Da solidariedade contingncia

Diferentes vises do moderno Estado de Bem-Estar

Leany Barreiro Lemos

Sumrio
1. Introduo. 2. O Estado-Providncia como
horizonte natural do progresso social. 3. O
Estado de Bem-Estar condicionado pela ordem
econmica. 4. O Estado de Bem-Estar como
resposta s necessidades de acumulao e legitimao do sistema capitalista. 5. O Estado de
Bem-Estar como resultado do embate poltico.
6. O Estado de Bem-Estar como decorrncia da
capacidade estatal. 7. O Estado de Bem-Estar em
crise. 8. Consideraes finais.

1. Introduo

Leany Barreiro Lemos Doutora em Cincias Sociais, Professora Associada da Universidade de Braslia e servidora de carreira do
Senado Federal.
Braslia a. 46 n. 184 out./dez. 2009

O que significa o Estado-Providncia

Welfare State, ou Estado de Bem-Estar? Qual
suas bases de legitimidade e como se realiza
contemporaneamente? O objetivo deste
trabalho confrontar distintas vises do
conceito, de relevada importncia acadmica e para as polticas pblicas. Em primeiro
lugar, sero expostos os argumentos da
base solidria, formulados especialmente
por Rosanvallon (1996), numa tradio
aberta por Marshall (1967); em segundo
lugar, sero trazidos vrios autores que
trabalham com pressupostos diferenciados,
que a) veem o Estado de Bem-Estar social
como fruto de um determinado momento
do desenvolvimento econmico, possvel
somente graas ao desenvolvimento industrial e aos excedentes fiscais gerados;
b) veem no Estado de Bem-Estar e em suas
polticas a legitimao do sistema capitalis77

ta, representados pelos marxistas; c) enxergam na varivel poltica a possibilidade de

explicao para o surgimento desse novo
tipo de Estado; d) por ltimo, autores que
veem na anterioridade e estabilidade das
burocracias uma varivel fundamental.
A poltica social exerceu, ao longo do
tempo, importante papel na manuteno
da ordem e da estabilidade poltica, alm
de simplesmente atender s novas necessidades criadas pela Revoluo Industrial.
Historicamente, houve expanso das atividades durante crises de desordem civil
resultantes de desemprego em massa e retrao quando a estabilidade foi restaurada
(PIVEN; CLOWARD, 1972).
Assim, a prpria estabilidade poltica
das democracias do capitalismo avanado
e a legitimidade de seus Estados estiveram
vinculadas, em boa parte, aos servios e
garantias por eles prestados. Da mesma
forma, mas vinculadas a regimes nodemocrticos, as polticas sociais foram
usadas para conter distenses (REIS, 1994).
No certamente gratuito o fato de que,
na Alemanha e no Brasil autoritrios, em
momentos de conflito intenso, elas tenham
sido usadas com esse objetivo.
Mas, apesar da existncia anterior de
programas de seguro social, a partir do
ps-guerra que as polticas sociais se generalizam, chegando quase a se universalizar
nas sociedades avanadas. Assim, o Estado
de Bem-Estar a partir de agora EBE ,
entendido como o Estado que prov servios
sociais cobrindo riscos coletivos e individuais
de forma ampla a camadas expressivas da populao, data do sculo XX e um fenmeno
institucionalizado do ps-guerra nos pases
capitalistas desenvolvidos.
Uma nota importante e esclarecedora
em relao aos termos utilizados no trabalho. Muitos cientistas sociais trabalham intercambiavelmente com os termos EstadoProvidncia e Welfare State (ou Estado de
Bem-Estar ), embora eles difiram na origem
e no significado. Segundo Rosanvallon
(1997, p. 121-122), a expresso Estado78

Providncia surge na lngua francesa no

segundo Imprio, criada por pensadores liberais hostis ao aumento das atribuies do
Estado, mas igualmente crticos em relao
a uma filosofia individualista muito radical.
Foi, portanto, gestada antes da vigncia de
ideias keynesianas, que inauguram a interveno social mais planejada do Estado.
Como antecipaes preventivas aos movimentos trabalhistas, houve o programa de
proteo social de Bismarck, no sc. XIX, e,
no incio do mesmo perodo, as concepes
liberais-reformistas de Lloyd George (WINCKLER; MOURA NETO, 1992).
A expresso inglesa Welfare State, por
sua vez, muito mais recente e foi criada na
dcada de 40 embora se falasse de welfare
policy (poltica de bem-estar) desde o incio
do sculo XX para designar um conjunto
de procedimentos e garantias institucionalizados aos afastados temporariamente
do processo produtivo. Embora a GrBretanha tenha sido o primeiro pas cuja
assistncia social tenha sido organizada de
forma sistemtica, com uma srie de poor
laws a partir do sc. XVII, foi em 1942, com
base no Plano Beveridge, que se construiu
o sistema britnico de seguros. Essa experincia foi a inspiradora de todas as que se
realizaram nos principais pases depois da
Segunda Guerra Mundial. O Plano Beveridge foi o primeiro documento a exprimir
os grandes princpios de constituio do
Estado de Bem-Estar moderno, com um regime de previdncia social que rompe com
a concepo restritiva de seguros sociais
anteriores, na Europa e nos EUA. Repousa
sobre uma nova concepo do risco social
e do papel do Estado, era baseado no sistema centralizado, uniforme, generalizado,
unificado e simples (ROSAVALLON, 1997,
p. 126-127).
Como os problemas em tela so exatamente os que dizem respeito a essa
nova institucionalidade que o Estadosecuritrio, ser usado o termo Estado
de Bem-Estar para simplificar, embora se
sabendo que essa escolha ignora nuances
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que, de toda forma, no sero abordadas

no presente artigo.
Existem dois problemas bsicos ao se
tentar confrontar diferentes argumentaes
sobre o Estado de Bem-Estar. O primeiro a
grande produo existente sobre o assunto,
que requer um esforo de organizao e
seleo de textos e autores, impossibilitando uma anlise exaustiva em pouco
espao. Nesse caso, optamos por descrever
primeiramente uma viso do EBE como
evoluo do progresso social e, a partir
da, indicar as vises de outros autores que
tratam o mesmo fenmeno, entretanto a
partir de pressupostos diferentes.
O segundo problema presente a constante mudana das variveis analticas
usadas ao longo do tempo1. Essa mudana
dos indicadores, ao mesmo tempo em que
provocou uma sofisticao da anlise e um
acmulo de conhecimento, levou alguns
autores a reverem suas posies (ARRETCHE, 1995), o que se poder verificar ao
longo do texto.

2. O Estado-Providncia como
horizonte natural do progresso social
Um grupo de tericos baseia-se em
conceitos de cidadania e solidariedade para
fundamentar o surgimento do EBE e seu
posterior desenvolvimento. Esses tericos
defendem que o Estado de Bem-Estar foi
construdo graas aos seus prprios benefcios, e no por causa de sua funcionalidade em relao ao sistema capitalista. Sua
linha de caracterizao do EBE tem como
precursora a argumentao de Marshall
(1967). Os autores consideram o nascimento do Estado-providncia um movimento
natural que supe a evoluo progressiva
do campo dos direitos, ou da concepo
de democracia. Embora destaquem o fenmeno da industrializao, o centro de
Nas dcadas de 50 e 60 as anlises baseavam-se
no indicador volume do gasto social. Na dcada
de 80, passaram a discutir indicadores de forma e
natureza do gasto. (ARRETCHE, 1995)
1

Braslia a. 46 n. 184 out./dez. 2009

seus argumentos a solidariedade, ou a

percepo e ampliao de direitos graas
a uma positividade prpria do EBE.
Marshall (1967), precursor dessa linha
terica, apesar de crer que o EBE tenha
surgido num contexto especfico de industrializao e que tal contexto tenha tido
um papel preponderante para o seu surgimento, encaixa-se nessa viso solidarista.
Ele casa o determinismo econmico com o
evolucionismo, ao propor que os direitos
sociais nascem da ampliao progressiva e
natural dos direitos polticos. Seu raciocnio
parte do princpio de que uma crescente
igualdade poltica teria levado construo de polticas sociais minimizadoras das
desigualdades econmicas. Note-se que,
apesar do destaque dado industrializao no processo de conformao do EBE,
o ponto nevrlgico de seu argumento
no econmico, mas social: a origem e
o posterior desenvolvimento do EBE se
deram por uma evoluo lgica e natural
da ordem social em si mesma (Marshall, 1967,
p. 25). Marshall no nega igualmente que
haja certa participao da ao poltica,
mas o que destaca em seu argumento
que a ao poltica apenas implementa a
poltica social, obedecendo a uma lgica
que prpria do sistema social.
Sua conhecida teorizao desenvolve
um conceito de cidadania que englobaria
a esfera dos direitos civis, relacionados
liberdade individual; de direitos polticos,
que englobariam o direito de participao
no exerccio do poder poltico; e de direitos
sociais, que corresponderiam participao
na riqueza socialmente produzida. Fundidos no feudalismo medieval, esses campos
distintos da noo de direitos teriam sido
separados na sociedade industrial e nela
teriam evoludo de maneira diversa. A
ampliao progressiva do conceito que
primeiramente inclua direitos exclusivamente civis, para incorporar em seguida
os direitos polticos e os sociais ter-se-ia
realizado graas maior democratizao
da sociedade e industrializao. As esfe79

ras teriam evoludo provocadas por uma

progressiva incorporao de camadas
sociais antes privadas de direitos, e essa
incorporao ter-se-ia dado via aumento
da participao popular. Assim, a origem
das polticas igualitrias do sculo XX
(MARSHALL, 1967, p. 84) encontra-se, para
o autor, na evoluo histrica e na progressiva incorporao de atores, sociedade e
Estado, sobretudo pela ao das classes
altas (ARRETCHE, 1995).
Trs pontos sobressaem nos argumentos
de Marshall: o primeiro a importncia de
instituies para o provimento de servios
sociais. Esse argumento retomado hoje
mais fortemente pelos neo-institucionalistas, cujas ideias sero expostas mais adiante
no artigo. O segundo ponto o evolucionismo de que est impregnado seu argumento, a adaptao lgica e natural da
ordem. Outro ponto de destaque que, em
sua rationale, a poltica social no tem como
fim a promoo da igualdade, mas a minimizao das consequncias do desenvolvimento do sistema capitalista de acumulao
do capital (carter compensatrio).
Tambm Rosanvallon (1996) v o Estado
de Bem-Estar com positividade prpria,
nascida do movimento do Estado-nao
moderno. Segundo ele, a forma poltica
especfica do Estado moderno seria exatamente a do Estado protetor, porque o
contrato social que o instituiu est fundado
na produo da segurana e na reduo
da incerteza. O Estado de Bem-Estar seria,
assim, um prolongamento do Estado protetor clssico. Os direitos econmicos e
sociais aparecem naturalmente como um
prolongamento dos direitos civis (ROSAVALLON, 1997, p. 20-23).
De fato, para Rosanvallon (1996; 1998), o
surgimento do Estado-Providncia se d na
correo de princpios postos pelo Estado
protetor, ampliao do Estado moderno.
Ou seja, para alm da segurana fsica ou
da propriedade, o Estado-Providncia,
muito mais complexo, reencaixa o social,
ao substituir as incertezas geradas pelo
80

sistema pela certeza securitria, realizvel

pelo aumento do expertise e pela evoluo
tecnolgica, bem como pelo novo aparato
tcnico estatal.
Num primeiro momento, esse EstadoProvidncia que ele chama de EstadoProvidncia da tradio (ROSAVALLON,
1998, p. 25) far diminuir as diferenas
de riqueza, especialmente por promover
indenizaes. Seus mecanismos baseiam-se
nas compensaes trazidas por um sistema
de seguro social, e a solidariedade se fundamenta na mutualizao crescente dos
riscos sociais.
Na verdade, o seguro social vem, para
o autor, substituir o contrato social: tem os
mesmos efeitos de aglomerao e proteo, com a vantagem de passar da noo
subjetiva da conduta e da responsabilidade
individual noo objetiva do risco. Portanto, seguro social e solidariedade andam pari
passu, embora tenham trazido o problema
da opacidade das relaes sociais: os
indivduos no veem uns aos outros como
agentes dessa solidariedade, mas o Estado.
como se existisse uma mo invisvel do
seguro (Idem), o que, segundo Rosavallon,
numa fase posterior, gerar impasses e
levar a uma crise filosfica do EstadoProvidncia.
A esse aspecto o autor d especial nfase: o da substituio da interface entre pessoas pela interface com o Estado, o que gera
uma perda de percepo da solidariedade.
Essa falta de visibilidade das aes sociais,
intermediadas pelo Estado, seria um dos
problemas centrais do Estado-Providncia
tradicional.
Nessa fase primeira, o Estado-Providncia portador de um carter compensatrio, repousando no princpio da separao
entre o econmico e o social: os direitos
sociais so simplesmente os de concorrer,
e o sistema concebido assim para tratar
situaes apreendidas pelos riscos conjunturais. um Estado-Providncia passivo:
para indenizar a excluso do mercado de
trabalho de uma parte da populao, auRevista de Informao Legislativa

menta cada vez mais os descontos sobre o

rendimento do trabalho, o que, por sua vez,
gera uma diminuio desse ltimo. Entretanto, gera-se um benefcio seguinte, com
o aumento da insero social. Rosanvallon
prope, contemporaneamente, a criao
de um Estado-Providncia ativo que enriquea a noo de direito social, capaz de
gerar novas formas de insero. Sua teoria
aproxima-se muito da de Marshall no s
por causa de seu evolucionismo, mas
tambm pela ideia da anterioridade dos
direitos civis em relao aos direitos sociais.
Sob o signo da laicizao da sociedade, o
EBE exprimiria a ideia de substituir a incerteza da proteo religiosa pela certeza
da proteo estatal e ter-se-ia originado da
ampliao dos direitos democrticos.
O Estado-providncia seria produto da
cultura democrtica e igualitria moderna
(ROSAVALLON, 1997, p. 35), na medida
em que se movimenta em torno da ideia
de liberar os indivduos das necessidades
vitais. Entretanto, o EBE progrediu do sc.
XIX ao sc. XX de forma descontnua em
face das grandes crises sociais e econmicas.
As guerras nesse contexto tm um papel
fundamental uma vez que, aps cada uma
delas, reforaram-se os aparatos de proteo
social e geraram-se benefcios econmicos.
Segundo ele, a ideia implcita no estado
keynesiano a do compromisso social. Esse
compromisso social entra em crise na atualidade econmica contempornea dos pases
europeus quando a equao keynesiana da
redistribuio de renda no funciona mais.
Tem-se ento, como resultado, a crise do
Welfare e das social-democracias (Idem), que
ser tratada com mais detalhe na seo 7.
Para finalizar, o fundamental na tese
do autor so as relaes sociais e os elos
que elas estabelecem: no h uma viso do
indivduo ou do Estado isoladamente
tomados. Mesmo o argumento econmico
da viabilidade do sistema tomado como
pressuposto, por outros autores, como
veremos adiante ou da sua prpria inviabilidade fiscal, em fins do sculo XX, no
Braslia a. 46 n. 184 out./dez. 2009

so centrais. O problema cultural-social,

ainda que as finanas sejam uma varivel
fundamental seja na origem desse Estado,
seja na crise , mas no uma suficiente. A
crise , de fato, filosfica.

3. O Estado de Bem-Estar
condicionado pela ordem econmica
Uma segunda categorizao quanto
ao Estado de Bem-Estar sustenta que seus
condicionantes seriam predominantemente
de ordem econmica. Nesse caso, o EBE
seria resultado necessrio do processo de
industrializao das sociedades. A essa
corrente filiam-se, por exemplo, Wilensky,
Lebeaux e Titmuss.
Para Wilensky (1975), os programas
sociais surgem de forma generalizada nos
pases de alto nvel de desenvolvimento por
causa do crescimento econmico e de seus
resultados demogrficos e burocrticos. Assim, o surgimento de padres mnimos de
atendimento das necessidades sociais pelo
Estado estaria associado aos problemas e s
possibilidades colocadas pelo desenvolvimento industrial, e sua viabilidade garantida pela alta arrecadao fiscal. Em outras
palavras, o argumento se baseia na ideia
de que o EBE s foi possvel, de um lado,
graas ao excedente de riquezas gerado
pela industrializao, e, de outro, porque
a industrializao, ao provocar mudanas
sociais to significativas (vida familiar,
crianas que passam de fonte de renda a
fonte de gastos, envelhecimento populacional etc.), pressiona a estrutura estatal para
que ela atenda s novas necessidades:
As mudanas sociais so os determinantes principais dos problemas
sociais, os quais, por sua vez, criam
a demanda por servios de welfare
(WILENSKY; LEBEAUX, 1965, p.
17).
Em trabalho posterior, entretanto, Wilensky (1975, p. 28-30) afirma que os fatores
de diferenciao no so de ordem cultural,
mas estrutural, mostrando a fraca correlao
81

entre sistema poltico e desenvolvimento

do EBE e uma alta correlao entre nvel
de desenvolvimento econmico e esforo
de seguridade (gasto estatal).
Titmuss (1963) tambm entende a industrializao como motor dos programas
sociais, mas sob outro ngulo. Coloca que
a origem dos programas de BE est na
complexidade da diviso social do trabalho,
consequncia da industrializao, e na dinmica social que transforma expectativas
individuais e/ou sociais em necessidades.
Esse um processo artificial, mas que tem
do outro lado o surgimento de servios
sociais para atender a essas expectativas,
que, por fora cultural, transformaram-se
em necessidades e que procuram garantir
a sobrevivncia da sociedade. A ampliao
dos servios prestados pelo Estado, assim,
corresponde ampliao progressiva das
necessidades culturalmente construdas.

4. O Estado de Bem-Estar como resposta

s necessidades de acumulao e
legitimao do sistema capitalista
Uma outra vertente explicativa para
o surgimento do EBE a marxista, que
o explica por sua funcionalidade e como
sendo intrnseco ao modo de produo
capitalista, portanto, um problema estrutural, na sua tradio terica. Apesar de
no abordar especificamente a origem e o
desenvolvimento do EBE, OConnor (1977),
em trabalho voltado para a compreenso
da dinmica das finanas governamentais
norte-americanas, teoriza sobre tais temas
no perodo ps-Guerra. Alm dele, podem
ser colocados como representantes dessa
linha Gough, Faleiros, Offe e Lendhart.
OConnor (1977, p. 19) explica a origem
do EBE como resultado do processo de
acumulao de capital no interior do setor
monopolista:
O Estado capitalista tem de tentar
desempenhar duas funes bsicas e muitas vezes contraditrias:
acumulao e legitimao (...). Isto
82

quer dizer que o Estado deve tentar

manter, ou criar, as condies em
que se faa possvel uma lucrativa
acumulao de capital. Entretanto,
o Estado deve tambm manter ou
criar condies de harmonia social.
Um Estado capitalista que empregue
abertamente sua fora de coao para
ajudar uma classe a acumular capital
custa de outras classes perde sua
legitimidade e, portanto, abala a base
de suas lealdades e apoios. Porm,
um Estado que ignore a necessidade
de assistir o processo de acumulao
de capital arrisca-se a secar a fonte
de seu prprio poder, a capacidade
de produo deste excedente (e de
outras formas de capital).
Assim, s necessidades societais corresponderiam duas funes estatais:
acumulao e legitimao, que implicam
diferentes tipos de gastos estatais: a) capital
social, destinado a garantir a acumulao
de capital, subdividido em investimento
social (para aumentar a produtividade dos
trabalhadores) e em consumo social (para
rebaixar os custos de produo e da fora
de trabalho); e b) despesas sociais, ou gastos
destinados a lidar com os efeitos do processo de acumulao e, portanto, garantir
a harmonia social e a legitimao.
Na teoria de OConnor (1977), todas
as despesas do Estado so efetuadas para
responder s necessidades do capital, seja
para garantir diretamente a acumulao,
via capital social, seja para corrigir os efeitos sociais da acumulao de capital, via
despesas sociais. Mesmo a funo de gastos
com despesas sociais vista como uma das
condies necessrias acumulao.
O autor afirma que o setor privado
impulsiona o crescimento da economia,
principalmente do setor monopolista.
Entretanto, ele no se responsabiliza pelo
investimento social necessrio sua expanso. Esse custo recai no Estado, que vai
arrecadar junto populao. Ou seja, os investimentos sociais necessrios expanso
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do setor monopolista no so pagos por ele,

mas so pela prpria sociedade, via impostos (OCONNOR, 1977). H uma relao
direta necessidades postas pelo processo
de acumulao capitalista funes desempenhadas pelo Estado.
Na mesma linha, Gough (1979) diz estar
de acordo com OConnor, mas desenvolve
uma explicao alternativa para a origem
e o desenvolvimento das polticas sociais,
utilizando variveis analticas no consideradas na abordagem da teoria da crise
fiscal de OConnor. Aceita a ideia de que
o Estado capitalista contemporneo tem
um lado social restrito, que diz respeito
reproduo do conjunto da populao, mas
chama ateno para o fato de que esse lado
social foi fruto da luta da classe operria no
aparelho de Estado, dando, pois, relevncia
ao fator poltico. Alm disso, chama ateno para a autonomia relativa do Estado.
Essa autonomia significa que nem todas as
demandas postas pelo sistema capitalista
sero atendidas.
Gough rejeita as teorias de cunho funcionalista, segundo as quais o fenmeno
produzido pelas causas que o geraram,
mas reafirma que o EBE fenmeno do
capitalismo em um estgio particular de seu
desenvolvimento e, mais especificamente,
das sociedades capitalistas avanadas.
o processo de acumulao capitalista que
gera incessantemente as demandas para a
poltica social. A resposta do Estado sob a
forma de polticas sociais representa uma
resposta a necessidades geradas no e pelo
modo de produo capitalista. Assim, ainda que o aparato estatal seja relativamente
autnomo nas sociedades capitalistas, ele
deve agir para responder aos imperativos
do processo de acumulao de capital. A
economia capitalista tem uma racionalidade qual o Estado deve submeter-se.
Sua teoria rejeita uma viso marxista
estreita, segundo a qual o Estado seria essencialmente uma criatura do capitalismo e
inteiramente submisso classe dominante
e sua dinmica de acumulao. Haveria
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uma classe dominante com o objetivo de

maximizar lucros, e isso significa que o processo de acumulao capitalista estabelece
um limite para a expanso das polticas sociais, barradas pelas possibilidades postas
pela acumulao e pela prpria capacidade
de financiamento dos programas sociais.
Mas as exigncias funcionais, ou constrangimentos postos pelo processo de acumulao de capital, no so suficientes para
explicar a origem dos programas sociais.
Para esse autor, no se segue que, havendo demandas, o Estado ir necessariamente
atend-las. A relativa autonomia do Estado
permite a existncia de uma margem de
manobra nas decises estatais. O Estado
no age de maneira nenhuma como um
instrumento passivo de uma classe, ainda
que no seja neutro. O que fez surgir o EBE
no ps-Guerra teria sido o forte movimento
em direo organizao da classe operria e reestruturao do aparelho estatal,
com uma crescente concentrao decisria
no Executivo. A luta de classes dentro do
aparelho do Estado resultou em melhoria
das condies de vida dos trabalhadores.
Diferentes formas e graus de intensidade
dessa capacidade de presso implicariam
distintas modalidades de prestao de servios sociais, gerando um Estado capitalista
com face social.
Em suma: Gough mantm a perspectiva
marxista de que o Estado age no interesse
da classe capitalista. Mas a ameaa de um
movimento social forte faz com que a classe capitalista pense e aja de forma coesa e
estratgica e reestruture o aparato estatal
para essa finalidade:
(...) os fatores que influenciam o
desenvolvimento de polticas sociais
so: 1. a luta e influncia da classe
trabalhadora; 2. a centralizao do
Estado; 3. a influncia dos primeiros
sobre esse ltimo (...). Esses fatores
no so de modo algum exaustivos,
mas constituem (...) os principais
determinantes do EBE. (GOUGH,
1979, p. 68)
83

Outro importante autor, Claus Offe

muda suas percepes sobre o EBE ao longo do tempo. Uma parte de seu trabalho
filia-se no mesmo campo que OConnor.
Em alguns trabalhos, Offe (1972, 1979,
1984a) argumenta que o EBE funcional
s exigncias de reproduo do capital;
a poltica ou a ideologia no tm papel a
exercer e h drstico determinismo econmico. Em outro estudo, e j alterando sua
viso anterior, Offe e Lendhart (1984) fazem
uma abordagem poltico-institucional do
problema, afirmando que a dinmica das
polticas sociais est ligada s instituies e
depende do processo de acumulao num
grau muito menor do que o anteriormente
acreditado. Portanto, em sua reviso de
diagnstico, a varivel poltica, antes menosprezada, passa a ser fundamental para
o surgimento do Estado de Bem-Estar.
Na fase inicial, Offe classifica o EBE como
fenmeno das sociedades capitalistas avanadas. Segundo ele, essas sociedades criariam estruturalmente problemas endmicos
e necessidades no atendidas, e o EBE seria
apenas uma tentativa de tratar desses novos
problemas. Assim, sua origem estaria nas
mudanas estruturais da sociedade capitalista e tambm como uma resposta funcional
ao seu desenvolvimento. Alm disso, o EBE
no representaria nenhum progresso nem
uma revoluo social, porque no muda a
situao dos indivduos diante do sistema de
produo capitalista nem lida diretamente
com as necessidades humanas fundamentais. Lida somente com os problemas criados
pelo crescimento industrial (OFFE, 1972).
Em seu desenvolvimento, o capitalismo
destruiria formas anteriores de vida social,
gerando disfuncionalidades que se expressariam sob a forma de problemas sociais.
O EBE apresentaria, portanto, formas de
compensao s perdas percebidas pela
sociedade. Mas o Welfare seria desdobramento necessrio, e no escolha. As condies econmicas e sociais determinariam
a emergncia do EBE e no haveria lugar
para opes no campo poltico:
84

(...) padres ideolgicos no so apenas ausentes, mas seriam inaplicveis

mesmo se existissem (...). Plataformas
dos partidos e resultados eleitorais
parecem no ter influncia na porcentagem do oramento estatal que
gasto para fins do WS ou em novos
programas de welfare que so criados.
Muito mais importantes como determinantes das polticas (policies) so
as variveis econmicas (...). (OFFE,
1972, p. 484).
Nega, assim, qualquer determinante
de ordem poltica na emergncia de programas sociais ao afirmar que a deciso
poltica no Welfare State est fadada a ser
bastante reduzida (OFFE, 1972, p. 484). O
EBE um processo contnuo de adaptao
aos problemas sociais postos pelo desenvolvimento do capitalismo.
A lgica do WS no a realizao de
algum objetivo humano intrinsecamente vlido, mas antes a preveno
de um problema social potencialmente desastroso (...). Essa maneira tecnocrtica e absolutamente apoltica de
reagir a presses sociais emergentes
condena o WS a um infindvel e errtico processo de auto-adaptao.
(OFFE, 1972, p. 485)
O argumento da poltica social como
compensao das disfuncionalidades da
operao do sistema capitalista se repete
posteriormente, quando Offe (1979) trata da
natureza do Estado intervencionista. Com
o argumento de que o Estado se adapta s
novas condies postas pelo sistema de produo capitalista, Offe afasta-se da corrente
ortodoxa marxista, em que o Estado capitalista permanece o mesmo em suas funes
essenciais, e da corrente social-democrata,
na qual a novidade do ps-Guerra seria
uma substancial alterao da essncia do
Estado capitalista.
Na dcada de 80, Offe e Lenhardt (1984)
reafirmam a funcionalidade do EBE ao
modo de produo capitalista e descaracterizam a poltica social como compensao
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das perdas. Agora, as polticas sociais so

centrais ao processo produtivo capitalista,
proletarizando os trabalhadores e transformando-os em trabalhadores assalariados:
ela passa a ser responsvel pela constituio
da prpria classe trabalhadora2.
A poltica estatal surge ento a partir
de uma estrutura econmica de classes,
baseada na valorizao privada do capital
e no trabalho assalariado livre. Explicar a
origem das polticas sociais significa definir
quais so as funes que lhe competem,
considerando essas estruturas.
A poltica social a forma pela qual
o Estado tenta resolver o problema
da transformao duradoura de trabalho no-assalariado em trabalho
assalariado. (LENDHART; OFFE,
1984, p. 15)
Os autores distinguem dois conceitos:
o da proletarizao passiva, processo pelo
qual o indivduo destitudo dos meios
prprios de subsistncia, e o da proletarizao ativa, disposio para que o indivduo
venda sua fora de trabalho no mercado,
sendo que a passagem de um para outro
no automtica ou natural. A poltica
social entraria para criar as condies de
existncia da classe operria: A funo
mais importante da poltica social consiste
em regulamentar o processo de proletarizao. (LENDHART; OFFE, 1984, p. 22)
Essa funo s pode ser exercida pelo
Estado porque o processo de integrao
daquela classe supe a existncia de uma
associao poltica de dominao: o poder
estatal. Seguindo essa lgica, o desenvolvimento das polticas sociais representaria
um processo em que se tenta compatibilizar duas exigncias que se contrapem:
as exigncias da classe trabalhadora e as
necessidades de acumulao de capital.
A dinmica de desenvolvimento das
polticas sociais responderia a uma estratgia estatal que buscaria realizar ao mesmo
tempo a integrao social e a integrao
2

Ver tambm Offe, 1984a.

Braslia a. 46 n. 184 out./dez. 2009

sistmica. Alterando sua viso expressa

em 1972, quando dizia que o Estado respondia automaticamente s necessidades
de produo capitalista, Offe afirma agora
que o Estado tem uma dinmica prpria.
Essa dinmica diz respeito a um processo
de elaborao interno, a um processo de
mediao de necessidades e a exigncias
no seu interior que o torna sujeito a uma
dinmica muito mais institucional que econmica, ligada ao processo de acumulao.
Sua problemtica poltico-institucional
(instituies alteram o resultado final das
policies), preservada a necessidade de acumulao de capital (OFFE, 1984a).
Para Offe, uma das razes para que o
Estado garanta as condies de reproduo
ampliada do capital sua dependncia estrutural dessa reproduo, principalmente
porque a sade financeira do Estado depende da sade da economia. Essa dependncia um princpio seletivo no processo de
deciso interno ao Estado, para a definio
de polticas estatais.

5. O Estado de Bem-Estar como

resultado do embate poltico
Uma quarta abordagem bastante significativa a de Esping-Andersen. Sua interpretao d grande importncia aos recursos
de poder disponveis e mudana na configurao de foras dentro da arena decisria.
Segundo ele, foi graas ascenso da socialdemocracia que se construiu o EBE.
Sua pesquisa, baseada em 18 pases capitalistas desenvolvidos, articula a existncia
de trs distintos regimes de distribuio de
servios sociais s condies de sua emergncia. Sua hiptese central a de que (...) a
reforma social foi uma questo vital desde o
incio do processo de organizao da classe
trabalhadora, quer esta tenha ocorrido sob
lideranas reformistas ou revolucionrias.
(ESPING-ANDERSEN, 1985a, p. 146)
A defesa das polticas sociais fez parte
do prprio processo de constituio da classe trabalhadora enquanto classe para si
85

(a classe tem objetivos histricos de emancipao). A concepo social-democrata

de que a reforma social contribuiria para o
fortalecimento da capacidade de presso da
classe trabalhadora viabilizou-se como uma
alternativa real de poltica. Historicamente,
a implementao de polticas sociais teria
sido a expresso de conflitos distributivos,
que opuseram direita e esquerda em cada
pas analisado. A implementao , na
verdade, reveladora da forma pela qual
se resolveu em cada pas o conflito distributivo, ou como a politics traduziu-se em
policies.
Seriam trs os regimes de EBE identificados pelo autor:
a. regime social-democrata (pases
escandinavos): o movimento operrio
expressou-se politicamente por meio dos
partidos social-democratas, que ficaram
algum tempo no poder. O EBE um sistema de proteo abrangente, cobertura
universal, benefcios desvinculados do
montante de contribuio efetuado pelo
beneficirio;
b. regime ou modelo conservador
(Europa continental: Alemanha, ustria,
Frana, Japo, Blgica e Itlia). A Igreja
tem importante papel nas reformas sociais
e, em alguns desses pases, houve forte
absolutismo. Marcado pela iniciativa estatal, favoreceu um ativo intervencionismo
estatal destinado a promover lealdade e
subordinao ao Estado e deter a marcha
do socialismo e do capitalismo. Os sistemas
de proteo eram marcados pelo corporativismo, e esse regime consolidou divises
no interior da classe trabalhadora. O legado
conservador, em alguns pases, representou
obstculo s reformas de orientao socialdemocrata quando esse partido assumiu
o poder;
c. regime ou modelo liberal (tradio
anglo-saxnica). Movimentos operrios
so eleitoralmente fracos e o impulso
burgus teria sido especialmente forte na
constituio da sociedade. Diferentemente
do modelo social-democrata, no modelo
86

liberal as polticas so desenhadas de modo

a maximizar o status de mercadoria do
trabalhador individual e a distino dos
beneficirios por mrito. Financiado pela
contribuio individual, vincula contribuio a benefcio, permite pouca interveno
estatal e oferece mximo escopo para o
mercado na distribuio dos servios. A
universalizao das oportunidades, e
no dos resultados, de modo a estimular o
indivduo a se autoproteger.
Em trabalho posterior, Esping-Andersen reconceitualiza o EBE. Nessa nova
viso, ex post, o EBE se desenha como um
sistema de estratificao, em que no s
um mecanismo que intervm e corrige a
estrutura da desigualdade, mas cria novas.
ele prprio um sistema de estratificao:
uma fora ativa no ordenamento das
relaes sociais (ESPING-ANDERSEN,
1990, p. 23). A assistncia social estratifica,
estigmatizando os indivduos e dividindoos entre capazes e no-capazes: o sistema
universalista preconizado pelo EBE s seria
possvel se reduzidamente aplicado. Em
outras palavras, s se fossem oferecidos
benefcios modestos em populaes reduzidas e homogneas.
Para o autor, o surgimento de novas
classes mdias introduz uma nova hierarquia: os setores com mais poder aquisitivo
voltam-se para uma proteo social alm
do mnimo, buscando negociar benefcios
extras (ESPING-ANDERSEN, 1990, 1991).
Numa situao de crise econmica, com
menos recursos, o que resta s classes com
mais capacidade de influir no jogo decisrio
apropriar-se de uma fatia que poderia ser
destinada a outros segmentos, tirando do
EBE seu carter universalista, redistribuidor de renda e solidrio.

6. O Estado de Bem-Estar como

decorrncia da capacidade estatal
Uma corrente mais contempornea de
explicao para a origem e o desenvolvimento do EBE afirma que ele resultado
Revista de Informao Legislativa

de configuraes histricas particulares, de

estruturas estatais e instituies polticas.
representada pelos neo-institucionalistas,
entre eles Theda Skocpol, Ann Shola Orloff
e Margareth Weir.
O pressuposto da anlise o de que o
Estado autnomo em relao sociedade
civil, levando-se a considerar o papel das
burocracias pblicas como uma varivel
independente. As burocracias podem formular e perseguir objetivos prprios, que
no so um reflexo nem um subproduto
dos interesses presentes e organizados na
sociedade civil.
Os neo-institucionalistas opem-se a todas as correntes que veem a ao do Estado
como resultado de fatores exgenos esfera
estritamente estatal:
(...) os institucionalistas argumentam que a capacidade estatal (state
capacity) para planejar, administrar e
extrair recursos uma precondio
para a emergncia de modernos programas sociais (...) e que o contexto
institucional (...) afeta as orientaes,
a capacidade de organizao poltica
popular e das elites e, portanto, a
formao de coalizes polticas entre
classes. (ORLOFF, 1993, p. 83)
Seu primeiro pressuposto o de que
as burocracias pblicas tm interesses
prprios, consolidam-se dentro de condies histricas particulares e so uma prcondio para o surgimento dos sistemas
modernos de proviso de servios sociais.
O ponto central que as polticas propostas sero diferentes daquelas demandadas
pelos atores societais. (EVANS; RUESCHEMEYER; SKOCPOL, 1985, p. 15)
O segundo pressuposto defende que
as estruturas institucionais do Estado influenciam a formao e o desenvolvimento
dos interesses e das modalidades de ao
dos grupos da sociedade civil. Mais que
autnoma, a ao do Estado tem influncia
sobre a cultura poltica, sobre a ao poltica
coletiva e sobre a formao de questes
polticas (SKOCPOL, 1992).
Braslia a. 46 n. 184 out./dez. 2009

No primeiro trabalho, Bringing the state

back in (EVANS; RUESCHEMEYER; SKOCPOL, 1985), os autores rejeitam os argumentos society-centered. A varivel explicativa
central o papel das burocracias estatais e
dos reformadores sociais na formulao de
polticas de bem-estar. Os desdobramentos
da teoria so os seguintes:
a. burocracias pblicas tm papel de
liderana;
b. capacidades estatais so medidas pelo
insulamento burocrtico;
c. recursos de poder das burocracias
so derivados do processo de formao
do Estado.
A sequncia histrica democratizaoburocratizao fundamental na anlise
proposta pelos neo-institucionalistas. Em
seus trabalhos mais recentes, ampliam o escopo para a estrutura poltico-institucional,
deslocando-se de uma perspectiva statecentred para uma polity-centred. Enquanto
na primeira os rgos administrativos do
Estado constituem foco central da anlise,
na segunda os autores indicam alteraes
importantes nas variveis analticas adotadas: burocracias passam a ser tanto as
indicadas quanto as eleitas; passa-se a uma
anlise da formao histrica do Estado
nacional; as formas histricas de interao
entre a estrutura estatal e instituies polticas so consideradas; e estuda-se como as
estruturas condicionam o comportamento
dos grupos envolvidos na formulao de
polticas (WEIR; ORLOFF; SKOCPOL, 1988;
SKOCPOL, 1992; ORLOFF, 1993).
Nessa anlise polity-centered, mesmo
regras eleitorais, entendidas como instituies polticas, podem condicionar as formas
de organizao de interesses na sociedade
(SKOCPOL, 1992). Assim, a formao do
Estado nacional e das estruturas polticas
de cada pas constitui varivel central na
anlise. , pois, na histria particular de
cada pas que podem ser encontradas as
variveis especficas de explicao de uma
determinada forma de desenvolvimento
dos sistemas de proteo social.
87

Para Orloff (1993), so trs os elementos

centrais da anlise: a. formao do Estado
nacional; b. contexto institucional, que
pode alavancar ou barrar as possibilidades
de ao poltica dos grupos politicamente organizados, que so historicamente
mutantes; c. processos de policy feedback:
ideologias e valores culturais influenciam
o discurso poltico, mas esse tambm
influenciado pelas caractersticas das polticas existentes. As polticas sociais previamente estabelecidas afetam a ao poltica
subsequente (SKOCPOL, 1992).
Essa corrente, mais recente e em plena
produo, tem influenciado bastante os
novos estudos, e sua utilidade bastante
significativa em estudos de caso.

7. O Estado de Bem-Estar em crise

Na dcada de setenta, comeou-se a desenvolver o argumento da deteriorao do
EBE. Vrias so as causas apontadas para
a crise. Em primeiro lugar, foi formulada a
hiptese da crise fiscal (OCONNOR, 1977;
OFFE, 1984). A inflao das demandas e das
protees aos trabalhadores, bem como a
rigidez no processo de trabalho, levariam
a um menor investimento e crise de acumulao:
O Estado-Providncia est doente.
O diagnstico simples: as despesas
com a sade pblica e com o setor
social crescem muito mais depressa
que as receitas. Da um lancinante
problema de financiamento, que se
apresenta nos ltimos vinte anos, em
todos os pases industrializados (...).
(ROSAVALLON, 1997, p. 7)
Entretanto, como dito anteriormente,
para ele a crise central de civilizao e
filosfica, no de financiamento, e estaria
visvel nos ndices mais altos de violncia,
novos riscos tecnolgicos e ambientais,
mais greves e no mal-estar francs, com
desemprego em massa, perda de identidade e incerteza quanto ao futuro. Da mesma
maneira que sua anlise do EBE se d a
88

partir de categorias e progressos na arena

social, dando sempre uma importncia
secundria a imperativos estruturais e burocrticos, a resoluo da crise partiria da
refundao do contrato social: no sendo
uma crise s econmica, mas do sistema de
relaes sociais, no se poderia descuidar
da ltima em benefcio da primeira.
Para o autor, a nova sociedade, o novo
Estado-Providncia ser um que torne
visvel novamente as relaes sociais e
a prpria solidariedade, recuperando a
solidariedade curta: mais possibilidade
de troca direta entre os indivduos. Isso
ser feito com uma nova pactuao, com a
transferncia de servios pblicos s coletividades e/ou organizaes no-estatais.
Embora traga a reduo da demanda por
Estado, pode provocar o reencaixe da solidariedade e uma maior visibilidade, posto
que os conflitos tornam-se mais prementes.
Entretanto, segundo Rosanvallon, isso faz
parte dos processos democrticos e no
de forma alguma indesejvel.
Ainda para Rosavallon (1997), preciso
ultrapassar a dicotomia Estado- mercado,
superando as tenses e desmistificando
papis institucionais consagrados, especialmente no caso das social-democracias
europeias, que enfrentam a crise contempornea e sentem dificuldade para encontrar
novos modelos exatamente pelo apego a
uma concepo excessivamente estatal da
solidariedade.
Portanto, fundamental furar o bloqueio de ordem cultural e sociolgica que
emperra o funcionamento dos sistemas de
proteo dos pases industrializados, e tambm, ao mesmo tempo, reavaliar o papel
desse EBE dever permanecer ele como
o nico suporte dos progressos sociais e
agente nico da solidariedade social?
Algumas limitaes se impem nas anlises de Rosanvallon. Em primeiro lugar, seu
vis europeu e, mais que isso, francs. Seus
conceitos, solues apresentadas e mesmo
sua rationale esto fundados na tradio de
seu pas. Embora compreensvel, reduz seu
Revista de Informao Legislativa

valor explicativo e a capacidade de generalizao de seus argumentos para outras

realidades, mesmo a de outros pases socialdemocratas europeus. Outra limitao, a
do militante poltico ativo, embora traga
a vantagem do pragmatismo, pode pelo
mesmo motivo pecar profundamente.
Como contraponto, existem ainda autores que acreditam que a retrao do EBE,
saindo da abstrao e partindo-se para
dados empricos, de fato deu-se muito modestamente. Conforme demonstra Pierson
(1996), em estudo que trata da retrao do
EBE em quatro pases EUA, Inglaterra,
Alemanha e Sucia , apesar da crise fiscal
das dcadas de 80 e 90, e a despeito de ter
havido de fato mudanas dos partidos
no poder nesses pases, passando-se de
social-democracias a governos de direita ou
centro-direita, o EBE, que se encontrava em
estado avanado, resistiu bem e os cortes
foram insignificantes. Sobressai em seu
estudo a continuidade dos programas de
EBE, e no a ruptura, como a literatura at
ento colocava. Ele chama a ateno para
a relativa estabilidade do EBE.
A inexistncia de mudanas radicais
nos programas se deu, segundo o autor,
porque a criao do EBE fez surgir novas e
poderosas foras polticas que estabilizam o
EBE, mudando a forma poltica dos processos de tomada de decises, possibilitando
no mais que alteraes incrementais nos
programas existentes. Alm disso, Pierson
atribui a estabilidade do EBE a dois motivos
bsicos: o primeiro seria o conservadorismo das instituies democrticas. O EBE
representa agora o status quo, com todas as
vantagens polticas que esse status confere.
Assim, como mudar pode ter um custo
maior do que no mudar, permanece-se na
mesma condio.
A segunda razo da fora poltica do
EBE seriam os custos eleitorais geralmente associados s iniciativas restritivas. O
padro nas pesquisas de opinio tem sido,
naqueles pases, uma leve oposio ao EBE
quando h fraco desempenho econmico
Braslia a. 46 n. 184 out./dez. 2009

do pas, seguida por amplo apoio quando

se iniciam programas de corte. Ele salienta
que mesmo os polticos eleitos sobre uma
plataforma de cortes em benefcios sociais
e diminuio dos impostos (Thatcher, Kohl,
Reagan, por exemplo) tm suas polticas
rejeitadas pela populao, ressurgindo o
apoio manuteno daqueles benefcios
logo aps as tentativas de corte:
expectativas de grandes mudanas
apoiaram-se em parte na aplicao
implcita de modelos da expanso do
WS, que podem ser lidos de forma a
sugerir que as mudanas econmicas,
o declnio do poder dos sindicatos ou
a presena de Estados vigorosos so
uma pr-condio para uma retrao
radical. Encontrei poucas evidncias
para essas afirmaes (...). (PIERSON, 1996, p. 176)

8. Consideraes finais
Neste trabalho, foram apresentadas
algumas verses sobre como surgiu e
evoluiu o Estado de Bem-Estar no capitalismo avanado. A cada ponto de partida,
surge um diagnstico diferente desde o
evolucionismo de Marshall e a nfase de
Rosavallon nas relaes sociais e na solidariedade, passando pelos autores que
adotam pressupostos de ordem econmica,
at os que enxergam a gnese do EBE nas
lutas polticas ou nos fatores internos
prpria dinmica do Estado.
Em todos eles, fica visvel a tenso
Estado-mercado-sociedade, havendo em
cada um a preponderncia de um dos
elementos sobre os demais. No caso de
Rosanvallon, da sociedade; dos marxistas,
do mercado e da busca de legitimao do
Estado diante das necessidades capitalistas;
de Esping-Andersen e neo-institucionalistas, a preponderncia do Estado e seus
processos sobre as exigncias do mercado
ou da sociedade.
Portanto, mais que avaliar qual das linhas mais se aproxima de um diagnstico
89

preciso, este trabalho props-se a resumir

os pontos de vista e explicitar o encadeamento das teses, a partir dos pressupostos
assumidos, com o intuito de explicitar
a variedade de interpretaes para um
mesmo fenmeno, ainda que no de forma
exaustiva ou profunda.
de igual importncia chamar a ateno
para o fato de que nem todos os autores
veem uma positividade intrnseca no EBE
e em suas polticas compensatrias. Embora
alguns vejam avanos na realizao de suas
pautas, outros enxergam, mais do que a
desobrigao das necessidades bsicas que
pode levar os indivduos autonomia e
liberdade, a legitimao das desigualdades,
por meio de instrumentos que atendem no
aos indivduos, mas ao processo de acumulao capitalista, ou a grupos privilegiados.
Da que no s no libera os indivduos,
mas os escraviza, reduzindo suas necessidades ao consumo e a aspiraes dadas;
ou os condena, ao reproduzir assimetrias
ou, pior, aprofundar privilgios de grupos
articulados.
Outro dado importante a se considerar
nas anlises aqui referidas diz respeito
aos pases de capitalismo avanado. Mais
especificamente Europa e Estados Unidos,
embora mais centradas no primeiro, dado o
carter mais restritivo dos segundos. Muitas dessas polticas alcanadas nos pases
europeus de capitalismo avanado, e que
hoje esto em crise, no se conformam como
parmetro para os pases de capitalismo
perifrico.
Na verdade, e o caso da Amrica Latina tpico, tais polticas l superadas e
em fase de reforma representam ainda
fortes demandas. Esse sistema construdo
no ps-Guerra e centralizado, uniforme,
generalizado, unificado e simples no se
concretizou na regio e encontra diversos
tipos de bices para concretizar-se, especialmente no que diz respeito uniformidade e universalidade, e em vista do ritmo
de desenvolvimento e da capacidade de
financiamento dos pases.
90

Assim, mesmo o objetivo apenas parcial muito longe do ideal libertrio do

indivduo autnomo de vincular o xito
econmico a uma agenda social no um
fenmeno generalizvel do ponto de vista
global, nem mesmo nos pases mais prsperos, haja vista o efeito, por exemplo, das
imigraes nesses pases.

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