre as receitas
lquidas de um agente pblico e seu patrimnio privado.66
No Brasil, a declarao de ativos a ser formulada pelos servidores
pblicos est regulada na legislao infralegal, nos termos do art.13
da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992):
Art.13. Aposse e o exerccio de agente pblico ficam condicionados
apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu patrimnio privado, a fim de ser arquivada no servio de pessoal competente.
1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro,
ttulos, aes, e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais,
localizado no Pas ou no exterior, e, quando for o caso, abranger os
bens e valores patrimoniais do cnjuge ou companheiro, dos filhos e de
outras pessoas que vivam sob a dependncia econmica do declarante,
excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico.
2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o
agente pblico deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo.
3 Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico,
sem prejuzo de outras sanes cabveis, o agente pblico que se recusar
GMEZ, Nicols. Declaraciones Juradas de Funcionarios Pblicos: Uma herramienta para el control y prevencin de la corrupcin. Tecnologa informtica y
gestin pblica. 2.ed. Buenos Aires: Oficina Anticorrupcin. Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos, 2007, p.23, traduo livre.
65
Uma legislao de declarao de ativos no existe no vcuo. Aocontrrio, os
objetivos de um Sistema de investigao de ativos [...] so atingidos mais eficientemente quando a obrigao de declarao est ancorada em normas legais obrigando
os servidores pblicos a se comportar de certa maneira. (Public Office, Private
Interests: Accountability through Income and Asset Disclousure. Op. cit.)
66
SPINELLI, Mrio Vinicius. Aanlise patrimonial dos agentes pblicos como ferramenta de combate corrupo e lavagem de dinheiro. 10/11 jun. 2016. Notas
de aula.
64
sumrio do artigo
sumrio geral
528
a prestar declarao dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a

prestar falsa.
4 O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao
anual de bens apresentada Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislao do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer
natureza, com as necessrias atualizaes, para suprir a exigncia contida
no caput e no 2 deste artigo.67
O Decreto n. 5.483/2005, que regulamenta o art.13 da LIA, institui a necessidade de que a declarao de rendas e ativos do servidor
pblico, seu cnjuge, companheiro e outras pessoas que vivam sub
sua dependncia econmica, seja feita no momento da posse em cargo, emprego ou funo pblicos. Adeclarao fica sujeita, ainda, a
atualizaes anuais e no momento em que o servidor deixar o cargo.
ODecreto faculta ao servidor, ainda, a opo de franquear ao servio
de pessoal de seu rgo o acesso declarao anual de imposto de
renda apresentada Receita Federal, em vez de proceder ao preenchimento de formulrio de atualizao.
No obstante esse arcabouo legal, que constitui importante ferramenta para a preveno e o controle corrupo, o que se percebe na
prxis que os rgos de controle tm atuado apenas reativamente,
com exames pontuais e assistemticos, analisando as declaraes de
servidores pblicos para verificao de eventual incompatibilidade
apenas quando h alguma notcia de envolvimento do agente com
atos de corrupo.68
Embora, em geral, as declaraes de patrimnio dos servidores
sejam colhidas anualmente (ou so colhidas as autorizaes para
acesso DIRPF), a regra a inexistncia de uma rotina institucionalizada para a anlise dessas informaes de forma proativa, visando
a identificar sinais de enriquecimento ilcito dos agentes pblicos69.
Previso semelhante trazida tambm pela Lei n. 8.730/1993, a qual estabelece um

rol de autoridades sujeitas declarao anual de seu patrimnio e ativos, atribuindo
ao Tribunal de Contas da Unio competncia para exame da compatibilidade do
patrimnio do servidor com seus recursos e disponibilidades lcitos.
68
SPINELLI, Mrio Vinicius. Aanlise patrimonial dos agentes pblicos como ferramenta de combate corrupo e lavagem de dinheiro. 10/11 jun. 2016. Notas
de aula.
69
Exceo digna de nota a atuao levada a efeito pela Controladoria-Geral do
Municpio de So Paulo, a qual, agindo de modo proativo, operacionalizou uma
anlise global do patrimnio dos servidores pblicos municipais e, a partir de critrios previamente estabelecidos, identificou indcios da existncia de focos de
67
sumrio do artigo
sumrio geral
529
Esse modo de agir acaba por subutilizar o sistema de divulgao de

rendas e ativos brasileiro, minimizando sobremaneira suas potencialidades. que, embora o servidor pblico saiba que suas declaraes
de renda sero entregues repartio, no h, de sua parte, nenhuma
expectativa de que elas sero analisadas sem provocao. Logo, ocorre
o completo descarte de dois importantes efeitos que lhe so prprios:
o estabelecimento de um clima de integridade no servio pblico e a
potencializao da confiana na integridade do servio pblico.
6. CONCLUSO: UMA PROPOSTA DE ATUAO DO MINISTRIO PBLICO EM SEDE DE CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL A PARTIR DA ANLISE
PATRIMONIAL
Nos termos do art.129, VII, CR/1988, o controle externo da atividade policial constitui funo institucional do Ministrio Pblico. Esse
controle tem por finalidade, entre outras, a preveno e a correo
da ilegalidade ou de abuso de poder por parte dos rgos policiais
(art.3, c, LC n. 75/1993), sobretudo porque o controle externo
deve buscar o aprimoramento das polcias, o que implica contribuir
para avanos e evitar que estas trilhem caminhos equivocados que as
afastem do cumprimento adequado e eficaz de seus deveres perante a
sociedade, previstos nas leis e na Constituio da Repblica.70
Como exposto neste trabalho, a corrupo prtica recorrente
nas carreiras policiais, especialmente em razo das caractersticas das
atividades que lhes so prprias, implicando grave prejuzo prpria
finalidade da existncia da fora policial. Afinal de contas, como alerta
ACKERMAN, quando a polcia aceita suborno para negligenciar a
corrupo na Administrao Pblica, centrando esforos em apurar as suspeitas de
desvio de condutas. Oresultado foi a deflagrao, em parceria com o Ministrio
Pblico Estadual, da Operao Necator, que resultou na identificao da existncia
da denominada Mfia dos Fiscais do ISS, grupo criminoso integrado sobretudo
por fiscais tributrios do municpio, cujos atos de corrupo implicaram prejuzo
potencial de R$500.000.000,00. Esse caso concreto serve de inspirao para o
presente trabalho.
70
DIANA, Roberto Antonio Dassi. Ocontrole constitucional pelo Ministrio Pblico e o controle externo da atividade policial: fundamentos e natureza jurdica,
necessidade, objetivo, extenso, exerccio e clusulas ptreas. In: Controle externo
da atividade policial pelo Ministrio Pblico. Salvador: JusPodivm, 2013. p.90.
sumrio do artigo
sumrio geral
530
coero de atos ilegais ou quando utiliza seu poder para extorquir

propina a aplicao da lei minada.71 Logo, o combate corrupo
policial deve constituir foco prioritrio do controle externo da atividade policial, dados os malefcios desse fenmeno para essa atividade.
Todavia, o combate corrupo policial custoso e enfrenta diversas dificuldades. Alm dos obstculos que j so prprios ao combate
de quaisquer atos corruptos, a prtica destes por integrantes das Foras Armadas do Estado traz ao menos dois elementos dificultadores
adicionais: a indisposio da populao em cooperar, delatando o ato
corrupto, especialmente pelo temor de represlias; e o cdigo de silncio existente na cultura policial, que desestimula que a corrupo
seja reportada por outros policiais.
Em razo dessas dificuldades, a investigao patrimonial dos agentes policiais voltada identificao do enriquecimento ilcito tem o
potencial de contornar algumas das dificuldades de controle da corrupo, j que, na grande maioria das vezes, embora o ato corrupto em
si seja realizado s escondidas, o ganho pessoal que dele resulta para
o agente se materializa em bens ou valores, os quais so acrescidos
ao patrimnio do servidor pblico, caracterizando-se como indicativo
tangvel do desvio de conduta.
Logo, o arcabouo legal brasileiro, que institui um sistema de
divulgao/investigao de rendas e ativos, constitui importante ferramenta disposio do Ministrio Pblico para levar a cabo um
controle externo da atividade policial eficiente, voltado ao combate
da corrupo policial.
Estrategicamente, dada a necessidade de aparato tecnolgico especfico para essa atividade, desejvel que esse controle se d, num
momento preliminar, em nvel de coordenao, calcado em atuao
proativa. Deve, pois, basear-se no acompanhamento permanente e
peridico das declaraes de bens e ativos dos servidores policiais,
inclusive com o confronto delas com outras fontes de informaes
indicativas da existncia de patrimnio, como a base de dados de
registro de veculos, o cadastro de imposto predial, a base de dados
71
Corruption and Government. Causes, consequences, and Reform. 2.ed. Cambridge

University Press, 2016, cap.2, itemIV, edio Kindle, traduo nossa.
sumrio do artigo
sumrio geral
531
de cartrios etc., sobretudo com a finalidade de identificar eventuais

dados falsos nas declaraes prestadas pelo servidor.72
Alm disso, devem ser considerados critrios que majorem os
riscos da prtica de atos corruptos, com base, sobretudo, na natureza
da atividade policial desenvolvida as atividades de polcia administrativa, com alto grau de monoplio e discricionariedade, so reas
sensveis nesse aspecto, como visto, a fim de se priorizar e acurar
a anlise em relao queles servidores que desempenham funes
com maior propenso prtica de corrupo.
O cruzamento dessas informaes com a base de dados das ouvidorias e corregedorias policiais tambm essencial neste processo
de filtragem preliminar dos potenciais focos de corrupo, j que a
existncia de registros de denncias anteriores de atos de corrupo,
sobretudo quando reiteradas, mesmo quando no confirmadas, pode
constituir indicativo do envolvimento do agente em atos corruptos.
Aps a anlise desse arsenal de informaes, o Ministrio Pblico
ter condies de filtrar aquelas situaes que objetivamente indiquem possvel enriquecimento ilcito do agente. Apartir da, poder
provocar o rgo de execuo que tem atribuio para, se entender
pertinente, aprofundar as anlises, a fim de verificar se a incompatibilidade identificada tem justificativa lcita ou se, ao revs, constitui,
de fato, enriquecimento ilcito do agente policial, e adotar as medidas
pertinentes na seara da improbidade administrativa e, num futuro que
se espera prximo, na seara criminal.
Certamente, por meios desses procedimentos, o exerccio do controle externo da atividade policial ganhar em eficincia e efetividade, contribuindo de forma decisiva para o desestmulo de prticas
corruptas por agentes policiais (preveno) bem como aquilatando
as chances de que o ato corrupto (ou ao menos o seu resultado financeiro) seja descoberto pelo Ministrio Pblico (deteco). Ademais, o
enfrentamento ao fenmeno da corrupo policial poder ser realizado
de forma coordenada e embasada em provas diretas e concretas do
72
Essa circunstncia, acaso apurada, j implica, per se, a demisso do servidor pblico, nos termos do art.13, 3, da Lei n. 8.429/1992: 3 Ser punido com a pena
de demisso, a bem do servio pblico, sem prejuzo de outras sanes cabveis, o
agente pblico que se recusar a prestar declarao dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.
sumrio do artigo
sumrio geral
532
enriquecimento ilcito, o que implica ganho considervel na responsabilizao do agente corrupto.

Assim, o elemento accountability da Frmula de Klitgaard
ser potencializado, incrementando-se os mecanismos de controle e
responsabilizao dos agentes policiais, com potencial para reduo
efetiva da corrupo, como anotado pela literatura.
1. ACKERMAN, Susan Rose; PALIFKA, Bonnie J. Corruption and

Government: Causes, consequences, and Reform. 2.ed. Cambridge
University Press, 2016.
2. BOLES, Jeffrey R. Criminalizing the problem of Unexplained
Wealth: Illicit Enrichment Offenses and Human Rights Violations.
Legislation and Public Policy, v. 17:835.
3. CRIME, Corruption and Cover-ups in the Chicago Police Department. Anti-Corruption Report, n. 7.
4. CURSO de sindicncia patrimonial. Braslia: Controladoria-Geral
da Unio, 2014.
5. DIANA, Roberto Antonio Dassi. Ocontrole constitucional pelo
Ministrio Pblico e o controle externo da atividade policial: fundamentos e natureza jurdica, necessidade, objetivo, extenso, exerccio
e clusulas ptreas. In: Controle externo da atividade policial pelo
Ministrio Pblico. Salvador: JusPodivm, 2013.
6. DUBOIS, Stuart Morishita. AnExploration of the Blue Code of
Silence. University of Portsmouth. Institute of Criminal Justice Studies. March 2014.
7. GMEZ, Nicols. Declaraciones Juradas de Funcionarios Pblicos: Uma herramienta para el control y prevencin de la corrupcin.
Tecnologa informtica y gestin pblica. 2.ed. Buenos Aires: Oficina
Anticorrupcin. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2007.
8. GRANT, Ruth W.; KEOHANE, Robert O. Accountability and abuses of power in world politics. American Political Science Review,
v.99, n. 1,p. 29-43, 2005.
9. HOLMES, Leslie. Corruption: A very short Introduction. Oxford
University Press, 2015.
10. IVKOVIC, Sanja Kutnjak. Fallen Blue Knights: Controlling Police
Corruption. Oxford University Press, 2005.
sumrio do artigo
sumrio geral
533
11. JAIN, Arvind K. Corruption: A review. Journal of Economic Surveys, v. 5,n. 1.Blackwell Publishers Ltd., 2001.
12. K.C., Davis. Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry. Louisiana State UP, 1971.
13. KLITGAAARD, Robert E. Controlling Corruption. Berkeley and
Los Angeles: University of California Press, 1988.
14. MAN-WAI, Tony Kwok. Investigation of Corruption Cases. The
Eleventh International Training Course on the Criminal Justice Response to Corruption Visiting Experts Papers.
15. MILLER, Willian L. Corruption and Corruptibility. 2006. World
Development 34(2): 371-80.
16. MUZILA, Lindy; MORALES, Michelle; MATHIAS, Marianne; BERGER, Tammar. Onthe Take: Criminalizing Illicit Enrichment to Fight Corruption. Washington, DC: World Bank, 2012. DOI:
10.1596/978-0-8213-9454-0.
17. PUBLIC Office, Private Interests: Accountability through Income
and Asset Disclousure. Disponvel em: <http://bit.ly/2bsca3c>. Acesso
em: 27 ago. 2016.
18. PUNCH, Maurice. Police Corruption: Deviance, Reform and
acountability in policing. Routledge, 2011.
19. SPINELLI, Mrio Vinicius. Aanlise patrimonial dos agentes
pblicos como ferramenta de combate corrupo e lavagem de
dinheiro. 10/11 jun. 2016. Notas de aula.
20. TASLITZ, Andrew E. Police Are People Too: Cognitive Obstacles
to, and Opportunities for, Police Getting the Individualizes Suspicion
Judgment Right. Ohio State Journal of Criminal Law, v. 8:7.
21. WORLD Justice Project. World Justice Projects Rule of Law
Index 2015 Report.
sumrio do artigo
sumrio geral
CONTROLE EXTERNO
E PERSPECTIVAS
PARA O FUTURO
TESTES DE INTEGRIDADE:
O COMBATE CORRUPO
POLICIAL LUZ DOS DEVERES
DE PROTEO DO ESTADO
Renata Maia da Silva1
1. Introduo
2. O problema da corrupo policial
2.1 Definio de corrupo policial
2.2 Volume da corrupo policial
2.3 O combate corrupo policial como instrumento de proteo
aos direitos humanos
3. Dos testes de integridade no direito comparado
4. Das objees contra os testes de integridade
4.1 Da teoria do flagrante preparado
4.2 Da falta de perigo concreto a bem jurdico
4.3 Da doutrina do entrapment
5. Consequncias jurdicas dos testes de integridade
6. O anteprojeto de lei
7. Concluso
1. INTRODUO
A corrupo policial um problema endmico no s no Brasil

mas em muitos pases do mundo. Osfrequentes escndalos e matrias
jornalsticas sobre atos de corrupo cometidos pela prpria polcia
evidenciam que as tcnicas tradicionais de preveno e represso a
abusos e crimes praticados por policiais tm sido ineficientes.
A tcnica mais avanada visando ao combate corrupo policial
so os testes de integridade. Trata-se da simulao de situaes
ordinariamente vivenciadas por policiais, propiciadoras de oportunidades para a prtica de atos de corrupo e outras ilegalidades, com
Procuradora da Repblica no Municpio de Cachoeiro de Itapemirim/ES. Membro
do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial (GCeap) no Esprito Santo.
sumrio geral
536
o objetivo de testar sua conduta moral e predisposio para cometer

crimes contra a Administrao Pblica.
Os testes de integridade consubstanciam uma importante estratgia repressiva proativa contra a corrupo, sendo adotados em vrios
pases do mundo e recomendados pela ONU.2
Apesar de j ser uma realidade no direito comparado, a adoo
desses testes no Brasil sofre a resistncia da doutrina, que, embora
incipiente sobre o tema, aponta como bice sobretudo a teoria do
flagrante preparado e as implicaes dela decorrentes.
2. OPROBLEMA DA CORRUPO POLICIAL
A corrupo policial um problema extremamente malfico para

a sociedade. Para alm da ilegalidade em si, cometida pelos prprios
agentes do Estado, provoca distoro do trabalho policial e permeia
todo o tecido social, encorajando o cdigo de silncio. Alm disso,
promove resistncia prestao de contas, diminuindo, assim, a legitimidade da polcia e do Estado.3
Para delimitar o escopo do presente trabalho, contudo, faz-se necessrio definir o conceito de corrupo policial.
In the early 1990s the Metropolitan Police Service (MPS) identified a serious corruption problem and realized that it had to take drastic steps to address it. Various
covert units and sensitive initiatives were set in motion. The idea of the Integrity
Testing Unit (ITU) emanated from these initiatives and became a proposal. [] Results have been positive: a number of intelligence-led integrity tests have resulted in
prosecutions and convictions. The quality assurance checks programme has resulted
in changes of policy, changes of practice and procedures and additional training.
(UNITED NATIONS office on drugs and crime. The global programme against corruption. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/onu/publicacoes/arquivos/toolkit.
pdf>. Acesso em: 23 abr. 2014.)
3
What are the consequences of such behavior? They distort police work, undermine
the legitimacy of the police, and permeate the fabric of the entire society. Tobegin
with, when police officers spend their time actively engaging in corruption, planning
their next corrupt enterprise, or covering up their past corrupt activities, they do not
perform what the society expects them to do in the first place - regular police work.
The distribution of police services become distorted and results in injustice: for some,
the provision of better than usual legitimate police services (Knapp Commission, 1972,
p. 163), deprivation of legitimate police services for others, and the endowment of
illegitimate police services for still others (see, e.g., Knapp Comission, 1972, p. 179;
Pennsylvania Crime Commission, 1974, p. 247). (IVKOVIC, Sanja Kutnjak. Fallen
Blue Knights: controlling police corruption. Oxford University Press, 2005, p.7-8.)
2
sumrio do artigo
sumrio geral
537
2.1 Definio de corrupo policial
Existem na doutrina internacional vrios conceitos de corrupo.

Osconceitos mais amplos abarcam todo tipo de desvio da funo
pblica, enquanto os mais restritos envolvem apenas os abusos motivados por interesses pessoais de natureza pecuniria.4
Para os fins deste estudo, adotaremos a concepo mais restrita
de corrupo, tal qual aquela utilizada por IVKOVIC, que se baseia
em dois elementos: a) abuso da funo pblica e b) ganho pessoal.5
2.2 Volume da corrupo policial
IVKOVIC adverte que a mensurao da corrupo policial e

de qualquer outro tipo de corrupo surpreendentemente pouco
desenvolvida. Emrazo de tamanha dificuldade para calcular a real
extenso da corrupo policial, cientistas sociais recorrem a diversos
mtodos de estimativas, tais como estudos, experimentos, estudos
de casos, entrevistas e observaes.6 Conclui a autora que a melhor
forma de chegar a uma estimativa correta combinar vrios mtodos
Corrupo pblica normalmente definida sucintamente como o abuso da funo

pblica para obter um ganho provado, embora possa ser conceituada de modo mais
amplo como toda forma de abuso da funo pblica. Espelhando tal discusso, a
doutrina internacional, na busca de um conceito de corrupo policial, tambm diverge em relao sua amplitude, sendo possvel identificar duas correntes principais:
a)a primeira define corrupo policial como toda forma de abuso da funo pblica
policial, englobando, por exemplo, o uso excessivo da fora; b) a segunda delimita o
conceito para restringi-lo aos abusos cometidos que se relacionam com a obteno
de um ganho pessoal. Dentro dessa segunda corrente, h autores que entendem que
o ganho pessoal deve ser de cunho econmico (b1), enquanto outros sustentam que
pode ser de qualquer natureza (b2). (DALLAGNOL, Deltan Martinazzo. Corrupo
policial. In: CHEKER, Monique; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo; SALGADO,
Daniel de Resende (Coord.). Controle externo da atividade policial pelo Ministrio
Pblico. Salvador: Jus Podivm, 2013, p. 215.)
5
Police corruption is an action or omission, a promise of action or omission, or an
attempted action or omission, committed by a police officer or a group of police
officers, characterized by the police officers misuse of the official position, motivated in significant part by the achievement of personal gain. (IVKOVIC, Sanja
Kutnjak. Fallen Blue Knights: controlling police corruption. Oxford University
Press. 2005, p. 16.)
6
Op. cit., p. 33-34.
4
sumrio do artigo
sumrio geral
538
e, aliado a isso, verificar se as concluses atingidas alcanadas so

factveis ou pelo menos consistentes.7
DELTAN MARTINAZZO DALLAGNOL, em seu estudo sobre o
volume da corrupo policial, relata a dificuldade de chegar a nmeros
consistentes na estimativa de tal crime, concluindo que, de todo modo,
o ndice no Brasil extremamente elevado:
A International Crime Victim Survey (ICVS) de 1996-1997, disponvel na
pgina das Naes Unidas, exps dados referentes corrupo policial que
foram analisados por IVKOVIC e comparados com as notas atribudas em
1999 aos pases pela Transparncia Internacional no tocante reputao
do pas no tocante corrupo (quanto mais baixa a nota ou o valor do
ndice de Percepo da Corrupo, maior a percepo de corrupo).
[]
A ICVS, no Brasil, foi realizada no Rio de Janeiro, local que tem repu
tao de abrigar uma corrupo policial mais intensa. Com efeito, pesquisas de vitimizao brasileiras mostram que 1,8% da populao de
Belo Horizonte, 3,9% daquela de Curitiba, enquanto 10,2% das pessoas
do Rio de Janeiro, j foram vtimas ao longo da vida de extorso praticada por policiais militares. Detodo modo, o ndice do quadro acima
extremamente elevado: aproximadamente 1 a cada 2 pessoas j foram
demandadas a pagar suborno a um policial e 1 a cada 10 pessoas o foram
no ano anterior data da pesquisa.
[]
Essa pesquisa, no que toca ao Brasil, foi feita pela Inteligncia do IBOPE
e teve abrangncia nacional, consultando uma amostra de 1001 pessoas
de ambos os sexos e variadas classes sociais, nveis de educao e idades.
Observa-se, assim, que a Polcia vista como uma das instituies mais
corruptas no mundo, e que a questo da corrupo na Polcia um problema internacional. Em41 pases dos 100 pases investigados, segundo
dados da pesquisa disponibilizada pela Transparncia Internacional, v-se
a Polcia como a mais corrupta dentre todas essas instituies. NoBrasil,
a Polcia aparece como a segunda rea pesquisada, excluindo o meio
poltico (partidos e parlamento), em que h uma maior percepo de
corrupo pela sociedade.8
7
8
Idem, p. 62.
Op. cit., p. 242-246.
sumrio do artigo
sumrio geral
539
2.3 Ocombate corrupo policial como instrumento de proteo

aos direitos humanos
Como visto, a corrupo policial gera um fenmeno de desnaturao da atividade policial. Vale dizer, o agente do Estado, que deveria
estar preocupado em garantir direitos fundamentais do indivduo
notadamente o direito fundamental segurana, est ocupando seu
tempo planejando o prximo ato de corrupo ou arquitetando meios
de escamotear um abuso anteriormente praticado.
Assim, entre as muitas consequncias nefastas da corrupo, destaca-se a violao ao direito fundamental segurana pblica.9
Por outro lado, o ato de corrupo em si acaba por violar o direito
fundamental vinculado ao bem jurdico tutelado pelo tipo penal (por
exemplo, a liberdade e a propriedade, no caso da extorso).
Nesse prisma, tem-se que a corrupo policial, na medida em que
viola diretamente direitos fundamentais tais como liberdade e propriedade e causa uma diminuio dos esforos envidados para a promoo
dos direitos fundamentais tutelados pela atividade policial notadamente
a segurana pblica, configura uma grave violao a direitos humanos.
Nesse sentido, a lio de DELTAN MARTINAZZO DALLAGNOL:
Tendo em conta os seis efeitos negativos primeiramente mencionados, o
combate corrupo tem por objetivo tutelar bens jurdicos tanto difusos
como individuais. Setomarmos por referncia, como bens jurdicos, o
Estado democrtico, os princpios da Administrao Pblica e o efeito
cascata, o bem jurdico tutelado ser difuso, no sendo possvel individualizar uma ou algumas vtimas, sendo ocupada a posio de vtima por toda
a sociedade. Contudo, tendo como referncia bens jurdicos individuais
violados na concusso e extorso, ou ainda bens individuais identificveis em concreto nas formas de corrupo em geral, pode ser possvel
a individualizao de uma ou algumas vtimas do crime de corrupo,
alm, evidentemente, de ocupar tal posio a prpria sociedade como
um todo, pois os demais bens jurdicos so concomitantemente violados.
Em todos os casos, observe-se, esto em jogo direitos fundamentais,
sejam da sociedade (segurana pblica, princpios da administrao p-
Em segundo lugar, deve-se observar que todos esses princpios so violados na

administrao de um servio pblico precioso e essencial, que a segurana pblica, um direito fundamental da sociedade, reconhecido na Constituio Federal em
vrios artigos, dentre os quais se destaca o art.5, caput. Nosso Supremo Tribunal
Federal j reconheceu o status constitucional do direito segurana (HC87.310/
SP, 1T). (DALLAGNOL, op. cit., p. 250 grifos no original.)
sumrio do artigo
sumrio geral
540
blica, Estado democrtico, sade pblica, patrimnio pblico, administrao da justia etc.), sejam de cidados especficos identificveis em
concreto (liberdade, propriedade, direitos que se busca junto justia
etc.). Assim, a corrupo policial , sem dvidas, uma grave forma
de violao aos direitos humanos.10 [Grifos no original.]
Em se cuidando de uma grave violao de direitos humanos, surge

para o Estado o dever de proteo.11 e 12
Op. cit., p. 255.

Pois bem, isso significa afirmar e admitir que a Constituio determina explcita
ou implicitamente que a proteo dos direitos fundamentais deve ser feita de duas
formas: por um lado, protege o cidado frente ao Estado; por outro, protege-o atravs
do Estado e, inclusive, por meio do direito punitivo uma vez que o cidado tambm
tem o direito de ver seus direitos fundamentais tutelados em face da violncia de outros indivduos. Quero dizer com isso que este (o Estado) deve deixar de ser visto na
perspectiva de inimigo dos direitos fundamentais, passando-se a v-lo como auxiliar
do seu desenvolvimento (Drindl, Canotilho, Vital Moreira, Sarlet, Streck, Bolzan de
Morais e Stern) ou outra expresso dessa mesma ideia, deixam de ser sempre e s
direitos contra o Estado para serem tambm direitos atravs do Estado. Insisto: j
no se pode falar, nesta altura, de um Estado com tarefas de guardio de liberdades
negativas, pela simples razo e nisto consistiu a superao da crise provocada pelo
liberalismo de que o Estado passou a ter a funo de proteger a sociedade nesse
duplo vis: no mais apenas a clssica funo de proteo contra o arbtrio, mas,
tambm, a obrigatoriedade de concretizar os direitos prestacionais e, ao lado destes, a
obrigao de proteger os indivduos contra agresses provenientes de comportamentos
delitivos, razo pela qual a segurana passa a fazer parte dos direitos fundamentais
(art.5, caput, da Constituio do Brasil). [...] Assim, na Alemanha, h uma distino
entre os dois modos de proteo de direitos: o primeiro o princpio da proibio de
excesso (bermassverbot) funciona como proibio de intervenes; o segundo o
princpio da proibio de proteo insuficiente (Untermassverbot) funciona como
garantia de proteo contra as omisses do Estado, isto , ser inconstitucional se o
grau de satisfao do fim legislativo for inferior ao grau em que no se realiza o direito
fundamental de proteo. (STRECK, Lenio Luiz. Odever de proteo do Estado
(Schutzpflicht): o lado esquecido dos direitos fundamentais ou qual a semelhana
entre os crimes de furto privilegiado e o trfico de entorpecentes? Disponvel em:
<http://www.leniostreck.com.br/site/wp-content/uploads/2011/08/Vers%C3%A3o-final-da-Untermassverbot-08-07-art-33-1.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2014.
12
HABEAS CORPUS. PORTE ILEGAL DE ARMA DE FOGO DESMUNICIADA.
(A)TIPICIDADE DA CONDUTA. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
DAS LEIS PENAIS. MANDADOS CONSTITUCIONAIS DE CRIMINALIZAO
E MODELO EXIGENTE DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS
LEIS EM MATRIA PENAL. CRIMES DE PERIGO ABSTRATO EM FACE DO
PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE. LEGITIMIDADE DA CRIMINALIZAO DO PORTE DE ARMA DESMUNICIADA. ORDEM DENEGADA. 1.CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS PENAIS. 1.1. Mandados constitucionais de criminalizao: A Constituio de 1988 contm significativo elenco
de normas que, em princpio, no outorgam direitos, mas que, antes, determinam a
10
11
sumrio do artigo
sumrio geral
541
Os deveres de proteo se caracterizam como a dimenso positiva

do princpio da proporcionalidade, traduzindo a proibio de uma proteo insuficiente do Estado aos direitos fundamentais do indivduo.
Sob a tica do direito penal, ensina ANDR DE CARVALHO
RAMOS que:
No Estado Democrtico de Direito, no qual o Estado deve intervir na vida
social para assegurar uma sociedade justa e solidria (art.3 da CF/88), a
proibio de insuficincia fixa um mnimo de proteo adequada, necessria e proporcional em sentido estrito a um direito, que sofre a omisso
do Estado ou mesmo coliso com outros direitos.
No campo penal, a proporcionalidade age com seus dois vieses: na proibio do excesso, h o combate s leis que restringem, de modo excessivo,
os direitos dos acusados; na proibio da insuficincia, atua para coibir
leis e decises judiciais que, de modo desproporcional, no protejam o
direito justia das vtimas e o direito segurana de todos beneficiados
pela preveno geral da tutela penal. Haqueles que denominam, essa
combinao das duas facetas do critrio da proporcionalidade no mbito
penal, garantismo integral ou positivo.13
A violao ao dever positivo de proteo dos direitos humanos

pode inclusive ensejar a responsabilizao do Estado brasileiro no
mbito internacional, a exemplo da sentena proferida pela Corte
Interamericana de Direitos Humanos no caso GOMES LUND.14
criminalizao de condutas (CF, art.5, XLI, XLII, XLIII, XLIV; art.7, X; art.227,
4). Emtodas essas possvel identificar um mandado de criminalizao expresso,
tendo em vista os bens e valores envolvidos. Osdireitos fundamentais no podem
ser considerados apenas proibies de interveno (Eingriffsverbote), expressando
tambm um postulado de proteo (Schutzgebote). Pode-se dizer que os direitos
fundamentais expressam no apenas uma proibio do excesso (bermassverbote),
como tambm podem ser traduzidos como proibies de proteo insuficiente ou
imperativos de tutela (Untermassverbote). Osmandados constitucionais de criminalizao, portanto, impem ao legislador, para seu devido cumprimento, o dever de
observncia do princpio da proporcionalidade como proibio de excesso e como
proibio de proteo insuficiente. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Habeas
Corpus n. 102.087. Relator: Ministro Celso de Mello. Relator para o acrdo: Ministro
Gilmar Mendes. DJe-163, divulg. 20ago. 2013, publ. 21ago. 2013.)
13
RAMOS, Andr de Carvalho. Curso de direitos humanos. So Paulo: Saraiva, 2014.
E-book.
14
Em outubro de 2008, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
interps Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF153) perante
o Supremo Tribunal Federal, na qual foi pedido que fosse interpretado o pargrafo
nico do art.1 da Lei n. 6.683 de 1979 conforme a Constituio de 1988, de modo
a declarar, luz de seus preceitos fundamentais, que a anistia concedida pela citada
lei aos crimes polticos ou conexos no se estende aos crimes comuns praticados
sumrio do artigo
sumrio geral
542
SILVA SNCHEZ, em sua obra A expanso do direito penal,

preleciona que manifesta a necessidade de uma resposta do Direito
Penal crescente pretenso social por segurana, verbis:
Seja como for, o caso que, em medida crescente, a segurana se converte
em uma pretenso social qual se supe que o Estado e, em particular, o
Direito Penal, devem oferecer uma resposta. Aoafirmar isso, no se ignora
que a referncia segurana est contida em nada menos que o art.2 da
Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789. Simplesmente
se trata de destacar, como observa Prittwitz, seguindo o socilogo Franz
Xaver Kaufmann, que, apesar de incontestvel a afirmao de que os
homens nunca viveram to bem e to seguros como agora, o certo que
Angst und Unsicherheit (semd) zum Thema des 20. Jahrhunderts geworden (O medo e a insegurana se converteram no tema do sculo XX).
A soluo para a insegurana, ademais, no se busca em seu, digamos, lu-
pelos agentes da represso (civis ou militares) contra opositores polticos, durante o

regime militar. Como fundamento, a OAB, tendo entre seus advogados o Professor
Titular das Arcadas, Fbio Konder Comparato, invocou os preceitos fundamentais
constitucionais da isonomia (art.5, caput), direito verdade (art.5, XXXIII) e
os princpios republicano, democrtico (art.1, pargrafo nico) e da dignidade da
pessoa humana (art.1, III). Emsntese, a procedncia da ao afastaria um dos
principais argumentos ao longo dos anos a favor da impunidade dos agentes da
represso durante o regime militar: a de que teriam sido anistiados. [...] No mrito,
sete Ministros declararam improcedente a arguio (Ministros Eros Grau Relator,
Crmen Lcia, Ellen Gracie, Marco Aurlio, Cezar Peluso, Celso de Mello e Gilmar
Mendes) e dois votaram pela procedncia parcial (Ministros Ricardo Lewandowski
e Carlos Britto). Assim, para a maioria formada a lei da anistia brasileira (Lei n.
6.683/79) aplicada aos atos criminosos cometidos pelos agentes da represso
poltica durante o regime militar, no se restringindo aos atos praticados pelos
opositores ao mesmo regime. Alm do tema (lei da anistia) e do impacto sobre os
familiares que at hoje esperam por justia, a ADPF153 impressiona por um fato
indito: pela primeira vez uma ao perante o Supremo Tribunal Federal com efeito
vinculante e erga omnes (caractersticas da ADPF) foi processada simultaneamente
a um processo internacional com objeto semelhante em curso perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos. [] Assim, aps a fase probatria, com farto
conjunto de depoimentos, percias e documentos, a Corte condenou duramente o
Brasil. Asentena foi prolatada em 24 de novembro de 2010, unanimidade, com
voto concordante em separado do Juiz ad hoc Roberto Caldas indicado pelo Brasil.
Para a Corte, foi provado que, entre os anos 1972 e 1974, na regio brasileira do
Araguaia, agentes estatais foram responsveis pelo desaparecimento forado de 62
pessoas identificadas como vtimas do presente caso. Transcorridos mais de 38 anos,
contados do incio dos desaparecimentos forados, somente foram identificados os
restos mortais de duas delas. Assim, ficou demonstrado que o Estado continua sem
definir o paradeiro das 60 vtimas desaparecidas restantes, na medida em que, at a
data da prolao da sentena em 2010, no ofereceu uma resposta determinante sobre
seus destinos. Aesse respeito, o Tribunal reiterou que o desaparecimento forado
tem carter permanente e persiste enquanto no se conhea o paradeiro da vtima ou
sumrio do artigo
sumrio geral
543
gar natural clssico o direito de polcia, seno no Direito Penal. Assim,

pode-se afirmar que, ante os movimentos sociais clssicos de restrio do
Direito Penal, aparecem cada vez com maior claridade demandas de uma
ampliao da proteo penal que ponha fim, ao menos nominalmente,
angstia derivada da insegurana. Aoquestionar-se essa demanda, nem
sequer importa que seja preciso modificar as garantias clssicas do Estado
de Direito: ao contrrio, elas se veem s vezes tachadas de excessivamente
rgidas e se apregoa sua flexibilizao. Apenas como exemplo, vale
aludir a demanda de criminalizao em matria de meio ambiental, econmica, de corrupo poltica, no mbito sexual (especialmente nas hipteses
de abuso sexual ou pornografia infantil), ou da violncia familiar etc.
E fato que, em um mundo no qual as dificuldades de orientao cognitiva so cada vez maiores, parece mesmo razovel que a busca de
elementos de orientao normativa e, entre eles, o Direito Penal ocupa
um lugar significativo se converta em uma busca quase obsessiva.
Com efeito, em uma sociedade que carece de consenso sobre valores
positivos, parece que corresponde ao Direito Penal malgr lui a misso
fundamental de gerar consenso e reforar a comunidade.15
Conclui-se, portanto, que as fronteiras do Direito Penal clssico

no podem consubstanciar bice promoo pelo Estado do direito
fundamental segurana sob pena de violao ao princpio da vedao proteo deficiente.
Assim, faz-se imperativa uma anlise crtica de institutos e dogmas
doutrinrios que impeam uma resposta estatal eficiente ao problema
da corrupo e, aqui em particular, da corrupo policial.
Diante da constatao de que o combate corrupo policial um
se encontrem seus restos. Essa omisso contnua do Brasil mesmo aps a redemocratizao e aps o reconhecimento da jurisdio da Corte em 1998 consistiu, para
a Corte, em infrao ao dever de preveno de violaes dos direitos integridade
pessoal (artigo 5) e vida (artigo 4) da Conveno Americana, ainda que os atos
de tortura ou de privao da vida dessas pessoas no possam ser demonstrados no
caso concreto. Finalmente, a Corte concluiu que o desaparecimento forado tambm
implica a vulnerao do direito ao reconhecimento da personalidade (artigo 3) e
liberdade pessoal (artigo 7). [] Consequentemente, o Brasil responsvel pela
violao dos direitos s garantias judiciais e proteo judicial previstos nos artigos
8.1 e 25.1 (proteo judicial e garantias processuais) da Conveno Americana sobre
Direitos Humanos, pela falta de investigao dos fatos do presente caso, bem como
pela falta de julgamento e sano dos responsveis, em prejuzo dos familiares das
pessoas desaparecidas e da pessoa executada. (RAMOS, Andr de Carvalho Processo internacional de direitos humanos. 2.ed. So Paulo: Saraiva, 2012. E-book.)
15
SILVA SNCHEZ, Jess-Mara. Aexpanso do direito penal: aspectos da poltica
criminal nas sociedades ps-industriais. Traduo de Luiz Otvio de Oliveira Rocha.
3.ed. rev. eatual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p.50-52.
sumrio do artigo
sumrio geral
544
dever do Estado para garantir a promoo dos direitos humanos, resta evidente que o modo de enfrentamento a esse problema precisa ser reformado.
IVKOVIC elenca cinco motivos pelos quais o controle da corrupo policial demanda uma nova abordagem.
Em primeiro lugar, porque a corrupo uma espcie de abuso
policial muito heterognea e continuamente em evoluo.
Em segundo lugar, aponta a autora o fato de que a corrupo policial um crime invisvel, difcil de detectar com mtodos repressivos
convencionais, exigindo que algum reporte o ato de corrupo para
a prpria polcia. Alm disso, existe um cdigo do silncio16, a
saber, uma proibio informal dentro das corporaes policiais de se
reportarem abusos praticados pelos colegas policiais. Por tais razes,
o receio de que os outros policiais acabem retaliando a pessoa que
relatou o ato de corrupo constitui um forte fator inibidor a que se
denunciem os abusos policiais.
IVKOVIC indica ainda que a maioria dos mecanismos existentes
de controle da corrupo so reativos em vez de preventivos, de sorte
que o que aparece nos registros das estatsticas oficiais apenas a
ponta do iceberg.
Um quarto aspecto consiste no fato de as corporaes policiais, os
membros do Ministrio Pblico e os juzes normalmente focarem em casos individuais e raramente examinarem as causas subjacentes que levam
prtica do ato de corrupo ou permitem que a corrupo continue.
Finalmente, conclui a autora que, por mais surpreendente que possa
parecer, impossvel erradicar a corrupo policial completamente.
Assim, a questo passa a ser no como eliminar a corrupo completamente, mas, sim, como mant-la sob controle e em um nvel aceitvel.17
In a police agency in which police corruption is officially prohibited but unofficially
tolerated, police officers develop cynical attitudes, the code of silence among the
line officers strengthens, the overall extend of misconduct increases, organizational
changes that limit illegal profit making are subverted (see Murphy & Caplan, 1991,
p. 247), orders and rules aimed toward developing more honest policing are opposed
(see Murphy & Caplan, 1991, p. 247), and respect for supervisors diminishes (see
Burnham, 1974), as does supervisors overall ability and willingness to control
corruption (see Gold-stein, 1975, p. 10). Eventually, it becomes more important
to know how to hide corruption from the public than to curtail it (see, e.g., Knapp
Commission, 1972; Mollen Commission, 1994). The word accountability may well
enter into daily rhetoric, but the very concept of accountability does not appear to
be internalized. (IVKOVIC, op. cit., p. 6-7.)
17
Idem, p. 7-9.
16
sumrio do artigo
sumrio geral
545
3. DOS TESTES DE INTEGRIDADE NO DIREITO COMPARADO
Os testes de integridade podem ser divididos em duas categorias:

testes dirigidos (targeted tests) e testes aleatrios (random tests).
Os testes dirigidos de integridade so aqueles que visam a policiais
especficos ou a pequenos grupos de policiais, em razo de um trabalho prvio de inteligncia ou de notcia indicativa de um problema de
corrupo. Jos testes aleatrios de integridade no so direcionados
a nenhum policial ou grupo de policiais em especfico, antes sendo
aplicados de forma sistemtica e randmica.
Ensina PRENZLER que os testes aleatrios so considerados um
mtodo mais confivel tanto para medir nveis de corrupo quanto
para combat-la, funcionando de forma semelhante aos testes aleatrios de alcoolemia em condutores de veculos. Noentanto, na prtica,
os testes dirigidos so utilizados com maior frequncia.18
Os testes de integridade j so amplamente adotados em outros
pases. PRENZLER cita exemplos de testes aleatrios19 e de testes
dirigidos20 aplicados nos Estados Unidos, na Austrlia e na Inglaterra.
IVKOVIC relata as experincias da Polcia de Nova Iorque.21
PRENZLER, Tim. Police corruption: preventing misconduct and maintaining integrity. CRC Press, 2009, p. 137.
19
Random tests are more likely to be directed toward police in operational positions
exposed to corruption opportunities. The most famous examples are from post-Knapp
New York when wallets were left where police could find them, complaints against
police were made to monitor responses by officers, or valuables were left at crimes
scenes (Henry, 1990; Marx, 1992). Arevived program of random testing, introduced
after the 1994 Mollen Inquiry, involved the random assignment of tests within specific precincts where there was a suspected corruption problem (KPMG, 1996).
InBritain, the Metropolitan Police have run a type of random testing program that
operates more in terms of quality assurance checks aimed at problems other than
corruption narrowly defined, such as racism, sexism, and neglect of crime victims
(HMIC, 1999b). (Idem, p. 138-139.)
20
The largest New York City corruption investigation since the Knapp Commission
in the early 1970s... was in Brooklyns 77th Precinct. Thirteen officers were suspected following an investigation. The officers were alleged to have taken cash and
drugs from addicts and dealers. Adrug dealer who complained was wired and he
gathered evidence against two officers. Inthe domino process common to undercover investigations, under threat of prision the two officers were then wired and
gathered evidence against their colleagues (MARX, 1992, p. 160). In Los Angeles
a tip from an FBI informer passed on to the police led to the setting of a trap that
caught two members of a special burglary unit. After an initial investigation, a fake
burglary situation was created and the suspects took the bait and were arrested.
18
sumrio do artigo
sumrio geral
546
A aplicao dos testes de integridade na polcia recomendada pelo

Source Book 2000 da Transparncia Internacional organizao no
governamental, com sede em Berlim, criada em 1993 para o combate
corrupo no mundo, o qual dedica um captulo inteiro ao tema: tica
no servio pblico, mecanismos de monitoramento e testes de integridade (public service ethics, monitoring assets and integrity testing).
Citando o exemplo bem-sucedido da polcia de Nova York, em
que 20% dos policiais submetidos a testes dirigidos so reprovados,
o documento conclui que os testes de integridade, alm de fornecer
dados empricos sobre os nveis de corrupo policial, tm gerado
lies importantes para o desenvolvimento de medidas mais eficientes
garantia da honestidade na atividade policial:21
In adittion to providing valuable empirical evidence about the rate of
corruption among police officers, integrity testing has produced very
They were part of a special burglar alarm response unit. After responding to the
alarms, the officers would then pilfer the stores themselves. They were believed to
trip the alarms of stores specializing in expensive electronic equipment and then
respond to the alarms. Investigators turned the tables and set off the alarm at one
such store. They then watched as the two made several trips carrying out cash and
expensive goods, which had been treated to leave an indelible, invisible mark on
anyone who touched them. Inlater searches of their homes and those of several
other suspects, authorities seized almost a truckload worth of electronic equipment.
(MARX, 1992.) Gregory Joseph Sweeney thought hed landed a handy $270 bonus
to brighten the graveyard shift. But at the end of the night the senior constable had
succumbed to one of the [New South Wales] Police Services first stings on its own
brethren. The sting, known formally as an integrity test, had involved more than a
dozen police, including two female police who had masqueraded as night-clubbers.
The test began when a Nissan sedan was reported stolen to Senior Constable Sweeney from Taree police. Hewas told also a vanity bag in the missing car contained
a sum of cash. The stolen car was recovered by Senior Constable Sweeney, who
was then videotaped removing $270 cash from the vanity bag and placing it in his
pocket. Nearing the end of his shift a plain clothes detective stopped and searched
Sweeney. The $270 was recovered and the constable admitted the theft. Sweeney
was charged with stealing and convicted, and placed on a two-year good behavior
bond. Sweeney is one of at least 20 officers who have failed integrity tests since the
integrity testing unit was established in February by Deputy Commissioner Mal
Brammer. Aswith other targets, Sweeney was on the integrity testing unit hit-list of
suspects, based on intelligence sent to the command by local area commanders and
internal affairs spies (Anatomy, 1997, p. 4). (Ibidem, p. 137-138.)
21
In the aftermath of the Mollen Commission, the NYPDs efforts to deal with corruption included random integrity tests (see Giuliani & Bratton, 1995, p. 41). instead
of targeting specific officers under suspicion, these tests are targeted on the basis
of statistical information, indicating precincts and tours of duty that might be prone
to corruption (p. 42). (Op. cit., p. 43.)
sumrio do artigo
sumrio geral
547
useful lessons about the strenghts and weaknesses of the supervision and
control of police officers in the field. Such lessons are used to develop
better training and more effective policies to insure that police services
are provided effectively and honestly.22
4. DAS OBJEES CONTRA OS TESTES DE INTEGRIDADE
Contra a admissibilidade dos testes de integridade em nosso ordenamento jurdico, levantam-se uma srie de argumentos jurdicos
e ticos, os quais passamos agora a enfrentar.
4.1 Dateoria do flagrante preparado
Inicialmente, existe a teoria de que os testes de integridade constituiriam uma situao de flagrante preparado.
De acordo com a teoria do flagrante preparado, consagrada pela
doutrina brasileira e chancelada pela jurisprudncia, o flagrante ocorrido
em tais condies deve ser rejeitado; primeiramente, por se tratar de uma
situao em que h a interveno decisiva de um terceiro e, em segundo
lugar, pelo fato de as autoridades e os policiais estarem de prontido, o
que impossibilitaria que o crime se consumasse, sendo, de acordo com
essa corrente doutrinria, uma hiptese de crime impossvel.
EUGNIO PACELLI rebate esse argumento, entendendo que no
se sustenta o bice da vontade viciada pela provocao por um terceiro
prtica do delito, uma vez que o direito penal brasileiro prev pelo
menos uma hiptese de responsabilizao do agente ainda que sua
vontade seja determinada pela provocao de um terceiro, a saber,
a participao por determinao (art.31 do Cdigo Penal). Nesse
sentido, ensina o autor que:
[...] basta ver que o Direito Penal prev pelo menos uma modalidade de
participao dolosa em crime, na qual a conduta do partcipe precisamente no sentido de provocar a atuao do agente (autor). Eno h a
menor dvida de que, pelo nosso Direito, ambos (tanto o partcipe quanto
o autor) so punidos, na medida de sua culpabilidade (art.29, CP).
TRANSPARNCIA INTERNACIONAL. POPE, Jeremy. TISource Book 2000

Confronting corruption: the elements of a national integrity system, p.192-193.
Disponvel em: <http://archive.transparency.org/publications/sourcebook>. Acesso
em: 23 abr. 2014.
22
sumrio do artigo
sumrio geral
548
Com efeito, na participao por determinao (art.31, CP), a ideia do

crime nem sequer existia na mente do autor, mas, por obra e graa (ainda
chegaremos questo da comdia e seu autor no ciente) da ao provocadora do partcipe, a vontade gerada e o crime praticado. Soluo:
punio do autor e do partcipe.
Ora, se assim , no vemos como afastar a responsabilidade penal do
autor que age por provocao de terceiro, pelo menos sob o argumento
da influncia no nimo e contaminao da vontade do agente. Como vimos, na participao por determinao h, inegavelmente, a mencionada
interveno (influncia no nimo) e a presena de suas consequncias
(vcio ou contaminao da vontade), revelando-se, porm, insuficientes
para afastar a responsabilidade penal do autor.23
O outro fundamento para a invalidade do flagrante preparado a

tese de que ele constitui modalidade de crime impossvel.
Conforme a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF),
o delito de ensaio, tambm denominado delito de experincia ou
crime provocado, constitui modalidade de crime putativo, a cuja noo
conceitual se subsume a ideia de absoluta impossibilidade de consumao do ato delituoso (HC82.124/SC, 2 Turma, relator Ministro
Celso de Mello, 24/9/2002).
Esse entendimento foi inclusive sumulado pelo Supremo no verbete n. 145: No h crime, quando a preparao do flagrante pela
polcia torna impossvel a sua consumao.
Na mesma esteira, o entendimento do Superior Tribunal de Justia
(STJ), consoante o qual no flagrante preparado, a polcia provoca
o agente a praticar o delito e, ao mesmo tempo, impede que ele se
consume, cuidando-se, assim, de crime impossvel (HC204.426/SP,
5 Turma, relator Ministro Jorge Mussi, 23/4/2013).
Para PACELLI, esse segundo argumento contra a admisso do
flagrante preparado, qual seja, a teoria de que configuraria hiptese
de crime impossvel, de igual modo, no se sustenta, uma vez que,
pelo menos em tese, sempre haver a possibilidade de fuga, no se
podendo falar em impossibilidade absoluta do meio.24
Partindo da mesma premissa, embora chegando a concluso diversa (no sentido de inadmissibilidade de responsabilizao penal no
OLIVEIRA, Eugnio Pacelli de. Curso de processo penal. 14. ed. rev. eatual. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p.484.
24
Idem, p. 484.
23
sumrio do artigo
sumrio geral
549
flagrante preparado salvo se o crime, de fato, se consumar), a lio

de DENILSON FEITOZA:
No podemos nos esquecer de que toda infrao penal tem um resultado jurdico, consistente na leso ao bem jurdico ou no perigo de leso
ao bem jurdico. Como, na hiptese, todas as cautelas possveis foram
tomadas, no houve resultado jurdico, ou seja, leso ou perigo de leso
ao bem jurdico. Como no houve resultado jurdico, o que toda infrao penal tem que ter, pois, do contrrio, no ser infrao penal, no
h fato tpico, nem infrao penal. Observe que, se toda infrao penal
tem resultado jurdico, diversamente ocorre com o resultado material,
que nem toda infrao penal tem.
Contudo, no flagrante preparado, se, apesar de todos os cuidados, ainda
assim o agente conseguir consumar o crime, estaremos diante de um
fato punvel, bem como ocorrer situao de flagrante delito no seu
sentido prprio.25
Alm disso, no flagrante esperado amplamente admitido pela

doutrina e jurisprudncia ptrias tambm h as autoridades e agentes policiais de prontido, a fim de impedir que a ao criminosa seja
consumada. Da por que para Pacelli contraditria a rejeio do
flagrante preparado, uma vez que nele, tal qual no flagrante esperado,
a ideia que a infrao penal no se consume.
A esse respeito, o autor ressalta a incoerncia de se adotarem dois
pesos diferentes para situaes anlogas:
necessrio, antes, para a sua compreenso adequada, referirmo-nos ao

denominado flagrante esperado, cuja validade por todos aceita, sem
restries significativas.
[...]
Note-se, porm, que ambas as situaes podem estar tratando de uma
nica e mesma realidade: a ao policial suficiente a impedir a consumao do crime (ou o seu exaurimento), tudo dependendo de cada caso
concreto. No nos parece possvel, com efeito, fixar qualquer diferena
entre a preparao e a espera do flagrante, no que se refere impossibilidade de consumao do crime, fundada na ideia da eficiente atuao
policial. Emambos os casos, como visto, seria possvel, em tese, tornar
impossvel, na mesma medida, a ao delituosa em curso. Por que ento
a validade de um (esperado) e a invalidade de outro (o preparado)?26
De outro lado, reforando a ideia de que no existe um bice

ontolgico responsabilizao penal por crimes impossveis, tem-se
PACHECO, Denilson Feitoza. Direito processual penal: teoria, crtica e prxis.
4.ed. rev., ampl. eatual. Niteri, RJ: Impetus, 2006, p.676.
26
Idem, p. 484-485.
25
sumrio do artigo
sumrio geral
550
a constatao de que todo crime tentado, naquela situao concreta

em que deixou de se consumar, um crime impossvel. Efetivamente,
pela prpria definio de tentativa em nosso ordenamento, o crime
tentado deixa de se consumar por circunstncias alheias vontade do
agente, o que no impede que este seja responsabilizado.
Dessa forma, do ponto de vista determinstico, toda tentativa um
crime impossvel para aquele caso especfico.
Cumpre tambm observar que a jurisprudncia tem admitido o
flagrante preparado nos crimes de ao mltipla, como ocorre com
o trfico de drogas, sob o entendimento de que, ainda que o ato
de venda de substncia entorpecente evidencie hiptese de flagrante
preparado, o delito de trfico j estava consumado em momento anterior, pelo fato de o Paciente guardar e ter em depsito a substncia
entorpecente apreendida (STJ, HC191.622/TO, relatora Ministra
Laurita Vaz, 5/2/2013).
Percebe-se, portanto, que a teoria do flagrante preparado, tal qual
construda em nosso ordenamento, mais serve para fins de criminologia jurdica, no sendo, contudo, um imperativo da dogmtica penal.
Como visto, no se reveste de um carter ontolgico, pois, se assim
o fosse, o flagrante esperado tambm deveria ser considerado crime
impossvel. Por outro lado, no existe bice absoluto em nosso direito
penal responsabilizao em face da impossibilidade de consumao
do crime, o que fica evidente com as hipteses de crime tentado.
4.2 Dafalta de perigo concreto a bem jurdico
Ainda acerca da resistncia da doutrina ao flagrante preparado, poder-se-ia invocar que a combinao entre os dois argumentos enfrentados supra a interveno decisiva de um terceiro e a impossibilidade
(rectius: improbabilidade) da consumao do delito acabaria por
originar um terceiro bice: a falta de risco concreto ao bem jurdico.
Entretanto, em alguns crimes tentados e nos crimes de perigo
abstrato de igual modo se verifica a falta de risco concreto a bem
jurdico, o que no isenta o agente de responsabilizao.
Nos crimes tentados, a responsabilizao do agente d-se pelo s
desvalor da conduta, ainda que no tenha havido um resultado naturalstico ou mesmo o resultado jurdico decorrente da consumao
sumrio do artigo
sumrio geral
551
do tipo penal. No vemos por que razo no aplicar tal raciocnio ao

flagrante preparado.
Efetivamente, caso o crime deixe de se consumar s ento se
podendo, de fato, falar em crime impossvel, ainda assim, parece
evidente que o autor realizou uma conduta repudiada pelo ordenamento, o que, em face dos deveres de proteo do Estado, deve atrair
a incidncia do direito penal.
Trazendo a questo para a dogmtica penal, notadamente o princpio da fragmentariedade, no se pode dizer de somenos importncia, a
ponto de no atrair a incidncia da norma penal, o fato de um agente
do Estado ser reprovado em um teste de integridade, vindo a praticar
um ato de corrupo.
4.3 Dadoutrina do entrapment
Numa anlise metajurdica acerca da questo, PAULO RANGEL,

citando HASSEMER, diz que no permitido ao Estado utilizar os
meios empregados pelos criminosos, se no quer perder, por razes
simblicas e prticas, a sua superioridade moral.27
dizer, atribui-se um desvalor tico conduta de preparar uma
armadilha para que o policial caia, o que seria uma atitude inadmissvel vinda do prprio Estado.
Crtica semelhante, alis, foi levantada em face dos acordos de
colaborao premiada celebrados pelo MPF com investigados do
Caso Lava Jato, argumentando-se que o Estado estaria estimulando
a traio, o que seria antitico.28
RANGEL, Paulo. Direito processual penal. 12. ed. rev., ampl. eatual. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2007, p. 300.
28
Entre as crticas ao instituto da colaborao premiada, h reflexes srias, preocupaes legtimas e tambm um certo exagero retrico, oco e sem sentido. Abaixo
esto listadas as dez objees mais comuns ao instituto. Procuraremos rebat-las
com argumentos jurdicos e no plano dos fatos. Vejamos quais so elas. Aprimeira:
a colaborao premiada antitica. Deque tica tratamos? Quem a define? Tem-se
como referncia a tica do conjunto da sociedade ou a tica das associaes criminosas? Se a esta ltima se referem os crticos, a resposta sim, a colaborao premiada
antitica porque fere os deveres de lealdade e de silncio, mafioso (omert) ou
no, que existem entre delinquentes. Falar demais e entregar o jogo ruim para os
negcios. pssimo para negociatas. Emalgumas organizaes criminosas, a pena
por esse agir antitico a morte. Porm, se tivermos em mira a tica da sociedade
em geral, veremos que no h vcio moral algum em colaborar com o Estado para a
27
sumrio do artigo
sumrio geral
552
Aqui, vez mais, cabe lembrar que o Direito Penal um importante

instrumento de proteo dos direitos humanos e que a ineficincia
estatal no combate corrupo viola o princpio da vedao proteo deficiente. Nesse passo, o argumento tico, levado ao extremo e
desprovido de uma anlise crtica acerca da possibilidade de aplicao
dos testes de integridade mediante a presena de certos requisitos,
acaba por revelar uma proteo voltada somente ao criminoso, traduzindo aquilo que DOUGLAS FISCHER denominou garantismo
hiperblico monocular.29
punio de criminosos, a preveno ou a elucidao de crimes, a salvao da vida
de pessoas sequestradas ou a devoluo de dinheiros subtrados da Nao. isto o
que se espera de uma sociedade equilibrada: que seus integrantes cooperem uns com
os outros. Para avanar no exame do aspecto tico da delao premiada, precisamos
apenas perceber para onde olhamos, isto , em que momento do tempo fixamos
nosso olhar. Ocolaborador um traidor, o que dizem os defensores da tica criminosa. L em casa, no deduramos ningum Como se essa autorreferncia pueril
pudesse servir de modelo para resolver todas as intrincadas questes de segurana
pblica e de persecuo criminal que afligem o meio social e que se relacionam a
direitos difusos e a direitos fundamentais de acusados e vtimas. (ARAS, Vladimir.
Primeira crtica ao instituto: a colaborao premiada antitica. Disponvel em:
<https://blogdovladimir.wordpress.com/2015/05/12/primeira-critica-ao-instituto-acolaboracao-premiada-e-antietica/>. Acesso em: 19 jun. 2015.)
29
Se compreendidos sistemicamente e contextualizados realidade vigente, h se ver
que os pilares do garantismo no demandam a aplicao de suas premissasunicamentecomo forma deafastar os excessosinjustificados do Estado luz da Constituio (proteo do mais fraco). Quer-se dizer que no se deve invocar a aplicao
exclusiva do que se tem chamado de garantismo negativo. Hodiernamente (e j
assim admitia Ferrajoli embrionariamente, embora no nessas palavras),o garantismo penal no se esgota numa viso de coibir (apenas) excessos do Leviat (numa
viso hobesiana). Empercuciente anlise do tema ora invocado, Gilmar Mendes j
se manifestou de forma abstrata acerca dosdireitos fundamentais e dos deveres de
proteo,assentando que os direitos fundamentais no contm apenas uma proibio
de interveno [...], expressando tambm um postulado de proteo [...]. Haveria,
assim, para utilizar uma expresso de Canaris, no apenas uma proibio do excesso
(bermassverbot), mas tambm uma proibio de omisso (Untermassverbot). Nos
termos da doutrina e com base na jurisprudncia da Corte Constitucional alem,
pode-se estabelecer a seguinte classificao do dever de proteo: [...] (b)Dever de
segurana [...], que impe ao Estado o dever de proteger o indivduo contra ataques
de terceiros mediante adoo de medidas diversas; [...] Discutiu-se intensamente
se haveria um direito subjetivo observncia do dever de proteo ou, em outros
termos, se haveria um direito fundamental proteo. ACorte Constitucional acabou por reconhecer esse direito, enfatizando que a no observncia de um dever de
proteo corresponde a uma leso do direito fundamental previsto no art.2, II, da
Lei Fundamental. [...] o que se tem denominado esse dever de proteo de
garantismo positivo. Sintetizando, em nossa compreenso, embora construdos
sumrio do artigo
sumrio geral
553
Em suma, o que se pretende demonstrar que, atendidos determinados pressupostos, a adoo dos chamados testes de integridade
no vulnera em absoluto a superioridade moral do Estado, permitindo, ao revs, que este avance no sentido de se desincumbir de seus
deveres de proteo.
A jurisprudncia da Suprema Corte norte-americana desenvolveu a
chamada doutrina do entrapment (armadilha, provocao indevida),
divisando as hipteses do criminoso incauto e do inocente incauto,
com base sobretudo na presena ou no da predisposio para a prtica
criminosa, sendo que, somente no caso de provocao pelo Estado
somada ausncia de predisposio para a prtica do crime, poder
o agente invocar validamente a defesa do entrapment:
Entrapment is a complete defense to a criminal charge, on the theory
that Government agents may not originate a criminal design, implant
in an innocent persons mind the disposition to commit a criminal act,
and then induce commission of the crime so that the Government may
prosecute Jacobson v. United States, 503 U.S. 540, 548 (1992). Avalid
entrapment defense has two related elements: (1) government inducement
of the crime, and (2) the defendants lack of predisposition to engage in
the criminal conduct. Mathews v. United States, 485 U.S. 58, 63 (1988).
Ofthe two elements, predisposition is by far the more important.
Inducement is the threshold issue in the entrapment defense. Mere solicitation to commit a crime is not inducement. Sorrells v. United States,
287 U.S. 435, 451 (1932). Nor does the governments use of artifice,
stratagem, pretense, or deceit establish inducement. Id. at441. Rather,
por premissas e prismas um pouco diversos, o princpio da proporcionalidade (em

seus dois parmetros: o que no ultrapassar as balizas do excesso e da deficincia
proporcional) e a teoria do garantismo penal expressam a mesma preocupao:
oequilbriona proteo detodos(individuais ou coletivos)direitos e deveres fundamentais expressos na Carta Maior. Quer-se dizer com isso que, em nossacompreenso (integral) dos postulados garantistas, o Estado deve levar em conta que,
na aplicao dos direitos fundamentais (individuais e sociais), h a necessidade de
garantir tambm ao cidado a eficincia e a segurana, evitando-se a impunidade.
Odever de garantir a seguranano est em apenasevitarcondutas criminosas que
atinjam direitos fundamentais de terceiros, mas tambm (segundo pensamos) na
devida apurao (com respeito aos direitos dos investigados ou processados) do
ato ilcito e, em sendo o caso, na punio do responsvel. (FISCHER, Douglas.
Garantismo penal integral (e no o garantismo hiperblico monocular) e o princpio
da proporcionalidade: breves anotaes de compreenso e aproximao dos seus
ideais. Revista de Doutrina da 4 Regio, Porto Alegre, n. 28, mar. 2009. Disponvel
em: <http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/artigos/edicao028/douglas_fischer.html>.
Acesso em: 21 abr. 2014 grifos no original.)
sumrio do artigo
sumrio geral
554
inducement requires a showing of at least persuasion or mild coercion,

United States v. Nations, 764 F.2d 1073, 1080 (5th Cir. 1985); pleas
based on need, sympathy, or friendship, ibid.; or extraordinary promises
of the sort that would blind the ordinary person to his legal duties,
United States v. Evans, 924 F.2d 714, 717 (7th Cir. 1991). See also United
States v. Kelly, 748 F.2d 691, 698 (D.C. Cir. 1984) (inducement shown
only if governments behavior was such that a law-abiding citizens will
to obey the law could have been overborne); United States v. Johnson,
872 F.2d 612, 620 (5th Cir. 1989) (inducement shown if government created a substantial risk that an offense would be committed by a person
other than one ready to commit it).
Even if inducement has been shown, a finding of predisposition is fatal to
an entrapment defense. The predisposition inquiry focuses upon whether
the defendant was an unwary innocent or, instead, an unwary criminal
who readily availed himself of the opportunity to perpetrate the crime.
Mathews, 485 U.S. at63. Thus, predisposition should not be confused
with intent or mens rea: a person may have the requisite intent to commit
the crime, yet be entrapped. Also, predisposition may exist even in the
absence of prior criminal involvement: the ready commission of the
criminal act, such as where a defendant promptly accepts an undercover
agents offer of an opportunity to buy or sell drugs, may itself establish
predisposition. Jacobson, 503 U.S. At550.30
Pode-se, em resumo, dizer que a doutrina do entrapment se

baseia em dois elementos: a) induzimento por agentes estatais; b)
ausncia de predisposio criminosa.
Inicialmente, no que toca ao induzimento, este se caracteriza
quando h um ato de persuaso ou coero do agente estatal a que
o indivduo testado pratique a conduta criminosa, ou, ainda, quando
a situao simulada no teste se reveste de carter desproporcional.
Com efeito, os testes de integridade devem emular condies presenciadas na vida real de um policial, conforme explica I VKOVIC:
random integrity tests are conducted in real-life conditions. Infact,
they are usually modeled to resemble previous realistic cases as
closely as possible.31
Dessa forma, as situaes simuladas nos testes de integridade aplicados a policiais no se revestem de qualquer excepcionalidade, mas
consistem naquilo que o policial ordinariamente enfrenta em seu dia
ESTADOS UNIDOS. Criminal Resource Manual. Disponvel em: <http://www.
justice.gov/usao/>. Acesso em: 23 abr. 2014.
31
Op. cit., p. 43.
30
sumrio do artigo
sumrio geral
555
a dia, e para o qual deve estar preparado, porquanto intrinsecamente

relacionado ao exerccio de suas funes. Ouseja, o policial no est
sendo testado para alm das suas habilidades ordinrias.
PRENZLER refora a necessidade de que os testes se assemelhem
o mximo possvel ao ato de corrupo investigado, advertindo que
crucial a presena de circunstncias especficas para aferio da
legitimidade de tais testes. Assim, conclui que o sucesso dos testes
direcionados de integridade acaba fortalecendo o argumento dos defensores daqueles em detrimento dos testes aleatrios.32
Ensina o autor que, nos pases de common law, o entrapment s
pode ser arguido como defesa quando claramente houver coero, ou
seja, quando h presso indevida para a prtica do crime, salientando
que o s fato de a situao vivida no teste ser uma simulao no
constitui uma objeo vlida.33
E, ainda, os testes de integridade tm de atender proporcionalidade. Vale dizer: a provocao pelo Estado no pode simular uma
situao em que a tentao seja to grande a ponto de levar pessoas
honestas (law-abiding citizens) a sucumbir.
Por outro lado, de acordo com a jurisprudncia da Suprema Corte
americana, mesmo que esteja caracterizado o induzimento, a exis Specific circumstances are therefore crucial in judging the fairness of tests. The
utilitarian argument in favor of targeted testing has been strengthned by sucess of
tests and subsequent confessions by targets of previous corrupt conduct (Daley, 1978;
Prenzler & Ronken, 2001b). [...]. Random tests, in contrast, are considered more
dificult to justify, given lower levels of suspicion or absence of suspicions, particularly in relation to individuals. Covert surveillance associated with random testing is
also said to de-professionalize policing and creates an inhibiting climate of fear and
mistrust (Kleining, 1996). Incontrast, others have argued that random testing covert
surveillance follow logically from an employers responsibility to assess employee
work performance and honesty (HMIC, 1999b; Marx, 1992), as in eavesdropping on
telephone communications with customers and using dummy costumers to monitor
the response of service personnel (Bylinsky, 1991). (Op. cit., p. 139.)
33
The legality of integrity testing and related covert practices hasbeen upheld in
the courts as part of the contractual rights of employers, within certain bounds of
privacy and within the area of an employers responsibility (Cozzetto & Pedeliski,
1997). Incommon-law countries, entrapment can only be used as a defense where
clearly there is coercion involved. Consequently, it is important that sting scenarious
merely provide an opportunity for a crime to be commited without undue pressure.
The fact that the situation is a simulation, e.g., the participants are actors orther alleged drugs are powder, also does not provide a defense in law (Prenzler & Ronken,
2001b). (Idem, p. 140.)
32
sumrio do artigo
sumrio geral
556
tncia de predisposio criminosa fatal invocao da defesa do

entrapment. Divisam-se, neste ponto, as figuras do criminoso incauto e do inocente incauto (unwary criminal versus unwary
innocent). Quando j existe esquema ou predisposio criminosa,
verifica-se a figura do criminoso incauto, no havendo cogitar de
provocao indevida.
Tambm adotando como parmetro para a legitimidade do flagrante preparado a existncia ou no da predisposio criminosa, a
jurisprudncia da Corte Europeia de Direitos Humanos:
Mr Teixeira de Castro complained that he had not had a fair trial in that
he had been incited by plain-clothes police officers to commit an offence
of which he was later convicted. Herelied on Article 6 1 of the Convention, of which the part relevant in the present case reads as follows:
In the determination of ... any criminal charge against him, everyone
is entitled to a fair ... hearing time by [a] ... tribunal...
He maintained that he had no previous convictions and would never
have committed the offence had it not been for the intervention of those
agents provocateurs. Inaddition, the police officers had acted on their
own initiative without any supervision by the courts and without there
having been any preliminary investigation.
32. The Government submitted that a large number of States, including
most members of the Council of Europe, accepted the use of special
investigative measures, in particular in the fight against drug trafficking. Society had to find techniques for containing that type of criminal
activity, which destroyed the foundations of democratic societies. Article
52 of Legislative Decree no. 430/83, which was applicable to the facts
of the present case and indeed the United Nations Convention against
Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 1988
and the Council of Europe Convention of 1990 on Laundering, Search,
Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime, thus allowed the
use of undercover agents, whose role had however nothing in common
with the activity of agents provocateurs. Furthermore, Article 126 1
and 2 (a) of the Code of Criminal Procedure laid down high standards
that had to be met if the means used for obtaining evidence were to be
considered legitimate and lawful.
The two police officers involved in the present case could not be described
as agents provocateurs. Adistinction had to be drawn between cases
where the undercover agents action created a criminal intent that had
previously been absent and those in which the offender had already
been predisposed to commit the offence.34 [Grifou-se.]
CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS. Case of Teixeira de Castro v.
34
sumrio do artigo
sumrio geral
557
Nesse aspecto, os testes direcionados de integridade podem se

revelar mais precisos a fim de demonstrar tal predisposio, porquanto
dirigidos a policiais sobre os quais j recai alguma suspeita.
PRENZLER aponta ainda a necessidade de que, sem indicar
nenhuma operao em particular, seja dada publicidade acerca da
existncia desses testes aos policiais, at mesmo como mecanismo
desencorajador da corrupo:
But it has also been argued that, without giving away any specifics of
particular operations, they should be widely communicated to police as
a primary deterrent mechanism (Homel, 2002). Ifevery encounter police
have with citizens, or every operation they perform, is potentially an
encounter with an undercover informant or is potentially being covertly
recorded, this provides a powerful disincentive to act corruptly. This is
particularly important given the alleged strength of police solidarity
and the power of socialization and coercive techniques for enmeshing
officers in corruption webs. The possibility that colleagues are spies,
or that situations are recorded simulations, creates a potentially powerful
functional divisiveness (Henry, 1994, p. 167).35
A jurisprudncia ptria j tem aplicado a teoria do entrapment, a

exemplo da deciso proferida pelo juiz federal SERGIO FERNANDO
MORO, nas aes penais 2006.7000020042-0 e 2006.7000026752-5,
verbis:
As caractersticas do caso revelam que no se trata de entrapment,

instituto que seria o equivalente no Direito anglo-saxo ao flagrante
preparado no Brasil. Entrapment ou armadilha s existe e ilegtima quando inexiste um prvio esquema criminoso ou predisposio
criminosa (cf. Jurisprudncia da Suprema Corte norte-americana, vg.
Sorrell v. USA, de 1932, ou USA v. Russel, de 1973, e mesmo, da Corte
Europeia de Direitos Humanos, v.g., a contrario sensu, Teixeira de Castro v. Portugal, de 1998). Repetindo a Suprema Corte norte-americana
no caso Sherman v. USA, de 1958, trata-se de traar uma linha entre
a armadilha para um inocente incauto e a armadilha para um criminoso
incauto. [Grifos no original.]
Portugal (44/1997/828/1034). Disponvel em: <http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/

pages/search.aspx?i=001-58193#{%22itemid%22:[%22001-58193%22]}>. Acesso
em: 20 jun. 2015.
35
Ibidem, p. 135-136.
sumrio do artigo
sumrio geral
558
5. CONSEQUNCIAS JURDICAS DOS TESTES DE INTEGRIDADE
Nos Estados Unidos, a reprovao em testes de integridade base

suficiente para ensejar a demisso do policial.36
No Brasil, ainda que seja rechaada pela maioria da doutrina e
pela jurisprudncia a validade do flagrante preparado para fins de
responsabilizao criminal do agente, admitida a sua aplicao para
fins administrativos.
A esse respeito, o julgado do STF, no MS22.373, Pleno, j. 14/6/2006:
DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR. INSTNCIAS PENAL

E ADMINISTRATIVA.
DEMISSO. FLAGRANTE PREPARADO. 1.O Plenrio desta Corte, quando do julgamento do MS23.242, rel. Min. Carlos Velloso, DJ
17.02.2002, entendeu que a alegao de flagrante preparado prpria
de ao penal e que no tem pertinncia na instncia administrativa. [...]
Consequentemente, pelo menos para fins administrativos, j se

admite, sem maiores problemas, a aplicao dos testes de integridade,
at mesmo para a demisso de policiais.
Entretanto, luz do quanto analisado neste trabalho, entendemos
que, atendidos os pressupostos da teoria do entrapment, os testes
de integridade devem ser admitidos em nosso ordenamento como
fundamento inclusive para a responsabilizao penal do policial reprovado no teste.
6. OANTEPROJETO DE LEI
Entre as medidas contra a corrupo apresentadas pelo Ministrio Pblico Federal por ocasio da fora-tarefa do Caso Lava Jato,
destaca-se a proposta legislativa que cria o teste de integridade dos
agentes pblicos:
Art.1 Esta Lei cria o teste de integridade dos agentes pblicos no mbito
da Administrao Pblica.
Art.2 A Administrao Pblica poder, e os rgos policiais devero,
submeter os agentes pblicos a testes de integridade aleatrios ou dirigidos, cujos resultados podero ser usados para fins disciplinares, bem
como para a instruo de aes cveis, inclusive a de improbidade administrativa, e criminais.
36
sumrio do artigo
sumrio geral
559
Art.3 Os testes de integridade consistiro na simulao de situaes

sem o conhecimento do agente pblico, com o objetivo de testar sua
conduta moral e predisposio para cometer ilcitos contra a Administrao Pblica.
Art.4 Os testes de integridade sero realizados preferencialmente pela
Corregedoria, Controladoria, Ouvidoria ou rgo congnere de fiscalizao e controle.
Art.5 Sempre que possvel e til realizao dos testes de integridade,
poder ser promovida a sua gravao audiovisual.
Art.6 Os rgos que forem executar os testes de integridade daro cincia prvia ao Ministrio Pblico, de modo sigiloso e com antecedncia
mnima de 15 (quinze) dias, e informaro a abrangncia, o modo de
execuo e os critrios de seleo dos examinados, podendo o Ministrio
Pblico recomendar medidas complementares.
Art.7 Os rgos de fiscalizao e controle divulgaro, anualmente,
estatsticas relacionadas execuo dos testes de integridade, bem como
mantero, pelo prazo de 5 (cinco) anos, toda a documentao a eles
relacionada, qual poder ter acesso o Ministrio Pblico.
Art.8 A Administrao Pblica no poder revelar a execuo dos testes
de integridade nem fazer meno aos agentes pblicos testados.
Art.9 Os testes de integridade tambm podero ser realizados pelo Ministrio Pblico ou pelos rgos policiais, mediante autorizao judicial,
em investigaes criminais ou que digam respeito prtica de atos de
improbidade administrativa.
Art.10. AAdministrao Pblica, durante a realizao dos testes de integridade, poder efetuar gravaes audiovisuais ou registrar, por qualquer
outro mtodo, o que ocorre nas reparties pblicas ou nas viaturas e
nos carros oficiais, respeitado o direito intimidade.
Art.11. Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, Lei n
12.846, de 1 de agosto de 2013.
Art.12. Esta Lei entra em vigor 90 (noventa) aps a sua publicao.37
A justificativa do referido anteprojeto de lei ressalta que:
O objetivo central do teste de integridade criar, preventivamente, a

percepo de que todo o trabalho do agente pblico est sujeito a escrutnio e de que, a qualquer momento, a atividade pode estar sendo objeto
de anlise, inclusive sob o ponto de vista de honestidade. Arealizao
do teste no parte da premissa da desconfiana sobre os servidores em
geral, mas sim da noo de que todo agente pblico tem um dever de
transparncia e accountability, sendo natural o exame de sua atividade.
MINISTRIO PBLICO FEDERAL. Propostas do MPF para o combate corrupo. Disponvel em: <http://www.combateacorrupcao.mpf.mp.br/10-medidas/
docs/medida_1.pdf>. Acesso em: 20 jun. 2015.
37
sumrio do artigo
sumrio geral
560
Conforme dispe o art.6 do anteprojeto de lei, a aplicao dos

testes de integridade deve ser precedida de comunicao ao Ministrio Pblico, informando-se a abrangncia, o modo de execuo e os
critrios de seleo dos examinados, a fim de que o Parquet possa
recomendar medidas complementares, caso entenda cabveis.
O art.9 prev a possibilidade de realizao de tais testes pelo
Ministrio Pblico e pelos rgos policiais, mediante autorizao
judicial, em investigaes referentes a fatos que constituam crime ou
ato de improbidade administrativa.
Alm disso, para garantia do agente submetido ao exame, haver
a gravao audiovisual do teste sempre que possvel, respeitado o
direito intimidade (arts.5 e 10).
7. CONCLUSO
Neste trabalho, pde-se observar que os testes de integridade vm

sendo aplicados em diversos pases do mundo, alm de serem recomendados pela ONU e pela Transparncia Internacional. Deigual
modo, inexistem impedimentos sua adoo no ordenamento ptrio.
Com efeito, o estudo do problema da corrupo policial sob o enfoque dos deveres de proteo do Estado em face das graves violaes
a direitos humanos conduz s seguintes concluses: a)no se sustenta
o bice doutrinrio ao flagrante preparado, uma vez que: a.1)o direito
ptrio prev pelo menos uma hiptese de responsabilizao do agente, ainda que sua vontade seja determinada pela provocao de um
terceiro, a saber, a participao por determinao (art.31 do Cdigo
Penal); a.2)a teoria de que configuraria hiptese de crime impossvel no se sustenta, uma vez que, ao menos em tese, sempre haver
a possibilidade de fuga, no se podendo falar em impossibilidade
absoluta do meio o que, alis, tambm ocorre no flagrante esperado, que amplamente admitido pela doutrina e pela jurisprudncia;
b)os testes de integridade so um importante passo para a efetividade
do enfrentamento estatal corrupo; c)em uma anlise de poltica
criminal, a adoo de tais testes se revela extremamente alvissareira
no Brasil, onde a corrupo endmica e os meios tradicionais para
o seu combate tm sido insuficientes.
sumrio do artigo
sumrio geral
561
1. ARAS, Vladimir. Primeira crtica ao instituto: a colaborao premiada antitica. Disponvel em: <https://blogdovladimir.wordpress.
com/2015/05/12/primeira-critica-ao-instituto-a-colaboracao-premiada
-e-antietica/>. Acesso em 19 jun. 2015.
2. BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Habeas Corpus 102.087.
Relator: Ministro Celso de Mello. Relator para o acrdo: Ministro
Gilmar Mendes. DJe-163, divulg. 20ago. 2013, publ. 21ago. 2013.
3. CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS. Case of Teixeira
de Castro v. Portugal (44/1997/828/1034). Disponvel em: <http://
hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-58193#{%22
itemid%22:[%22001-58193%22]}>. Acesso em: 20 jun. 2015.
4. DALLAGNOL, Deltan Martinazzo. Corrupo policial. In: CHEKER, Monique; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo; SALGADO,
Daniel de Resende (Coord.). Controle externo da atividade policial
pelo Ministrio Pblico. Salvador: Jus Podivm, 2013.
5. ESTADOS UNIDOS. Criminal Resource Manual. Disponvel em:
<http://www.justice.gov/usao/>. Acesso em: 23 abr. 2014.
6. FISCHER, Douglas. Garantismo penal integral (e no o garantismo
hiperblico monocular) e o princpio da proporcionalidade: breves
anotaes de compreenso e aproximao dos seus ideais. Revista de
Doutrina da 4 Regio, Porto Alegre, n. 28, mar. 2009. Disponvel em:
<http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/artigos/edicao028/douglas_
fischer.html>. Acesso em: 21 abr. 2014.
7. IVKOVIC, Sanja Kutnjak. Fallen Blue Knights: controlling police
corruption. Oxford University Press, 2005.
8. MINISTRIO PBLICO FEDERAL. Propostas do MPF para
o combate corrupo. Disponvel em: <http://www.combateacor
rupcao.mpf.mp.br/10-medidas/docs/medida_1.pdf>. Acesso em: 20
jun. 2015.
9. OLIVEIRA, Eugnio Pacelli de. Curso de processo penal. 14. ed.
rev. eatual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
10. PACHECO, Denlson Feitoza. Direito processual penal: teoria,
crtica e prxis. 4.ed. rev., ampl e atual. Niteri, RJ: Impetus, 2006.
11. RAMOS, Andr de Carvalho. Curso de direitos humanos. So
Paulo: Saraiva, 2014. E-book.
sumrio do artigo
sumrio geral
562
12.
. Processo internacional de direitos humanos. 2.ed.
So Paulo: Saraiva, 2012. E-book.
13. RANGEL, Paulo. Direito processual penal. 12. ed. rev., ampl.
eatual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
14. PRENZLER, Tim. Police corruption: preventing misconduct and
maintaining integrity. CRC Press, 2009.
15. SILVA SNCHEZ, Jess-Maria. Aexpanso do direito penal:
aspectos da poltica criminal nas sociedades ps-industriais. Traduo de Luiz Otvio de Oliveira Rocha. 3.ed. rev. eatual. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2013.
16. STRECK, Lenio Luiz. Odever de proteo do Estado (Schutzpflicht): o lado esquecido dos direitos fundamentais ou qual a semelhana entre os crimes de furto privilegiado e o trfico de entorpecentes? Disponvel em: <http://www.leniostreck.com.br/site/
wp-content/uploads/2011/08/Vers%C3%A3o-final-da-Untermassver
bot-08-07-art-33-1.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2014.
17. TRANSPARNCIA INTERNACIONAL. POPE, Jeremy. TI
Source Book 2000 Confronting corruption: the elements of a national integrity system. Disponvel em: <http://archive.transparency.
org/publications/sourcebook>. Acesso em: 23. abr. 2014.
18. UNITED NATIONS office on drugs and crime. The global programme against corruption. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.
br/onu/publicacoes/arquivos/toolkit.pdf>. Acesso em: 23 abr. 2014.
sumrio do artigo
sumrio geral
TERMO CIRCUNSTANCIADO DE
OCORRNCIA: LEGALIDADE
E CONSTITUCIONALIDADE
DE SUA LAVRATURA PELA
POLCIA MILITAR E PELA
POLCIA RODOVIRIA FEDERAL
Alexandre Moreira Tavares dos Santos1
1. Introduo
2. Juizados Especiais Criminais
3. Conceito de autoridade policial
4. Conceito de autoridade policial para fins de lavratura de TCO
5. OCiclo Completo de Polcia
6. Precedentes do Supremo Tribunal Federal quanto constitucionalidade
da lavratura de TCO pelas polcias administrativas
7. Projeto de reforma do Cdigo de Processo Penal (PLS n. 156/2009)
8. Concluso
1. INTRODUO
O presente artigo tem por objetivo analisar a legalidade e a constitucionalidade da lavratura do Termo Circunstanciado de Ocorrncia
(TCO) previsto no art.69 da Lei n. 9.099/1995 pelas polcias
administrativas, notadamente pela Polcia Militar e pela Polcia Rodoviria Federal.
Com efeito, o referido dispositivo legal preceitua que a autoridade
policial que tomar conhecimento da ocorrncia de uma infrao penal
de menor potencial ofensivo dever lavrar um termo circunstanciado e
encaminh-lo diretamente ao Juizado Especial. Assim, a correta interpretao sobre o significado do termo autoridade policial empregado
1
Procurador da Repblica na Procuradoria da Repblica no Estado de Gois. Procura

dor Regional Eleitoral em Gois. Ex-Promotor de Justia no Ministrio Pblico do
Estado de Roraima. Ex-Procurador da Fazenda Nacional.
sumrio geral
564
pelo art.69 da Lei n. 9.099/1995, se em sentido amplo ou estrito, o

ponto central da controvrsia em anlise.
Para tanto, ser feito um estudo do microssistema processual dos
Juizados Especiais Criminais (art.98, incisoI, da CF/1988) e da
disciplina constitucional das atribuies das polcias judicirias e
administrativas no mbito da segurana pblica (art.144 da CF/1988),
alm de uma anlise dos principais precedentes do Supremo Tribunal
Federal sobre a matria.
O tema tem relevncia no apenas quanto aos aspectos jurdicos
envolvidos mas tambm de ordem prtica no mbito da segurana
pblica e na vida dos cidados, como ser abordado no artigo. Por
exemplo, o cidado flagrado na prtica de uma infrao penal de
menor potencial ofensivo em uma rodovia federal ou na zona rural
do municpio, em local situado a dezenas (ou at mesmo mais de uma
centena) de quilmetros de uma delegacia de Polcia Civil ou Federal,
pode ter o TCO lavrado diretamente no local da ocorrncia pelo agente da Polcia Rodoviria Federal ou da Polcia Militar e ser liberado
em seguida; ou ter necessariamente de ser detido e conduzido at a
delegacia de polcia para a lavratura do TCO por um delegado? Outro
exemplo prtico: o oficial da Polcia Militar que, no perodo noturno,
vai atender uma ocorrncia simples na periferia de uma grande cidade
pode lavrar diretamente o TCO no local e liberar os envolvidos, dando
continuidade a seu servio de policiamento ostensivo que objetiva
garantir a segurana pblica; ou ter necessariamente, e independentemente da circunstncia, de deter e conduzir os envolvidos at a
delegacia de polcia de planto mais prxima, interrompendo, assim,
o servio de policiamento ostensivo por vrias horas?
Passados quase dez anos desde a edio da Lei n. 9.099/1995, esse
tema continua atual, sendo objeto de divergncias na doutrina e na
jurisprudncia, alm de render acirrados embates entre as corporaes
policiais e suas entidades associativas de classe. Enquanto delegados
de polcia alegam que a lavratura de TCO ato privativo de polcia
judiciria e que tm a prerrogativa exclusiva de lavr-los; policiais
militares e policiais rodovirios federais defendem que podem lavrar
TCO no exerccio de suas funes institucionais de segurana pblica.
sumrio do artigo
sumrio geral
565
2. JUIZADOS ESPECIAIS CRIMINAIS
O constituinte de 1988 procurou desburocratizar e simplificar

o sistema de justia criminal2, que se encontrava abarrotado com
um nmero astronmico de infraes penais de pouca gravidade, a
emperrar a mquina judiciria sem nenhum resultado prtico, uma
vez que, regra geral, ocorria a prescrio ou absolvio em virtude
da falta de provas. Assim, seguindo a tendncia contempornea de
outros pases de adotar um direito penal consensual, prescreveu que
a Unio e os Estados deveriam criar Juizados Especiais competentes
para o julgamento de infraes penais de menor potencial ofensivo,
mediante procedimentos oral e sumarssimo, permitida a transao
e o julgamento por turmas de juzes de primeiro grau (art.98, I, da
Constituio Federal)3.
Portanto, a instituio dos Juizados Especiais no mbito criminal decorreu da vontade do constituinte de encontrar medidas alternativas quelas concebidas no sistema de justia criminal clssico,
que pudessem possibilitar uma resposta rpida do Estado pequena
criminalidade.4
Nesse contexto, os Juizados Especiais foram criados pela Lei n.
9.099/1995 e, no mbito federal, pela Lei n. 10.259/2001, com a competncia criminal para o julgamento das infraes penais de menor
potencial ofensivo, quais sejam: as contravenes penais e os crimes
a que a lei comine pena mxima no superior a 2 anos, cumulada ou
no com multa (art.61 da Lei n. 9.099/1995).
Assim, com a finalidade de concretizar o comando normativo do
art.98, incisoI, da Constituio Federal, a Lei n. 9.099/1995 estabeleceu para os Juizados Especiais verdadeiro microssistema processual, que, diversamente do Cdigo de Processo Penal, regido
pelos princpios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia
processual e celeridade, buscando, sempre que possvel, a conciliao
ou a transao, alm da aplicao de pena no privativa de liberdade(arts.2 e 62).
OLIVEIRA, Beatriz Abrao de.Juizados Especiais Criminais: teoria e prtica. Rio
de Janeiro: Renovar, 2001, p. 3.
3
TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Comentrios Lei dos Juizados Especiais
Criminais. 5.ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 1.
4
Idem.
2
sumrio do artigo
sumrio geral
566
3. CONCEITO DE AUTORIDADE POLICIAL
O art.144 da Constituio Federal dispe que a segurana pblica

um dever do Estado, alm de ser tambm direito e responsabilidade
de todos, sendo exercida para a preservao da ordem pblica e da
incolumidade das pessoas e do patrimnio. Para tanto, em vez de
prever um modelo de corporaes policiais de ciclo completo, como
ocorre em outros pases, o constituinte optou por fazer uma diviso
entre rgos de polcia administrativa cuja finalidade institucional
principal o policiamento ostensivo e a preservao da ordem pblica; e a polcia investigatria ou judiciria, cujo principal objetivo
institucional a investigao de infraes penais.
Nesse contexto, a Polcia Federal e as Polcias Civis so os rgos
policiais da Unio e dos Estados, dirigidas por delegados de polcia,
que foram institudas precipuamente para a investigao e apurao
das infraes penais e sua autoria (art.144, 1, I, e 4, da CF/1988).
Alm das funes de polcia judiciria, a Polcia Federal tambm funciona como polcia administrativa com atuao preventiva em relao
ao trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o
descaminho, e ao exercer as funes de polcia martima, aeroporturia
e de fronteiras (art.144, 1, II e III, da CF/1988).
Por outro lado, foram institudas como polcias administrativas: a
Polcia Militar, a quem compete o policiamento ostensivo e a preservao da ordem pblica (art.144, 5, da CF/1988); a Polcia Rodoviria Federal, destinada, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo
das rodovias federais (art.144, 2, da Constituio Federal); e a
Polcia Ferroviria Federal, destinada, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais (art.144, 3, da CF/1988).
Aos municpios foi facultada a constituio de guardas municipais,
destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme
dispuser a lei (art.144, 8, da CF/1988).
Logo, enquanto as polcias administrativas tm um papel preponderante de natureza preventiva, na medida em que objetivam garantir a
ordem pblica e inibir a prtica de atos ilcitos; as polcias judicirias
(investigativas) tm finalidade precipuamente repressiva, haja vista
que se destinam responsabilizao penal do indivduo, aps a prtica
de uma infrao penal, por meio de investigao policial na qual se
sumrio do artigo
sumrio geral
567
recolham elementos probatrios para que o Ministrio Pblico ou a

vtima possam propor a ao penal pblica ou privada.
Porm, a referida distino no absoluta. Apolcia judiciria
tambm pode atuar preventivamente, para evitar a prtica de crime;
enquanto a polcia administrativa tambm atua repressivamente em
vrias circunstncias que so inerentes a sua prpria atividade policial5, como, por exemplo, quando registra uma nota ou boletim de
ocorrncia (registro oficial de infrao penal de que tomou conhecimento) ou quando efetua uma priso em flagrante e encaminha os
suspeitos presos polcia judiciria.
A atividade policial, seja ela judiciria ou administrativa, pressupe exerccio de poder de polcia do Estado, no sentido de que, a fim
de garantir a segurana pblica, impe a restrio e o condicionamento
dos direitos e liberdades das pessoas em conformidade com as normas
legais.6 Nesse sentido, ensina Jos dos Santos Carvalho Filho que:
em sentido estrito, o poder de polcia se configura como atividade administrativa, que consubstancia, como vimos, verdadeira prerrogativa conferida aos agentes da Administrao, consistente no poder de restringir e
condicionar a liberdade e a propriedade. nesse sentido que foi definido
por RIVERO, que deu a denominao de polcia administrativa. [...]
Costumam os estudiosos do assunto dividir o poder de polcia em dois
segmentos: a Polcia Administrativa e a Polcia Judiciria. No obstante,
antes de traar a linha diferencial entre cada um desses setores, cabe
anotar que ambos se enquadram no mbito da funo administrativa, vale
dizer, representam atividade de gesto de interesses pblicos.7
Portanto, em sentido amplo, autoridade policial todo agente administrativo que exerce atividade policial, preventiva ou repressiva,
tendo a prerrogativa de, em conformidade com a lei, exercer poder de
polcia sobre as pessoas, submetendo-as ao exerccio da atividade de
policiamento.8 Nesse tocante, anota LVARO LAZZARINI:
Autoridade Policial um agente administrativo que exerce atividade
policial, tendo o poder de se impor a outrem nos termos da lei, conforme
o consenso daqueles mesmos sobre os quais a sua autoridade exercida,
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 14. ed.
6
LAZZARINI, lvaro. Dopoder de polcia. Justitia, So Paulo, 73:45 e 52.
7
Ibidem, p. 62e 66.
8
JESUS, Damsio E. de. Lei dos Juizados Especiais Criminais anotada. 2.ed. So
Paulo: Saraiva, 1996, p. 56.
5
sumrio do artigo
sumrio geral
568
consenso esse que se resume nos poderes que lhe so atribudos pela
mesma lei, emanada do Estado em nome dos concidados.9
Porm, o Cdigo de Processo Penal, ao cuidar das atividades da

polcia judiciria, emprega o termo autoridade policial em sentido
mais restrito, identificando-o com o delegado de polcia de carreira,
a quem compete a presidncia do inqurito policial10.
Com efeito, o CPP, em diversos dispositivos, utiliza o termo autoridade policial ao tratar de atribuies inerentes ao cargo de delegado de polcia, como arbitrar e conceder fiana (art.322), relatar o
inqurito policial (art.10, 1), entre outras. Essa compreenso fica
muito clara no art.301 do CPP, que, ao disciplinar o flagrante compulsrio, faz expressamente a distino entre os termos autoridade
policial e agente policial.
A Lei n. 12.830/2013, ao tratar da investigao criminal na seara
policial, tambm empregou o termo autoridade policial em sentido
estrito, ao prescrever que ao delegado de polcia, na qualidade de
autoridade policial, cabe a conduo da investigao criminal por meio
de inqurito policial ou outro procedimento previsto em lei, que tem
como objetivo a apurao das circunstncias, da materialidade e da
autoria das infraes penais.
Dessarte, o termo autoridade policial pode ser compreendido
em sentido amplo, como todo agente administrativo que exerce atividade policial, seja ela preventiva ou repressiva; ou, ainda, em sentido
estrito, como delegado de polcia.
4. CONCEITO DE AUTORIDADE POLICIAL PARA FINS DE
LAVRATURA DE TCO
O art.69 da Lei n. 9.099/1995, na linha dos princpios orientadores e do microssistema processual dos Juizados Especiais, a fim
de desburocratizar e gerar eficincia, simplicidade e celeridade na
persecuo das infraes penais de menor potencial ofensivo, que
em sua grande maioria so de baixa complexidade, instituiu o Termo
Circunstanciado de Ocorrncia (TCO), o qual dever ser lavrado pela
LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2.ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999, p. 269.
10
Nesse sentido: JESUS, op. cit., p. 69.
9
sumrio do artigo
sumrio geral
569
autoridade policial que tomar conhecimento da ocorrncia e encaminhado imediatamente ao Juizado Especial ou ao Ministrio Pblico.11
O TCO nada mais do que um Boletim de Ocorrncia um pouco mais detalhado (circunstanciado), no qual se descreve, ainda que
de forma sucinta, o fato com suas circunstncias, sem sequer haver
necessidade de tipificao legal do fato, bastando a probabilidade de
que constitua alguma infrao penal.
, portanto, apenas um registro oficial da ocorrncia, que no
enseja nenhuma constrio liberdade do cidado nos casos de flagrante, bastando o suposto autor do fato assumir o compromisso de
comparecer ao Juizado Especial quando chamado (pargrafo nico
do art.69 da Lei n. 9.099/1995). Apenas na hiptese de recusa do
autor do fato em firmar compromisso de comparecer aos Juizados
Especiais, no dever ser lavrado TCO, mas, sim, um auto de priso
em flagrante pela polcia judiciria.
Nesse ponto, deve ser esclarecido que registrar a ocorrncia em
nota, boletim ou termo circunstanciado no o mesmo que investigar. Ea autoridade competente para conferir tipificao aos fatos
para fins de arquivamento da notitia criminis ou para a propositura
de proposta de transao penal ou para a ao penal no a policial,
e sim o Ministrio Pblico (art.129, I, da CF/1988 c/c arts.76 e 77
da Lei n. 9.099/1995).
Assim, o TCO no se configura como ato ou procedimento de
natureza investigatria, tpico de polcia judiciria; mas, sim, como
simples ato de reduzir a termo os fatos delituosos de que se tomou
conhecimento no exerccio da atividade policial, indicando quem so
o autor do fato, a vtima e as testemunhas, com seu posterior encaminhamento aos Juizados Especiais Criminais. Trata-se, portanto, de
ato inerente s atribuies constitucionais de todos os rgos policiais
previstos no art.144 da Constituio Federal.
11
Apesar de a lei no mencionar o Ministrio Pblico, tambm possvel, sempre que se

mostrar conveniente em decorrncia do princpio da celeridade, que a autoridade policial
encaminhe o TCO diretamente ao Parquet, a fim de que, na qualidade de titular a ao
penal, forme sua opinio delicti quanto tipificao do fato e s providncias processuais
cabveis, quais sejam: arquivamento do TCO ou solicitao ao Juizado Especial de
designao de audincia preliminar para fins de composio do dano e transao penal,
ou, ainda, solicitao de diligncias complementares pela polcia judiciria quando isso
for necessrio (art.129, I, da CF/1988 c/c art.77 da Lei n. 9.099/1995).
sumrio do artigo
sumrio geral
570
Dessarte, a autoridade policial referida pelo art.69 da Lei n.

9.099/1995 deve ser compreendida em sentido amplo, e no em sentido estrito; ou seja, no apenas o delegado de polcia que pode
lavrar o TCO (registro oficial da ocorrncia, que no implica constrio alguma), mas tambm as autoridades policiais integrantes das
polcias administrativas, tais como a Polcia Rodoviria Federal e a
Polcia Militar.12
Nesse sentido, precisa a lio de Damsio de Jesus:
A funo de polcia judiciria, que compreende toda a investigao e

produo extrajudicial de provas, conduzida por Delegado de Polcia
de carreira e no policial militar. Nocaso da Lei n. 9.099, contudo, no
existe funo investigatria nem atividade de polcia judiciria. Alei,
em momento algum, conferiu exclusividade da lavratura do termo circunstanciado s autoridades policiais, em sentido estrito. Trata-se de um
breve, embora circunstanciado, registro oficial da ocorrncia, sem qualquer necessidade de tipificao legal do fato, bastando a probabilidade
de que constitua alguma infrao penal. No preciso qualquer tipo de
formao tcnico-jurdica para se efetuar esse relato. Quanto requisio
de algum exame pericial, poder ser feita pelo representante do Ministrio Pblico. Seria uma superposio de esforos e uma infringncia
celeridade e economia processual sugerir que o policial militar, tendo
lavrado o respectivo talo de ocorrncia, fosse obrigado a encaminh-lo
Nesse sentido, cf.: ARAS, Vladimir. Alavratura de TCO pela PRF e pela PM.
Disponvel em: <http://www.ibadpp.com.br/1392/a-lavratura-de-tco-pela-prf-e-pelapm-por-vladimir-aras>. Acesso em: 16 jun. 2015. BATISTA, Weber Martins; FUX,
Luiz. Juizados especiais cveis e criminais e suspenso condicional do processo
penal: a Lei n. 9.099/95 e sua doutrina mais recente. Rio de Janeiro: Forense, 1999,
p. 308/309. DINAMARCO, Cndido Rangel. Lei 9.099/95, por que burocratizar?
Jornal do Estado do Paran, Direito e Justia, 17 dez. 1995, p. 1.GIACOMOLLI,
Nereu Jos. Juizados Especiais Criminais: Lei 9.099/95. 3.ed. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2009, p. 88. GRINOVER, Ada Pellegrini; GOMES FILHO, Antnio
Magalhes; FERNANDES, Antnio Scarance; GOMES, Luiz Flvio. Juizados Espe
ciais Criminais: comentrios Lei 9.099, de 26.09.1995. 4.ed. So Paulo: RT, 2002,
p.109/110. JESUS, Damsio de., op. cit., p. 59/60; MORAES, Alexandre de; SMANIO, Gianpaolo; VAGIONE, Luiz Fernando. Juizados Especiais: aspectos prticos
da Lei 9.099/95. So Paulo: Atlas, 1997, p. 37/38. CAPEZ, Fernando. Legislao
penal especial. 3.ed. So Paulo: EDJ, 2003. v.2. Emsentido contrrio, defendendo
que apenas os delegados de polcia podem lavrar TCO, cf.: MIRABETE, Julio Fabbrini. Juizados Especiais Criminais: comentrios, jurisprudncia, legislao. 4.ed.
So Paulo: Atlas, 2000. p.85. MOREIRA, Rmulo de Andrade. Juizados Especiais
Criminais. Bahia: JusPodivm, 2007. NUCCI, Guilherme de Souza. Leis penais e
processuais penais comentadas. So Paulo: RT, 2006. OLIVEIRA, Beatriz Abrao
de., op. cit., p. 35. TOURINHO FILHO, Fernando da Costa, op. cit., p. 75/77.
12
sumrio do artigo
sumrio geral
571
para o Distrito Policial, repartio cujo trabalho se quis aliviar, a fim de

que o Delegado, aps um perodo varivel de tempo, repetisse idntico
relato, em outro formulrio, denominado boletim de ocorrncia. Opolicial militar perderia tempo, tendo de se deslocar inutilmente ao Distrito.
ODelegado de Polcia passaria a desempenhar a suprflua funo de
repetir registros em outro formulrio. OJuizado no teria conhecimento
imediato do fato. [...] e) Deste modo, como as autoridade policiais, na
linguagem da Lei, s tm o encargo de elaborar o registro da ocorrncia,
nada impede que tal atribuio seja desempenhada por qualquer agente
encarregado da funo policial, preventiva ou repressiva. Opolicial militar, ao tomar conhecimento da prtica de uma contraveno penal ou
de um crime de menor potencial ofensivo, poder registrar a ocorrncia
de modo detalhado, com a indicao e qualificao das testemunhas, e
conduzir o suspeito diretamente ao Juizado Especial Criminal. Havendo
dvida sobre a incidncia da Lei sobre o fato cometido, esta ser resolvida
na prpria sede do Juizado. Aconcluso coincide com a da Comisso
Nacional de Interpretao da Lei n. 9.099, de 26 de setembro de 1995,
sob coordenao da Escola Nacional da Magistratura e presidida pelo
Ministro do Superior Tribunal de Justia Slvio de Figueiredo Teixeira.13
Na mesma esteira, tambm anota NEREU JOS GIACOMOLLI:
Ocorre que nas infraes afetas Justia Consensual no haver propriamente uma investigao policial, uma apurao pormenorizada, um
inqurito policial, ou seja, uma atividade tpica de polcia judiciria.
Basta a lavratura de um termo circunstanciado, isto , a materializao
do fato e de suas circunstncias, com a identificao dos envolvidos e
das possveis testemunhas, consignando-se uma sinttica concluso do
que foi informado.
A infrao de menor potencial ofensivo tanto pode chegar ao conhecimento da autoridade policial civil, da autoridade policial militar, ou do
Ministrio Pblico. Oregistro sumrio do fato pela polcia militar, com o
encaminhamento polcia civil para lavratura do termo circunstanciado,
e posterior remessa a juzo, vai de encontro ao princpio da celeridade
preconizado na nova lei.14
Essa mesma concluso, tambm foi sufragada em diversos encontros promovidos para a discusso da Lei n. 9.099/1995, tais como se
verifica no Enunciado n. 34do Frum Nacional de Juizados Especiais15, na Concluso n. 9da Comisso Nacional de Interpretao da
JESUS, op. cit., p. 59/60.

GIACOMOLLI, op. cit., p. 88.
15
ENUNCIADO34 Atendidas as peculiaridades locais, o termo circunstanciado poder ser lavrado pela Polcia Civil ou Militar. (Frum Nacional de Juizados Especiais,
VII Encontro Nacional de Coordenadores de Juizados Especiais, em maro de 2002.)
13
14
sumrio do artigo
sumrio geral
572
Lei n. 9.099/199516, na Concluso do Colgio Permanente de Presidentes dos Tribunais de Justia17 e na 1 Concluso da reunio da
Confederao Nacional do Ministrio Pblico.18
Com efeito, a interpretao do art.69 da Lei n. 9.099/1995 deve
ser feita em sintonia com a integralidade do microssistema processual
dos Juizados Especiais, o qual, diversamente do sistema criminal
clssico previsto no CPP, regido pelos princpios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade, e busca,
sempre que possvel, a conciliao ou a transao, alm da aplicao
de pena no privativa de liberdade (art.98, I, da CF/1988 e arts.2 e
62 da Lei n. 9.099/1995).
O legislador pretendeu, com esse microssistema dos juizados,
resolver de forma simplificada, clere e consensual o problema da
pequena criminalidade, com a finalidade de desafogar os aparatos policial e judicirio integrantes do sistema de justia criminal clssico, de
forma que pudessem se dedicar com mais eficincia aos crimes graves.
Nesse contexto, foi expressamente dispensado o inqurito policial
para o oferecimento de denncia (art.77, 1, da Lei n. 9.099/1995),
que o instrumento investigatrio tpico e exclusivo da polcia judiciria, no qual a presidncia das investigaes privativa do delegado
de polcia (art.2, 1, da Lei n. 12.830/2013).
Na realidade, da interpretao teleolgica e sistemtica daquele
primeiro dispositivo, infere-se que foi dispensada qualquer investigao criminal por parte da polcia judiciria ou do Ministrio Pblico
para o oferecimento de proposta de transao penal ou denncia,
Concluso n. 9:A expresso autoridade policial, referida no art.69, compreende
quem se encontra investido em funo policial, podendo a Secretaria do Juizado
proceder lavratura do termo de ocorrncia e tomar as providncias previstas no
referido artigo. (Comisso Nacional de Interpretao da Lei n. 9.099/1995, Coordenao da Escola Nacional da Magistratura, Presidncia do Ministro Slvio de
Figueiredo Teixeira, reunio em Belo Horizonte/MG, em 28 e 29 out. 1995.)
17
Pela expresso autoridade policial se entende qualquer agente policial, sem prejuzo
da parte ou ofendido levar o fato diretamente a conhecimento do Juizado Especial
(Concluso do Colgio Permanente de Presidentes dos Tribunais de Justia, na
cidade de Vitria/ES, em 19 e 20 out. 1995).
18
1) A expresso autoridade policial, prevista no artigo 69 da Lei n. 9.099/95,
abrange qualquer autoridade pblica que tome conhecimento da infrao penal no
exerccio do poder de polcia (Confederao Nacional do Ministrio Pblico, em
Braslia/DF, em 14 dez. 1995).
16
sumrio do artigo
sumrio geral
573
bastando o registro dos fatos e circunstncias da ocorrncia feitos no

TCO para lastrear a acusao.19
Assim, apenas se o Ministrio Pblico entender que os elementos
do TCO so insuficientes para formao de sua opinio delicti, haver
necessidade de investigao criminal, a ser realizada em sede de inqurito policial pela polcia judiciria (art.77, 2, da Lei n.9.099/1995)
ou em procedimento investigatrio conduzido diretamente pelo Ministrio Pblico, na qualidade de titular da ao penal (art.129, I, da
CF/1988).20 Do contrrio, na hiptese de no ocorrer a composio
dos danos ou a transao penal e o autor do fato vier a ser processado,
as testemunhas indicadas no TCO sero ouvidas diretamente no curso
do prprio rito sumarssimo dos Juizados Especiais, sob o crivo do
contraditrio e da ampla defesa.
Alm disso, os princpios constitucionais da proporcionalidade e
da eficincia dos rgos responsveis pela segurana pblica (arts.5,
LIV, 37 e 144, 7, da CF/1988), como mandamentos de otimizao
de hierarquia normativa superior21, e a prpria finalidade constitucional da criao dos Juizados Especiais (art.98, I, da CF/1988),
preconizam que o TCO em vrias circunstncias, sobretudo nos casos
Nesse sentido, cf. precedente do STF: HABEAS CORPUS. ALEGAO DE INEXISTNCIA DE JUSTA CAUSA PARA A AO PENAL. DENNCIA BASEADA
APENAS NO REGISTRO DE OCORRNCIA FEITO PELA VTIMA. CRIME DE
AMEAA. IMPORTNCIA DA PALAVRA DA VTIMA. JUIZADOS ESPECIAIS
CRIMINAIS. Apesar de lastreada apenas no Registro de Ocorrncia, a denncia
preenche os requisitos minimamente necessrios a dar incio persecuo penal, portando consigo elementos suficientes para que o acusado conhea o fato
que lhe imputado e possa dele se defender. Nos crimes de ameaa, a palavra da
vtima se reveste de importncia para a formao dos indcios de autoria, capazes
de deflagrar a ao penal. Nos juizados especiais criminais, a acusao pode ser
oferecida exclusivamente com base no Termo Circunstanciado de Ocorrncia
TCO, dispensando-se o prprio inqurito policial. Da se mostrar prematuro o
trancamento da ao penal. Habeas corpus indeferido (HC n. 85.803/RJ, relator
Ministro Ayres Britto, 1 Turma, julgado em 30/8/2005, RTJ199/318). Namesma
linha: STJ HC n. 113.852/PE, rel. Ministro Napoleo Nunes Maia Filho, 5 Turma,
julgado em 19/3/2009, DJe 27/4/2009.
20
O STF, no julgamento do RE n. 593.727/MG, rel. para o acrdo Ministro Gilmar
Mendes, Pleno, decidiu que o Ministrio Pblico detm poder para promover, por
autoridade prpria, e por prazo razovel, investigaes de natureza penal, desde que
respeitados os direitos e garantias que assistem a qualquer indiciado ou a qualquer
pessoa sob investigao do Estado.
21
ALEXY, Robert. Elconcepto y la validez del derecho. 2.ed. Barcelona: Gedisa,
1997, p. 162.
19
sumrio do artigo
sumrio geral
574
registrados em locais distantes das delegacias de polcia, seja lavrado

diretamente no prprio local pelo policial que tomou conhecimento
da ocorrncia, seja ele da Polcia Militar ou da Polcia Rodoviria
Federal. Opropsito evitar que o suposto autor do fato, que esteja
em situao de flagrncia, tenha de ser detido e conduzido at uma
delegacia de polcia (que na prtica acaba sendo uma forma de priso
prolongada); ao mesmo tempo que essa providncia gera obstculo e
prejuzo ao trabalho preventivo da polcia administrativa na segurana
pblica (art.144 da CF/1988), haja vista que a deteno e conduo
at a delegacia mais prximas muitas vezes poder demorar longo
perodo, durante o qual o policiamento ostensivo no ser feito.22
Nesse ponto, cabe lembrar que, considerada a realidade brasileira,
de dimenso geogrfica continental e de carncia estatal de recursos
materiais e humanos, diversos municpios do interior do pas tm
zonas rurais extensas ou no contam com delegacias de polcia, mas
apenas com um posto da Polcia Militar. Portanto, comum que a delegacia de polcia civil mais prxima esteja localizada a dezenas ou at
mesmo a mais de uma centena de quilmetros do local da ocorrncia.
Nas rodovias federais, os postos da Polcia Rodoviria Federal e as
ocorrncias tambm so verificadas em situao de flagrante a muitos
quilmetros da delegacia de polcia federal ou civil mais prxima.
Nesses casos, um nico flagrante de infrao penal de menor
potencial ofensivo, que demande o simples registro em TCO, pode
A ttulo de exemplo, vale registrar as informaes divulgadas pela Associao dos
Oficiais da Polcia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Minas
Gerais (AOPMBM): notrio que a gesto atual de encerramento de ocorrncias
por ocasio do planto regionalizado da Polcia Civil, tem represado as atividades de
polcia preventiva/ostensiva da PMMG. Somente no ms de dezembro de 2015 (sic,
2014), conforme dados estatsticos, as viaturas da PMMG deslocaram cerca de 185
mil quilmetros para realizar o encerramento das ocorrncias. Umtempo mdio de 14
horas nas dependncias das delegacias (incluindo vtimas, testemunhas, agentes e os
prprios policiais militares), o que alm de no se mostrar razovel, denota, em tese,
a prtica do crime de crcere privado com o cidado, que nada pode fazer. Ademais,
para robustecer o problema crnico quanto ao planto regionalizado, v-se prejuzo de
ordem financeiro/econmico/legal (na medida do uso irracional dos bens do Estado),
violao de direitos humanos (vtimas, autor, PM e PC por ocasio do exagerado
lapso temporal dos envolvidos no fato), descumprimentos de princpios constitucionais (legalidade, razoabilidade e eficincia) dentre outros. Disponvel em: <http://
www.aopmbm.org.br/home/1203-eficiencia-e-razoabilidade-na-lavratura-do-tco-pelapolicia-militar-e-corpo-de-bombeiro-militar>. Acesso em: 16 jun. 2015.
22
sumrio do artigo
sumrio geral
575
inviabilizar o trabalho de um dia inteiro de policiamento ostensivo

no municpio ou de patrulhamento nas rodovias federais (v.g., uma
blitz), caso o cidado suspeito tenha obrigatoriamente de ser detido
e conduzido at a delegacia mais prxima apenas para a lavratura
de TCO pelo delegado; ou seja, para mera atividade burocrtica de
reduo a termo da ocorrncia. Nos plantes policiais realizados nas
periferias das grandes cidades durante o perodo noturno ou em fins
de semana e feriados, a situao similar23. Essa obrigatoriedade
burocrtica, portanto, representaria uma situao de constrangimento
desnecessrio e desproporcional do cidado detido e conduzido at a
delegacia, alm de ineficincia e prejuzo para a segurana pblica.
Com efeito, consoante j exposto, no h necessidade de formao
tcnico-jurdica de nvel superior de bacharel em direito para a simples lavratura de um TCO (registro circunstanciado da ocorrncia).
Ospoliciais da Polcia Militar e da Polcia Rodoviria Federal, assim
como os agentes e escrives que normalmente fazem o atendimento
e a filtragem dos registros de ocorrncia nas delegacias,24 apesar de
no serem bacharis em direito, tm treinamento e noes de direito
penal suficiente para a simples lavratura de BOs e TCOs, que no
implica nenhuma constrio liberdade do cidado.25
Alm disso, com a lavratura de TCO nas infraes penais de menor
potencial ofensivo no local da ocorrncia e diretamente pelas polcias
administrativas, as quais contam com efetivo policial muito maior e
com mais capilaridade no interior do pas, possibilita-se que a polcia
judiciria concentre seus limitados recursos materiais e humanos na
apurao de crimes mais graves e complexos, cuja taxa de elucidao
baixssima no Brasil. Estima-se, por exemplo, que apenas de 5%
a 8% dos homicdios so elucidados no pas, ao passo que o percen Cf. BURILLE, Nelson. Termo Circunstanciado: possibilidade jurdica da sua elaborao pela Polcia Militar e os aspectos favorveis e desfavorveis decorrentes.
Disponvel em: <http://www.jusmilitaris.com.br/novo/uploads/docs/termocircuns
tanciado.pdf>. Acesso em: 16 jun. 2015.
24
Cf. MISSE, Michel. Oinqurito policial no Brasil: uma pesquisa emprica. Rio de
Janeiro: Booklink, 2010, p. 35/41.
25
Nesse ponto, Nelson Burille aborda o tema, trazendo o registro da opinio positiva
de Juzes de Direito de Juizados Especiais no Estado do Rio Grande do Sul quanto
ampliao de casos que chegam aos juizados (diminuio da cifra negra) e a melhoria na qualidade dos TCOs aps comearem a ser lavrados pela Polcia Militar
daquele Estado. (Idem.)
23
sumrio do artigo
sumrio geral
576
tual nos Estados Unidos de 65%, no Reino Unido de 90% e na

Frana de 80%.26
O referido quadro de ineficincia e baixa taxa de elucidao de
crimes graves pela polcia judiciria tambm ficou evidenciado em
minuciosa pesquisa desenvolvida por MICHEL MISSE:
Mostra-se, em geral, muito baixa a capacidade de elucidao de crimes

graves, como o roubo e o homicdio, como tambm o a de produo
de provas periciais em homicdios, um tipo de crime com alto grau de
elucidao nos pases modernos. [...] evidente que 7,5% dos registros
de homicdios doloso (consumado e tentativa), 98,2% das ocorrncias
de roubo e 63,5% dos estelionatos registrados pela polcia da capital do
estado do Rio de Janeiro no chegam ao conhecimento do Ministrio
Pblico at quatro anos depois de ocorridos [...] Embora 92% dos inquritos de homicdios dolosos tenham chegado ao conhecimento do MP,
apenas 3,6% transformaram-se em ao penal at quatro anos depois
das ocorrncias, a grande maioria ficou no pingue-pongue. Nocaso
de roubo, embora j fosse muito pequeno o nmero de inquritos que
chegaram ao MP, apenas 30% levaram denncia dos indiciados, mais
da metade retornaram ao pingue-pongue. Secomparado ao volume de
ocorrncias, apenas 0,5% transformou-se em aes penais, se excetuados
os flagrantes. Mesmo no caso de estelionato, que apresentava volume
relativamente maior de inquritos conhecidos do MP, o nmero deles
que se transformou em ao penal no ultrapassou 16%.27
Portanto, verifica-se que a exclusividade da lavratura de TCO

por delegado de polcia no atende nem ao interesse pblico, que
reclama eficincia na atividade de segurana pblica, com policiais
nas cidades e rodovias efetuando policiamento ostensivo e com a
polcia judiciria focada na investigao e apurao de crimes graves, sem perda de tempo desnecessria e burocrtica com a pequena
criminalidade; nem ao interesse privado do autor do fato, qual seja,
ser liberado o mais rpido possvel, sem constrio alguma, aps ser
flagrado em situao que a polcia administrativa considere infrao
penal de menor potencial ofensivo.
Nesse sentido, pesquisa realizada pela Associao Brasileira de Criminalstica em 2011.
Apud GOMES, Luiz Flvio; BUNDUKY, Mariana Cury. Homicdios: apenas 5% a
8% so elucidados no Brasil. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3353, 5 set.
2012. Disponvel em: <http://jus.com.br/artigos/22562>. Acesso em: 16 jun. 2015.
27
MISSE, Michel. Oinqurito policial no Brasil: resultados gerais de uma pesquisa. Dilemas: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social, Rio de Janeiro,
v.3,n.7,p. 35-50, jan./mar. 2010.
26
sumrio do artigo
sumrio geral
577
Sobre esses relevantes aspectos prticos, tambm anotou DAMSIO DE JESUS:
Muitas razes de ordem prtica aconselham a conduo imediata ao Juizado Especial: a) o prejuzo para o policiamento ostensivo, pois haveria
duplo deslocamento da viatura, com desnecessria perda de tempo; b) o
acmulo injustificado de servio para a repartio policial, contrariando
o esprito e a finalidade da lei; c) a valorizao do trabalho dos Delegados de Polcia, que atualmente consomem a maior parte de seu tempo
instruindo inquritos policiais de delitos de diminuta significncia social;
d) a criao de transtornos injustificados para as partes e as testemunhas,
com retardamento da soluo do problema; e) a inequvoca ofensa aos
princpios da celeridade, informalidade e economia processual. Entendemos, portanto, que, para os fins especficos do disposto no art.69 da Lei
n. 9.099/95, a expresso autoridade policial significa qualquer agente
pblico regularmente investido na funo de policiamento preventivo ou
de polcia judiciria. Aolado dessa interpretao teleolgica, o mtodo
literal de hermenutica conduz a idntico posicionamento.28
Nesse sentido tem sido o entendimento dominante no mbito

doMinistrio Pblico, consoante se infere de julgamentos unnimes do
CNMP e da 7 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico
Federal (responsvel pelo controle externo da atividade policial), respectivamente no Pedido de Providncia n. 0.00.000.001461/2013-2229 e
no Procedimento n. 1.00.000.012873/2013-3230, nos quais se considerou
lcita a lavratura de TCO pela Polcia Rodoviria Federal, nos termos
do art.69 da Lei n. 9.099/1995. Desses julgamentos, vale transcrever
trecho do voto proferido pelo Conselheiro FBIO GEORGE CRUZ
DA NBREGA no CNMP quanto s questes prticas da controvrsia:
Finalmente, no h que se perder de vista duas questes fticas fundamentais envolvidas na presente discusso.
A primeira delas se revela na feliz lembrana do eminente Relator ao proferir seu voto neste processo, em Plenrio: o Brasil um pas continental,
o que implica, a um s tempo, disparidade de situaes entre regies e
o desafio de o Estado se fazer presente em todas elas, levando a cada
canto do pas a sua atuao, empreendida, tambm, na pacificao social.
Como, ento, permitir-se que, especialmente em regies do interior,
vista de infraes penais de menor potencial ofensivo, um simples ter-
Op. cit., p. 60.

CNMP Pedido de Providncia n. 0.00.000.001461/2013-22, relator Conselheiro
Luiz Moreira, j. 1/9/2014, unnime.
30
7 CCR Procedimento n. 1.00.000.012873/2013-32, relator Subprocurador-Geral
da Repblica Mario Luiz Bonsaglia, j. 27/5/2015, unnime.
28
29
sumrio do artigo
sumrio geral
578
mo circunstanciado de ocorrncia no possa ser lavrado pela Polcia

Rodoviria Federal, que estaria obrigada, por dever de ofcio, a deter e
levar o infrator polcia judiciria mais prxima situada, por vezes, a
centenas de quilmetros de distncia?
Ora, tempo significativo seria dispendido nessa forma de atuar, provocando concomitantemente o envidamento de esforos da PRF e da polcia
judiciria que poderiam e esto sendo sintetizados.
No custa frisar que os prprios cidados envolvidos na prtica de atos
infracionais de menor potencial ofensivo seriam prejudicados caso viesse
a se afirmar o monoplio da polcia judiciria na confeco de tais termos, j que estes teriam que ser conduzidos e, portanto, seriam mantidos
detidos, por horas e horas, at que pudessem tais registros ser feitos nas
delegacias de polcias.
[...]
Tambm por isso que se afirma que os convnios em tela, na forma
como firmados, atendem ao princpio constitucional da eficincia administrativa, essa tambm a mxima que orientou a criao dos Juizados
Especiais Criminais, ao lado da celeridade e da economia processual,
com a simplificao de procedimentos, como j dito.
A segunda questo ftica a ser observada, por fim, realidade da qual
no se pode descurar: a imensa quantidade de infraes de menor potencial ofensivo detectadas pelas Polcias Militar, Rodovirias Federal
e Estadual, Legislativa e Ambiental, esta ltima responsvel pela quase
totalidade das deteces de crimes ambientais.
Prescindir-se, no atual estado de coisas, dessa contribuio conjunta de
diversos rgos estatais para a formulao de meros atos administrativos
que atestam fatos que so potencialmente infraes de menor lesividade,
findaria por enfraquecer a atuao estatal na pacificao social o que,
certamente, no o desejo de qualquer rgo ou servidor pblico brasileiro.
Nesse tocante, s para enfatizar a importncia da atuao da Polcias
Rodoviria e Militar na lavratura de TCOs, calha o destaque dos seguintes registros.
A Polcia Rodoviria Federal est presente por todo o pas, monitorando,
com cerca de 10.000 (dez mil) homens, quase 70.000 (setenta mil) kms de
rodovias federais, com postos que se situam, em mdia, a cada 130 kms.
Com essa estrutura, muito melhor distribuda do que a Polcia Federal,
a PRF vem realizando, j h 10 (dez) anos, de maneira ininterrupta, eficiente e sem qualquer resistncia, essa atividade de lavratura de TCOs.
As prprias Polcias Militares possuem efetivo bem superior ao das
Polcias Judicirias Estaduais e tambm se encontram bem melhor distribudas em todas as regies do pas, pela realizao das atividades de
polcia ostensiva.
Somente a Polcia Militar do Rio Grande do Sul lavrou, at este momento, mais de 100.000 (cem mil) TCOs.
sumrio do artigo
sumrio geral
579
Ali, o Grupo de Controle Externo da Atividade Policial do MPF constatou

que, corriqueiramente, postos policiais situados nas faixas de fronteiras
e em localidades longnquas acabam desguarnecidos quando h a necessidade de realizao de flagrantes, o que provoca a insegurana dos
condutores e, at mesmo, dos postos policiais, nos quais h equipamentos
e armamentos que necessitam de vigilncia constante. No razovel,
assim, que esse seja o procedimento a ser adotado sempre, inclusive nos
casos de infraes de menor potencial ofensivo, nas quais, como se v, a
simples lavratura de um TCO, pela PRF ou pela PM, j seria o bastante
para evitar essa situao de insegurana.
J a Polcia Militar de Santa Catarina, de to bem aparelhada para a
realizao da atividade em discusso, possui os seus sistemas completamente integrados aos dos juizados especiais criminais, de maneira a
permitir que os autores dos fatos j saiam intimados, no momento da
lavratura do TCO, da data da audincia conciliatria a ser realizada no
mbito do Poder Judicirio.
Outrossim, o entendimento de que no h nenhuma inconstitucionalidade ou ilegalidade na lavratura de TCO pelas polcias administrativas, notadamente pela Polcia Rodoviria Federal e pela Polcia
Militar, tem sido majoritrio na jurisprudncia, conforme se infere de
precedente da 6 Turma do STJ31, dos TRFs da 4 e 5 Regio32 e dos
Tribunais de Justia de Santa Catarina33 e do Rio Grande do Sul34,
alm de vrias outras recentes decises judiciais.35
STJ HC n. 7.199/PR, relator Ministro Vicente Leal, 6 Turma, j. 1/7/1998, DJ
de 28/9/1998, p. 115: Nos casos de prtica de infrao penal de menor potencial
ofensivo, a providncia prevista no art.69, da Lei n. 9099/95, da competncia da
autoridade policial, no consubstanciando, todavia, ilegalidade a circunstncia de
utilizar o Estado o contingente da Polcia Militar, em face da deficincia dos quadros
da Polcia Civil.
32
TRF da 4 Regio AC n. 2006.72.05.001485-4, Desembargador Federal Valdemar Capeletti, 4 Turma, D.E. 9/6/2008; e TRF da 5 Regio REOCR n.
00011318120144058200, Desembargador Federal Paulo Machado Cordeiro, 3Turma, DJE de 9/3/2015, p. 113: [] No h que se falar em inconstitucionalidade na
lavratura de TCOs pela PRF, pois a Constituio no assegura exclusividade para
o registro da ocorrncia de crimes [].
33
TJSC Habeas Corpus n. 2000.002909-2, de Blumenau, relator Desembargador
Nilton Macedo Machado, j. 18/4/2000: A Constituio Federal, ao prever uma
fase de consenso entre o Estado e o agente, nas infraes penais de menor potencial
ofensivo, criou um novo sistema penal e processual penal, com filosofia e princpios
prprios. Para a persecuo penal dos crimes de menor potencial ofensivo, em face
do sistema previsto na Lei dos Juizados Especiais Criminais, e dando-se adequada
interpretao sistemtica expresso autoridade policial contida no art.69 da Lei
n. 9.099/95, admite-se lavratura de termo circunstanciado por policial militar, sem
excluso de idntica atividade do Delegado de Polcia. Otermo circunstanciado, que
31
sumrio do artigo
sumrio geral
580
Dessarte, pela interpretao teleolgica e sistemtica do art.69 da

Lei n. 9.099/95, em conformidade (a)com as competncias inerentes
s atividades de policiamento previstas no art.144, 2 e 5, da
Constituio Federal; (b)com o microssistema desburocratizante dos
Juizados Especiais institudo pelo art.98, I, da CF/1988; e (c)com
o princpio constitucional da eficincia dos rgos responsveis pela
segurana pblica (arts.37 e 144, 7, da CF/1988), conclui-se que
a Polcia Rodoviria Federal e a Polcia Militar tm atribuio para
lavrar TCO nas infraes penais de menor potencial ofensivo.3435
5. OCICLO COMPLETO DE POLCIA
Tem-se como Ciclo Completo de Polcia ou Polcia de Ciclo Completo a atribuio a um mesmo organismo policial das atividades de
polcia ostensiva e preventiva, investigativa, judiciria e de inteligncia policial, tornando mais eficaz a remessa dos autos ao Ministrio
Pblico e agilizando a persecuo penal.
Atualmente, a proposta est sendo discutida na Proposta de Emenda Constituio (PEC) n. 431, de 2014, que pretende conferir nova
redao ao art.144, 11, nos seguintes termos:
nada mais do que um registro oficial da ocorrncia, sem qualquer necessidade de
tipificao legal do fato, prescinde de qualquer tipo de formao tcnico-jurdica
para esse relato (Damsio E. deJesus).
34
TJRS Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 70014426563, Tribunal Pleno,
relatora Desembargadora Maria Berenice Dias, j. 12/3/2007: [...] No verifica
afronta repartio constitucional das competncias entre as polcias civil e militar.
Expresso autoridade policial referida no art.69 da Lei n. 9.099-95 compreende
quem se encontra investido em funo policial, ou seja, a qualquer autoridade. [...].
35
Cf. sentena proferida pelo Juiz Federal Euler de Almeida Silva Jnior no Processo n.
0036187-95.2012.4.01.3500, da 9 Vara da Seo Judiciria do Estado de Gois, em 3
de junho de 2014, no sentido do parecer do MPF apresentado pelo autor do presente
artigo nos respectivos autos, que julgou improcedente ao civil pblica na qual o
Sindicato dos Delegados de Polcia Civil do Estado de Gois objetivava a anulao
do Termo de Cooperao n. 009/2012 firmado entre o Ministrio Pblico do Estado
de Gois e a Polcia Rodoviria Federal para regulamentar a lavratura de TCO.
Nomesmo sentido, ao julgar caso anlogo no Processo n. 707-47.2013.4.01.4300,
envolvendo mandado de segurana coletivo impetrado pelo Sindicato dos Delegados
de Polcia do Estado do Tocantins no qual se pretendia a declarao de nulidade
do termo de cooperao firmado entre o MPTO e a PRF para a lavratura do TCO,
tambm foi proferida sentena de improcedncia, em 31 de janeiro de 2014, pelo
Juiz Federal Substituto Diogo Souza Santa Ceclia da 1 Vara da Seo Judiciria
do Estado do Tocantins.
sumrio do artigo
sumrio geral
581
Art.144 [...]
11. Alm de suas competncias especficas, os rgos previstos nos
incisosdo caput deste artigo, realizaro o ciclo completo de polcia na
persecuo penal, consistente no exerccio da polcia ostensiva e preventiva, investigativa, judiciria e de inteligncia policial, sendo a atividade
investigativa, independente da sua forma de instrumentalizao, realizada
em coordenao com o Ministrio Pblico, e a ele encaminhada. (NR)
Transcreve-se parte da justificativa da referida PEC, a evidenciar

a importncia da implementao do Ciclo Completo:
Em sntese, o chamado Ciclo Completo nada mais do que a capacidade

de desenvolver a persecuo criminal pr-processual com a captura, a
conduo presena da autoridade, a lavratura de um APF (instaurao
de um IP ou TCO), bem como o recolhimento ao crcere, como fases
do flagrante delito.
O Ciclo Completo se aperfeioa nesta capacidade pr-processual. Hoje,
as Polcias Militares, nas infraes penais comuns, capturam e conduzem
presena das autoridades de polcia judiciria (delegados) que lavram
APF (instauram IP ou lavram TCO), bem como recolhem ao crcere.
Namaioria dos pases democrticos temos vrias agncias policiais atuando em conjunto, com a prevalncia de mais de uma corporao exercendo
prerrogativas de polcia auxiliar de justia, ou seja, de captura e conduo,
mas tambm de lavratura de auto e recolhimento ao crcere, alm da
investigao e da persecuo penal como um todo, a exemplo do Chile.
No Brasil no h previso de interpenetrao nas atividades tpicas de
polcia civil ou militar, o que chancela um vetusto sistema de persecuo
carente de reforma.
importante ressaltar que a formao e o treinamento das Polcias Militares, h muito fundamentada nos princpios da segurana pblica
voltada para a proteo da vida, da dignidade humana, da liberdade e do
respeito aos direitos humanos. Aomesmo tempo que reconhecida sua
eficincia e eficcia em razo de seus valores de disciplina e hierarquia.
A presente proposta traz consigo, por bvio, a necessidade de se construir
o entendimento de como se dar a atuao no modelo de Ciclo Completo,
em contraposio ao atual modelo. Existem vrios modelos j experimentados no mundo, com razovel eficcia. Propor, como previsto no art.2 da
presente proposta, que os Estados, DF e Territrios devero regulamentar
a forma de atuao de suas Polcias em Ciclo Completo, respeitar a
federao e pacto federativo imposto pela Carta Magna Brasileira, e leva
em conta os atuais modelos e nveis de construo poltica e organizacional, que no so simtricos. respeitar, portanto, a cultura e estrutura
organizacional de cada estado, suas complexidade e extenso territorial.
Apenas a ttulo de exemplo, Minas Gerais, possui 853 municpios que
so atendidos em sua integralidade pela Polcia Militar, nico rgo do
Estado presente em todas estas localidades e em mais de 200 distritos.
sumrio do artigo
sumrio geral
582
Neste Estado, a Polcia Civil consegue manter seu atendimento 24 horas

por dia (atendimento noturno, feriados e finais de semana) em apenas
64 Municpios, o que leva, s vezes, a um deslocamento de policiais
militares por mais de 300 km de suas sedes para fazer um registro de
ocorrncia, na maioria das vezes de crime de menor potencial ofensivo.
Com o agravante de ter que conduzir vtima, agente e testemunha, num
verdadeiro crcere privado deste.
Tudo isto, em flagrante desrespeito legislao processual penal que garante ao cidado cujo ato praticado se enquadre na Lei 9.099/95 de sequer ser
conduzido, bastando para tanto, a assinatura de um Termo Circunstanciado
de Ocorrncia, e o compromisso de comparecimento perante a Justia
em dia e hora previamente determinado, o que poderia ser levado a efeito
pelo prprio policial militar no momento do atendimento da ocorrncia.
Nas polcias modernas, principalmente nos grandes e complexos centros
urbanos, o controle policial da criminalidade s pode ser realizado com
razovel eficcia se houver um flexvel ajuste das atividades de preveno
e investigao, baseadas em constante e inteligente anlise de dados.
Obviamente o planejamento e a execuo dessas atividades, devem estar
sob responsabilidade de um s chefe que ter sua competncia regularmente avaliada pelo uso econmico dos recursos, pela qualidade do
atendimento dispensado sua comunidade e pelos resultados positivos
obtidos em sua rea de atuao, em termos de reduo dos ndices de criminalidade e de desordem, seja ele de uma ou outra corporao policial.
importante observar que, mesmo nas polcias estruturadas em Ciclo
Completo, em uma nica organizao, formados na mesma academia,
atuando sob mesmos cdigos de conduta e obedincia ao mesmo chefe,
sempre complexo o ajustamento entre os policiais. Complexo sim,
porm muito mais eficaz em relao ao modelo brasileiro.
Insistir na existncia de dois organismos diferenciados de meia polcia, para executar a mesma funo policial de preveno do crime,
investir na continuidade da espiral de violncia e comprometer o
futuro da sociedade.
A eficcia da atuao policial como instrumento de conteno da violncia e controle da criminalidade, passa necessariamente pela ampliao
das competncias de todas as polcias (Militar, Civil, Rodoviria Fe
deral, Federal) para realizar o ciclo completo. Precisamos desenvolver o
formato de polcia nos moldes das polcias modernas que desenvolvem
o Ciclo Completo do trabalho policial (policiamento ostensivo e investigao) tendo com isso o controle de todos os atos e procedimentos, sem
soluode continuidade.
Assim, esta proposta faz alterao pontual na Constituio Federal, deixando no corpo da emenda o modelo a ser adotado pelos Estados-Membros e pelo Distrito Federal, para que seja respeitado o modelo federativo e
tambm impea a desconstitucionalizao, que ensejaria uma insegurana
sumrio do artigo
sumrio geral
583
jurdica, onde cada Ente Federativo criaria um modelo diferente de polcia,

que com certeza causaria um caos para todo o sistema de justia do Pas.
O Ciclo Completo, por sua vez, vem fazer desparecer um resqucio da poca da ditadura militar. ODecreto-Lei n. 667, de 2 de julho
de 1969, que reorganizou as polcias militares, deixou peremptria
a funo exclusiva da polcia militar no que tange represso e
manuteno da ordem. At ento havia em muitos estados as guardas
civis, que faziam o policiamento preventivo, fardado e ostensivo, sob
o comando da polcia civil.
Em So Paulo, por exemplo, a Guarda Civil se fundiu com a Polcia Militar, para cumprir o decreto da ditadura. NoParan, a fuso foi
com a Polcia Civil. Nota-se, assim, que ser contra o ciclo completo
de polcia ser favorvel a um modelo reafirmado pela ditadura militar, que focava na represso, no na preveno e investigao eficaz.
No h razo para manter duas polcias com funes rigorosamente
diversas, abrindo-se mo de fora policial na preveno e na represso
de crimes. algo ineficaz. No toa, o Ciclo Completo adotado por
pases da Amrica do Norte, da Amrica do Sul e da Europa, com ndices altssimos de elucidao de crimes, sendo o Brasil uma exceo.
A possibilidade de lavratura de Termos Circunstanciados de Ocorrncia pela Polcia Militar e pela Polcia Rodoviria Federal respeita o
Ciclo Completo na medida em que permite que o rgo policial mais
prximo aos fatos j tome todas as providncias inerentes ao seu registro at o encaminhamento ao Ministrio Pblico, sem ter de se deslocar
quilmetros de distncia ou esperar por horas em uma delegacia at a
chegada do delegado de polcia. Como bem deixa claro a PEC n. 431,
de 2014, o Ministrio Pblico coordena e fiscaliza toda a atividade.
6. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
QUANTO CONSTITUCIONALIDADE DA LAVRATURA
DE TCO PELAS POLCIAS ADMINISTRATIVAS
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI n. 2.618/

PR, em 12 de agosto de 2004, relator o Ministro CARLOS VELLOSO,
sobre a constitucionalidade do Provimento n. 34/2000 da Corregedoria-Geral do Tribunal de Justia do Estado do Paran, o qual disciplinava
a lavratura de TCO de crime de menor potencial ofensivo pela Polcia
Militar, no conheceu da ao por considerar que no havia inconstitusumrio do artigo
sumrio geral
584
cionalidade direta no referido ato normativo. Oprovimento impugnado

foi considerado ato normativo secundrio, pois apenas interpretava o
art.69 da Lei n. 9.099/1995, sem inovar o ordenamento jurdico.
Nessa ao direta, o Ministro GILMAR FERREIRA MENDES,
ento Advogado-Geral da Unio, tambm havia se manifestado pelo
no conhecimento da ao ou, no mrito, por sua improcedncia.
Namesma linha, havia sido o parecer do Procurador-Geral da Repblica, que foi transcrito como parte da fundamentao do voto do relator:
Destaco do parecer do ilustre Procurador-Geral da Repblica, Professor

Geraldo Brindeiro:
[...] 8. Afirma o autor que o Provimento n. 34/2000, de 28 de dezembro
de 2000, da Corregedoria-Geral do Tribunal de Justia do Estado do
Paran, no tem natureza regulamentar, e, se regulamento fosse, seria
da competncia do Poder Executivo. 9.Observa-se, sim, que o referido
ato impugnado, apenas visou interpretar a legislao infraconstitucional.
Logo, no tendo invocado no ordenamento jurdico, consequentemente, no existe afronta ao princpio da legalidade (art.5, II, CF). 10.
Ademais, j existindo a lei, a questo s pode ser dirimida no campo
da legalidade e no da inconstitucionalidade. [...] 12. de se concluir,
pois, que a presente ao direta de inconstitucionalidade no pode ser
conhecida. Noconcernente ao mrito, tambm, no assiste razo ao
Partido requerente, porquanto inexiste afronta ao art.22, incisoI,
da Constituio Federal, visto que o texto impugnado no dispe
sobre direito processual ao atribuir autoridade policial militar
competncia para lavrar termo circunstanciado a ser comunicado
ao juizado especial. No se vislumbra, ainda, nem mesmo afronta
ao disposto nos incisosIV e V, e 4 e 5, do art.144, da Constituio Federal, em razo de no estar configurada ofensa repartio
constitucional de competncias entre as polcias civil e militar, alm
de tratar, especificamente, de segurana nacional. [...] Est correto o
parecer. Oato normativo impugnado no um ato normativo primrio,
mas secundrio, interpretativo de lei ordinria, a Lei 9.099, de 1995.
Aquesto, pois, no de inconstitucionalidade. Seo ato regulamentar
vai alm do contedo da lei, pratica ilegalidade.
Portanto, apesar de no conhecida a ao direta, constou como

obter dictum no voto condutor do Ministro CARLOS VELLOSO, ao
acolher integralmente o parecer da PGR, que a lavratura de TCO pela
Polcia Militar no ofenderia a repartio de competncia entre as
polcias civil e militar disciplinada no art.144 da Constituio Federal.
Nessa mesma linha, ao julgar a ADI n. 2.862/SP, em 26 de maro
de 2008, relatora a Ministra CRMEN LCIA, acerca da constitusumrio do artigo
sumrio geral
585
cionalidade do Provimento n. 758/2001 do TJSP e de Resolues da

SSP-SP que disciplinavam a lavratura de TCO de crime de menor
potencial ofensivo pela Polcia Militar, o STF, por unanimidade, tambm no conheceu da ao, por considerar que no havia inconstitucionalidade direta nos referidos atos normativos.36
O Ministro CEZAR PELUSO, ao acompanhar o voto da relatora
pelo no conhecimento da ao, aduziu que:
fora de dvida que o ato regulamentar, a, nada introduz de novo na

ordem jurdica, mas se destina explicitamente a regulamentar a atividade
da autoridade policial, tal como previsto no artigo 69 da Lei n. 9.099/95.
[...] Ademais e a despeito de tudo, ainda que, para argumentar, se pudesse
ultrapassar o plano de estrita legalidade, no veria inconstitucionalidade
alguma, uma vez que, na verdade, no se trata de ato de polcia judiciria,
mas de ato tpico de polcia ostensiva e de preveno da ordem pblica de
que trata o 5 do art.144, atos tpicos da competncia prpria da polcia
militar, e que est em lavrar boletim de ocorrncia, e, em caso de flagrante,
encaminhar o autor e s vtimas autoridade, seja policial, quando seja o
caso, seja judiciria, quando a lei o prev. [...] Esse provimento no cria
competncia alguma da polcia militar, seno que explicita o que a polcia
militar faz costumeiramente e tem de faz-lo dentro da sua atribuio.
Em seguida, acrescentou o Ministro AYRES BRITTO em seu voto

que esse termo circunstanciado apenas documenta uma ocorrncia.
Eessa documentao pura e simples no significa nenhum ato de investigao, porque, na investigao, primeiro se investiga e, depois,
documenta-se o que foi investigado. [...] Aqui no. Aqui se documenta,
para que outrem investigue. uma operao exatamente contrria;
uma lgica contrria; no que foi acompanhado no raciocnio pelo
Ministro RICARDO LEWANDOWSKI: um mero relato verbal
reduzido a termo.
Portanto, apesar de o STF no ter conhecido a ADI n. 2.862/SP,
alguns Ministros adentraram o mrito da questo em seus votos para
sinalizar, em obter dictum, que no havia nenhuma inconstitucionalidade na lavratura de TCO pela Polcia Militar. Aorevs, consideraram
que essa atribuio lhe inerente, tendo em vista sua competncia
constitucional para o policiamento ostensivo e de preveno da ordem
pblica (art.144, 5, da CF/1988).
Ressalte-se que essa mesma compreenso tambm pode ser extrada da fundamentao de vrios votos vencedores proferidos no
Cf. RTJ205/1125.
36
sumrio do artigo
sumrio geral
586
julgamento da Medida Cautelar na ADI n. 1.413/DF, em 23 de maio

de 1996, que indeferiu a liminar pleiteada. Nesse caso, por ampla
maioria, o STF no reconheceu o fumus boni juris na tese de inconstitucionalidade do art.1 do Decreto n. 1.655/1995, que tratava das
atribuies da Polcia Rodoviria Federal, quais sejam: a) realizar
percias; b) fazer investigaes; c) atuar na represso aos crimes contra
a vida, os costumes, o patrimnio, a ecologia, o meio ambiente, os
furtos e roubos de veculos e bens, o trfico de entorpecentes e drogas
afins, o contrabando, o descaminho e os demais crimes previstos em
lei ocorridos nas rodovias federais.37
Porm, a ADI n. 1.413/DF no teve seu mrito julgado ao final, tendo
em vista a extino do processo por ilegitimidade ativa da parte autora.
Posteriormente, no julgamento do Agravo Regimental no RE n.
702.617/AM, em 26 de fevereiro de 2013, relatado pelo Ministro
LUIZ FUX, que versava sobre a declarao de inconstitucionalidade
de lei do Estado do Amazonas (Lei n. 3.514/2010) que previa a atribuio da Polcia Militar para lavrar TCO, a 1 Turma do Supremo
Tribunal Federal no conheceu parte do recurso extraordinrio, por
ausncia de prequestionamento (Smula n. 282 do STF). Entretanto,
na parte final de seu voto condutor, ao tratar do mrito, o Ministro
LUIZ FUX limitou-se a considerar correta a compreenso do TJAM de
que o STF teria decidido na ADI n. 3.614/PR que a lavratura de TCO
O Ministro CARLOS VELLOSO pontuou em seu voto condutor que o decreto
dispe, em verdade, sobre questes que so inerentes natureza da Polcia Rodoviria Federal, que so, indiscutivelmente, da competncia desta, na forma do que
dispe o art.144, 2, da Constituio Federal. Por sua vez, o Ministro Nri da
Silveira destacou que no cabe, assim, interditar o exerccio dessa competncia
constitucional da Polcia Rodoviria Federal que, organizada, tem postos ao longo de
todas as rodovias federais. sabido que, ao ocorrer acidente numa estrada federal, a
Polcia Rodoviria Federal vem at o local e procede a levantamentos, percias, etc.
Sabemos que a atividade policial uma atividade pr-judicial, uma atividade de
natureza administrativa. No h, pois, pretender formalismo demasiado no exerccio
de funes que so tipicamente policiais: levantamentos, laudos, percias. No se
justifica, assim, impedir que essa organizao, que existe em todo territrio nacional, opere, tendo em conta particularmente a deficincia das organizaes policiais
estaduais, pois, em muitas Unidades da Federao, s vezes, municpios extensos,
dispem apenas de trs, quatro ou cinco policiais e a percia para ser feita dependeria de chamar, a centena de quilmetros do local do acidente, a Polcia Estadual,
quando j poderia, desde logo, a polcia rodoviria federal desembaraar as partes
com o levantamento feito por tcnicos ou funcionrios especializados, investidos
regularmente em funes policiais.
37
sumrio do artigo
sumrio geral
587
seria atribuio privativa da polcia judiciria, sendo inconstitucional

sua lavratura pela Polcia Militar.
A referida premissa, porm, decorreu de um equvoco na anlise
da ratio decidendi da ADI n. 3.614/PR. Esse julgamento no versou
especificamente sobre a inconstitucionalidade da lavratura de TCO
pela Polcia Militar ou outras corporaes policiais. Nesse ponto, a
Ministra CRMEN LCIA, relatora da referida ao direta, esclareceu com muita propriedade, em deciso proferida na Rcl n. 6.612/SE,
em 26 de fevereiro de 2009, que a matria particular e especialmente
posta da lavratura de termo de ocorrncia circunstanciado por policial
militar no foi objeto de anlise especfica pelo Supremo Tribunal na
Ao Direta da Inconstitucionalidade n. 3.614/PR.
Com efeito, na ADI n. 3.614/PR, o Conselho Nacional da OAB
questionava o Decreto n. 1.557/2003 do Estado do Paran, o qual
autorizava e disciplinava a atuao de subtenentes e sargentos da
Polcia Militar daquele Estado no desempenho do atendimento nas
delegacias de polcia nos municpios que no contassem com servidor
de carreira para o desempenho das funes de delegado de polcia
(art.1). Ouseja, a delegacia de Polcia Civil ficaria sob a direo da
Polcia Militar. ODecreto tambm estabelecia a lavratura de TCO
pelos oficiais da PM nas sedes das delegacias, inclusive nos crimes
de maior potencial ofensivo, para serem encaminhados s delegacias
de polcia da sede da comarca (art.5).
Nesse julgado, verifica-se da leitura dos debates que os votos
vencedores declararam a inconstitucionalidade do referido decreto,
pois consideraram que h desvio de funo e afronta ao art.144, 4,
da CF/1988 na permisso de oficiais da Polcia Militar assumirem a
conduo de delegacias de Polcia Civil, em substituio aos delegados de polcia. Infere-se de alguns dos votos vencedores, porm, que
o atendimento das ocorrncias e TCOs pelos policiais militares
poderiam ser feitos regularmente em posto da Polcia Militar, mas
no em uma delegacia da Polcia Civil.
Em face das circunstncias do caso, disse a Ministra CRMEN
LCIA: tenho medo de que o desvio de funo, algo inaceitvel no
sistema administrativo, esteja sendo legitimado. OMinistro CEZAR
PELUSO, por sua vez, esclareceu que:
o art.1 dispe que sero atendidos na delegacia. Poderia ter previsto
que, onde no houvesse delegacia, as ocorrncias policiais poderiam
sumrio do artigo
sumrio geral
588
ser atendidas no posto da Polcia Militar. No, mas estatui que sejam
atendidos na delegacia. No por uma mera questo de lugar fsico,
mas porque a delegacia o lugar simblico da competncia de polcia judiciria. Naverdade, eles esto sendo, pelo Decreto, travestidos
em agentes que tm competncia para o exerccio de polcia judiciria.
De outro lado, fundamentou o Ministro MARCO AURLIO que,

no caso da Polcia Militar, est previsto que cabe a ela a polcia ostensiva e a preservao da ordem, mas no a direo de uma delegacia
de polcia. OMinistro RICARDO LEWANDOWSKI argumentou:
permito-me acrescentar s ponderaes do Ministro Direito que o
artigo 1 diz que estes servidores Subtenentes ou Sargentos da Polcia Militar iro desempenhar funes de Delegado de Polcia. Vo
praticar atos tpicos, prprios do Delegado de Polcia. Eisso, data
vnia, se me afigura claramente inconstitucional.
Dessarte, conforme demonstrado, a ADI n. 3.614/PR no versou
especificamente sobre a questo da constitucionalidade da lavratura
de TCO pela Polcia Militar, consoante corretamente assinalado pela
Ministra CRMEN LCIA na deciso proferida na Rcl n. 6.612/SE;
mas, sim, sobre a inconstitucionalidade de conduo de delegacia de
Polcia Civil por oficial da Polcia Militar.
Portanto, deveria ter sido feito o devido distinguishing entre os
casos, razo pela qual a premissa adotada pelo Ministro LUIZ FUX
na deciso monocrtica e no voto proferido no RE n. 702.617/AM
quanto ratio decidendi da ADI n. 3.614/PR se afigura equivocada.
Assim, esse julgado, cuja matria de fundo no foi efetivamente discutida pelo colegiado da 1 Turma do STF, no tem o condo de servir
como precedente persuasivo.
Logo, dos precedentes analisados, conclui-se que a questo da
constitucionalidade da lavratura de TCO pela Polcia Militar e pela
Polcia Rodoviria Federal ainda no foi decidida de forma definitiva
pelo Supremo Tribunal Federal. Entretanto, nas discusses e nos votos
proferidos sobre a matria, h uma clara sinalizao no sentido da
sua constitucionalidade.
sumrio do artigo
sumrio geral
589
7. PROJETO DE REFORMA DO CDIGO DE PROCESSO

PENAL (PLS N. 156/2009)
Por fim, cabe ressaltar que, no mbito do Poder Legislativo, tambm tem prevalecido essa linha de entendimento. Noprojeto de reforma do Cdigo de Processo Penal (PLS n. 156/2009) discutido
no Senado Federal, pretendeu-se substituir a expresso autoridade
policial por delegado de polcia no dispositivo que tratava da lavratura de TCO nas infraes penais de menor potencial ofensivo,
o qual basicamente repetia o texto do art.69 da Lei n. 9.099/1995.
Porm, ao votar o substitutivo do senador RENATO CASAGRANDE (PSB/ES) baseado no PLS n. 156/2009, a CCJ e o Plenrio do
Senado Federal, respectivamente nas sesses dos dias 17/3/2010 e
7/12/2010, acertadamente aprovaram o texto proposto na Emenda n.
5do senador DEMSTENES TORRES (DEM-GO), que mantinha
o termo autoridade policial, a fim de possibilitar a continuidade da
lavratura de TCOs pela Polcia Militar e pela Polcia Rodoviria Federal, consoante expresso na justificativa da emenda e nos debates.38
Na justificativa da Emenda n. 5,constou que O anteprojeto, como visto, simplesmente repetiu o vigente artigo 69, da Lei 9099, de 1995. OSubstitutivo apresentado
alterou a redao, mudando a expresso autoridade policial para delegado de polcia. Tal substituio no tem nenhuma razo de ser. [...] Para alguns, autoridade
policial , somente ele, o delegado de polcia. Para outros, especialmente diante do
que diz a Lei n. 9099/95, o conceito mais dilatado. Podem ser, como ocorre em
muitos Estados da federao, tambm os integrantes das Polcias Militar e Rodoviria Federal. Arealidade das polcias no Brasil tem demonstrado ser o nmero de
pessoal e recursos insuficientes para fazer frente s demandas de segurana pblica.
Permitir que toda autoridade policial lavre termos circunstanciados soluo parcial
para o problema, porquanto deixar para os delegados de polcia mais tempo para
a investigao dos crimes de maior potencial ofensivo. Emoutros termos, autorizar
policiais militares e rodovirios federais a lavrarem termos circunstanciados significa
desafogar as j lotadas delegacias de polcia, possibilitando ao Estado o desempenho
mais eficiente de sua funo constitucional de promover a segurana pblica. Alm
da melhor distribuio de tarefas, tal permisso levar a maior aproximao entre
o Estado e a sociedade. Hoje, muitas ocorrncias no so levadas ao conhecimento
do Poder Judicirio, pois as vtimas ou seus representantes no se dispem a, ou no
podem, ir at uma delegacia de polcia para registrar a ocorrncia. Aautorizao para
que a Polcia Ostensiva possa, tambm, lavrar o termo circunstanciado, otimizar a
segurana da populao, pois, sem a necessidade de se deslocar at a delegacia de
polcia, o policial ficar mais tempo nas ruas, promovendo policiamento ostensivo.
Deacordo com pesquisas, o tempo mdio de permanncia de uma guarnio da polcia
em uma delegacia para o registro de cada ocorrncia de duas horas e meia. Esse
38
sumrio do artigo
sumrio geral
590
8. CONCLUSO
O termo autoridade policial pode ser empregado em sentido

amplo, para referir-se a todo agente administrativo que exerce atividade policial, seja ela preventiva ou repressiva; ou, ainda, em sentido
estrito, para designar delegado de polcia.
A autoridade policial referida pelo art.69 da Lei n. 9.099/1995
deve ser compreendida em sentido amplo, e no em sentido estrito.
Assim, no apenas o delegado de polcia que pode lavrar o TCO
(registro oficial da ocorrncia, que no implica nenhuma constrio)
mas tambm as autoridades policiais integrantes das polcias administrativas, tais como a Polcia Militar e a Polcia Rodoviria Federal.
Com efeito, essa interpretao a que: (a) conforma o dispositivo legal com as atribuies constitucionais de policiamento que so
inerentes Polcia Rodoviria Federal e Polcia Militar, consoante
disposto no art.144, 2 e 5, da Constituio Federal; (b) integra
o referido dispositivo legal ao microssistema desburocratizante dos
Juizados Especiais, que regido pelos princpios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade e busca,
sempre que possvel, a conciliao ou a transao e a aplicao de
pena no privativa de liberdade (art.98, I, da CF/1988 e arts.2 e 62
da Lei n. 9.099/1995); e (c) concretiza o princpio constitucional da
eficincia dos rgos responsveis pela segurana pblica (arts.37 e
144, 7, da CF/1988).
Fora esse aspecto normativo, demonstrou-se que a lavratura de
Termos Circunstanciados de Ocorrncia est em consonncia com a
instituio do Ciclo Completo de Polcia no Brasil, a exemplo do que
ocorre em diversos pases no mundo.
Ademais, o STF, no julgamento das ADIs n. 2.618/PR e n. 2.862/
SP, apesar de no ter conhecido das aes, porquanto impugnavam
atos normativos secundrios que apenas interpretavam o art.69 da Lei
n. 9.099/1995; sinalizou, em obter dictum feito nos votos de vrios
tempo poderia estar sendo utilizado na preveno de ilcitos penais. [...] Ressalto, por
ltimo, que em vrios estados da federao os termos circunstanciados de ocorrncia
j esto sendo lavrados pelas polcias Militar e Rodoviria Federal, a exemplo de Rio
Grande do Sul, Santa Catarina e Alagoas. Por isso, o texto que busco alterar representa
grande retrocesso para toda a sociedade. Disponvel em: <http://legis.senado.leg.br/
mateweb/arquivos/mate-pdf/73454.pdf>. Acesso em: 23jun. 2015.
sumrio do artigo
sumrio geral
591
Ministros, que a atribuio de lavrar TCO seria inerente s atribuies da Polcia Militar, consoante o disposto no 5 do art.144 da
Constituio Federal. Essa mesma compreenso pode ser extrada de
votos vencedores proferidos no julgamento da Medida Cautelar na
ADI n.1.413/DF em relao a Polcia Rodoviria Federal.
De outro lado, esse entendimento no ficou superado na ADI
n.3.614/PR, que tratou de tema diverso, qual seja, a inconstitucionalidade da conduo de delegacia de polcia por oficial da Polcia
Militar, conforme corretamente decidido pela Ministra CRMEN
LCIA na Rcl n. 6.612/SE.
Outrossim, o mrito da questo no foi efetivamente discutido
pelo colegiado da 1 Turma no RE n. 702.617/AM, cujo relator, em
seu voto condutor, limitou-se a no conhecer parte do recurso por
ausncia de prequestionamento e a adotar premissa equivocada quanto
ratio decidendi da ADI n. 3.614/PR. Assim, esse julgado no deve
ser aplicado como precedente persuasivo.
Portanto, a questo da constitucionalidade da lavratura de TCO
pela Polcia Militar e pela Polcia Rodoviria Federal ainda no foi
decidida de forma definitiva pelo Supremo Tribunal Federal. Entretanto, nas discusses e nos votos proferidos sobre a matria h uma
clara sinalizao no sentido da sua constitucionalidade.
No mbito do Poder Legislativo, no projeto de reforma do Cdigo
de Processo Penal em curso no Congresso Nacional (PLS n.156/2009),
tentou-se alterar o termo autoridade policial por delegado de polcia no dispositivo que tratava da lavratura de TCO. Porm, prevaleceu no Senado Federal, nas votaes da CCJ e do Plenrio ocorridas
em 2010, o texto que mantinha o termo autoridade policial, tendo
em vista a justificativa de que excluir a possibilidade de a Polcia Militar e a Polcia Rodoviria Federal lavrarem TCO seria um retrocesso
para toda a sociedade.
Dessarte, conclui-se que legal e constitucional a lavratura de
TCO pela Polcia Militar e pela Polcia Rodoviria Federal, consoante
a interpretao teleolgica e sistemtica do art.69 da Lei n.9.099/1995
e dos arts.37, 98, I, e 144 da Constituio Federal.
sumrio do artigo
sumrio geral
592
1. ALEXY, Robert. Elconcepto y la validez del derecho. 2.ed. Barcelona: Gedisa, 1997.
2. ARAS, Vladimir. Alavratura de TCO pela PRF e pela PM. Disponvel em: <http://www.ibadpp.com.br/1392/a-lavratura-de-tco-pelaprf-e-pela-pm-por-vladimir-aras>. Acesso em: 16 jun. 2015.
3. BATISTA, Weber Martins; FUX, Luiz. Juizados especiais cveis
e criminais e suspenso condicional do processo penal: a Lei n.
9.099/95 e sua doutrina mais recente. Rio de Janeiro: Forense, 1999.
4. BURILLE, Nelson. Termo Circunstanciado: possibilidade jurdica da sua elaborao pela Polcia Militar e os aspectos favorveis e
desfavorveis decorrentes. Disponvel em: <http://www.jusmilitaris.
com.br/novo/uploads/docs/termocircunstanciado.pdf>. Acesso em:
16 jun. 2015.
5. CAPEZ, Fernando. Legislao penal especial. 3.ed. So Paulo:
EDJ, 2003. v.2.
6. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
7. DINAMARCO, Cndido Rangel. Lei 9.099/95, por que burocratizar? Jornal do Estado do Paran, Direito e Justia, 17 dez. 1995, p. 1.
8. GIACOMOLLI, Nereu Jos. Juizados Especiais Criminais Lei
9.099/95. 3.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009.
9. GOMES, Luiz Flvio; BUNDUKY, Mariana Cury. Homicdios:
apenas 5% a 8% so elucidados no Brasil. Revista Jus Navigandi,
Teresina, ano 17, n. 3353, 5 set. 2012. Disponvel em: <http://jus.
com.br/artigos/22562>. Acesso em: 16 jun. 2015.
10. GRINOVER, Ada Pellegrini; GOMES FILHO, Antnio Magalhes; FERNANDES, Antnio Scarance; GOMES, Luiz Flvio. Juizados Especiais Criminais: comentrios Lei 9.099, de 26.09.1995.
4.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
11. JESUS, Damsio E. de. Lei dos Juizados Especiais Criminais
anotada. 2.ed. So Paulo: Saraiva, 1996.
12. LAZZARINI, lvaro. Dopoder de polcia. Justitia, So Paulo,
73:45 e 52.
13.
. Estudos de direito administrativo. 2.ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1999.
sumrio do artigo
sumrio geral
593
14. MIRABETE, Julio Fabbrini. Juizados Especiais Criminais: comentrios, jurisprudncia, legislao. 4.ed. So Paulo: Atlas, 2000.
15. MISSE, Michel. Oinqurito policial no Brasil: resultados gerais
de uma pesquisa. Dilemas: Revista de Estudos de Conflito e Controle
Social, Rio de Janeiro, v. 3,n. 7,p. 35-50, jan./mar. 2010.
16.
. Oinqurito policial no Brasil: uma pesquisa emprica. Rio de Janeiro: Booklink, 2010.
17. MORAES, Alexandre de; SMANIO, Gianpaolo; VAGIONE, Luiz
Fernando. Juizados Especiais: aspectos prticos da Lei 9.099/95. So
Paulo: Atlas, 1997.
18. MOREIRA, Rmulo de Andrade. Juizados Especiais Criminais.
Bahia: JusPodivm, 2007.
19. NUCCI, Guilherme de Souza. Leis penais e processuais penais
comentadas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.
20. OLIVEIRA, Beatriz Abrao de.Juizados Especiais Criminais:
teoria e prtica. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
21. TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Comentrios Lei dos
Juizados Especiais Criminais. 5.ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
sumrio do artigo
sumrio geral
SISTEMAS POLICIAIS E O CICLO

COMPLETO DE POLCIA
Henrique Gentil Oliveira1
1. Introduo
2. Da investigao criminal
3. Modelos de polcia
4. O timing da investigao no modelo atual
5. Ciclo completo de polcia
5.1 Particularidades do ciclo completo
5.2 Da experincia-piloto do 23 Batalho de Polcia Militar do Paran
5.3 Da adoo do ciclo completo de polcia no Brasil
6. Concluso
1. INTRODUO
A Constituio redefiniu as feies de nosso Estado em 1988, conferindo desenho democrtico s instituies, inclusive s destinadas
manuteno da segurana pblica. Aps sinuosas duas dcadas de
ditadura, os rgos responsveis pela represso deixaram de ter como
foco a conservao do regime autoritrio, transitando para o papel
essencial de manuteno da segurana pblica.
O projeto ento estabelecido minudenciou o papel da polcia administrativa, responsvel pela preveno da ocorrncia de delitos,
notadamente pelo policiamento ostensivo, e o da polcia judiciria, a
quem incumbe investigar a materialidade e autoria de crimes cometidos, possibilitando que o Estado repressor aplique o Direito Penal
por intermdio de processo judicial participativo.
Nestes quase trinta anos de vigncia constitucional, muito mudou.
Asociedade brasileira se tornou extremamente complexa, dinmica e
multifacetada. Aestruturao familiar abandonou o padro unificado.
1
Procurador da Repblica. Foi coordenador do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial do Ministrio Pblico Federal no Paran de 2014 a 2016. Mestrando
em Direito pela Universidade Catlica de Braslia.
sumrio geral
595
Ainternet seguiu multiplicando as formas como as relaes podem

se dar. Aspessoas vivem mais e se reproduzem menos. Ea sensao
de insegurana pblica atingiu patamares alarmantes.
O referencial de criminalidade adotado como padro emblemtico
pela Organizao das Naes Unidas o nmero de homicdios dolosos por grupo de 100 mil habitantes. Em1988, o Brasil registrou 16,88
homicdios para cada grupo de 100 mil pessoas2; em 2014, o ndice
foi de patolgicos 29,13. Aestatstica evidencia que a intranquilidade
das pessoas fundada e, a despeito das conquistas sociais implementadas, estamos cada vez mais distantes de obter a saudvel segurana
pblica que alguns de nossos vizinhos sul-americanos atingiram aps
a redemocratizao4.
Um problema to intricado por evidente tem mltipla motivao,
e sua soluo jamais pode ser simplista ou imediatista. Mas temos
por absolutamente preciso afirmar que a desordem vivenciada passa
pela baixa resolutividade de crimes e pela decorrente impunidade.
Novamente tomando os homicdios dolosos como referncia,
a Associao Brasileira de Criminalstica apurou que, em 2011, o
modelo atualmente instalado foi capaz de elucidar somente pfios
8% dos crimes consumados, enquanto nos Estados Unidos o mesmo
ndice foi de 65%, na Frana e na Inglaterra permeou 90%5 e no
Chile,atingiu exuberantes 98%6. Abaixa resolutividade, aliada a um
sistema judicial muito lento, resultou em flagrante impunidade, que
grande reforo para os agentes que pretendem perpetuar o contexto
violentode nosso pas.
SOUZA, Ednilsa Ramos de. Mortalidade por homicdios na dcada de 80. So
Paulo: Fiocruz, 2005, p.190.
3
TAXA de homicdios no Brasil atingiu recorde em 2014. IPEA: Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada, [S.l.], 23 mar. 2016. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/
portal/index.php?option=com_content&view=article&id=27412>. Acesso em: 29
ago. 2016.
4
A ttulo de referncia, mencionamos que o United Nations Office on Drugs and
Crimes (UNODC) registrou em 2014 que, para o Uruguai, o ndice foi de 5,9; para
a Argentina, foi de 4,3; e, para o Chile, de 3,2.
5
CANDIDO, Fbio Rogrio. Direito policial: o ciclo completo de polcia. Curitiba:
Juru, 2016. p.107.
6
MENEZES, Csar. Justia do Chile consegue combater a violncia com segurana
pblica. G1, Rio de Janeiro, 2 maio 2014. Disponvel em: <http://g1.globo.com/
noticia/2014/05/justica-do-chile-consegue-combater-violencia-com-segurancapublica.html>. Acesso em: 29 ago. 2016.
2
sumrio do artigo
sumrio geral
596
A despeito dessa notvel ineficincia, aps a transio da dcada

de oitenta nosso sistema criminal entrou em inexplicvel letargia, no
se reinventando mesmo aps a insegurana deixar de ser algo circunstancial para compor o cotidiano do brasileiro. Paradoxalmente, o desenho de nossas instituies sofreu alteraes meramente cosmticas,
e o processo penal se transformou em expediente sem-fim em razo
das incontveis possibilidades recursais e de chicanas procedimentais
de que desfrutam os rus, notadamente os mais abastados.
Continuamente se agiganta a ineficincia da investigao policial criminal, que se afigura uma sucesso de atos acentuadamente
cartoriais, cujos resultados mais marcantes so a prescrio e a no
individualizao da autoria. Amanuteno do arcasmo investigatrio potencializada pela doutrina processual, que historicamente
se preocupou mais em se aprofundar nos desdobramentos das aes
penais, abordando o inqurito policial de maneira superficial e no
debatendo acerca das possibilidades de modernizao das apuraes.
Uma das ferramentas que pode ser til na construo da soluo
a adoo do ciclo completo de polcia, assunto que, rompendo o
marasmo dos debates sobre a investigao criminal, tem ganhado
corpo no ltimo binio, especialmente em razo da propositura das
Propostas de Emenda Constitucional n. 423/2014 e n. 431/2014. Oobjetivo deste artigo abordar os modelos de investigao adotados em
outros pases e, sem qualquer pretenso de esgotar o tema, analisar
sob perspectiva prtica as potencialidades do ciclo completo com foco
primordial nas polcias dos estados.
2. DA INVESTIGAO CRIMINAL
Fenmeno recente a ampla divulgao miditica da deflagrao

de fases ostensivas de investigaes policiais. Apopulao brasileira
acompanha cada vez mais avidamente os detalhes de cada grande
esquema criminoso desarticulado, e o interesse despertado faz com
que os grandes meios de comunicao ampliem as coberturas da etapa
inicial da persecuo criminal.
No entanto, nem sempre os posteriores desdobramentos judiciais
da atuao persecutria merecem a mesma divulgao, especialmente
porque o cumprimento de penas usualmente apenas tem incio aps
muitos anos, quando os fatos j caram no esquecimento popular.
sumrio do artigo
sumrio geral
597
A despeito disso, jamais podemos deixar de ter em mente que a

essncia da investigao criminal ser puramente instrumental, tendo
o papel de produzir elementos que sirvam formao da convico do
titular da ao penal e, em sendo o caso, possam ser complementados
em juzo para embasar a prolao de sentena condenatria. Investigar
nada mais do que reconstruir fatos criminalmente punveis que aparentemente ocorreram, documentando indcios que ilustrem o quede
penalmente relevante aconteceu no passado.
A produo de provas no atribuio exclusiva da polcia. Muito
embora parte considervel das aes penais tenham origem aps a
fase policial, a obteno de evidncias pode ser levada a efeito por
outras instituies pblicas.
Para ficarmos apenas com exemplos iniciais, podem produzir elementos de convico criminal: o Ministrio Pblico, a Receita Federal
do Brasil, a Controladoria-Geral da Unio, a Comisso de Valores Mobilirios, o Tribunal de Contas da Unio, as Comisses Parlamentares
de Inqurito, as receitas estaduais, as assembleias legislativas, as cmaras de vereadores e o prprio Poder Judicirio quanto apurao de
crimes praticados por seus integrantes. Alm disso, at mesmo provas
produzidas por particulares so hbeis a embasar imputaes criminais.
Assim dizendo, no h obstculo jurdico para que a reconstruo
histrica de crimes seja feita por outras instituies que no sejam a
Polcia Civil e a Polcia Federal. Inclusive, a pluralizao de agentes
com aptido para investigar bastante saudvel numa democracia
desde que haja instrumentos de controle, pois potencializa as possibilidades do Direito Penal de resguardar os bens jurdicos que so
caros s pessoas e ao Estado.
Nesse cenrio, o desenvolvimento de tais atividades por instituies policiais que inicialmente no tm a funo precpua de investigar, como a Polcia Militar e a Polcia Rodoviria Federal, pode
contribuir para reduzir a morosidade corriqueiramente verificada nos
inquritos policiais, ampliando a capacidade estatal de fazer valer
corretamente o jus puniendi.
Por outro lado, a pluralidade de atores pode ser uma catastrfica
desordem se no forem estabelecidos parmetros bastante criteriosos
para definir quem vai investigar o que e quais sero os instrumentos
disponibilizados para que as investigaes sejam empreendidas de
modo exitoso.
sumrio do artigo
sumrio geral
598
Para sair do presente contexto de ineficincia na aplicao do Direito Penal, definir tais balizas , ao lado da instituio de ferramentas
modernas de investigao, da implantao de sistema prisional decente
e da reduo das desigualdades sociais, o caminho essencial para o
Estado brasileiro.
3. MODELOS DE POLCIA
Ao assumir a defesa da ordem pblica e a administrao da justia,

os Estados contemporneos clamaram a atribuio de manter a ordem
e proteger os bens mais valiosos para as pessoas, inclusive mediante
o uso legtimo da fora. Para esse fim, a funo policial ganha relevo,
seja em razo de sua faceta imediatista e enrgica quando falamos da
polcia administrativa, seja em razo da importncia das investigaes
da polcia judiciria para o direito estatal exclusivo de punir.
Grosso modo, no exagero dizer que essa atividade essencial
em todos os Estados democrticos contemporneos. Todavia, tambm correto afirmar que inexiste modelo policial nico, pois, muito
embora prepondere a constante importao de experincias de sucesso,
todos os Estados almejam desenvolver sistema policial que melhor
produza resultados em razo de realidades locais.
No aspecto, como bem pontua Monet, fundamentos, tradies diferentes e conjunturas singulares produziram uma espcie de cristalizao
que desenha modelos de polcia que, de um pas ao outro, apresentam
um certo nmero de semelhanas, mas tambm diferenasnotveis7.
Fazendo apanhado bastante sutil quanto concentrao de poder
policial na organizao estatal, podemos sintetizar a existncia de trs
modelos policiais, o napolenico, o nacional e o descentralizado8.
O modelo nacional se caracteriza pela existncia de singular estrutura de poder policial, com organizao nica vinculada a um diretor
nacional de polcia. Sob tal modalidade, os agentes policiais detm
atribuio ampla em todo o territrio, no compartilhando atribuies
policiais com outras instituies. Essa sistemtica predomina na Finlndia, na Noruega, na Sucia e na Dinamarca.
MONET, Jean-Claude. Polcias e sociedades na Europa. 2.ed. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2006, p.79. (Srie Polcia e Sociedade, n. 3).
8
CANDIDO, op. cit., p. 42.
7
sumrio do artigo
sumrio geral
599
O modelo napolenico tem como trao marcante ser centralizado e

dualista. Empalavras mais simples, existem duas estruturas de polcia
organizadas nacionalmente, cada uma com rea de atuao especfica.
Frana, Espanha e Portugal so adeptos desse modo de funcionamento.
J o modelo descentralizado se distingue dos outros por permitir
a existncia de muitas fontes autnomas de poder policial dentro da
estrutura estatal, espalhadas por todo territrio do Estado, ao passo
que a atribuio de cada uma das polcias tem limitaes temticas e
territoriais de atuao. So adeptos dessa modalidade o Reino Unidos,
os Estados Unidos e o Canad.
Acerca das peculiaridades de cada uma em relao aos servios
prestados ao cidado, distingue Candido9:
Os modelos policiais apresentam modos de policiamento diferentes,
sendo que o modelo napolenico e o nacional tm um estilo de policiamento mais reativo, estando ao servio do Estado, no ligando muitas
vezes para as necessidades da sociedade. Omodelo descentralizado
direcionado para um policiamento mais proativo, atendendo a uma viso
mais focalizada no cidado.
Nossa Constituio terminou por assimilar aspectos do modelo

napolenico nos Estados e no Distrito Federal, pois naqueles entes
dividiu o desenvolvimento da atividade de polcia em dois feixes de
atribuies, conferindo preponderantemente o desempenho de tarefas
de polcia administrativa para a Polcia Militar, enquanto Polcia
Civil toca a misso de realizar precipuamente as de polcia judiciria.
Nada obstante, adianta-se que o texto constitucional no previu
exclusividade ao exerccio de tais atribuies, no esprito de no embaraar a prestao do servio pblico quando, por algum motivo, se
mostrar mais proveitoso que a Polcia Militar exercite o papel de polcia
judiciria e a Polcia Civil o de polcia administrativa, sempre tendo em
foco o princpio da eficincia. Essa miscelnea de atividades j substancialmente colocada em prtica, conforme ser visto em tpico futuro.
O projeto policial constitucional prev que o controle de polcia
seja centralizado em 28 entes polticos, mais exatamente na Unio,
nos Estados e no Distrito Federal. Noentanto, a Lei Federal n. 13.022/
2014, ao veicular o Estatuto Geral das Guardas Municipais, traou
as atribuies daquelas instituies tratadas erroneamente como
9
Op. cit., p. 42.
sumrio do artigo
sumrio geral
600
competncias pela dico da lei e foi alm da proteo aos bens,

servios e instalaes municipais.
Nesse af, a lei conferiu s guardas municipais o exerccio de atividades prprias de polcia administrativa, tais como colaborar com
a pacificao de conflitos e auxiliar na segurana de grandes eventos,
bem assim de polcia judiciria, como a preservao de cenas de crime.
Deixando de lado debates sobre a constitucionalidade dessa lei,
e no tentando mensurar se os resultados da atuao das guardas locais sero positivos ou negativos para a populao, temos por certo
que a lei criou novas foras pblicas para o desempenho subsidirio
deatividades tpica de polcia. Por isso, considerando a quantidadede
municpios j institudos, o Brasil tem hoje em potencial quase 6 mil
centros de controle de polcia, um para cada ente da Federao.
O quantitativo de foras policiais existentes nos pases, tal qual o
modelo policial adotado, tambm no guarda uniformidade mundo
afora. Abem da verdade, as conjunturas sociais existentes no momento
de formao das foras policiais modernas e as presses corporativas
terminaram por ensejar uma grande variedade de estruturas policiais
no que concerne ao nmero de centros de poder de polcia.
Sucia, Israel, Grcia, Irlanda, Bolvia e Peru, por exemplo, contam com polcia nica, que guarda subordinao direta ao poder executivo central. Jna Frana, na Espanha, na Itlia e em Portugal,
a essncia do sistema a existncia de duas polcias, com diviso
temtica de atuao, sendo que ambas tambm guardam relao de
subordinao direta com o poder executivo central.
No Canad, existem centenas de instituies policiais e, nos Estados Unidos, milhares, pois nesses dois pases as instituies policiais
so controladas pelos municpios, existindo polcia autnoma em
cada um deles.
Em relao ao quantitativo, at recentemente o Brasil se aproximava bastante dos sistemas da Alemanha e da Argentina, pases onde
existem polcias vinculadas ao poder executivo central e aos estados
ou provncias apenas. Noentanto, o j visto avano de empoderamento
das guardas municipais, caso prossiga no ritmo atual, vai conduzir o
Brasil a sistema parelho ao existente no Canad e nos Estados Unidos,
elevando a contagem de instituies policiais casa dos milhares.
Quanto distribuio das atribuies, preponderam a separao
das atuaes por matria e por territrio.
sumrio do artigo
sumrio geral
601
H pases como a Frana, em que uma polcia responsvel pelo

desenvolvimento das atividades na rea rural enquanto outra exerce
suas atribuies nas zonas urbanas10. Deoutro lado, em pases como
o Brasil, a Argentina e os Estados Unidos, as questes ordinrias so
tratadas pelas polcias dos estados, das provncias e dos municpios,
nessa ordem, e, para questes especficas, notadamente as de interesse
direto do governo central, entram em cena as polcias federais.
No que atine estruturao, ganham destaque as polcias militarmente organizadas, presentes no Brasil, no Chile, na Itlia, na
Frana, na Argentina, nos Estados Unidos11 e na Espanha, e as no
militarmente organizadas, presentes no Brasil, na Frana, na Inglaterra, nos Estados Unidos e na Argentina. Note-se que bastante usual a
presena de polcias militarizadas e no militarizadas em um mesmo
pas, comumente desempenhando atribuies diferentes.
No breve levantamento aqui realizado, visvel a inexistncia de
conformidades unssonas, pois os contextos histricos, polticos e
econmicos das naes so evidentemente singulares, conduzindo
existncia de sistemas policiais diferentes. Adespeito disso, temos
que o modelo do Brasil sempre se aproxima do de outros Estados
democrticos, nunca estando isolado na anlise de qualquer dos critrios empregados.
Todavia, quando se afere a extenso das atividades levadas a efeito
pelas polcias dos demais Estados na preveno e represso dos crimes,
temos que a polcia brasileira a mais encurtada, sendo a nica desmembrada em rgo com funes extremamente compartimentadas,
que implementam o dever estatal de conferir segurana em metades.
No particular, os demais Estados invariavelmente adotam, em
alguma medida, o chamado ciclo completo de polcia, que consiste
em forte interpenetrao das atividades de polcia administrativa e
judiciria, realizando-se a investigao criminal pela mesma instituio que, em policiamento ostensivo, detectou a ocorrncia do crime.
Aqui o nico ponto em que destoamos completamente de todas as
outras democracias.
Na Frana, a Gendarmerie realiza o policiamento das reas rurais e a Police
Nationale realiza o policiamento das reas urbanas.
11
A Guarda Costeira dos Estados Unidos instituio policial militar, responsvel
pelo policiamento martimo.
10
sumrio do artigo
sumrio geral
602
No Brasil, o ciclo incompleto a regra, apenas existindo lampejos de aplicao do ciclo completo, que j se mostram efetivos.
Aampliao da incidncia do ciclo completo, como j mencionado,
pode ser uma das ferramentas para a superao do atual fracasso da
justia criminal.
4. O TIMING DA INVESTIGAO NO MODELO ATUAL
As graves falhas da segurana pblica brasileira passam pela

incapacidade do Estado de aplicar adequadamente a justia criminal.
Omais pulsante vis da inefetividade da aplicao das penas no Brasil
sua intempestividade.
Essa extemporaneidade traduzida na morosidade da investigao criminal, que demora a ter incio e faz com que a maior parte das
provas seja produzida sem qualidade. Ainda, na lentido da tramitao
da ao penal que, impulsionada por mltiplos recursos, faz com que
a aplicao da pena quando no atingida pela prescrio perca
totalmente o timing, prejudicando a efetividade da preveno geral
e da retributividade a contento, valores to caros do Direito Penal.
O cotidiano do combate aos crimes comuns tem como incio corriqueiro a priso em flagrante do autor do fato pela Polcia Militar.
Nahiptese, a PM realiza a conduo do agente para a Polcia Civil,
onde ser lavrado o auto de priso em flagrante, realizando-se a oitiva
do condutor e o interrogatrio do investigado.
Inexistem levantamentos estatsticos gerais acerca do tempo que se
gasta com a realizao do ato, mas a experincia indica que, em razo
da escassez de servidores e do excesso de trabalho existente na maior
parte das delegacias do Brasil, esse ato demora muitas horas. Apropsito, no cotidiano forense, recorrente ouvir de policiais militares
casos em que, entre a priso e a finalizao da lavratura do flagrante
na delegacia, restou consumido todo tempo de um turno de trabalho.
Para no ficarmos apenas na impresso pessoal, vale mencionar
a verificao feita no 23 Batalho de Polcia Militar do Paran, que,
conforme ser visto detidamente mais adiante, realizou experincia
pioneira na implantao de ciclo completo de polcia.
Na sistemtica antiga (ciclo tradicional ou de polcia incompleto),
a percepo de 43,5% dos policiais militares que l trabalham de que
sumrio do artigo
sumrio geral
603
a lavratura do flagrante demorava, em mdia, mais de 120 minutos,

e de 23,9% de que a durao mdia correspondia ao intervalo de
90 a 120 minutos12.
Com a instalao do ciclo completo de polcia, para 76,6% dos
policiais o tempo mdio para a finalizao das atividades burocrticas pertinentes priso em flagrante foi reduzida ao interregno de
30a 60 minutos, sendo que nenhum policial indicou demora superior
a120minutos.
A constatao, num projeto embrionrio que certamente pode ser
bastante aprimorado, de que muitos minutos gastos com atividades
meramente burocrticas podem ser poupados somente substituindo-se
a apresentao do preso a uma delegacia pela lavratura do auto de priso em flagrante pela prpria PM. Com esse melhor aproveitamento,
o tempo antes desperdiado pode ser reinvestido em novas atividades
de segurana pelos policiais militares.
Quando a investigao da Polcia Civil no encetada pela priso
em flagrante, ainda mais tempo gasto para que a apurao tenha incio, tambm em razo do excesso de trabalho represado nas delegacias
de polcia, da escassez de servidores e da ampla burocracia cartorial
dos inquritos policiais.
Conforme pesquisa conduzida pelo Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica da Universidade Federal de Minas Gerais, em mdia a Polcia Civil toma conhecimento de uma ocorrncia
somente aps 19 dias do acontecimento do ilcito13. Com isso, muitas
informaes so perdidas e o resultado profundamente comprometido, o que novamente arremata a intempestividade das investigaes
levadas a efeito no Brasil sob o sistema atual.
Tempo ativo condicionante do sucesso ou fracasso de uma
investigao criminal. Sua m utilizao no modelo vigente fomenta
OLIVEIRA, Gabriel Zago de. Ciclo Completo de Polcia: percepes de policiais
militares quanto ao atendimento no cartrio do 23 Batalho de Polcia Militar.
2015. Monografia (Curso de Formao de Oficiais Policiais Militares) Academia
Policial-Militar do Guatup, Curitiba, 2015, p.44.
13
LOUISE, Aline. Modelo Ciclo Completo eliminaria atritos entre corporaes e
traria eficincia Hoje em Dia, Belo Horizonte, 24 maio 2015. Disponvel em: <http://
hojeemdia.com.br/horizontes/modelo-ciclo-completo-eliminaria-atritos-entrecorpora%C3%A7%C3%B5es-e-traria-efici%C3%Aancia-1.307783>. Acesso em:
31 ago. 2016.
12
sumrio do artigo
sumrio geral
604
a ineficincia do sistema atual, contribuindo muito para que menos

de 10% dos crimes que so efetivamente investigados tenham indi
cativos de autoria ao fim dos trabalhos. imprescindvel a busca
de modelos mais dinmicos para que a represso penal passe a ser
minimamente eficiente.
5. CICLO COMPLETO DE POLCIA
5.1 Particularidades do ciclo completo
Quanto ao ciclo de polcia adotado, a diferena de nosso sistema

para o de outras democracias acintosa, pois, como destacado, o
Brasil o nico Estado democrtico que no adota sistematicamente
o ciclo completo de polcia em alguma medida.
A definio conceitual do ciclo completo de polcia adensada
por Silva Junior:
Em sntese, o ciclo completo d autonomia s polcias militares; abre

um canal direto, sem atravessadores, entre o policial de rua e o Juiz que
aplica a lei e, mais que isso, no plano institucional, faz de ambas polcias
rgos independentes entre si. Apartir dessa independncia, pode-se abrir
espao para uma nova relao de integrao das agncias.
A expresso ciclo completo de polcia fruto da influncia das cincias
jurdicas no campo da segurana pblica; ela deriva de outra expresso
usual na prxis e na doutrina forense: ciclo de persecuo penal, que
precisa ser entendida, para que ento se estabelea um conceito mais
claro daquela outra.
Persecuo penal ou, do latim persecutio criminis (numa traduo
literal: perseguio ao crime) a atividade que o Estado (lato sensu)
desenvolve a partir do momento em que ocorre uma infrao penal
um crime ou uma contraveno penal buscando identificar o autor
ou autores desse delito e trazer ao processo provas de que ele ocorreu
(diz-se, autoria e materialidade delitivas). Oobjetivo final o exerccio
do jus puniendi (direito de punir) monopolizado pelo mesmo Estado e
aplicado pelo Poder Judicirio aps provocao do Ministrio Pblico
ou, em casos excepcionais, pela prpria vtima do crime (fala-se a em
crimes cujo processo se move por ao privada).
O ciclo de persecuo penal comea no momento da prtica delituosa,
segue pela atividade policial de investigao ou mero registro formal
(inqurito policial, auto de priso em flagrante delito ou termo circunstanciado de ocorrncia), adiante levada ao Poder Judicirio (Estado-Juiz), que
a submete ao Ministrio Pblico para o oferecimento da denncia contra
sumrio do artigo
sumrio geral
605
o(s) infrator(es) quando, nesse momento, se inicia o devido processo legal

(due process of law) at a final absolvio ou condenao do ru [...].14
Como algo doutrinariamente em construo, esto a surgir muitas vertentes acerca de quais atos delitivos deveriam se sujeitar ao
ciclo completo e quais deveriam permanecer sob o sistema tradicional
deinvestigao.
Tem-se como premissa prtica que, no ciclo completo, uma mesma
fora policial estaria habilitada para atuar na preveno, na represso
e na investigao de crimes15, realizando todas as atividades estatais
que precedem o ajuizamento das aes penais.
Em Estados com mais de uma polcia que desempenham ciclo
completo, preponderam dois critrios de diviso de trabalho. Oprimeiro conferir atribuio de atuao para polcias por rea geogrfica,
tal qual ocorre na Frana. Osegundo por matria, conferindo-se
a atuao em relao a crimes mais brandos ou a crimes de investigao mais simples (por exemplo, os que tm incio com priso em
flagrante) para uma fora, e os mais invasivos ou os de investigao
mais complexa para outra polcia.
No mbito estadual, o Brasil conta com a secular dicotomia entre
as polcias civis e militares que, apesar de extremamente enraizada,
no absoluta, como ser visto. Essa historicidade mostra ser abrupta
e muito desaconselhvel a unificao das polcias para a aplicao do
ciclo completo, na medida em que, ao menos num primeiro momento,
o forte carter corporativo das instituies e a diferena de regimes
jurdicos fariam com que a aglutinao, em vez de ferramenta de incre
mento, se tornasse mais um entrave perverso nossa j combalida
segurana pblica.
Esse esprito parece ter sido bem compreendido pela Proposta de
Emenda Constitucional n. 431/2014, cuja alterao mais relevante
a insero do 11 ao art.144 da Constituio, prevendo que todas as
foras policiais desenvolvero ciclo completo de polcia na persecuo
penal, consistente no exerccio da polcia ostensiva e preventiva, inves SILVA JNIOR, Azor Lopes da. Modelos policiais e risco Brasil: proposta de reviso de paradigmas no sistema de segurana pblica pela adoo da teoria do Ciclo
Completo de Polcia. Revista do Laboratrio de Estudos da Violncia da UNESP,
Marlia, v. 15, p. 5-6, maio 2015.
15
SILVA JNIOR, op. cit., p.5.
14
sumrio do artigo
sumrio geral
606
tigativa, judiciria e de inteligncia policial, sem propor a unificao

de polcias ou alteraes muito abruptas nas estruturas j existentes.
Aqui, se afirma com convico que as alteraes constitucionais
no tero impactos mais bruscos porque, ainda que de modo no
arrojado, as atividades de polcia administrativa e de polcia judiciria j se interpenetram nas polcias civis e militares, e tais mesclas,
quando realizadas, se mostraram bastante pragmticas, trazendo bons
proveitos. Como bem preceitua Lazzarini16:
Se um rgo estiver no exerccio da atividade policial preventiva (Polcia Administrativa) e ocorrer a infrao penal, nada justifica que ele
no passe, imediatamente, a desenvolver a atividade policial repressiva
(Polcia Judiciria) fazendo, ento, atuar as normas de Direito Processual
Penal, com vistas ao sucesso da persecuo criminal.
Tem-se por legtimo, por exemplo, a atuao de policiais civis

uniformizados em patrulhamento civil e em situaes de flagrante
especficos, atividades cujos resultados so potencializados pela utilizao de estatsticas obtidas nas investigaes em inquritos policiais.
Como referncia, de meno a Diviso de Operaes Especiais
da Polcia Civil do Estado de So Paulo, que, conforme o Decreto
n.61.240/2015, tem como atribuies atuar, por intermdio de grupos
especficos, no exerccio das atividades de policiamento preventivo
especializado e planejar, coordenar e executar atividades operacionais
em ocorrncias com refns. Tambm de mencionar a Diviso de
Operaes Especiais da Polcia Civil do Distrito Federal, que executa
atividades de segurana das instalaes e do patrimnio das unidades
orgnicas do Governo do Distrito Federal em situaes de risco.
Igualmente legtimas a atuao dos ncleos de inteligncia das
polcias militares e da Polcia Rodoviria Federal, que lanam mo
de mtodos investigativos com o emprego de policiais e viaturas no
caracterizados de maneira ostensiva17, a fim de serem produzidas peas
de informao utilizadas como provas nas aes penais.
O flerte mais corajoso de nosso Direito com o ciclo completo de
polcia adveio com a possibilidade de lavratura de termo circunstanciado
de ocorrncia seguido de imediata remessa do autor do fato para o Poder
Judicirio, em decorrncia do art.69 da Lei n.9.099/1995. Odispositi LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2.ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999, p.96.
17
SILVA JNIOR, op. cit., p. 30.
16
sumrio do artigo
sumrio geral
607
vo propositalmente previu que o termo seria lavrado pela autoridade

policial, sem identific-la como sendo o delegadode polcia18.
Em razo disso, a Polcia Militar, quando do atendimento de um fato
qualificado como crime, passou a corriqueiramente editar tais documentos em alguns Estados19, narrando o que foi observado em diligncias
realizadas no local. Aocorrncia encaminhada diretamente ao Poder
Judicirio, sem que outras provas sejam produzidas em inqurito policial, o que legalmente adequado, como decide o Superior Tribunal
de Justia desde o longnquo julgamento do Habeas Corpus n. 7.19920.
Ainda perduram discusses sobre a compatibilidade constitucional
dessa praxe. Todavia, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, o STF reiteradamente extingue sem resoluo de mrito as
aes diretas ajuizadas em face de atos dos Tribunais de Justia que
disciplinam a edio de termos circunstanciados pela Polcia Militar21.
A despeito das constantes polmicas jurdicas acerca da lavratura
dos termos pela PM, a experincia forense indica que sua edio foi
bastante disseminada22, sendo aspecto essencial para a aplicao de
Impe-se interpelar o art.69 no sentido de que o termo s ser lavrado e encaminhado com os sujeitos do juizado pela autoridade, civil ou militar, que em primeiro
lugar haja tomado contato com o fato. No haver a interferncia de uma segunda
autoridade policial. Aideia de imediatidade, que inerente ao sistema e est explcita
na lei, manda que, atendida a ocorrncia por uma autoridade policial, esta propicie
desde logo o conhecimento do caso pela autoridade judiciria competente: o emprego
do advrbio imediatamente do texto do art.69 est a indicar que nenhuma pessoa
deve mediar entre a autoridade que tomou conhecimento do fato e o juizado ao
qual o caso ser levado. (DINAMARCO, Cndido Rangel. Lei 9.099/95: por que
burocratizar? Jornal do Estado do Paran, 17 dez. 1995, Direito e Justia).
19
A edio de termo circunstanciado de ocorrncia pela Polcia Militar foi regulamentada, por exemplo, pelo Provimento n. 04/1999, da Corregedoria-Geral da Justia
de Santa Catarina, pelo Provimento n. 34/2000 do Tribunal de Justia do Estado do
Paran, pela Portaria SJS n. 172/2000 da Secretaria de Justia e Segurana do Rio
Grande do Sul, pela Instruo n. 05/2004 do Tribunal de Justia do Estado de Mato
Grosso do Sul, pelo Provimento n. 758/2001 do Tribunal de Justia do Estado de
So Paulo, pelo Provimento n. 13/2007 do Tribunal de Justia do Estado de Alagoas
e pelo Provimento n. 13/2008 do Tribunal de Justia do Estado de Sergipe.
20
Consta do voto do relator: Como no se trata de inqurito policial, no se deve exigir
a exclusividade do Delegado para lavrar o termo, como afirma o Impetrante, em vista
de seus conhecimentos tcnicos. Ora, a Polcia Militar est qualificada para atender a
chamados de ocorrncia de delitos, e, com certeza, saber identific-los, no com o rigor
tcnico de um profissional do Direito, mas com a experincia de sua digna atividade.
21
Como exemplos, mencionamos as ADIs n. 2.618 e n. 2.862.
22
Como referncia, de registro que somente o 17 Batalho de Polcia Militar de So
18
sumrio do artigo
sumrio geral
608
penas restritivas de direito em crimes de menor potencial ofensivo.

Inclusive, na prtica, caso a aplicao das medidas no privativas de
liberdade reste invivel, o termo passa a ser pea fundamental para a
instruo da ao penal que se instala aps a audincia inicial.
A aplicao da Lei n. 9.099/1995 incrementada pela aplicao
prtica das diretrizes do ciclo completo de polcia muito exitosa
e minorou o quadro de ampla impunidade das infraes de baixo
potencial difundido antes de sua vigncia.
Dessa forma, a efetiva implementao do ciclo completo de polcia seria o aprofundamento de medidas j tomadas no passado, no
havendo ineditismo em sua adoo.
5.2 Da experincia-piloto do 23 Batalho de Polcia Militar do
Paran
A combinao de atividades de polcia administrativa e judiciria

na mesma instituio policial no novidade no Direito brasileiro,
j tendo produzido alguns frutos. NoParan, foi desenvolvida experincia mais avanada, cujo registro importante para aquilatar o
potencial do ciclo completo de polcia.
O 23 Batalho de Polcia Militar do Paran foi criado em 2012 e
instalado na Cidade Industrial de Curitiba, regio com altssimos ndices
de criminalidade. Das situaes de flagrncia atendidas pelo batalho,
76,6% se resumem prtica de delitos de menor potencial ofensivo.
Em 2013 foi realizado convnio com o Tribunal de Justia do
Paran, e a Polcia Militar instalou um cartrio de funcionamento
contnuo no Frum Descentralizado da Cidade Industrial de Curitiba,
para onde so imediatamente encaminhadas as pessoas envolvidas
Paulo, entre dezembro de 2001 e setembro de 2009, lavrou 42.121 termos circunstanciados e encaminhou a questo criminal diretamente para o Poder Judicirio,
emergindo a mdia anual de quase 5 mil termos. Considerando que apenas a Polcia
Militar do Estado de So Paulo tem 121 batalhes e que a medida foi adotada pelas
polcias militares Brasil afora, na ausncia de levantamentos estatsticos nacionais
sensato supor que, na dcada passada, o nmero de termos lavrados pela PM no
Brasil ultrapassou com facilidade a casa do milho. Assim dizendo, com facilidade
mais de um milho de atos de ciclo completo de polcia foram levados a efeito.
Olevantamento estatstico do 17 BPM consta da Planilha de Acompanhamento
dos Termos Circunstanciados de Ocorrncia editado por aquela repartio policial.
Disponvel em: CANDIDO, op. cit., p. 191.
sumrio do artigo
sumrio geral
609
em crimes de menor potencial ofensivo. Naquele espao so lavrados

termos circunstanciados e produzidas provas mais singelas, remetendo-se imediatamente a questo criminal ao Poder Judicirio23 sem a
conduo do agente a uma delegacia de polcia.
J foi visto que a medida reduziu drasticamente o desperdcio de
tempo para a lavratura dos documentos prprios da priso em flagrante,
propiciando retorno mais rpido da equipe policial ao patrulhamento.
Dos policias que trabalham no batalho, somente 16,3% reputam
que o lapso de tempo entre a priso e a audincia de instruo permaneceu inalterado em razo do convnio24. Para 53,5%, houve reduo
do tempo, possibilitando-se que a prova oral tenha melhor qualidade,
afinal os policiais muitas vezes so arrolados como testemunhas e
conseguem se lembrar melhor dos fatos no momento de depor.
Impactante tambm que, para 30,2% dos ouvidos, comparecer em
audincia para testemunhar deixou de ser rotina aps o convnio, especialmente em razo da qualidade da prova produzida antes do incio
da ao penal e da maior confiana conferida pelo Poder Judicirio
ao trabalho policial de ciclo completo.
De resto, 95,8% dos policiais ouvidos declararam que a qualidade
dos servios prestados populao melhorou em razo da implantao
do ciclo completo de polcia.
Muito embora seja realizada numa regio conturbada, a experimentao j se revelou extremamente benfica, aproveitando melhor
o tempo e incrementando os resultados do servio da Polcia Militar.
Aprtica tambm desafogou a Delegacia de Polcia Civil local, na
medida em que reduziu em quase 80% o fluxo de pessoas presas conduzidas ao local pela Polcia Militar, minorando-se sensivelmente os
atos burocrticos realizados logo aps a priso em flagrante.
De igual significado que, em razo do apuramento da produo de
evidncias na fase pr-processual, houve salto qualitativo na atuao do
Ministrio Pblico e do Poder Judicirio nas aes penais, pois a pauta
de audincias passou a ser mais enxuta e a instruo processual tem
incio com provas de materialidade e indcios de autoria mais densos.
FRUM descentralizado aproxima a Justia do cidado em Curitiba. CNJ, 14 jan.
2013. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/noticias/judiciario/74881-forumdescentralizado-aproxima-a-justica-do-cidadao-em-curitiba>. Acesso em: 30 ago. 2016.
24
Estatsticas obtidas em OLIVEIRA, op. cit., p. 44/55.
23
sumrio do artigo
sumrio geral
610
Decerto o projeto foi levado a efeito em pequena escala, e a ampliao do ciclo completo de polcia para crimes de mdio e grande
potencial ofensivo para todo o Brasil enorme desafio, mas, de todo
modo, os resultados rapidamente obtidos pelo convnio so amostra
segura de que a mudana tem potencial para auxiliar na superao do
catico contexto de segurana pblica que hoje enfrentamos.
5.3 Da adoo do ciclo completo de polcia no Brasil
O raciocnio construdo at agora deixa evidente que o sistema

policial brasileiro extremamente antiquado e contraproducente, gastando-se muita energia, tempo e dinheiro pblico para a produo de
resultados inexpressivos. Ociclo incompleto de polcia uma grande
idiossincrasia, e a baixa resolutividade das investigaes policiais
favorece a impunidade que hoje graa.
Nesse cenrio, de rigor mudar o modo de trabalhar das polcias
civil e militar. Sobre isso, na linha de Franco, entendemos que a
adoo do ciclo completo de polcia no Brasil uma necessidade
emergente, no h mais espao para o pas ficar refm de um sistema
policial anacrnico25.
A runa de nosso sistema de segurana pblica requer o progresso da diviso de trabalhos entre essas instituies, visto que o c iclo
incompleto emite evidentes sinais de exausto e, em razo de sua
inegvel ineficincia, paradoxalmente termina por ser agente fomentador da criminalidade organizada e da constante sensao de
insegurana que toma o brasileiro. Como bem argumentam Santos
Junior, Formehl e Piccoli26:
O atual sistema de segurana pblica no mais satisfaz os requisitos
mnimos para a gerao de sinergias eficazes e efetivas produo de
FRANCO, Diego Botelho. Polcia e sociedade: de como a dicotomia civil-militar

incapacita os organismos polticos na proposio de solues factveis ao aprimoramento da Segurana Pblica no Brasil a busca do Ciclo Completo. Contedo
Jurdico, [S.l.], 3 mar. 2015. Disponvel em: <http://www.conteudojuridico.com.
br/artigo,policia-e-sociedade-de-como-a-dicotomia-civil-militar-incapacita-osorganismos-politicos-na-proposicao-de-solu,52632.html>. Acesso em: 28 ago. 2016.
26
SANTOS JUNIOR, Aldo Antonio dos; FORMEHL, Kelly Cristina; PICCOLI, Daniela Lain. OCiclo Completo de Polcia no Brasil. Revista de Antropologia Experimental, Jan, n. 11, p. 8,2011. Disponvel em: <http://revista.ujaen.es/huesped/
rae/articulos2011/01santosjr11.pdf>. Acesso em: 28 ago. 2016.
25
sumrio do artigo
sumrio geral
611
servios que atendam ao clamor pblico, em razo do modo cartesiano

de pensar a questo.
Lamentavelmente, os gestores pblicos se submetem ao de grupos
classistas pela manuteno do atual sistema. Ociclo completo de polcia proporcionaria um sistema de segurana pblica mais econmica
e racional quanto ao emprego, e flexvel na interao com os demais
integrantes do sistema.
[...]
O ciclo completo de polcia constitui uma tentativa de articular as polcias
reunindo as diferentes instituies Polcia Rodoviria Federal, Polcia
Militar e Polcia Civil com o af de sistematizar, formular contedos e
promover a realizao de atribuies de Polcia Administrativa e judiciria visando promoo de uma segurana pblica e defesa do cidado
mais flexvel.
A superioridade do ciclo integral em relao ao sistema hoje adotado manifesta. Tem como principais pontos de apoio a reduo
da burocracia, o melhor aproveitamento do tempo de todos os atores
envolvidos na persecuo criminal e a racionalizao dos recursos dedicados segurana pblica, defluindo na to desejada eficincia estatal.
Seus benefcios diretos foram muito bem condensados em nota tcnica emitida em 2015 pela Associao Nacional dos Procuradores da Repblica e pela Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico,
em conjunto com o Gabinete Integrado dos Profissionais de Segurana
Pblica27, cuja sntese tomamos de emprstimo em suas exatas palavras:
satisfao do cidado com a nova forma de pleno atendimento (mais
clere e efetiva, menos onerosa e burocrtica);
garantia dos direitos da vtima que atendida de imediato no local
da ocorrncia;
garantia dos direitos do infrator evitando conduo desnecessria a
outro rgo policial;
maior e melhor prestao jurisdicional para todas as camadas sociais,
com a reduo da sensao de impunidade, causada pelo nmero
elevado de prescries dos delitos de menor potencial ofensivo, que
ocorriam na forma de atuao anterior;
valorizao do policial civil, federal e militar como autoridade policial
e a sua capacitao para mediao e resoluo de conflitos;
liberao da polcia judiciria para servios de maior relevncia,
como a investigao de delitos de maior potencial ofensivo, captura
de foragidos e outras atividades tpicas de polcia judiciria;
Disponvel em: <http://anpr.org.br/assets/uploads/files/noticias/2015/07_julho/

ntciclocompletoassociacoes.pdf>. Acesso em: 31 ago. 2016.
27
sumrio do artigo
sumrio geral
612
diminuio do tempo de atendimento da ocorrncia policial com

maior tempo de permanncia do policial ostensivo no local de servio
e dinamizao do trabalho do escrivo e do agente na delegacia ou
no local em que ele atender a ocorrncia;
acionamento direto da percia nos casos em que for necessrio e a
certeza do registro e a comunicao ao Ministrio Pblico e ao Poder
Judicirio do fato delituoso;
economia de horas de trabalho pelos policiais militares e rodovirios federais, evitando deslocamentos para as delegacias de polcia
judiciria;
economia de horas de trabalho dos policiais civis e federais, desobrigados da repetio dos termos circunstanciados j lavrados pelos
policiais militares e rodovirios federais;
economia ambiental com a reduo do uso do papel celulose, com o
trmino do duplo registro, na polcias ostensivas e judicirias;
economia de combustvel, pois no h a necessidade de deslocamentos por centena de quilmetros para conduzir as partes a uma
delegacia e o posterior retorno ao local;
menos desgastes das viaturas, pois evitar deslocamentos desnecessrios para as delegacias de polcia judiciria, permanecendo no local
de policiamento ostensivo.
Crtica comum ao ciclo completo que a no apresentao da

pessoa presa a um delegado de polcia suprimiria seus direitos fundamentais, pois aquele bacharel em Direito seria o servidor pblico
habilitado a verificar se efetivamente existia estado de flagrante e se
a conduta seria tpica.
Se em algum momento esse fundamento porventura j teve relevo,
sua plausibilidade foi totalmente esvaziada pelas recm-implantadas audincias de custdia, em que o preso deve ser prontamente
apresentado em audincia para o Juiz e para membro do Ministrio
Pblico. Agora, a audincia o momento em que ser detalhadamente verificado se a priso em flagrante juridicamente adequada, se
houve maus-tratos ou tortura por agentes pblicos e se caso de ser
decretada priso processual ou convertida em liberdade provisria.
Enfim, a anlise anteriormente feita pelo delegado de polcia agora
concretizada pelo titular da eventual futura ao penal e por integrante do poder estatal que tem competncia para apreciar definitivamente
os conflitos sociais, sendo evidente que o sistema atual funciona melhor para assegurar os direitos fundamentais da pessoa presa. Ainda
que assim no fosse, mesmo no sistema que precedeu as audincias de
sumrio do artigo
sumrio geral
613
custdia a apreciao de qualquer vcio da priso em flagrante tambm

poderia ser prontamente submetida ao Poder Judicirio.
Outra crtica hodierna ao ciclo completo que, para ser implementado, seria imprescindvel a unificao das polcias dos estados. Naabordagem dos sistemas policiais de outros pases, vimos que isso no
verdade, existindo experincias bem-sucedidas do ciclo completo de
polcia em democracias em que convivem instituies policiais diversas.
Nessa linha de ideias, das propostas de Emenda Constitucional
mencionadas neste escrito, a que nos parece mais adequada a de
numerao 431/2014, que no prope a unificao das policias para
a implementao do ciclo amplo de investigaes.
Tal qual j articulado, a pronta extino do sistema dicotmico estadual proposta pela PEC n. 423/2014 soa extremamente
abrupta, e produziria efeitos imediatos bastante negativos em razo
da crise institucional que se instalaria na sequncia. Quando o ciclo
completo estiver plenamente assimilado, provavelmente a unificao
se afeioar mais interessante do que agora, suscitando tempestivos
debates acerca do rompimento daquele paradigma secular.
Mantida a dicotomia, tarefa rdua ser o estabelecimento de critrios para definir quais crimes seriam investigados por cada segmento
policial28.
No aspecto, se afigura bastante promissora a ideia de que a Polcia
Militar conduza as investigaes de crimes cujos indcios de autoria
j sejam conhecidos de partida, o que notoriamente ocorre quando o
autor do fato preso em flagrante.
A Polcia Civil, com a expertise investigatria que lhe peculiar,
tem condies de realizar apuraes bem mais profundas e sofisticadas, tocando-lhe nesse raciocnio a investigao de crimes complexos,
inclusive os de colarinho branco e os de autoria desconhecida.
As estatsticas de esclarecimento de crimes pela Polcia Civil seriam melhoradas sob essa sistemtica, a qual inteligentemente viabilizaria a no realizao de trabalhos estritamente cartorrios em
situaes de flagrante. Apolcia tcnico-cientfica se dedicaria aos
casos em que a autoria incerta, tendo mais tempo e recursos para
seu intrincado mister, o que naturalmente traria melhores resultados.
A definio de parmetros misso que merece digresses extensas que este texto
no comporta. Para aprofundamento, recomenda-se a leitura do Captulo 6 da obra
de Fbio Rogrio Candido que consta das referncias bibliogrficas.
28
sumrio do artigo
sumrio geral
614
6. CONCLUSO
O Brasil a nica democracia do mundo que no adota o ciclo completo de atuao policial, omisso que um dos eixos que impulsionam
a impunidade generalizada e o galopante aumento da criminalidade.
Aqui, o policial militar que atende a ocorrncia no o responsvel
pela coleta de provas e pelo encaminhamento da questo criminal para
o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio. Quem presenciou o calor
dos acontecimentos se resume a transmitir o caso para a Polcia Civil;
nessa passagem de basto, informaes importantes so perdidas,
criando-se muita burocracia e lentido.
H uma distncia monumental entre o atendimento da ocorrncia
policial e o incio da ao penal. At mesmo quando a autoria prontamente conhecida, a sutil produo de provas passa por investigao burocrtica e cartorria, desperdcio de tempo e esforos anacrnico num
pas de recursos limitadssimos e com graves ndices de criminalidade.
J que a qualidade da investigao proporcional qualidade
da aplicao do jus puniendi, a lentido e os tmidos resultados das
investigaes efetuadas via inqurito policial, somados morosidade
processual, terminam por comprometer severamente a aplicao de
penas. Como resultado nada surpreendente, nossa desigual sociedade
permanece constantemente flagelada pelo crime. Amanuteno da
sistemtica atual apenas intensificar esse cenrio negativo.
O desalento impe ousar. Ultrapassar o ciclo encurtado de polcia algo primordial para que a superao da baixa resolutividade
das questes criminais seja viabilizada, produzindo-se mais e melhor
com o que se tem hoje. Suplantar o status quo com a adoo do ciclo
completo de polcia prestigiar o princpio da eficincia e respeitar
o direito fundamental segurana.
A reconstruo proposta no h de ser encarada como menosprezo
a qualquer das instituies policiais, mas, sim, como homenagem aos
que se dedicam diuturnamente ao trabalho investigativo criminal,
pois seus esforos muitas vezes se revelam ineficientes em razo das
disfuncionalidades do sistema cuja reformulao sugerida.
Evidente que a mudana proposta ser bastante trabalhosa. Importante que haja ruptura na cultura de isolamento dos gestores das foras
de segurana e que se invista na qualificao das polcias. OMinistrio
sumrio do artigo
sumrio geral
615
Pblico, por sua vez, precisa melhorar muito a execuo do controle

externo da atividade policial, que est deixando a desejar no combate
violncia policial e inefetividade das investigaes.
Enfim, as experincias internacionais acenam que o grave panorama de insegurana tem como inevitvel via de superao a adoo
do ciclo completo de polcia. Ointeresse pblico deve ir muito alm
de intrigas e vaidades corporativas, pois o que justifica a existncia
do Estado e de suas instituies assegurar segurana lato sensu s
pessoas, e nisso o Estado brasileiro est falhando gravemente.
1. CANDIDO, Fbio Rogrio. Direito policial: o ciclo completo de

polcia. Curitiba: Juru, 2016.
2. DINAMARCO, Cndido Rangel. Lei 9.099/95: por que burocratizar? Jornal do Estado do Paran, 17 dez. 1995, Direito e Justia.
3. FRANCO, Diego Botelho. Polcia e sociedade: de como a dicotomia civil-militar incapacita os organismos polticos na proposio de solues factveis ao aprimoramento da Segurana Pblica
no Brasil a busca do Ciclo Completo. Contedo Jurdico, [S.l.], 3
mar. 2015. Disponvel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/
artigo,policia-e-sociedade-de-como-a-dicotomia-civil-militar-incapa
cita-os-organismos-politicos-na-proposicao-de-solu,52632.html>.
4. LAZZARINI, lvaro. Estudos de direito administrativo. 2.ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.
5. LOUISE, Aline. Modelo Ciclo Completo eliminaria atritos entre
corporaes e traria eficincia Hoje em Dia, Belo Horizonte, 24 maio
2015. Disponvel em: <http://hojeemdia.com.br/horizontes/modelociclo-completo-eliminaria-atritos-entre-corpora%C3%A7%C3%B5ese-traria-efici%C3%Aancia-1.307783>. Acesso em: 31 ago. 2016.
6. MONET, Jean-Claude. Polcias e sociedades na Europa. 2.ed.
So Paulo: Universidade de So Paulo, 2006. p.79. (Srie Polcia e
Sociedade, n. 3).
7. OLIVEIRA, Gabriel Zago de. Ciclo Completo de Polcia: percepes de policiais militares quanto ao atendimento no cartrio do 23
Batalho de Polcia Militar. 2015. Monografia (Curso de Formao de
sumrio do artigo
sumrio geral
616
Oficiais Policiais Militares) Academia Policial-Militar do Guatup,

Curitiba, 2015.
8. SANTOS JUNIOR, Aldo Antonio dos; FORMEHL, Kelly Cristina;
PICCOLI, Daniela Lain. OCiclo Completo de Polcia no Brasil. Revista de Antropologia Experimental, Jan, n. 11, p. 8,2011. Disponvel
em: <http://revista.ujaen.es/huesped/rae/articulos2011/01santosjr11.
pdf> Acesso em: 28 ago. 2016.
9. SILVA JNIOR, Azor Lopes da. Modelos policiais e risco Brasil:
proposta de reviso de paradigmas no sistema de segurana pblica
pela adoo da teoria do Ciclo Completo de Polcia. Revista do
Laboratrio de Estudos da Violncia da UNESP, Marlia, v. 15, p.
5-6, maio 2015.
10. SOUZA, Ednilsa Ramos de. Mortalidade por homicdios na dcada de 80. So Paulo: Fiocruz, 2005.
sumrio do artigo
sumrio geral

ANMP - Controle Externo Da Atividade Policial - 2016

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

ANMP - Controle Externo Da Atividade Policial - 2016

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Coordenadores

Daniel de Resende Salgado

Copyright 2016 Editora Del Rey Ltda.

Editor: Arnaldo Oliveira

Agradecemos aos coordenadores e autores da obra e desejamos

2. DESAFIOS DO CONTROLE EXTERNO  240

O MPF E O CONTROLE EXTERNO

Mario Luiz Bonsaglia

de modo mais pleno a autonomia da instituio e a independncia

Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:

Como se v, alm de ter sido conferida instituio a titularidade

Mario Luiz Bonsaglia

mentar cuja iniciativa foi facultada ao Procurador-Geral da Repblica,

DIANA, Roberto Antonio Dassi. Ocontrole constitucional pelo Ministrio Pblico

Mario Luiz Bonsaglia

A LC n. 75/1993 tratou especificamente do controle externo da

Art.3 O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da

No mbito do Ministrio Pblico Federal, o controle externo da

Art.1 dever do membro do Ministrio Pblico Federal, com atuao

A Resoluo n. 32/1997 viria a ser substituda pela Resoluo

Mario Luiz Bonsaglia

terminada a instituio, em cada unidade, de um grupo de membros

A Resoluo n 99/2009 faria algumas alteraes na Resoluo n. 88/

Mario Luiz Bonsaglia

dessa Resoluo, adotar as medidas judiciais ou extrajudiciais cabveis,

As diversas resolues at aqui mencionadas incluam o controle

Mario Luiz Bonsaglia

o GCEAP tinha de atender s inspees de unidades policiais em todo

No exerccio da funo institucional prevista o art.129, inciso

Mario Luiz Bonsaglia

a, podendo ser empregado em qualquer parte do territrio nacional.

FREUA, Murillo Salles. Ocontrole externo da atividade policial pelo Ministrio

Mario Luiz Bonsaglia

Cabe ademais lembrar que, a teor da Smula n. 172 do Superior

Em sentido anlogo, de ser tambm lembrado outro enunciado

Enunciado n 2: O Ministrio Pblico Federal possui atribuio para a

4. CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Mario Luiz Bonsaglia

Esta questo da atribuio dos membros dos Grupos de Atuao para

INQURITO POLICIAL. POSSVEL CRIME DE CONCUSSO

FREITAS, Enrico Rodrigues de. Modalidades e extenso do controle externo. In:

Mario Luiz Bonsaglia

NEGATIVO DE ATRIBUIO. OFCIO DE ATRIBUIO DA7CCR

O controle revisional das promoes de arquivamento de procedimentos

5. OART.129, INCISO VII, DA CF E OS DESAFIOS POSTOS

Nas ordens constitucionais anteriores, o Ministrio Pblico, no

Mario Luiz Bonsaglia

campo to sensvel quanto o da segurana pblica e da garantia dos

Considerando-se o conjunto das instituies voltadas segurana

Mario Luiz Bonsaglia

condio de brao armado do Estado e de rgo situado no campo

O CONTROLE E SEUS AGENTES

Todo vocbulo tem um determinado conceito, como significado

a sua existncia, pois os termos subsistem para que haja comunicao,

Mesmo sem ser o objeto do presente trabalho, advirta-se que sero

A cultura poltica registra a relao prxima existente entre o poder

e Judicirio nas mesmas mos, quer de um, de poucos ou de muitos

olhos (controle) do povo9 e, diante da diversidade de vrios grupos

PIARRA, Nuno. Direito constitucional e teoria da Constituio. 7.ed. Coimbra:

Praticamente na totalidade dos pases, o Ministrio Pblico rgo do Estado (em

O controle foi considerado primordial em nossa Carta Magna

o pblico e os especialistas do sistema penal, segundo a qual os polticos tm mais

do controle e fiscalizao da produo, transporte, guarda e utilizao de substncias

operacional e patrimonial do Distrito Federal pelo Senado Federal

2. DESAFIOS DO CONTROLE EXTERNO 240