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Anlisis del sistema de justicia penal a los diez aos de la reforma

procesal penal

Hace ya 10 aos que inici una de las transformaciones normativas ms profundas


en el sistema de justicia penal dominicano con la derogacin del Cdigo de
Procedimiento Criminal y la promulgacin del Cdigo Procesal Penal (CPP). Dicha
reforma estuvo dirigida al fortalecimiento del Estado de derecho, al tiempo que
armoniz nuestra legislacin con las obligaciones internacionales contradas en la
materia.
Entre los principales aportes de la normativa procesal promulgada se encuentra el
paso del sistema inquisitivo al sistema acusatorio, la separacin de funciones entre
los actores procesales (investigador acusador juez), la creacin de la Defensa
Pblica y la instauracin de la oralidad y publicidad del proceso penal. De manera
paralela, tambin encontramos la implementacin del nuevo modelo de gestin
penitenciaria.
La reforma constitucional del 2010 introdujo otros cambios al sistema penal. La
nueva Constitucin hace suyos varios aspectos contenidos en el CPP, destacndose
la inclusin de sus principios fundamentales. Adems, tom en cuenta varias
instituciones que integran el sistema penal, como el Ministerio Pblico y la Defensa
Pblica.
No obstante los avances sealados, han quedado rezagados muchos de los
objetivos planteados. Tareas consideradas claves para adecuar el sistema de
justicia a las disposiciones constitucionales y al CPP permanecen en la lista de
pendientes, impidiendo que su funcionamiento sea ptimo.
Por tal razn, resulta pertinente hacer una reflexin acerca de los grandes
obstculos que enfrenta el sistema de justicia penal. A continuacin vamos a
destacar cules son los ms importantes aspectos que, a nuestro juicio, deben ser
tomados en cuenta por los responsables de los rganos del sistema de justicia de
manera que stos, en estrecho contacto con la ciudadana, tomen las medidas
necesarias que permitan reencauzar su efectividad e impedir que la reforma
termine en fracaso.

Se mantiene la cultura inquisitiva. Las garantas fundamentales


reconocidas por la Constitucin y por los principios del CPP se
interpretan a la luz del sistema inquisitivo.
Una de las principales caractersticas que requiere un verdadero Estado de derecho
es que, en el curso del proceso penal, se tenga absoluto respeto al debido
proceso. Algunas cuestiones resultan preocupantes. Por ejemplo, lo que ocurre
durante la fase de la investigacin, sobre todo en lo relativo a la obtencin de las
pruebas.
Nuestra Constitucin ha delegado en la Polica Nacional la facultad de perseguir e
investigar las infracciones penales, bajo la direccin del Ministerio Pblico. Sin
embargo, esto est presentando dos problemas fundamentales: 1) existe entre
ambos rganos gran descoordinacin, caracterizada por una Polica Nacional que
histricamente se ha resistido a someterse ante cualquier autoridad civil y un
Ministerio Pblico que no ha sabido (o no ha querido) ejercer el debido mando
sobre ella; 2) la Polica Nacional arrastra consigo grandes deficiencias internas,
producto de una prctica generalizada de laissez faire, laissez passer que sobre
ella han aplicado los poderes del Estado.
Todo esto trae como consecuencia que muchas investigaciones criminales se lleven
a cabo sin la debida direccin y que se continen aplicando prcticas del modelo
inquisitivo que amenazan la garanta fundamental al debido proceso.
Como resultado de lo anterior, en el proceso de obtencin de las pruebas que
sern presentadas al juez de la instruccin para sostener la acusacin del
Ministerio Pblico, se verifican hechos que atentan contra los derechos
fundamentales y contaminan las pruebas. Esto, en aplicacin de la llamada teora
de los frutos del rbol envenenado, puede provocar la nulidad del proceso.
El artculo 69.8 de la Constitucin, as como el artculo 26 del CPP, disponen que
ese tipo de pruebas debern ser declaradas nulas por los tribunales, sin poder
tomarlas en cuenta para determinar la culpabilidad o no del imputado. A su vez,
esto provoca que no prospere la acusacin que formula el Ministerio Pblico.
Otro aspecto preocupante son las informaciones que se han recabado sobre la
prisin preventiva en nuestro pas. En efecto, uno de los objetivos principales
planteados por la reforma procesal penal era el de reducir la gran cantidad de
presos preventivos. Varios meses despus de la entrada en vigor del CPP, los
2

internos preventivos constituan un 57% de la poblacin penitenciaria. Ya para el


ao 2007 este nmero se haba reducido en un 12% 1.
Preocupa, sin embargo, que en los ltimos aos estas cifras hayan aumentado
considerablemente dando marcha atrs a los logros obtenidos. Segn las cifras
oficiales, en el Nuevo Modelo de Gestin Penitenciaria, un 55,1% de la totalidad de
la poblacin carcelaria est privada de libertad sin condena, mientras que en el
Modelo Tradicional, los porcentajes alcanzan un 60%.2 Estas cifras colocan a la
Repblica Dominicana como uno de los pases con mayor porcentaje de internos
preventivos de la regin.
El aumento de esta medida puede significar dos cosas: o el sistema procesal est
al borde del colapso y no est siendo capaz de manejar la carga procesal para
darle fin a los casos que ingresan; o se est haciendo un uso indebido de la prisin
preventiva, cuya aplicacin est llamada a ser excepcional porque cuando se abusa
de ella, se la priva de su funcin cautelar, convirtindola en una especie de pena
anticipada.
Lo propio ocurre con la prisin preventiva disfrazada de garanta econmica. Se fija
un monto a pagar tan elevado que al imputado le resulta imposible efectuar el
pago, quedndose bajo prisin.
Esto queda evidenciado cuando analizamos las estadsticas proporcionadas por el
Informe de Indicadores de Gestin del Modelo de Gestin de Fiscalas, elaborado
por la Direccin de Gestin del Ministerio Pblico 3 en base a las informaciones
recabadas en las 31 fiscalas adscritas a este modelo 4. Las mismas indican que en
cuanto a medidas de coercin, las ms aplicadas son la prisin preventiva
(29.74%) y la garanta econmica acompaada de presentacin peridica
(21.26%). La suma de ambos porcentajes se acerca bastante al nmero de presos

Suprema Corte de Justicia. (2008). Tres aos del Cdigo Procesal Penal: una mirada al desempeo de los
tribunales penales (2005-2007). Monitor de la Gestin Judicial, Boletn No. 1.
2
Estadsticas Generales en Instituciones Penitenciarias del Modelo de Gestin Penitenciaria al 15 de agosto del
2014. Extrado el 3/09/2014 desde http://transparencia.pgr.gob.do/estadisticas/modelo-gestion/20140815estadisticas-correspondientes-15-agosto.ashx
3
REPUBLICA DOMINICANA. Direccin de Gestin del Ministerio Pblico. Modelo de Gestin de Fiscalas:
Informe de Indicadores de Gestin. Marzo, 2014. [en lo adelante, Informe de Indicadores de Gestin].
4
El estudio comprende las fiscalas de Independencia, Elas Pia, Santiago Rodrguez, Las Matas de Farfn,
Bahoruco, Pedernales, Constanza, Snchez Ramrez, Villa Altagracia, Dajabn, Hermanas Mirabal, El Seibo,
Hato Mayor, Montecristi, Mara Trinidad Snchez, Saman, Valverde, Peravia, San Juan, Azua, San Jos de
Ocoa, Monte Plata, Monseor Nouel, Barahona, Espaillat, Puerto Plata, La Vega, La Romana, San Pedro,
Duarte y San Cristbal. El total de los delitos reportados en todas estas provincias es de 142,026.

preventivos que pueblan nuestras crceles, confirmando lo antes planteado acerca


de la garanta econmica.
Cabe sealar que en un 18.40% de los casos, no se solicitan medidas de coercin.
Tampoco puede dejarse de mencionar que existe un margen de 3.39% de
informacin que no ha sido suministrada por el fiscal correspondiente, lo que
implica unos 4,800 casos de los que no se tiene conocimiento sobre si se
solicitaron medidas de coercin, ni cules fueron.
Llama mucho la atencin el hecho de que, producto de la interpretacin que se ha
construido en torno al arraigo, la mayora de los afectados por la prisin preventiva
provienen de los sectores ms desfavorecidos de la sociedad, cuando son estos
quienes disponen de menos recursos para sustraerse al proceso. As se constituye
una prctica que, en los hechos, termina siendo discriminatoria y atenta contra el
principio de igualdad y no discriminacin que consagra el artculo 39 de la
Constitucin.
Lo antes planteado contradice el principio de inocencia y otros derechos
fundamentales, adems de que aumenta considerablemente la cantidad de
internos con prisin preventiva en los recintos carcelarios, generndole altos costos
a la economa nacional. 5 El hecho de que el CPP disponga una serie de medidas
cautelares distintas a la prisin preventiva nos indica que el problema no est en la
norma, sino en la aplicacin que se hace de ella.
Es importante recalcar que el arresto domiciliario y el cuidado o vigilancia tienen
un porcentaje de aplicacin inferior al 1% (0.12% y 0.16% respectivamente). Al
comparar todas las cifras anteriores, no puede evitarse notar el uso excesivo que
se hace de la prisin preventiva, contrario a la escasa (casi inexistente) aplicacin
de medidas de coercin menos lesivas y restrictivas de la libertad.
Estos datos reflejan la ineficiencia de algunos actores de justicia y evidencian que
si bien tenemos un cdigo que se base en el principio de inocencia, a la hora de
investigar, procesar y sancionar los delitos, estos no han sabido desligarse del todo
de concepciones arcaicas, pertenecientes a un sistema retrgrado y contrario a los
derechos humanos. Es necesario fomentar el uso de medidas cautelares alternas a

Se necesitan RD$3,500 millones para resolver la problemtica del sistema penitenciario, cifra pasible de
aumentar de seguir incrementndose la poblacin carcelaria. Vid: Loyda Pena. (2014). Procurador da alerta:
Sistema penitenciario no resiste ms! Peridico Hoy, 31 de julio, p. 4A.

la privacin de libertad, as como dedicar recursos a departamentos especializados


en supervisar su efectividad en la prctica.
Entre los actores del sistema de justicia penal se evidencia una dbil
coordinacin interinstitucional.
Segn el PNUD, el principal factor que explica los alcances y los lmites de las
reformas y polticas llevadas a cabo en Amrica Latina en materia de seguridad
ciudadana son las capacidades institucionales de los Estados 6. De sus fortalezas o
carencias dependen los resultados de las reformas realizadas; el que sean exitosas
y sostenibles en el tiempo.
Una de las debilidades observadas en el proceso de implementacin del CPP es
que no se tom en cuenta a la Polica Nacional. No hablamos aqu de la
capacitacin de sus miembros, sino de una reforma organizacional del cuerpo
policial que estableciera mejores criterios de seleccin y promocin de sus
integrantes, adecuara los procedimientos, prcticas y acciones policiales a los
principios y propsitos planteados por la reforma, abarcara la cuestin de los
salarios, la rendicin de cuentas y el modelo de relacin entre la Polica Nacional y
el Ministerio Pblico, entre otros aspectos.
Como ya hemos establecido anteriormente, la Polica Nacional tiene a su cargo la
persecucin e investigacin de las infracciones penales, bajo la supervisin y
mando legal del Ministerio Pblico 7. Ella constituye el primer eslabn de la cadena
de justicia y por ende, el primer contacto del ciudadano con el Estado en materia
de seguridad. Su desempeo se refleja enormemente en la percepcin que tiene la
sociedad sobre la seguridad ciudadana. Por ende, una reforma del sistema no es
factible, si no va acompaada tambin de una reforma de la Polica Nacional.
Estudios realizados 8 evidencian que ms de un 50% de la poblacin, de los
diferentes estratos de la sociedad dominicana, afirma que agentes policiales estn
involucrados en la actividad criminal. Esto afecta significativamente la cantidad de
denuncias presentadas (promoviendo la impunidad) y socava la legitimidad de las
labores de investigacin y persecucin del crimen. El bajo desempeo de uno de
6

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD]. (2013) Informe Regional de Desarrollo Humano
2013-2014. Seguridad ciudadana con rostro humano: diagnstico y propuestas para Amrica Latina, p. 111
7

Vid. Constitucin Poltica de la Repblica Dominicana, artculo 255; y Cdigo Procesal Penal dominicano,
artculos 91-93.
8
PNUD, op. cit., supra nota 4, p. 115

sus actores se traduce en la falla del sistema completo; los errores que se cometan
al inicio afectarn todo el proceso, cual efecto domin. Por esta razn, hoy da es
an ms imperativa la pronta aprobacin del Proyecto de Reforma a la Ley
Orgnica de la Polica Nacional que se encuentra actualmente en la Cmara de
Diputados.
A pesar de lo anterior, la Polica Nacional no es la nica responsable de las fallas
durante la etapa de investigacin. Se ha hecho evidente la falta de coordinacin
entre la Polica Nacional y los miembros del Ministerio Pblico. Esto, aunado a la
escasez de recursos y a las carencias en la formacin de los fiscales, resulta en
malas investigaciones criminales y una dbil instrumentacin de los expedientes
que se presentan, lo que termina poniendo en riesgo su xito posterior y
promoviendo la impunidad.
En este mismo sentido, disminuye la capacidad de obtener condena en aquellos
delitos que requieren mayores niveles de inteligencia y coordinacin institucional,
como el crimen organizado y la corrupcin. Nuestras crceles terminan repletas de
presuntos delincuentes menores, como los de robos famlicos, mientras las
grandes mentes criminales siguen dedicadas a la actividad criminal.
La falta de coordinacin entre el Ministerio Pblico y la Polica Nacional provoca la
debilidad de las acusaciones ante el sistema de justicia penal, dando como
resultado que la mayora de los casos no sobrepasen la fase de la instruccin, as
como una acumulacin de otros tantos expedientes con un mayor nivel de
complejidad que quedan sin resolver9, perjudicndose de esta manera gravemente
la eficacia y eficiencia con que se castigan los hechos punibles 10.
Ms all de la importancia de la coordinacin entre el binomio Polica NacionalMinisterio Pblico, lo est la de los actores del sistema en su conjunto. Ya en la
elaboracin del Informe de Consultora para el Comisionado de Apoyo a la Reforma
y Modernizacin de la Justicia (CARMJ) acerca de la implementacin de la reforma
procesal penal, se sealaban deficiencias en este sentido. Se puntualizaba que los
planes institucionales estaban orientados hacia lo interno de cada rgano de
9

Cruz, Ramn. (2014). Procurador cuestiona fallas en la investigacin policial. Peridico Listn Diario, 19 de
febrero. Extrado el 07/08/2014 desde: http://www.listin.com.do/la-republica/2014/2/18/311219/Procuradorcuestiona-fallas-en-la-investigacion-policial
10
Ramiro, Cristian. (2005). Informe de Consultora para el Comisionado de Apoyo a la Reforma y

Modernizacin de la Justicia (CARMJ) de la Rep. Dominicana acerca de la implementacin de la reforma


procesal penal. Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA). [En lo adelante, Informe Consultora
CARMJ).

manera individual, sin que se observara una relacin entre los planes particulares
de cada uno con el funcionamiento en conjunto del sistema, ni el establecimiento
de metas comunes. 11
La falta de coordinacin interinstitucional se traduce en esfuerzos aislados con
resultados deficientes, razn por la cual el enfoque de la reforma del CPP no puede
fragmentarse, sino que debe involucrar a todos sus actores, desde la base hasta
los altos cargos. Resaltamos este ltimo punto pues si bien se han realizado
esfuerzos de coordinacin entre las distintas instituciones, en la mayora de los
casos estos se han quedado en reuniones de planificacin llevadas a cabo por los
altos mandos y no han llegado a ejecutarse en los destacamentos, fiscalas y
tribunales de menor grado, que es donde realmente se desarrolla la mayor parte
de la justicia penal.
La coordinacin interinstitucional no debe limitarse al plano funcional, sino que
debe tambin abarcar lo econmico. Es necesario que se otorgue un presupuesto
globalizado para todas las instituciones del sistema de justicia y as evitar que se
destinen recursos a actividades independientes que no vayan encaminadas a
alcanzar los objetivos generales del sistema. Esto no solo garantizara una mayor
coordinacin, sino que sea el mismo sistema de justicia penal en su conjunto quien
determine sus prioridades y cmo abordarlas.
Numerosos hechos generan preocupacin por la independencia del Poder
Judicial
Otro de los graves problemas que podran afectar la calidad y eficiencia del
sistema de justicia penal lo constituye la independencia de los jueces en esta
materia. Desde 1997, las reformas del sistema de justicia han estado dirigidas a
garantizar la independencia de los jueces, tanto a lo externo como a lo interno del
mismo.
La independencia externa se ha denominado tambin independencia orgnica e
implica la separacin del Poder Judicial de los dems poderes del Estado y de otros
agentes externos, a saber: los partidos polticos, empresarios, medios de
comunicacin, poderes eclesisticos, entre otros.

11

Informe Consultora CARMJ, supra nota 10, p. 9

A pesar de los grandes avances que se han verificado en este rengln, persiste la
percepcin social de que los tribunales aun no son completamente independientes.
Se ha determinado que las redes de clientelismo y patronazgo conectan a los
tribunales y a su personal con los polticos y con la maquinaria de los partidos.
Adems, los nombramientos suelen basarse en la afiliacin y la lealtad polticas, y
no en las cualificaciones y la formacin 12.
Recientes estudios realizados 13 muestran que en el perodo 2000-2013, de las 94
denuncias de corrupcin realizadas, slo 8 haban concluido en condena contra los
imputados.
No obstante, recalcamos que la falla no debe atribuirse exclusivamente a los
jueces. Como se ha determinado, el Ministerio Pblico y la Polica Nacional juegan
un rol fundamental en el tema, pues son ellos quienes deben presentar al juez las
pruebas recabadas durante la investigacin, quien las ponderar y determinar su
admisibilidad.
Los jueces tambin estn expuestos a la influencia que ejercen los medios de
comunicacin sobre los procesos que estos conocen, principalmente aquellos que
tanto por los sujetos involucrados como por los hechos acaparan la atencin de la
sociedad. Cuando los jueces ceden a las presiones mediticas se pone en riesgo su
funcin como garantes de la justicia y se fomenta el populismo penal, como ha
sucedido con la prisin preventiva. 14
De ah la importancia de que los jueces se encarguen de argumentar debidamente
la sentencia, explicando minuciosamente la valoracin de las pruebas, las reglas de
inferencias aplicadas a los elementos probatorios indiciarios puestos a su
disposicin, los elementos que conforman el tipo penal (indicando cmo y por qu
los hechos lo configuran) y la motivacin de la pena elegida.
Esto despejar cualquier duda futura de los ciudadanos respecto a la imparcialidad
del juez. Adems, evidenciara aquellos casos en que los expedientes hubieren sido
bien instrumentados y hubiesen sido los jueces quienes no actuaren
correctamente, siendo responsabilidad de los organismos de control pertinentes
tomar las medidas de lugar.
12

PNUD, op. cit., supra nota 4, p. 122


Participacin Ciudadana. (2014). La corrupcin sin castigo: casos denunciados en los medios de
comunicacin 2000-2013. Santo Domingo, Editora Universitaria UASD.
14
Raful, Eric. (2010). Ideas bsicas sobre la implementacin del Cdigo Procesal Penal. Fundacin
Institucionalidad y Justicia, p. 12
13

Preocupa tambin la independencia a lo interno del Poder Judicial, principalmente


debido a la creciente alarma social producto de los recientes traslados de jueces,
efectuados por el Consejo del Poder Judicial. Tanto la Constitucin, en su artculo
151, como las leyes relativas a la materia establecen la inamovilidad de los jueces,
quienes no podrn ser removidos, separados, suspendidos, trasladados o
jubilados, sino por alguna de las causas establecidas y con las garantas previstas
en la ley. Entindase: a) cuando el juez as lo solicita y cumple con ciertos
requisitos; y b) cuando el Consejo del Poder Judicial 15 lo considere til, por
resolucin motivada que no deje lugar a dudas de que no se trata de sancin. 16
Efectivamente, la no motivacin y la falta de transparencia en esos traslados,
podra ser interpretada como actos de retaliacin, castigo o discriminacin contra
algunos magistrados, lo que provocara serias dudas sobre la independencia
interna o funcional del Poder Judicial. Es conveniente que este ltimo disponga, a
travs de sus rganos responsables, la publicacin de todas las decisiones y actos,
debidamente motivados, que pudieren afectar o estar relacionados con la
imparcialidad, independencia y transparencia del Poder Judicial y los jueces de las
diferentes jurisdicciones. Del mismo modo, debieran ventilarse nuevas vas para
que la sociedad pueda ejercer debidamente y sin mayores obstculos un control
sobre este poder del Estado.
Atenta tambin contra la calidad del sistema el que no se ha cumplido
con las Leyes de Autonoma Presupuestaria, generndose limitaciones
materiales y de recursos humanos.
La Constitucin, en sus artculos 149 y 170, establece la autonoma presupuestaria
del Ministerio Pblico y del Poder Judicial. Si bien es cierto que ambas instituciones
gozan de las facultades para disear y administrar su presupuesto de la manera
que consideren conveniente, no menos cierto es que las cantidades asignadas no
son suficientes para ejercer debidamente sus labores.
La Ley No. 194-04, en su artculo 3, determina que deber asignrsele al Poder
Judicial y al Ministerio Pblico por lo menos un 4.10% de los ingresos internos,
incluyendo los ingresos adicionales y los recargos establecidos en el Presupuesto
de Ingresos y Ley de Gastos Pblicos. Estos se dividirn en un 2.6% y un 1.44%
15

A partir de la reforma constitucional de 2010, esta facultad pas a manos del Consejo de Poder Judicial. Al
respecto, ver: Constitucin Poltica de la Repblica Dominicana, artculo 156, numeral 5.
16
Ley No. 327-98 de Carrera Judicial, publicada en Gaceta Oficial No. 9994, artculo 23.

respectivamente. A la fecha, no se ha cumplido con esta disposicin, teniendo los


servidores pblicos del sistema de justicia que trabajar en psimas condiciones de
infraestructura y salariales.
Al Poder Judicial, desde el 2010 hasta el 2013, se le ha venido asignando un
presupuesto de 1.55%, 1.28%, 1.19% y 1.27% respectivamente. En cuanto a la
Procuradura General de la Repblica, desde el ao 2012 hasta la fecha, el
presupuesto asignado ha sido de un 0.83%, 0.87% y 1.32%, respectivamente.
Las bajas asignaciones presupuestarias se extienden tambin a los dems actores
del sistema, como la Polica Nacional y la Defensa Pblica. Respecto a esta ltima,
entre el 2010 y el 2014, el porcentaje aprobado respecto al monto solicitado ha
sido, en promedio, solamente de un 51.59%.
El histrico incumplimiento en la asignacin del presupuesto al sistema de justicia
penal dominicano pone en riesgo su independencia en la realizacin de sus
labores, adems de que contraviene las disposiciones legales que rigen en la
materia.
Salta a la vista que una parte del congestionamiento del sistema penal se debe a la
escasez de tribunales. Recientes informes ponen en evidencia que an queda una
gran cantidad de tribunales pendientes de ser puestos en funcionamiento al no
contarse con recursos econmicos suficientes (como la sala de corte adicional a la
Corte Penal de Santo Domingo) 17. El acceso a la justicia se ve mermado en
aquellas poblaciones y comunidades afectadas por la inseguridad y/o ubicadas en
las periferias que carecen de un tribunal localizado en un lugar accesible para sus
habitantes.
El problema no se limita a la creacin de nuevos tribunales, sino tambin a la
adecuacin de aquellos que ya han sido puestos en funcionamiento. La mayora
labora en condiciones de precariedad, con infraestructuras y recursos materiales
inadecuados. Esta situacin se extiende a las fiscalas, defensoras pblicas,
destacamentos policiales y dems establecimientos del sistema de justicia penal.

17

A pesar de ser el tribunal que falla el mayor nmero de casos al ao, la Corte Penal de Santo Domingo tiene
una demanda tan alta que no le permite dar una respuesta en un tiempo adecuado, crendose un problema
de congestin. Ver: REPUBLICA DOMINICANA. Consejo del Poder Judicial. Tribunales creados por ley
pendientes de poner en funcionamiento. Santo Domingo, Distrito Nacional, R. D. Mayo 2014. ISBN: 978-9945585-05-6.

10

Las limitaciones presupuestarias afectan particularmente el componente humano


de nuestro sistema, evidenciadas en deficiencias en la formacin educativa de sus
integrantes, bajos salarios, escasez de personal, entre otros.
Actualmente, la Defensa Pblica lleva entre el 75% al 82% de todos los casos
penales. Llama la atencin que en la jurisdiccin de nios, nias y adolescentes, la
Defensa Pblica est asumiendo el 98% de todos los casos que ingresan al
sistema.
Sin embargo, cuenta con un total de 143 miembros, de los que 123 son defensores
y 22, coordinadores. Esto significa que cada defensor maneja entre 400 y 700
casos, cuando no debieran de asignarse ms de 200 por defensor. Este rgano
est trabajando con un dficit de recursos humanos, necesitndose una plantilla de
por lo menos 450 defensores pblicos a nivel nacional.
En consecuencia, se han visto obligados a limitar su servicio y a rechazar casos
asignados por los tribunales, lo que termina retrasando los procesos. 18 La falta de
recursos tambin se traduce en el hecho de que la defensa gratuita no haya
podido expandirse a otros actores y sectores del sistema de justicia que as lo
requieren, como las vctimas.
As mismo, el nmero de fiscales existente es insuficiente, lo que ocasiona una
sobrecarga de expedientes que es atendida por los escasos fiscales. Tomemos
como ejemplo el caso de la provincia de San Cristbal, que cuenta con una sola
fiscala en la que se reportaron alrededor de 15,905 delitos en el ltimo ao. Esta
fiscala cuenta con un total de 11 procuradores fiscales. Al dividir el nmero de
casos entre el nmero de fiscales, notamos que cada fiscal sera responsable de
atender aproximadamente 1,446 casos. 19 En otras palabras, no es humanamente
posible para una persona dar solucin, de manera correcta y eficiente, a una
cantidad tan enorme de casos.
En consecuencia, la gestin de los procesos penales se retrasa en detrimento tanto
de la vctima que espera justicia como del imputado que sufre las medidas de
18

Pina, Lery Laura. (2014). En la Repblica Dominicana un defensor pblico debe atender hasta 700 casos.
Peridico
7
Das.
Extrado
el
7/08/2014
desde
http://www.7dias.com.do/portada/2014/06/25/i166738_republica-dominicana-defensor-publico-debe-atenderhasta-700-casos.html#.U-OVUON5PZ4 . Ver tambin: Fundacin Institucionalidad y Justicia (Productor) (2014,
23 de febrero). Conversatorio de la Fundacin Institucionalidad y Justicia [Programa televisivo]. Santo
Domingo: CDN Canal 37.
19
Informe de Indicadores de Gestin, supra nota 3.

11

coercin y los efectos sociales que implica una acusacin penal en su contra, hasta
tanto quede resuelto su caso. Producto de ello, aumentan los riesgos de que se
incurra en denegacin de justicia, violndose lo estipulado por la Constitucin y los
Tratados Internacionales.
Actualmente, tan solo en las provincias que forman parte del Modelo de Gestin de
Fiscalas, hay 30,972 casos activos, los cuales representan un 63.45% del total de
casos manejados por las fiscalas de la zona. Debe destacarse que las estadsticas
evidencian que un 21.66% no estn determinados, mientras que hay un 3.47% de
informacin no suministrada por los fiscales. 20
Las cifras demuestran que tan solo en primera instancia, un caso puede tardar 759
das para encontrar solucin, que se traduce en 2.08 aos. 21 Desde la entrada de
los casos al sistema, el tiempo promedio de duracin se distribuye de la siguiente
manera: 32 das para que se dicte medida de coercin; 149 das para el acto
conclusivo; 215 das para la audiencia preliminar; y 363 das para el juicio de
fondo. 22 Estos datos reflejan la lentitud de nuestro sistema penal y al mismo
tiempo constituye un grave atentado a las garantas constitucionales de los
procesados. Por ende, recalcamos que el sistema penal requiere de mayor
inversin y mejor capacitacin del personal para que estas debilidades puedan ser
combatidas con efectividad.
Por otro lado, se ha criticado en distintas ocasiones el trabajo y la formacin de los
fiscales, principalmente en lo que a la instrumentacin de los expedientes se
refiere. Un incremento en el presupuesto de la Escuela Nacional del Ministerio
Pblico mejorara la calidad de la capacitacin de estos y otros servidores pblicos.
En lo concerniente a los salarios, resalta la situacin de los jueces y miembros del
Ministerio Pblico de nuestro pas. Si bien es cierto que en abril de este ao se
aument el salario de los jueces y empleados judiciales (los cuales, a excepcin de
los jueces de las altas cortes, haban estado congelados desde el 2008)23, no
menos cierto es que estos continan sin corresponderse con la importancia de la
labor que realizan los servidores de la justicia.

20

Informe de Indicadores de Gestin, supra nota 3.


Ibd.
22
Ibd.
23
Castaos, Servio Tulio. (2013). Renuncia de Jueces refleja debilidades que amenazan el Desarrollo del Poder
Judicial.
Extrado
el
12/08/2014
de
:
http://www.finjus.org.do/index.php?option=com_content&view=article&id=802:renuncia-de-jueces-reflejadebilidades-que-amenazan-el-desarrollo-del-poder-judicial&catid=11&Itemid=104
21

12

Es de destacar la desigualdad que se evidencia al comparar los salarios de cargos


de igual nivel entre el Poder Judicial y dems rganos jurisdiccionales con el
Ministerio Pblico, siendo el de los primeros claramente superior. El sueldo del Juez
Presidente de la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal Constitucional y el Tribunal
Superior Electoral es alrededor de un 58% mayor que el que devenga el
Procurador General de la Repblica. El mismo caso se repite cuando se compara a
un Procurador General Adjunto con un Juez de alguna de las Cortes mencionadas.
En el caso de las Cortes de Apelacin un Juez Presidente de este nivel tiene un
salario 25% superior al de un Procurador. Aunque la diferencia sea menor que en
los casos anteriores, la desigualdad es notable. Pero cuando comparamos el salario
de un Procurador Fiscal Titular con el de un Juez de Ejecucin de la Pena, notamos
una diferencia de un 40% en beneficio del segundo.
Adems de los bajos salarios, los miembros del Ministerio Pblico no cuentan con
un sistema de seguridad social, ni con los incentivos que tienen los del Poder
Judicial. La diferencia en el presupuesto asignado a ambas instituciones es un
primer factor a la hora de explicar esta diferencia de salarios. La situacin no deja
de preocuparnos, pues los miembros del Ministerio Pblico cumplen una labor que,
adems de sustancial en la justicia dominicana, los lleva a poner en riesgo su vida
e integridad.
Defensores y policas tambin se han pronunciado sobre el tema, solicitando
aumentos salariales justos que les permitan cumplir su labor dignamente.
Es innegable que al momento de poner en marcha los nuevos rganos
constitucionales, como los consejos del Poder Judicial y Ministerio Pblico y la
Defensa Pblica, no se les provey de los recursos presupuestarios requeridos para
cumplir con su rol de manera efectiva. Fuentes sealan que estas instituciones han
laborado con dficits superiores al 40% y que esta es la razn para la continua
postergacin de nuevos proyectos y planes necesarios para mejorar el sistema.
En el marco de gravedad del sistema de justicia dominicano, destaca la aguda
crisis en que se encuentra el sistema penitenciario. Hace 10 aos, al iniciar la
implementacin del CPP, la poblacin carcelaria sumaba unos 13,000 reclusos,
aproximadamente. Para octubre del 2012, haba unas 23.300 personas privadas de
libertad en 42 centros de detencin cuya capacidad prevista era solo para

13

11.505. 24 En la actualidad, son ms de 26,000 los internos y contina en


crecimiento.
El hacinamiento y las condiciones inhumanas y de violencia en que sobreviven los
reclusos (en clara violacin con las normas de DDHH) son sumamente
preocupantes. Esto hace imperioso que se concluya con la transformacin de todos
recintos carcelarios al nuevo modelo.
Por lo dems, sabiendo que las penas privativas de libertad estn llamadas a ser
siempre la ltima ratio en materia de sancin y en el ejercicio del ius punendi del
Estado, es sumamente importante que se contemple, a la hora de imponer las
sanciones a los crmenes y delitos, medidas alternativas o sustitutivas. Estas no
son ms que los instrumentos de sancin penal distintos a la pena privativa de
libertad que buscan armonizar los objetivos sancionadores de la pena con los fines
resocializadores de la misma, que se dirigen al delincuente. 25
A modo de ejemplo, podemos citar las contempladas en las Reglas de Tokio:
penas privativas de derechos o inhabilitaciones, sanciones econmicas y penas en
dinero, restitucin o indemnizacin a la vctima, suspensin de la sentencia o
condena diferida, imposicin de servicios a la comunidad, obligacin de acudir
regularmente a un centro determinado, arresto domiciliario, entre otras. 26
Sin embargo, en muchas ocasiones, las medidas alternativas son menospreciadas
por los policas y fiscales, quienes tienen la percepcin de que ellas son un
esfuerzo perdido de su labor de investigacin y persecucin al dejar al imputado
en libertad, sujeto a ciertas condiciones, pero sin ningn tipo de control. Esto se
extiende a los jueces, a quienes preocupan los bajos niveles de control en la
ejecucin y cumplimiento de estas medidas. Mientras, continan poblndose
nuestras crceles hasta llegar al punto en que el sistema no resista ms.
Ciertamente, en declaraciones recientes, el Procurador General de la Repblica
manifest que se necesitaran 3,500 millones de pesos para resolver las carencias

24

Embajada USA. (2012). Informe de Derechos Humanos en la Repblica Dominicana. Resumen Ejecutivo.
Extrado el 25/08/2014 desde http://spanish.santodomingo.usembassy.gov/hr2012-repdom-s.html
25
Escobar Gil, Rodrigo. (2011). Medidas sustitutivas a la pena de privacin de la libertad. Derecho y
Humanidades, ISSN 0716-9825 N 18, pp. 41-50.
26
Reglas mnimas de las Naciones Unidas sobre las medidas no privativas de la libertad. A/RES/45/110 68
Sesin, 14 de diciembre de 1990, artculo 8.

14

y limitaciones del sistema penitenciario. Esta cifra supera el presupuesto anual del
Ministerio Pblico. 27
La falta de recursos afecta tambin la rapidez con la que se conocen los procesos,
pues actualmente la Direccin General de Prisiones dispone de una cantidad muy
limitada de vehculos, combustible, personal, seguridad y hasta esposas lo que trae
consigo retrasos en las audiencias de los privados de libertad, prolongando los
encarcelamientos y afectando a las vctimas que esperan justicia.
Para que una reforma sea exitosa, requiere de una gran inversin monetaria por
parte de las autoridades. Si queremos un sistema de justicia penal fortalecido, es
necesario que el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional manifiesten un mayor
apoyo econmico al momento de asignarse las partidas presupuestarias, en
cumplimiento con lo establecido en las Leyes.
Existen numerosos obstculos que impiden se garantice debidamente y
con igualdad el acceso a la justicia.
La congestin del sistema de justicia penal va ms all de la escasez de recursos.
Es una realidad que el proceso penal est llamado a ser la ltima ratio en materia
de resolucin de conflictos, por lo que debern de facilitarse otros mecanismos,
como la conciliacin y la mediacin, que aseguren a los ciudadanos una solucin
efectiva a su situacin particular, sin que sea necesario agotar todo el proceso
previsto en el cdigo en los casos en que la ley lo permite y reduciendo los costos.
En este sentido, cabe mencionar los logros obtenidos por las Casas Comunitarias
de Justicia, centros de servicios destinados a facilitar el acceso a la justicia de los
sectores vulnerables del pas, a la vez que sirven como va alterna a los procesos
penales. Adems, constituyen una herramienta de acercamiento de las instancias
judiciales y municipales a las comunidades perifricas. El continuo fomento de
iniciativas como esta ayudara a descongestionar el sistema penal, agilizando el
sistema penal y facultando que este cumpla con su misin legal e institucional. De
ah la importancia de promover la cultura de la mediacin en nuestro pas.
Resulta positivo constatar que del total de casos que reciben las fiscalas
analizadas en el Informe de Indicadores de Gestin 28, slo un 27.56% va a juicio,
27

Pea, Loyda. (2014). Procurador da alerta: Sistema penitenciario no resiste ms! Peridico Hoy, 31 de julio,
p. 4A.
28
Informe de Indicadores de Gestin, supra nota 3.

15

mientras que el 72.44% se soluciona de manera alternativa. Sin embargo, causa


preocupacin el hecho de que el 36% de los casos a ser resueltos de manera
alternativa, se archivan. Las razones son muchas y variadas, siendo la falta de
inters de las partes un elemento fundamental.
El 72.44% mencionado anteriormente se divide entre la conciliacin de
procesamiento comn (2.22%), la conciliacin (29.48%), el proceso abreviado
(1.77%) y la suspensin condicional (3.42%). En este sentido, en el perodo 20072014, las unidades de conciliacin de las fiscalas reportaron un total general de
51,192 de casos atendidos. De estos, un 87.54% (44,814 casos) no aplicaban para
una medida de solucin secundaria, como la conciliacin. De aqu se deriva la
necesidad de informar mejor a la ciudadana sobre el funcionamiento del sistema
penal, as como orientarles sobre cul es el rgano competente para dirimir sus
conflictos.
Esto nos lleva a otro de los problemas que presenta el sistema de justicia penal:
las limitaciones en el acceso a la informacin por parte de los usuarios. Esta se
manifiesta de dos formas: 1) la generacin, recopilacin y anlisis de datos, y; 2)
las vas y formas en las que estos datos son presentados a terceros.
Debe de reconocerse la labor realizada en este orden por algunos rganos del
sistema, como la Direccin de Gestin del Ministerio Pblico, que cada ano publica
el Informe de Indicadores de Gestin de las Fiscalas que operan bajo el Modelo de
Gestin de Fiscalas. Lamentablemente, las fiscalas de Santo Domingo, Santiago,
La Altagracia y San Francisco de Macors no estn operando bajo este modelo.
Ms aun, todava no contamos con todas las instituciones adecuadas y
debidamente equipadas que se encarguen de generar y recopilar constantemente
datos relacionados con el sistema de justicia penal. Evidencia de ello son los
escasos datos estadsticos recopilados por las diferentes instituciones dominicanas
y la falta de periodicidad de su publicacin, adems de la no disponibilidad de
datos sobre Repblica Dominicana en los numerosos informes y diagnsticos
realizados por organizaciones internacionales.
Aun en los casos en que existen informaciones, suele suceder que se presentan
debilidades en su relevancia, as como en su anlisis y destino, siendo que la
recopilacin de datos no se limita a contar personas y casos. Aqu tambin se
reflejan los bajos niveles de coordinacin interinstitucional, puesto que no se

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dispone de datos que aborden el sistema penal como un todo que est llamado a
funcionar de manera conjunta.
Todo esto es de suma importancia, pues es en base a estas informaciones que el
sistema de justicia penal puede identificar sus fallas y organizar polticas y
programas eficaces en su correccin y continua optimizacin. Tambin permitira
establecer una relacin clara entre la cantidad de casos que se procesan y el costo
que ello conlleva mantenindose los estndares mnimos de calidad en su gestin.
Por lo dems, de las informaciones recopiladas correctamente se derivan tambin
herramientas ms adecuadas de evaluacin de desempeo y productividad de los
actores del sistema.
Por otro lado, la manera en que estos datos son presentados a los usuarios suele
ser muy tcnica, resultando en que los nicos que pueden comprender a cabalidad
el modo de funcionamiento del aparato de justicia penal son aquellos expertos en
la materia. No obstante, el ciudadano de a pie se encuentra desorientado,
perdiendo un tiempo valioso en el acceso a la justicia. Los medios que utilicen las
instituciones del sistema (pginas web, murales, centros de informacin) debern
adecuarse a la realidad y a los niveles de la poblacin dominicana.
Conclusiones y recomendaciones.
En los ltimos 15 aos se han evidenciado grandes avances en nuestro sistema de
justicia penal. Con la implementacin del Cdigo Procesal Penal y la subsecuente
reforma constitucional, nuestro pas actualiz y uniformiz su derecho interno con
los estndares y corrientes internacionales. No obstante, paralelamente han
surgido fallas y retos que, de no corregirse rpidamente, ponen en peligro la
efectividad y durabilidad de los frutos alcanzados con la reforma.
Es de suma importancia destacar que no se puede asignar al sistema de justicia
penal una funcin que no tiene en materia de prevencin. Producto de esta mala
percepcin del rol de intervencin que juega el sistema, han surgido corrientes de
contrarreforma que amenazan con dar marcha atrs a los logros construidos en los
ltimos aos.
En cuanto al listado (no limitativo) de fallas identificadas, una pronta actuacin
evitara que la justicia penal dominicana quedase estancada. Es trascendental que
se asignen los recursos econmicos que nuestro sistema necesita, para as
garantizar una mayor formacin y por ende, un mejor desempeo de quienes lo
17

integran. Adems, esto abrira camino para que se superen las crisis ya
mencionadas que demandan urgentemente la atencin de toda la sociedad.
Del mismo modo, al hacer ms accesibles las informaciones a la ciudadana, se la
animara a ejercer de manera ms activa su labor de supervisin. Continuar
impulsando la reforma de la Polica Nacional es una necesidad que no puede
dejarse de lado; necesitamos un cuerpo policial transparente, que trabaje de mano
con la sociedad y los dems actores del sistema. Finalmente, deber fomentarse
continuamente un cambio de la cultura penal de nuestro pas.
El Cdigo Procesal Penal no ha fallado, sino que constituy un punto de partida
para la modernizacin y optimizacin de la justicia penal. Sin embargo, ninguna
norma
se basta a ella misma; debe ir acompaada de las polticas de
implementacin adecuadas, de los recursos econmicos necesarios, de la voluntad
poltica y la supervisin de la sociedad y de una coordinacin entre todos los
actores y protagonistas de la reforma. Queda de quienes conforman el sistema de
justicia penal asumir con responsabilidad y profesionalismo las complejas tareas de
investigar, acusar y sancionar a las personas que delinquen, as como proteger a la
sociedad en general.

Dr. Servio Tulio Castaos Guzmn


Vicepresidente Ejecutivo FINJUS
12 de noviembre de 2014

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