LABC DE LCONOMIE

Quentend-on par
politiques structurelles?
Les politiques montaire et budgtaire servent
rguler les uctuations conomiques court terme,
mais les problmes sont souvent plus profonds
Khaled Abdel-Kader

CONOMIE peut se drgler pour diverses raisons.

Les responsables conomiques peuvent, quant eux,
y remdier de plusieurs faons, selon la nature des
problmes.
Lorsque, par exemple, les prix grimpent trop vite et que
les consommateurs et les entreprises dpensent un rythme
suprieur la capacit de production de biens et services du
pays autrement dit, lorsque la demande globale augmente
trop rapidement, les gouvernants peuvent entreprendre de
freiner la demande. De mme, en priode de ralentissement
conomique, lorsque les entreprises et les consommateurs ne
dpensent plus do une contraction de la demande globale
le gouvernement peut essayer de les encourager sortir leur
portefeuille ou engager des dpenses publiques pour compenser
le repli des dpenses prives. Cest ce quil est convenu dappeler
les politiques de gestion de la demande ou de stabilisation.
Il arrive que les problmes conomiques soient plus profonds
et durables quun excdent ou dficit de la demande, en gnral
parce que la politique gouvernementale ou les pratiques des
oprateurs privs nuisent la production efficace et harmonieuse
de biens et services autrement dit, loffre. Pour y remdier,
il faut transformer le tissu conomique, ce qui requiert des
rformes structurelles.
Les politiques de stabilisation sont importantes court terme,
car il est plus facile de modifier temporairement les diverses
composantes de la demande globale que de rendre les ressources
du pays plus productives. Le gouvernement peut utiliser cet
effet la fiscalit ou les dpenses publiques (voir Quest-ce que
la politique budgtaire? F&D, juin 2009) ou jouer sur les taux
dintrt et la masse montaire (voir Quest-ce que la politique
montaire? F&D, septembre 2009). Lorsque des rformes structurelles de plus longue haleine sont ncessaires pour redresser
loffre globale, les pouvoirs publics doivent sattaquer des problmes particuliers qui peuvent tre intimement lis la structure
mme de lconomie, par exemple le mode de fixation des prix,
la gestion des finances publiques, les entreprises publiques, la
rglementation du secteur financier, le fonctionnement et la
rglementation du march du travail, la protection sociale ou
bien encore les institutions.
la suite des rcentes crises de la finance et des dettes souveraines, les appels se sont multiplis en faveur de rformes structu46

Finances & Dveloppement Mars 2013

relles nergiques dans plusieurs pays de la zone euro, tandis que le

ralentissement de la croissance de nombre de pays dvelopps et
en dveloppement a rendu ncessaires des rformes budgtaires,
financires, institutionnelles et rglementaires pour rehausser la
productivit et dynamiser la croissance et lemploi. Les politiques
structurelles non seulement favorisent la croissance conomique,
mais elles prparent aussi le terrain aux mesures de stabilisation.

Agir sur le long terme

Les politiques structurelles peuvent viser divers pans de
lconomie:
Contrle des prix: sur les marchs libres, les prix traduisent
les cots de production sous-jacents. Cependant, dans divers
pays, les autorits fixent les prix de certains biens et services
lectricit, gaz ou communications par exemple un
niveau infrieur aux cots de production, surtout lorsquils sont
produits par des entreprises publiques. Ces prix rglements
causent des pertes que ltat doit compenser, ce qui peut grever
le budget et entraner des problmes de stabilisation. En outre,
la consommation de biens et services est plus forte que si leurs
prix correspondaient leurs cots de production. Le contrle
des prix conduit une mauvaise affectation des ressources de la
socit. Si on le supprimait, les prix monteraient et couvriraient
les cots, ce qui serait bon pour la concurrence et lefficience.
Gestion des finances publiques: mme si, en priode de rcession,
ltat doit parfois dpenser plus quil nengrange ou, en priode
de boom conomique, percevoir plus dimpts que ncessaire pour
ralentir les dpenses , sur le long terme, les dpenses et les rentres
fiscales doivent squilibrer. Or, il peut tre difficile, cause de la
complexit de la rglementation ou de linefficacit de ladministration fiscale, de percevoir suffisamment de recettes publiques,
ce qui cause souvent de gros dficits budgtaires et laccumulation
de dettes, aux effets dstabilisants. Du coup, ltat peut avoir du
mal financer les dpenses ncessaires au dveloppement dans
la sant, lducation et les infrastructures. Les rformes fiscales
peuvent promouvoir le civisme fiscal et accrotre les recettes en
supprimant les exonrations, en exigeant des versements anticips
ou en simplifiant le barme des impts. Une meilleure administration fiscale peut aussi accrotre les recettes. Par exemple, des
percepteurs mieux forms et mieux rmunrs peuvent rduire la
corruption, et dans ces conditions, il est plus ais de conserver du

personnel comptent. Avec des finances publiques mieux gres,

les fonds publics sont employs de faon plus productive.
Entreprises publiques: dans nombre de pays, les entreprises
publiques reprsentent une part considrable de lconomie.
Certaines fonctionnent efficacement et dans lintrt des consommateurs. Mais, souvent, elles nont gure ou pas de concurrents
et elles produisent des biens et services de pitre qualit. Celles
qui sont en concurrence avec des entreprises prives produisent
souvent perte en raison dinterfrences politiques ou de cots
de fonctionnement levs (par exemple du fait deffectifs en surnombre), et ltat doit compenser les pertes. Des problmes de
stabilisation peuvent surgir si ces entreprises publiques doivent
sadresser des banques commerciales pour couvrir leurs pertes.
Leurs emprunts sont gnralement garantis par ltat, ce qui grve
le budget de passifs conditionnels, puisque cest ltat qui devra les
rembourser en cas de dfaut. Les pays ayant de grosses entreprises
publiques peuvent les cder des particuliers ou des entreprises
prives. Ils peuvent aussi en conserver le contrle, mais fermer
celles qui sont inefficaces ou produisent perte, remanier les
quipes de direction ou adapter les effectifs aux besoins avec
un accompagnement social appropri des travailleurs licencis.
Secteur financier: le secteur financier a pour fonction de prter
largent des pargnants aux emprunteurs. Son bon fonctionnement
garantit que cet argent est employ de la faon la plus productive,
dans lintrt de la croissance et du dveloppement conomiques.
En revanche, les systmes financiers sous-dvelopps ou mal
rglements de certains pays en dveloppement peuvent freiner
la croissance conomique et compliquer la mise en uvre des
mesures de stabilisation. titre dexemple, la politique montaire
des banques centrales consiste souvent acheter et vendre sur le
march libre des titres dtat vendus au public. Mais sil nexiste pas
de march secondaire des titres publics, ou sil est peu dvelopp,
lefficacit de la politique montaire peut en souffrir et la banque
centrale peut recourir des outils inefficaces (ou injustes), tels
que le rationnement du crdit ou le contrle des taux dintrt. Si
les banques sont mal rglementes, elles tendront adopter des
comportements risque qui entranent des crises bancaires, par
exemple une panique des dposants qui sempressent de retirer
leurs avoirs ou une faillite, qui rsulte en gnral de mauvaises
pratiques de crdit. Mais mme les banques solides peuvent
sombrer si elles sont prises dans une rue gnrale qui siphonne
les liquidits dont elles ont besoin pour rmunrer les dposants.
Les crises bancaires peuvent interrompre lapprovisionnement des
emprunteurs, dcourager lpargne et gonfler les dficits publics si
ltat se porte garant des dpts ou recapitalise les banques. Il est
possible de remdier au sous-dveloppement du systme financier en crant des marchs secondaires, en dveloppant les places
boursires ou en privatisant les banques publiques. Pour attnuer
leffet des crises, les autorits doivent affermir le systme financier
laide dun dispositif efficace de rglementation et de supervision.
Protection sociale: ltat sefforce le plus souvent de garantir
un niveau de vie minimum aux pauvres et aux autres groupes
dfavoriss. Mais, dans beaucoup de pays en dveloppement, il
existe des systmes coteux de subventionnement des produits
ptroliers et alimentaires par exemple et mal cibls, qui profitent
plus aux riches quaux dmunis. Dans les pays dvelopps, il y a des
rgimes de retraite par rpartition qui ont dnormes engagements

non capitaliss, car il y a plus de dparts en retraite que dentres

dans la population active. De plus, les prestations gnreuses aux
sans-emploi sont souvent une des causes du chmage lev, car
les employeurs, qui ont verser les primes dassurance-chmage,
rechignent embaucher. Les gouvernements peuvent rformer la
protection sociale afin de cibler les plus dfavoriss et de rduire
considrablement les cots. Pour venir en aide aux dmunis,
les autorits peuvent dlivrer aux mnages faible revenu des
coupons alimentaires pour les denres de premire ncessit ou
distribuer de la nourriture dans les zones pauvres. Elles peuvent
aussi remplacer les subventions des produits alimentaires et ptroliers par des transferts montaires. Il est possible de rformer les
rgimes de retraite de faon aligner les prestations sur les recettes
prvisionnelles en relevant lge de la retraite ou en instituant des
rgimes financs par capitalisation.
March du travail: le chmage svit dans de nombreux pays
pour diverses raisons et il augmente en gnral lorsque lconomie va mal. Mais sa cause est parfois plus profonde que les
effets du cycle conjoncturel. Par exemple, les cotisations sociales
excessives ou le niveau relativement lev du salaire minimum
peuvent enfler le cot dembauche tel point que la demande de
main-duvre se contracte et le chmage augmente. La demande
peut aussi baisser si les travailleurs nont pas les comptences
requises par manque de formation ou dinstruction. La rforme
de lducation et lamlioration de la formation sur le tas peuvent
aider redynamiser la demande de main-duvre.
Institutions publiques : le fonctionnement des institutions
publiques peut avoir une incidence considrable sur le climat
conomique. Une faible rmunration des fonctionnaires, de
ladministration fiscale, par exemple, peut encourager la corruption. De mme, linefficacit du systme juridique et le manque
de tribunaux et de magistrats compliquent le rglement des
diffrends pour les entreprises, ce qui accrot le cot des activits
commerciales et dissuade les investisseurs, surtout les investisseurs
directs trangers au dtriment de la croissance conomique. Il est
possible damliorer la gouvernance et les institutions en simplifiant
la rglementation commerciale et les procdures dagrment, en
amliorant le systme juridique national, en rationalisant ladministration fiscale et en rehaussant les salaires des employs de
ltat chargs de services cruciaux, tout en limitant lemploi dans
la fonction publique en fonction des besoins du service.

Des rformes mener de pair

Pour accrotre le potentiel de croissance de lconomie, il faut
miser sur la complmentarit des mesures de stabilisation et
des politiques structurelles. La stabilisation pose les bases de la
croissance conomique en faisant baisser linflation, en lissant
la consommation et linvestissement, et en rduisant les dficits
publics. Les politiques structurelles ne peuvent russir quune
fois corrigs ces dsquilibres macroconomiques. De mme,
les politiques structurelles renforcent lefficacit de nombre de
mesures de stabilisation: la promotion de la concurrence (politique structurelle) peut par exemple favoriser la baisse des prix
et donc faire diminuer linflation (but de la stabilisation).

Khaled Abdel-kader est conomiste au Dpartement des relations

extrieures du FMI.
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