Derecho Pblico - Horacio Cassinelli Muoz

1 INTRODUCCIN
1 bis.- Derecho subjetivo e inters legtimo.-

2. DERECHO PUBLICO:
Derecho pblico, supone una separacin entre el Derecho pblico y el Derecho privado.
Una primera aproximacin al concepto de Derecho pblico, sera decir que el Derecho pblico es el que
concierne al Estado.
Qu es el Estado?. El art. 24 de la Constitucin muestra dos significados: dice El Estado, los Gobiernos
Departamentales, los Entes Autnomos, los Servicios Descentralizados y , en general, todo rgano del Estado
[...]. Primero en sentido estricto, y luego en un sentido amplio.
3. EL ESTADO
El Estado en sentido estricto es una persona jurdica. Persona es el sujeto capaz de ser titular de
derechos y obligaciones.
El Estado es una persona jurdica, porque se lo considera como un ente distinto de los habitantes; hay
derechos y obligaciones que no son de los integrantes del Gobierno, que tampoco son de cada uno de nosotros,
sino que son del Estado. As, el Estado es el dueo de la carretera que une Colonia con Montevideo.
La calidad de persona jurdica que tiene el Estado resulta directamente de la Constitucin. El art. 24 dice
que sern civilmente responsables del dao causado a terceros [...]. Ser civilmente responsables quiere decir
estar obligados a indemnizar dicho dao. Se prev, pues, que aquellas instituciones enumeradas al principio del
art. 24 tengan la obligacin de indemnizar el dao causado; por lo tanto, son personas jurdicas.
Para saber si una institucin es una persona jurdica, ante todo habr que ver si la Constitucin o las leyes
le atribuyen algn derecho o alguna obligacin. Si ni la Constitucin ni la ley mencionan derechos u obligaciones
de una entidad, pero regula procedimientos para que se le reconozca la personalidad jurdica (como ocurre, por
ejemplo, con las asociaciones), habr que ir al registro del Ministerio respectivo para ver si se han cumplido tales
trmites.
4. OTRAS PERSONAS ESTATALES
Otras entidades quedan clasificadas como personas jurdicas: los Gobiernos Departamentales, los Entes
Autnomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo rgano del Estado.... Estado ya no significa una
persona jurdica, sino un conjunto de personas jurdicas, entre las cuales se encuentran las anteriormente
enunciadas y otras que no se nombran especficamente.
El Estado en sentido amplio, ya no es pues una persona jurdica; es una organizacin ms compleja que
la persona jurdica Estado, que la comprende pero que comprende adems otras personas jurdicas tambin
estatales. Todas estas personas mencionadas en el art. 24 son estatales por expresa disposicin constitucional,
pero el art. 24 despus de enunciar esa serie de personas jurdicas estatales dice: ...y, en general, todo rgano
del Estado... Queda as abierta la posibilidad de que la ley cree otras personas jurdicas, que se les aplicaran las
disposiciones constitucionales sobre el Estado en sentido amplio.
Tambin podra la ley crear personas jurdicas regidas por normas ms o menos parecidas a las que rigen
para las personas jurdica estatales lo que justifica que tales normas sean incluidas en el concepto de Derecho
pblico- pero que no sean estatales, esto es, que no se consideran comprendidas en el concepto de Estado en
sentido amplio.
El primer problema radica en encontrar qu es lo que caracteriza a una entidad, para considerar que forma
parte de la organizacin estatal, que pertenece al Estado en sentido amplio.
La Universidad de la Repblica es un Ente Autnomo y los Entes Autnomos son organismos del Estado.
En el funcionamiento de los liceos del ente autnomo ANEP se aplica el Derecho pblico.
La enseanza pblica secundaria debe ser regida por Consejos Directivos autnomos, que son los
jerarcas de los Entes Autnomos que presta servicios docentes. Los liceos oficiales fueron creados por ley, o por
actos de la Universidad de la Repblica, o del ente autnomo que se llamaba Enseanza Secundaria creado en
1935 por una ley que separ la persona jurdica Enseanza Secundaria de la persona jurdica Universidad de la

Repblica, o por actos del ente autnomo que actualmente se denomina Administracin Nacional de Educacin
Pblica.
Pero ms difcil es una segunda cuestin: partiendo de que una institucin no es estatal, que no forma
parte de la organizacin estatal, cmo sabemos si se rige por el Derecho pblico o por el Derecho
privado?.
Un criterio podra ser el del origen de la institucin. Personas que fueron creadas por ley, esto es, cuyo
origen est en la voluntad del Estado, seran personas pblicas no estatales.
Otro criterio podra ser el de la finalidad perseguida por la organizacin. Si se trata de obtener un lucro
sera privada. En cambio, si se persiguen fines pblicos, de inters general, se justificara su inclusin dentro de la
organizacin estatal o por lo menos la aplicacin de normas de Derecho pblico.
Un tercer criterio sera la tarea que realiza, que no debe confundirse con la finalidad perseguida al
organizarla. Ejemplo, la CUTCSA presta un servicio pblico, pero con una finalidad de lucro.
Un cuarto criterio atae a la obligatoriedad de la afiliacin o contribucin por los particulares: Banco
de Previsin Social y la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios (el primero estatal, la
segunda no estatal).
Un quinto criterio para calificar una persona jurdica no estatal como pblica, es el de la intensidad del
control estatal sobre su gestin, sobre la aprobacin de su presupuesto, sobre la integracin de sus
autoridades, etc.
Un sexto criterio puede ser el del origen del patrimonio.
En algunos pases, la Constitucin o las leyes dan una definicin normativa de qu debe entenderse por
personas jurdicas estatales o no estatales, o pblicas o privadas, pero en Uruguay no es as. No hay una
definicin general; hay s leyes que para casos especiales dicen que tal entidad es una persona de Derecho
pblico. Hay otros casos en que, por suerte para el intrprete, los diversos criterios dan el mismo resultado. Pero
puede ocurrir que no tengamos suerte: que la ley sea oscura, que los criterios no sean concordantes. Por ejemplo:
se discute si la CoNaProLe es un ente pblico o privado. Esta especie de dudas son inevitables en la
interpretacin del Derecho.
5. MBITO DEL DERECHO PBLICO:
1. Estado en sentido estricto;
2. Dems personas jurdicas estatales, enunciadas en el art. 24, pero no en forma taxativa, pues se
admite la existencia de otros organismos del Estado en sentido amplio;
3. Varias leyes ordinarias (la Constitucin no) hacen mencin de una categora de personas de
Derecho pblico que no se consideran estatales. En Uruguay, pues, el mbito de aplicacin del
Derecho pblico no se agota con el Estado en sentido amplio.
Habra, pues, tres crculos concntricos: el Estado stricto sensu, el Estado
lato sensu (que abarca al primero), y abarcando pero excediendo al Estado, el conjunto de todas las personas de
Derecho pblico. La corona exterior representa las personas pblicas no estatales.
El concepto de Derecho pblico se fue complicando, extendindose tambin a la regulacin de la
actividad de otras personas jurdicas no estatales.
6. EL DERECHO CONSTITUCIONAL FORMAL:
Es tradicional distinguir un ncleo principal de ese Derecho pblico que sera el Derecho constitucional. En
la determinacin de qu es el Derecho constitucional pueden distinguirse dos caminos: o bien un camino formal:
llamarle Derecho constitucional a aquel conjunto de normas jurdicas que estn comprendidas en la Constitucin
formal. La Constitucin uruguaya es una de las ms largas del mundo.
Si queremos hacer un estudio que pueda compararse al de otros Estados, a lo que se estudia en otros
pases como Derecho constitucional, ser necesario investigar un poco ms, y en vez de atenernos al sentido
puramente formal de lo que es Derecho constitucional, trataremos de ver si hay algn contenido, algn tema,
alguna materia objeto de regulacin jurdica que sea propia de lo que generalmente se conoce como Derecho
constitucional. Es decir, en vez de atenernos a un criterio estrictamente formal, buscar un concepto material de lo
que podra ser el Derecho constitucional.
Cuando hablamos en Derecho de elementos materiales queremos referirnos al contenido, a lo que
dispone la norma. Cuando hablamos de elementos formales queremos referirnos al procedimiento.
Se puede plantear el problema de si hay un Derecho constitucional material, esto es, si hay un contenido
particular de las normas constitucionales que permita decir si cierta disposicin de la Constitucin uruguaya, por
ej., no es propiamente constitucional desde el punto de vista de su contenido, o viceversa, si alguna norma

contenida en una ley ordinaria o en un reglamento, ser por su contenido una disposicin constitucional aunque
formalmente no lo sea.

7. DERECHO CONSTITUCIONAL MATERIAL:

Naturalmente que cuando se trata de construir as un concepto material, abandonando el criterio formal,
los criterios para saber si est bien o mal construido, sern criterios de conveniencia, de razonabilidad, y de
posibilidad de comunicarse unos con otros; por consiguiente, para dar un concepto de Derecho constitucional en
sentido material, habr que atenerse a lo que por lo general contienen las Constituciones, a lo que por lo general
se entiende en otros pases y en Uruguay por normas constitucionales, de manera de poder extraer un conjunto de
conceptos que puedan ser estudiados con los mismos criterios con que han sido estudiados en otros pases, que
se pueda desarrollar as una ciencia que tenga un objeto determinado: las disposiciones que tratan de esos temas
que, por lo general, estn en las Constituciones.
Si hacemos ese trabajo de recopilacin y vemos que se pueden encontrar 2 ncleos de temas que
integraran el Derecho constitucional material:
Por un lado aquellas disposiciones que constituyen lo que se llama la parte orgnica del Derecho
constitucional, que se refieren a la organizacin y funcionamiento de las autoridades pblicas;
La otra parte que tambin integra el Derecho constitucional material se refiere a las relaciones que existen
entre esos Poderes pblicos y los habitantes, e incluso a las relaciones de los habitantes entre s en
cuanto resultan definidoras de un rgimen social y poltico. Esto es lo que se llama parte dogmtica del
Derecho constitucional (expresin que no tiene nada que ver con el dogmatismo; son proposiciones que
no se refieren a la organizacin y al funcionamiento del gobierno sino a la definicin del rgimen poltico y
social de un Estado).
8. CONTENIDO DE LA CONSTITUCIN URUGUAYA:
Hay una detallada exposicin de la parte orgnica donde se regula el nmero de miembros de la Cmara
de Senadores, las competencias del Poder Ejecutivo, etc.. Y adems est la parte dogmtica, en la que se definen
por ejemplo los derechos, deberes y garantas que tienen los habitantes tanto frente al Estado como frente a los
dems habitantes, que sirven para definir nuestro Estado diciendo que no es un Estado totalitario (art. 10), o que
no es un Estado confesional, que no hay una religin oficial (art.5). Que es un Estado con rgimen liberal, en
cuanto hay garanta de las libertades. Que es un Estado de Derecho en cuanto la accin de los gobernantes est
sujeta a reglas de Derecho como la de los gobernados. Que es un rgimen que no es socialista, porque se
reconoce la propiedad privada inclusive sobre los medios de produccin, asimilndola a los derechos
fundamentales, pero que no obstante, es un rgimen de cierta tendencia social en cuanto se prev la intervencin
del Estado con el objeto de proteger el trabajo, de auxiliar a los indigentes o carentes de recursos, en cuanto hay
proteccin y previsin constitucional de una serie de relaciones jurdicas que en el tiempo en que se desarroll el
liberalismo clsico no eran objeto de proteccin jurdica y menos constitucional, como por ejemplo las relaciones
obrero-patronales, el derecho de huelga, etc.
Todas esas normas, aun cuando no se refieran directamente al Estado o a los organismos estatales
(derecho de huelga por ej.) son definidoras del rgimen poltico social. Sirve para ir armando una imagen de
conjunto de ese orden jurdico.
9. EL DERECHO ADMINISTRATIVO:
Se va a entrar en otra parte del Derecho pblico que excede el Derecho constitucional y que es lo que se
ha llamado Derecho administrativo.
El Derecho administrativo estudia la regulacin jurdica de la actividad de la Administracin. Cuando nos
estamos refiriendo a la Administracin sin ms, nos referimos a la Administracin pblica, esto es, a una persona
jurdica estatal actuando en funcin administrativa; por eso el Derecho administrativo forma parte del Derecho
pblico.
Se hace referencia a la administracin de intereses pblicos, son ajenos en cuanto como son pblicos, su
administracin directa por todos los interesados sera prcticamente imposible. Nos encontramos con un sujeto
que administra, que est cuidando de esos intereses ajenos; es muy importante regular con cuidado.
De aqu que el Derecho pblico y en particular el Derecho administrativo tengan una importancia cada vez
mayor cuanto mayor es la integracin social del pas de que se trata y cuanto mayor sea el grado de desarrollo de

sus servicios. En nuestro pas ese aumento del mbito de aplicacin del Derecho administrativo se ha traducido
inclusive en la incorporacin a la Constitucin formal de normas que en otros pases estn en leyes ordinarias.

10. OTRAS RAMAS DEL DERECHO PBLICO:

Derecho procesal: funcin jurisdiccional, estudia jueces, juicios, conflictos entre particulares.
Derecho penal: se refiere a relaciones entre el Estado y los particulares.

El objeto de este curso no va a ser todo el Derecho pblico, va a ser

Derecho constitucional y un poco de Derecho administrativo.
11. VALIDEZ Y EFECTIVIDAD DE LA CONSTITUCIN:
Esta Constitucin que est en este librito es la Constitucin uruguaya vigente?. Un primer proyecto de
respuesta al problema de si esta es la Constitucin uruguaya sera: esta es la Constitucin uruguaya porque es la
Constitucin que en Uruguay se esta cumpliendo en lneas generales.
Ese primer proyecto de respuesta tiene sus objeciones que son interesantes para comprender en que
consiste el orden jurdico. La primera objecin es que dice por ejemplo en el art. 45: Todo habitante de la
Repblica tiene derecho a gozar de vivienda decorosa.... Como es notorio ese art. 45 no tiene la misma
correspondencia con la realidad que el art. 94 sobre integracin de la Cmara de Senadores. Hay habitantes que
no gozan de vivienda decorosa, de modo que el art. 45 no se est cumpliendo por lo menos en la misma medida
en que se estn cumpliendo otros artculos de la Constitucin.
Si hay algunos artculos que no se cumplen eso no basta para decir que esta no es la Constitucin
uruguaya. Esta Constitucin es la Constitucin uruguaya porque en general es eficaz como norma jurdica, porque
tiene efectividad, no slo porque es vlida. Una cosa es lo que se llama validez de la norma y otra la efectividad. El
art. 45: la norma es vlida pero es efectiva?. Si un habitante se presenta ante un juez reclamando la satisfaccin
de su derecho a gozar de vivienda decorosa, el juez le va decir: qu derecho invoca, es inquilino o propietario o
tiene algn otro ttulo para reclamar el goce de una vivienda?. Y el juez no puede desalojar a otro que habita otra
vivienda porque ste tambin tiene ese derecho. Por lo tanto, el cumplimiento en la realidad de los hechos del art.
45 implica la construccin de viviendas hasta que desaparezca el problema de la vivienda y puede pasarse as de
la sola validez a la efectividad.
Este librito es la Constitucin uruguaya; la objecin anterior no es definitoria porque no se exige una
eficacia total y absoluta de todos sus detalles sino que bastaba una eficacia en lneas generales, grosso modo.
Ahora viene un argumento que puede hacer desmoronar esa construccin.
12. CRITERIO FORMAL DE VALIDEZ
Yo puedo redactar un proyecto de Constitucin que coincida con la Constitucin uruguaya en todo aquello
que tenga efectividad; esta nueva Constitucin que yo he redactado es tambin la Constitucin uruguaya porque
se cumple ms que la otra. Esto demuestra que ese criterio de decir que la Constitucin de un pas es la que se
cumple en lneas generales no basta. Entonces puede surgir la otra contestacin, la 2 manera de contestar la
pregunta inicial: Esta es la Constitucin uruguaya porque su texto resulta de los proyectos que obtuvieron la
mayora requerida en los plebiscitos de noviembre de 1966, noviembre de 1989, noviembre de 1994 y diciembre
de1996. Por consiguiente tiene un ttulo formal, de procedimiento, para ser la Constitucin uruguaya, y a eso
tenemos que atenernos sin importarnos si se cumple o no. Es decir: nos inclinamos a un criterio formal. Sera
Constitucin de un pas aquella que hubiera surgido de los procedimientos establecidos por el orden jurdico
preexistente para instituir o reformar una Constitucin. Veremos que este criterio tambin va a resultar ineficiente.
13. CRITERIO DE LA CONVICCIN COLECTIVA:
Hay un momento en que ocurre un hecho social que es el hecho de que la gente llegue a convencerse de
que la Constitucin de 1918 modificada en 1932 ha sido reemplazada por un nuevo orden jurdico supremo. Esa
conviccin colectiva, general, de que la Constitucin de 1934 era la norma fundamental del sistema vigente (y ya
no la Constitucin de 1830 reformada en 1912, 1918 y 1932), es lo que hace que se pueda decir que la

Constitucin uruguaya vigente en 1935 era la que sancion la III Convencin Nacional Constituyente y fue
plebiscitada en 1934.
Cmo se llega a esa conviccin?. Por distintos mtodos: la divulgacin entre el pueblo de la noticia de
que los que tienen las armas en sus manos estn dispuestos a hacer cumplir ese nuevo orden, esa divulgacin
puede producir la conviccin colectiva de que ese orden se va a cumplir y que ese orden es un orden jurdico.
Tambin por procedimientos menos antipticos, por procedimientos ms razonables apelando al raciocinio de los
interesados, mediante una propaganda hbil de que este nuevo gobierno es la nica solucin que hay para el
destino de la Nacin.
14. CONTINUIDAD JURDICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL
Este procedimiento es el que se utiliza normalmente en Uruguay: la gente convencida hoy de que el orden
jurdico vigente es ste, es llevada a la conviccin de que el orden jurdico es otro por la va de prever en el orden
jurdico vigente un procedimiento de reforma, y entonces, cuando se aplica ese procedimiento de reforma la
misma conviccin anterior de que ste era el orden vigente, resulta transmitida al nuevo sistema, sin ninguna
interrupcin, sin necesidad de plantearse ningn problema de cambiar de criterio. Esa es la ventaja poltica que
tiene el mtodo de reforma de la Constitucin que consiste en seguir los procedimientos jurdicamente previstos en
la Constitucin anterior era la Constitucin vigente, resulta aplicable al nuevo sistema, pues la misma conviccin
anterior es la que me hace reconocer la validez de la reforma constitucional.
Los que estn dispuestos a dar un golpe de Estado, intentan primero utilizar los procedimientos jurdicos
de reforma del orden jurdico vigente. Es ms, incluso los que ya han dado un golpe de Estado tratan despus de
darle una vestidura jurdica a lo que han hecho y argumentar que se deduca, de alguna manera, de la normativa
anterior. Ese esfuerzo es la mejor demostracin de la ventaja poltica que tiene que seguir el sistema jurdico
previsto.
15. EL ORDEN JURDICO URUGUAYO
Nuestro orden jurdico esta formado por normas de distinto grado normativo, que tienen distinto valor y
distinta fuerza. No es lo mismo tener un derecho garantido por la Constitucin que tener un derecho garantido en
un reglamento. Lo establecido en un reglamento puede ser modificado por otro reglamento, por una ley o por una
reforma de la Constitucin; en cambio, una norma puesta en la Constitucin no puede modificarse sino siguiendo
el procedimiento del art. 331.
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ORGANIZACIN ESTATAL URUGUAYA

16. LAS PERSONAS ESTATALES URUGUAYAS:

Personas jurdicas estatales que reconoce nuestra Constitucin: el Estado Central o Estado en sentido
estricto (stricto sensu) o Administracin Central (se usa para referirse al Estado Central actuando en funcin
administrativa); los Gobiernos Departamentales; los Entes Autnomos; los Servicios Descentralizados y algunas
otras personas jurdicas estatales de menor importancia.
17. EL ESTADO CENTRAL
De todas estas la ms compleja. Esa persona jurdica tiene muchos rganos, que clasificamos en
sistemas orgnicos llamados Poderes: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Pode Judicial. Pero adems de
esos conjuntos de rganos llamados Poderes, hay otros rganos que tambin son rganos de la persona jurdica
Estado Central y que no estn incluidos en ninguno de los tres Poderes, por ejemplo el Tribunal de Cuentas, que
es otro rgano de la misma persona jurdica Estado Central. Lo mismo ocurre con el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo o con la Corte Electoral, que no tienen personalidad jurdica separada del Estado Central. La
organizacin de esta primera persona jurdica, se puede analizar en 3 grandes conjuntos de rganos y otros 3
conjuntos un poco ms chicos: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, la Justicia Electoral, la
Jurisdiccin Contencioso-administrativa, el Tribunal de Cuentas.
18. EL PODER LEGISLATIVO
En el Poder Legislativo, encontramos la Cmara de representantes, la Cmara de Senadores, que
reunidas constituyen la Asamblea General, y adems un 4 rgano, la Comisin Permanente. La Asamblea
General es la unin de ambas Cmaras, la reunin en un solo cuerpo colegiado de las 2 Cmaras. La Comisin

Permanente est compuesta por 7 Representantes y 4 Senadores electos por sus respectivas Cmaras y cuya
misin principal consiste en controlar al Poder Ejecutivo. sos son los cuatro rganos principales que integran en
Uruguay el Poder Legislativo.
Tambin son rganos con competencia constitucional la Presidencia de la Asamblea General y las
Presidencias de cada Cmara, e inclusive cada Legislador actuando como rgano unipersonal, ya que cualquier
Legislador puede pedir informes por intermedio de la Presidencia de la Cmara que integre, sin necesidad de
pasar por dicha Cmara (art. 118 de la Constitucin), lo que tiene importancia pues permite que tales pedidos de
informes sean cursados inclusive estando disueltas las Cmaras; la disolucin de las Cmaras solamente impide
su funcionamiento, pero no afecta ni el estatuto de los legisladores ni el fuero o competencia de stos como
rganos unipersonales).
Adems, subordinados a dichos rganos constitucionales pueden existir otros rganos creados por stos y
que los auxilien; por ejemplo una Cmara pude nombrar una Comisin Investigadora para ver lo que ocurre en la
Administracin Nacional de Puertos, esa Comisin Investigadora ser tambin un rgano del Poder Legislativo,
pero que estar destinada a facilitare el trabajo a la Cmara correspondiente, no ser un rgano autnomo sino
subordinado a la Cmara que lo design. Tambin cada Cmara necesita personal tcnico, administrativo y de
servicio; y para eso puede haber una pequea organizacin que no tiene trascendencia externa.
19. EL PODER EJECUTIVO:
El sistema orgnico Poder Ejecutivo es un sistema de rganos dentro del cual encontramos un rgano
supremo que se llama tambin Poder Ejecutivo. Este rgano Poder Ejecutivo puede funcionar de dos maneras; o
mediante el acuerdo del Presidente de la Repblica con el Ministro o Ministros que correspondan por materia o
mediante votacin por mayora en Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros funciona presidido por el
Presidente de la Repblica y con la presencia de la mayora, previa convocatoria a todos los Ministros.
Quin va a elegir que sistema va a usarse?. La regla es as: cada asunto con excepcin de
determinados puntos que solo pueden resolverse en Consejo porque lo dice expresamente la Constitucin- puede
resolverse por el Presidente con el Ministro o Ministros correspondientes, pero si alguno de ellos as lo plantea, el
asunto se lleva al Consejo de Ministros y ya no puede resolverse en acuerdo.
Si estn de acuerdo el Presidente y el Ministro o Ministros de la materia, pueden actuar solos y su
voluntad unnime, documentada como corresponde, vale como voluntad del rgano Poder Ejecutivo y en Consejo
de Ministros la votacin se hace por mayora. Puede ocurrir, que llevado el asunto al Consejo de Ministros sea
resuelto contra la opinin del Presidente e incluso contra la opinin del Ministro respectivo. En este Consejo de
Ministros, tanto el voto del Presidente como el voto de cualquier Ministro son un voto, pero cuando se produzca
empate entonces, se da preponderancia al voto del Presidente de la Repblica.
Actualmente hay 12 Ministros (ATENCIN SEGURAMENTE EL LIBRO ES MAS VIEJO QUE LA
CREACIN DEL MINISTERIO DE DEPORTES Y DE LA JUVENTUD); el sistema actual es un sistema de Poder
Ejecutivo colegiado. La Constitucin de 1952, que se caracterizaba por la divisin en cuotas del Consejo Nacional
de Gobierno; rgano colegiado cuyos miembros eran permanentes e inconmovibles y pertenecan a partidos y
fracciones distintas, fue reemplazado en 1967 por un rgano Poder Ejecutivo cuyos miembros no son electos por
partidos diferentes sino que son designados todos los Ministros por el Presidente de la Repblica entre personas
que por contar con apoyo parlamentario, aseguren la estabilidad del gabinete ministerial.
20. DEPENDENCIAS DEL PODER EJECUTIVO:
Por debajo del rgano Pode Ejecutivo, estn los Ministros. Actualmente son 12 (OJO!), pero su nmero
puede ser modificado por ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo. Cada Ministro funciona como rgano unipersonal,
tiene sus propias atribuciones que las ejerce sin necesidad de consultar al Presidente de la Repblica ni de
plantear el asunto en Consejo de Ministros. Pero, debe sujetarse no slo a las leyes sino tambin a los
reglamentos y a las instrucciones del Poder Ejecutivo. Es decir que el Ministro, cuando acta solo, es un rgano
subordinado, tiene por encima un jerarca que es el rgano Poder Ejecutivo. Por debajo de los Ministros, hay gran
cantidad de funcionarios subordinados jerrquicamente al Ministro respectivo. El Contador General de la Nacin,
por ej., depende del Ministro de Economa y Finanzas; esta dependencia es jerrquica, lo que el Ministro le
mande, debe ser cumplido por aqul, y la lnea jerrquica contina: por debajo de ese funcionario est, por ej., el
Director de la Divisin Control Presupuestario y Financiero y as sucesivamente.
21. LA JEFATURA DEL ESTADO
Hay que hacer una distincin jurdica entre el rgano que se llama Presidencia de la Repblica o
Jefatura de Estado y el rgano al que la Constitucin llama Poder Ejecutivo.

Cuando hablamos de Jefatura del Estado o de Presidencia de la Repblica nos referimos a un rgano que
funciona en forma claramente unipersonal, sin participacin de los Ministros, de ningn Ministro. La Constitucin a
veces dice, a secas, que el Presidente de la Repblica tendr tal o cual atribucin; estas atribuciones conferidas al
Presidente de la Repblica sin mencionar los Ministros, configuran la competencia de la Presidencia de la
Repblica, esto es, de la Jefatura del Estado como rgano distinto del rgano Poder Ejecutivo.
La Presidencia de la Repblica o Jefatura del Estado y sus dependencias, puede entenderse comprendida
en el sistema orgnico Poder Ejecutivo, junto con el rgano Poder Ejecutivo y sus dependencias. Cabe as
distinguir entre el Poder Ejecutivo stricto sensu, que sera el rgano Poder Ejecutivo y el Poder Ejecutivo lato
sensu, que sera el sistema orgnico formado por el Poder Ejecutivo stricto sensu, sus dependencias, la Jefatura
del Estado y las dependencias de sta.
Esta Jefatura del Estado tiene menos atribuciones, en nmero, que el rgano Poder Ejecutivo, pero esas
atribuciones tienen gran importancia poltica, determinando futuras lneas o planteando una cuestin poltica
fundamental. La Jefatura del Estado es la que designa los Ministros, el Presidente de la Repblica con su sola
firma expide las decisiones designando los Ministros; stas no son actos del rgano Poder Ejecutivo.
Esos Ministros designados por el Presidente luego empiezan a funcionar ya sea solos, ya sea en acuerdo
con el Presidente, ya sea en Consejo de Ministros. Empiezan a desarrollar una poltica y pueden ser objeto de
censura, de desaprobacin en cuanto a la poltica que estn siguiendo, por parte del Poder Legislativo, en cuyo
caso se le abre una opcin al Presidente de la Repblica: debe apreciar con criterio poltico si esa censura del
Parlamento hacia los Ministros responde realmente a la opinin pblica, si el Parlamento est en ese acto de
censura representando bien a los electores o si por el contrario, se ha desviado de la intencin de sus electores y
al censurar la poltica de los Ministros lo que est haciendo el Parlamento es censurar una poltica que en realidad
cuenta con apoyo popular. Para optar entre esas dos posibilidades el Presidente de la Repblica tiene que
apreciar, de acuerdo a su experiencia poltica, si se ha producido un desajuste entre la opinin del Parlamento y la
opinin popular, si la opinin popular en realidad est apoyando a los Ministros a pesar de que el Parlamento los
censura. Y si llega a esta ltima conclusin, le corresponde tomar una decisin que consiste en disolver las
Cmaras y llamar simultnea y conjuntamente a nuevas elecciones para que pueda verificarse si esa apreciacin
poltica, que haba hecho el Presidente a ojo, corresponde o no a la realidad. Al disolverse las Cmaras y llamarse
a nuevas elecciones slo de Representantes y Senadores- el pueblo podr votar por la orientacin poltica que
prestigiaron los Ministros censurados y entonces, las nuevas Cmaras dejarn sin efecto el voto de censura y se
habr puesto al da el Parlamento con la opinin popular; o votar por la misma orientacin poltica que tenan las
Cmaras disueltas, en cuyo caso queda claro que el Presidente de la Repblica se haba equivocado.
Si se comprueba que el Presidente se haba equivocado, los Ministros quedaran cesantes y tendrn que
irse, el Presidente de la Repblica tendr que designar nuevos Ministros que cuenten con apoyo de este nuevo
parlamento, que ahora ya no cabe duda, porque esta recin electo, que responde a la opinin partidaria del pueblo
en ese momento.
Estos son 2 ejemplos (nombramiento de Ministros y disolucin de las cmaras), de atribuciones que tiene
el Presidente de la Repblica en su calidad de jefe de estado y no como participante en el funcionamiento del
rgano poder ejecutivo.
La constitucin prev que el Presidente no pueda consecutivamente, enseguida disolver otra vez, ya que
es un gasto financiero para el Estado, y un gasto de energa nacional.
La presidencia de la Repblica, como Jefatura del estado, es el rgano competente para designar, cesar o
sustituir a los Ministros. En los art 174 y 175 hay otras atribuciones de la Jefatura del estado: la de requerir de la
asamblea general un voto de confianza al consejo de Ministros, la de declara que dicho consejo carece de
respaldo parlamentario, y la de sustituir a uno o varios Ministros en caso de que haya declarado que el consejo de
Ministros carece de respaldo parlamentario.
22. DEPENDENCIAS DE LA JEFATURA DEL ESTADO
Del rgano Jefatura del estado tambin dependen otros rganos. Fundamentalmente la OPP.
La oficina esta dirigida por un rgano colegiado, de 9 miembros, presidido por el Director de la oficina e
integrado por Ministros, por los Ministros cuyas carteras se relacionan mas directamente con el desarrollo
econmico (o sus representantes, porque este cargo puede ser delegado). El Ministro participa como miembro de
un rgano colegiado y no como titular del rgano unipersonal ministerio.
La constitucin ha dispuesto que integren la comisin para que esta tenga en su seno la voz de los
problemas que se plantean en todos los ministerios interesados en el desarrollo, pero no hay dependencia del
ministerio respecto de la oficina, no esta obligado el Ministro cuando ejerza sus atribuciones ministeriales a seguir
las opiniones mayoritarias de la OPP, ni viceversa.
Esta relativa independencia pero al mismo tiempo esta conexin a travs de que la misma persona fsica
se siente en el ministerio y en el consejo de Ministros y se sienta despus en la comisin de Planeamiento y
Presupuesto, tiene por finalidad buscar un equilibrio entre la necesidad de que los ministerios estn en contacto

estrecho con el planeamiento y la necesidad inversa de que el planeamiento se pueda hacer con criterio mas
tcnico, un poco mas apartado de las circunstancias polticas inmediatas, de las necesidades partidarias o
fraccionales que tenga cada Ministro. Se pretende que la oficina ayude a establecer planes que tengan un sentido
tcnico, que sirvan para realizar una poltica pero que no sirvan para acompaar improvisaciones pasajeras
impuestas por necesidades polticas transitorias del tipo de las que necesitan atender los Ministros en ejercicio de
sus ministerios. Inclusive, la colocacin de la oficina como dependencia de la Jefatura del estado y no del poder
ejecutivo, sirve para garantizar, en cierto sentido, esta separacin de funciones. Si los Ministros que forman
mayora en la comisin de Planeamiento y Presupuesto le impusieran a los trabajos de la comisin una orientacin
inadecuada a esa funcin de asesorar tcnicamente y la convirtieran en una especie de fabrica de informes
tendenciosos destinados a ser empleados en maniobras polticas de pequeo calibre, si empezara a ocurrir eso,
existe la garanta de que la oficina depende no del consejo de Ministros sino del Presidente de la Repblica; las
resoluciones que empezara a tomar la comisin de esta oficina en esa forma inadecuada a su finalidad podran ser
recurridas para ante el Presidente de la Repblica que por su calidad de funcionario inconmovible, que no esta
sujeto a la posibilidad de ser separado del cargo o de ser censurado por el parlamento, sino que ya sabe de
antemano que dura cinco aos, esta mas inmune a las presiones de poltica inmediata y puede tener una visin
poltica mas permanente, mas adecuada a la idea de planificacin que lo que pueden estarlo cada uno de los
Ministros. La presidencia de la Repblica es un rgano de composicin mas permanente que el rgano poder
ejecutivo en el cual la opinin decisiva puede llegar a ser la de los Ministros cuya permanencia en el cargo esta
sujeta a una serie de circunstancias polticas pasajeras que podran perturbar el funcionamiento de una oficina que
pretende ser tcnica, que pretende poner la tcnica al servicio de la poltica a largo plazo pero no de la politiquera
inmediata sino de los grandes problemas nacionales con proyecciones de futuro.
Forman parte del poder ejecutivo tomando esta expresin en sentido amplio, como sistema orgnico que
comprende por un lado al rgano poder ejecutivo y sus dependencias, y por otro al rgano presidencia de la
Repblica y sus dependencias. As como la comisin permanente forma parte del sistema orgnico denominado
poder legislativo, aunque no tenga funcin legislativa, la Jefatura del estado forma parte del sistema orgnico
denominado poder ejecutivo (lato sensu), aunque no pueda ejercer las atribuciones conferidas por la constitucin
al rgano colegiado llamado tambin poder ejecutivo (stricto sensu). La separacin de atribuciones entre la
presidencia de la Repblica y el rgano poder ejecutivo es total, pero dichos rganos estn entremezclados por las
personas que participan en su actuacin.
Por debajo de la comisin de planeamiento y presupuesto esta el rgano direccin de planeamiento y
presupuesto, cuyo nico titular el director de planeamiento y presupuesto- es designado y destituido por la
Jefatura del estado, como funcionario de particular confianza del Presidente de la Repblica. El director integra y
preside adems la comisin. El director de la oficina tiene que tener notoria competencia en la materia de
planeamiento y presupuesto; es nombrado por el Presidente de la Repblica como los Ministros, pero con la
diferencia de que ese director no requiere apoyo parlamentario, no puede ser censurado por la asamblea general,
es una persona de confianza exclusivamente del jefe de estado.
Los tcnicos de la oficina actan como funcionarios dependientes de la direccin de la oficina, es decir, la
lnea jerrquica seria: presidencia de la Repblica, comisin de planeamiento y presupuesto, director de
planeamiento y presupuesto, y luego, dependiendo directamente del director, todos los dems funcionarios de la
oficina.
En la practica, la comisin de planeamiento y presupuesto no se rene casi nunca, y el manejo de la OPP
es ejercido en los hechos por el director, bajo la dependencia directa de la presidencia de la Repblica.
El art 230 de la constitucin manda formar comisiones sectoriales dependientes de la oficina referida, con
representantes de los trabajadores y de las empresas publicas y privadas de cada sector econmico. Desde la
ultima reforma constitucional, dicho articulo crea directamente, adems, una comisin sectorial atpica, en la cual
no hay representantes de los trabajadores y de las empresas publica y privadas, sino que esta integrada
exclusivamente por delegados del congreso de intendentes y de los ministerios competentes.
23. PODER JUDICIAL
Es el que menos ruido hace; es aquel cuya funcin es una funcin de conservacin del orden jurdico, de
asegurar que las normas jurdicas establecidas por los rganos de conduccin poltica, se cumplan realmente en
cada caso concreto en que se produzca un conflicto sobre su aplicacin. Este poder judicial en Uruguay
tradicionalmente esta formado por una suprema corte de justicia, tribunales de apelaciones, juzgados letrados y
juzgados de paz. Esta escala no significa, subordinacin jerrquica, actan con independencia, podrn solo los
rganos superiores y en eso consiste su superioridad-, corregir las sentencias dictadas por los rganos inferiores
cuando las partes, los interesados, apelen, pero justamente, las garanta que significa la apelacin, es decir, la 2da
instancia, es garanta en la medida en que la sentencia de 1era instancia sea realmente otra opinin independiente
y no este hecha cumpliendo instrucciones del superior. Que yo tenga la garanta de poder apelar, qu significa?
Que no va a haber una sola opinin que va a fallar en mi caso: en 1era instancia va a dictar una sentencia un

rgano y luego va a poderla revisar otro rgano superior, por eso la garanta de la doble instancia tiene sentido en
la medida en que no hay una subordinacin jerrquica de los jueces en cuanto al ejercicio de sus funciones.
24. OTRAS PERSONAS JURDICAS ESTATALES
Ya presentamos esquemticamente la organizacin de la persona jurdica estado central o administracin
central o estado en sentido estricto. Esta persona jurdica tiene como rganos a cada uno de los rganos
comprendidos en los 6 sistemas orgnicos que son: el poder legislativo, el poder ejecutivo (en sentido amplio), el
tribunal de cuentas y sus dependencias, el poder judicial , el tribunal de lo contencioso administrativo y sus
dependencias y la justicia electoral.
Aparte de esos rganos que son, todos ellos, rganos de la misma persona jurdica estado central , hay
rganos de otras personas jurdicas estatales que tienen una organizacin mucho mas sencilla: gobiernos
departamentales, entes autnomos y servicios descentralizados.
25. LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
Cada gobierno departamental tiene como rganos principales: una junta departamental que cumple
funciones anlogas a las del poder legislativo en aquella otra persona jurdica estatal llamada estado central, y un
intendente que cumple funciones anlogas a las del poder ejecutivo, por ej, los jueces letrados departamentales
no son rganos de la persona jurdica gobierno departamental sino que son rganos del estado central.
Lo nico que puede haber en los gobiernos departamentales, fuera de las dependencias de la junta
departamental y del intendente, son las autoridades locales; estas pueden ser juntas locales dependientes del
intendente, en cuyo caso estaran ya incluidas en el esquema diciendo el intendente y sus dependencias, pero
como a veces pueden ser tambin autnomas puede otorgrsele a una junta local autonoma- las tenemos que
incluir aparte, ya que no son en ese caso una dependencia de la intendencia sino que actan con autonoma,
aunque siempre son rganos de la misma persona jurdica denominada gobierno departamental.
26. LOS ENTES AUTNOMOS Y LOS SERVICIOS DESCENTRALIZADOS
Los entes autnomos tienen una organizacin todava mas sencilla. Hay en ellos un nico rgano jerarca
que se llama directorio o consejo directivo, segn los casos. La expresin consejo directivo la reserva la
constitucin para los entes de enseanza. La expresin directorio para los rganos supremos de los otros entes
autnomos.
En los servicios descentralizado, como no hay servicios descentralizados que sean entes de enseanza,
no se utiliza la expresin consejo directivo, sino directorio cuando el rgano supremo sea colegiado o director
general cuando sea unipersonal.
En el caso de los entes autnomos y servicios descentralizados, hay un nico rgano jerarca supremo
que ejerce las potestades jerrquicas respecto de todas las reparticiones en que se divida el respectivo ente
autnomo o servicio descentralizado.
3

EL ORDEN JURDICO URUGUAYO

27. LOS ACTOS CONSITUCIONALES

Ya definimos que la norma jurdica fundamental de dicho ordenamiento es la constitucin de la Repblica.
El primer escaln del esquema del ordenamiento jurdico uruguayo comprende una especie particular de actos
jurdicos que son los actos constitucionales.
La Constitucin vigente resulta de los actos constitucionales de 1967, de 1989, de 1994 y de 1997.
28. LOS ACTOS LEGISLATIVOS
En un segundo escaln aparecen los actos legislativos. Por ejemplo: el Cdigo Civil es un acto legislativo,
es una ley ordinaria, no es una ley constitucional, ocupa un grado normativo inferior al de los actos
constitucionales. No es lo mismo acto legislativo que ley; en el Derecho uruguayo, acto legislativo incluye las
leyes y adems los decretos de los Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de ley.
Qu quiere decir que los actos legislativos ocupan un grado inmediatamente inferior a los actos
constitucionales? Quiere decir 2 cosas: 1, que tienen menos fuerza; 2, que tienen otro valor.
La fuerza de un acto jurdico es la posibilidad que tiene ese acto de derogar, de modificar, lo que dispone
otro acto de la misma o de otra naturaleza. Que un acto legislativo tiene menos fuerza que un acto constitucional,
quiere decir que una ley o un decreto departamental no puede derogar una disposicin constitucional pero si al

revs. Pero, eso no es suficiente para definir el acto legislativo. El acto legislativo tiene adems de esa fuerza, un
valor particular. Qu quiere decir valor de ley? Quiere decir que ese acto esta sometido a un rgimen especial
en cuanto a como puede dejarse de aplicar, ese valor de ley que tiene el acto legislativo consiste en que los
rganos de ejecucin (el Poder Ejecutivo respecto de las leyes y el Intendente respectivo respecto de los decretos
legislativos departamentales) y los jueces solo pueden dejar de aplicarlo en cada caso concreto que ocurra, previa
declaracin de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia referida al caso concreto de que se trate.
Mientras la ley este vigente debe aplicarse. La Suprema Corte de Justicia declara la inconstitucionalidad en un
determinado procedimiento en que participan los interesados y la declaracin solo tiene efectos para quienes
tuvieron oportunidad de participar en ese procedimiento y con referencia al caso concreto que se haya planteado
en dicho procedimiento.
29. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
En el tercer escaln estaran los actos administrativos. Tienen menos fuerza, por ej, un acto constitucional
o un acto legislativo puede abrogar lo que dispone un reglamento, que es un acto administrativo. Tambin tienen
los actos administrativos un valor particular: si un reglamento es inconstitucional o ilegal, no es necesario para
dejar de aplicarlo obtener una sentencia de la suprema corte de justicia en cada caso, sino que cualquier juez, al
sentenciar en un proceso sobre un caso concreto, debe prescindir de los reglamentos ilegtimos. Hay adems
procedimientos especiales, destinados a dejar sin efecto a estos actos administrativos. Una de las maneras de
dejar sin efecto los actos administrativos es obtener que los anule, a veces con efectos generales, el tribunal de lo
contencioso administrativo.
30. REGLAMENTOS Y RESOLUCIONES
Los reglamentos son actos administrativos que contienen reglas de derecho. Si se atiende nicamente al
contenido, no puede distingurselo de una ley o de un art de la constitucin. Podra estar en una ley o estar en una
constitucin o estar en un reglamento. De donde este, depender el valor y fuerza que tenga como disposicin
jurdica.
Otro tipo de actos administrativos son las llamadas resoluciones que se diferencian de los reglamentos
en que no tienen como contenido una regla de derecho sino una disposicin concreta, por ej nombrase a fulano
director de tal oficina, esa decisin concreta no es una regla de derecho, no establece una norma abstracta que
haya de aplicarse sucesivamente en los casos concretos sino que es una decisin concreta.
Por ejemplo si se resuelve integrar esta tarde una mesa de examen, tenemos una resolucin; en cambio,
si se establece que desde ahora en adelante las mesas podrn estar integradas por dos miembros, esto es un
reglamento.
31. GRADOS DE FUERZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Entre los reglamentos y las resoluciones, hay una diferencia en cuanto a su fuerza. En una resolucin
particular no se puede violar lo que dice un reglamento, aun cuando emanen tanto el reglamento como la
resolucin particular del mismo rgano. Seria una acto administrativo ilegitimo.
Hay pues, una subdivisin en cuanto a la fuerza de los actos administrativos; adems puede haber
reglamentos de distinta fuerza, puede haber aqu subdivisiones en varios escalones. Hay una correlacin entre el
grado jerrquico del rgano que lo dicta y la fuerza del reglamento dictado, pero tambin cabe que un mismo
rgano pueda dictar reglamentos de dos categoras, con distinta fuerza.
Cmo se sabe entre 2 reglamentos emitidos por el mismo rgano, cual es el que prevalece sobre el otro?
La solucin mas conveniente es establecer reglas de derecho que determinen formalidades diferentes, para evitar
despus las discusiones, por ej tienen que publicarse en el Diario Oficial.
Este problema se planteo incluso entre actos legislativos y actos administrativos durante los periodos en
los cuales el Presidente de la Repblica estuvo habilitado o se tomo la atribucin de dictar decretos-leyes. A veces
era claro, pero otras veces no nombraba en ninguna parte el carcter del acto y poda discutirse si era un acto
legislativo o un acto administrativo. Qu importancia tenia eso? Mientras duro la dictadura de Baldomir la
importancia era simplemente saber si se considerara legal o ilegal un acto administrativo que violara un acto
legislativo, pero despus que termino la dictadura fue mucho mas importante porque haba que saber quien poda
derogarlos. Una regla de derecho dictada a titulo de acto legislativo tenia despus que derogarse con el
procedimiento complicado (sancin por las dos cmaras, etc.) de los actos legislativos; en cambio si se
consideraba que era un acto administrativo bastaba para modificarlo con una simple decisin del poder ejecutivo.
Hay casos dudosos que todava se estn discutiendo.

10

32.

Orden jurdico y democracia

En virtud de que este ordenamiento jurdico uruguayo es un ordenamiento democrtico, hay una
correlacin entre este tipo de acto, entre el grado o fuerza del acto jurdico y la participacin mayor o menor, ms
directa o ms indirecta que en el procedimiento de su formacin tienen los interesados. Por ej.: no puede dictarse
ningn acto constitucional sin que en determinada etapa del procedimiento haya una ratificacin por plebiscito; el
que no pueda modificarse ninguna disposicin constitucional sin obtener el acuerdo de la mayora de los
ciudadanos que concurran al plebiscito, es una garanta democrtica, para que una camarilla de gobernantes no
modifique la Constitucin y establezca p. ej. Que de ahora en adelante esa camarilla va a ser gobierno para
siempre sin necesidad de hacer nuevas elecciones.
Tratndose de actos constitucionales, siempre, cualquiera sea la va por la cual se prepara el proyecto, se
termina en el plebiscito: as lo dispone el art. 331 de la Constitucin.
Tratndose de actos legislativos, la regla es que se dictan con intervencin del rgano ms representativo,
aqul cuya composicin tiende a ser un mapa de la opinin pblica en virtud de las reglas de representacin
proporcional. En la Cmaras y (hasta cierto punto) en las Juntas Departamentales estn representadas las
distintas tendencias en proporcin al nmero de votos obtenidos en las elecciones ltimas. Intervendr, en
principio, o el Poder Legislativo o la Junta Departamental segn se trate de leyes o de decretos departamentales, y
sin la opinin conforme del Poder Legislativo o de la Junta Departamental no podr dictarse un acto legislativo de
ninguna clase. Esto tuvo una atenuacin en la reforma constitucional de 1967, desde la cual puede dictarse una
ley, un acto legislativo nacional, sin que haya sancin expresa de las Cmaras, pero siempre tiene que haber una
aprobacin, si no expresa, por lo menos tcita: los rganos legislativos tienen que haber tenido la oportunidad de
estudiar el asunto y habrsele pasado el plazo. Cuando el Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros enva un
proyecto de ley declarando que es urgente, su consideracin por las Cmaras tiene que hacerse en plazos
perentorios, y si transcurren sin que haya pronunciamiento en contra, se considera tcitamente aprobado el
proyecto. Esto no significa que el Poder Ejecutivo dicte la ley, se considera igual sancionada por cada Cmara,
pues previamente tiene que pasar por las dos Cmaras: pero puede ser una sancin no expresa sino tcita, por el
solo hecho de no votarse en contra dentro del plazo establecido al efecto (esto est en el art. 168, ordinal 7, de la
Constitucin, y lo estudiaremos con ms detalles en el captulo XI, 187).
En la ltima reforma constitucional, este principio se quebr al establecerse, en el Art. 139 reformado, que
poda promulgarse una ley con el texto resultante de una observacin del Poder Ejecutivo, aunque la mayora de
los legisladores hubiera votado en contra de dicho texto, si las observaciones no son rechazadas expresamente en
sesin de la Asamblea General por 3/5 de los miembros presentes de cada una de las Cmaras. Esta merma del
carcter democrtico tiene, sin embargo, la atenuante de que la mayora de la Asamblea General podra censurar
a los Ministros que hubiesen obtenido la sancin ficta de un texto legal contra la opinin de la mayora de los
legisladores, y por esa va, eventualmente llegar a elecciones extraordinarias y al cambio del Consejo de Ministros,
de tal manera que ste, en ltimo trmino, quedara con una integracin acorde con la ltima expresin del Cuerpo
Electoral y podra, por lo tanto, promover una legislacin con respaldo popular. Esta sera la garanta final de que
la legislacin dictada por los Poderes de Estado en ejercicio indirecto de la soberana de la Nacin corresponda a
una orientacin poltica concordante con la de la opinin pblica, conforme con el principio democrtico.
33.

El recurso de referndum

Existe como otra garanta de democracia respecto de los actos legislativos, la eventualidad del recurso de
referndum.
Cada vez que se dicta una ley o que se dicta un decreto departamental se lo dicta en realidad bajo la
condicin de que el pueblo no est en contra, y si el pueblo estuviera en contra, basta que un sector en el mbito
nacional el 25%, en el mbito departamental el 20%- interponga el recurso de referndum, en cuyo caso el texto
adoptado por los rganos representativos va a ser sometido a votacin entre los representados, es decir, en el
cuerpo electoral correspondiente. Este recurso puede interponerse dentro del ao de promulgada la ley o dentro
de los 40 das de publicado el decreto departamental, y se est, en definitiva, a lo que decida el pueblo . El Poder
Legislativo o la Junta Departamental tienen que actuar como voceros representativos del respectivo cuerpo
electoral; si ste considera que, de buena o mala fe, votaron algo que no corresponde a la mayora de la opinin
pblica, la va para corregir este desajuste es el recurso de referndum, contra actos legislativos nacionales y
departamentales, esto es, contra leyes o contra decretos de Gobiernos Departamentales. En virtud de los arts. 79
inciso segundo para el caso de las leyes y 304 inciso primero para el caso de los decretos departamentales.
Tratndose de leyes, el art. 79 citado excluye del referndum a las leyes que establezcan tributos o que
requieran la iniciativa del Poder Ejecutivo. En cambio, los decretos de los Gobiernos Departamentales con fuerza
de ley pueden ser objeto de recurso de referndum en todos los casos, garanta que tiene especial sentido dado
que la integracin de las Juntas Departamentales no es siempre con plena representacin proporcional.

11

34.

Plebiscito y referndum

En Uruguay la diferencia entre plebiscito y referndum es que el plebiscito se utiliza slo para actos
constitucionales.
El plebiscito no es un recurso sino que forma parte del propio acto que se dicta; no se puede reformar la
Constitucin si no se hace el plebiscito, no es que se reforme y despus, si a alguien no le gusta, que recurra; sino
que no puede entrar en vigencia una reforma constitucional si no ha sido aprobada previamente por el pueblo,
(hablando con ms precisin , que hayan votado por si un conjunto de ciudadanos mayor que el que quienes
votaron por no y que represente un qurum del 35% de los ciudadanos habilitados para votar salvo el caso de
las leyes constitucionales, que ya vienen sancionadas por una fortsima mayora en ambas Cmaras-; este
requisito de que los votos favorables, adems de ser mayora de los votantes, alcancen un cierto qurum, se
justifica porque si votaren nada ms que tres ciudadanos, dos por si y uno por no evidentemente, sera un poco
peligroso, darle valor de reforma constitucional a eso, salvo el caso de que la previa votacin en las Cmaras
asegurase que no se trata de una aventura sin respaldo poltico.
35.

Democracia y representacin proporcional

Todos los rganos pueden dictar actos administrativos, cada uno en su mbito de competencia, y contra
los actos administrativos no cabe recurso de referndum.
Hay pues una correlacin entre el grado normativo del acto, el valor y la fuerza del acto y el grado de
participacin del cuerpo electoral correspondiente; en eso consiste el carcter democrtico del ordenamiento.
Cuanto ms importante en la escala normativa es un acto, mayor importancia tiene la participacin del cuerpo
electoral. En los actos constitucionales la participacin es necesaria, imprescindible. En los actos legislativos es
una participacin eventual, para el caso de que se recurra; la que es participacin necesaria, en cambio, es la de
un rgano representativo del cuerpo electoral correspondiente, que trata de reproducir a escala, la forma como
est distribuida la opinin pblica en el cuerpo electoral. Por eso forma parte de las garantas democrticas del
sistema, que se haga la adjudicacin de bancas por representacin proporcional. La votacin por mayora en el
rgano representativo corresponder presumiblemente al resultado que tendra un plebiscito.
En el sistema uruguayo, si uno se queja de que por ej. Los diputados no representan realmente la opinin
del pueblo, la contestacin a esa queja tiene una va jurdica que es el recurso de referndum o tratar de prestarle
mayor atencin en las prximas elecciones a cul es el contenido de la lista de candidatos a legisladores que uno
vote.
La mejor frmula posible, desde el punto de vista democrtico, consiste en que cuanto ms importante sea
el acto, haya una participacin ms directa y ms fielmente representativa del cuerpo electoral correspondiente.
36.

Democracia interna

Eso que acabo de decir y la expresin cuerpo electoral correspondiente que acabo de emplear, se puede
generalizar no slo al caso de las leyes y decretos departamentales, sino tambin a determinados actos
administrativos que interesan a sectores ms reducidos que la poblacin en general o a la poblacin de un
Departamento.
Por eso el sistema democrtico uruguayo no slo es un sistema democrtico para los actos de inters
nacional, como las leyes y los actos constitucionales, sino tambin para actos de inters especial para
determinados grupos. As, los planes de estudios de Ciencias Econmicas se aprueban con la intervencin de
rganos que son representativos no del electorado nacional en su conjunto sino de los directamente interesados.
Esto que acabo de decir ltimamente caracteriza al orden jurdico uruguayo como un orden democrtico
cuyo carcter democrtico merece adems la calificacin de descentralizado; es una forma de democracia
descentralizada.
Para cada tipo de asuntos, se selecciona un grupo de interesados ms directos y ese grupo de
interesados ms directos se usa como denominador para calcular las mayoras. Eso ocurre en los Gobiernos
Departamentales, ocurre en la Universidad de la Repblica y parcialmente en el Banco de Previsin Social y en el
Instituto Nacional de Colonizacin, y podr ocurrir en otra cantidad de servicios porque de acuerdo a la
Constitucin siempre puede la ley en cualquier Ente Autnomo o Servicio Descentralizado declarar electivos sus
cargos por los interesados directos en el funcionamiento del servicio (con mayora especial si se trata de Entes
Autnomos, art. 189 prrafo segundo).
37.

Unidad del orden jurdico y funcin jurisdiccional

12

Para asegurar la coherencia del esquema es necesario, cuando se produce un conflicto de interpretacin
del orden jurdico, otorgarle a algn rgano la posibilidad de decidirlo en definitiva y por ello existen adems de
estos actos que estn escalonados en el esquema de nuestro orden jurdico (actos constitucionales, actos
legislativos y actos administrativos) otros actos que podemos separarlos de los tres anteriores pues no hay una
correlacin estricta con los mismos que son los actos jurisdiccionales.
Estos actos jurisdiccionales son los que liquidan los conflictos dando una opinin que ya no va a poder
seguir discutindose. Por ej. Cuando hay conflicto entre dos particulares, el juez dicta una sentencia, puede
ocurrir que esa sentencia sea apelada, pero siempre llega un momento en que esa sentencia ya no puede
impugnarse ms, en ese momento esa sentencia se convierte en un acto jurisdiccional, tiene lo que se llama
autoridad de cosa juzgada, no se va a discutir ms y aunque el Juez de ltima instancia se hubiera equivocado y
hubiera dicho algo que viola la Constitucin o una ley o un reglamento, igual debera cumplirse lo que dijo el Juez.
En el momento en que el Juez dicta su sentencia, es decir cuando trata de resolver el conflicto, tiene la
obligacin de aplicar todo el orden jurdico, respetando los actos constitucionales, legislativos y administrativos que
resulten aplicables. Es fundamental prevenir el error del Juez, de manera que la sentencia de ltima instancia sea
lo ms probablemente ajustada al orden jurdico .
Hicimos un esquema general de cmo est estructurado el orden jurdico uruguayo, sealando que el
principio rector de esta estructura es la clasificacin de los distintos actos jurdicos segn su valor y fuerza, segn
el grado que ocupan en una escala de normas jurdicas que empieza, como normas de mayor valor y fuerza, por
los actos constitucionales y termina con los actos administrativos, dejando para un casillero ajeno al ordenamiento
de mayor a menor que acabamos de sealar, el caso de los actos jurisdiccionales.
Estos ltimos no ocupan un lugar determinado en esa escala porque en el momento de dictarlo deberan
imaginarse colocados al final de la escala, pero una vez pasados en autoridad de cosa juzgada, quedaban
colocados como si estuvieran por arriba de los otros.
Con lo expuesto se completa la descripcin esquemtica del orden jurdico uruguayo. No debemos olvidar
que ese orden jurdico, el Derecho uruguayo, reconoce la existencia de un Derecho internacional que no podemos
modificar por voluntad unilateral de la Nacin ni del Estado, de modo que por encima de los actos constitucionales
uruguayos, para completar el esquema, hay que colocar los actos de valor y fuerza internacional que obligan a la
Repblica Oriental del Uruguay.
IV - LA CONSTITUCION URUGUAYA
38.

Historia formal de las reformas constitucionales

Observaremos el acto constitucional como un acto jurdico entre otros, que puede ser reformado mediante
otros actos constitucionales por los procedimientos previstos en la Constitucin. La actual Constitucin result de
cuatro aplicaciones sucesivas (en 1966, en 1989, en 1994 y en 1996) de alguno de los procedimientos que se
prevn para futuras reformas en el art. 331, y se aplic para dictar los actos constitucionales de 1952, 1967, 1989,
1994, y 1997.
La reforma de 1942, en cambio, no result de un procedimiento legtimo sino que se debi al golpe de
estado del Gral. Arq. Alfredo Baldomir. Presidente de la Repblica electo regularmente, luego se qued nueve
meses ms en el ejercicio de ese cargo, en infraccin de la Constitucin de entonces, y mediante un decreto-ley
someti a la decisin del Cuerpo Electoral enmiendas a la Constitucin de 1934 (sustitucin de algunos artculos e
incorporacin de nuevas disposiciones que se plebiscitaron junto con las elecciones de 29-XI-1942, resultando as
un texto constitucional que se llam Constitucin de 1942. Hay por lo tanto una ruptura en la historia jurdica de las
Constituciones uruguayas (fue la ltima ruptura jurdica, pues el intento perpetrado en 1980 y en 1984 de instaurar
una nueva Constitucin sin seguir la va del art. 331, fracas porque el Cuerpo Electoral vot negativamente el
proyecto de Constitucin de 1980 y la Asamblea General no asumi funcin constituyente como prevea un
decreto del gobierno de ipso llamado Acto Institucional N 19.
Si seguimos yendo para atrs vemos que antes de la dictadura de Baldomir estuvo vigente la Constitucin
de 1934 con algunas reformas plebiscitadas en 1938; el acto constitucional de 1934 provino tambin de una
ruptura del orden constitucional ocurrida el 31-III-1933, el otro golpe de estado contra la Constitucin que tuvo
xito en la historia uruguaya. El Dr. Terra, tambin Presidente de la Repblica electo de acuerdo a la Constitucin
anterior, dio un golpe de estado, se qued un poco ms del tiempo previsto y adems luego resulto designado por
otro perodo de acuerdo con una disposicin transitoria de la nueva Constitucin.
La Constitucin que Terra viol, la que estaba vigente en el momento del golpe de Estado de 1933, era la
de 1918 con una pequea modificacin de 1932; esta Constitucin haba sido dictada de acuerdo al procedimiento
previsto para su reforma por los actos constitucionales precedentes, en particular, por la ley constitucional de 1912
que haba reformado la Constitucin de 1830 tambin utilizando los procedimientos previstos en sta.
La historia constitucional uruguaya puede describirse as: de 1830 a 1912 rigi, al menos tericamente, las
Constitucin de 1830; en 1912 se reform, cumpliendo los procedimientos que prevea la Constitucin de 1830,

13

solamente el procedimiento de reforma constitucional porque el anterior era muy complejo, era muy difcil reformar
la Constitucin. Aplicando el nuevo mtodo de reforma establecido en 1912 se hizo l reforma de 1918.
Esta Constitucin de 1918 tuvo una leve reforma en 1932 (eleccin directa de los Senadores) y sigui
vigente hasta el golpe de Estado de Terra en 1933. El golpe de Estado se dio expresamente contra la
Constitucin diciendo que la Constitucin era mala, no el gobierno.
Del golpe de Terra se volvi a un orden constitucional con la Constitucin de 1934; esta Constitucin se
reform en 1936, se intent reformar luego varias veces entre 1938 y 1942 y ante la resistencia del Partido
Nacional a estas reformas se impacient el movimiento reformista y termin en un golpe de Estado, el segundo y
ltimo dado contra la Constitucin que hubo en la historia Uruguaya: el de Baldomir, de 21-II-1942. El 29 de
noviembre de 1942 se plebiscitaron las reformas a la Constitucin de 1934 proyectadas por decreto-ley y desde
ese momento hasta hoy hay una continuidad jurdica a nivel constitucional, es decir no ha habido ms golpes de
Estado ni revoluciones contra la Constitucin que hayan tenido xito en su propsito de cambiar la Constitucin
por medios inconstitucionales.
39.

La continuidad constitucional uruguaya

Adems de esa continuidad jurdica formal, tambin en cuanto al contenido de las Constituciones hay una
ausencia de grandes cambios bruscos; los cambios se refirieron ms a aspectos de integracin de algunos
rganos de gobierno que a cuestiones de fondo. Se centran por lo general, en el aspecto de organizacin del
gobierno, que es importante, sin duda, pero que no es el que define realmente el rgimen poltico y social de
determinado pas. No significa que no haya habido nunca discusiones sobre los otros temas -las reformas de 1989
y 1994 trataron exclusivamente de la seguridad social-.
Esto permite sealar que el Derecho Constitucional uruguayo fue desde sus orgenes hasta ahora un
proceso histrico en el cual se pueden sealar lneas de evolucin coherentes y no cambios bruscos y
destructivos.
40.

Evolucin de la democracia en Uruguay

Se ha ido aumentando poco a poco el grado de participacin popular en el orden jurdico y en el gobierno.
En la Constitucin de 1830 los que tenan derecho a voto eran muy pocos; por ejemplo los sirvientes a sueldo, los
jornaleros y los peones no tenan derecho a voto. Las elecciones, eran, para muchos cargos, indirectas; no se
elega al Presidente de la Repblica, no se elega a los Senadores, sino que al Presidente lo nombraba la
Asamblea General y a cada Senador lo nombraba un Colegio Elector de Senador que era elegido directamente
por el pueblo.
En 1918, cuando se estableci el primer colegiado, adems del Presidente de la Repblica se creo el
Consejo Nacional de Administracin y las funciones del Poder Ejecutivo se repartan entre los dos por materias, el
Presidente de la Repblica tena los asuntos de Interior, de Guerra y Marina y de Relaciones Exteriores y el
Consejo Nacional de Administracin tena los dems Ministerios. Se crearon tambin los Entes Autnomos y se
estableci una descentralizacin territorial con verdadera autonoma; se ampli el conjunto de personas con
derecho a voto y la participacin directa de los electores; tanto el Presidente de la Repblica como los miembros
del Consejo Nacional de Administracin, de los Consejos de Administracin Departamental y de las Asambleas
Representativas (antecedentes de las actuales Juntas Departamentales) eran electos directamente, por lo tanto,
comparando esa Constitucin con la de 1830 hubo un gran avance en el sentido de la democratizacin.
En 1934, la otra reforma de fondo; se instituyeron, o se facilitaron los medios de participacin directa del
pueblo, se previ el plebiscito como forma normal de reforma de la Constitucin, se previ el referndum en
materia departamental, se disminuyeron los requisitos de edad para ocupar determinados cargos pblicos
amplindose as el grado de democraticidad de la Constitucin. En las sucesivas reformas hasta llegar a hoy se
puede seguir sealando un aumento del grado de carcter democrtico de nuestra Constitucin. As, en la reforma
de 1952 se dio existencia constitucionalmente necesaria al recurso de referndum contra los decretos de los
Gobiernos Departamentales. En 1967 se admiti el voto de los soldados y se introdujo el referndum para las
leyes nacionales; en 1996 se separaron las fechas de las elecciones de autoridades del Estado Central y de los
Gobiernos Departamentales.
41.

Evolucin de la parte dogmtica sobre derechos fundamentales

Tambin se puede encontrar una lnea general de evolucin a travs de todas las reformas en cuanto a la
proteccin de los derechos fundamentales.
En 1830 haba una enunciacin de derechos fundamentales pero que se limitaba a aquellos derechos
clsicos del tipo liberal burgus, la libertad fsica, la libertad de expresin del pensamiento, el derecho a la
propiedad, pero no se consagraban en cambio, los derechos que exigan una participacin de grupos, ni siquiera

14

los derechos de asociacin y de reunin, y era inimaginable en la poca que la Constitucin se refiriese al derecho
de huelga o al derecho de la justa remuneracin. Todas esas cosas aparecieron mucho despus.
En 1918 se aumentaron las garantas de los derechos individuales clsicos, se constitucionaliz por
ejemplo el recurso de hbeas corpus, se fortaleci la libertad religiosa, y adems se aclar que la enunciacin de
derechos en la Constitucin no era taxativa.
En el paso siguiente, es decir, en la reforma de 1934, se ampli mucho ms la seccin que en 1918 se
denominaba Derechos y garantas incluyndose adems los deberes fundamentales; pas a llamarse
Derechos, deberes y garantas y se dividi en un Captulo I que corresponde a la orientacin liberal burguesa
clsica y un Captulo II que corresponde a la introduccin de derechos de tipo social. De all, de 1934, proviene la
consagracin del derecho de huelga, del derecho a la justa remuneracin, del derecho a la independencia de la
conciencia moral y cvica para los que estn en una relacin de trabajo o servicio como empleados u obreros, del
derecho a la limitacin de la jornada, al descanso semanal, a la higiene fsica y moral de los que estn en relacin
de trabajo, la obligacin de otorgar franquicias legales a los sindicatos, de fomentar su organizacin as como la
organizacin de tribunales de conciliacin y arbitraje en materia laboral, el deber de los habitantes de cuidar su
salud y el deber del Estado de atender a los indigentes, la obligacin de organizar un sistema de seguridad social
y de jubilaciones.
Las sucesivas reformas despus de 1934 modificaron poco esta seccin, pero en aquellos puntos en que
hubo modificaciones fue tambin en el sentido de ampliar la enunciacin de derechos, deberes y garantas y de
asegurar su eficacia en la medida de lo posible.
De esta reformas posteriores la ms importante es el artculo que actualmente lleva el nmero 322, que
fue incorporado en 1942 y que sirve para evitar que las normas constitucionales que reconocen derechos a los
individuos no se apliquen a pretexto de que no estn reglamentadas por ley. Ese artculo dice que los preceptos
de la presente Constitucin que reconocen derechos a los individuos... ...no dejarn de aplicarse por falta de la
reglamentacin respectiva... ...sta ser suplida recurriendo a los fundamentos de leyes anlogas, a los
principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas.
La omisin del legislador en reglamentar un derecho no impide, pues, que deba cumplirse lo mismo y el
Poder Ejecutivo, el juez o el particular que tenga el deber de cumplir con ese derecho tendr que suplir la falta de
ley con estos procedimientos de integracin, procedimientos para rellenar las lagunas de reglamentacin legal de
los derechos reconocidos a los individuos por la Constitucin.
En la ltima reforma, se introdujo una disposicin sobre proteccin del medio ambiente.
42.

PROCEDIMIENTO DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN

Vamos a ver cules son los procedimientos vigentes (sobre los cuales ya hay experiencia porque son los
mismos que estaban vigentes cuando se hicieron las reformas de 1951/1952, de 1966/1967, 1989, 1994 y
1996/1997) para modificar la Constitucin.
La Constitucin uruguaya es rgida.
Los procedimientos para reformarla difieren de los procedimientos para dictar las leyes ordinarias; es
decir, los actos constitucionales se diferencian formalmente de los actos legislativos. La Constitucin tiene mayor
valor y fuerza que las leyes que dicta el Poder Legislativo. La Constitucin uruguaya siempre fue rgida, siempre
se necesitaron procedimientos especiales para su reforma; actualmente esos procedimientos son varios que
corren paralelamente, no es necesario seguir todos los incisos del art. 331 para reformar la Constitucin sino que
se puede optar por cualquiera de ellos, y pueden incluso varios grupos reformistas simultneamente poner en
movimiento los distintos procedimientos y el que resulte culminar en aprobacin plebiscitaria tendr xito habiendo
obtenido reforma de la Constitucin, sin que interfieran unos procedimientos con otros.
Los procedimientos son en esquema 4, que examinaremos en los 43 a 46.
43.

La iniciativa popular

1er procedimiento: la iniciativa popular, ordinal A del art. 331, procedimiento que se utiliz con xito en
1966, en 1989 y en 1994. En este procedimiento un 10% de los ciudadanos presentan bajo su firma un proyecto
de reforma de la Constitucin, lo presentan a la Presidencia de la Asamblea General (es decir al VicePresidente de
la Repblica, si est ejerciendo la Presidencia de la Asamblea General, o al Senador que la estuviera ejerciendo).
Al solo efecto de que le d trmite, tiene obligacin el Presidente de la Asamblea General de poner ese
proyecto en conocimiento de la Asamblea General para que sta, si quiere elabore un proyecto sustitutivo y
adems para que lo comunique a la Corte Electoral a fin de que se plebiscite junto con la eleccin que
corresponda.
El hecho de que la Asamblea General resuelva considerar el tema y hacer un proyecto sustitutivo no
significa que los proyectos originales dejen de pasar a plebiscito.

15

Tenemos la seguridad de que va a ser plebiscitado en la prxima eleccin, salvo que lo presentramos
muy cerca de la eleccin, dentro de los ltimos seis meses, en cuyo caso se plebiscitaria en la subsiguiente
eleccin para dar tiempo de que se organice la propaganda a favor y en contra. La Asamblea General, lo nico
que hace es aportar su opinin traducida en un proyecto alternativo, pero no puede frenar la iniciativa popular que
se haya presentado.
No es necesario que la Asamblea General haga un proyecto sustitutivo; es una facultad, la Asamblea
General dice la Constitucin- en reunin de ambas Cmaras, podr formular sustitutivos que someter a la
decisin plebiscitaria conjuntamente con la iniciativa popular.
Se plebiscitarn en la eleccin ms prxima, y si se presentaren despus, se plebiscitaran en las
elecciones subsiguientes (nacionales ordinarias de octubre o noviembre, de autoridades departamentales de
mayo, o extraordinarias en caso de disolucin de las Cmaras, pues la constitucin no distingue).
Se sometern a la ratificacin plebiscitaria, los proyectos que hubieren sido presentados con seis meses
de anticipacin, o con tres meses para las frmulas sustitutivas que aprobare la Asamblea General.
44.

La iniciativa de legisladores

2 procedimiento: slo pueden firmar los legisladores (los miembros de la Asamblea General), y en vez de
exigirse el 10% se exige el 40%, es decir, los 2/5 del total de componentes de la Asamblea General.
Los proyectos que logren ese nmero de legisladores, se presentan al Presidente de la Asamblea General
y se plebiscitar en la eleccin ms prxima posterior a los seis meses de haber sido presentados.
Deben respetar siempre el intervalo de seis meses.
45.

La Convencin Nacional Constituyente

3 procedimiento: Es el ms complicado. Se argumentan en su favor algunas ventajas. Los otros 2

procedimientos, una vez aprobados se tienen que plebiscitar sin ningn cambio, y no hay un trmite de debate en
que intervengan todas las fracciones y en que se pueda llegar a una frmula que satisfaga a ms amplios sectores
de opinin. El nico mtodo dentro de los procedimientos A y B, es la formulacin de proyectos sustitutivos por la
Asamblea General en el caso del inciso A, pero este procedimiento se hace en plazos angustiosos, no hay tiempo
de hacer un estudio perfecto de tcnica jurdica.
El procedimiento del inciso C en cambio, comienza por la aprobacin parlamentaria de una iniciativa. Una
vez aprobada la iniciativa por la Asamblea General esa iniciativa se publica para que la gente se entere de cules
son los puntos que estn ventilndose como posibles reformas y se convoca a elecciones de una Convencin
Nacional Constituyente a la cual no se le otorgar el derecho de reformar la Constitucin sino que actuar
simplemente como una especie de comisin del pueblo para prepara un proyecto con calma en el cual se
contemplan los problemas planteados por la iniciativa de reforma y que se supone que han de haber sido
debatidos en la campaa electoral para la Convencin Nacional Constituyente. Al elegir un rgano exclusivamente
encargado de preparar proyectos de Constitucin, se supone que la gente va a votar no en funcin de la lnea
general del partido correspondiente sino en funcin de las ideas constitucionales de ese partido y entonces va a
resultar m{as representativo de la opinin popular sobre reforma constitucional que lo que resultara la Asamblea
General del Poder Legislativo, en cuya eleccin estn en juego, adems de las posibilidades de reformar la
Constitucin otros problemas polticos de mayor inters inmediato. Adems, la Convencin Nacional Constituyente
en vez de tener tres meses como tiene la Asamblea para preparar proyectos sustitutivos, tiene un plazo de un ao
para preparar un proyecto de Constitucin y adems todava puede la Asamblea Nacional Constituyente preparar
varios proyectos de Constitucin y puede un tercio de esa Asamblea pedir el desglose de algn aspecto de la
reforma para que se vote por separado por el pueblo.
Al votar en el plebiscito se tendran que poner hojas referentes a cada uno de los aspectos que se han
desglosado, evitndose el riesgo de que una reforma con la cual est de acuerdo todo el mundo no resultase
aprobada porque viene glosada junto con otra reforma que produce divisiones en la opinin.
46.

Las leyes constitucionales

4 procedimiento (y ltimo) de reforma: el de las llamadas leyes constitucionales. Es el que se utiliz con
xito en los aos 1951/1952 y 1996/1997.
Una ley constitucional es un procedimiento de formacin de actos constitucionales, no es un acto
legislativo. Las palabras ley constitucional en la Constitucin uruguaya se refieren a un procedimiento de reforma
de la Constitucin.
Lo que resulta de ese procedimiento es un acto constitucional, pero ese procedimiento empieza por la
sancin de una ley constitucional; la sancin de una ley constitucional por s sola no modifica el orden jurdico, es

16

un acto incompleto, se perfecciona luego de que se plebiscita y se promulga, y entonces se convierte en acto
constitucional.
Este 4 mtodo exige los 2/3 de votos del total de componentes de cada una de las Cmaras. De modo
que de todos los procedimientos es el que exige mayor apoyo previo al plebiscito.
En el primer procedimiento bastaba un 10% de los ciudadanos, en el segundo procedimiento bastaba con
un 40% de los legisladores, en los proyectos sustitutivos bastaba votacin mayoritaria en Asamblea General, y en
este cuarto procedimiento, slo se puede llevar al plebiscito cuando tenga el acuerdo de los 2/3 del total de
miembros de cada Cmara. En este procedimiento de la ley constitucional, como el proyecto ya tiene un respaldo
parlamentario previo que es de presumirse que corresponde a la opinin del electorado, se admiten dos cosas:
a) que se fije una fecha especial para su plebiscitacin, que puede ser distinta de la de las prximas
elecciones.
b) que se considere afirmativo el plebiscito cuando se obtenga mayora de votos, cualquiera sea el nmero
de ciudadanos que vayan a votar: aunque votaran solamente 2 por si y 1 por no, o aunque votara 1 por si y
nadie ms.
Por qu ? Es de presumirse que signifique la indiferencia hacia cierto tipo de problemas.
En los dems casos, se requiere que los votos por si alcancen por lo menos al 35% de los que podran
votar vlidamente, Por qu?, porque en esos otros casos la iniciativa poda provenir de un 10%, o de un 40% o
de un 50%.
47.

Rgimen constitucional vigente

Vimos el mtodo establecido por la Constitucin vigente para su propia reforma.

Antes de pasar a los actos legislativos haremos una especie de sntesis global de cul es el contenido que
tiene la Constitucin vigente como definidor de un rgimen poltico y social. Dicho contenido es el de un Estado
social de Derecho. Estas palabras Estado social de Derecho tienen un sentido tcnico y vienen a ser la suma de
una serie de caracteres que sealar rpidamente.
48.

Uruguay es un Estado de Derecho

Estado de Derecho es aquel en el cual los actos del poder pblico estn sujetos a Derecho, es decir, est
regulada jurdicamente no slo la actividad de los habitantes en general sino inclusive la actividad de los
gobernantes cuando actan como gobernantes.
Claro que para que el Estado de Derecho sea realmente tal no basta con que se proclame la regla de que
los actos de los gobernantes deben adecuarse al orden jurdico y tengan que fundarse en una norma jurdica para
ser legtimos. Es necesario adems, establecer procedimientos que tiendan a asegurar la efectividad de esta
regla, es decir, medios eficaces de garanta de que los actos del poder pblico no se excedern de los cauces
jurdicos. Esas garantas pueden referirse a la responsabilidad de los gobernantes o pueden referirse a los medios
de corregir los actos que hayan sido dictados en violacin de reglas de Derecho.
En cuanto al primer aspecto, es decir, la responsabilidad de los gobernantes , la Constitucin uruguaya
establece un complejo sistema que comprende responsabilidades de naturaleza civil, penal, disciplinaria o
administrativa y poltica, que dependen de qu tipo de gobernante sea y de que tipo de hecho violatorio del orden
jurdico le sea imputable.
En el segundo aspecto, tenemos como ejemplos de medios de corregir los efectos de un acto legislativo
violatorio de la Constitucin, la declaracin de inconstitucionalidad de las leyes; como medio de corregir los efectos
de un acto administrativo violatorio de una regla de Derecho, la posibilidad de que sea anulado por el Tribunal de
lo Contencioso Administrativo, y as sucesivamente.
49.

Responsabilidad civil

Ser civilmente responsable quiere decir estar obligado a indemnizar el dao causado. La Constitucin se
refiere expresamente a la responsabilidad civil en los artculos 24 y 25, dice que personas jurdicas estatales
sern civilmente responsables del dao causado a terceros en la ejecucin de los servicios pblicos confiados a
su gestin o direccin.
El 25, dice que una vez que la persona jurdica estatal ha pagado la indemnizacin al tercero damnificado,
esa entidad estatal puede repetir lo que hubiera pagado en reparacin contra el funcionario que con culpa grave o
dolo, en ejercicio de sus funciones o en ocasin de ese ejercicio, haya sido el verdadero causante del dao. Esto
se aplica no slo a los funcionarios subordinados sino tambin a los funcionarios gobernantes. Se ha criticado el

17

hecho de que no sea obligatorio ejercer ese derecho de repeticin, pues dice ...podr repetir... (no dice
deber). Puede ocurrir que los que deban decidir si se hace o no se hace la accin de repeticin, por razones de
partidismo poltico u otro motivo ilegtimo, no ejerciten esa accin y dejen que el Estado soporte el dao causado.
Sera poco probable que en los hechos llegare a hacerse efectiva esta responsabilidad. Pero no es intil este
artculo, en primer lugar, porque puede ocurrir que honestamente se acte tomando en cuenta si en el caso
concreto hay razones de inters pblico para ejercer o no ejercer la accin de repeticin, y en segundo lugar,
porque puede ocurrir que el riesgo de solidaridad poltica no se d porque haya cambiado el partido poltico
gobernante despus de la elecciones o porque el funcionario culpable no pertenezca al partido gobernante.
Y la discrecionalidad para la accin de repeticin permite apreciar en cada caso si conviene o no ejercerla.
50.

Responsabilidad disciplinaria

Tambin llamada responsabilidad administrativa consiste en una medida que se aplica contra el
funcionario que no cumpli con sus deberes como tal. La responsabilidad disciplinaria est prevista para los
funcionarios dependientes en varios artculos. (ejemplo: para los funcionarios de los Gobiernos Departamentales,
el artculo 275 ordinal 5 dice que le corresponde al Intendente Nombrar los empleados de su dependencia,
corregirlos y suspenderlos, as como Destituirlos en caso de ineptitud , omisin o delito..., etc). Est previsto que
el jerarca puede tomar medidas disciplinarias contra ellos en caso de omisin aunque no cause dao ni sea delito.
Pero an para los funcionarios que no sean dependientes, que integren un rgano jerarca, como es el
caso de los Directores de los Entes Autnomos, tambin prev la Constitucin formas de responsabilidad
disciplinaria. Por ejemplo, el artculo 198, otorga la facultad del Poder Ejecutivo de destituir a los miembros de los
Directorios o a los Directores Generales (de los Entes Autnomos o Servicios Descentralizados) con venia de la
Cmara de Senadores, en caso de ineptitud, omisin o delito en el ejercicio del cargo o de la comisin de actos
que afecten su buen nombre o el prestigio de la institucin a que pertenezcan.
51.

Responsabilidad poltica

Significa un desacuerdo entre la orientacin poltica asumida por el funcionario y la opinin sobre la
bondad de las orientaciones polticas que tenga el rgano que va a hacer efectiva esa responsabilidad poltica,
que va a controlar polticamente la conducta del funcionario. El ejemplo ms claro y notorio de responsabilidad
poltica es el de la que tienen los Ministros. Los Ministros son polticamente responsables ante la Asamblea
General. Qu quiere decir esto? Quiere decir que la Asamblea General puede censurar o desaprobar su gestin
an cuando esa gestin sea jurdicamente correcta; simplemente porque la asamblea no esta de acuerdo con la
orientacin poltica, con los fines perseguidos por la gestin de ese Ministro o con los medios escogidos para
obtener el fin poltico que se trate.
Esta responsabilidad se hace efectiva, en el caso de los Ministros, mediante un procedimiento establecido
en los artculos 147 y 148 de la Constitucin, bastante complicado, que concluye en definitiva en lo que se llama
desaprobacin o censura que la Asamblea General expresa respecto de uno o varios Ministros o del Consejo de
Ministros en su conjunto.
Es razonable que existan procedimientos para verificar si a su vez esa opinin poltica manifestada por la
Asamblea General coincide o no con la opinin poltica del Cuerpo Electoral al cual representa polticamente la
Asamblea General. De ah que establezca el artculo 148 que el Presidente de la Repblica (actuando como Jefe
de Estado, sin intervencin de los Ministros que seran parta en el conflicto), pueda cuando se censura a un
Ministro, primero, observar la censura, y luego en definitiva, disolver las Cmaras, para que el pueblo, el Cuerpo
Electoral, en nuevas elecciones pueda ratificar o no la confianza poltica en los grupos representados en el
Parlamento y de esa manera verificarse si la censura al Ministro responda o no a la opinin pblica.
Otros gobernantes, es decir, no los Ministros, no tienen un sistema de responsabilidad poltica ejercitable
por parte de otro rgano del Estado, sino que su responsabilidad poltica se hace efectiva en ocasin de las
elecciones por la simple va de la no reeleccin.
52.

Responsabilidad penal

Los gobernantes, como los dems habitantes, estn sujetos a la legislacin penal, esto es, a la posibilidad
de que una ley haya establecido una descripcin de una determinada conducta calificndola como delito y por
consiguiente, atribuyndole una pena, por ejemplo la prisin, la penitenciara, la inhabilitacin para desempear
empleos pblicos por un tiempo, la multa, etc.
La responsabilidad penal tiene que fundarse en la existencia previa de una ley que describa, en abstracto,
un tipo de conducta y prevea una pena que corresponda a esa conducta. Si no fura as estaramos en un sistema
de inseguridad jurdica.

18

En el caso de los gobernantes, la responsabilidad penal a veces est sujeta a determinados

procedimientos previos tendientes a evitar que a pretexto de la responsabilidad penal pueda trabarse el
funcionamiento normal de alguno de los Poderes del Gobierno. A tal efecto se somete la cuestin a la respectiva
Cmara que puede terminar desaforando al legislador para que pueda ser juzgado como cualquier habitante o
denegando el desafuero, lo que impide que se tramite el juicio penal hasta que el legislador deje de serlo.
La responsabilidad polticopenal. Tratndose de los legisladores y de otros gobernantes, existe otro
procedimiento, el llamado corrientemente juicio poltico. En el juicio poltico en realidad no se hace efectiva
ninguna responsabilidad poltica, no se afirma una discrepancia de orientacin poltica sino que se imputa al
gobernante haber incurrido en un delito grave. Lo que tiene de poltico este juicio no es el tipo de
responsabilidad, sino los rganos que actan de acusadores o de jueces. Se habla de juicio poltico
precisamente porque se ha encomendado a rganos de la mayor representatividad poltica, como son las
Cmaras y las Juntas Departamentales, las funciones de acusar y de juzgar, al solo efecto de destituir al
delincuente. Como se trata de imputar un delito y de acusar y juzgar por autoridades polticas, se habla de
responsabilidad polticopenal.
Dice el art. 93 de la Constitucin que compete a la Cmara de Representantes el derecho exclusivo de
acusar ante la Cmara de Senadores a los miembros de ambas Cmaras, al Presidente y al VicePresidente de la
Repblica, a los Ministros, a los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral, por violacin de la Constitucin u otros delitos
graves, despus de haber conocido sobre ellos a peticin de parte o de algunos de sus miembros y declarado
haber lugar a la formacin de causa. El art. 296 otorga a las juntas departamentales (por el voto de 1/3 del total de
sus componentes) anlogo derecho de acusar ante el Senado a los Ediles o al Intendente respectivo. La Cmara
de Representantes o la Junta acusa, y juzga la Cmara de Senadores(artculo 102: A la Cmara de Senadores
corresponde abrir juicio pblico a los acusados por al Cmara de Representantes o la Junta Departamental, en su
caso, y pronunciar sentencia al solo efecto de separarlos de sus cargos, por dos tercios de votos del total de sus
componentes).
La sentencia de la Cmara de Senadores no se pronuncia sobre la pena aplicable sino que simplemente
los separa del cargo y el problema de la pena aplicable e incluso el problema de si se equivoc o no la Cmara de
Senadores al considerar probado el delito de que se le acusara corresponde al Poder Judicial. Los gobernantes
alcanzados por el rgimen de juicio poltico no terminan en una situacin distinta a los habitante particulares, en
definitiva, el juicio ante el Poder Judicial va a ser el mismo; lo que se obtiene con la sentencia senatorial es la
destitucin, la sancin penal se tramitar ante el Poder Judicial..
Si el acusado gozara de inmunidades parlamentarias que impedan procesarlo sin previo desafuero, la
sentencia del Senado, al quitarle el cargo, lo deja sin inmunidades y permite por ende su procesamiento judicial,
como si hubiera cesado por vencimiento de mandato o por renuncia aceptada. El juicio poltico es solamente un
procedimiento para destituir por delito.
Se incurre en esta responsabilidad por haber violado la Constitucin o haber cometido otros delitos
graves, de modo que la Cmara de Senadores no podr separarlos de su cargo por razones polticas sino por
haber cometido alguno de estos delitos: violacin de la Constitucin u otros delitos graves. Comunicada la
acusacin de la Cmara de Representantes o de la Junta Departamental, e instruido el proceso en el Senado,
cuando se llega al estado de sentenciar los miembros de la Cmara de Senadores deben votar si consideran
suficientemente justificada la responsabilidad polticopenal del acusado por un delito de violacin de la
Constitucin u otro delito grave. Si se obtienen 21 votos afirmativos, queda pronunciada la sentencia cuyo solo
efecto es que el acusado queda separado de sus cargos. Cada Senador acta ante todo como actan los jueces,
pero puede ocurrir que por razones polticas entienda inoportuno que se lo separe del cargo en ese momento, y
vote por ende en contra. La conviccin de que el acusado delinqui es requisito necesario, pero no suficiente.
La persona separada por la Cmara de Senadores, despus podr ser absuelta por el Juez, es decir, el
riesgo es siempre a favor del acusado, nunca podr el carcter poltico de este juicio traducirse en que se aplique
una pena a un inocente; podr traducirse en que quede transitoriamente libre y en ejercicio de sus funciones un
culpable. Si el procedimiento del llamado juicio poltico no culmina en destitucin, llegar un momento en que
cesar y habr oportunidad jurdica de acusarlo y juzgarlo.
Si no se alcanzan 21 votos, el procedimiento termina favorablemente al acusado, quien continuar
ocupando su cargo, sin perjuicio de que pueda cesar en su cargo por otra va y sin perjuicio de que pueda ser
procesado por el Poder Judicial si no tena inmunidades o si haba sido desaforado por la Cmara que integrase.
No tiene sentido presentar una mocin absolutoria, pues el Senado no es competente para absolver; o se
obtienen 21 votos, o no se obtienen, y entonces el procedimiento queda clausurado. Los 2/3 de votos son un
requisito de la sentencia con efecto destitutorio; no obtenindose ese nmero de votos, no cabe exigir que se
apruebe por mayora de 2/3 , ni por mayora simple, una mocin de absolver al acusado.
La sentencia tiene el solo efecto de separar al acusado de sus cargos. No puede haber otro efecto de la
sentencia, el Senado carece de Jurisdiccin para ello.

19

Si el Senado expide un acto con un contenido distinto, que pretenda tener un efecto diferente, como por
ejemplo una multa, tal acto no sera la sentencia prevista en el art. 102, sino un acto sin valor y fuerza de
sentencia, esto es, sin autoridad de cosa juzgada y sometido al rgimen general de los actos administrativos
contrarios a Derecho.
En el caso de los miembros del Poder Ejecutivo, el procedimiento penal ante el Poder Judicial como el que
se sigue a las personas que no ocupan esos cargos de gobierno, no puede hacerse hasta que cesen en sus
cargos, porque durante el ejercicio de sus cargos slo pueden ser acusados en la forma del juicio poltico . Cul
es la finalidad de esto? Impedir que a pretexto de responsabilidad penal se haga por ejemplo, una acusacin
contra el Presidente de la Repblica y los Ministros en el momento que tienen que resolver un problema muy
importante y que la prisin preventiva impida funcionar al Poder Ejecutivo. Tiene que haber algn control previo de
la seriedad de la acusacin y de su oportunidad poltica. Este control se ha establecido mediante el uso de la
forma del juicio poltico, en los arts. 172 (Presidente de la Repblica) y 178 (Ministros), que en estos casos se
aplica inclusive para los delitos leves.
53.

Control sobre los actos

Es bastante completo. Los actos legislativos que sean violatorios de la Constitucin se pueden dejar de
aplicar previa declaracin de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia. Los actos administrativos en
general pueden ser anulados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo a peticin de los lesionados en un
inters directo, personal y legtimo o de los titulares de un derecho subjetivo que el acto administrativo violara. Hay
algunas excepciones. Estn exceptuadas de la accin de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
las destituciones, remociones o sustituciones de Directores de Entes Autnomos o Servicios Descentralizados
previstas en el inciso tercero del art. 175 y en los arts. 197 y 198 de la Constitucin (ni el art. 197 ni los dos incisos
finales del artculo 198 valen para los servicios de enseanza, en virtud del art. 205, y el inciso final del art. 175
hace imposible la sustitucin de autoridades de la Universidad de la Repblica por el procedimiento establecido en
ese artculo; de manera que las destituciones de miembros de los Consejos Directivos de entes de enseanza no
estn exceptuadas del control del Tribunal de lo Contencioso Administrativo). En estos casos en que no se puede
demandar ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo la nulidad del acto administrativo. Si ese acto causa
perjuicios habr la responsabilidad civil de que hablbamos al principio, a cargo del Ente pblico a cual se impute
el acto causante del perjuicio. Existe siempre la posibilidad de demandar la reparacin de los perjuicios ante el
Poder Judicial.
Tratndose de algunos actos especialmente graves, adems de los recursos genricos que acabamos de
sealar existen algunos recursos especiales, o algunos controles previos antes de que se dicte el acto para
asegurar su eficacia, o controles posteriores de oficio, que no derivan de que algn interesado proteste sino que
automticamente siempre se debe someter cada acto a determinado control. As por ejemplo, la privacin de la
libertad individual da lugar al recurso de hbeas corpus (artculo 17 de la Constitucin); la privacin de la libertad
individual a ttulo de medida pronta de seguridad o la adopcin de cualquier otra medida pronta de seguridad por el
Poder Ejecutivo es controlada necesariamente por el Poder Legislativo: aunque nadie proteste, se comunica la
medida tomada a la Asamblea General o si sta est en receso o disuelta-, a la Comisin Permanente; y el
rgano legislativo tiene que resolver si mantiene o levanta la medida, aunque no haya habido nadie que protestara
tiene la obligacin de controlar cmo acta el Poder Ejecutivo.
En otros casos, deca, el control de oficio se hace antes de dictar el acto; por ejemplo, para destituir un
funcionario inamovible tiene que pedirse la venia a la Cmara de Senadores.
Otras veces el control es posterior al acto pero anterior a su ejecucin. Por ejemplo, cuando se ordena un
gasto o un pago, el Tribunal de Cuentas o el Contador lo considere ilegal, slo podr ejecutarse si el ordenador
insiste, y entonces, se comunicar al rgano de control respectivo para que haga efectiva alguna otra forma de
responsabilidad.
54.

Uruguay como Estado social

El Estado uruguayo es un Estado social de Derecho. Se refiere ya no a la existencia de controles y de

responsabilidad de los gobernantes sino al rgimen poltico-social establecido por la Constitucin. En las primeras
Constituciones no se reconocan derechos gremiales y sociales, derecho de huelga, derecho de sindicacin o
derecho a la justa remuneracin, etc, ni tampoco se reconoca el deber de cuidado de salud y asistencia en caso
de enfermedad.
A partir de 1934 se incorporaron en la Constitucin todas estas disposiciones.
social no significa la adopcin de un rgimen socialista, social se opone a individual.

20

55.

Uruguay como Estado Laico

El Estado uruguayo no se considera afiliado a ninguna confesin religiosa y tampoco se considera afiliado
a ninguna concepcin antirreligiosa. No pueden dictarse, por ejemplo, leyes en funcin de concepciones de tipo
religiosos, ni a favor ni en contra (artculo 5). Bajo la Constitucin de 1830, en cambio, el Estado era confesional,
se estableca como religin del Estado la Catlica Apostlica Romana.
El art. 5 establece que no puede sostenerse determinada religin, y tampoco pueden sostenerse las
religiones en general. Sin embargo, ese mismo artculo 5, y otro artculo que est en la Seccin de Gobiernos
Departamentales (el 297), establecen exenciones impositivas para algunos aspectos de la actividad religiosa; pero
como se trata de previsiones de la propia Constitucin, no hay problemas de inconstitucionalidad. Declara
exentos de toda clase de impuestos a los templos consagrados al culto de las diversas religiones. Es ste el
grado de apoyo, de sostenimiento, a la actividad religiosa que la Constitucin fija.
La prohibicin de que el Estado sostenga ninguna religin no impide que una institucin religiosa goce de
exenciones tributarias o de subvenciones, siempre que se apliquen por haberse cumplido tales o cuales requisitos
independientes del carcter religioso de la institucin.
La excepcin constitucional atae solamente a los impuestos a los templos, y tratndose de impuestos a
los avisos, el artculo 297 dice que no entra en la competencia departamental el aplicar impuestos a los avisos de
propaganda religiosa.
qu es un templo y qu no lo es? Todas las palabras de la constitucin hay que interpretarlas en
principio salvo que haya una definicin expresa- en su sentido natural y obvio.
La definicin resultar del uso que normalmente se le da a la palabra templo.
Quin interpretara esa palabra, es decir, la interpretan los agentes del poder pblico o la interpreta cada
comunidad religiosa interesada?
Tanto los particulares como los agentes del poder pblico tienen que aplicar las normas, lo que ocurrir es
que si las aplican mal, si yo, por ejemplo no voy a pagar el impuesto sosteniendo que mi casa es un templo, yo
aplico la norma, si despus resulta que la Administracin impositiva la interpreta de otra manera, me aplicar una
multa por no haber ido en tiempo a pagar el impuesto, y si yo lo discuto, si yo sostengo que no, que la que est
equivocada es la Administracin, el problema se resolver en definitiva en un juicio. En ese caso terminara en una
sentencia del Tribunal de la Contencioso Administrativo.
Eso pasa con todas las palabras y con todas las normas, primero las interpretan los que las aplican, y si
surgen discrepancias, el que va a decidir quin la aplic bien y quin la aplic mal, va a ser el juez. Para eso
existen los actos jurisdiccionales.
V - LOS ACTOS LEGISLATIVOS
56.

Procedimiento de formacin de las leyes

Estudiaremos ahora el segundo escaln de los actos jurdicos en el ordenamiento uruguayo, es decir, los
actos legislativos o dicho de otra manera, los actos con fuerza de ley, de los cuales el ejemplo tpico es la ley,
aunque, como ya habamos adelantado, al lado de la ley existen otros actos legislativos actualmente en Uruguay
que son los decretos de las Juntas Departamentales promulgados por el Intendente cuya fuerza es la misma que
la de las leyes expedidas por el Poder Legislativo y promulgadas por el Poder Ejecutivo, y slo se distinguen por el
mbito de competencia respectivo: la ley acta en el mbito de competencia nacional y el decreto de los
Gobiernos Departamentales en un mbito de competencia departamental que se distingue del anterior por la
materia, por los temas de los cuales se trata.
Es necesario estudiar cul es el trmite de formacin de la ley porque en la prctica muchas veces ocurre
que una ley dice, por ejemplo, que entrar en vigencia el da de su sancin o el da de su promulgacin o tantos
das despus de su promulgacin, y entonces hay que fijar en el tiempo exactamente cul es el instante de la
sancin, el instante de la promulgacin, el instante de la publicacin, etc., de la ley.
57.

La iniciativa de actos legislativos

La iniciativa corresponde:
a) al Poder Ejecutivo (funcionando en acuerdo del Presidente de la Repblica con el Ministro o Ministros a
quienes corresponda por materia el asunto, o en Consejo de Ministros) respecto de cualquier materia.

21

b) a cualquiera de los miembros de las Cmaras, respecto de las materias en que la iniciativa legislativa
no est reservada al Poder Ejecutivo.
c) Al 25% de los inscriptos habilitados para votar, en las materias no reservadas a la iniciativa del Poder
Ejecutivo y no atinentes al establecimiento de tributos.
En algunos casos excepcionales se prev la iniciativa de otros rganos (como el Tribunal de Cuentas).
Hay pues iniciativa popular, iniciativa parlamentaria e iniciativa gubernativa; pero hay casos en los cuales
la iniciativa corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo: la Constitucin habla entonces de iniciativa privativa
del Poder Ejecutivo.
Cules son esos casos de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo ?
Para autorizar la deuda pblica nacional (para presentar un proyecto de ley que autorice que se emita
deuda pblica nacional) se requiere iniciativa del Poder Ejecutivo.
La iniciativa para la creacin de empleos , de dotaciones o retiro o sus aumentos, asignacin o aumento
de pensiones o recompensas pecuniarias, establecimiento o modificacin de causales, cmputos o beneficios
jubilatorios, corresponder privativamente al Poder Ejecutivo.
Se requerir iniciativa del Poder Ejecutivo en todo proyecto de ley que determine exoneraciones tributarias
o que fije salarios mnimos o precios de adquisicin a los productos o bienes de la actividad pblica o privada.
Cul es el criterio que surge de todo esto?, qu se ha querido hacer?, se ha querido asegurar que la
responsabilidad por el orden econmicofinaciero del pas sea imputable en forma primordial al propio Poder
Ejecutivo. Toda medida susceptible de poner en peligro la estabilidad econmicofinanciera del Estado, tiene que
pasar por la iniciativa del Poder Ejecutivo.
En segundo trmino, se quiere evitar la demagogia parlamentaria que se produce cuando se presenta un
proyecto que favorece de inmediato aunque perjudique a la larga- a distintos sectores de la poblacin. Hay un
problema econmico nacional que podra ser afectado por ese riesgo de demagogia, cundo el rgano que
resuelve est integrado por grupos polticos opuestos que se lanzan a una especie de competencia, a quin da
una solucin menos impopular. En cambio, concentrada la iniciativa en el Poder Ejecutivo, si acta en forma
demaggica asumir las responsabilidades de sus actos. No podr despus echarle la culpa al Parlamento del
fracaso de su poltica.
La reforma de 1997 reserv al Poder Ejecutivo la iniciativa de las leyes que determinen el nmero,
denominacin y competencia por materia de los Ministerios.
Los temas reservados a la iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo estn enunciados taxativamente en la
Constitucin, no pudiendo extenderse su nmina por analoga, dado que son excepciones a la regla de principio
de que los parlamentarios y la cuarta parte del cuerpo electoral tienen iniciativa legislativa.
58.

La discusin y la sancin

Presentado un proyecto de ley, viene la segunda etapa que es lo discusin, El reglamento de cada
Cmara establece cmo se tramita el proyecto. El trmite normal consiste en que sea informado por una Comisin
y se trate en sesin de la Cmara una vez que haya informe. Debe concluir con un momento en el cual se vota
sobre el proyecto, primero en general y luego artculo por artculo. Cuando en la primera Cmara que trata el
proyecto, se llega a la votacin y esa votacin resulta afirmativa, se dice que esa Cmara ha aprobado o
sancionado el proyecto. En el lenguaje periodstico se habla de media sancin cuando ha sido aprobado
solamente por una de las Cmaras.
Sancionado un proyecto de ley por una de las Cmaras pasa a la otra, y en la otra se repite el mismo
procedimiento, que podra llevar a que se rechace y entonces se acab el trmite, qued frustrado el proyecto,
porque el sistema es bicameral y si una Cmara no est de acuerdo de entrada, no puede salir el proyecto. O
tambin puede ocurrir que esa segunda Cmara lo apruebe con el mismo texto que la primera, en cuyo caso se
produce ya la sancin de la ley.
Pasar entonces al Poder Ejecutivo saliendo de la rbita del Poder Legislativo. En cambio, puede ocurrir
que la segunda Cmara no rechace el proyecto pero le introduzca modificaciones; en este caso, vuelve a la
primera Cmara a ver si acepta las modificaciones. Si la primera acepta las modificaciones ya evidentemente
queda sancionado, ya hay acuerdo bicameral, pero si no las aceptara, como no hubo un rechazo total sino una
simple modificacin sera absurdo que por esa va se perdiera la oportunidad de aprobar el proyecto, y entonces
se llama a reunin de ambas Cmaras, a una reunin de la Asamblea General en conjunto y all se puede aprobar
alguno de los dos proyectos divergentes o uno nuevo. La sancin se va a producir entonces, en Asamblea General
y ese proyecto nuevo o ese proyecto de alguna de las Cmaras sancionado en Asamblea General pasar al Poder
Ejecutivo.

22

59.

Promulgacin u oposicin de reparos

Cuando llega al Poder Ejecutivo, ste puede tomar dos actitudes, est de acuerdo con el proyecto
sancionado y entonces lo promulga, lo cual le da carcter de ley. El acto que lo convierte en ley es la
promulgacin por el Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo adems de promulgar el nuevo texto legal lo manda
publicar, pero ya es ley desde que se promulga, lo nico que falta es que se publique para que sea obligatorio para
los particulares.
Hay una fecha de sancin de la ley que es la ltima oportunidad en la cual el Poder Legislativo aprob su
texto; una fecha de promulgacin que es el momento en que el Poder Ejecutivo manifiesta que el proyecto de ley
se convierte en ley, y una fecha de publicacin cuando aparece en el Diario Oficial.
Si una ley dice que entrar en vigencia el da de su sancin, tendra efecto retroactivo, debera aplicarse a
casos ocurridos antes de que existiera la ley, pues entre la fecha de sancin y la de promulgacin todava no
existe la ley.
Si se dice que entrar en vigencia el da de su promulgacin hay que ver la fecha del acto del Poder
Ejecutivo. Si se dice que entrar en vigencia el da de su publicacin habr que estar a la publicacin del Diario
Oficial. Puede ocurrir tambin que la ley no diga nada sobre cundo entra en vigencia, en ese caso entrar en
vigencia diez das despus de su publicacin.
Si el Poder Ejecutivo est de acuerdo con algunos artculos del proyecto y no le gustan otros, no puede
promulgar la ley con aquellos y sin los otros, sino que tiene que devolver todo el proyecto al Poder Legislativo para
que ste considere si es conveniente o no suprimir estos artculos.
Si el Poder Ejecutivo dentro de los diez das de haberle sido comunicado el proyecto sancionado se
opone, le opone reparos, el Poder Legislativo tiene la obligacin de tratar esos reparos en Asamblea General y
podr llegar a insistir en su proyecto, en cuyo caso la fecha de sancin ser esta ltima, habr una ltima sancin,
o votar el texto ajustndolo a las observaciones del Poder Ejecutivo en cuyo caso tambin habr una nueva
sancin, o desaprobar el proyecto porque los legisladores se convencieron con los argumentos expuestos en las
objeciones del Poder Ejecutivo. La decisin de la Asamblea General, en ambas alternativas posibles la de
ajustarse a las observaciones del Poder Ejecutivo, y la de rechazarlas manteniendo el proyecto como haba sido
sancionado antes- requerir los tres quintos de los miembros presentes de cada una de las Cmaras, es decir, el
60% de los Representantes presentes en la sesin de la Asamblea General ms el 60% de los miembros
presentes de la otra Cmara. Si transcurrieren 30 das de la primera convocatoria de la Asamblea para
reconsiderar el proyecto devuelto por el Poder Ejecutivo, sin mediar rechazo expreso de las observaciones del
Poder Ejecutivo, stas se considerarn aceptadas. Por el solo vencimiento del plazo sin haberse obtenido la
doble mayora necesaria para rechazar las observaciones totales o parciales, se entender sancionado el proyecto
de ley con texto ajustado a dichas observaciones.
El plazo de 30 das est establecido a favor de la sancin del texto promovido por el Poder Ejecutivo. Si el
Poder Ejecutivo no promueve ningn texto es decir, si opone reparos a la existencia se una nueva ley en vez de
hacer observaciones acerca de que convendra modificar total o parcialmente el texto proyectado-, no puede haber
sancin ficta, pues el Poder Ejecutivo no quiere que haya nueva ley.
El criterio del Poder Ejecutivo queda con una apreciable ventaja, dado que bastar que sea apoyado por el
2/5 de los miembros presentes del Senado o por 2/5 de los Representantes presentes para que triunfe el criterio
del Poder Ejecutivo aunque la mayora de las Cmaras y de la Asamblea General no estn de acuerdo con ese
criterio.
En cualquiera de los casos en que se produce una sancin expresa o ficta del proyecto de ley, ste vuelve
al Poder Ejecutivo para su promulgacin. En esta segunda instancia en que llega el proyecto de ley al poder
Ejecutivo ya no puede volver a oponerse, no puede cada vez que le llegue el proyecto de ley volver a empezar el
trmite como es obvio. El Poder Ejecutivo tendr que mandarla cumplir sin ninguna nueva dilacin, aunque no est
de acuerdo con el proyecto de ley sancionado por la Asamblea General.
A las objeciones u observaciones del Poder Ejecutivo se acostumbra llamar veto, no es un trmino muy
concreto porque en realidad veto es decir no, y aqu es un poco menos y un poco ms que decir no. Es un poco
menos porque es simplemente un pedido de reconsideracin que podr ser superado por el Poder Legislativo, y
es un poco ms porque no basta decir no sino que hay que explicar cules son las objeciones u observaciones
que se oponen. La Constitucin, con mayor correccin idiomtica, dice reparos, objeciones u observaciones y
no dice veto. En el lenguaje comn es muy corriente decir veto, es frecuente or decir que se levant el veto,
cuando el Poder Legislativo insisti en su proyecto tal cual lo haba enviado.
La ltima posibilidad es que le Poder Ejecutivo deje pasar el plazo que l tiene, que son diez das, que no
oponga objeciones al andamiento del proyecto ni haga observaciones a su texto y que tampoco dentro de los diez
das la promulgue, es ese caso se produce una promulgacin ficta, que en realidad no hay promulgacin, pero se
finge que la haya. El plazo de diez das que tiene el Poder Ejecutivo para oponer reparos en un plazo perentorio.
Perentorio quiere decir que si transcurre le plazo ya no se puede hacer ms aquello para lo cual se tena plazo.

23

Si deja pasar el Ejecutivo los diez das, la fecha de promulgacin ser el vencimiento de esos diez das
desde la comunicacin. Si entrara en vigencia el da de su promulgacin, entrara en vigencia a las cero horas del
da undcimo contado desde la recepcin del proyecto de ley por el Poder Ejecutivo.
60.

Vigencia y retroactividad

Qu quiere decir, en lenguaje corriente, que una ley est vigente en determinado perodo? Quiere decir
que los hechos ocurridos en ese perodo se regirn por esa ley.
Pueden existir leyes retroactivas, puede perfectamente, una ley dictada hoy, decir que los hechos
ocurridos hace dos aos se regirn por esa nueva ley, es lo que se llama una ley retroactiva. La vigencia no es,
por lo tanto, el perodo durante el cual se aplica la ley, sino que es el tiempo durante el cual los hechos ocurridos
en ese tiempo se regirn por las disposiciones de la ley .
Si la ley es retro activa, obviamente, no se va a haber estado aplicando hace dos aos porque no exista la
ley; pero cuando empiece a aplicarse ahora, se aplicar retroactivamente, es decir, se aplicar (ahora) a los
hechos ocurridos antes. Por ejemplo, se establece una ley de impuesto retroactiva, se aumenta, por ejemplo, la
tasa del impuesto al patrimonio con retroactividad de un ao; obviamente el aumento no se haba estado aplicando
antes porque no exista la ley (posiblemente se haya pagado ya el impuesto con la tasa vieja), pero como es
retroactiva, se tendrn que reliquidar los impuestos con retroactividad de un ao, se tendr que aplicar la nueva
ley a los hechos que haban ocurrido antes.
Se tendr en cuenta que los hechos ocurridos durante la vigencia retroactiva de esa ley debern tener
consecuencias ahora como si esa ley ya se aplicara antes.
La vigencia de la ley no es el perodo en el cual se aplica (que se es siempre posterior a la ley, como es
obvio) sino el tiempo durante el cual los hechos ocurridos se consideran regidos por la ley de que se trate.
Tambin puede ocurrir que la ley establezca una vigencia no retroactiva sino limitada, por ejemplo, que
diga que esta ley se aplicar exclusivamente para el ejercicio 1996. Entonces, pasado el ao 1996 los nuevos
hechos que ocurran ya no se regirn por aquella ley, que era transitoria. Pero puede tener que seguirse aplicando
la ley; si se descubre, por ejemplo, en 1999, que una persona no haba pagado un impuesto que estaba
establecido nada ms que para el ejercicio 1996 y que deba haber pagado en 1997, corresponder aplicar esa ley
en el ao 1999 porque se trata de hechos ocurridos en 1996.
Lo que importa para saber qu ley se aplica, es cuando ocurrieron los hechos . Una cosa es el tiempo en el
cual se aplica la ley, otra cosa es el tiempo en que ocurrieron los hechos a los cuales la ley se aplica. La vigencia
se refiere a esto ltimo al perodo durante el cual un hecho ocurrido entonces es regido por la ley.
Por ejemplo, el impuesto a los prstamos estuvo vigente menos de un ao, pero despus de su
derogacin se siguieron tramitando juicios por cobro de un impuesto a los prstamos; cuando llega la sentencia el
juez aplica la ley que est derogada, pero la aplica porque estaba vigente cuando ocurri el hecho de que se trate.
Para que dejara de aplicarse realmente una ley, sera necesario que la derogacin hubiera sido con efecto
retroactivo, es decir, que le hubiera suprimido toda la vigencia. Si se suprime toda la vigencia, entonces, ya no va a
haber ms hechos ocurridos durante la vigencia y no se va entonces a poder aplicar nunca, ms.
Las leyes se aplican hoy a hechos acaecidos, y para saber cul ley corresponde aplicar a un hecho ya
acaecido hay que averiguar cul era la ley que estaba vigente en ese momento; pero a su vez para saber cul ley
estaba vigente en aquel momento hay que atenerse a las leyes actuales, porque las leyes pueden ser retroactivas,
tanto tener vigencia retroactiva como haber derogado retroactivamente la vigencia anterior de otra ley.
61.

Los decretos-leyes

Durante los perodos de anormalidad constitucional el Poder Ejecutivo dict actos con valor y fuerza de
ley, los llamados decretos-leyes que como no tenan participacin del Poder Legislativo no tienen fecha de
sancin, tiene una nica fecha desde el momento en que el Poder Ejecutivo los dicta, la sancin y la promulgacin
en este caso, se confunden en un solo acto. Estos decretos-leyes fueron posteriormente convalidados, fueron
dictados en forma inconstitucional pero despus fueron convalidados por una ley.
Al convalidarlos se convierten en leyes, no solamente se equiparan en su valor y fuerza sino que se
pueden considerar comprendidos en las referencias genricas a las leyes; es muy frecuente que una ley sustituya
un artculo de un decreto-ley. Para ser derogado se requerir el trmite de la ley.
62.

Restricciones a la retroactividad

La retroactividad, evidentemente, va en contra de la seguridad jurdica. Por ejemplo: instalo una empresa
sobre la base de un estudio econmicofinanciero teniendo en cuenta determinados impuestos, y resulta que al ao
siguiente, cuando me fue lo ms bien en la empresa se modifica con efecto retroactivo el rgimen impositivo, me
reliquidan los impuestos, y me funden. Eso es posible. Pero hay ciertos lmites a la posibilidad de dictar leyes

24

retroactivas, por ej. No se puede dictar una ley retroactiva agravando una pena o creando un nuevo delito, porque
ya sera escandaloso que una persona terminara presa por haber hecho algo que en el momento en que lo hizo no
se consideraba delito.
No hay sin embargo prohibicin general a todas las retroactividades. Por qu? Porque al lado de ese
inters en la seguridad jurdica puede haber algn otro inters que se considere ms importante, por ejemplo,
puede resultar notoriamente injusta una situacin de acuerdo a la legislacin actual y entonces, el Poder
Legislativo quiere corregir esa injusticia y para obtener los efectos realmente de correccin de la injusticia puede
necesitar en determinados casos extender la aplicacin de esa nueva norma a los hechos acaecidos antes de su
sancin.
En el sistema uruguayo prcticamente el nico caso de retroactividad prohibida es el de las sanciones.
En USA no est totalmente prohibida la retroactividad, pero est prohibido que las leyes estatales afecten
las obligaciones de los contratos ya celebrados. En Uruguay no, aqu por ejemplo se dict una ley obligando a
modificar retroactivamente los precios y reliquidar los pagos de las ventas de lana. Esta ley habra sido
inconstitucional en USA.
En Brasil est prohibido por la Constitucin federal cobrar tributos en relacin a hechos generadores
ocurridos antes del inicio de la vigencia de la ley que los hubiese instituido o aumentado.
63.

Los decretos de los Gobiernos Departamentales

No deben confundirse los decretos-leyes con los decretos de las Juntas Departamentales con fuerza de
ley. Cuando decimos con fuerza de ley o pensamos en los decretos-leyes sino en los decretos de los Gobiernos
Departamentales.
Los decretos de los Gobiernos Departamentales tienen un trmite anlogo, un poco ms sencillo porque el
sistema es unicameral, pero anlogo al de las leyes. Son sancionados por la Junta Departamental que es
unicameral, est formada por una sola Cmara y la atribucin de promulgarlos o de ponerles objeciones compete
al Intendente, que viene a ser algo as como el Poder Ejecutivo departamental. La iniciativa tambin le
corresponde a cualquiera de los Ediles, es decir a cualquiera de los miembros de la Junta Departamental, o al
Intendente, y tambin aqu habr una fecha de sancin por la Junta, y una fecha de promulgacin por el
Intendente. Y habr otra fecha de publicacin, si se publica, porque slo es necesaria su publicacin cuando crean
o modifican impuestos.
No hay ningn trmite establecido previamente y obligatorio para la publicacin de los decretos de las
Juntas Departamentales promulgados por el Intendente que no creen o modifiquen impuestos. Ese es un evidente
defecto del sistema actual, pueden darse situaciones irritantes en que una persona no saba ni poda saber que se
haba dictado un nuevo decreto modificando , por ejemplo, sus obligaciones acerca de la conservacin de las
veredas delante de su casa; basta que no sea un impuesto, que sea cualquier otro tipo de obligacin, para que no
sea necesaria la publicacin en el Diario Oficial.
VI - LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
64.

Ordenanzas y otros reglamentos

Las palabras ordenanza y reglamento ya no se refieren tcnicamente a actos legislativos sino que
entramos al tercer escaln de los actos que integran el ordenamiento jurdico, los actos administrativos.
No obstante, como hubo un tiempo, hasta 1918, en que los Gobiernos Departamentales no tenan la
potestad de dictar actos legislativos (con valor y fuerza de ley), sus actos eran reglamentos y se llamaban
ordenanzas municipales. Por inercia se sigue utilizando la expresin ordenanza municipal para referirse a los
decretos de las Juntas Departamentales promulgados por el Intendente, pero la Constitucin no usa esta
expresin en este sentido y doctrinalmente es incorrecta porque son actos legislativos.
Est en cambio bien empleada cuando llama ordenanzas universitarias a los reglamentos dictados por el
Consejo Directivo de la Universidad de la Repblica, el cual no tiene potestad legislativa.
La reforma constitucional de 1997, al establecer que las autoridades locales del Gobierno Departamental
tendrn competencia en materia municipal y que sta ser deslindada por la ley de la materia departamental,
podr restablecer el concepto de ordenanza municipal, como reglamento autnomo expedido por una autoridad
local en materia municipal, porque en el mbito territorial de competencia de una autoridad local ni la junta
Departamental ni el Intendente podran expedir actos legislativos o administrativos en materia municipal.
La diferencia que hay entre los actos con valor y fuerza de ley y los actos con valor y fuerza de
reglamento, an cuando tuvieran el mismo contenido, radica precisamente en su valor y fuerza. Los actos
administrativos no pueden modificar lo dispuesto en un acto legislativo. Y al sentenciar en un caso concreto
sometido a juicio, cualquier juez debe dejar de aplicar los reglamentos que juzgue ilegtimos sin necesidad de
obtener previamente la declaracin de su inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia.

25

Los actos administrativos, empezando por los reglamentos, pueden ser dictados por muchsimos rganos,
con procedimientos muy variados, procedimientos que no estn todos en la Constitucin sino que pueden ser
regulados en los actos legislativos. Por ejemplo, la ley orgnica de la Universidad de la Repblica otorga potestad
reglamentaria, la posibilidad de dictar reglamentos, no solamente al jerarca del servicio como es lo normal al
Consejo Directivo de la Universidad de la Repblica-, sino tambin a los Consejos de las Facultades y adems por
reglamentos de la propia Universidad, por ordenanzas del Consejo Directivo Central, se ha atribuido potestad
reglamentaria tambin a otros rganos como por ejemplo, la Comisin del Hospital de Clnicas.
Entre los reglamentos hay una gran cantidad de categoras y entre ellas puede haber relaciones de
superioridad o inferioridad en el grado normativo, de mayor o menor valor y fuerza. Por ejemplo, un reglamento
dictado por el Consejo Directivo de la Universidad de la Repblica tiene mayor valor y mayor fuerza, que un
reglamento dictado por el Consejo de Facultad.
65.

Concepto de regla de Derecho

Por ejemplo: el art. 309 establece que los actos administrativos pueden ser anulados cuando sean
contrarios a una regla de Derecho. Para entender qu quiere decir eso hay que ver el sentido que tienen las dos
expresiones: regla de Derecho y acto administrativo.

Normas de Derecho
internacional
Constitucin
Actos legislativos (Leyes, Decretos de los
Gobiernos Departamentales)
Reglamentos
autnomos
Reglamentos
Actos
administrativos

Reglas de
Derecho

Reglamentos
de ejecucin

Resoluciones
Se consideran reglas de Derecho, adems de las normas de Derecho internacional, la Constitucin, los
actos legislativos (es decir, las leyes y los derechos de los Gobiernos Departamentales) y, en tercer trmino, los
reglamentos.
No se consideran, en cambio, reglas de Derecho las instrucciones que cualquier funcionario puede dar a
sus subordinados, o que algunos funcionarios pueden dar al pblico. Por ejemplo: el Director de una Biblioteca,
sobre uso de los libros prestados.
Una cosa es un reglamento y otra cosa es una instruccin; la diferencia radica precisamente, en que
cuando es un reglamento se considera que es una regla de Derecho; por lo tanto, crea derechos, obligaciones,
intereses legtimos, etc., y su infraccin da lugar a que se anule la decisin que haya sido tomada en contra de
una regla de Derecho. En cambio, cuando se trata de meras instrucciones, si son violadas, si no se cumple la
instruccin, no se produce la nulidad de la decisin contraria a una instruccin, sino que simplemente se aplicarn
sanciones al que la infringi, pero no se considerar suficiente como para anular la decisin tomada. Esta solucin
de principio ha sido desatendida en el decreto reglamentario 500/991, dictado por el Poder Ejecutivo para sus
dependencias y adoptado por algunos Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, pues en sus arts. 140 y 141
se admite que la infraccin de disposiciones de orden interno determinen la nulidad del acto contrario a ellas,
cuando stas se hubieran dictado en beneficio de los interesados.
El concepto, de regla de Derecho es ms restringido que el de acto jurdico, ya que se refiere solamente a
aquellos actos que tienen un valor especial, el de que su infraccin produce nulidad.

26

66.

Concepto de acto administrativo

Adems de los actos constitucionales y de los actos legislativos existen los reglamentos y las
resoluciones. Ambas categoras constituyen la de los actos administrativos. Es decir, hay algunos actos
administrativos que son reglas de Derecho; esos actos administrativos se llaman reglamentos, y hay otros actos
administrativos llamados resoluciones que son aplicacin de reglas de Derecho, que no contienen reglas
generales o, que si las contienen, esas reglas generales no tienen el valor de una regla de Derecho, sino el simple
valor de una instruccin. Por ejemplo el nombramiento de un funcionario, que para ser vlido tiene que ajustarse a
las reglas de Derecho.
Ser tambin un acto administrativo de esta clase (resolucin) una instruccin de servicio que imparte un
superior jerrquico a sus subordinados, aunque tenga carcter general, aunque se refiera a todos los actos futuros
en que se plantee determinado problema, si ese superior carece de potestad reglamentaria. Por ejemplo el
conserje de un edificio pblico que tenga subordinados varios funcionarios. En cambio, si el Consejo de la
Facultad establece normas sobre cmo se debe aplicar el plan de estudios, como tiene potestad reglamentaria, le
puede dar a esas normas el carcter de reglamento, convertirlas en reglas de Derecho, y entonces, una decisin
del Decano que contradiga aquellas normas sobre la aplicacin del plan de estudios, ser anulable por ser
violatoria de una regla de Derecho.
67.

La potestad reglamentaria de ejecucin

Cmo se sabe cules son los rganos que tienen potestad reglamentaria? La Constitucin dice
expresamente que pueden dictar reglamentos el Poder Ejecutivo y los Intendentes. Expresamente el art. 168,
ordinal 4, dice que al Poder Ejecutivo le compete ejecutar y hacer ejecutar las leyes, dictando los reglamentos
especiales que sean necesarios para su ejecucin. Le da potestad reglamentaria del tipo de los reglamentos de
ejecucin.
Lo mismo ocurre con el Intendente respecto a los decretos legislativos de la Junta.
68.

Reglamentos de ejecucin y reglamentos autnomos

La Constitucin se refiere a que existen rganos con autonoma. Tener autonoma, entre otras cosas,
significa tener potestad reglamentaria autnoma, poder dictar reglas de Derecho aunque no sean necesarias para
la ejecucin de normas preexistentes. Los reglamentos autnomos, tambin se pueden llamar ordenanzas.
La Constitucin se limita a decir que ser autnomo. Autonoma viene del griego y quiere decir la
potestad de dictarse sus propias leyes; cuando el rgano autnomo no tiene potestad legislativa, esas propias
leyes! Tienen que ser reglamentos autnomos.
69.

Las ordenanzas de contabilidad

En el art. 211, ordinal F, dice que el Tribunal de Cuentas puede dictar ordenanzas de contabilidad que son
obligatorias para todos los rganos pblicos. Es la nica vez que la Constitucin uruguaya utiliza la palabra
ordenanzas y la utiliza bien, porque esas ordenanzas de contabilidad no son actos legislativos desde que el
Tribunal de Cuentas no tiene potestad legislativa.
Pero no son reglamentos de ejecucin sino reglamentos autnomos; son ordenanzas propiamente dichas,
porque no se requiere, para que el Tribunal de Cuentas, que sean necesarias para la ejecucin de una ley anterior.
La prueba de ello es que antes de dictarse la Ley de Contabilidad y Administracin Financiera a que se refiere el
art. 213 de la Constitucin, igualmente ya el Tribunal de Cuentas en ejercicio de su autonoma funcional haba
dictado numerosas ordenanzas de contabilidad; no est condicionada la potestad del Tribunal de Cuentas de
dictar la ordenanzas (que tendrn fuerza obligatoria para todos los rganos del Estado, Gobiernos
Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza), a que se haya
dictado la ley a que se refiere el art. 213, la Ley de Contabilidad y Administracin Financiera, que debe
comprender las normas reguladoras de la administracin financiera y econmica y especialmente la organizacin
de los servicios de contabilidad y recaudacin; requisitos con fines de contralor, para la adquisicin y enajenacin
de bienes y contratacin que afecten a la Hacienda Pblica; para hacer efectiva la intervencin preventiva en los
ingresos, gastos y pagos; y las responsabilidades y garantas a que quedarn sujetos los funcionarios que
intervienen en la gestin del patrimonio del Estado.
Cuando se dict aquella ley, ella derog, en lo que las contradeca, a las ordenanzas que haba dictado el
Tribunal de Cuentas y de ah en adelante, esas ordenanzas deben ajustarse a lo que dispone la ley.
Si fuesen reglamentos de ejecucin slo se podran dictar en la medida en que fueran necesarios para la
ejecucin de la ley; como son reglamentos autnomos, pueden dictarse cuando sean convenientes desde el punto
de vista del propio criterio del Tribunal de Cuentas, del criterio que ste tenga sobre lo que es una buena

27

contabilidad o sobre los requisitos adecuados para una buena administracin financiera. La ley sera un lmite a
ese criterio del Tribunal.
70.

rganos con potestad reglamentaria autnoma

Cules son los rganos que la Constitucin considera con potestad reglamentaria autnoma?
a) En primer trmino estn los Entes Autnomos, esa potestad se ejercita por el rgano supremo del ente.
Se llama Consejo Directivo en los servicios docentes y Directorio en el caso de los dems Entes Autnomos.
b) Tambin tienen su grado de autonoma, aunque menor, los Servicios Descentralizados; resulta de la
referencia que al pasar hace el artculo 186, la ley podr concederles el grado de autonoma que sea compatible
con el contralor del Poder Ejecutivo. Como los Servicios Descentralizados tambin tienen su grado de autonoma,
su autoridad jerarca Directorio o Director General (segn fuera pluripersonal o unipersonal)- tiene pues, potestad
reglamentaria autnoma.
Por ejemplo, el Directorio de la O.S.E.
c) Tambin se le confiere potestad reglamentaria, al Tribunal de Cuentas. Expresamente se establece que
es un rgano que acta con autonoma funcional, y esa autonoma se ejercita no solamente respecto de sus
propios servicios como autonoma interna sino tambin respecto de los dems rganos del Estado en virtud de
ese artculo 211, apartado F, que le permite dictar ordenanzas de contabilidad obligatorias hacia fuera de las
dependencias del Tribunal.
d) Las autoridades locales, en la medida en que hayan sido consagradas como autnomas (art.288) o
tengan potestad reglamentaria sobre materia municipal (art.262 inciso tercero), tambin tienen potestad
reglamentaria autnoma, desde que la reforma constitucional de 1997 impidi que la Junta Departamental y el
Intendente actuasen en materia municipal como materia distinta de la materia departamental.
71.

Otros rganos con potestad reglamentaria

No hay otra referencia constitucional a la potestad reglamentaria de ejecucin, ni a la autonoma. No

obstante se ha reconocido en la legislacin potestad reglamentaria tambin a los rganos jerarcas que nombra la
Constitucin y, an, a algunos rganos que, sin ser jerarcas, tienen legalmente atribuida, por norma expresa,
potestad reglamentaria.
As, la Suprema Corte de Justicia como jerarca del Poder Judicial puede dictar reglamentos: las llamadas
acordadas de la Suprema Corte de Justicia. Son reglamentos de ejecucin dictados para el mejor cumplimiento
de las disposiciones legales sobre el Poder Judicial. La Corte Electoral reglamenta, por ejemplo, cmo se hacen
las elecciones o los plebiscitos, en ejecucin de las leyes electorales o de la Constitucin.
Tambin la ley ha atribuido potestad reglamentaria a algunos rganos que no son jerarcas. El caso ms
notorio es el de la Universidad de la Repblica en la cual, adems del Consejo Directivo Central que da
ordenanzas, cada Consejo de Facultad y la Comisin del Hospital de Clnicas tienen su potestad reglamentaria de
segundo grado, subordinada a la del Consejo Directivo Central.
72.

Delegacin de la potestad reglamentaria

Podr ocurrir que algn rgano que normalmente no puede ejercitar la potestad reglamentaria, pueda
dictar reglamentos en nombre del rgano que tiene la potestad reglamentaria y que la deleg en aquel.
La Constitucin admite la delegacin de atribuciones del Poder ejecutivo, de los Ministerios, y de las
Intendencias; la legislacin otorg potestad delegatoria a otras autoridades, respecto de las atribuciones
conferidas por ley.
Sera posible, por ejemplo, que el Director General de Rentas dicte reglamentos de ejecucin de la
legislacin impositiva en nombre del Poder Ejecutivo si el Poder Ejecutivo delegara en el Ministerio de Economa y
Finanzas la potestad reglamentaria del inciso 4 del artculo 168, y, a su vez, el Ministro delegatario decidiera
subdelegar en la Direccin General Impositiva esta potestad reglamentaria.
No hay que confundir este ejercicio de potestad reglamentaria delegada, con las instrucciones que imparte
una autoridad sin ejercer potestad reglamentaria.
El Director de cualquier oficina puede impartir instrucciones a sus subordinados acerca del criterio que
tienen que tener, por ejemplo, en la aceptacin o en la consideracin de si estn completos o no los datos
aportados por los interesados en una declaracin jurada.

28

Es lgico que el Director de la oficina imparta instrucciones a los funcionarios que tienen que cumplir esa
tarea, acerca de cul es el criterio que el Director considera correcto en la materia segn su interpretacin de las
leyes y reglamentos, pero, el contribuyente que presenta la declaracin, tiene derecho a tener un criterio distinto.
Lo que va a ocurrir en ese caso es que se la van a rechazar y l podr recurrir y, en definitiva, tendr que resolver
el Poder Ejecutivo y, en ltima instancia, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Pero, si el Director no tiene
una idea clara sobre las diferencias que hay entre las instrucciones a sus subordinados y las reglas de Derecho,
puede sentirse tentado de incluir, en esas instrucciones, obligaciones para los terceros, es decir, no criterios de
interpretacin que obliguen a sus subordinados , sino normas que pretendan obligar a los contribuyentes . La
potestad instruccional que tiene el Director puede, insensiblemente, irse convirtiendo, por una actitud que puede
derivar de falta de advertencia del problema (seguramente no de intencin de violar leyes y reglamentos), en una
agregacin, a los derechos y obligaciones establecidos por los reglamentos, de nuevos derechos y obligaciones.
En ese caso hay un exceso de competencia del Director. Eso slo sera posible si el Director tuviera potestad
reglamentaria, o si el ejercicio de la potestad reglamentaria que tiene el poder ejecutivo hubiera sido delegada en
l.
Cul es la consecuencia prctica de ese exceso? Que el acto por el cual se establecen las instrucciones
que por hiptesis suponemos violatorias de las reglas de Derecho, podr ser recurrido y anulado.
El orden jurdico uruguayo no impedira, pues, que fueran dictados esos actos que aparecen en el Diario
Oficial excedindose del mbito normal de competencia del Director; pero aquel orden jurdico establece una
garanta formal, previa, para que puedan ser dictados. Esa garanta es, o bien que el Legislativo haya atribuido
potestad reglamentaria al rgano que lo haya de dictar, o bien que el rgano que tiene la potestad reglamentaria
haya delegado la atribucin. Esta exigencia de una ley o de una resolucin delegatoria previa, constituye una
garanta porque permite una seleccin previa del delegatario: meditando a quienes se le otorga, y a quienes no, la
posibilidad de dictar reglamentos.
Si no existiera esa garanta formal, habra un verdadero peligro de que se estuvieran creando obligaciones
a los habitantes por parte de cualquier funcionario.
73.

Otras fuentes de Derecho

Se suele mencionar, como fuentes de Derecho distintas de las reglas de Derecho establecidas por actos
constitucionales, legislativos o reglamentarios, la costumbre, la doctrina y la jurisprudencia.
a) En Uruguay, la costumbre, como tal, no es fuente de Derecho interno (lo es, en cambio, el Derecho
internacional). Es decir que no se pueden crear reglas de Derecho uruguayo por la va de repetir un
comportamiento hasta que la gente se convenza de que hay que actuar de esa forma.
A veces ocurre que una ley hace referencia a la costumbre; por ejemplo; para determinar las obligaciones
del vendedor en una compraventa comercial se estar a los usos del comercio. Pero en estos casos la fuente que
da validez a ese uso y lo hace obligatorio no es la costumbre sino la ley que se remite a ella. Siempre es necesario
para demostrar que una regla de Derecho es tale en el orden jurdico interno de nuestro pas, referirse a una acto
jurdico.
b) Tampoco es fuente de Derecho por s misma, la doctrina.
No obstante esta regla, hay casos que, ante la ausencia de normas que regulen un punto, se ha de
recurrir a las doctrinas generalmente admitidas (art. 332).
c) Cuando de habla de la jurisprudencia, se hace referencia a los principios que se infieren por induccin
de las sucesivas que se han dictado sobre temas anlogos.
Tampoco la jurisprudencia es fuente de Derecho en nuestro pas. Las sentencias tienen valor para los
casos concretos en que fueron dictadas y no tienen ms valor que se. Estaramos quitndole a la partes de este
nuevo caso la garanta de poder defenderse y argumentar antes de que se dicte la sentencia.
Ello no impide que se citen los precedentes.
VII - RGIMEN POLTICO Y SOCIAL URUGUAYO
74.

Individuos y grupos sociales frente al Estado

Forma parte del Derecho constitucional, adems del estudio de la organizacin de las personas jurdicas
estatales, el estudio de la situacin en que se encuentran los habitantes y las instituciones privadas con respecto a
aquellas instituciones estatales, es decir, las normas que definen el rgimen poltico y social del pas. No estara

29

completa la visin de cmo funciona un Estado si no se supiera cules son los lmites que tienen los rganos del
Estado en su actuacin respecto de las personas privadas, sean habitantes o sean instituciones como, por
ejemplo, la familia, los sindicatos, los partidos, etc., que participan de la vida nacional y no forman parte de la
organizacin del Estado. En la Constitucin uruguaya hay una seccin expresamente dedicada al tema de los
derechos, deberes y garantas en la cual estn concentradas la mayora de las disposiciones referentes a esta
posicin en que se encuentra los particulares e instituciones privadas frente a la actividad estatal o frente a la de
otra sujetos ajenos al Estado
75.

Los derecho fundamentales se reputan preexistentes a la Constitucin

Primer punto: Cul es el criterio seguido por el constituyente? El criterio no es el de considerar que la
Constitucin est atribuyendo o confiriendo derechos o imponiendo deberes segn la voluntad del propio
constituyente, sino que se parte de la base de que los habitantes, como individuos de la especie humana, por el
solo hecho de ser personas humanas ya tienen y ya tendran aunque la constitucin no lo dijera-, una esfera de
derechos fundamentales que constituye un mnimo respecto del cual la Constitucin y las dems normas jurdicas
no hacen sino precisar, reglamentar y garantir.
El artculo 7 dice: Los habitantes de la Repblica (es decir, todos los habitantes y no slo los ciudadanos
como ocurre en algunos otros pases) tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad,
seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se
establecieren por razones de inters general. El artculo no consagra el derecho a la vida sino que lo que
consagra es el derecho a ser protegido en el goce de la vida. El art. 26 prohbe que se aplique la pena de muerte;
tampoco consagra all el derecho a la vida, pues en ese artculo no se prohbe disponer la muerte a otro ttulo
distinto de la pena. La Constitucin no contiene una consagracin explcita del derecho a la vida, pero esa
ausencia no significa que tal derecho fundamental no exista. La Constitucin no lo consagra porque parte de la
base de que el derecho a la vida es preexistente a la Constitucin, no depende de la voluntad del constituyente.
Del mismo modo, no est redactado el artculo como si creara, atribuyera, diera a los habitantes el
derecho a la libertad, sino que lo que les da o lo que les reconoce aqu es el derecho a ser protegidos en el goce
de la libertad. La posicin mental no es la de que se les est dando algo a los habitantes, sino la de que se est
protegiendo el goce de la libertad. El derecho a la libertad, est expresado en el art. 10.
Lo mismo cabe decir de los otros derechos establecidos en el art. 7: no consagra este artculo los
derechos a la vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad sino el derecho a ser protegido en el goce de
esos bienes jurdicos. El derecho a esos bienes jurdicos es un dato supraconstitucional, independiente de la
voluntad del constituyente. Se parte del dato de que los seres humanos, por el hecho de serlo, son titulares de un
haz de derechos que no dependen de la voluntad de la Nacin (y menos de la voluntad del Estado) (...Nadie
puede ser privado de estos derechos...).
Los derechos a la vida, al honor, a la libertad, a la seguridad, al trabajo y a la propiedad, como derechos
inherentes a la personalidad humana, no pueden ser objeto se privacin nunca porque se suponen independientes
de la voluntad del soberano.
76.

Su enunciacin no es taxativa

El artculos 72 dice que: La enumeracin de derechos, deberes y garantas hecha por la Constitucin, no
excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma Repblicana de gobierno.
Se entiende, pues, que hay derechos que son inherentes a la calidad de persona humana, que no resultan
de una atribucin del orden jurdico sino de la propia naturaleza de la personalidad humana. Si el constituyente se
olvid de enunciar alguno de estos derechos en los artculos precedentes donde se habla en concreto de cada uno
de ellos, no significa que no existan; si son inherentes a la personalidad humana existirn an cuando el
constituyente no los nombre expresamente.
Claro que ser una ventaja que estn enunciados expresamente porque, as, no habr discusiones. Si
estn omitidos, podra haber discusiones, en la prctica, acerca de si son o no inherentes a la personalidad
humana.
77.

Su aplicacin es inmediata

Esos Derechos no necesitan para su vigencia y aplicacin efectiva que se haya dictado una ley que
reglamente concretamente cmo se hacen valer. Esto resulta del artculo 332, artculo que es muy importante en la
prctica: Los preceptos de la presente Constitucin que reconocen derechos a los individuos, as como los que
atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades pblicas, no dejarn de aplicarse por falta de
reglamentacin respectiva, sino que sta ser suplida, recurriendo a los fundamentos de leyes anlogas, a los
principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas.

30

78.

La esfera privada individual de libertad

El artculo 10 dice:
Las acciones privadas de las personas que de ningn modo atacan el orden pblico ni perjudican a un
tercero, estn exentas de la autoridad de los magistrados.
Ningn habitante de la Repblica ser obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no
prohibe.
Hay una zona, la de las acciones privadas que no perjudican a terceros ni atacan al orden pblico, en que
ni siquiera puede entrar a regularla el Estado, es decir, que es una zona exenta de la autoridad de los
gobernantes. Este artculo sirve para definir el sistema jurdico uruguayo como un sistema no totalitario, es decir,
en el cual se considera que el Estado no puede, no es competente para regular toda la actividad de sus
habitantes, sino una porcin relativamente exterior de esa actividad.
El inciso segundo de este artculo viene a agregar una garanta formal: la de que cuando el Estado puede
regular la conducta de los habitantes, esa regulacin necesita basarse en una ley.
79.

Normas de fondo y garantas

Hay normas sobre lo que se llama la libertad fsica de las personas, el derecho de moverse, de caminar de
una lado a otro, de trasladarse, de estar sentado o de pie, etc. de ejercitar la voluntad sobre el cuerpo fsico del
habitante; hay normas sobre la libertad de comunicacin de los pensamientos; etc.
El sistema constitucional frente a cada una de estos derechos en concreto se puede esquematizar as:
a) Las normas de fondo o sustanciales que establecen cules son lo lmites de esos derechos
fundamentales; por ejemplo, normas que establecen cundo una persona puede ser detenida o arrestada, es
decir, puede ser privada de la proteccin en el goce de su derecho de moverse libremente;
b) Las normas de garanta, es decir, las que establecen que pasa si es violada una norma de fondo por
ejemplo, si una persona es detenida fuera de los casos en que es lcita la detencin-, o cmo se puede prevenir su
violacin. Estas normas de garanta estn destinadas a restablecer el goce del bien jurdico perturbado por la
lesin de un derecho o a evitar preventivamente, si eso fuera posible, la lesin del derecho fundamental de que se
trate.
Mientras la norma de fondo dice simplemente lo que se puede y lo que no se puede hacer, la norma de
garanta establece procedimientos destinados a que la norma de fondo no se viole o, si ha sido violada, se
restablezca su efectividad, devolviendo al interesado el goce del bien perturbado.
80.

Normas de fondo sobre libertad fsica

Cules son las normas de fondo en materia de libertad fsica de las personas?. El artculo 15 dice: Nadie
puede ser preso sino en dos casos: Infraganti delito, o habiendo semiplena prueba de l (esto es, de delito), por
orden escrita del juez competente.
a) Infraganti delito es la situacin de una persona que es encontrada en el instante de cometer el delito.
En este caso no se requiere ni orden del juez ni ningn trmite especial; la persona que ha sido encontrada
cometiendo el delito puede ser aprehendida por cualquiera, cualquier persona que tenga fuerza fsica suficiente o
un revlver a mano o algn otro argumento de conviccin adecuado, puede detener al punguista, por ejemplo, y
llevarlo a la Comisara o al Juzgado que corresponda. No se le puede acusar ni de hacerse justicia por su mano ni
de privacin de libertad a quien lo detenga porque es un caso en el cual la Constitucin admite que la persona
pueda ser detenida. La ley considera Infraganti delito la situacin de quien inmediatamente despus de cometido
un delito, es sorprendido en el acto de huir o de ocultarse, o es hallado con efectos u objetos procedentes del
delito o con armas o instrumentos adecuados para cometerlo, sin brindar explicaciones suficientes para su
tenencia, o presentare rastros o seales que hagan presumir firmemente que acaba de participar en un delito.
El segundo caso se da cuando no se le encuentra Infraganti delito pero se renen suficientes elementos
de juicio como para que resulte muy probable que la persona sea el delincuente. En este caso, como hay un
problema de apreciacin, sera peligroso dejarlo a cargo de cualquier persona. Aunque yo tenga en mi poder las
pruebas de que una persona, por ejemplo, falsific un documento, si yo no lo he visto en el momento de
falsificarlo, si no ha sido hallado Infraganti delito, yo no puedo detenerlo; lo que tengo que hacer es llevar esas
pruebas para que las aprecie el Juez competente. Esto tambin vale para la polica. El Juez es el nico que puede
apreciar si esas pruebas configuran o no lo que la Constitucin llama semiplena prueba, es decir, una prueba

31

casi segura, suficiente como para que sea razonable privar del goce de la libertad a una persona mientras se
estudia si esas pruebas son realmente concluyentes o no. Se requiere la orden escrita del Juez competente, no de
cualquier Juez sino del Juez al cual le corresponda entender la instruccin penal.
Esos son los dos casos corrientes. Vamos a ver otros dos casos menos frecuentes.
El artculo 31 dice: La seguridad individual no podr suspenderse sino con la anuencia de la Asamblea
General, o estando sta disuelta o en receso, de la Comisin Permanente, y en el caso extraordinario de traicin o
conspiracin contra la patria; y entonces slo para la aprehensin de los delincuentes..., es decir que en el caso
ste, evidentemente extraordinario, de traicin o conspiracin contra la patria, con autorizacin del Poder
Legislativo (de la Asamblea General o de la Comisin Permanente), el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial, puede
suspender la seguridad individual y entonces, al solo efecto de aprehender a los delincuentes. Podr
aprehenderse a una persona que se suponga sea delincuente sin encontrarlo Infraganti delito y sin necesidad de
orden escrita del Juez competente y sin necesidad de que se haya configurado a su respecto la semiplena prueba.
Esto no significa que la prisin o detencin pueda ser arbitraria; dice slo para la aprehensin de los
delincuentes, de manera que la autoridad aprehensora, en estos casos extraordinarios, slo puede detener a una
persona si la cree sospechosa de ser delincuente; si no, ser un acto ilcito y dar lugar, por ejemplo, a la
responsabilidad penal por abuso de funciones o a la indemnizacin correspondiente.
Este instituto no puede ser confundido con el de las medidas prontas de seguridad.
d) El artculo 168-17, se trata de caso grave e imprevisto de ataque exterior o de conmocin interior.
Ataque exterior, hace mucho que no tenemos, pero en cambio, conmociones interiores han sido los elementos de
hecho que se han tomado como base para adoptar medidas prontas de seguridad en el pasado.
Caso grave e imprevisto de ataque exterior o de conmocin interior. En esa situacin el Poder Ejecutivo
sin necesidad de obtener la anuencia de la Asamblea General o de la Comisin Permanente-, puede, entre otras
cosas, arrestar o trasladar de un punto a otro del territorio a una persona, dndole siempre opcin para salir del
pas.
En este cuarto caso, de arresto o traslado como medida pronta de seguridad, no se requiere imputarle al
detenido la comisin de ningn delito; ya no se trata de aprehender delincuentes sino de evitar que la presencia en
libertad de una persona pueda impedir la cesacin de la conmocin interna que da lugar a la aplicacin de la
medida. No es, deshonroso ser detenido a ttulo de medida pronta de seguridad, porque no significa acusacin de
haber cometido ningn delito, significa simplemente que a criterio del rgano que toma la medida, la detencin de
esa persona o su traslado de un punto a otro del territorio es necesaria para restablecer la normalidad. No significa
la imputacin de ningn delito; y esto es lo que justifica que el detenido tenga siempre la opcin de irse del pas. El
interesado a quien se le viene a detener invocando una medida pronta de seguridad puede decir: Est bien, pero
yo prefiero que me lleven a la frontera para irme del pas.
El arresto no podr efectuarse en locales destinados a la reclusin de delincuentes.
81.

Normas de garanta sobre libertad fsica

El artculo 17 establece el recurso de hbeas corpus. Prev el caso de prisin indebida de una persona,
esto es, de que se haya aprehendido a una persona en violacin de las normas sustanciales que acabamos de
explicar. Por ejemplo, que se la haya aprehendido sin haberla encontrado cometiendo un delito, sin que haya
orden escrita del Juez competente y sin que se den los requisitos para detenerla como medida pronta de
seguridad; o que la prisin perdure ms all de las 48 horas sin haber comenzado sumario penal; o que el
arrestado a ttulo de medida pronta de seguridad fuese encarcelado con delincuentes o se le impidiese irse del
territorio; etc. Detenida una persona, cualquier persona (no solamente el detenido, como es lgico porque si se le
diera el derecho solamente al propio detenido, como garanta sera muy poco til, bastara que se hicieran los
sordos los encargados de la custodia para que los gritos diciendo interpongo el recurso de hbeas corpus! no
tuvieran ninguna eficacia prctica), aunque no tenga ninguna vinculacin jurdica con el detenido, puede interponer
ante el Juez competente el recurso de hbeas corpus.
Se presenta oralmente o por escrito ante el Juez competente dicindole que tiene noticias de que est
detenida tal persona, que presume que la detencin sea indebida desde que no conoce ningn motivo legal para
su detencin, aporta los datos que tenga al respecto y expresa que por lo tanto interpone el recurso de hbeas
corpus. El significado de esas palabras, tomadas del latn, es el de que se haga comparecer al detenido en
presencia del Juez, de modo que ste pueda verlo y orlo y recabar informes a la autoridad aprehensora
(generalmente la polica) para que explique y justifique de inmediato el motivo legal de la aprehensin. Qu
explicacin podra dar la polica al Juez? Le podr explicar, por ejemplo, que lo encontr Infraganti delito o que lo
detuvo por orden escrita del mismo Juez (cosa que puede ocurrir, que el Juez se haya olvidado que expidi una
orden, tiene tantos asuntos)), o que lo detuvo por orden de otro Juez competente, Juez de otro turno (en
Montevideo, los Jueces competentes son los Jueces Letrados de Primera Instancia en lo Penal o si el individuo

32

involucrado es menor de edad; los Jueces Letrados de Menores-; fuera del departamento de Montevideo son los
Jueces Letrados de Primera Instancia que tengan competencia en materia penal o de menores).
Pero no basta que explique el motivo, adems tiene que justificarlo, tiene que aportarle al Juez la
indicacin de las pruebas, o de los datos que permiten que el Juez verifique si es cierto lo que dice la polica; si no,
obviamente el recurso sera ineficaz. El Juez una vez recibida esta informacin(si no la recibe de inmediato debe
presumir que la detencin es injustificada porque Qu motivo puede tener la polica para demorar la
contestacin?, tiene que decidir.
Si efectivamente el detenido haba sido tomado infraganti delito o haba una orden escrita anterior de otro
Juez, entonces lo que decida el Juez ser que se archive ese expediente de hbeas corpus y siga el trmite que
corresponda a la detencin de cualquier delincuente. O si se encuentra que est bien detenido pero a ttulo de
medida pronta de seguridad, no se tratar de aplicar ningn trmite relativo a los delincuentes sino de verificar
simplemente que se le haya dado la opcin para salir del pas, que no est detenido en un lugar de detencin de
delincuentes, que no se lo someta a malos tratos, etc.
Si en cambio, llega a la conclusin de que est mal detenido, tendr que ordenar lo necesario para que se
corrija esa inconstitucionalidad; si la mala detencin consista en que no debi ser detenido, tiene que ordenar de
inmediato la libertad; si lo indebido de la prisin no se refiere al hecho de estar preso sino a cmo se est preso,
por ejemplo, que una persona detenida por medida pronta de seguridad est preso junto con los delincuentes o no
se le haya dado l oportunidad de salir del pas.
El nuevo Cdigo del Proceso Penal establecido por ley 16893 reglamenta el proceso de hbeas corpus
definindolo como accin de amparo de la libertad ambulatoria contra todo acto arbitrario de cualquier autoridad
administrativa que la prive, restrinja, limite o amenace, as como para la proteccin de la persona privada de
libertad contra torturas y otros tratamientos o condiciones de reclusin violatorias de la dignidad del hombre.
Advirtase que el hbeas corpus puede, segn el Cdigo, ser preventivo: no es necesario que se haya producido
la prisin, basta que haya una situacin de amenaza de restriccin de libertad fsica.
La sentencia ordenar la libertad de la persona indebidamente detenida o el cese de los actos arbitrarios.
La orden judicial debe ser cumplida de inmediato por la autoridad destinataria de esa orden. Ello con
independencia de las responsabilidades penales o disciplinarias en que puedan haber incurrido los funcionarios
que actuaron contra Derecho, y de la responsabilidad civil del Estado frente al perjudicado y de los funcionarios
frente al Estado.
Otra garanta sta exclusiva para el caso de medidas prontas de seguridad- es la comunicacin al Poder
Legislativo Por qu se requiere esta otra garanta adems del recurso de hbeas corpus en este caso? Porque
en el caso de medidas prontas de seguridad, adems de los elementos de tipo jurdico, hay elementos de tipo
poltico; se debe comunicar dentro de las 24 horas (lo dice el artculo) a la Asamblea General o en su receso o
disolucin a la Comisin Permanente, lo ejecutado y sus motivos, es decir, la medida tomada y los motivos (de
ndole no slo fctica y jurdica) que condujeron al Poder Ejecutivo a la conviccin de que era necesario detener a
esa persona o trasladarla de un punto a otro para el restablecimiento de la normalidad. Y una vez hecha la
comunicacin la Asamblea General o la Comisin Permanente tendr que resolver; podr dejar sin efecto la
medida, aunque estuviera jurdicamente bien tomada, por meras consideraciones polticas, por considerar que an
cuando esa medida es lcita no resulta conveniente en el caso concreto, o por considerar que la conmocin interna
invocada, si bien es realmente grave, no es tan grave como para que valga la pena restringir de esta manera la
libertad de una persona. Podr tambin dejar sin efecto la medida por considerar que an cuando fue buena y
eficaz cuando se tom, ya pasaron las circunstancias que la hacan razonable. Podr tambin mantener la
medida, por estar de acuerdo con el criterio del Poder Ejecutivo en todo punto y considerar que conviene seguir
mantenindola.
El Poder Legislativo es el dueo, se ha dicho, de cada medida pronta de seguridad tomada por el
Ejecutivo. Cada medida dura hasta que sea dejada sin efecto por el Poder Ejecutivo o por el Poder Legislativo, el
primero que decida levantarla.
El Juez solamente cuidar que se cumpla la Constitucin; interpuesto el hbeas corpus el Juez ver si se
cumplen las reglas de Derecho aplicables al caso, no va a corregir la apreciacin que el Poder Ejecutivo o el Poder
Legislativo hayan hecho de la conveniencia de la medida para restablecer el orden, o del grado de gravedad que
presente la conmocin como para justificar la adopcin de medidas de este tipo.
82.

Control de legitimidad y control poltico

Vemos que hay aqu dos tipos de garantas: hay garantas referentes al cumplimiento de las normas de
Derecho y garantas referentes al control de tipo poltico sobre las actividades de un rgano que tiene cometidos
de apreciacin poltica.
La atribucin de tomar medidas prontas de seguridad puede ser ejercida en Consejo de Ministros o en
acuerdo del Presidente de la Repblica con los Ministros competentes, y tambin puede ser ejercida por
delegacin. Podra haber detenciones por orden de Ministros o por orden de Jefes de Polica, constitucionalmente

33

legtimas, siempre que hubieran existido resoluciones delegatorias del Poder Ejecutivo en el Ministro y del Ministro
en el Jefe de Polica.
Cuando se hacen estas delegaciones, el Poder Ejecutivo o el Ministro que delegan, quedan polticamente
responsables de lo que haga su delegado; podr, por ejemplo, censurarse a un Ministro por haber elegido mal al
delegatario an antes de que ste haya tomado alguna medida en ejercicio de la atribucin delegada en l- o
porque el delegatario tom una medida polticamente inconveniente a juicio de la Asamblea General.
83.

Libertad de expresin del pensamiento

La norma de fondo est en el art. 29 que dice: Es enteramente libre en toda materia la comunicacin de
pensamientos por palabras, escritos privados o publicados en la prensa, o por cualquier otra forma de divulgacin,
sin necesidad de previa censura; quedando responsable el autor y, en su caso, el impresor o emisor, con arreglo a
la ley por los abusos que cometieren. En el ejemplo de libertad fsica, la propia Constitucin deca cules eran los
casos en los que poda considerarse un abuso de la libertad. En cambio aqu, se remite la ley; la proteccin, por lo
tanto, es menos clara y precisa en este derecho que en el de la libertad fsica. Aqu no dice la Constitucin
concretamente cules son los casos en que se puede cercenar esta libertad, sino que dice que son los casos de
abuso con arreglo a la ley; es la ley, por ende, la que puede indicar, por ejemplo, que es un lmite a la libertad de
expresin del pensamiento el publicar injurias o calumnias contra una persona. La Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, vigente en Uruguay desde 1985, precisa un poco ese concepto de abuso, en el ordinal 2 del
art. 13, que dice que el ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresin no puede estar sujeto a
previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser
necesarias para asegurar:
a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems;
b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas
Como garanta se establece la prohibicin de la censura previa, es decir que todo caso de restriccin a
esta libertad funciona una vez que la persona ha ejercido la libertad en forma abusiva.
84.

Libertad de informacin

El art. 29 de la Constitucin habla de la libertad de comunicacin de pensamientos, es decir que no

solamente se consagra la libertad de expresin el derecho que ejerce quien emite un pensamiento-, sino que
tambin se protege la posicin en que se encuentra el receptor del pensamiento emitido; para haber comunicacin
es necesario que haya un emisor y un receptor. Se est garantiendo no slo la libertad de quien los emite, sino
tambin lo que se ha dado en llamar la libertad de informacin, que no es la libertad de informar sino la libertad
de informarse.
El art.13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, dice que el derecho de toda persona a la
libertad de pensamiento y de expresin, comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas
de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica o por
cualquier otro procedimiento a su eleccin.
85.

Problemas econmicos de la comunicacin de pensamientos

Pueden incluso entrar en colisin la libertad de expresin de pensamientos y la libertad de informacin en

la medida en que pueda una persona, en ejercicio de la libertad de expresin de pensamientos, exponer noticias, o
doctrinas ajenas, en forma tendenciosa o mutilada, con lo cual la libertad de informacin (el otro lado de la relacin
de que se trata) resulta lesionada por cuanto la persona no puede ejercitar su derecho a informarse en forma
adecuada si no se le garantiza el acceso a las fuentes de informacin de todas las tendencias, la regulacin de la
libertad de expresin de pensamientos y sobre todo la garanta de la libertad de informacin es uno de los
problemas ms complicados porque entran en juego una serie de intereses contrapuestos y una serie de
dificultades, incluso materiales, que es difcil superar mediante normas jurdicas.
a) Desde el ngulo de la libertad de expresin de pensamientos, la primera dificultad que surge es la de
que los medios materiales para la divulgacin de las ideas suponen inversiones de capital que no las puede hacer
cualquier persona, no todos pueden instalar una radioemisora, por ejemplo. As aparece un tercer sujeto, adems
de quien expresa su idea y de quien la recibe, que es el empresario de la emisin del pensamiento. Este tercer
sujeto no esta ejercitando la libertad de expresin de pensamientos ni la libertad de informacin; generalmente se

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trata de una empresa comercial, que est ejercitando la libertad de empresa. Cuando se trata de establecer una
regulacin de esta libertad de comunicacin de los pensamientos hay que tomar en cuenta a esos tres sujetos.
En Uruguay la solucin que se ha adoptado es bastante incompleta. Desde el punto de vista del que emite
los pensamientos, en principio, si consigue los medios adecuados, no hay ms limitaciones que los casos que la
ley considera de abuso, que son muy pocos. Es amplsimo, en general, el mbito de la libertad de expresin de
pensamientos. Pero tampoco hay garanta de que se pongan a disposicin de la persona que tiene un
pensamiento a emitir, bienes o servicios que no estn a su alcance econmico como para hacer efectiva la
difusin de esas ideas o informaciones que la persona tenga inters en hacer conocer.
La citada Convencin Americana de Derechos Humanos establece en su art. 13, ordinal 3;
No se puede restringir el derecho a expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de
controles oficiales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos
usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la
circulacin de ideas y opiniones.
En otros pases se ha tratado de solucionar el problema de la falta de medios de quien quiere exponer una
corriente de ideas, poniendo estos medios a disposicin de los distintos sectores de opinin, cada vez que se
plantea un problema de inters general, mediante procedimientos que tiendan a una distribucin equitativa.
En Uruguay, la ley 17045 otorga a los candidatos presidenciales de los partidos polticos con
representacin parlamentaria el derecho de disponer gratuitamente de un espacio en las radiodifusoras y
televisoras del Servicio Oficial de Difusin, Radiotelevisin y Espectculos, en horario central de 5 minutos al inicio
de la campaa electoral de la eleccin nacional y 15 minutos al final de dicha campaa, para hacer llegar su
mensaje a los habitantes. Ese mensaje ser emitido para todos los candidatos, a la misma hora de diferentes das
hbiles de manera que no resulten beneficiados determinados grupos porque tengan la suerte de que les toc
hablar a una hora de ms audiencia. El orden cronolgico se determina por sorteo entre los candidatos. Adems,
dichos candidatos presidenciales y los partidos que hayan alcanzado al 3% de los habilitados para votar,
dispondrn en el SODRE de 2 minutos diarios de publicidad en horario central, en todos los das de campaa
electoral para las elecciones ordinarias de octubre; y si corresponde segunda vuelta en noviembre, cada unos de
los dos candidatos presidenciales dispondrn de 15 minutos.
Cuando el medio de transmisin de pensamientos consiste en la utilizacin de frecuencias radioelctricas
cuyo nmero es fsicamente limitado, se plantea un problema adicional, el de la necesidad de que el Estado
asuma el control de la utilizacin de cada frecuencia, para evitar interferencias que inutilicen el medio. Existen
convenios internacionales que distribuyen entre los diversos estados las bandas de frecuencia tiles, y cada
Estado administra las que le corresponden, en carcter de bienes del dominio pblico, como las carreteras.
En principio todos los habitantes tendran derecho a organizar una radio y utilizar la frecuencia de que se
trate, pero como habra interferencias es necesario, justamente en garanta del carcter de uso pblico que tienen,
reglamentar su uso, y se reglamenta por va de las concesiones o autorizaciones de uso que hace el Poder
Ejecutivo conforme a la legislacin respectiva.
b) La libertad de informacin tampoco est en Uruguay garantida mediante un rgimen que obligue a abrir
los medios a diversas tendencias u opiniones, salvo la ya citada ley 17045. Simplemente se proclama esa libertad
y por lo tanto en la medida en que cada uno pueda materialmente hacerlo, es decir buscar fuentes de informacin
e informarse, no se podra considerar ilcita su actividad.
El ejercicio del derecho de rectificacin o respuesta, aunque primordialmente establecido como garanta
del derecho al honor, puede servir indirectamente para facilitar la informacin de los lectores o radioescuchas o
televidentes acerca de la otra campaa. Tal derecho de rectificacin o respuesta est consagrado como derecho
fundamental en el art. 14 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, y reglamentado en Uruguay por ley
16099. Consiste en el derecho que tiene quien sea afectado por informaciones inexactas o agraviantes emitidas
en su perjuicio a travs de medios de difusin legalmente reglamentados y que se dirijan al pblico en general, de
efectuar por el mismo rgano de difusin su rectificacin o respuesta en las condiciones que establezca la ley.
Cmo sabemos nosotros lo que ocurre en Mongolia por ejemplo, cmo podemos ejercitar nosotros
nuestra libertad de informacin para informarnos sobre lo que ocurre realmente en Mongolia y cmo es la situacin
social y poltica en ese pas? Lo sabemos a travs de cuatro o cinco agencias internacionales, todos los diarios
uruguayos publican lo que reciben a travs de stas; las radios y la televisin, lo mismo. A lo sumo podramos
tener una visin ms directa que no atraviese determinadas agencias internacionales si establecemos
correspondencia con las personas de Mongolia; pero los datos que as recogiramos uno a uno por va epistolar
no nos van a dar una visin de conjunto de lo que es la realidad de ese pas.
No basta ni es tan fcil proclamar simplemente en la Constitucin la existencia de determinadas libertades
si no se las completa con garantas adecuadas; lo ms difcil es conseguir garantas que contemplen
simultneamente todos los intereses.

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86.

Lmites de la libertad de expresin del pensamiento

La Constitucin no dice simplemente que los lmites los sealar la ley sino que dice que habr
responsabilidad conforme a la ley por los abusos que se cometieren, de modo que la ley no puede establecer un
lmite cualquiera sino que slo puede establecer lmites que correspondan a lo que, en el sentido natural y obvio
de la expresin, es un abuso. Es necesario completar el estudio del art. 29, con el estudio de otras disposiciones
constitucionales, que nos permitan ver cul es el criterio constitucional acerca de lo que puede ser abuso o no en
materia de comunicacin de pensamientos, y de esa manera, ver cuando el criterio de la ley para determinar si se
trata de un abuso o no, puede llegar a ser inconstitucional, y por consiguiente una ley que as lo estableciera sera
pasible de declaracin de inconstitucionalidad.
Dnde podemos encontrar disposiciones que nos indiquen cul es el criterio constitucional sobre cundo
se comete abuso de la libertad de expresin del pensamiento?
Encontramos algo de eso en el art. 58, en el que se dice que en los lugares y horas de trabajo
(refirindose a los funcionarios pblicos) queda prohibida toda actividad ajena a la funcin reputndose ilcita la
dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie. Esto nos sirve para decir que segn el criterio constitucional,
el proselitismo en s mismo no puede considerarse abuso desde que slo est prohibido en los lugares y horas de
trabajo respecto a los empleados pblicos.
Lo mismo ocurre en el inciso segundo de este mismo art. 58, que prohibe las agrupaciones con fines
proselitistas pero solamente en determinados casos: cuando invoquen el vnculo funcional o tengan el nombre de
reparticiones pblicas.
El ordinal 6 del art. 80 establece que se suspende el ejercicio de la ciudadana a los ciudadanos legales
que formen parte de organizaciones sociales o polticas que, por medio de la violencia o de propaganda que
incitase a la violencia, tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad,
Tender a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad quiere decir, por ejemplo, tender a que la
Repblica Oriental del Uruguay deje de ser un Estado independiente o a que la Repblica oriental del Uruguay
deje de ser un Estado laico.
Por un lado est claro que la ley puede considerar abuso de la libertad de expresin del pensamiento la
propaganda que incitase a la violencia, pero por otro lado est bien claro que no puede considerarse abuso la
propaganda que no incitase a la violencia aunque incitase a la destruccin, por medios no violentos, de las bases
fundamentales de la nacionalidad. Por ejemplo es perfectamente lcita la propaganda destinada a propugnar por la
modificacin de los artculos 1 a 72 de la Constitucin. Se puede, por ejemplo, hacer propaganda para sustituir el
art. 29 sobre libertad de comunicacin de pensamientos por otro texto cualquiera, de sentido mayor o menor en
cuanto a la proteccin de la libertad. No hay posibilidad de considerar abuso el hacer propaganda contra el orden
jurdico si esa propaganda no es en el sentido de modificarlo por medios violentos.
87. LIBERTAD IDEOLGICA Y DEMOCRACIA
Hay dos concepciones de democracia, la liberal y la militante. En la democracia se considera que
hay dos momentos: por un lado, el momento ideolgico, en el cual se admite la coexistencia de doctrinas diversas,
de opiniones diversas, incluso aquellas que sean contrarias al propio funcionamiento del sistema democrtico; y
un segundo momento que se refiere a la accin, a los hechos. En ese segundo momento es imposible mantener la
coexistencia entre las distintas opiniones, no se pueden cumplir simultneamente distintos programas
contradictorios entre s; entonces, en ese momento, la solucin democrtica consiste en inclinarse por el programa
que cuente con ms adhesiones, para eso se hacen plebiscitos, referndum y elecciones, la opinin mayoritaria
tiene slo el privilegio de ser ejecutada en los hechos, pero no el privilegio de silenciar a las otras opiniones.
En el concepto llamado de la democracia militante se supone que la opcin mayoritaria a favor
del sistema democrtico se puede imponer a la minora, incluso en el terreno ideolgico, es decir, que se prohibira
la libre emisin de opiniones que fueran antidemocrticas o que fueran contrarias al sistema establecido
democrticamente y sobre todo que sean contrarias a la existencia de ese rgimen democrtico. La experiencia
histrica ha demostrado que el sistema de la llamada democracia militante, ha terminado en la liquidacin del
propio sistema democrtico.
En Uruguay, se ha optado por el sistema liberal, que reconoce la libertad ideolgica con la
restriccin de que no se trate de propaganda de violencia como medio de modificar la decisin mayoritaria.
88. LIBERTAD DE CULTOS
Otro ejemplo de derecho fundamental reconocido en la Constitucin es la libertad de cultos. No es lo
mismo libertad de cultos que libertad de expresin del pensamiento; porque supone la realizacin de actos rituales
que a veces no tienen un contenido de pensamiento.

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El art 5 dice que Todos los cultos religiosos son libres en el Uruguay lo cual est complementado
por frases como El Estado no sostiene religin alguna. En otros pases, por ejemplo, en Argentina, el gobierno
federal sostiene el culto catlico apostlico romano, aunque hay libertad de practicar otros cultos.
En Uruguay, en cambio, no solamente el Estado no declara pertenecer como persona jurdica a
ninguna religin, sino que la Constitucin prohbe que el Estado sostenga religin alguna.
89. SITUACIN DE LOS TEMPLOS
Hay una excepcin en el propio texto constitucional: estn eximidos de toda clase de impuestos los
templos consagrados al culto de las diversas religiones. Ese es el apoyo que puede hacer el Estado uruguayo a
las diversas religiones: se limita a la exencin de impuestos a los templos.
Hasta 1918, la Iglesia Catlica tenia una posicin privilegiada y se financi con fondos pblicos la
construccin de templos para ser consagrados al culto de esa tendencia religiosa. Se opt por reconocer la
propiedad privada de esos templos a la Iglesia Catlica que los haba estado utilizando hasta ese momento.
Se exceptan del reconocimiento del dominio eclesistico de templos construidos con fondos estatales,
las capillas destinadas al servicio de asilos, hospitales, crceles u otros establecimientos pblicos.
Los templos pueden ser propiedad de una Iglesia, es decir, de una institucin religiosa que tenga
personalidad jurdica, o de otro propietario: y la exencin comienza a regir desde que el edificio es consagrado al
culto.
No basta que el dueo de un inmueble proclame que est consagrado al culto de una religin que l
invent. Habra que ver si realmente es as, porque no basta que el interesado lo diga; si el destino que l da al
inmueble es en realidad otro, la exencin no lo ampara.
No es necesario que se trate de un culto con tradicin histrica o reconocido: no hay en Uruguay una
clasificacin de las religiones o de los cultos, en reconocidos y no reconocidos. Pero tiene que tratarse de un culto
en el sentido natural y obvio de la palabra: si alguien argumenta que su vida domstica constituye un culto o que
su actividad comercial es un culto, no podra entenderse, en el sentido natural y obvio de las palabras, que la casa
en que tiene su hogar o el local en que ejerce el comercio sean templos: simplemente, esa religin no usara
templos, su culto sera puramente domstico o mundano.
Hay casos claros y hay casos dudosos, lmites entre una creencia sincera exteriorizada en un culto y actos
de aprovechamiento de la credulidad del prjimo, que inclusive pueden estar tipificados como delitos.
90. LIBERTAD DE ENSEANZA
El prrafo primero del art. 68 dice: Queda garantida la libertad de enseanza. No dice ni qu es libertad
de enseanza no cules son sus aspectos y sus lmites, pero el segundo prrafo agrega: La ley reglamentar la
intervencin del Estado al solo objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden pblicos. De
modo que esta libertad slo puede limitarse en virtud de esos cuatro motivos y no por cualquier razn de inters
general como ocurre en cambio con otras libertades. Por ejemplo, no se puede prohibir la enseanza a nios a
quienes no tengan ttulos de maestro; porque eso no se refiere ni a la higiene, ni a la moralidad, ni a la seguridad,
ni al orden pblicos.
No est prohibido ejercer la docencia sin tener el ttulo de maestro o profesor. En la escuela pblica, el
estatuto respectivo exige, en principio, tales ttulos para ingresar al personal docente de educacin primaria o
secundaria: pero nadie le puede prohibir a un habitante de la Repblica que ensee a nios, lo que ocurre es que
cada institucin que contrate maestros pondr las exigencias que ella quiera. As, una institucin privada pondr
los requisitos que considere convenientes para despus tener clientes, si es una institucin pblica, los
reglamentos de esa institucin publica y las leyes determinarn en que condiciones se puede ser funcionario
pblico (por ej, tener un cargo de maestro en una escuela dependiente del Consejo de Educacin Primaria). Pero
nadie me puede prohibir a m, que no tengo ttulo de maestro, que me ponga a dar clases de primaria. Tampoco
hay posibilidades de prohibir la enseanza de errores, aunque sean errores que todo el mundo est de acuerdo en
que estn mal. Se puede perfectamente ensear en una escuela privada, por ejemplo, que dos y dos son cinco.
No hay ninguna posibilidad de controlar este aspecto, si sta actividad libre se hace mal tendr simplemente las
consecuencias normales de cualquier servicio que se preste mal, le ser ms difcil conseguir clientes a una
escuela privada que ensea que dos y dos son cinco, pero no se podr clausurarla ni se le podr aplicar ninguna
sancin a los maestros. En cambio, podrn establecerse requisitos higinicos para las aulas, por ejemplo, o
controlarse que no se haga una enseanza militar susceptible de perturbar la seguridad y el orden pblico.
No hay que confundir la libertad de enseanza con la potestad de expedir ttulos habilitantes para el
ejercicio de determinadas actividades o profesiones. Si la ley prohbe el ejercicio profesional quienes no acrediten
haber obtenido los conocimientos requeridos para su buen desempeo, la cuestin de cules son los planes de
estudio adecuados para ello integra la especializacin del respectivo Ente Autnomo de Enseanza, cuyos

37

rganos habrn de fijar planes de estudio, sistemas de evaluacin, condiciones de habilitacin que han de cumplir
las instituciones privadas de enseanza para que los estudios cursados en ellas se equiparen a los oficiales, etc.
sin que la institucin privada pueda pretender que la libertad de enseanza le da derecho a la habilitacin sin
cumplir los requisitos reglamentarios establecidos para obtenerla.
91. ENSEANZA OBLIGATORIA
La libertad de enseanza tiene dos aspectos: el lado del que ensea y el lado del que aprende. Del lado
del que ensea, la Constitucin no impone ninguna prohibicin genrica ni ninguna obligacin genrica de
ensear.
Del lado, en cambio, del que aprende, hay una limitacin genrica muy importante y es que hasta un
determinado grado la enseanza es obligatoria, es decir, que yo no puedo optar entre aprender y no aprender
hasta que no haya cumplido con ese mnimo constituido por la enseanza primaria ms un segundo nivel que
puede ser enseanza media (esto es, la enseanza secundaria que prepara para recibir enseanza terciaria),
enseanza agraria o enseanza industrial. El primer nivel es obligatorio y comn a todos, en el segundo ciclo en
realidad, hay libertad de escoger entre esas tres variantes, o media o agraria o industrial, pero no hay posibilidad
de decir que terminada la primaria no se seguir ningn nuevo tipo de enseanza o que se seguir una enseanza
que no sea una de estas tres. Esto es evidentemente una limitacin a la libertad de enseanza del lado del que
aprende, una limitacin muy razonable que por otra parte existe en casi todos los pases del mundo.
Esta obligatoriedad no significa la obligacin de concurrir a una institucin de enseanza en general y
menos especialmente a una pblica. Puede perfectamente cumplirse con la obligacin de aprender en esos dos
niveles simplemente aprendiendo en su casa; por ejemplo yo nunca fui a la escuela primaria, di el examen de
ingreso y entre a secundaria, durante ese perodo no estaba violando la Constitucin; estaba aprendiendo los
conocimientos primarios sin concurrir a ninguna escuela, con maestros particulares.
Por eso el prrafo final del articulo 68 dice que: Todo padre o tutor tiene derecho a elegir, para la
enseanza de sus hijos o pupilos, los maestros o instituciones que desee; pueden ser maestros que enseen
fuera de una institucin de enseanza.
92. LIBERTAD DE ENSEANZA Y EMPRESAS DE ENSEANZA
Es frecuente confundir los problemas de la libertad de enseanza con la cuestin de la libertad de crear
instituciones privadas de enseanza. Los temas son conexos, pero para analizarlos es necesario hacer el deslinde
entre ambos.
La libertad de enseanza propiamente dicha, es asunto del alumno (o de quien lo represente si es menor)
y del docente. En cambio, cuando una empresa comercial instala un liceo privado, desarrolla una actividad de
intermediacin entre los estudiantes y los profesores; la empresa no aprende ni ensea, la empresa contrata por
un lado con los padres de los alumnos, prometindoles recibir a sus hijos en los horarios establecidos y
asegurarles material y personal docente y administrativo que sirva para educarlos en la forma convenida; y por
otro lado, la empresa contrata con profesores que se obligan a impartir enseanza a aquellos alumnos.
Tericamente, podra existir un rgimen en que hubiera libertad de crear empresas de enseanza privada,
pero sin que hubiera libertad de enseanza; en tal hiptesis, en las instituciones de enseanza privada se tendra
que ensear obligatoriamente el programa oficial, slo podran actuar profesores con ttulo oficial, etc.
Inversamente, tambin podra existir un rgimen que tuviera libertad de enseanza, en cuanto libertad de
ensear y de aprender, pero monopolio estatal de los establecimientos de enseanza; en esta hiptesis, el Estado
pondra sus establecimientos a disposicin de los docentes y estudiantes, sin imponerles programas ni exigencias
previas.
La libertad de enseanza (art. 68) slo admite limites jurdicos fundados en la preservacin de la higiene
pblica, de la moralidad pblica, de la seguridad pblica y del orden pblico; en cambio, la libertad de crear y
organizar instituciones privadas de enseanza, en cuanto actividad de intermediacin, est alcanzada por el art.
36 y puede, en consecuencia, ser limitada mediante leyes fundadas en cualquier razn de inters general. As, a
las empresas privadas de enseanza les alcanzan las normas de Derecho laboral, que no estn cubiertas por la
enunciacin de los cuatro motivos que pueden dar lugar a la intervencin del Estado en materia de libertad de
enseanza.
Y cuando la institucin de enseanza privada no tiene carcter comercial sino civil, se le aplicarn las
disposiciones constitucionales y legales sobre asociaciones o fundaciones.
93. LIBERTAD DE ASOCIACIN
La libertad de asociacin est en el art. 39 que dice:Todas las personas tienen el derecho de asociarse,
cualquiera sea el objeto que persigan, siempre que no constituyan una asociacin ilcita declarada por la ley.

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Si dijera que no constituyen una asociacin prohibida por la ley, entonces, la ley podra prohibir
asociaciones discrecionalmente; pero lo que hace la ley no es prohibir las asociaciones sino declararlas ilcitas, y
declarar no es lo mismo que innovar. La declaracin es la expresin de algo que ya existe; por ejemplo, a una
persona, despus del trmite correspondiente, la declaran hijo natural de Fulano, eso es una declaracin, no es
que la conviertan en hijo natural sino que se supone que ya era hijo natural antes y que se ha obtenido una
declaracin judicial de filiacin natural. Declarar es poner de manifiesto algo que ya exista.
Solamente puede la ley declarar ilcita a una asociacin cuando sta, por s misma, en virtud de criterios
preexistentes a la ley, puede calificarse como tal. Esos criterios pueden ser la propia Constitucin o criterios de
aceptacin general en el grupo social aunque no consagrados en normas jurdicas, como por ejemplo, el de la
moral, la moralidad media, o las buenas costumbres.
Para apreciar cul es el criterio constitucional acerca de lo ilcito o de lo lcito en materia de asociaciones,
podemos recorrer la Constitucin y ver si hay referencias en otros artculos a algunas especies de asociaciones.
De esa manera, aunque no tengamos un elenco completo de las asociaciones licitas y de las ilcitas, por lo menos
tendremos un criterio general que nos servir, salvo casos dudosos, para inclinarnos por considerar lcita o ilcita,
a criterio constitucional, cada especie de asociacin.
Vamos a ver cules son esos casos en que se trata constitucionalmente, en forma favorable o
desfavorable, algn tipo de asociacin.
94. SINDICATOS GREMIALES
El art. 57 dice que la ley promover la organizacin de sindicatos gremiales, acordndoles franquicias y
dictando normas para reconocerles personera jurdica: hay pues un tipo de asociacin que tiene un tratamiento de
favor por la Constitucin uruguaya: es la asociacin llamada sindicato gremial. No solamente es
constitucionalmente lcita sino que debe ser fomentada por la ley segn lo que dice la Constitucin, y adems
debe acordarles franquicias, por ejemplo, exenciones impositivas, facilidades para la adquisicin de inmuebles,
etc.. Este tipo de asociaciones no podran ser declaradas ilcitas por la ley desde que la Constitucin se coloca en
una posicin diametralmente opuesta a la de la ilicitud.
El art. 58 contiene un caso inverso; dice en su inciso segundo: No podrn constituirse agrupaciones con
fines proselitistas utilizndose las denominaciones de reparticiones pblicas o invocndose al vnculo que la
funcin pblica determina entre los integrantes. Por ejemplo, no puede haber una Agrupacin Colorada de
Funcionarios Municipales. Este es un caso en que la propia Constitucin da su criterio de ilicitud respecto de un
tipo de asociaciones. Para la Constitucin no es ilcito el fin proselitista en s mismo y que tampoco es ilcito en s
mismo el hecho de que una asociacin haga uso de denominaciones de reparticiones pblicas. Lo ilcito es la
superposicin de las dos cosas.
95. PARTIDOS POLTICOS
Otra referencia a un tipo de asociacin lo encontramos en el art. 77 ord. 11 que dice que el Estado velar
por asegurar a los Partidos Polticos la ms amplia libertad, y a continuacin establece algunas limitaciones a esa
libertad de los partidos polticos. Evidentemente, estamos (como en el caso de los sindicatos gremiales) ante una
asociacin favorecida por el constituyente, desde que no solamente se consideran lcitos sino que establece que el
Estado debe velar por asegurarles la ms amplia libertad. Con dos limitaciones:
a)
que ejerzan efectivamente la democracia interna en la eleccin de sus autoridades;
b)
que den la mxima publicidad a sus Cartas Orgnicas y Programas de Principios, en forma tal que
el ciudadano pueda conocerlos ampliamente.
Lo de ejercer efectivamente la democracia interna en la eleccin de sus autoridades supone, en primer
trmino, que cada partido tenga sus autoridades. Todos los partidos tienen que adoptar cartas orgnicas, es decir,
estatutos escritos, y adems programas de principios, no simplemente programas de accin, sino que todos los
partidos tienen que tener una base ideolgica, expresada en cierto programa de principios. Por lo menos
formalmente tienen que ponerse de acuerdo en un mnimo de principios programticos comunes para que una
asociacin sea considera partido poltico a los efectos constitucionales.
96. ORGANIZACIONES ANTINACIONALES
Por ltimo el ord. 6 del art. 80 dice que el ejercicio de los derechos inherentes a la ciudadana legal se
suspende por formar parte de organizaciones sociales o polticas que, por medio de la violencia o de propaganda
incitadora de violencia, los ciudadanos legales y los electores no ciudadanos que integren ese partido ven
suspendida su ciudadana; para ellos, pertenecer a ese partido es ilcito. Si hace propaganda de la violencia o si
acta en forma violenta, evidentemente estas asociaciones son tratadas por la Constitucin en forma

39

desfavorable. Lo que interesa es que no son vistas en forma favorable cuando utilizan esos medios, la violencia o
la propaganda incitadora de violencia, para destruir los artculos 1 a 72. Aunque la Constitucin no las prohbe,
evidentemente no las mira con favor. La nica consecuencia que la Constitucin prev de la existencia de esas
asociaciones es que a los socios, a los que formen parte de esa organizacin y slo si son ciudadanos legales o
extranjeros con derecho a voto- se les suspender el ejercicio de la ciudadana o ese derecho de voto.
Si se diera el caso de que un sindicato gremial proclamare la destruccin violenta de las bases nacionales,
dejara por ello de ser un sindicato gremial; el concepto de sindicato gremial se define por los fines, un sindicato es
una asociacin cuyos fines son la defensa de los intereses profesionales. Pero si un sindicato va violentamente
contra la propiedad privada, por ejemplo, ya estara salindose del marco en que se debe fomentar, estara
entrando en esta situacin del art. 80 ordinal 6.
97. LIBERTAD DE INDUSTRIA Y COMERCIO
El art. 36 dice que toda persona puede dedicarse al trabajo, cultivo, industria, comercio, profesin o
cualquier otra actividad lcita, salvo las limitaciones de inters general que establezcan las leyes.
Aqu las limitaciones requieren una doble garanta, de acuerdo a la regla general:
a)
que se hagan mediante un acto legislativo nacional o sea mediante una ley; no se puede por
resolucin del Director General de Rentas ni por decreto del Poder Ejecutivo ni por ordenanza universitaria, ni por
decreto del Gobierno Departamental de Maldonado, etc. restringir la libertad de trabajo, cultivo, industria,
comercio, profesin u otra actividad lcita, para eso se requiere siempre una ley.
b)
adems, esa ley tiene que fundarse en razones de inters general. Por ejemplo, si se dicta una ley
estableciendo que nadie podr firmar balances a los efectos de su presentacin en las oficinas impositivas si no
tiene ttulo de Contador, esa ley limita la libertad de ejercicio profesional de los que no tienen ttulo de Contador, se
lo restringe ms que a los contadores. Esa ley ser constitucionalmente legtima o inconstitucional segn que
existan o no razones de inters general que funden esa disposicin; si la decisin se tomara para favorecer al
gremio de contadores sera inconstitucional, si se toma la decisin porque de esa manera se evita que el balance
est mal hecho y haya complicaciones y prdidas de tiempo en las oficinas, entonces, la ley sera
constitucionalmente legtima.
98. FOMENTO, LIBERTAD Y PLAN
Qu pasa por ejemplo, si el Banco de la Repblica Oriental del Uruguay restringe crditos para
determinado sector econmico?. Una reglamentacin del Banco no es una ley, pero para restringir una lnea de
crditos no se necesita ley. Esa reglamentacin no limita jurdicamente la libertad del empresario, no le prohbe
nada. Si al Estado le parece que es inconveniente que se invierta en determinado sector puede hacer dos cosas: o
prohibir que se invierta en ese sector, o fomentar las inversiones en los dems sectores y gravar con impuestos
especialmente graves las inversiones en el sector que se quiere suprimir poco a poco. El primer mtodo, el de la
prohibicin, es el mtodo que se llama autoritario, y el segundo mtodo tiene la ventaja de que la gente no se
sienta tan oprimida y que produce empero resultados econmicos anlogos al otro.
99. LIBERTAD DE TRABAJO Y DERECHO DE TRABAJO
Esta libertad no de debe confundirse con el llamado derecho al trabajo. Esta libertad de optar entre las
distintas ocupaciones o actividades que el interesado se le presenten, es decir, la libertad de optar entre las
distintas oportunidades que le ofrezca la vida econmica, no significa que tenga derecho a exigirle al Estado que le
d oportunidades de trabajar en alguna de estas actividades, nadie tiene derecho a que el Estado le d una
oportunidad efectiva de instalar una empresa o de trabajar en determinada profesin. Si el interesado no tiene
capital suficiente para instalar, por ejemplo, un cinematgrafo, no puede decir que el Estado le tiene que dar un
prstamo de habilitacin para ese fin en virtud de que l tiene derecho a dedicarse a la actividad lcita que se le
ocurra y se le ha ocurrido instalar una empresa cinematogrfica. Una cosa es la libertad de trabajo, y otra es el
derecho al trabajo. Este segundo derecho no aparece en la Constitucin uruguaya, la prueba de ello es que se
prev un rgimen de seguridad social para la desocupacin forzosa (art. 67) que no tendra sentido si las personas
tuvieran derecho a que se les proporcionara trabajo, y adems resulta del prrafo segundo del art. 53, que dice:
Todo habitante de la Repblica, sin perjuicio de su libertad, tiene el deber de aplicar sus energas intelectuales o
corporales en forma que redunde en beneficio de la colectividad, la que procurar ofrecer, con preferencia a los
ciudadanos la posibilidad de ganar su sustento mediante el desarrollo de una actividad econmica.
Dice procurar ofrecer, de modo que no da un derecho exigible; y al decir con preferencia, se prev
que las oportunidades no alcancen para todos.

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Se consagra la libertad de trabajo pero no se consagra el derecho al trabajo sino que, en su sustitucin, se
consagra esta preferencia de los ciudadanos y este deber de procurar ofrecer oportunidades de trabajo; y se prev
la existencia del seguro de paro.
100. LMITES CONSTITUCIONALES A LA LIBERTAD DE INDUSTRIA Y COMERCIO
La libertad de trabajo y empresa tiene una serie de limitaciones constitucionales adems de las que la ley
puede, por razones de inters general, establecer. El art. 50, por ejemplo, dice as: El Estado orientar el
comercio exterior de la Repblica protegiendo las actividades productivas cuyo destino sea la exportacin o que
reemplacen bienes de importacin. La ley promover las inversiones destinadas a este fin y encauzar
preferentemente con este destino el ahorro pblico.
Toda organizacin comercial o industrial trustificada estar bajo el contralor del Estado.
Asimismo, el Estado impulsar polticas de descentralizacin, de modo de promover el desarrollo regional
y el bienestar general.
En lneas generales este art. 50 no propicia el mtodo autoritario, sino que se inclina por la va del
fomento, a travs de subvenciones o franquicias para los que se dediquen a determinados tipos de actividad y
tratamiento desfavorable para los que se dediquen a otro tipo de actividades, pero en el prrafo segundo, al
establecer un control estatal sobre las organizaciones industriales o comerciales que estn trustificadas, ya se
aleja del mtodo de simple fomento y entra en el mtodo autoritario.
Tampoco llega hasta el extremo de prohibir la trustificacin, se conforma el Estado uruguayo con controlar.
Puede la ley establecer monopolios a propsito, es decir, que resulten de una ley en la cual se prohba el ejercicio
de determinada actividad a quienes no sean la empresa titular del monopolio. El ord. 17 del art. 85 permite que el
Poder Legislativo conceda monopolios por 2/3 de votos del total de componentes de cada Cmara si es en favor
de particulares o por mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara si es a favor de instituciones
estatales.
Las empresas, estn sujetas a una serie bastante grande de limitaciones constitucionales adems de las
legales. Por ejemplo, el art. 56 dice: Toda empresa cuyas caractersticas determinen la permanencia del personal
en el respectivo establecimiento, estar obligada a proporcionarle alimentacin y alojamiento adecuados, en las
condiciones que la ley establecer.
101. ENTES PBLICOS CON PARTICIPACIN DE CAPITALES PRIVADOS
La Constitucin prev en el art. 188 que la colaboracin entre capitales del sector pblico y capitales del
sector privado pueda asumir dos formas distintas de empresas de economa mixta, es decir, empresas cuyo
capital est formado en parte por capital aportado por entes pblicos y en parte por capital aportado por personas
privadas (lo mixto no es la economa, lo mixto es en realidad el origen del capital, pero a veces se dice sociedades
de economa mixta o empresas de economa mixta).
El actual art. 188 prev en el primer inciso, que un Ente Autnomo o un Servicio Descentralizado tenga su
capital formado en parte por aportes privados. Para eso se requiere una ley; para que la ley pueda admitir
capitales privados en la constitucin o ampliacin del patrimonio de los Entes Autnomos o Servicios
Descentralizados as como para reglamentar la intervencin que en tales casos pueda corresponder a los
respectivos accionistas en los Directorios, se requerirn los 3/5 de votos del total de componentes de cada
Cmara. Esa exigencia de los 3/5 es una garanta contra la improvisacin, no se puede en un momento en que
esta distrada la mayora del Parlamento, por mayora de presentes, aprobar algunas de estas cosas, 3/5 del total
de componentes supone que el qurum est bastante completo, supone un acuerdo de fracciones importantes de
los partidos.
En esa situacin, el Ente sigue siendo un Ente Autnomo o un Servicio Descentralizado, y la parte privada
tiene que permanecer en minora. Dice as el segundo inciso: El aporte de los capitales particulares y la
representacin de los mismos en los Consejos o Directorios nunca sern superiores a los del Estado. El Ente se
sigue considerando estatal, estar sujeto a todas las disposiciones sobre Entes Autnomos o Servicios
Descentralizados; sin perjuicio de que deba entregar a los accionistas particulares el porcentaje de utilidades que
corresponda a su aporte de capital.
Lo que existe en el Derecho uruguayo es un contrato de participacin, la persona privada aporta capital a
cambio de una participacin en las utilidades. Las sumas que el Ente estatal deba entregar a la empresa privada
no dependen de ninguna decisin de asamblea sino que configuran una obligacin del Ente estatal para con la
empresa privada.
102. EMPRESAS PRIVADAS CON PARTICIPACIN ESTATAL

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La situacin inversa, tambin prevista en el mismo artculo es la de una empresa privada que sigue siendo
privada aunque reciba aportes estatales. Dice as el prrafo tercero del art. 188: El Estado podr, asimismo,
participar en actividades industriales, agropecuarias o comerciales, de empresas formadas por aportes obreros,
cooperativos o capitales privados, cuando concurra para ello el libre consentimiento de la empresa y bajo las
condiciones que se convengan previamente entre las partes.
Este prrafo del art. 188 se hubo de aplicar por primera vez cuando la compaa denominada PLUNA
Lneas Areas Uruguayas S.A. recibi capital estatal segn lo previsto en la ley 16211. Pero dicho capital estatal
no fue aportado por la persona jurdica Estado stricto sensu, sino que fue aportado por el Ente Autnomo
denominado Primeras Lneas Uruguayas de Navegacin Area, lo que no corresponda al espritu de la
disposicin. Ulteriormente se evit citar el art. 188 y se fue lisa y llanamente a la ampliacin de los cometidos o de
los poderes jurdicos de un Ente Autnomo o Servicio Descentralizado, incluyendo la facultad de asociarse con
entidades privadas o con entidades pblicas extranjeras.
La intervencin del Estado en empresas privadas tiene que hacerse siempre por contrato, por acuerdo
entre el Estado y el particular, nunca puede el Estado entrar en la empresa privada por la fuerza de una ley que la
obligara a recibir aportes estatales, de modo que, si la empresa es prspera y no necesita capital estatal, aunque
al Estado le convenga intervenir no va a poder hacerlo porque se requiere el libre consentimiento de la empresa.
Lo que se prev en los dos ltimos incisos de este art. 188 va a servir para aquellas empresas privadas
que no anden muy bien econmicamente, pero cuyo funcionamiento sea de inters para el pas y entonces el
Estado haga un aporte en inters pblico, y la empresa privada acepte el aporte en su propio inters particular. El
Estado tiene medios indirectos para fomentar esa participacin; por ejemplo establecer tratamientos impositivos
diferenciales entre las empresas que tengan participacin estatal o no, de manera de fomentar que se admita la
participacin estatal en las empresas, pero siempre la empresa que quiera seguir con su funcionamiento
independiente del Estado, podr hacerlo.
Dice la Constitucin: La ley, por mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara, autorizar
en cada caso esa participacin...; tiene que decir la ley: se autoriza al Poder Ejecutivo a concertar un convenio de
participacin estatal con tal empresa privada.
Dice luego: asegurando la intervencin del Estado en la direccin de la empresa.. Podr, por ej.,
supeditarse ciertos actos de la empresa privada a la autorizacin o aprobacin del Estado, o establecerse que en
los rganos de administracin de la empresa haya representantes designados por el Estado. En este caso esos
representantes se regirn por las mismas disposiciones que los Directores de los Entes Autnomos y Servicios
Descentralizados. No se exige en este caso que la participacin del Estado sea minoritaria, podra intervenir en
mayora y no obstante eso, conservarse el carcter de empresa privada, claro que va a ser raro que la empresa
privada consienta una frmula de stas, pero la Constitucin no la prohbe.
El trmite para establecer una participacin estatal en una empresa privada tendra que ser: primero, que
se haga un convenio entre la empresa privada y el Estado.
Hecho ese convenio el Poder Ejecutivo enviar un proyecto de ley al Parlamento autorizando la
participacin del Estado en las condiciones que se han convenido previamente entre las partes. Si esa ley es
dictada queda autorizado el Poder Ejecutivo a participar y entonces, en uso de esa autorizacin, realizar
efectivamente el aporte, designar a los representantes que intervengan en la direccin de la empresa y empezar
a funcionar la sociedad como empresa de economa mixta o ms precisamente, como empresa privada con
participacin estatal.
La sociedad que reciba capital estatal, podr por ejemplo seguir despidiendo empleados en la misma
forma en que despide un empleado una empresa privada, no tendr que hacer los trmites de la destitucin de los
funcionarios pblicos porque no ser un Ente Autnomo ni un Servicio Descentralizado.
En cuanto al lucro que pueda obtener el Estado, ser objeto del convenio. El convenio dir cmo se
reparten las ganancias.
Qu se hace despus con ese lucro? Lo mismo que se hace con los lucros que obtiene la ANCAP u otro
ente del dominio industrial o comercial del Estado: pertenecen al Estado Central y constituyen una fuente de
recursos que servir para contribuir a la financiacin del Presupuesto Nacional o tendr el destino que determine
la ley.
Los rganos de direccin de estas empresas privadas con participacin estatal no son tampoco rganos
pblicos: no les alcanzan las normas establecidas para los Directorios o Direcciones Generales de los Entes
Autnomos o de los Servicios Descentralizados.
Pero, los representantes del Estado en la direccin de la empresa se rigen por las mismas normas que los
Directores de los E. A. o S. D.. La ley, por consiguiente, podr declararlos electivos, por mayora absoluta del total
de componentes de cada Cmara; podr por 3/5 del total de componentes de cada Cmara, establecer un sistema
especial para designarlos; y si no se dice nada, sern designados por el Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros,
previa venia de la Cmara de Senadores otorgada sobre propuesta motivada en las condiciones personales,
funcionales y tcnicas de los propuestos.

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Los representantes del Estado son funcionarios pblicos y les alcanzan, por ende, las responsabilidades
penales que incumben a los funcionarios pblicos.
103. LA PROPIEDAD COMO DERECHO FUNDAMENTAL
Hay que distinguir el derecho a ser propietario como derecho fundamental y el derecho de propiedad
sobre determinado bien.
Aqu vamos a hacer referencia a la proteccin constitucional del derecho de propiedad en el primer sentido
y a la regulacin constitucional de la propiedad en el 2 sentido.
Cuando se dice que todos los habitantes tienen derecho a ser protegidos en el goce de su propiedad y
nadie puede ser privado de esos derechos sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de inters
general, se est tratando a la propiedad como algo que se goza, asimilndola a los dems bienes humanos que
son objeto de derechos fundamentales. Resulta imposible privar a un habitante de tener y administrar un
patrimonio, no se refiere a la propiedad de algn bien en particular sino al derecho a ser protegido en el goce de
su propiedad en general, en abstracto.
La privacin del derecho a la proteccin en el goce en los casos que determine la ley por razones de
inters general, no excluye la persistencia y la imposibilidad de suprimir el derecho a ser propietario abstracto. En
cambio, la propiedad en concreto sobre determinado bien no es un derecho fundamental; tan cierto es esto que se
puede privar totalmente a alguien de la propiedad sobre determinado bien sin que eso sea un atentado a los
derechos humanos. Adems, la propiedad sobre bienes determinados puede ser ejercida, puede ser titular de ella,
una persona jurdica; no es algo inherente a la personalidad humana, sino que es un derecho regulado en funcin
de consideraciones de todo tipo que dependen de cada Estado y que no derivan de la naturaleza humana del
individuo. Esta distincin entre una situacin y la otra se nota cuando uno compara el rgimen uruguayo con un
rgimen de tipo socialista.
En el rgimen de tipo socialista existe, igual que aqu, el derecho fundamental de la propiedad, es decir el
derecho a ser propietario, a tener un mnimo patrimonial, pero est suprimida la posibilidad de ser propietario de
los bienes que sean medios de produccin. Por ejemplo: estancia, fbrica. De ah que cuando la Asamblea
General de las Naciones Unidas hizo una declaracin universal de derechos humanos en 1948, para obtener la
unanimidad se adopt una frmula de que Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y
colectivamente, con lo cual se cubran las dos posibilidades de organizacin social.
104. LA PROPIEDAD EN LA CONSTITUCIN URUGUAYA
Adems de las normas generales sobre derechos fundamentales se aplican a la propiedad algunas
disposiciones especiales, que regulan especialmente ese solo derecho, la principal de las cuales es el art. 32.
Comienza diciendo que la propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que establezcan las leyes
que se dicten por razones de inters general. La redaccin de este primer inciso muestra la transaccin entre la
posicin clsica (de acuerdo a las caractersticas del Derecho burgus, que deca que la propiedad era sagrada e
inviolable) y la posicin que hace posponer el derecho de propiedad a las razones de inters general o de inters
social. Esa transaccin se manifiesta en una aparente contradiccin: dice primero que es un derecho inviolable, y
despus dice pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se establecieren por razones de inters general.
El ejercicio del derecho de propiedad se puede regular por las leyes siempre que se funden en razones de
inters general, pero no puede por esta va llegarse a quitar el derecho de propiedad. El mismo art. 32 a
continuacin dice que nadie puede ser privado de su propiedad (se refiere a la propiedad sobre determinado bien)
sino en los casos de necesidad o utilidad pblicas establecidos en una ley y recibiendo siempre del Tesoro
Nacional una justa y previa compensacin.
105. LIMITACIONES GENERALES DE LA PROPIEDAD
Por ej.: cuando un Gobierno Departamental establece una altura mxima de los edificios de una zona,
est regulando el ejercicio del derecho de propiedad de los dueos de esos inmuebles, se estn limitando las
posibilidades de usar esa propiedad, pero no se le est quitando el derecho de propiedad; por lo tanto, el
interesado no tendr derecho a pedir una compensacin justa y previa antes de que se haga efectiva esa
limitacin. Bastar que existan aquellos dos requisitos, las razones de inters general y la ley, de modo que en
este ejemplo, para saber si es legtimo o ilegtimo que una Junta Departamental establezca una altura mxima a
los edificios en una zona; habra que revisar primero, si existe una ley que otorgue a los Gobiernos
Departamentales esa potestad (efectivamente existe); en segundo lugar, hay que atender a si la ley que admiti
esas limitaciones haba sido establecida por razones de inters general. Por ltimo, habr que controlar que la
aplicacin concreta de la limitacin no incurri en alguna ilegitimidad, podra ocurrir sin embargo que el Gobierno

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Departamental hubiera aplicado la ley con un designio desviado, para fastidiar a los habitantes de esa zona, o que
no hubiese realmente alguna razn urbanstica o esttica.
Quien puede apreciar si hay suficiente inters general como para tomar la medida es el propio legislador.
No es necesario que la ley concretamente fije cules son los limites del derecho de propiedad, puede
establecer criterios y encargar a otra autoridad que aplique en concreto esos criterios y fije cuales son las
limitaciones.
La ley establece que los propietarios deben respetar la zonificacin urbanstica de cada centro poblado.
Pero dicha zonificacin es una cuestin propia de la especializacin de las autoridades locales, que no puede ser
regulada por la ley. Entonces la ley se reduce a establecer el lmite abstracto, de respeto a la zonificacin
urbanstica; y las autoridades administrativas o jurisdiccionales para aplicar la ley limitadora, tendran que
interpretar el concepto. Incumbe a la ley prevista en el art 7 o en el art 10 o en el art 32 establecer como lmite al
ejercicio del derecho de propiedad, que debe respetarse un plan urbanstico o que la nueva edificacin debe
armonizar con el entorno urbano en que se pretenda construirla. Pero cuando haya de aplicarse esa disposicin
legal, encontraremos el concepto jurdico indeterminado plan urbanstico. Si no existiera una ley que exigiera el
ajuste al plan urbanstico municipal, los Gobiernos Departamentales tendran que procurar el ajuste al plan por
otras vas, como la del fomento (subvenciones a quienes se ajusten al plan) o la del agravamiento de los tributos a
la edificacin inapropiada.
Ello es anlogo al tema de los planes de estudios. La ley es la que prohbe ejercer la medicina a quienes
no tengan el ttulo de mdico. Pero la determinacin en concreto de si un individuo acredit saber lo suficiente
como para ser mdico, no puede establecerse en la ley: ello integra la especializacin de la Universidad de la
Repblica.
La materia edilicia (Dictar reglas para la edificacin en los centros urbanos) forma parte de la materia
municipal; pero la determinacin de los lmites del derecho de propiedad, ha de hacerse conforme a las leyes que
se establezcan por razones de inters general (arts 7 y 32 de la Constitucin). Los rganos administrativos y
ejecutivos del Gobierno Departamental, en cada caso concreto, por ejemplo para otorgar un permiso de
construccin, deben aplicar las normas sobre edificacin contenidas en leyes (art 275 1) y en decretos
legislativos departamentales (art 273).
La solucin correcta de la cuestin es la que seala el art 17 de la ley 10723, que dice as: Las exigencias
establecidas en los arts. (...) de la presente ley, rigen como mnimas con carcter general, sin perjuicio de que los
lmites y condiciones establecidos en ellos puedan ser superados por exigencias mas estrictas todava en las
disposiciones municipales de las respectivas jurisdicciones.
106. LA EXPROPIACIN
En el caso de expropiacin, es decir, cuando se quita la propiedad sobre un bien (en vez de limitar su
ejercicio), la Constitucin establece garantas diferentes a las de la limitacin.
En primer trmino, se requiere que exista una ley; pero la ley no puede fundarse en cualquier razn de
inters general sino en razones de necesidad o utilidad pblicas, que son conceptos un poco mas estrecho que el
de inters general.
En segundo lugar, tiene que preverse una compensacin por esa propiedad que se quita. Esa
compensacin tiene que provenir del Tesoro Nacional y debe ser una cantidad justa y previa.
Se entiende por justa compensacin aquella que represente un equivalente econmico del bien que se
expropia. Por ejemplo el precio de mercado.
La compensacin debe ser tal, que permita al propietario adquirir en el mercado otro bien de
caractersticas anlogas desde el punto de vista econmico.
Lo de que sea previa la compensacin, quiere decir que debe recibir la compensacin antes de que se le
quite al propietario el goce de su propiedad, y antes de que se consume la expropiacin. Esta ltima regla no tena
excepciones hasta la reforma de 1967. En ella se agregaron dos artculos (231 y 232), en los cuales se prev un
caso excepcional en que puede el Estado tomar posesin del bien antes de haber completado el pago de la
indemnizacin, pero para este caso excepcional hay una serie de garantas complementarias que hacen que el
propietario no quede desamparado:
a) en primer trmino, slo puede utilizarse este procedimiento cuando se trate de expropiaciones que
correspondan a planes y programas de desarrollo econmico (por ej reforma agraria).
b) en segundo trmino, tiene que tratarse de expropiaciones propuestas por el Poder Ejecutivo y
dispuestas por una ley sancionada por mayora absoluta de votos del total de componentes de cada una de las
dos Cmaras; lo cual es una especie de seguro contra la improvisacin.
Adems de esos requisitos formales hay requisitos sustanciales que tambin son garanta para los
propietarios:
c) en primer lugar, tiene que preverse, en la misma ley que dispone la expropiacin, los recursos con que
ser pagada la indemnizacin a los propietarios.

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d) en segundo lugar, el plazo no podr exceder de 10 aos.

e) en tercer lugar, se necesita, antes de tomar posesin del bien, haber pagado por lo menos del total
de la indemnizacin.
107. DAOS CAUSADOS POR LA DURACIN DE LOS PROCEDIMIENTOS
Dice el art. 32 en su oracin final que cuando se decreta la expropiacin, aun cuando no llegue a
consumarse, se indemnizar a los propietarios por los daos y perjuicios causados por la demora en el
procedimiento, incluso aquellos daos y perjuicios que derivan de las variaciones en el valor de la moneda.
Cuando se haga un trmite expropiatorio y en la mitad desista la autoridad expropiante, el expropiado ya
ha sufrido perjuicios; por ej, el solo hecho de que se sepa que se va a expropiar una casa elimina posibles
inquilinos, al disminuir esa cantidad de oferentes, por la ley econmica de la oferta y la demanda, disminuye el
precio por su goce. Y si despus de un tiempo, el Estado desiste de expropiar, el perjuicio ya se caus,
evidentemente ha tenido que alquilarlo a un precio inferior.
La Constitucin uruguaya establece la regla general de que el Estado siempre debe indemnizar los daos
causados en el funcionamiento de las actividades estatales (art. 24).
108. PERJUICIOS DERIVADOS DE LA INESTABILIDAD MONETARIA
La diferencia de fechas plantea el problema de la desvalorizacin de la moneda. Desde que la reforma de
1967 previ la posibilidad de dar compensaciones diferidas se agudiz la cuestin de cmo se actualiza el valor en
monedas de la justa compensacin.
Se atendi a este problema como problema de la indemnizacin de perjuicios causados por la duracin de
los procedimientos y no como un problema de actualizacin del valor de la compensacin.
En el rubro de perjuicios causados hay que incluir los que derivan de la desvalorizacin de la moneda.
Estos perjuicios pueden ser no solo referentes a la necesidad de actualizar el valor de la compensacin sino que
pueden darse incluso cuando no se consume la expropiacin.
Es un principio general, que tambin resulta aplicable si el perjuicio causado no tiene nada que ver con la
expropiacin. Si el perjuicio causado consiste en que un funcionario ha sido destituido ilegalmente, por ejemplo, y
despus de 5 aos de pleito se anula la destitucin ilegal hay que indemnizarle los perjuicios causados; adems
de pagarle todos los sueldos habr que indemnizarlo, entre otras cosas, por la desvalorizacin monetaria.
Un par de leyes ordinarias, los decretos leyes 14500 y 15733, convalidados por el art 1 de la ley 15738,
establecieron que cuando se reclama judicialmente el pago de una obligacin, automticamente queda actualizado
su valor en dinero, multiplicndolo por el cociente entre el IPC del mes anterior al del pago y el IPC del mes de
nacimiento de la obligacin. Esa actualizacin elimina tambin el enriquecimiento injusto que resultara para el
acreedor si el IPC disminuyera. Cuando son de aplicacin aquellos decretos leyes, por lo tanto, el rubro de
perjuicios por variaciones monetarias desaparece o se vuelve insignificante. Decamos que en el caso de
compensacin diferida se planteaba con mucha agudeza el problema de la desvalorizacin de la moneda pero
est resuelto por esa disposicin que en realidad tiene alcance general.
109. LOS PEQUEOS PROPIETARIOS
Nos quedaba, en la enunciacin de garantas constitucionales para los casos de indemnizacin diferida,
la ltima, la de que la ley tena que determinar quienes se consideraran pequeos propietarios y stos estaran
excluidos de la posibilidad de aplicar este rgimen especial. Los propietarios que la ley defina como pequeos
propietarios tendrn que recibir siempre la compensacin en forma previa.
Como dice pequeos propietarios y no dice pequeas propiedades, los topes que fije la ley habrn de
referirse a la persona de cada propietario, no a cada bien.
110. LA LEY DE EXPROPIACIONES
Hasta aqu las disposiciones constitucionales. Esas disposiciones han sido reglamentadas por varias
leyes, la principal de las cuales sigue siendo la ley 3958 del 28 de marzo de 1912 conocida como Ley de
expropiaciones porque es la mas importante aunque no es la nica. Esa ley regula las expropiaciones de bienes
inmuebles, que son tambin las mas importantes porque las expropiaciones de bienes muebles presentan menos
problemas prcticos.
111. LEY PREVIA Y ACTO ADMINISTRATIVO DE DESIGNACIN DEL INMUEBLE

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La ley 3958 establece que para cada expropiacin hay que hacer un expediente expropiatorio, es decir,
reunir en legajos de hojas escritas los antecedentes que corresponden a cada uno de los bienes que se van a
expropiar.
Ese expediente tiene que comenzar por la referencia a la ley que declar la necesidad o utilidad pblica.
En segundo lugar, tiene que haber un acto administrativo que designe determinado bien para ser
expropiado de conformidad con la ley que se invoca. La ley puede no hacer referencia a determinado padrn o a
determinado inmueble concreto, puede decir que se declaran de utilidad pblica las expropiaciones destinadas al
ensanche de avenidas, por ej; por eso, es necesario que haya un acto administrativo de designacin del inmueble
concreto que se va a expropiar. Incluso cuando la propia ley se toma el trabajo de indicar concretamente el
inmueble padrn numero tal. Aun en ese caso se requiere un acto administrativo que designe: vamos a cumplir
con la ley, vamos a empezar el procedimiento expropiatorio.
Cul es la autoridad que puede expedir esos actos de designacin? Si se trata de expropiaciones de
inters nacional es el Poder Ejecutivo, salvo casos excepcionales en que la ley autoriza a hacer la designacin a
un Ente Autnomo. Si se trata de inmuebles destinados a fines de inters departamental es el Intendente con
anuencia de la Junta Departamental; se exige el acuerdo.
No se dicta un decreto legislativo de la Junta, el acto legislativo es una ley nacional siempre, la Junta no
interviene aqu como rgano legislativo sino como contralor de la actividad del Intendente, este es quien designa
pero necesita el acuerdo de la Junta Departamental.

112. EL EXPEDIENTE EXPROPIATORIO

Designado as el inmueble empieza un procedimiento administrativo que tiene por fin, en primer lugar,
individualizar concretamente hasta dnde va a llegar la expropiacin, se va a expropiar tales o cuales zonas de
terreno, un problema de agrimensores, la dimensin concreta de hasta dnde llega. Si se expropia una zona que
incluye reas de varios propietarios hay que hacer un plano del rea expropiada para cada propietario. Por qu
se hace eso? Para poder seguir vas separadas, puede ocurrir que un propietario se conforme con el precio que le
ofrece la Administracin y que se ahorren todos los trmites y otros propietarios no, entonces no conviene seguir
todo junto porque sera un engorro administrativo, se hace un expediente para cada propiedad.
En ese expediente se discutir, en primer lugar, si la designacin estuvo bien hecha; puede ocurrir que el
propietario argumente que no hay ley que declare la necesidad o utilidad pblica de esa expropiacin, que la ley
invocada se refiere a otra cosa o est derogada o ha sido mal interpretada.
Puede haber discusiones sobre el monto de la compensacin que se quiere pagar. Para eso, la
Administracin hace una oferta, hace tasar con sus tcnicos el bien y le notifica al interesado cul es el precio
justo a juicio de los tcnicos de la Administracin. Si el interesado est conforme, perfecto, se acabo el
procedimiento, se hace escritura de compraventa, se paga el precio y todo ocurre como si hubiera sido un
procedimiento amigable, como si se hubiera comprado sin necesidad de designar el bien para ser expropiado.
113. JUICIO DE EXPROPIACIN
Si en cambio el interesado no est de acuerdo, la Administracin, si quiere seguir adelante el
procedimiento tendr que iniciarle juicio al propietario, en el cual el Estado pleitear contra el propietario, el Estado
pedir al Juez que se declare justa la compensacin que l ofreca y el expropiado, el particular, el demandado
dir al Juez que no, que la compensacin es injusta, que l pide una cantidad distinta, mayor.
La ley establece que junto con el punto de la justa compensacin en el mismo juicio de expropiacin se
trata de la indemnizacin por los daos y perjuicios causados por el procedimiento expropiatorio y por la
expropiacin misma.
El Juez tendr que nombrar peritos, disponer las diligencias probatorias del caso y terminar dictando una
sentencia en la cual se fija el monto de lo que debe pagar el Estado, monto que incluye la justa compensacin por
el bien expropiado y la reparacin de los daos y perjuicios causados.
114. ESCRITURACIN Y TOMA DE POSESIN
Determinada la justa compensacin, por acuerdo de partes o por sentencia judicial, puede hacerse la
escrituracin forzosa, es decir, que si no se hace voluntariamente, el Juez manda que se pague el importe de la
justa compensacin y las indemnizaciones que correspondan, y que se escriture el inmueble a nombre del ente
expropiante.
Tan pronto se haya efectuado el pago de la indemnizacin... el juez mandar dar posesin al expropiante,
ordenando el desalojo de los arrendatarios y ocupantes. El juez dispone, pues, dos cosas: que se haga la

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escritura pblica, y que se d posesin al expropiante, una vez cumplido el requisito constitucional de la previa
compensacin. sta es pues previa a dos momentos: el de la llamada toma de posesin y el de la traslacin del
dominio.
En la legislacin expropiatoria, la toma de posesin no es simplemente la posesin regulada por el
Cdigo Civil; de tradicin ficta.
La ley no consider que esa posesin civil bastara, sino que previ expresamente que, adems de la
orden de escriturar, el juez mande dar posesin al ente pblico, ordenando el desalojo de los inquilinos u otros
ocupantes.
Esta interpretacin del trmino posesin en materia expropiatoria, est consagrada en el art. 232,
cuando dice que la entidad expropiante no podr tomar la posesin del bien sin antes haber pagado
efectivamente por lo menos la cuarta parte del total de la indemnizacin, y que los pequeos
propietarios...recibirn siempre el total de la indemnizacin previamente a la toma de posesin del bien. La
toma de posesin debe entenderse referida a la ocupacin por la Administracin y desocupacin por el
expropiado. Si se la interpretara con el significado del Cdigo Civil, en efecto, la ley podra permitir que la
Administracin pasara a ocupar materialmente el bien de un pequeo propietario, por ejemplo, antes de pagarle la
compensacin, con el argumento de que la propiedad y la posesin civil continuaran perteneciendo al pequeo
propietario y que la Administracin ocupara el bien a ttulo de mero tenedor.
115. OCUPACIN URGENTE
Lamentablemente, el juicio de expropiacin, como los dems juicios ordinarios, puede durar demasiado,
puede empezar en un Juzgado Letrado, tener una segunda instancia en un Tribunal de Apelaciones y concluir en
la Suprema Corte de Justicia. De ah que haya sido necesario prever, para los casos en que sea urgente la
ocupacin del bien, un procedimiento ms breve, paralelo al juicio de expropiacin con todas las garantas
formales. La solucin adoptada por nuestra ley consiste en determinar, mediante procedimientos ms breves pero
con las mnimas garantas del debido proceso, un monto provisional de la justa compensacin, sin perjuicio de que
dicho monto pueda ser ulteriormente revisado con ms garantas.
El incidente de ocupacin urgente slo puede iniciarse cuando se dicta un acto administrativo que declare
la urgencia de la ocupacin.
Si se tratara de terrenos con edificios o con establecimientos comerciales o industriales, el juez debe
inspeccionar el inmueble, levantndose un acta que lo describa, y recabar el dictamen de un perito sobre la
cantidad a fijarse. Con esos elementos probatorios el Juez determina una justa compensacin provisional y,
acreditado su depsito, mandar dar posesin al expropiante. Lo cual no significa que ste se convierta en dueo,
ni que adquiera la posesin civil: la entidad expropiante que ocupa el bien en razn de urgencia reconoce la
titularidad del dominio en el expropiado; su ocupacin debera calificarse, en la terminologa del Cdigo Civil, como
mera tenencia.
116. RESUMEN ESQUEMTICO
Para que pudiera hacerse una expropiacin, el primer requisito es que haya una ley declaratoria de la
necesidad o utilidad pblica:
1) Ley de declaracin de la necesidad o utilidades pblicas. Puede ser genrica o especifica.
2) Acto administrativo de designacin del bien a expropiarse. La declaracin de necesidad o utilidad
pblica como se hace por ley slo podr ser impugnada argumentando la inconstitucionalidad de la ley, en
cualquier momento. En cambio, la designacin, como es un acto administrativo ser susceptible de los recursos
administrativos que pueden terminar, en definitiva, en una anulacin por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo y que deben ser iniciados necesariamente recurriendo dentro de los 10 das de notificada la
resolucin que designa el inmueble para ser expropiado.
Cumplidos estos dos actos, comienza el expediente expropiatorio, destinado a concluir en un acuerdo de
partes sobre el precio y en la escrituracin del inmueble. Pero tambin pueden ocurrir discordias entre las dos
partes que hagan necesario seguir procedimientos jurisdiccionales.
3) Tasacin oficial. La Administracin hace tasar por sus tcnicos el bien y notifica la tasacin al
interesado. Si el interesado manifiesta su discrepancia el Estado inicia un juicio de expropiacin.
4) Juicio de expropiacin. El particular va a quedar en actitud pasiva. Es un juicio del Estado contra el
particular, que tiene por objeto la determinacin de la justa compensacin. El juicio termina, como es lgico, con
una sentencia:
5) Sentencia, es decir, un acto jurisdiccional. Esta sentencia va a fijar lo que el juez considera justa
compensacin y si no se apela o si se confirma despus de apelada, habr cosa juzgada sobre la justa
compensacin.

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117. CADUCIDAD DE LA EXPROPIACIN

Puede ocurrir que despus de la sentencia ejecutoriada, cuando ya no hay ms obstculos jurdicos para
hacer la escrituracin y tomar posesin del bien, el Estado deje pasar el tiempo, no haga la escrituracin y
tampoco haga procedimientos para tomar posesin del bien.
Se dict una ley que establece que pasado un ao desde la sentencia, si el Estado no ha tomado
posesin del bien, cualesquiera sean los motivos de la demora, caduca la expropiacin; y si hay necesidad para
tomar posesin del bien, tiene que volver a comenzar.
El valor actual que ha de fijarse debe ser el valor justo, se hace sobre la base de un dictamen pericial que
aprecia el valor verdadero. No se toma el aforo o el valor real establecido por procedimientos simplificados para la
contribucin inmobiliaria multiplicado por un coeficiente de actualizacin, ni procedimientos anlogos.
En el caso que caduca el particular tiene derecho a ser indemnizado por los daos y perjuicios sufridos.
Dice la porcin final del art. 32 se indemnizar a los propietarios por los daos y perjuicios que sufrieren en razn
de la duracin del procedimiento expropiatorio, se consume o no la expropiacin; la designacin para ser
expropiado produce, por la ley de la oferta y de la demanda; al disminuir los posibles interesados en comprarlo o
alquilarlo, una desvalorizacin del inmueble y de su rentabilidad. La disminucin del precio del inmueble se
recupera al desistirse o caducar la expropiacin, pero puede haber perjuicios ya causados al dueo, por ej., si
perdi la oportunidad de alquilarlo a un comerciante que le poda haber redituado unos alquileres jugosos. En ese
caso, tendr derecho a que le paguen una cantidad equivalente, en su poder adquisitivo, a los daos y perjuicios
causados por la designacin para ser expropiado y la demora en consumar la expropiacin, tomando en cuenta la
desvalorizacin de la moneda entre el da en que habra recibido los alquileres perdidos y el momento en que
efectivamente se paga la indemnizacin.
Es decir, hay dos rubros a pagar por el Estado: por un lado, la justa compensacin, y por otro la
indemnizacin de los perjuicios causados por la demora.
Si se expropia para hacer una carretera, aunque luego se d otro destino al bien expropiado, la propiedad
no vuelve a los anteriores dueos; el Estado lo podr vender a cualquier particular, lo que se toma en cuenta para
saber si corresponde expropiar es la situacin existente en el momento de expropiarse.
VIII - LA ORGANIZACIN ESTATAL.
118. La teora del rgano.
Lo primero son los conceptos de rgano, cargo y funcionario que lo ocupa.
Las personas jurdicas pueden funcionar, pueden tener una voluntad jurdica, en virtud de que algunas personas
fsicas le prestan, su voluntad psicolgica y en virtud de que existen ciertas reglas que permiten formar, una
voluntad jurdica. Por ejemplo, la regla de votacin por mayora, se considerar voluntad jurdica de la persona
jurdica correspondiente, aquella que cuente con el acuerdo de las voluntades psicolgicas de la mayora de los
miembros del rgano.
De modo que para que exista un rgano de una persona jurdica es necesario normas jurdicas que establezcan el
procedimiento de formacin de la voluntad orgnica.
Para hablar de rgano tiene que haber normas y tiene que haber individuos que acten en el rgano en
cumplimiento de esas normas y produzcan as la voluntad orgnica, la voluntad jurdica.
Cuando se le quiere dar una cierta estabilidad a la organizacin, es necesario redactar las normas en forma
abstracta, sin referencia a individuos concretos, por ejemplo que el representante de la asociacin ser designado
mediante tal o cual procedimiento de manera que si uno renuncia o se muere se pueda nombrar a otro. Cuando se
hace as, las normas vienen a definir un procedimiento de integracin del rgano, otro procedimiento de formacin
de la voluntad y adems, la determinacin de la competencia de ese rgano.
Que es la competencia de un rgano o de una persona? Es el conjunto de las atribuciones, es decir, de lo que
puede hacer el rgano imputndose a la persona jurdica correspondiente, decir por ejemplo que la Cmara de
Senadores es competente para otorgar o negar la venia para la designacin de Fiscal de Corte.
Esquema de ayuda para recordar los conceptos expuestos
1. Normas sobre - procedimiento de integracin.
- procedimiento de formacin de la voluntad.
- competencia (conjunto de atribuciones).
ORGANO

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2. Individuos integrantes del rgano.

119. rgano, cargo y funcionario.
Cuando se regula el procedimiento de integracin aparece, por comodidad de expresin, el concepto de cargo.
Resulta ms cmodo hablar en abstracto de esas posiciones que tiene cada individuo en el rgano, (ejemplo
cuando se habla del rgano de consejo de facultad). Es ms fcil comenzar diciendo, para ordenar la exposicin,
que el consejo estar formado por doce cargos de los cuales uno ser el cargo de Decano y los otros sern cargos
de Consejeros estudiantiles, egresados, docentes.
De manera que el rgano se describe primeramente sobre la base de los cargos que lo componen y luego, en una
segunda etapa, se dice como se llega a cada uno de esos cargos. Es simplemente una comodidad, vendra a ser
un concepto intermedio entre el de rgano y el de individuo que ocupa el cargo en el rgano.
Hay casos en los cuales la situacin se complica un poco, por ejemplo la constitucin prev la existencia de un
cargo de Vicepresidente de la Repblica. El cargo de Vicepresidente de la Repblica no corresponde a un rgano
Vicepresidencia de la Repblica.
El rgano que expide la voluntad del Estado no es el inexistente rgano Vicepresidencia de la Repblica sino el
rgano Cmara de Senadores o el rgano Asamblea General o el rgano Presidencia de la Cmara de Senadores
o el rgano Presidencia de la Repblica o el rgano Poder Ejecutivo. No hay atribuciones que formen la
competencia de la Vicepresidencia de la Repblica.
120. Titularidad, suplencia y subrogacin.
Queda claro as el concepto de cargo y de rgano como cosas distintas. Vamos a ver en que relacin puede estar
el individuo que lo ocupa, con el cargo.
La situacin ordinaria es lo que se llama la relacin de titularidad, se dice que es titular de un cargo cuando ha
accedido a ese cargo por el procedimiento normal previsto en las normas de integracin. Por ejemplo para
acceder al cargo de decano el procedimiento previsto en la Ley Orgnica es la designacin por la Asamblea del
Claustro de la facultad.
Pero puede ocurrir, que pida licencia y entonces la competencia del cargo del Decano ser ejercida por el
Consejero Profesor titular ms antiguo, este no pasa a ser titular del cargo de Decano, entra como suplente el
titular sigue siendo el decano.
Segunda hiptesis _ que el Decano no estuviera con licencia pero se trata de resolver la prorroga de una mesa de
exmenes pedida por un hijo de aquel, si bien sigue ejerciendo el Decanato, para ese asunto esta impedido, lo
tiene que subrogar alguien que la ley diga. La subrogacin se refiere a esos casos de impedimento.
121. Interinato
Podra ocurrir, que el titular del cargo renunciara, o falleciera, o se le acabara el termino de su designacin sin ser
reelecto, se produce una vacancia definitiva, no hay titular para ese cargo. El desempeo accidental o
extraordinario del cargo, se llama interinato, habr que ver a quien le corresponde.
La normal relacin entre el cargo y el individuo que lo desempea es la relacin de titularidad. Pero puede tambin
ocurrir que no haya titular, entonces, el desempeo del cargo es un caso de interinato. Durante el interinato puede
haber tambin problemas de suplencia o subrogacin; no por eso va a cesar de ser interino sino que respecto de
ese asunto tendr que ser subrogado (o suplantado) por quien corresponda.
Esta es la terminologa, mas recibida en la doctrina, a veces las leyes y los reglamentos uruguayos no se ajustan
a esa terminologa y le llaman efectividad la titularidad, o le llaman interinato a la suplencia y precariato al
interinato o subrogacin.
La existencia del interinato solo se justifica en la medida en que el procedimiento normal de integracin sea un
procedimiento complicado, que insuma un tiempo, ya que seria absurdo designar un interino pudiendo designar un
titular.
En cambio, si la designacin tiene que hacerse, por ejemplo por concurso, durante el tramite del concurso habr
que decir quien va a desempear el cargo mientras tanto, habr que designar un interino. Para esa designacin
interina no se requieren todos los tramites normales.
122. Composicin interna del rgano.
Vamos a ver ahora la relacin del rgano con los cargos que lo componen esta relacin plantea el problema de la
organizacin interna del rgano. El caso ms simple de todos es que el rgano sea unipersonal, es decir, este

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compuesto por un nico cargo ej. El cargo de intendente. Los nicos problemas que surgen son los problemas de
la relacin del cargo con el titular.
En cambio, puede ocurrir que el rgano este compuesto por varios cargos. La situacin ms simple es el caso de
los rganos colegiados simples, dentro del rgano no hay distincin entre unos cargos y otros, todos los cargos
tienen la misma eficacia en cuanto a la formacin de la voluntad del rgano y las reglas de formacin de esa
voluntad son por ejemplo la unanimidad o la mayora o determinada mayora calificada habiendo determinado
qurum de sesin. Pero tambin el rgano puede tener una organizacin interna desigual, por ejemplo el Poder
Ejecutivo, este esta compuesto por los cargos de Ministro (equivalentes entre s) y por el cargo del Presidente de
la Repblica, que no es equivalente a los otros. El rgano Poder Ejecutivo no puede funcionar sin el Presidente de
la Repblica o quien haga sus veces. Puede haber infinitas combinaciones por ej. rganos en los cuales los votos
de unos valgan mas que los de otros eso se ve en la asamblea de una sociedad comercial.
Muchas veces hay una laguna, no se dice como se forma la voluntad el rgano, se dice como se integra y que
competencia tiene. En esos casos para integrar el orden jurdico la laguna se tiene que colmar aplicando los
principios generales sobre la formacin de la voluntad de los rganos.
Si fuera unipersonal el principio general es muy sencillo, se considera imputable al rgano de la voluntad
psicolgica de la persona que lo ocupa siempre que esa persona declare estar actuando en ejercicio de las
atribuciones del rgano.
Si el rgano es colegiado los principios generales, consisten en tomar en cuenta dos requisitos; el requisito de
qurum que a falta de norma expresa se cumple cuando asisten a la sesin mas de la mitad de sus componentes
y en segundo termino, la mayora. Se considera voluntad orgnica imputable a la persona jurdica, aquella que
cuente con el acuerdo de mas de la mitad de los presentes.
123. Relaciones interorgnicas: la jerarqua.
Vemos la relacin que puede haber entre un rgano y otro. La ms fcil de describir es la llamada relacin
jerrquica, esto es sujetar la voluntad de un rgano a la voluntad de otro, establecer que en caso de discrepancia
predomine siempre la voluntad de uno de los dos rganos, el superior jerrquico, sobre la de otro, inferior
jerrquico, y que adems el superior jerrquico pueda darle instrucciones y ordenes a los integrantes del rgano
inferior jerrquico a cerca de cmo han de actuar. Por ej. El rgano de Direccin Nacional de Aduanas esta
subordinado jerrquicamente al rgano Ministerio de Economa y Finanzas y este esta subordinado
jerrquicamente al rgano Poder Ejecutivo.
Esta relacin no tiene nada que ver con el carcter colegiado o unipersonal de cualquiera de los dos rganos
integrantes de la relacin.
Para que exista relacin jerrquica es necesario que las decisiones del rgano subordinado jerrquicamente
puedan ser revisadas por el rgano superior jerrquico, en particular en Uruguay la constitucin establece que los
interesados pueden recurrir contra los actos administrativos de los rganos subordinados y obtener que el rgano
superior jerarquizo se pronuncie otra vez sobre el mismo tema confirmando, modificando o dejando totalmente sin
efecto e acto administrativo que hubiera expedido el rgano inferior.
Cuando un rgano no tenga superior jerrquico, cuando este en el vrtice de la jerarqua, se llama jerarca tambin
puede utilizarse esta denominacin en un sentido relativo, se llama jerarca de esa reparticin a quien no tiene
superior jerrquico dentro de dicha reparticin, aunque lo tenga fuera de la misma. As decimos que el rgano
Poder Ejecutivo es un rgano jerarca, pero el rgano Ministerio de Turismo es el rgano jerarca dentro de su
Ministerio.
124. Fundamento, ventajas y desventajas de la jerarqua.
La utilidad practica es la de asegurar la unidad del sistema de rganos que estn subordinados jerrquicamente
en primero o en ulteriores grados a un jerarca comn. Se invento esta relacin para facilitar la unidad de accin de
un conjunto de funcionarios.
Evidentemente las reglas de Derecho no son suficientes para asegurar la unidad de accin de un conjunto de
funcionarios porque, en primer lugar puede ocurrir que esas reglas de Derecho den lugar a interpretaciones
diferentes, este riesgo se elimina con el sistema de la organizacin jerrquica. En segundo lugar las reglas de
Derecho deja un margen de discrecionalidad, es necesario por ende encomendar a uno de los rganos del
sistema el rgano jerrquico, la adopcin de criterios comunes a cerca de la conveniencia u oportunidad de las
medidas que hagan coherente y coordinada la accin de los distintos rganos que integran cada sistema.
El ideal de unidad de la accin estatal seria, que hubiera un jerarca nico comn para todos los rganos pblicos,
pero esta solucin seria muy peligrosa desde otra serie de punto de vista.
En primer lugar es conveniente de que no haya un rgano que se considere exento de todo control por ser el nico
jerarca mximo. En segundo lugar esa necesidad de unidad de accin puede obtenerse por otros procedimientos
de coordinacin distintos de la jerarqua que fomenta la iniciativa de esos rganos que no estn subordinados

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jerrquicamente, les permite realizar planes propios, tener mas entusiasmo en el cumplimiento de los fines de su
institucin. De all que adems de la relacin jerrquica se han construido otras relaciones posibles entre rganos,
que vamos a ver a continuacin.
125. Descentralizacin.
Entre dos rganos que no tiene superior jerrquico puede existir una relacin llamada relacin de
descentralizacin aqu uno de los dos rganos se considera superior a otro pero no superior jerrquico, uno es el
llamado rgano central y el otro es el llamado rgano descentralizado. Se caracteriza porque el rgano central
controla la accin del rgano descentralizado, en un grado variable, a diferencia de la jerarqua no es un no es un
concepto sencillo sino que hay infinidad de grados posibles de descentralizacin, pero siempre el rgano central
es el que acta como controlador del rgano descentralizado. Por ej. Puede formar parte de la competencia del
rgano central la atribucin de anular los actos del rgano descentralizado que sean contrarios a una regla de
Derecho.
Podr ocurrir que el control del rgano central sobre el descentralizado tenga que ejercerse acudiendo a un tercer
rgano imparcial entre los dos, el cual ser el competente para tomar medidas pudiendo acoger o no la opinin del
rgano central acerca de los defectos de la gestin del rgano descentralizado.
126. Coordinacin.
Puede ocurrir tambin que la relacin entre los dos rganos no sea de jerarqua ni tampoco de descentralizacin,
que se encuentren ambos en un pie de igualdad, por ej. El rgano de la Cmara de Representantes con el rgano
Cmara de Senadores.
Hay dos posiciones relativas en que pueden encontrarse dos rganos jerarcas o la de descentralizacin o la de
total independencia. Si no hay relacin de jerarqua quedan solamente dos posibilidades; o la de descentralizacin
o la de independencia, y en este caso la coordinacin entre los rganos se hacen mediante procedimientos que
no dan a uno de ellos primaca sobre el otro.
127.La jerarqua en la Constitucin Uruguaya.
La Constitucin misma reconoce la existencia
de la relacin de jerarqua y establece a su respecto un mnimo de poderes que tienen los jerarcas sobre los
subordinados.
Ese mnimo consiste en la potestad de resolver el recurso jerrquico. El art. 317 de la Constitucin dice que
cuando una autoridad esta sometida a jerarquas, el interesado adems del recurso de revocacin, puede
interponer conjuntamente el recurso jerarquizo y este ser resuelto por el jerarca del sistema. Por ej. Si se recurre
contra una decisin de un Gerente de la OSE el recurso jerrquico lo va a resolver el Directorio de la OSE.
Como la Constitucin no limita para nada lo que puede hacer el jerarca al resolver ese recurso, lo pueden resolver
tanto por razones de conveniencia como por razones de legitimidad.
No hay limites, salvo los limites que tuviera el inferior al dictar el acto recurrido.
128. La descentralizacin en la Constitucin Uruguaya.
Tambin la Constitucin reconoce expresamente la existencia de esta relacin de descentralizacin. La prev con
respecto del Poder Ejecutivo, es decir es aquella en la cual el rgano central es el Poder Ejecutivo y los rganos
descentralizados son los Consejos o Directorios o Directores Generales de los Entes Autnomos y de los Servicios
Descentralizados. A su vez distingue dos grados posibles, sin perjuicio de que dentro de cada uno de ellos pueda,
a su vez haber una variada gama de posibilidades. La relacin que existe entre el Poder Ejecutivo y e jerarca de
un Ente Autnomo configura un grado de descentralizacin mayor y el jerarca de un Servicio Descentralizado
como rgano descentralizado.
Los Entes Autnomos son mas descentralizados que los servicios descentralizados.
129. La autonoma.
La descentralizacin consista en la ruptura del vinculo jerrquico y su sustitucin por un control ms tenue que la
jerarqua. En cambio la autonoma no se refiere a la ruptura del vinculo jerrquico sino a la posibilidad de dictar su
propio ordenamiento jurdico.
Los Servicios Descentralizados y los Entes Autnomos tienen ambos su grado de autonoma y ese grado de
autonoma es paralelo al grado de descentralizacin; a mayor grado de descentralizacin hay tambin mayor
grado de autonoma, pero son dos conceptos distintos aunque corran paralelo.

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130. Visin global de la organizacin estatal.

En Uruguay se reconoce la existencia de rganos que no tienen superior jerrquico.
Entre ellos en primer termino encontramos al Poder ejecutivo, la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal de
Cuentas, la Corte Electoral, las Cmaras, La Asamblea general, la Comisin Permanente, la Presidencia de la
Repblica. Esos son todos los rganos jerarcas aunque todos ellos pertenecen a la misma persona jurdica; a la
persona jurdica Estado Central.
En segundo lugar tenemos para cada una de las personas jurdicas llamadas Entes Autnomos y Servicios
Descentralizados un rgano jerarca que es el Consejo directivo o Directorio o Director General y adems para
cada gobierno departamental tenemos dos rganos jerarcas; el Intendente y la Junta Departamental y
eventualmente autoridades locales no sujetas a jerarqua del Intendente.
Hay una gran cantidad de rganos que no estn relacionados entre s con un vinculo de jerarqua por eso la
Constitucin Uruguaya es una constitucin en la cual hay que regula con bastante cuidado las relaciones de
descentralizacin para evitar que toda la organizacin estatal funcione en forma incoordinada.
131. Concentracin.
Vamos a mirar la organizacin interna por debajo de un jerarca cualquiera. Puede ocurrir que los subordinados no
acten tomando decisiones, sino que se limiten a tareas de preparacin por ej. Un asesor letrado.
En esa situacin en la cual todos los actos jurdicos son expedidos por un nico rgano que es el rgano jerarca,
se dice que la organizacin jerarquizada de que se trate esta concentrada, es decir esta organizada sobre la base
del principio de concentracin.
Las atribuciones de todo el sistema son atribuciones del rgano jerarca los subordinados no pueden
tomar decisiones por s mismos. En ese caso, como es obvio, no va a poder funcionar nunca el
recurso jerrquico.
132. Desconcentracin.
Pero tambin puede ocurrir que el sistema este desconcentrado.
La descentralizacin es una relaciona en que ha desaparecido el vinculo jerrquico. En cambio, la
desconcentracin es simplemente la falta de concentracin pero siempre dentro de un sistema jerarquizado.
Que hay desconcentracin, significa que pertenecen otras atribuciones a algn rgano subordinado
jerrquicamente. Por ej. En la Universidad de la Repblica hay una importantsima desconcentracin a favor de los
Consejos de las Facultades.
Estn subordinados jerrquicamente pero tienen una competencia desconcentrada. En estos casos va a poder
funcionar el recurso jerrquico para que el rgano supremo, el rgano jerarca, rectifique la decisin tomada por el
inferior.
Puede haber desconcentracin a distintas alturas de la lnea jerrquica; por ej. los Decanos. El acto del Decano no
es un proyecto, es un acto administrativo perfecto. El Decano tiene atribuciones propias, sin perjuicio de que los
actos dictados en ejercicio de esas atribuciones puedan ser despus controlados por el superior jerrquico a
travs del recurso jerrquico o de oficio, mediante una decisin del jerarca.
Otro ejemplo de desconcentracin es el de los ministros. El art. 181 de la Constitucin determina una competencia
de los Ministros como rganos unipersonales. Los Ministros estn sujetos a la jerarqua del Poder Ejecutivo, pero
la decisin de Ministro es por s misma un acto perfecto.
Los Ministros actan de dos maneras; cuando actan en ejercicio de esas competencias desconcentradas
resuelven por si y su sola firma basta, cuando actan como integrantes del Poder Ejecutivo necesitan acordar sus
decisiones con el Presidente de la Repblica o plantearlas en Consejo de Ministros.
133. Delegacin de atribuciones.
La reforma constitucional de 1967 introdujo la delegacin de atribuciones
La Constitucin admite que el Poder Ejecutivo, los Ministros y los Intendentes pueden delegar sus atribuciones, es
decir que puedan autorizar a un rgano que no es el rgano competente a ejercer una atribucin en nombre del
titular de la competencia, por ej. el Poder Ejecutivo (actuando como consejo de ministros) puede autorizar al
Ministro de Economa y Finanzas a expedir en nombre del Poder Ejecutivo ciertos actos jurdicos.
Esa decisin no significa renunciar a la competencia que tiene el Poder Ejecutivo de reglamentar las leyes o de
designar funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo.
Por la delegacin no se altera el esquema de las reglas de Derecho que determinan las competencias, pero se le
superpone la posibilidad de que un rgano ejercite una atribucin que competa a otro rgano mediante una
resolucin del titular de la competencia. Se va a considerar como si la medida hubiera sido tomada por este.

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Puede, inclusive, delegarse una atribucin en quien no tuviera competencia propia, por ejemplo en un funcionario.
En este caso las nicas decisiones que podra dictar seria por delegacin, esto es, en ejercicio de atribuciones
ajenas delegadas en l.
134. Delegacin, concentracin y desconcentracin.
En un sistema concentrado, esto es, en que no haya ningn rgano subordinado con competencia propia, los
subordinados podrn expedir actos administrativos sobre la base, pura y exclusivamente, de la delegacin, no
podr un rgano inferior tomar ninguna medida a titulo de competencia propia.
En cambio en un sistema desconcentrado, habr que estarse fijando, segn los casos, cuando la medida se tomo
en ejercicio de la competencia propia del inferior y cuando se tomo en ejercicio de atribuciones delegadas, esto
es, en nombre del delegante.
135. La delegacin en la Constitucin Uruguaya.
La Constitucin pree expresamente la delegacin del Poder Ejecutivo en los Ministros; de los Ministros, (no dice
en quien) y de los Intendentes en los Directores Generales de Departamento, en Comisiones especiales (se
incorporo en 1997) en las autoridades locales.
La solucin Uruguaya admite la subdelegacin.
Normalmente la solucin practica comn es que se delegue en los rganos jerrquicamente inferiores. Pero puede
haber circunstancias que justifiquen en determinados casos, la delegacin en rganos que no sean inferiores
jerrquicos. Por ejemplo se delegara en una comisin especial, es decir que se les encomiende el ejercicio de
funciones nada mas que por delegacin. Las personas se convierten en funcionarios pblicos al recibir la
delegacin, pero no sern funcionarios permanentes.
Podra ocurrir, tambin otro caso de delegacin fuera de la jerarqua; que la ley admitiera que algn Ente
Autnomo, por ejemplo actuara como delegatario de Ministro. En esta hiptesis la relacin que existira entre el
delegante y el delegatario no seria la relacin de jerarqua sino la descentralizacin segn se dijo en el punto 128.
136. resumen sobre relaciones interorgnicas.
Hemos visto la jerarqua, la descentralizacin y la delegacin.
La jerarqua y la descentralizacin estn cristalizadas por las reglas de Derecho. La delegacin es algo flexible,
que desaparece o aparece por simple resolucin del rgano titular de la competencia; es una situacin precaria.
137. Competencia y atribuciones.
Vamos a referirnos ahora, a las atribuciones de los rganos, es decir, lo que hacen los individuos que estn en el
rgano cuando actan en ejercicio de sus atribuciones.
Es frecuente confundir competencia, atribuciones, funciones, cometidos, potestades, responsabilidades y
autoridad, que tienen sin embargo, cada una de ellas un sentido tcnico.
Competencia de un rgano es el conjunto de sus atribuciones.
138. aspectos positivos y negativos de la atribucin.
Darle una atribucin o encomendarle una atribucin a un rgano significa ponerlo a la vez en una situacin de
deber y en una situacin de poder.
Por ej. el Poder Ejecutivo tiene la atribucin de mantener el orden publico quiere decir que por un lado, tendra
algunas potestades, algunos poderes jurdicos que le permitan cumplir el deber obtener ese resultado, de
mantener el orden publico.
La atribucin supone un aspecto positivo, un aspecto favorable a la discrecionalidad del rgano que la tiene (el
aspecto de poder) y a la vez, un aspecto negativo (el aspecto de deber) el rgano resulta recargado con la
tarea de apreciar si corresponde en cada momento, segn las circunstancias, ejercer o no el poder que se la
confiere y adems, en caso de que lo tenga que ejercer, la determinacin de cmo lo va a ejercer.
El aspecto de poder se puede llamar potestad y el aspecto de deber consiste en el deber jurdico de atender al
ejercicio de atribucin.
139. Responsabilidad inherente a la atribucin.
El concepto de responsabilidad es una consecuencia del aspecto de deber que integra el concepto de atribucin.

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Existe una responsabilidad por el ejercicio de la atribucin. Por ej. el Consejo de la Facultad tiene la atribucin de
fijar el programa de la asignatura, hay una responsabilidad del Consejo en esta materia si no atiende a su
obligacin a fijar un programa y de ejercer esa atribucin en forma adecuada con los fines para los cuales se le
dio; no puede establecer un programa absurdo, tiene que ser un programa conforme al cumplimiento del Plan de
Estudios.
Si estas disposiciones que configuran el aspecto de deber de la atribucin no se cumplen, o se cumplen mal, se
incurrir en responsabilidad. La responsabilidad puede incumbir a la persona jurdica de la cual es rgano el
rgano que funciono mal, lo que se llama responsabilidad institucional o puede referirse a las personas fsicas que
integran ese rgano como titulares de los cargos que lo compongan, responsabilidad individual, que en el sistema
Uruguayo no se tiene directamente hacia los perjudicados sino que se tiene hacia la persona jurdica que a su vez
resulte civilmente responsable ante terceros.
140. Cometidos Estatales.
Cuando examinamos una atribucin podemos clasificarla desde dos puntos de vista distintos; por un lado, a cuales
son las tareas que se cumplen mediante el ejercicio de la atribucin; podemos decir, por ej. que la atribucin de
fijar los programas de las asignaturas es una atribucin que sirve para cumplir con los cometidos de enseanza,
esa atribucin forma parte de los medios de que dispone el rgano para cumplir con su cometido de impartir
enseanza.
Las atribuciones de los rganos se dan, se confieren en vistas de la realizacin de determinado cometido, no se
dan atribuciones porque s.
141. Atribuciones segn las funciones jurdicas; clasificacin formal.
Segunda manera de clasificar las atribuciones, podemos clasificarlas por la funcin jurdica que se ejerce. Aqu ya
es un poco as complicada la definicin, porque las mismas palabras funcin jurdica han sido utilizadas por
distintos autores con matices de significados diferentes.
Puede hablarse, en un sentido orgnico, es decir llamarle funcin legislativa a la que se ejerce cuando actan los
rganos a los cuales la constitucin califique como rganos legislativos. Esa es la menos interesante de todas y la
ms fcil, hara falta que se considerara como ejercicio de funciones legislativas, por ej. la que se ejerce cuando la
Cmara de Senadores nombra un portero del Senado.
Evidentemente, lo que nos va a interesar desde el punto de vista jurdico, es otra cosa y no el rgano solamente
del cual emane el acto.
Otro criterio (un poco mejor que el anterior) es el procedimiento mediante el cual se ejerce la atribucin que
estamos tratando de clasificar.
Con este criterio resultan actos legislativos, resultan atribuciones de naturaleza legislativa, aquellas que se ejercen
mediante el procedimiento que la constitucin establece al efecto, la sancin por un rgano legislativo y la
promulgacin por el rgano ejecutivo, mediante ciertos tramites regulados prolijamente por la constitucin. Este
seria un criterio formal, como el anterior, porque se refiere a las etapas previas al momento en que se dicta el acto.
Con este criterio resultaran atribuciones jurisdiccionales, aquellas que se ejercen mediante un procedimiento con
formas de proceso, es decir, procedimiento para resolver un conflicto en el cual hay varias partes y esas partes
tienen oportunidad de argumentar y producir probanzas; serian atribuciones administrativas las que se ejerciten
mediante procedimientos que no respeten ni las garantas del acto legislativo ni las garantas del acto
jurisdiccional.
142. Atribuciones segn la funciones jurdicas, clasificacin material.
El tercer sentido es el sentido material. Seria funcin legislativa en sentido material aquella que contuviera
disposiciones de carcter general que crean derechos, obligaciones, intereses legtimos, etc., en sujetos de
Derecho no predeterminados al dictarse la norma, de modo que resultan aplicables a un numero indeterminado de
casos. Podr ocurrir sea cero, que sea uno, que sean infinitos. Si es as, hablaramos de que hay un acto/ regla,
de que se ejercita funcin legislativa en sentido material. Por ej. cuando se dicta el programa de la asignatura, la
decisin que aprueba el programa, seria un acto legislativo en sentido material porque el programa se va a aplicar
a un numero indeterminado de exmenes.
Seria, en cambio, funcin jurisdiccional o administrativa cuando de trata de actos concretos, y aqu hay un
pequeo desajuste entre la clasificacin material de las funciones y la clasificacin material de los actos jurdicos.
Si examinamos el contenido de los actos que no son actos/regla, esto es de los actos con contenido concreto,
resulta imposible distinguir la funcin administrativa de la jurisdiccional atendiendo solamente al contenido de los
actos. Los contenidos de los actos concretos nos permiten clasificarlos en estos dos grupos; actos/condicin y

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actos subjetivos. Pero esos dos grupos no corresponden biunivocamente con las dos funciones que nos quedan,
funcin administrativas y funcin jurisdiccional.
Acto/condicin es cuando esta previsto ese acto como condicin para que un sujeto de Derecho quede incluido o
excluido de una situacin jurdica prevista en abstracto por una regla de Derecho.
El nombramiento de un ciudadano como Fiscal de Hacienda, por tanto, es simplemente la condicin que faltaba
cumplir para que a esa persona le resultaran aplicables automticamente todas las formas referentes a la situacin
jurdica del Fiscal de Hacienda; por eso es un acto/condicin, para que se pueda hablar de esos actos/condicin
tiene que haber antes algn acto/regla, el acto/regla que prev en abstracto la situacin que se va a concretar con
el acto/condicin; tiene que haber reglas de Derecho que prevean la existencia de una Fiscala de Hacienda y que
regulen la situacin funcional de su titular para que el nombramiento de Fiscal de Hacienda sea considerado como
acto/condicin.
Otro ejemplo seria la expedicin de un titulo profesional.
Otro ejemplo es cuando se dicta una sentencia de divorcio.
Pero supongamos ahora que los esposos, antes de casarse, resuelven hacer capitulaciones matrimoniales para
regular sus relaciones de bienes en forma distinta a la que resultara de la ley por el solo acto/condicin del
matrimonio, ya no estn simplemente cumpliendo una condicin sino que tienen que establecer concretamente
cual es el rgimen cual es el rgimen jurdico que quieren que se les aplique a sus bienes; ya no es un
acto/condicin sino que es algo mas, es lo que se llama un acto subjetivo, es un acto que regula la situacin
concreta en vez de dejar que quede regulada por los actos/regla.
Cuando se establece, por ejemplo, un pliego particular de condiciones para una licitacin, se esta haciendo un
acto subjetivo. Tenemos as, una clasificacin de actos jurdicos por su contenido (clasificacin material) en
actos/regla, actos subjetivos y actos/condicin.
Esas tres clases de actos no corresponden biunivocamente con las tres funciones entendidas en sentido material.
La sentencia de divorcio es un acto/condicin de naturaleza jurisdiccional; en cambio, la destitucin de un
funcionario es un acto/condicin de naturaleza administrativa.
Cmo se distingue entre atribuciones administrativas y jurisdicciones con un criterio material? Para que haya
funcin jurisdiccional tiene que haber un conflicto de intereses entre varias partes y tiene que ser resuelto
mediante la aplicacin de las reglas de Derecho. El acto subjetivo o el acto/condicin que se dicte en cumplimiento
de esas reglas de Derecho resolviendo el conflicto ser un acto jurisdiccional en sentido material. Si en cambio no
se trata de liquidar el conflicto ser un acto administrativo.
Por ej., puede haber un conflicto entre un patrn y un obrero acerca de cual es el salario justo y ese conflicto
puede resolverse mediante un laudo del Consejo de Salarios que fije un salario mnimo. Ese laudo va a ser un
acto administrativo, no va a tener el efecto jurdico de liquidar el conflicto.
143. Las funciones jurdicas segn el valor y la fuerza de los actos.*****
Hemos visto, tres criterios acerca de lo que significa las palabras legislativa, administrativa y jurisdiccional,
referidos a las atribuciones, funciones o actos de los rganos estatales;
a) El criterio orgnico que atiende simplemente a cual es el rgano que dicto el acto, que ejerci la atribucin.
b) El criterio formal referente al procedimiento que tambin usa las mismas palabras funcin legislativa, funcin
administrativa y funcin jurisdiccional, pero refirindose al particular mtodo de formacin del acto, al mtodo
de ejercicio de la atribucin.
c) El criterio material que se atiende al contenido al acto con que culmina el ejercicio de la funcin, supone
previamente una clasificacin de los actos por su contenido en actos/regla, actos subjetivos y actos/condicin
y despus una divisin transversal de los actos/condicin y de los actos subjetivos para distinguir la funcin
administrativa de la funcin jurisdiccional
El cuarto criterio es el criterio que recoge la Constitucin Uruguaya, es el mas til, es el que se atiende al valor y
fuerza del acto producido mediante el ejercicio de la atribucin.
Se refieren al grado normativo, a la colocacin del acto en la escala de normas jurdicas. As la fuerza que
caracteriza a los actos legislativos consiste en su colocacin inmediatamente por debajo de los actos
constitucionales, su eficacia para derogarlos y su eficacia para derogar los actos administrativos. En cuanto al
valor de los actos legislativos, esto es, el rgimen jurdico, a que se encuentra sometido el acto una vez dictado,
consiste en que el Poder Ejecutivo debe ejecutarla mientras no se la derogue por acto constitucional o por un
nuevo acto legislativo o resulte no ratificada por el Cuerpo Electoral, mediante la interposicin del recurso de
referndum o se la declare inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia.
Los actos legislativos departamentales tienen; a misma fuerza que las leyes, y casi el mismo valor, aunque el valor
de los decretos de los Gobiernos Departamentales con fuerza de ley es levemente inferior al de las leyes.
El valor y fuerza que caracteriza el ejercicio de la funcin jurisdiccional seria lo que llamamos el valor y fuerza de
sentencia que es la autoridad de cosa juzgada, una vez llegado un momento ya no puede discutirse mas lo
dispuesto por la sentencia no se admite nueva revisin.

55

Seria ejercicio de la funcin administrativa, la produccin de todos los dems actos, de todos los actos que no
tengan ni valor y fuerza de ley ni valor y fuerza de sentencia, que son la mayora de los que se dictan en el
funcionamiento de la actividad estatal. Estos actos tienen, un carcter en cierto sentido provisional porque pueden
ser dejados sin efecto por la Constitucin o por las leyes, pueden ser desaplicados e inclusive anulados por actos
jurisdiccionales, pueden ser corregidos o sustituidos por otros actos administrativos.
144. Los cometidos se cumplen mediante las tres funciones.
No hay ninguna relacin necesaria entre los cometidos y las funciones, cada uno de los cometidos se cumple
mediante el ejercicio de cualquiera de las funciones. Por ej. el cometido de mantenimiento del orden publico se
cumple dictando actos legislativos que regulen por ej. el uso de las calles, dictando actos condicin que designen
agentes policiales, por ej. dictando actos subjetivos que establezcan contratos referentes a los servicios del
mantenimiento del orden.
Es decir, que tanto funcin legislativa, administrativa como jurisdiccional sirven para cumplir con ese cometido de
mantenimiento del orden publico y eso se puede repetir en cualquier otro caso.
Las clasificaciones de las atribuciones segn el cometido a que sirven o segn la funcin que se ejercita, son pues
dos clasificaciones completamente independientes entre s.
145. Clasificacin de los cometidos estatales.
Los cometidos naturalmente son muchos; prcticamente depender de cada pas. Habr Estados que se ocupan
mas de unos temas que de otros, pero en general se pueden hacer grandes rubros con los cometidos estatales
que serian los siguientes;
a) Primer rubro, llamados cometidos esenciales del Estado. No pueden ser ejercidos en el estado actual de la
evolucin histrica, por particulares. Por ej. el cometido de defensa nacional, lo mismo puede decirse del
mantenimiento del orden interno.
b) Segundo grupo, llamados servicios pblicos, se usa la misma palabra servicio y la misma palabra publico no
refirindose a determinada clase de cometidos, sino refirindose a cualquier actividad estatal, pero no es ese
el sentido en que usamos las
palabras en este pargrafo. Nos estamos refiriendo ahora a una especie
particular de cometidos, aquellos cometidos que puedan ser desempeados tanto por el Estado como por
concesionarios pero que se caracterizan por estas notas; primero que se trata de prestaciones
individualizadas, que hay usuarios concretos de los servicios pblicos, por ej. el servicio de transporte de
pasajeros en lneas regulares de mnibus es un servicio publico, hay un conjunto de usuarios
individualizables. La otra nota es la de que el Estado es responsable de su buen funcionamiento, o asume
directamente su gestin o los concede a particulares pero conservando su direccin y sometido a estos
particulares a un control para vigilar la buena prestacin del servicio.
c) Tercer grupo de cometidos, los llamados servicios sociales. Se parecen a los servicios pblicos en sentido
estricto en cuanto hay personas directamente beneficiadas por el servicio, los llamados beneficiarios del
servicio. Por ej la salud publica, la enseanza, la seguridad social. Hay un carcter un poco ms difuso de la
prestacin, porque adems de la persona que concretamente recibe el servicio se cumple una funcin social
que beneficia a muchas personas inclusive cuando no se esta concretamente utilizando el servicio. Por ej. el
buen funcionamiento de un hospital redunda no solo en beneficio de los que se estn tratando all sino de la
salud publica en general, habr por ejemplo, menos posibilidad de contagio. Los servicios sociales se
diferencian de los servicios pblicos en que los particulares no necesitan concesin para actuar por su cuenta
en este mismo campo. Si bien el Estado es responsable del buen funcionamiento de sus servicios de
enseanza, de seguridad social y de salud publica, tolera que simultneamente compitan con el los
particulares en forma libre, no les prohbe que lo hagan sin concesin.
Si se abre una escuela donde se enseen cosas intiles, el Estado no puede intervenir all, el Estado cumple
con lo que en las escuela publicas se ensee bien; en cambio, si se otorga una concesin de servicio de
transporte de pasajeros y el servicio se presta mal la autoridad concedente (el Gobierno Departamental o el
Ministerio de Transporte y Obras Publicas), tiene la responsabilidad de hacer que el servicio funcione bien, de
hacerle cumplir las clusulas de la concesin al particular, y de alterarlas en caso de que resulten inadecuadas
al inters publico.
d) habra un ultimo grupo de cometidos que serian aquellos los cuales el Estado acta del
mismo modo que un particular, es decir, sin tener ninguna responsabilidad especial en la materia.
La venta de caa por la ANCAP no significa el cumplimiento de ningn deber social del Estado.
IX - LOS PODERES DEL GOBIERNO.

56

146.

Concepto de Poderes.

Nos referimos a Poderes en el sentido en que se emplea la palabra cuando decimos que el Poder Legislativo esta
compuesto de dos Cmaras o que el Poder Ejecutivo en Uruguay ha sido colegiado o unipersonal.
La palabra Poder (con mayscula) seala, pues, un conjunto de rganos. Existen en la Constitucin Uruguaya, el
Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Poder Judicial. Hay por consiguiente, una correspondencia entre las tres
funciones y los tres Poderes del gobierno.
Se organizan los distintos Poderes del gobierno, se agrupan los distintos rganos del Estado en Poderes del
Estado, como medio tcnico de obtener un resultado poltico, el resultado de prevenir los abusos de los
gobernantes. Si todos los rganos del Estado estuvieran dependiendo de uno solo, el riesgo de que los
gobernantes abusaran de su poder violando la Constitucin, seria mucho mayor que en el sistema de la
separacin de Poderes. Este fundamento poltico de la regla tcnica de la separacin de Poderes nos sirve para
encontrar como consecuencias razonables de esa idea, las distintas reglas que caracterizan el rgimen de
separacin de Poderes y permiten a la vez definir lo que es un Poder del gobierno.

147.

La separacin de poderes.

Se parte de la hiptesis de que tenemos distintos conjuntos de rganos de la persona jurdica

Estado o de una
persona jurdica estatal cualquiera. Primer punto a tomar en cuenta, pues, es la existencia de varios centros de
autoridad, dentro de una misma persona jurdica estatal, que tienen entre s ciertas relaciones y que, a su vez,
cada uno de ellos esta formado por uno o varios rganos vinculados entre si de determinadas maneras.

148.

Los Poderes y las funciones.

Primera regla, para que se hable de un Poder al conjunto de rganos que constituye ese Poder le corresponde en
principio (salvo las excepciones que expresamente se establezcan en la Constitucin) el ejercicio de una de las
funciones del Estado.
Cuando se dice en principio quiere decirse que para todos los casos en que no este previsto quien ha de ejercer la
funcin de que se trata, deber entenderse que compete al Poder correspondiente. Por ej., si la Constitucin no
dice a que rgano le compete dictar leyes en determinada materias, le competer al Poder Legislativo.
Pero la expresin en principio no significa exclusivamente. Lo que ocurrir es que para sostener que otro rgano
puede dictar un acto legislativo, un acto con valor y fuerza de ley, se requerir un texto constitucional expreso, y lo
mismo podr decirse respecto de las otras funciones. Por ej. Puede existir un juzgado militar, dependiente del
Poder Ejecutivo, para juzgar de los delitos militares? La respuesta es que si, porque hay un articulo de la
constitucin que prev la existencia, es una excepcin a la regla de que, en principio, la funcin jurisdiccional le
corresponde al poder judicial. Resulta as inconstitucional la creacin de rganos dependientes del Ministerio de
Economa y Finanzas que resuelvan como jueces en lo asuntos de contrabando (este es un ejemplo real). La
solucin constitucionalmente correcta es la de crear Juzgados Letrados de Aduanas pertenecientes al Poder
Judicial, este es el resto de la inconstitucionalidad que tiene el sistema que se esta aplicando actualmente.

149.

Un rgano de un poder no puede extinguir actos de otro poder.

Segunda regla, que los actos expedidos por cada uno de los Poderes del gobierno no pueden ser extinguidos por
los otros Poderes del gobierno, se comprende perfectamente en virtud del fundamento poltico de la separacin de
Poderes. Si lo que se quiere es evitar el riesgo de que un centro de autoridad abuse de su poder por falta de
controles. Adviertan que el riesgo referido se producir si un Poder pudiera extinguir los actos de los otros; no es
tan grave el riesgo si se trata de juzgar caso por caso sobre la aplicabilidad o inaplicabilidad del acto cuestionado,
segn sea legitimo o no.
El sentido poltico que tiene esta segunda regla segn la cual los actos emanados de cada uno de los tres
Poderes no pueden ser extinguidos por otros Poderes, es evitar que uno de los Poderes prevalezca sobre los
otros y el sistema se convierta en la dictadura de este Poder.

150.

rgano de control ajenos a los Poderes.

No se infringe la regla de separacin de Poderes por el hecho de que los actos de Poder sean extinguidos por un
rgano especial, ajenos a todos los Poderes. Tiene su explicacin tambin en el fundamento poltico de la
separacin de Poderes, lo que se quiere evitar, es que haya un rgano que concentre muchsimo poder y se corra
el riesgo de que tienda a convertirse en dictador. As por ej., seria peligroso que el Poder Judicial o el Poder

57

Legislativa pudieran anular los actos del Poder Ejecutivo, porque ya de por si las atribuciones naturales (las que
estn comprendidas en la respectiva funcin en virtud de la primera regla) que tiene el Poder Legislativo o el
Poder Judicial, son bastantes como para que si se le agrega adems la posibilidad de anular los actos del Poder
Ejecutivo se convierta en un peligro de dictadura. En cambio, no se da este tipo de riesgo, si se encomienda al
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, rgano ajeno a los tres Poderes, la atribucin de anular los actos del
Poder Ejecutivo que sean ilegales. En definitiva lo mas que podra ocurrir seria que ese Tribunal de lo Contencioso
Administrativo se convirtiese en Poder Ejecutivo, que sustituyera su criterio al del Poder Ejecutivo, por eso no
significara concentracin del Poder en un solo rgano, puesto que seguira habiendo, en definitiva, tres Poderes
independientes entre si; el Legislativo, el Judicial y ese Tribunal de lo Contencioso Administrativo convertido, por
abuso de su poder, en Poder Ejecutivo. En Italia, por ej. o en Alemania (son los ej. mas conocidos de este sistema)
hay un rgano especial encargado de anular las leyes inconstitucionales, rgano que esta separado del Poder
Ejecutivo, Legislativo, y Judicial, de esta manera no se corre el riesgo de la concentracin de dos Poderes en un
mismo rgano ni si quiera cuando actan de mala fe.

151.

El control externo sobre la eficacia de los actos de un Poder tiene que fundarse en su ilegitimidad.

La tercera regla es la que establece que los actos expedidos por un Poder del gobierno no pueden ser modificados
ni dejados de aplicar por rganos ajenos al Poder que los expidi, salvo por razones de ilegitimidad.
En la segunda regla nos referamos a la extincin del acto por parte de otro Poder del gobierno, ahora, no
solamente a la extincin sino a cualquier afectacin de la eficacia del acto y no nos referimos ya solamente a que
esa afectacin del acto se haga por otro Poder del gobierno sino por cualquier rgano ajeno al Poder que expidi
el acto. Y lo que decimos aqu no es que esto sea imposible sino que esto solo se puede hacer en razn de
haberse infringido una regla de Derecho al dictarse el acto que se esta afectando en su eficacia.
La segunda regla, combinada con esta tercera regla, explican que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
pueda anular un acto del Poder Ejecutivo, pero solamente por razn de su ilegitimidad. Como no integra ninguno
de los tres poderes, el riesgo de que abusara de su poder y avasallara al Poder Ejecutivo no presentara el peligro
que se quiere evitar con la separacin de Poderes.
A lo sumo podra ese avasallamiento ilegal, ese abuso extenderse sobre los actos legislativos o jurisdiccionales. El
riesgo se dara si su competencia alcanzara a los actos legislativos o jurisdiccionales, el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo no puede anular actos legislativos y solo puede anular actos jurisdiccionales
emanados de su propio sistema orgnico, esto es del conjunto de rganos al que el art. 320 de la Constitucin
llama jurisdiccin contenciosoadministrativa.
En el sistema Uruguayo los actos legislativos del Estado Central no pueden ser anulados por ningn rgano de
dicha persona jurdica estatal ajeno al Poder Legislativo, y los actos jurisdiccionales no los puede anular ningn
rgano ajeno al Poder Judicial.
En Uruguay, como se estableci que el control de los actos legislativos este a cargo del Poder Judicial (de la
Suprema Corte de Justicia, que es la cabeza del Poder Judicial), para respetar la segunda regla no se pudo hacer
que la Suprema Corte de Justicia anulara, es decir extinguiera la ley; lo nico que se le permiti es que la
declarara inaplicable al caso concreto; despus de or a las partes en ese caso concreto. Y de acuerdo con la
tercera regla, la sentencia que determina la inaplicabilidad de la ley solamente puede fundarse en razones de
ilegitimidad, por ser inconstitucional y no por considerarla inconveniente o inoportuna.

152.

El control externo de mrito sobre los actos de un Poder no puede afectar la eficacia de dichos actos.

Otro ejemplo de la tercera regla, se da en la regulacin de la coordinacin poltica de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo. El Poder Legislativo, puede llegar a censurar a un Ministro por no estar de acuerdo con sus actos de
administracin o de gobierno, aun cuando estos actos sean perfectamente legtimos.
La censura parlamentaria, como no tiene que fundarse en que sea ilegitimo el acto, no poda llegar a la
modificacin ni a la desaplicacin del acto que motivo la censura. El riesgo que se quiere evitar con la tercera regla
es la superposicin de estos dos puntos; el motivo de mera conveniencia con la afectacin de la eficacia de un
acto expedido por un Poder.
Si se quiere establecer un control poltico del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo sin infringir la regla de
separacin de Poderes, no hay mas remedio que hacer que ese control recaiga sobre las personas de los
Ministros obligndolos a renunciar y no sobre los actos que hubiera expedido, los que solo podrn ser modificados
por el nuevo Ministro. Este modo indirecto de producirse los efectos que puede tener sobre los actos de la
censura, disminuye el peligro de ejercicio abusivo del control.
As, la oposicin entre las ideas polticas del Parlamento y los actos dictados por el Poder Ejecutivo o por los
Ministros, recae sobre la permanencia de los Ministros en sus cargos. As, el control llamado juicio poltico que
ejercen los rganos del Poder Legislativo sobre los titulares de los rganos importantes del gobierno enunciados

58

en el art. 93 (que alcanza, por ej. a los miembros de la Suprema Corte de Justicia cuando cometan el delito de
violacin de le Constitucin u otros delitos graves) no afecta las decisiones tomadas aun cuando el delito grave de
que se trate consista en haber tomado esa decisin en forma abusiva.

153.

Caso especial de la funcin administrativa.

Estas reglas que configuran la separacin de Poderes son susceptibles de funcionar con mayor o menor numero
de excepciones. Por ej. la Cmara de Senadores cuando dicta sentencia en el llamado juicio poltico dicta un acto
jurisdiccional.
Hay una de las tres funciones, la funcin administrativa que es necesaria para que funcione cualquier rgano, aun
para el buen ejercicio de las otras funciones. Me explico un juzgado, necesita una serie de actividades de ndole
administrativa por su naturaleza pero que son necesarias para el cumplimiento correcto de la funcin jurisdiccional.
Todo rgano para cumplir cualquier funcin, incluso las funciones que no son la funcin administrativa, necesita
adems ejercer alguna cantidad de funcin administrativa. Por eso la primera regla de que le compete en principio
una funcin a determinado Poder debe entenderse con la correccin de que la funcin administrativa y solo ella,
en la medida en que sea necesaria para el cumplimiento de las otras funciones, no requiere un texto de expreso
que excepte aquella regla de principio, porque implcitamente, al atribuir a un rgano funcin legislativa o funcin
jurisdiccional se le estn atribuyendo los medios necesarios, imprescindibles para que la cumpla. Por eso la
Cmara de Senadores, por ej, puede llamar a licitacin para comprar papel para hacer los repartidos internos de
los informes de Comisiones sobre proyectos de ley, sin necesidad de que haya un articulo de la Constitucin que
diga que esa funcin administrativa la podr ejercer tambin la Cmara de Senadores. No hay entonces, una
simetra perfecta entre las tres funciones sino que hay una (la administrativa) que le corresponde en principio al
Poder Ejecutivo cuando se la ejerza a titulo principal, pero cuando se la ejerza como medio necesario para el
ejercicio de las otras funciones la podrn utilizar los otros rganos (legislativos y jurisdiccionales) sin necesidad de
encontrar un texto expreso que se las atribuya como cosa separada de sus propias funciones.

154.

Coordinacin entre los poderes.

La existencia de separacin de Poderes plantea un problema de coordinacin entre las polticas desarrolladas por
esos Poderes.
En Uruguay, el Poder Judicial no presenta la misma necesidad de coordinacin poltica con los otros dos. Para que
el Poder Judicial cumpla bien con sus funciones no necesita estar integrado por personas de la orientacin poltica
que tengan el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo. Esto se debe a que no es su funcin la de modificar el orden
jurdico, sino la de aplicarlo en casos concretos, declarando cual es la solucin establecida por el orden jurdico
vigente y hacer que se cumpla.
En cambio, entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo se plantea un problema de coordinacin. A estos dos Poderes
se les llama poderes polticos porque tienen a su cargo innovar en materia de orientacin poltica. En todos los
sistemas constitucionales hay algunos medios, mas o menos extensos segn el tipo de rgimen, que coordinan,
que ligan la orientacin poltica del Poder Legislativo con la el Ejecutivo. En cambio, no existe esto entre el Poder
Judicial y los Poderes polticos, tampoco ocurre esto entre el tribunal de lo Contencioso Administrativo y los
Poderes polticos.

155 .Esquema de la coordinacin poltica de los rganos supremos en Uruguay.

En primer lugar la eleccin del Presidente de la Repblica y la de los integrantes del Poder Legislativo se hace, en
la primera vuelta (elecciones quinquenales de octubre) en hojas de votacin que incluyen, bajo un mismo lema, los
candidatos de dichos cargos. De esta forma hay una cierta posibilidad de que la mayora parlamentaria no tenga
orientacin opuesta a la del Presidente de la Repblica.
En segundo lugar, se impone que los Ministros que nombra el Presidente aseguren su permanencia en el cargo
por tener apoyo parlamentario, tienen que tener una orientacin poltica acorde con la mayora del Parlamento,
actual o futuro.
En cambio, aunque el Poder Judicial y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tienen rganos supremos
cuyos miembros son designados por la Asamblea General, estas designaciones se realizan a medida que se van
produciendo las vacantes y duran diez aos en sus funciones. Para poder realizar el nombramiento es necesario
los 2/3 de la Asamblea General. Es muy raro que el partido mayoritario cuente con 2/3 de los componentes de la
Asamblea General. Adems, si en un plazo de 90 das no se consiguen los votos de 2/3 de la Asamblea quedan

59

designados, automticamente, los miembros mas antiguos de los Tribunales de Apelaciones, con prescindencia de
sus ideas polticas.

155.

Casos de la Corte Electoral y del Tribunal de Cuentas.

Hay otros rganos de posicin intermedia, que son la Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas. Una parte de su
tarea es la de aplicar las normas Jurdicas, es una tarea neutral desde el punto de vista poltico, como la del Poder
Judicial o la de la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa.
Cuando el Tribunal de Cuentas por ej. interviene un pago o un gasto para informar sobre su legalidad, la
orientacin poltica del Tribunal no debe de influir para nada, sino que tiene que ver objetivamente lo que disponen
las leyes. Debe por ej. examinar si hay o no un rubro para el pago de dicho gasto; no tiene que expedirse sobre si
es o no conveniente dicho gasto.
Pero adems de estas atribuciones neutrales, estos dos rganos tienen otras, en las que actan con cierto grado
de discrecionalidad, y por lo tanto puede interesar un cierto grado de coordinacin poltica con los llamados
Poderes polticos. Por ej. el Tribunal de Cuentas dicta ordenanzas de contabilidad que obligan a todos los rganos
pblicos. El tribunal aplica su propio criterio sobre como debe ser llevada la contabilidad de Estado. La corte
Electoral por su parte tiene a su cargo la organizacin de las elecciones y ah tendr que aplicar criterios de
conveniencia, criterios polticos. Esta justifica que la renovacin de los miembros de estos rganos se hace al
comps de las renovaciones de la Asamblea General, a diferencia de lo que ocurre con la Suprema Corte de
Justicia o con el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En el caso del Tribunal de Cuentas y de la Corte
Electoral, cada nueva Asamblea General puede renovar total o parcialmente a sus integrantes. Adems en el caso
de la Corte Electoral como esta tiene mas atribuciones discrecionales que el Tribunal de Cuentas, esta formada
por nueve miembros, de los cuales cinco son neutrales designados pensando en la funcin jurisdiccional que tiene
la Corte, y cuatro son partidarios, designados por un procedimiento distinto, no por los 2/3 de los componentes de
la Asamblea General sino por representacin proporcional. La eleccin de estos cuatro miembros se realizan en el
mbito de la propia Asamblea General.

156.

El sistema Presidencial.

El problema mas importante de la coordinacin de los Poderes es la coordinacin del Poder Legislativo con el
Poder Ejecutivo.
Tericamente hay varias soluciones posibles que se clasifican en dos grandes grupos llamados rgimen
presidencial y rgimen parlamentario.
Rgimen presidencial sistema en el cual el Poder Ejecutivo puede tener su propia orientacin poltica distinta a la
del Poder Legislativo. Es el sistema en el cual hay menos procedimientos jurdicos de coordinacin entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo.
El tpico es el que se da en USA. El presidente es titular del Poder Ejecutivo, elegido por cuatro aos, sin que el
Poder Legislativo pueda cambiarlo ni censurarlo. El Poder Legislativo en USA se renueva en forma parcial. Puede
ocurrir por ende, que despus de unas elecciones haya un Presidente de un partido y una mayora parlamentaria
de otro partido. En un rgimen presidencial, los medios jurdicos de coordinacin poltica se reducen a la
existencia de algunos actos jurdicos del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, que imitan la discrecionalidad de
otro. Por ej. cada vez que se dicta una ley, el Poder Ejecutivo esta obligado a cumplir la ley. Pero este mtodo no
es muy aplicable ya que el Parlamento no puede no puede estar legislando sobre cada cosa a la que se oponga el
Presidente.
La coordinacin poltica en un rgimen presidenciales hace, no a travs de procedimientos constitucionales sino a
travs de la existencia de partidos polticos.
As, las lneas polticas comunes que sostengan el Presidente y los representantes en el Parlamento del mismo
partido, se elaboran en el seno de los partidos, fuera de los rganos del Estado.

157.

El sistema parlamentario.

Todas esta dificultades originadas por la falta de normas jurdicas sobre coordinacin en un rgimen presidencial,
hacen que en Derecho comparado se prefiera el rgimen parlamentario. El tpico es el del Reino Unido de Gran
Bretaa e Irlanda del Norte. Por un lado existe en Gran Bretaa la Cmara de los Comunes a la cual se le
reconoce la facultad de censurar a los Ministros nombrados por la Reina. Existe tambin un Consejo de Ministros,
los cuales deben contar con el apoyo de la Cmara de los Comunes, debe haber una misma orientacin poltica
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. De lo contrario hay procedimientos destinados a restablecer la
igualdad orientacin poltica.

60

Cuando el Parlamento censura a los Ministros, pueden pasar dos cosas; ora que los Ministros se vayan y se
nombren otros con apoyo Parlamentario; ora que la Reina a peticin del Primer Ministro, disuelva a la Cmara de
los Comunes y llame a nuevas elecciones para comprobar si la opinin publica actual respalda la actuacin de los
Ministros censurados o si por el contrario respalda al Parlamento. Este rgimen Ingles fue evolucionando poco a
poco y ajustndose a las circunstancias histricas.

158.

El sistema Uruguayo.

En nuestro pas se ha recogido en la Constitucin el sistema Parlamentario, se establece la existencia de un

Presidente de la Repblica, de un Consejo de Ministros y de una Asamblea General. En nuestro pas la
Constitucin establece que el Poder Ejecutivo ser ejercido por el Presidente de la Repblica actuando con el o
los Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros (art. 149).
Como en Uruguay el rgano que viene a sustituir a la corona es electivo y no hereditario, es lgico que se le de
una cierta participacin en la orientacin poltica, que resultara injustificada y antidemocrtica en un rgimen
monrquico.
Esta participacin del Presidente de la Repblica en la orientacin poltica del gobierno se hace, en Uruguay, por
dos vas;
a) por un lado estableciendo que el Presidente puede nombrar y hacer cesar en su cargo a los Ministros, los
cuales debern contar con apoyo parlamentario que asegure su permanencia en el cargo.
b) Por otro lado, se le da participacin al Presidente en las sesiones del mismo Consejo de Ministros con voz y
voto, e incluso cuando se produce un empate se considera aprobada la posicin sustentada por el Presidente
de la Repblica.
Cuando el Presidente cuenta con el apoyo parlamentario, acumula los poderes propios del Jefe de Estado a los
que tiene el Primer Ministro o Presidente del Gobierno en el sistema parlamentario, tanto desde el punto de vista
poltico como jurdico. En cambio, si se diera la situacin inversa, entonces la situacin del Presidente podra ser
diferente, ya que su posicin hubiera sido minoritaria y su influencia en el Consejo casi nula.

159.

otros sistemas.

qu otras formas podra haber de organizar el Poder Ejecutivo y sus relaciones con el Poder Legislativo?
Una de ellas podra ser la de que el Poder Ejecutivo estuviera obligado a seguir la orientacin poltica del Poder
Legislativo. Este sistema que se acostumbra llamar rgimen congresional o convencional o de asamblea funciona
en Suiza. All el Consejo Federal esta (tericamente) para ejecutar, no solamente las leyes, sino tambin la
orientacin poltica que el parlamento le imprima. Acatan la disposicin parlamentaria y salvan su responsabilidad
diciendo que actan segn la orientacin que les marca el parlamento. Actan entonces, tericamente como
funcionarios subordinados y la separacin de Poderes esta disminuida.
Hemos dicho tericamente porque en la practica ocurre exactamente lo contrario, debido a que el Consejo Federal
esta compuesto por personalidades de gran experiencia que casi siempre son reelectos y cuando esto no sucede
sobreviene una especie de escandallo publico.
Hay otras formas de organizacin en las cuales no existe, por ej. Jefe de Estado y los Ministros son designados
directamente por el Parlamento, o en que el Parlamento designa al Primer Ministro y este luego nombra a sus
colegas. Estas son todas las variaciones de menor importancia.
X - Nacionalidad, ciudadana, Sufragio y partidos polticos.
161. Participacin activa en la vida poltica nacional.
La constitucin selecciona un grupo, el de los llamados ciudadanos, y a su vez, dentro de estos, otro subgrupo que
es el de los ciudadanos en ejercicio de ciudadana.
Asimismo, dentro del concepto dentro del concepto de ciudadanos la Constitucin distingue dos categoras,
aunque las trata en forma casi exactamente igual; la de los ciudadanos naturales y la de los ciudadanos legales, y
adems conviene tener presente que dentro de los no ciudadanos hay un pequeo grupo de personas que ocupan
una posicin intermedia entre los ciudadanos y los dems no ciudadanos.
162.Nacionalidad y ciudadana natural.

61

La Constitucin Uruguaya no decide todas las cuestiones acerca de quienes son nacionales de nuestra Repblica
y quienes son extranjeros respecto de ella, de modo que en el tema de la nacionalidad hemos de atenernos a lo
dispuesto en la ley 16021.
Quines son nacionales de Uruguay? De conformidad con la ley 16021, los nacidos en territorio Uruguayo y sus
hijos, esto es, los orientales y los hijos de orientales. Los orientales son nacionales jure soli, por el hecho de haber
nacido en ese suelo. Los hijos de padre madre oriental, son nacionales jure sanguinis, pero no transmiten su
nacionalidad a sus hijos salvo que sean ellos mismos orientales. La palabra que usa la ley para indicar la
nacionalidad de nuestra Repblica es uruguayo. Son Uruguayos segn laley16021, los orientales y los hijos de
orientales.
Los orientales son automticamente ciudadanos naturales. La constitucin dice que son ciudadanos naturales dos
grupos de personas; los nacidos e el territorio de la ROU y los hijos de oriental (que tengan padre o madre
oriental) pero en este caso mediante un requisito formal previo; domiciliarse en el pas y adems inscribirse en el
registro cvico. Mientras no cumpla ambos requisitos el interesado tendr la nacionalidad uruguaya, pero no ser
ciudadano de nuestra repblica. Lo expuesto resulta del art. 74 de la Constitucin y de la ley 16021.
163. extranjera y ciudadana legal.
Adems de los ciudadanos naturales la constitucin admite que un extranjero sin naturalizarse pueda obtener la
ciudadana. En este caso el extranjero no ser, lgicamente, ciudadano natural sino legal.
La ciudadana legal esta regulada en el art. 75. Prev tres hiptesis en que el interesado tiene derecho a obtener
le cuadrara legal si quiere mediante un tramite que se efecta en las oficinas de la Corte Electoral;
a) despus de una residencia habitual de tres anos si se tiene familia constituida en la ROU y los dems
requisitos del art.75, la buena conducta y el medio de vida (ej. poseer algn capital en giro o propiedad en
Uruguay o profesar alguna ciencia o arte).
b) Despus de una residencia habitual de 5 anos se cumple los dems requisitos del caso anterior pero no se
tiene familia constituida en la ROU.
c) Por gracia especial de la Asamblea General otorgada por servicios notables o mritos relevantes.
Los nacidos en otro pas y registrados en la Embajada uruguaya en ese pas no se consideran por ello ciudadanos
uruguayos.
El territorio uruguayo no comprende el eres de las Embajadas uruguayas e el extranjero, no hay una
extraterritorialidad de le zona sino una inmunidad diplomtica en beneficio del Embajador o del personal
diplomtico, de su familia, de los empleados de la Embajada y de los bienes afectados al servicio de la Embajada,
pero no se trata de que el territorio sea uruguayo.
En cambio, forman parte del territorio uruguayo loe barcos de bandera uruguaya en altamar o los aviones de
bandera uruguaya cuando no estn atravesando un territorio que corresponda a algn pas.
En el momento de adquirir la ciudadana, en principio se adquieren tambin todos los derechos inherentes a ella y
todas las ventajas e inconvenientes que estn conectados jurdicamente al estado de ciudadano, pero hay algunas
excepciones. Este mismo art. 75 dice que salvo el caso del ciudadano que obtuvo el derecho a serlo por gracia
especial de la Asamblea General, los otros ciudadanos legales, los que normalmente tramitan la carta de
ciudadana, tienen que pasar adems del periodo de residencia previo para poder iniciar el tramite y adems de lo
que dura el tramite un periodo de tres anos posteriores al otorgamiento de la carta de ciudadana, durante los
cuales no pueden ejercer los derechos inherentes a la ciudadana, es decir, no pueden votar ni pueden ser
candidatos.
164. Ciudadana y empleo publico.
El art. 76 establece como regla general que para ser empleado publico en el Uruguay se requiere ser ciudadano
salvo el profesorado en la enseanza superior, la nica excepcin.
Enseanza superior no es sinnimo de enseanza universitaria, hay enseanza superior fuera de la universidad.
Lo que interesa en este art. Es si la enseanza es superior o no y si son funciones de profesor o no. Dice que no
se requiere la ciudadana ora desempear funciones de profesor en la enseanza superior.
A veces para algunos cargos muy importantes se exige no solamente la ciudadana sino la ciudadana en ejercicio.
Por ej. para ser senador o intendente, pero la regla general es que basta ser ciudadano aunque tenga la
ciudadana suspendida. Ej. durante los tres primeros aos despus de otorgada la ciudadana legal.
La segunda oracin del inciso primero del art. 76 cita una excepcin, dice que los ciudadanos legales no podrn
ser designados sino tres aos despus de habrseles otorgado la carta de ciudadana (aunque ya son ciudadanos
desde que se les otorga la carta). Pero esta limitacin se refiere solo a la designacin de modo que pueden
ingresar a cargos pblicos por otra va que no sea esta, ej. la contratacin.
A veces se utiliza la contratacin para hacer ingresar en un empleo publico a una persona que ni si quiera ha
obtenido la carta de ciudadana, eso es evidentemente inconstitucional.

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El punto ni es tan claro porque un ente publico puede contratar a una persona que no sea ciudadano para
desempear determinadas tareas, siempre que esas tareas no configuren un empleo publico. Por ej. se puede
contratar a un contador para que haga la auditoria de gestin de un concesionario de servicio publico. De ah que
muchas veces se pretenda obviar la aplicacin de este articulo 76 disfrazando un empleo de tareas transitorias o
accidentales por permanentes.

165. electores no ciudadanos.

Despus de los ciudadanos legales vienen los electores no ciudadanos; art.78 de la Constitucin. La explicacin
de este art. Es que haba algunos estados extranjeros (Francia, Italia, Espaa) cuya legislacin (que por supesto
nosotros no podemos modificar) estableca que quien se hacia ciudadano de un pas extranjero perda la
nacionalidad de origen.
Entonces para no perder la nacionalidad y no convertirse en aptridas, es decir personas sin nacionalidad (porque
en Uruguay la ciudadana no confiere nacionalidad) no se hacan ciudadanos uruguayos y por lo tanto tampoco
podan votar.
Para evitar esa situacin se incluyo en este art. 78; tiene derecho al sufragio sin necesidad de obtener
previamente ciudadana legal, los hombres y las mujeres extranjeros, de buena conducta con familia constituida
en la ROU, que poseyendo capital en giro o propiedad en el pas o profesando alguna ciencia o arte, tengan
residencia habitual de 15 aos por lo menos en la ROU. Estas personas tiene derecho a tramitar la ciudadana
legal pero si no quieren pueden simplemente inscribirse en el registro cvico como electores y no como
ciudadanos, con lo cual solo tiene derecho a votar no a ser elegibles ni tampoco posibilidad de ser llamados a
ocupar cargos pblicos. Estos son los electores no ciudadanos adems solo votan en los actos de eleccin o
referndum no en plebiscitos.
166. suspensin del ejercicio de la ciudadana.
Tanto los ciudadanos como estos electores no ciudadanos estn sometidos a la suspensin del ejercicio de sus
derechos previsto en el art.80, que lo que suspende es el ejercicio de los derechos de ciudadana y no la calidad
de ciudadano;
1) Por ineptitud fsica o mental que impida orar libre y reflexivamente, una persona que no puede obrar en el acto
de sufragio depender de quien lo ayude.
2) Por la condicin de legalmente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaria. Se
llama as la que alcance o exceda los 2 aos de reclusin.
Esta causal de suspensin es contraria al art. 23 de la Convencin Americana de Derechos Humanos pero
sigue vigente. Hay que leer esta causal de suspensin en armona con el art. 27 de la Constitucin segn el
cual en cualquier estado de una causa criminal de que no haya de resultar pena de penitenciaria los jueces
podrn poner al acusado en libertad dando fianza segn la ley. Esa fianza puede ser una garanta real o
personal (un fiador que cuando lo citen va a ir al juzgado). Si la persona no tiene bienes, no va a conseguir
fiador, entonces se sustituye la fianza por el juramento de presentarse cada vez que lo citen y no ausentarse
del pas (caucin juratoria).
Cuando la polica detiene a una persona y la leva al juez hay un plazo de 24 hs. Para que sea interrogado y de
48 hs mas all del cual solamente puede estar preso si ha sido procesado. Pero si el juez lo procesa puede
procesarlo y dejarlo en libertad provisional si a primera vista no va a alcanzar a 2 aos la pena, o procesarlo y
dejarlo en prisin preventiva si va a superar los dos aos pudiendo cambiar esta opinin en el tiempo.
En el primero de los casos podr votar fuera de la crcel, en el segundo quedara preso y con la ciudadana
suspendida.
Las leyes prevn otros casos en que pueden dejarse en libertad a un procesado pero tales libertades no
habilitan para votar.
3) Por no haber cumplido 18 aos de edad. Hasta entonces tiene el ejercicio de los
derechos de
ciudadana suspendidos. El hecha de que sea una suspensin y no una espera antes de obtener la ciudadana
permite, por ej. que una persona de 17 aos pueda ser funcionario publico, cosa que si no fuera ciudadano no
se podra.
4) por sentencia que imponga pena de destierro prisin penitenciaria o inhabilitacin para el ejercicio de
derechos polticos durante el tiempo de la condena, no se trata de estar procesado sino de haber sido
efectivamente condenado. Aunque sea una condena de tres meses de prisin igual tiene suspendido el
derecho de su ciudadana. Mientras no se ha expedido sentencia la persona se llama procesada luego
condenada. El condenado esta cumpliendo un castigo, el procesado esta asegurado para que no se escape
pero no se sabe si es culpable o no.

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5) por el ejercicio habitual de actividades moralmente deshonrosas, que determinara la ley sancionada de
acuerdo con el numeral 7 del art. 77, es decir por 2/3 de votos del total de componentes de cada Cmara.
Hasta ahora no se hs sancionado ninguna de estas.
6) Por formar parte de organizaciones sociales o polticas que, por medio de la violencia o de la propaganda que
incitase a la violencia tiendan a destituir las bases fundamentales de la nacionalidad se consideran tales a los
efectos de esta disposicin las contenidas en las secciones 1 y 2 de la Constitucin, es decir, los art. 1 al 72.
Son los que se refieren a la soberana del estado y a los derechos fundamentales principalmente. Esta causal
y la ultima que dice;
7) Por la falta superviviente de buena conducta exigida en el art. 75 (para tramitar la ciudadana legal) solo se
aplican a los ciudadanos legales de modo que los ciudadanos naturales aunque incurran en las causales del
ordinal 6 o 7 no ven por eso suspendido su derecho a votar o ser elegibles, habr que probar que han
participado efectivamente en este actos, en cambio a los ciudadanos legales aunque formen parte
inconscientemente le suspenden el ejercicio de la ciudadana al que sea miembro de la organizacin. Es
esencial el mtodo utilizado para la destruccin de las bases fundamentales si se tratara de medios lcitos, es
decir por la va de la reforma constitucional no hay nada que reprocharles. Tampoco seria suficiente que
tendieran a destruir esas bases por un medio que si bien fuera ilcito fuera sin embargo pacifico.
167. perdida de la ciudadana.
Esto esta previsto en el art.81 que termina diciendo la ciudadana legal se pierde por cualquier otra forma de
naturalizacin ulterior. Por ej. un italiano tramita la ciudadana legal uruguaya y despus se hace ciudadano de
Usa entonces, pierde la ciudadana legal uruguaya.
Si fuera ciudadano natural, en cambio no la perdera, lo dice el inciso primero; la nacionalidad no se pierde ni aun
por naturalizarse en otro pas, bastando simplemente para recuperar el ejercicio de los derechos de ciudadana
avecinarse en la repblica e inscribirse en el registro cvico, si viene con nimos de permanecer. El concepto es
claro, la dificultad esta en como se prueba el animo de permanecer y la manera de probarlo esta regulada en el
cdigo civil. Por ej. el hecho de que abra un comercio y lo atienda personalmente.
Se puede ser ciudadano de Uruguay y de otro pas. En la mayora de los piases la ciudadana implica la
naturalizacin, pero un uruguayo que se naturalice en otro pas no pierde la condicin de oriental o de uruguayo.
Aunque sirviera a las fuerzas armadas de otro pas no la perdera.
168. doble voto simultaneo.
La constitucin organiza nuestro rgimen electoral sobre la base de los partidos polticos regulando su
organizacin y los candidatos a eleccin. Los que tienen derecho a votar esto es los ciudadanos que no tengan
suspendida la ciudadana y los electores no ciudadanos que no tengan suspendido el derecho a sufragio, deben
hacerlo mediante el sistema del doble voto simultaneo. Se vota simultneamente por un lema y por una lista de
candidatos, eso quiere decir que en la hoja de votacin estn incluidos en primer lugar el nombre de un partido y
en segundo lugar las listas de candidatos.
Son tres manifestaciones de voluntad que hace cada elector; dice primero que prefiera cierto partido poltico a
cualquier otro, segundo que dentro de este partido prefiere la tendencia representada por el sublema que escogi
y en tercer termino dice que dentro de esa tendencia prefiere la lista de candidatos que figura en su hoja de
votacin de modo que vendra a ser u triple voto simultaneo pero lo obligatorio es el voto doble.
para que sirve esto del voto doble o triple? El efecto jurdico que tiene es el de distribuir los cargos en dos o tres
etapas, lemas, sublemas y candidatos. Claro que si se forma un lema sobre la base de una coalicin de dos
tendencias que no tengan un mnimo de unidad ideolgica, el sistema tendr entonces resultados absurdos.
Justamente para evitar que el sistema se desvirte en 1967, se incorporo el ordinal 11 del art. 77 que estableci
dos obligaciones para los partidos polticos tendientes a que cada partido responda realmente a una orientacin
determinada y que no sean meras coaliciones de grupos. Dice dicho ordinal el estado velara por asegurar a los
partidos polticos la mas amplia libertad. Sin prejuicio de ello los partidos polticos debern ejercer efectivamente la
democracia interna en la eleccin de sus autoridades, dar la mxima publicidad a sus cartas orgnicas y
programas de principios en forma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente.
La reforma de 1997 agrego una serie de limitaciones adicionales. La mas notoria es la prohibicin a los partidos de
presentar mas de un candidato a los cargos de presidente y vicepresidente de la repblica ( art.151). tambin se
prohbe aunque solamente en el caso de la eleccin de representantes la acumulacin de votos por sublemas o
por identidad de listas. Adems de esas normas permanentes, una disposicin transitoria (W,g) prohbe que quien
hubiera sido candidato por un partido en las elecciones internas de abril sea candidato por otro partido en las
inmediatas elecciones nacionales y departamentales.
Estas obligaciones no significan que este prohibida la existencia de organizaciones polticas que no cumplan con
esos requisitos constitucionales para ser admitidas como partidos polticos.

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La Corte Electoral debe controlar que se cumplan las disposiciones constitucionales en materia electoral pero si
una organizacin poltica no quiere participar en los actos reservados a los partidos polticos, esta carece de
jurisdiccin para investigar si se ajusta o no a las normas que la constitucin impone a los partidos para ser
admitidos como tales en los procedimientos electorales. El control que hace la Corte es solamente de legitimidad,
no puede imponerle una determinada solucin, tiene que controlar simplemente que la formula adoptada
libremente por cada partido configure una solucin de democracia interna, pero el sistema que se elija depender
de cada partido, de sus estatutos y en eso estos tendrn la mas amplia libertad; sin perjuicio de tener la mas
amplia libertad debern ejercer efectivamente la democracia interna en la eleccin de sus autoridades.
No le puede imponer la ley ni la Corte Electoral ningn sistema concreto, pero si las autoridades no acreditan
algn modo de haber llegado a serlo que sea en si mismo democrtico, si son simplemente pos ej. por herencia o
porque de hecho estn administrndolo, no podrn ejercer los derechos que incumben a los partidos polticos en
cuanto rodajes del sistema constitucional.
Esta solucin constitucional esta sin embargo transitoriamente reemplazada por la regla establecida en la
disposicin transitoria W,d 2do ,que rige mientras no se dicte una ley sobre forma de seleccionar el candidato de
cada partido poltico a la presidencia de la republicano impide que cada partido establezca otros rganos internos .
Los partidos polticos tienen subvencionada por el estado la propaganda electoral, de modo que cada partido tiene
que destinar una parte razonable de sus recursos para difundir su carta orgnica y programa de principios. No
podra destinar todo su patrimonio o todo el dinero destinado a propaganda en por ej. , pintar un numero en las
calles.
Pero a dems de esta problema como implcitamente se esta imponiendo algo; es la existencia de programa de
principios el cual se le exige a todos los partidos que sean partidos ideolgicos.
Sin perjuicio de que ,a dems ,pueda tener programas de accin a largo o a corto plazo.
169. Lemas,sublemas y acumulacin de votos por partidos
la acumulacin de votos emitidos a favor de distintas listas de candidatos se hace mediante la utilizacin del lema
del partido. La ley ordinaria, reglamenta la propiedad el lema y la autorizacin de su uso por distintos candidatos.
La reforma de 1997 elimino la distincin entre los lemas, permanentes y accidentales de modo que actualmente
toda agrupacin que quiera presentar candidatos tiene que organizarse formalmente como partido poltico y
registrar un lema o utilizar el de un partido preexistente.
Para los cargos de presidente y vicepresidente no se puede plantear el problema de acumulacin de votos a favor
de distintas listas porque cada partido solamente puede presentar una sola lista. Para los dems cargos electivos,
cada partido puede presentar mas de una lista, acumulndose los votos emitidos bajo el lema del partido.
En algunos casos la Constitucin admite la acumulacin de votos por sublema (elecciones de senadores),y en
otros casos la desecha expresamente (elecciones de intendente y de representantes).
170.los partidos y la denuncia de los delitos electorales.
Los partidos tienen una funcin de fiscalizacin de ciertas prohibiciones que tienen algunos funcionarios. el ordinal
4to del articulo 77 despus de prohibir a los magistrados judiciales, a los miembros del; tribunal de loa
Contencioso Administrativo y del tribunal de Cuentas ,a los directores de Entes autnomos y de servicios
descentralizados ,a los militares en actividad , a los funcionarios policiales de cualquier categora, formar parte de
comisiones o clubes polticos, suscribir manifiestos de partido, autorizar el uso de su nombre y en general, ejecutar
cualquier otro acto publico o privado de carcter poltico, salvo el voto, dice que la denuncia de estos delitos
deber ser formulada ante la corte electoral por cualquiera de las cmaras, por el Poder Ejecutivo y por las
autoridades nacionales de los partidos.
Estos delitos estn penados con destitucin e inhabilitacin de 2 a 10 aos para ocupar cualquier empleo publico.
XI - El Poder Legislativo.
171. La cuestin contempornea del Poder Legislativo.
El tema del Poder Legislativo ha cambiado en su sentido Poltico a travs del tiempo. De manera concomitante
con el pasaje del centro de actividad poltica del estado del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, se ha producido
un desprestigio progresivo de las instrucciones parlamentarias y es corriente or que estorba la accin del Poder
Ejecutivo. La experiencia diaria y la elaboracin doctrinal indican que en las condiciones actuales de la vida
econmica, la composicin y el modo de funcionar de la asambleas parlamentarias las hacen inadecuadas para
atender a los bruscos cambios de rumbo que hay que hacer constantemente para llevar a cabo un programa
poltico de larga duracin en materia econmica.

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172. Parlamento legislador y Parlamento contralor del gobierno.

cul es actualmente la utilidad, la justificacin de que exista un poder Legislativo? Ya no es mas de la que haya
algn rgano encargado de establecer las leyes desde que eso, en muchos piases, puede ser desempeado en
determinadas condiciones, por el Poder Ejecutivo, aun cuando exista adems un Poder Legislativo. la gran
mayora de las normas que llegan a ser leyes tienen su iniciativa en el Poder Ejecutivo. El pasaje por el Poder
Legislativo muchas veces se reduce a una mera formalidad. Siendo as el panorama, el Poder Legislativo en vez
de servir de crisol para elaborar las leyes sirve, en realidad, de control del Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo
gobierna y el Poder Legislativo controla a los gobernantes.
Bajo esta moderna accin el hecho de que sea el Poder Legislativo el que sancione las leyes adquiere un nuevo
sentido.
qu utilidad practica tiene que sea el Poder Legislativo el que sancione las leyes si el poder Legislativo lo
concebimos como un contralor sobre el gobierno? Lo fundamental no es que el poder legislativo haga las leyes, lo
fundamental es que ciertos temas solo puedan ser regulados mediante actos emanados del poder legislativo. As,
cobra mayor importancia la regla de que algunos temas requieren para su regulacin actos formalmente
legislativos emanados del poder legislativo o que requieran, por lo menos, el asentamiento del poder legislativo.
Imaginemos que se suprimiera el poder legislativo y se transfiriera su competencia al podr ejecutivo.
qu es lo que se habra perdido desde el punto de vista de las garantas polticas? Se habra perdido la garanta
de que ciertos temas que la constitucin reserva a las leyes (la regulacin de los derechos fundamentales, el
establecimiento de limites a las libertades fundamentales,
las constituciones por lo general lo consideran
cometido reservado a la ley) no pueden ser tocados sin intervencin del parlamento. En lo cual participen rganos
cuya composicin sea mas representativa de los distintos sectores de opinin que el poder ejecutivo.

173. Organizacin del Poder Legislativo.

La garanta de que haya un control del poder ejecutivo valdra bien poco si ese control estara a cargo de u rgano
cuya composicin fuera igual al la del poder ejecutivo.
Solo tiene sentido cuando el rgano cuya intervencin se necesita para dictar las leyes presenta en su
composicin ciertas caractersticas que ,por un lado lo diferencian del poder ejecutivo y, por otro lado lo acerquen
mas al pueblo que el poder ejecutivo, lo hagan en cierto sentido una imagen reducido de las distintas tendencias
que se encuentren en el pueblo. Por supuesto que este planteo solo sirve si empezamos por admitir el postulado
fundamental de la democracia, es decir, que sea conveniente la participacin del pueblo en la elaboracin de las
normas aplicables al pueblo.
174. sentido poltico de la representacin proporcional.
El valor del parlamento como garanta depende fundamentalmente de su modo de integracin y de su eficacia en
el control del poder ejecutivo. En el caso de Uruguay la representacin proporcional integral (con el agregado de
cierta insinuacin de representacin regional dos representantes, por lo menos, deben corresponder a cada
departamento) y el sistema bicameral atenuado que se da para su funcionamiento parece suficiente (desde el
punto de vista de la estructura formal y de las previsiones del texto constitucional( para que pueda cumplir con
esta funcin de contencin ante los posibles abusos del poder ejecutivo.
La presencia del poder legislativo integrado de modo que se adopto en Uruguay, acta efectivamente como un
freno. Es exacta la observacin de que el poder legislativo estorba la accin el poder ejecutivo y la aplicacin de
los planes que prepare.
Pero no es malo; ser buena en la medida en que sea orientacin poltica del poder ejecutivo no cuente con un
respaldo mayoritario en la poblacin. Salvo que se abandonara los principios democrticos los fundamentos
ideolgicos de la democracia, el hecho de que el parlamento integrado en la forma como esta integrado en
Uruguay pueda ser obstculo a la accin del pode ejecutivo, no es en si mismo malo.
175. sentido poltico del recurso de referndum.
Se puede decir que si bien formalmente el procedimiento de eleccin de la cmara de representante y de la
cmara de senadores debera tender a asegurar que los resultado de las votaciones en el poder legislativo
respondieran al resultado que tendra un plebiscito sobre el mismo tema, puede ocurrir que de hecho esa identidad
de opiniones, presupuesto del sistema de representacin proporcional, no se de. Por dos razones; porque lo

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electores no hayan votado con la debida conciencia psquica de lo que estaban haciendo, ora porque aun cuando
se haya votado con total conciencia puede ocurrir (y es lgico que as ocurra) que haya algunos puntos sobre los
cuales la opinin sobre la fraccin cuyo programa global cada elector considera mas aproximada a sus ideas
personales, no coincida con la del elector porque este no ha tomado en cuenta esos detalles en el momento de
votar. De all que, el parlamento pueda no representar en ciertos asuntos la opinin del cuerpo electoras. Es casi
seguro que se produzcan casos de desajuste de cuando en cuando, entre el resultado de la votacin en el
parlamento y el resultado que dara un plebiscito popular.
De ah que la institucin parlamentarias deba ser completada con instituciones del gobierno directo, de modo que
la posicin mayoritaria en el parlamento pueda ser revisada en una votacin popular. Es lo que prev en el art. 79
inciso segundo de la constitucin. As como se ha dicho que el control del parlamento sobre el pode ejecutivo frena
la accin del poder ejecutivo, tambin se ha dicho que si, todava, cuando se consigue que el parlamento apruebe
algo, se puede recurrir para ante el pueblo, el progreso del pas queda frenado.
La experiencia historia demuestra que aquellos piases en los cuales existe un mayor control popular sobre la
accin poltica (referndum o del plebiscito) han sido los que han mantenido una estructura mas conservadora en
sus instituciones y han seguido una poltica ms estabilizadora en la legislacin; por ej. Suiza, Uruguay.
Histricamente es un hecho comprobado que las audacias de reforma sin minoritarias aun cuando tengan como
efecto social un beneficio para la mayora, por lo general, son rechazadas por la mayora de la poblacin.
176. conclusiones sobre integracin y competencia del Poder Legislativo en una Democracia.
E poder legislativo es un rgano cuya intervencin debe ser preceptiva en aquellos asuntos polticamente mas
importantes y debe, adems, estar integrado en forma que tienda a reflejar la orientacin de la opinin publica
sobre cada uno de los problemas que merezcan su intervencin.
La manera de hacer que cumpla ese papel en cuanto a su integracin hacerlo numeroso de manera de permitir
que en su seno acten distintas tendencias que su integracin se haga en una forma parecida a la representacin
proporcional y en cuanto a su competencia encomendarle participacin decisiva en la legalicen, sobre todo en
aquella legislacin que sea polticamente mas importante de acuerdo al criterio constitucional reservando a la ley
determinadas materias de modo que no puedan ser reguladas espontneamente por el reglamento; y, por ultimo
encomendarle al poder legislativo, una funcin de control sobre la orientacin poltica general del poder ejecutivo.
Es necesario tambin, para asegurar la plena vigencia del principio democrtico que esa actividad legislativa o
controladora que desarrolle el Parlamento sea, a su vez susceptible de ser sometida a un control popular.
177. los partidos polticos y el parlamento.
Los partidos polticos, todos ellos son conscientes de la importancia que tiene para la realizacin de planes
polticos la posicin de comando en que se ha convertido actualmente el pode ejecutivo. Se ha producido un
notorio descenso del nivel no solo tcnico e intelectual de los legisladores, sino, inclusive, de su propio nivel
poltico. Han descuidado la integracin del poder legislativo por prestar demasiada atencin a la integracin del
pode ejecutivo. Generalmente las listas estn rellenadas de personas cuyo nico mrito es la lealtad a los lideres
que patrocinan su inclusin, es decir personas que no van a poder cumplir eficazmente con su funcin del control
del pode ejecutivo, sino que de antemano van a estar comprometidas a apoyar determinada tendencia del poder
ejecutivo, si se consigue que es tendencia gobierne o a hacer oposicin destructiva simplemente como diversin o
juego parlamentario que ha contribuido tanto a desprestigiar al parlamento.
Cmo se puede combatir eso? Evidentemente no seria serio exigir requisitos de idoneidad para ser legislador ,
porque no es un problema de idoneidad tcnica, sino sobre todo , de una actitud poltica; lo que interesa es que se
vaya al parlamento con la atencin de ejercer esa funcin de control en que se ha convertido actualmente el papal
del parlamento y eso debe hacerse sobre la base de educacin cvica y del trabajo poltico propiamente dicho
dentro de los partidos.
En algunos pases se han dado formulas que integran el parlamento con algunos miembros no elegidos por el
pueblo por ej., hay pases en los cuales los ex presidentes de la repblica pasan automticamente a ser
senadores vitalicios, hay pases en los cuales el jefe de estado puede designar senadores vitalicios hasta
determinado numero, por mritos no por su orientacin poltica, en conclusin; es necesario que se acte con
clara conciencia a cerca de cual es el contenido actual del papel del Parlamento en un gobierno democrtico.
178.Organizacin del Poder Legislativo en la Constitucin uruguaya
Existe en Uruguay un Poder Legislativo integrado mediante eleccin popular con el sistema de la representacin
proporcional integral, lo cual tiende a asegurar que el resultado de las votaciones en el Poder Legislativo coincida
con el resultado que tendra un plebiscito en el Cuerpo Electoral .Es una integracin democrtica y si no coincide

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la orientacin del Poder Legislativo con la del pueblo, no puede reprochrsele a la forma de integracin que la
Constitucin prev sino a la falta de cultura cvica de
electores o elegidos .
Las elecciones ordinarias de Senadores y Representantes se realizan cada cinco aos, el ultimo domingo de
Octubre, con renovacin total (sin prejuicio de la reelegibilidad ),lo cual asegura un cierto grado de coordinacin,
una peridica puesta al da de la opinin parlamentaria, con la opinin popular. Adems puede haber elecciones
extraordinarias de Senadores y Representantes cada vez que haya ya disolucin de las Cmaras decretada por el
presidente de la repblica a consecuencia de una censura que la asamblea General haya hecho a uno o varios
ministros o al Consejo de Ministros, segn el procedimiento de art.148.
Es un sistema bicameral cualquiera de las cmaras puede desechar el proyecto que se someta a su
consideracin pero de un bicameralismo atenuado porque si no hay acuerdo entre las dos cmaras sobre el
texto, no queda desechado ,sino que se decide por la reunin de ambas cmaras funcionando como una sola, es
decir, en Asamblea General.
Las palabras Asamblea General en la constitucin uruguaya tienen dos sentidos :la reunin de ambas cmaras o
el Poder Legislativo en su conjunto, es decir , ambas cmaras reunidas o separadas .Dice el articulo 83 y 84 ; El
Poder Legislativo ser ejercido por la Asamblea General ;esta se compondr de dos cmaras ,una de
Representantes y otra de Senadores, las que actuaran separada o conjuntamente,
segn las distintas disposiciones de la Presente Constitucin y el articulo siguiente ,A la Asamblea General
compete...y enuncia competencias que ejercen ambas cmaras juntas y otras que ejercen separadamente y solo
reunidas con el procedimiento de formacin de Ley .
179. La Cmara de Senadores
Se eligen actualmente en una nica circunscripcin electoral ;se votan las mismas listas de candidatos a
senadores en todos los departamentos .Aunque tienen que imprimirse en hojas distintas pues en la misma hoja
deben incluirse los candidatos a Representantes que figuran en listas departamentales. Esto hace que deba
figurar en la hoja el nombre del departamento en que se emite el sufragio.
Las bancas de Senador se distribuyen por representacin proporcional entre los lemas y las bancas asignadas a
cada lema se distribuyen entre los sublemas tambin por representacin proporcional, los cargos atribuidos a
cada sublema o a cada lema sin sublemas se adjudican proporcionalmente a los votos obtenidos por las listas del
mismo sublema o lema sin sublema.
La cmara de Senadores se integra con un trigsimo tercer cargo.
180.La Cmara de Representantes
la cmara de representantes se integra por listas departamentales; para adjudicar los cargos de representantes,
se toma en cuenta, adems de los lemas y listas, cual es el departamento al cual corresponde. El art. 88 de la
constitucin exige que correspondan a cada departamento dos representantes por lo menos. Primero un computo
por lemas, tomando en cuenta los votos emitidos en todo el pas sin fijarse los departamentos, y adjudicar en
abstracto tantos cargos a tal lema y tantos a tal otro lema, etc., luego entrara a jugar el precepto de que
corresponde adjudicar dos representantes a cada departamento por lo menos. Si en la adjudicacin hecha con el
procedimiento de la representacin proporcional integral resultara que la lista de un departamento (por ej., flores,
que es el de menos poblacin) no alcanza a dos representantes, entonces se fuerza la representacin entre las
listas de manera de adjudicarle igual a flores dos representantes en desmedro del departamento que resulte
menos perjudicado en su cociente por ese forzamiento de la proporcionalidad, pero se hace dentro de las listas del
mismo lema.
El hecho de que pertenezcan a un departamento o a otro no influye para nada el ejercicio de sus funciones.
La ultima reforma constitucional incorporo al art. 88 un inciso que prohbe la acumulacin de votos por sublema, en
su lugar rige el computo por circunscripcin departamental, pero la adjudicacin de bancas por lema se hace
prescindiendo de las circunscripciones departamentales.
181 Legisladores suplentes.
Se eligen con suplentes tanto senadores como representantes, de manera de evitar en lo posible las elecciones
complementarias. Si se hace una eleccin complementaria por vacancia de un cargo que hubiera sido adjudicado
a un grupo minoritario, la eleccin la gana la mayora y as se falsea la representacin proporcional. Si se tuviera la
mala suerte de que se agotaran todos los suplentes, es preferible que quede vacante el cargo a que se haga una
eleccin complementaria. Por eso se exige triple numero de suplentes.
Claro que el problema puede ocurrir no por razones fortuitas sino polticas. Podra ocurrir que renunciaran todos
los suplentes para no colaborar con el gobierno; pero en tal hiptesis la ausencia de representacin de un sector

68

se deber a una decisin conscientemente tomada por ese sector. Si quedaran vacantes 16 cargos del senado y
no pudieran funcionar; esa situacin no estara prevista en la constitucin, la corte electoral tendra el trabajo de
inventar una interpretacin para ese caso.
Hay tres sistemas de suplentes; el ordinal, el respectivo, el preferencial. Si la lista es homognea, si responde a
una tendencia poltica uniforme, el mas lgico es el preferencial porque dentro e una lista de personas que piensan
lo mismo hay un orden preferencial de quien se considera mas apto para desempear la funcin. Pero el sistema
preferencial no se adapta a las listas de coalicin; si en una lista hay varios matices distintos, es lgico que la
suplencia le corresponda al primero de su mismo matiz. Esto justifica el sistema de suplentes respectivos. En
cuanto al sistema ordinal de suplentes, se basa en la idea de poner como candidato a titulares a personalidades
mas importantes que solamente estn dispuestas a ejercer el cargo si se le confiere de manera permanente;
quedando en la lista ordinal de suplentes quienes estn dispuestos a desempear suplencias temporales o
espordicas de cualquiera de los titulares.
182. La presidencia de las cmaras y de la Asamblea General.
La cmara de representantes se integra con los representantes electos que son 99 y entre estos se designa
residente de la cmara. El punto es un poco mas complicado en el senado, porque adems de los 30 senadores
esta tambin el vicepresidente de la repblica que es el presidente de la cmara y tambin de la asamblea
general. Esta presencia tiene el efecto de darle una pequea ventaja (nada mas que 1/31) al partido del
vicepresidente de la repblica. Pero como es tan poca la diferencia no llega a constituir una traicin al principio de
la representacin proporcional. Esa ventaja de 1/31 se conserva durante el tiempo en que el vicepresidente no
integra la cmara por estar desempeando la presidencia de la repblica, pues en ese caso, se convoca al
suplente del primer titular de la lista mas votada del lema mas votado en las elecciones de senadores, quien
actuara adems de dicho titular. Pero como la formula presidencial pudo ser asignada a candidatos del partido que
gano en noviembre, y ese partido puede no ser el mas votado en las elecciones legislativas, aquella ventaja ya no
pertenecer al partido del presidente y vicepresidente, sino al partido mas votado en las elecciones legislativas
ordinarias de octubre o extraordinarias si las hubo.
183. La comisin permanente.
Esta integrada como dispone el art.127; son cuatro senadores y siete representantes elegidos por sus cmaras
utilizando en ambos casos la representacin proporcional integral; despus le corresponde designar presidente de
esa comisin permanente a la propia comisin con la limitacin de que tiene que ser un senador de la mayora. Se
refiere al lema mayoritario en las ultimas elecciones legislativas.
La renovacin a diferencia de las cmaras es anual. Pero mientras no se renueve queda subsistente la integracin
anterior, incluso cuando las cmaras hayan quedado cesantes por vencimiento de su mandato o no ficciones por
disolucin. De modo que es un rgano que sirve para mantener la permanencia del poder legislativo en todos los
momentos.
No es que sea permanente la actividad de este rgano; funciona nada mas que en los intervalos, pero rellena
todos los intervalos entre los periodos de funcionamiento de las cmaras.
La comisin permanente puede sustituir, en los casos que la constitucin seala, a la asamblea general y a la
cmara de senadores, nunca a la cmara de representantes. Tiene tambin atribuciones propias de vigilancia del
poder ejecutivo (art. 129 y 130) adems de tener las atribuciones que los art. 118 a 121 asignaban a las cmaras.
El art.131 dice los asuntos de competencia de la comisin permanente que se encuentren estudio de la asamblea
general o de la cmara de senadores en la fecha indicada para la iniciacin del receso pasaran de oficio a
conocimiento de aquella. Pero este art. , solo vale respecto de los asuntos de competencia de la comisin
permanente, no todas las atribuciones de la asamblea general o del senado competen a la comisin permanente,
habr que buscar en cada norma que atribuya competencia a aquellos rganos numerosos, si esta previsto que
puede ser ejercida por esta comisin durante el receso o la disolucin.
184. El procedimiento parlamentario.
Cuando se trata de dictar leyes funciones en principio en cmaras separadas. Cuando se trata de dictar actos de
control del pode ejecutivo depende de los casos, a veces acta la asambleas general, a veces la cmara de
senadores sola, a veces la comisin permanente.
185. Iniciativa del Poder Legislativo.
Cualquier miembro de cualquiera de las cmaras del Poder Legislativo tiene iniciativa legislativa, pero no sobre
todas las materias, pues hay proyectos reservados al poder ejecutivo.

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Cuando la iniciativa de un proyecto de ley prevenga del poder ejecutivo o del 25% de los electores, es el
presidente de la asamblea general quien destina el proyecto de ley a una cmara u otra. Desde 1967 tambin se
confiere iniciativa ante el poder legislativo a parte del cuerpo electoral. Esta iniciativa significa que los rganos
del poder legislativo quedan obligados a considerar el proyecto presentado, en eso se diferencia de la simple
posibilidad de presentar peticiones a cualquier autoridad que es un derecho de todos los habitantes y tener
derecho de iniciativa, es decir, el derecho a que el proyecto que se presente sea tratado y de resuelva sobre el por
si o por no.
186. Discusin y votacin.
Los reglamentos internos de cada cmara y de la asamblea general regulan como se hace el tramite de discusin
en cada uno de dichos rganos.
Sobre la sancin ficta en casos de proyectos de ley devueltos por el poder ejecutivo con observaciones parciales
(ya visto antes).
Los reglamentos de cada cmara de la asamblea general y de la comisin permanente determina tambin el
procedimiento de formacin de los actos expedidos por el poder legislativo que no sean leyes.
187. Declaratoria de urgente consideracin.
Paralelamente a este procedimiento de sancin, la constitucin ha introducido en el art.168 ordinal 7 la
declaratoria de urgente consideracin de un proyecto de ley se ha encarado como un atribucin del poder
ejecutivo.
La declaracin de urgente consideracin es un acto del poder ejecutivo en consejo de ministros; tiene que hacerse
as y para que tenga eficacia tiene que enviarse esa declaracin conjuntamente con el proyecto de ley declarado
urgente, al poder legislativo, tiene que resolverse antes de enviarlo y enviarlo con la declaratoria.
El efecto es que se fiaban plazos a cada una de las cmaras y a la asamblea general en su caso, para expedirse y
que el vencimiento de esos plazos da a lugar a la sancin ficta del proyecto. Se considera sancionado por la
camera a la cual se le pase el plazo. Esta sancin ficta puede ser evitada mediante la sancin expresa de un
proyecto sustitutivo, o del mismo proyecto, o mediante una decisin dejando sin efecto la declaratoria de urgente
consideracin, o mediante el rechazo expreso dentro del plazo del proyecto enviado. Cualquiera de las cmaras
por la mayora de los 3/5 de votos del total de sus miembros pude dejar sin efecto la declaratoria de urgencia.
Este mtodo tiene evidentemente la ventaja de que asegura al poder ejecutivo un pronunciamiento en plazos mas
o menos razonables a cerca de una ley que se considere necesaria para la ejecucin de su poltica.
Los plazos no los fija el pode ejecutivo, estn fijados ella constitucin. La primer cmara tiene 45 das corridos
para considerarlo y la segunda 30.
Si no estuviera de acuerdo una cmara con la otra pasara a la asamblea general, tambin en forma automtica y
con plazos perentorios.
El procedimiento no se puede aplicar a cualquier ley; las leyes que tienen segn el criterio del constituyente una
mayor importancia poltica, es decir aquella que requieren una mayora espaciales de 3/5 o de 2/3 del total de
miembros de cada cmara para sancionarse estn excluidas de este procedimiento. No estn excluidas en cambio
las que requieren simplemente al mayora absoluta del total de componentes (por ej. la reforme de la carta
orgnica de los bancos de estado).
Adems esta prohibido que se aplique este sistema simultneamente a varios proyectos.
Por ultimo tampoco puede funcionar este procedimiento (con plazos perentorios tambin), el de los art.214 y
siguientes, pero los plazos tienen en el caso del presupuesto efecto inverso al que tienen en el caso de las leyes
de urgente consideracin (si se pasa el plazo el proyecto se considera rechazado con la consecuencia de que el
presupuesto vigente seguir estando en vigencia hasta la prxima ocasin de modificarlo).
188. atribuciones del poder Legislativo como ordeno de control administrativo.
Aparte de la competencia de legislar, las otras atribuciones del poder legislativo son fundamentalmente de control
sobre el poder ejecutivo. Este control se ejerce en primer termino, enterndose de lo que ocurre en la
administracin. El art. 118 dice que cualquier legislador pude solicitar los datos e informes que estime necesarios
para llenar su cometido. Este pedido de informes debe ser escondido por la autoridad a la cual se dirige (caso mas
frecuente el de los ministros) la nica situacin en la cual la autoridad puede decir que no responde es el caso del
inciso final del art.118 (cuando se trate de pedidos relacionados con la competencia jurisdiccional del poder judicial
o del tribunal de lo contencioso administrativo).
El legislador no pude pedir este tipo de datos, lo cual es razonable porque podrn interesarle datos estadsticos
pero no lo que ocurre especficamente en el caso concreto de determinada persona. Si no se contestan los
pedidos de informes el legislador puede insistir y pedir que se soliciten no ya a titulo individual sin por la cmara en

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su conjunto. Si as no contesta la cmara pude en primer lugar, perseguir esos datos nombrando un comisin
investigadora, en segundo lugar hacer efectiva la responsabilidad poltica del ministro que no aporto los datos o no
contesto el pedido. En un caso extremo podra iniciarse un juicio poltico pues seria delito de desacato. Empero
ocurre en la practica que como no se han fijado plazos para la contestacin de los informes si al ministro no le
conviene que se ventile una cosa en ese momento puede enllentecer el tramite pero esto tiene solucin ( fijar por
ley plazos adecuados o responsabilizar al causante de una demora injustificada).
La segunda manera de controlar al poder ejecutivo, in poquito mas intensa que la anterior es la del llamado a sala
de los ministros. Para este segundo tipo de control no vasta que lo pida un solo legislador sino que se requiere el
apoyo de de la cmara correspondiente (art.119), para pedirles y recibir los informes que estime convenientes,
ya sea con fines legislativos, de inspeccin o de fiscalizacin. Cuando los informes se refieren a un ente autnomo
o a un servicio descentralizado los ministros podrn requerir la asistencia conjunta del representante del respectivo
consejo o directorio. Por ej; si se plantea una interpelacin al ministro de economa y finanzas a cerca del
funcionamiento de la superintendencia de instituciones de intermediacin financiera, como el ministro no tiene
jerarqua sobre dicha superintendencia (que se una dependencia del banco central ente autnomo) necesitara
requerir que vaya un representante del directorio del banco central y entonces cuando venga una pregunta de la
que el no esta en condiciones de responder le pasara la preguntar al representante del banco central quien deber
contestar.
El art. 120 establece que cada cmara pude nombrar comisiones de investigacin o para suministrar datos con
fines legislativos. La comisin puede tener, pues, aun finalidad de fiscalizacin, de controlar como funciona la
administracin o una finalidad de recabar datos a los efectos de mejorar la legislacin.
Antes de llegar a la censura parlamentaria (forma de control que puede obligar a renunciar a un ministro), puede
sealares el art.121 segn el cual una vez concluido cualquiera de los procedimientos de los art. Anteriores la
cmara puede hacer una declaracin. Declaracin que no tiene efectos jurdicos concretos; simplemente un efecto
poltico, llamar la atencin al ministro de que si sigue en esa actitud puede pasarle algo o fortalecer su posicin
polaca mediante una declaracin de apoyo a la actitud del ministro.
189. censura a los ministros y disolucin de las cmaras.
La censura o desaprobacin de los actos de administracin o de gobierno provenientes de los ministros o del
poder ejecutivos tramita en dos etapas; una que transcurre dentro de una cmara sola (incisos primero y segundo
del art.147), que comienza con la mocin de un senador en el senado o de un representante en su cmara.
Debatido el punto, si resultara aprobada por la cmara en que fue presentada la mocin de prepuesta de censura,
comienza la segunda etapa (incisos tercero y cuarto del art. 147 t art. 148) acta la asamblea general reunida y
puede concluir de varias maneras;
a) la asamblea general rechaza la propuesta de censura. La posicin del ministro ha triunfado y el asunto se
archiva.
b) La asamblea acoge la propuesta de censura por 2/3 de los votos o mas del total de legisladores. El ministro/s
deben renunciar y el presidente se la debe aceptar.
c) La asamblea general acoge la propuesta por mayora absoluta pero sin llegar a los 2/3. En este caso tambin
deben renunciar, pero el presidente no esta obligado a aceptare la renuncia, puede dejarla en suspenso,
diciendo que observa el voto de desaprobacin y entonces la asamblea dentro de los 10 idas siguientes debe
reunirse y estudiar el caso de nuevo. En esta segunda instancia si la asamblea deja pasar el plazo o si revoca
el voto de censurable jefe de estado tendr derecho de rechazar las renuncias que mantena pendientes, se
en cambio la asamblea mantiene la desaprobacin, hay que distinguir dos subcasos;
- Si la censura es mantenida por 3/5 o mas del total de legisladores el resultado es el mismo que
si se hubieran obtenido los 2/3 en la primera instancia, es decir el ministro/s censurado/s no
pueden ser mantenidos en sus cargos.
si la censura es mantenida por menos de 3/5 del total de legisladores el presidente puede optar
entre aceptar las renuncias o tomar una decisin de triple contenido; 1) mantener los ministros censurados (esto
es rechazarle la renuncia), 2) disolver las cmaras, 3) convocar a elecciones de senadores y representantes para
el octavo domingo siguiente a la fecha de la decisin.
La asamblea nuevamente electa, en este ltimo caso mantendr o revocar el voto de desaprobacin. Si lo revoca
significa que el presidente no se equivoco al apreciar el respaldo popular a la gestin de los ministros censurados
y estos podrn continuar en sus cargos. Si mantiene la censura, todos lo ministros quedan cesantes
automticamente y el presidente deber nombrar nuevos ministros que, por contar con apoyo parlamentario
aseguren su permanencia en el cargo.
190. estatuto del legislador.

71

Es tradicional, en todas las constituciones, establecer un sistema de situaciones jurdicas especiales para los
miembros de las cmaras legislativas, destinado a impedir que los otros poderes puedan obstaculizar le
independencia del poder legislativo.
La Constitucin de 1967 extendi esos privilegios que desde antes tenan los legisladores, a los ministros y al
presidente.
191. irresponsabilidad de los legisladores.
El art. 112 determina que; los senadores y representantes jams sern responsables por los votos y opiniones que
emitan durante el desempeo de sus funciones.
Esto significa que no se les podr aplicar sanciones por ello, ni aun cuando la emisin de votos y opiniones
significara la comisin de un delito. Para que exista esa irresponsabilidad, primero tiene que tratarse de votos y
opiniones y segundo tienen que ser emitidos en el ejercicio de sus funciones. Lo que interesa es saber si al emitir
ese voto u opinin estaba actuando como legislador o no.
Tambin conviene aclarar que no es un problema del lugar en donde se actu; no es que sea irresponsable por
que emite votos y opiniones en cmara. Esta irresponsabilidad dura aun cuando cese la titularidad del cargo de
legislador, es por esto que la Constitucin dice que jams sern responsables.
192.inviolabilidad de los legisladores .
La segunda es la inviolabilidad. Se trata de la existencia de unas garantas especiales contra la posibilidad de ser
arrestado o de ser procesado por delito. Rige no solamente respecto de los delitos que cometa en el ejercicio de
sus funciones, sino en general para toda clase de delitos. La finalidad es impedir que el legislador sea arrestado
para obstaculizar el ejercicio de sus funciones. Es otra garanta de la independencia del poder legislativo ,pero que
no de refiere ya a los delitos que se puedan cometer en el ejercicio de sus funcione, sino a la disponibilidad del
propio legislador para que pueda acudir al cumplimiento de sus funciones.
Dice el art. 113 ningn senador o representante desde el da de su eleccin hasta el de su cese ,podr ser
arrestado salvo en el caso de un delito ifraganti y entonces se dar cuenta inmediata a la cmara respectiva con la
informacin sumaria del hecho.
A esta exencin de arresto, se suma el exencin de procesamiento que se establece en el art. 114 ningn
senador o representante desde el da de su eleccin hasta el da de su cese podr ser acusado criminalmente,ni
aun por delitos comunes que no sean los detallados en el art.93,sino ante su respectiva cmara, la cual, por 2/3
de votos del total de sus componentes resolver si hay lugar a la formacin de causa, en caso afirmativo, lo
declarara suspendido en sus funciones y quedara a disposicin del tribunal competente.
Los legisladores solo pueden ser procesados segn la opinin de su cmara. Esta va a tomar conocimiento de las
acusaciones contra el legislador y determinara si se trata de procedimientos hechos de buena fe o si estn
destinados a obstaculizar el ejercicio de las funciones legislativas. Si se trata de un procedimiento de buena fe, la
cmara tendr que decir si hay lugar a la formacin de causa, suspender en sus funciones al legislador y ponerlo a
disposicin del juez. En caso contrario no de lugar a la formacin de causa y el legislador no podr ser procesado.
Como garanta se exige mayora especial de 2/3 de votos del total de componentes de la cmara, cantidad que
ordinariamente no podr ser alcanzada por un solo partido.
193.irresponsabilidad, inviolabilidad y disciplina.
la irresponsabilidad es permanente; en cambio, la inviolabilidad dura mientras la persone es legislador. La
irresponsabilidad solo es por votos y opiniones emitidas en el ejercicio de sus funciones, en cambio la exencin de
arresto y de procesamiento es respecto de cualquier pretexto que se quiera utilizar para arrestar o procesar al
legislador. La irresponsabilidad no puede ser levantada por la cmara mientras que la inviolabilidad significa
supeditar a la opinin de la cmara la posibilidad de que un senador o representante sea procesado. No impide
que los legisladores puedan ser corregidos disciplinariamente, el art.115 determina que cada cmara puede
corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el desempeo de sus funciones y hasta
suspenderlo en el ejercicio de las mismas, por 2/3 de votos del total de sus componentes.
194. remuneracin de los legisladores.
El estatuto del legislador se completa con el sistema de remuneracin. Es tambin una garanta de independencia.
Para que signifique una garanta es necesario que ella no pueda ser cambiada durante el desempeo de su
mandato.
En la reforma constitucional de 1967 se previo la posibilidad de hacer descuentos a sus asignaciones, por
inasistencia del legislador al cumplimiento de sus funciones. No dice que deber descontarse un porcentaje por las

72

inasistencias, sino que dice sin perjuicio de los descuentos que correspondieren , de acuerdo al reglamento de la
cmara (art.117).
La asignacin se fija por el propio poder legislativo, pero no por los mismos miembros que van a recibir ka
asignacin sino que cada asamblea general fija la asignacin de la siguiente. El inciso final del art.117 dice que la
asignacin ser fijada por 2/3 de votos del total de componentes de la asamblea, en reunin de ambas cmaras
en el ltimo periodo de cada legislatura, para los miembros de la siguiente.
Finalmente fuera de ella no podrn recibir beneficios econmicos de ninguna naturaleza que deriven del ejercicio
de su cargo.
195. Extensin del estatuto de los legisladores a los titulares de otros rganos.
Estas normas que establecen un estatuto especial para los legisladores son aplicables tambin a los miembros de
la convencin nacional del constituyente, en caso de que se cree este rgano extraordinario con motivo de algn
proyecto de reforma constitucional. Al respecto el art331,apartado C que establece que las condiciones de
elegibilidad, inmunidades e incompatibilidades sern las que rijan para los representantes.
XII - EL PODER EJECUTIVO
196.

El rgano Poder Ejecutivo

La organizacin general que tiene el sistema orgnico Poder Ejecutivo es la de la centralizacin, todos los
rganos que forman ese conjunto orgnico y sistematizado, estn jerarquizados al rgano jerarca llamado Poder
Ejecutivo.
El art. 149 de la Constitucin dice que: El Poder Ejecutivo ser ejercido por el Presidente de la Repblica
actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros....
Evidentemente aqu la expresin ser ejercido est indicndonos que cuando se nombra al principio al
Poder Ejecutivo se quiso hacer referencia, no a rganos, sino a funciones o atribuciones, ya que los rganos no
son ejercidos. El art., quiso decir en realidad que las atribuciones que la Constitucin confiere al Poder Ejecutivo
pueden ser ejercidas por el Presidente de la Repblica con el Ministro o Ministros respectivos, o por el Presidente
con el Consejo de Ministros.
Traduciendo esto...esa atribucin tiene dos formas de ejercicio:
a) la llamada forma de acuerdo acuerdo del Presidente con el o los Ministros a los que corresponda por
materia el asunto; o
b) la forma de Consejo, el Presidente de la Repblica con todos los Ministros.
Cuando hablbamos del rgano Poder Ejecutivo, nos estamos refiriendo a un rgano que en realidad es
dplice, que puede funcionar de dos maneras distintas. Una vez emitido el acto por cualquiera de las formas- se
considera como un acto del Poder Ejecutivo. No decimos que haya varios rganos separados, son distintas formas
de actuacin de algo que la Constitucin considera como un solo rgano.
197.

Refrendo ministerial

Todos los actos del Poder Ejecutivo, son firmados por el Presidente de la Repblica y por el o los Ministros
a que el asunto corresponda segn sus materias. Esto sucede aun cuando el Presidente o el Ministro a quien el
asunto corresponda por su materia, hubieran votado en contra en una sesin del Consejo de Ministros. Si un
decreto est firmado por varios Ministros ello no significa que los firmantes sean responsables de ese decreto; si el
decreto fue aprobado en acuerdo, entonces s los firmantes son responsables de ese derecho; pero si fue
aprobado en Consejo los firmantes no tienen necesariamente que haber votado favorablemente el decreto, ya que
pudieron haber votado en contra, pero despus haber tenido que firmar, el hecho de firmar no compromete la
responsabilidad de un Ministro cuando la decisin ha sido tomada contra su voto en sesin del Consejo de
Ministros. Cabe sealar que esa norma se refiere a la responsabilidad por delito, mientras que la responsabilidad
poltica por los actos emitidos con la voluntad de la mayora de los Ministros alcanza solidariamente a todos los
Ministros.
198.

Delegacin del Poder Ejecutivo

Tambin pueden ejercerse las atribuciones del Poder Ejecutivo por delegacin, es decir no en forma
directa, sino en forma delegada, por resolucin fundada y bajo la responsabilidad poltica del rgano delegante.

73

No debe confundirse la resolucin delegatoria, es decir la resolucin de delegar una atribucin (resolucin
que debe ser tomada necesariamente en Consejo de Ministros) con la resolucin dictada por delegacin, es decir
la resolucin dictada por el delegatario en ejercicio de la atribucin delegada. Esta ltima atribucin no puede ser
una de las que necesariamente tiene que ser ejercidas en Consejo de Ministros.
Los delegatarios del Poder Ejecutivo normalmente tienen que ser Ministros, pero como los Ministros a su
vez pueden subdelegar esas atribuciones del Poder Ejecutivo en definitiva el delegatario que ejerza la atribucin
puede ser cualquiera. Pero ese ejercicio se har bajo la responsabilidad poltica, en primer trmino del propio
Consejo de Ministros, que fue quin dispuso la primera delegacin; y en segundo trmino del Ministro que
subdeleg la atribucin.
Conviene tener presente que la delegacin no significa desprenderse de la atribucin, sino que significa
comunicar se ejercicio al delegatario. Una atribucin, una vez delegada, puede ser ejercida indistintamente por le
delegante o por el delegatario.
199.

Titularidad del cargo de Presidente de la Repblica

Cmo se llega a ser Presidente de la Repblica y cmo se llega a ser Ministro?

Para poder contestar a esta pregunta tenemos que distinguir entre el titular del cargo de Presidente de la
Repblica o de Ministro y aquellos que sean llamados a desempear esos cargos pero no en carcter de titular.
En realidad la Constitucin prev dos vas por las cuales se puede llegar a ser titular del cargo de
Presidente de la Repblica: la del art. 151 y la del art. 155.
El art, 151 prev el caso normal en que se llega a ser Presidente en virtud de haber sido electo para ese
cargo, junto con otra persona que se elige para el cargo de VicePresidente de la Repblica.
El art. 155 prev un caso anormal. Dice ese artculo:
En caso de renuncia, incapacidad permanente o muerte del Presidente y el VicePresidente electos antes
de tomar posesin de los cargos, desempearn la Presidencia y Vicepresidencia respectivamente, el primer y el
segundo titular de la lista ms votada a la Cmara de Senadores, del Partido por el cual fueron electos el
Presidente y el VicePresidente, siempre que renan las calidades exigidas por el artculo 151, no estuviesen
impedidos por lo dispuesto por el artculo 152 y ejercieran el cargo de Senador.
En su defecto, desempearan dichos cargos, los dems titulares por el orden de su ubicacin en la misma
lista en el ejercicio del cargo de Senador, que reuniesen esas calidades si no tuviesen dichos impedimentos.
En todas las dems hiptesis en que llegara a falta el Presidente y el VicePresidente no se alcanza la
titularidad de los cargos, sino que se desempea a ttulo de suplencia o interinato, hasta la toma de posesin del
Presidente de la Repblica que surja de la prximas elecciones o hasta que se reintegren los titulares si la
desaparicin no fue definitiva.
El art. 151 comienza diciendo as: El Presidente y el VicePresidente de la Repblica sern elegidos
conjunta y directamente por le Cuerpo Electoral por mayora absoluta de votantes. Cada Partido slo pondr
presentar una candidatura a la Presidencia y a la Vicepresidencia de la Repblica.
La eleccin es conjunta, es decir que se eligen frmulas formadas por un Presidente y un VicePresidente.
Se exige la mayora absoluta. Es necesario que haya una mayora computada sobre el total de votantes,
sin que baste para ser electo con que haya ms votas por determinada lista que por cada una de las dems listas
individualmente consideradas.
A los efectos de la eleccin presidencial el sublema no interesa. Cuando viene la lista de candidatos a
Senadores, es cuando interesa.
Qu ocurre cuando ninguna candidatura obtiene mayora absoluta de votantes en la eleccin ordinaria de
octubre?, ...se celebrar el ltimo domingo de noviembre del mismo ao, una segunda eleccin entre las dos
candidaturas ms votadas. La eleccin de noviembre es solamente de Presidente y VicePresidente de la
Repblica, pues los dems cargos que se votaron conjuntamente en las elecciones ordinarias de octubre, ya estn
definidos con los votos obtenidos en ellas.
200.

Requisitos para ser elegido Presidente de la Repblica

...Slo podrn ser elegidos los ciudadanos naturales en ejercicio, que tengan treinta y cinco aos
cumplidos de edad.
Est prohibida la reeleccin inmediata. El art, 152 dice:
El Presidente y el VicePresidente durarn cinco aos en sus funciones, y para volver a desempearlas se
requerir que hayan transcurrido cinco aos desde la fecha de su cese.
Esta disposicin comprende al Presidente respecto a la Vicepresidencia y no al VicePresidente con
respecto a la Presidencia, salvo las excepciones de los incisos siguientes...
Esto es as porque se quiere evitar que la persona que tiene la titularidad del Poder Ejecutivo utilice su
influencia para provocar su propia reeleccin, ya sea como Presidente o ya sea como VicePresidente. Pero el

74

VicePresidente, en cambio, como no tiene funciones normalmente de Poder Ejecutivo, sino que en la prctica es el
Presidente del Senado, tiene menos posibilidades de influir indebidamente. Pero puede suceder que el
VicePresidente haya estado desempeando la Presidencia en forma no titular, sino como interino o suplente,
queda tambin afectada por la prohibicin de ser electa Presidente o VicePresidente, siempre que se den las
circunstancias que prevn los otros incisos del art. 152: o el hecho de se haya desempeado la Presidencia por
ms de un ao; o el hecho de que siendo menos de un ao, hubiera sido durante los tres meses anteriores a las
elecciones (basta que sea un da, si ese da fue dentro de los tres meses anteriores a las elecciones).
201.

Suplencia e interinato en el cargo de Presidente de la Repblica

Cuando el Presidente de la Repblica falta por cualquier razn, en forma temporal o definitiva, lo sustituye
en primer trmino el VicePresidente. Pero si falta tambin el VicePresidente, entonces la Constitucin da una serie
de frmulas un poco complicadas pero que se pueden sistematizar o resumir de esta manera:
a) En el caso de vacancia definitiva o temporal de la presidencia de la Repblica, o en razn de licencia,
renuncia cese o muerte del Presidente y del VicePresidente en su caso, deber desempearla el Senador primer
titular de la lista ms votada del Partido poltico por el cual fueron electos aqullos, que rena las calidades
exigidas por el artculo 151 y n est impedido por lo dispuesto en el artculo 152. En su defecto, el primer titular de
la misma lista en ejercicio del cargo que reuniese esas calidades, y as sucesivamente.
b) Que llegue el primero de marzo y todava.. no estuvieran proclamados por la Corte Electoral, el
Presidente y el VicePresidente de la Repblica, o fuera anulada su eleccin, el Presidente cesante dejar el
mando en el Presidente de la Suprema Corte de Justicia, quin actuar hasta que se efecte la transmisin
quedando en tanto suspendido en sus funciones judiciales.
c) Que antes de tomar posesin de su cargo, el Presidente se encuentre incapacitado temporalmente para
la toma de posesin del cargo o para el ejercicio del mismo, ser sustituido por el VicePresidente, y en su defecto,
de acuerdo al procedimiento establecido en el artculo 153 hasta tanto las causa que generaron dicha
incapacidad.

202.

Designacin y suplencia de los Ministros

Respecto de los Ministros, stos no son electos por el Cuerpo Electoral, sino que son designados por el
Presidente de la Repblica. La designacin se har atendiendo a las perspectivas de apoyo parlamentario. Puede
darse el caso de que en determinada circunstancia un Ministerio sea desempeado por una persona apoltica.
Esto resulta del inciso tercero del art. 174 que establece que: El Presidente de la Repblica adjudicar los
Ministerios entre ciudadanos que , por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo.
No se dice que tienen que tener apoyo parlamentario en el momento de ser designados, eso no bastara.
Lo que se pide es que se haga una apreciacin de perspectiva, de futuro. El Presidente tiene que hacer una
apreciacin de perspectiva, de qu poltica habrn de desarrollar de manera de conservar el apoyo parlamentario
en el futuro.
En la reforma constitucional de 1997 se estableci la facultad del Presidente de la Repblica de requerir
de la Asamblea General un voto de confianza expreso para el Consejo de Ministros; pero ese voto no es un
requisito previo a la asuncin del cargo de Ministro. Si el voto de confianza es denegado, ello no determina la
renuncia de Ministros ello solamente es debido cuando la Asamblea General pronuncia un voto de censura (art.
147)-, ni impone tampoco su cese; el Jefe de Estado habr de apreciar si la denegatoria del voto de confianza
significa que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario y, en caso afirmativo, podr expedir una
declaracin en tal sentido y sustituir a uno o varios Ministros.
Tambin puede el Jefe de Estado declarar que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario,
y sustituir uno o varios Ministros, sin necesidad de pedir previamente un voto de confianza.
Durante sus licencias, el Ministro debe ser suplido, segn disponga el Presidente de la Repblica en cada
caso, por otro Ministro o por el Subsecretario de la respectiva Cartera, es decir que el Subsecretario no ocupa
automticamente la vacancia.
203.

Funcionamiento del rgano Poder Ejecutivo

75

La regla general es la de que el Poder Ejecutivo siempre puede funcionar en Consejo de Ministros. En
cambio, no siempre puede funcionar en acuerdo de Presidente con Ministros respectivos porque hay algunas
atribuciones que estn reservadas al Consejo de Ministros. Esas atribuciones son : la declaratoria de urgencia de
un proyecto de ley.
La propia Constitucin prev otros casos en que el Consejo de Ministros debe actuar necesariamente.
204.

Competencia exclusiva del Consejo de Ministros

Vamos a sealar cules son aquellas atribuciones.

a) La primera atae a la declaratoria de urgente consideracin de un proyecto de ley. La justificacin es
bastante fcil de encontrar. La declaratoria de urgente consideracin puede dar por resultado que, sin
pronunciamiento expreso de las Cmaras, resulte aprobado un proyecto de ley. Parece razonable que el contenido
de esa ley cuente con el consentimiento de la mayora del Consejo de Ministros, rgano que, en virtud de las
relaciones de tipo parlamentario que existen entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, va a representar, con
cierta probabilidad, la voluntad de la opinin mayoritaria del propio parlamento
b) Segundo caso, para declarar la ruptura de relaciones. Se refiere a la ruptura de relaciones con sujetos
del Derecho Internacional, principalmente, con Estados Extranjeros. Esa ruptura de relaciones tiene,
consecuencias polticas que pueden ser muy importantes segn los casos y podra ser peligroso tambin que la
sola opinin del Presidente con un Ministro (en este caso sera con el Ministro de Relaciones Exteriores) pudiera
envolver a Uruguay en problemas internacionales bastante serios.
c) La declaracin de guerra supone la previa resolucin de la Asamblea General. No es tan razonable que
se exija la participacin del Consejo de Ministros. Decretada la guerra por el Parlamento, l declaracin es una
simple manifestacin de algo que ya en lo sustancial est resuelto; exigir en este caso que acte el Consejo de
Ministros no parece tan necesario. En realidad, el motivo de que se haya incluido es que est en el mismo ordinal
junto con la ruptura de relaciones (que, esa si, no requiere previo pronunciamiento parlamentario)
d) La preparacin y la presentacin a la Asamblea General de los presupuestos y la rendicin de cuentas
de la ejecucin que de los presupuestos se ha hecho en el ejercicio precedente. Ambos actos, es decir, tanto la
iniciativa presupuestaria como la rendicin de cuentas, tiene que hacerse con la responsabilidad del conjunto del
Consejo de Ministros. Como los presupuestos abarcan dependencias de todos los Ministerios, si se quisiera hacer
en acuerdo sera con la firma de todos los Ministros.
e) La delegacin no la hace el Presidente de la Repblica solo ni tampoco en acuerdo, sino que es uno de
los casos en que el Poder Ejecutivo debe actuar necesariamente en Consejo de Ministros. El Poder Ejecutivo en
Consejo de Ministros delega en un Ministro, y despus el Ministro delegatario puede, si quiere, subdelegar en otro
rgano o persona.
f) La redistribucin de competencias entre los Ministerios debe hacerse tambin en Consejo de Ministros.
El esquema podra ser este: la ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo, fija cules son las atribuciones de los
Ministerios y su nmero y denominacin; pero una vez dictada esa ley, el Poder Ejecutivo, si bien no puede crear
ni suprimir Ministerios, ni cambiarles sus denominaciones legales, ni inventar nueva atribuciones, ni suprimir
atribuciones legales, puede redistribuirlas entre los Ministerios creados por ley. En esa redistribucin se puede
modificar el equilibrio puesto por el legislador entre los Ministerios, pero no aumentar las competencias del Estado
ni disminuirlas. No puede ser ejercida en acuerdo, porque actuando en Consejo de Ministros se tiene una visin de
conjunto de cul es el distinto peso del trabajo que tiene cada Ministerio.
g) La designacin de los Directores de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados (incluidos a
texto expreso y especial los casos del Presidente del Directorio del Instituto Nacional de Colonizacin, y de 4 de
los 7 Directores del Banco de Previsin Social), salvo los de enseanza, cuando la ley no los haya declarado de
carcter electivo ni haya establecido una mayora especial de 3/5 de votos un sistema diferente de designacin.
Salvo que la ley con esas garantas previstas en la Constitucin- disponga otra cosa, el Poder Ejecutivo
cuando designa miembros de los Directorios o Directores Generales, lo tiene que hacer en Consejo de Ministros.
Llamo la atencin de que el trmite de esta designacin exige, primero, una propuesta del Poder Ejecutivo y una
solicitud de venia senatorial para designar a los propuestos, que puede hacerse en acuerdo o en Consejo, salvo
en el caso que se trate de designar a quienes habrn de ocupar las vacantes resultantes de la decisin de sustituir
total o parcialmente a los miembros no electivos de los Directorios de los Entes autnomos y Servicios

76

Descentralizados luego de la recomposicin del Consejo de Ministros ante la falta de respaldo parlamentario, pues
en este caso la solicitud de venia debe hacerse en Consejo. Esa propuesta se comunica al Senado solicitando
venia para designar a los candidatos propuestos; si se expide el Senado en sentido afirmativo (dndole la venia),
la designacin ulterior tiene que hacerse en Consejo de Ministros.
En la prctica, convendr hacer siempre la propuesta ya de entrada en Consejo de Ministros para que no
se haga todo el trmite de pedido de venia y despus, a lo ltimo, la opinin del Ministro correspondiente corra el
riesgo de ser derrotada en Consejo de Ministros; pero no es un requisito jurdico sino una razn de buen sentido
poltico, que puede suplirse por la va de estar enterado extraoficialmente de la opinin de los otros Ministros, sin
necesidad de hacer dos convocatorias formales del Consejo de Ministros, primero para hacer la propuesta y
despus para hacer la designacin. Lo que tiene que hacerse en Consejo de Ministros es la designacin.
h) Otra competencia exclusiva del Consejo de Ministros (que no se aplica a los servicios de enseanza):
Cuando lo estime necesario, el Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros, podr reemplazar a los
miembros de los Directorios o Directores Generales cuya venia de destitucin se solicita es decir, antes de
obtener la venia, mientras se tramita la solicitud- con miembros de Directorios o Directores Generales de otros
Entes, con carcter interino y hasta que se produzca el pronunciamiento del Senado.
Si otorga la venia para destituir, el interinato cesa, el Poder Ejecutivo lo que tiene que hacer, entonces,
para que no vuelva el anterior Director , es destituirlo para eso tiene la venia-; y una vez destituido, estamos ante
una vacante y ya no cabe aplicar este mtodo sino que tiene que proveer esa vacante con los procedimientos
normales, como si se hubiera muerto. Y si lo que hace el Senado es denegar expresamente la venia, como es
obvio, en ese caso no puede mantenerse la situacin del reemplazo. Significa que el Senado no comparte la
opinin del Poder Ejecutivo acerca de que debe ser destituida la persona y, entonces, vuelve automticamente a
su cargo porque el reemplazo era con carcter interino hasta el pronunciamiento del Senado.
i) Tambin estn reservadas al funcionamiento del Consejo de Ministros, designar miembros de la
Comisin Nacional de Educacin Fsica y del Consejo Directivo del SODRE.
j) Es tambin competencia exclusiva del Consejo de Ministros la de aumentar las atribuciones de los
Ministros. Ello es posible cuando se trate de atribuciones correspondientes al sistema orgnico denominado
Poder Ejecutivo (lato sensu), encabezado por el rgano tambin denominado Poder Ejecutivo (stricto sensu),
sin que la Constitucin o la ley hayan determinado cul es el rgano competente, de modo que se pueda dictar un
reglamento que coloque en la competencia del rgano Ministerio tales atribuciones.
k) La designacin de representantes del Estado en las empresas privadas con participacin estatal,
tambin tiene que ser hecha en Consejo de Ministros.
205.

Apreciacin crtica

El comentario que nos merece, es que la Constitucin le ha dado en cuanto a la participacin necesaria
del Consejo de Ministros, una atencin un poco exagerada al tema de las designaciones y destituciones. Quizs
haya algunos asuntos de igual o mayor inters poltico que las designaciones y las destituciones, que mereceran
tener un tratamiento, por lo menos, anlogo y no se lo ha hecho. Por ejemplo, la atribucin de tomar medidas
prontas de seguridad no est reservada al Consejo de Ministros.
206.

Procedimiento interno del Consejo de Ministros

Cmo es el funcionamiento del Consejo de Ministros? El Consejo de Ministros no es un rgano que

tenga sesiones ordinarias. Porque todas esas atribuciones que enunciamos como competencia del Consejo, son
atribuciones de ejercicio espordico. Funciona solamente cuando se plantea algn asunto para llevarlo al Consejo.
En ese caso, se convoca expresamente, es decir, que todas las sesiones del Consejo de Ministros vendran a ser
en realidad, extraordinarias.
El Consejo de Ministros ser convocado por el Presidente de la Repblica cuando lo juzgue conveniente
o cuando lo soliciten uno o varios Ministros para plantear temas de sus respectivas carteras; y deber reunirse
dentro de las veinticuatro horas siguientes o en la fecha que indique la convocatoria. Cuando lo convoca el
Presidente de la Repblica no es necesario que sea en asuntos de determinada materia porque el Presidente
tiene una competencia universal.
Cuando se plantea un asunto en Consejo por parte del Presidente o por parte del Ministro respectivo,
automticamente, queda inhibido de pronunciarse sobre el tema el Poder Ejecutivo mediante las otras formas de
actuacin. No puede actuar ni por delegacin ni por va del acuerdo. Esta posibilidad de llevar al Consejo cualquier

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asunto no est limitada por la importancia poltica del asunto ni por ningn otro criterio sustancial; basta que se
plantee en Consejo un asunto cualquiera de competencia del Poder Ejecutivo para que desde ese momento slo
pueda resolverse en Consejo de Ministros.
Actualmente, en la prctica el Consejo de Ministros funciona en los asuntos realmente importantes o
cuando es obligatorio...
El Consejo de Ministros dicta su propio reglamento interno.
207.

Papel constitucional que tiene el Consejo de Ministros en el Gobierno de la Repblica

En otros pases, el Jefe de Estado no participa en el Consejo de Ministros o en el gabinete. En Uruguay,

en cambio, el Consejo de Ministros est presidido por el Presidente de la Repblica. Esto hace que el problema de
cul es el papel que desempea el Consejo de Ministros en el gobierno uruguayo resulta un poco oscurecido en
su planteo, por esa interferencia del Jefe de Estado dentro del Consejo de Ministros. Si lo comparamos con un
sistema Repblicano parlamentario como, por ejemplo, el italiano, en el cual hay un Presidente de la Repblica y
un Presidente del Consejo de Ministros, y tratamos de utilizar la terminologa comn en Europa para llamarle Jefe
de Estado al Presidente de la Repblica, en los regmenes parlamentarios, y el Jefe de Gobierno al Presidente del
Consejo de Ministros, en Uruguay chocamos con una dificultad de adaptacin de esa terminologa.
Cul sera en Uruguay el Jefe de Estado? No cabe duda de que sera el Presidente de la Repblica.
Pero cul sera en Uruguay el Jefe de Gobierno? Se ha respondido que es el Consejo de Ministros, o que es el
Presidente de la Repblica actuando como Presidente del Consejo de Ministros si tiene mayora en el Parlamento.
Esas dos contestaciones tienen su parte de razn. Se puede decir que el Presidente de la Repblica en su calidad
de Presidente del Consejo de Ministros es el Jefe de Gobierno siempre que las circunstancias polticas hagan que
ese Presidente de la Repblica acte como lder del Consejo de Ministros, es decir siempre que haya una
orientacin poltica comn entre los Ministros y el Presidente de la Repblica. Pero tambin puede ocurrir que esa
circunstancia no se d. Si el Presidente no encuentra apoyo parlamentario para en elenco ministerial que siga la
orientacin de su partido si en la Asamblea General se forma una coalicin opuesta al partido presidencial, ocurrir
que el Consejo de Ministros seguir la orientacin poltica distinta a la del Presidente de la Repblica de modo que
ste no podra liderar la accin gubernativa. Tambin cabe la hiptesis de que an perteneciendo a la misma
orientacin poltica que cuente con apoyo parlamentario, no fuese el Presidente de la Repblica el lder de su
partido. Esas dos ltimas posibilidades, si bien no son las que se dan en la prctica actualmente, son
perfectamente posibles dentro del sistema constitucional uruguayo. En tales circunstancias la ausencia de un
Presidente del Consejo de Ministros distinto del Presidente de la Repblica, impedira hablar de un Jefe de
Gobierno en el sentido de lder unipersonal de la accin poltica del gobierno, y llevara a la conclusin de que en
esos casos, jurdicamente, el Jefe de Gobierno sera colegiado, estara formado por el Consejo de Ministros.
En resumen, desde el punto de vista jurdico, el Jefe de Gobierno es claramente el Consejo de Ministros,
porque es el rgano que tiene la ltima palabra en cuanto a la orientacin poltica del gobierno. Pero, desde el
punto de vista poltico, como siempre pude ocurrir, ese rgano colegiado puede seguir las directivas, estar sujeto
al liderazgo poltico, no jurdico (sin estar obligado a seguirlo, pero siguindolo por razones polticas) de una
persona que podr ser el Presidente de la Repblica, uno de los Ministros, un lder partidario que no ocupe cargo
en el Consejo de Ministros.
El papel constitucional del Consejo de Ministros en la Constitucin uruguaya, por lo tanto, es el papel de
Jefe de Gobierno, y ese papel jurdico puede conferir al Presidente de la Repblica la calidad poltica de Jefe de
Gobierno en la medida en que ese Consejo de Ministros responda a las orientaciones del Presidente de la
Repblica; o no conferirle, en la medida en que el Consejo de Ministros no siga las orientaciones polticas del
Presidente de la Repblica, en cuyo caso, el Jefe de Gobierno, desde el punto de vista poltico, ser otro.
208.

Liderazgo y responsabilidad del Poder Ejecutivo

Ese papel constitucional de Jefe de Gobierno, tiene una importancia especial en la Constitucin uruguaya
porque se le ha otorgado al Poder Ejecutivo una serie de competencias destinadas a permitirle asumir la
responsabilidad por la orientacin poltica general del pas, impidiendo que el Poder Ejecutivo pueda argumentar
que fracas en su gestin poltica por falta de colaboracin de otros rganos pblicos. Esto que digo y que
refuerza la calidad de conductor de la orientacin del gobierno que tiene el Poder Ejecutivo (y dentro del Poder
Ejecutivo, el rgano que tiene la ltima palabra, es decir, del Consejo de Ministros), se regula en la Constitucin
tanto frente el Poder Legislativo como frente a los organismos pblicos autnomos, que no dependen del Poder
Ejecutivo y que , por lo tanto, podran trabar la accin poltica de ste.
Respecto del Parlamento se ha asegurado esta funcin de liderazgo y esa responsabilidad por la
conduccin poltica total del pas haciendo que los conflictos de opinin entre el Parlamento y el Poder Ejecutivo
tiendan a resolverse de alguna manera que concluye en la primaca de la opinin del Poder Ejecutivo.

78

209.

Relaciones del acuerdo con el Consejo

Las otra formas de funcionamiento del Poder Ejecutivo (es decir, en acuerdo o por delegacin) tienen un
mbito de aplicacin un poco menor que la forma del Consejo en virtud de que hay algunas atribuciones que slo
pueden ser ejercidas en Consejo de Ministros. Pero, adems, las atribuciones que sean ejercidas en otra formas
estn sujetas a la posibilidad de ser revisadas en Consejo.
El consejo de Ministros es competente para revocar todo lo resuelto por el Poder Ejecutivo bajo cualquiera
de sus formas. Si la resolucin original haba sido tomada en Consejo de Ministros, la revocacin tendr que
hacerse por mayora absoluta de componentes del Consejo de Ministros. Si no, si la resolucin original ha sido
tomada por el Presidente de la repblica en acuerdo con el Ministro o Ministros respectivos, o por delegacin
(actuando un Ministro en ejercicio de atribuciones delegadas) bastar la mayora de presentes.
Esto seala que hay una prioridad institucional del Consejo sobre el acuerdo. Es ms fcil revocar en
Consejo las resoluciones del acuerdo que revocar las propias resoluciones del Consejo. Por eso la ltima palabra
en Materia de Poder Ejecutivo la tiene siempre el Consejo, lo que justifica la calificacin jurdica como Jefatura de
Gobierno que dimos al Consejo de Ministros y no al acuerdo.
210.

Clasificacin de las atribuciones del Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo tiene una serie de competencias que se pueden clasificar de la siguiente manera:
a) Competencias atinentes a la ejecucin de la legislacin. Publicar y circular, sin demora, todas las leyes
que se hallen ya en estado de publicar y circular; ejecutarlas, hacerlas ejecutar, expidiendo los reglamentos
especiales que sean necesarios para su ejecucin.
b) Actividad de colegislacin. El Poder Ejecutivo participa en el ejercicio de la funcin legislativa a travs d
la iniciativa, del poder de observacin de los proyectos de ley sancionados que le remita el Poder Legislativo y a
travs de la promulgacin de las leyes. Estas potestades de colegislacin han resultado reforzadas en las
reformas constitucionales de 1967 y de 1997:
porque se estableci el instituto de la declaracin de urgente consideracin de un proyecto de ley,
declaracin que da a la iniciativa del Poder Ejecutivo una eficacia superior a lo normal, desde que bastara el
vencimiento de los plazos sin pronunciamiento de las Cmaras para que se considere fictamente aprobado el
proyecto del Poder Ejecutivo.
Tambin se ha reforzado el valor de las intervenciones del Poder Ejecutivo en el trmite de la legislacin,
que fija un plazo perentorio de 30 das a la Asamblea General, Vencido el cual se consideran aceptadas las
observaciones del Poder Ejecutivo, sin que ese efecto pueda evitarse si no se obtiene un rechazo expreso por una
mayora especial de la Asamblea General Computada de manera especialmente exigente.
en tercer trmino. Tambin resulta reforzada la participacin colegisladora del Poder Ejecutivo,
aumentando los casos de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo.
c) Atribuciones especiales de administracin activa. Estn enunciadas una por una, fuera de la
enunciacin genrica que lo configura como ejecutor de la legislacin. Por ejemplo, las atribuciones pe proveer
empleos, de destituir, de conceder ascensos militares, de nombrar personal consular y diplomtico, de dar retiros y
arreglar las pensiones, de designar al Fiscal de Corte y a los dems Fiscales, de recibir Agentes Diplomticos y
autorizar el ejercicio de sus funciones a los Cnsules extranjeros, etc.
d) Atribuciones de control. Se le confieren al Poder Ejecutivo otra serie de atribuciones de control de la
actividad administrativa realizada por otros rganos que no dependen jerrquicamente del Poder Ejecutivo sino
que estn descentralizados.
Tratndose de los entes Autnomos comerciales e industriales y en general de todos aquellos que no sean
de enseanza. Como no estn subordinados jerrquicamente al Poder Ejecutivo, ese control no puede traducirse
simplemente en que el Poder Ejecutivo les ordene corregir su gestin de determinada manera o que sustituya su
voluntad en la adopcin de decisiones.
Tiene que entablarse un procedimiento en que, entre el Poder Ejecutivo y el Directos o Director General,
hay una posicin igualitaria, no hay ninguno que pueda mandar sobre el otro y en definitiva, la ltima palabra le
corresponder a un tercer rgano (el Senado), que decidir quin tiene razn de los dos en la apreciacin de
conveniencia o ilegalidad de la gestin.

79

Desde la Constitucin de 1967, la decisin del Senado es la ltima palabra, es una decisin definitiva, no
requiere una mayora especial, de modo que basta que haya una mayora simple de presentes para que se le
pueda dar la razn al Poder Ejecutivo (o al Ente, por supuesto); y el poder Ejecutivo puede tomar medidas
eficaces antes de la decisin del Senado (pues puede disponer la suspensin del acto observado mientras se
tramita el procedimiento que termina en la decisin definitiva del Senado) sin perjuicio de que el Senado, en
definitiva, pueda opinar de otra manera y dejarlas sin efecto.
Tambin pueden incluirse entre estas facultades de control del poder Ejecutivo la de remplazar
transitoriamente a los miembros de los Directorios o Directores Generales, la de recibir la rendicin de cuentas de
la gestin respecto de los Gobiernos Departamentales la atribucin de apelar, ante la Cmara de Representantes,
dentro de los 15 das de su publicacin en el Diario Oficial, por razones de inters general, los decretos de los
Gobiernos Departamentales que crean o modifican impuestos.
Tratndose de los Entes industriales o comerciales, el Poder Ejecutivo es el que aprueba en definitiva dos
actos jurdicos de importancia: de acuerdo: el Estatuto de los funcionarios de los Entes Autnomos comerciales e
industriales; y, el Presupuesto de los Entes Autnomos y de los Servicios Descentralizados industriales o
comerciales. En caso de discrepancia en cuanto al presupuesto entre el Poder Ejecutivo y el Directorio del Ente,
se considera aprobada la opinin del Poder Ejecutivo, si la Asamblea General no se expide dentro del plazo de 40
das, por 2/3 de votos del total de sus componentes. Como es difcil que se obtenga esa mayora en 40 das en
asuntos como stos, lo ms probable es que resulte aprobado el presupuesto como lo quera el Poder Ejecutivo.
Todo esto hace que el rgano Poder Ejecutivo ocupe en los asuntos econmicofinancieros una posicin
capital dentro de la organizacin total del Estado y no solamente dentro de la organizacin del Estado Central.
211.

Los Ministros

Los Ministros tienen una posicin constitucional doble: por un lado, integran el rgano Poder Ejecutivo por
la va del Consejo o del acuerdo pero, por otro lado, constituyen rganos unipersonales que pueden tomar
decisiones por prescindencia del Presidente de la Repblica. En esta segunda posicin, los Ministros actan como
titulares de rganos subordinados jerrquicamente al Poder Ejecutivo (no al Presidente de la Repblica sino al
Poder Ejecutivo). Cuando la decisin del Poder Ejecutivo se toma en acuerdo, esa subordinacin no resulta tan
clara porque, como en el acuerdo participa el Ministro, sin su voluntad no se podr modificar lo resuelto por el
Ministro solo, como titular del rgano unipersonal Ministerio; pero como existe adems otra forma de
funcionamiento (que es el Consejo de Ministros) en la cual el Ministro de que se trate puede quedar en minora (se
puede resolver contra el voto del Ministro) esa subordinacin jerrquica es real y efectiva.
Si el Ministro expide un acto administrativo, cualquier interesado puede recurrir para ante el superior
jerrquico, que es el Poder Ejecutivo. Si el Poder Ejecutivo al resolver ese recurso funciona en acuerdo, entonces,
no se podr modificar el acto administrativo del Ministro sin acuerdo del propio Ministro. Pero, como tambin
puede funcionar en Consejo, esa subordinacin jerrquica es real y efectiva, no solamente terica, porque cuando
funciona en Consejo podr quedar en minora la opinin de ese Ministro y revocarse lo resuelto a pesar de que el
Ministro no haya cambiado de opinin.
212.

Atribuciones de los Ministros

Son atribuciones de los Ministros en sus respectivas carteras:

1) Hacer cumplir la Constitucin, las leyes, decretos y resoluciones. Esta disposicin lo define como
subordinado jerrquicamente al Poder Ejecutivo: no solo debe cumplir las reglas de Derecho (Constitucin, leyes y
decretos) sino tambin las resoluciones particulares que tome el Poder Ejecutivo por sobre el Ministro.
2) Preparar y someter a consideracin superior. (Qu quiere decir a consideracin superior? A
consideracin del Poder Ejecutivo, que es el rgano superior del Ministerio), los proyectos de ley, decretos y
resoluciones que estimen convenientes. Cada Ministro, por un lado, dicta resoluciones ministeriales pero, por otro
lado, tambin tiene derecho de proponer al Poder Ejecutivo, a su superior, proyectos de ley, decreto y resolucin.
Cuando dice proyectos de ley muestra que el Ministro por s solo no puede presentar un proyecto de ley al
Parlamento sino que tiene que someterlo previamente al Poder Ejecutivo. Si este rgano Poder Ejecutivo, superior
jerrquico del Ministro, est de acuerdo, adopta el texto del mensaje que acompaar al proyecto y luego, por
intermedio del Ministro se comunica la iniciativa a la Presidencia de la Asamblea General para que funcione el
procedimiento de formacin de la ley. El Ministro puede asistir a las sesiones de las Cmaras y de las Comisiones,
defender ese proyecto, pero no puede presentar proyectos nuevos por s mismo. Los Ministros tienen voz en la
Asamblea General, en las Cmaras, en la Comisin Permanente y en las Comisiones internas del Poder
Legislativo pero no tienen derecho de iniciativa; y no tendrn voto.

80

3) Disponer, en los lmites de su competencia, el pago de las deudas reconocidas del Estado. Dice en
los lmites de su competencia, lo cual es razonable, pues si no, la cantidad de rdenes de pago que tendran que
firmar los Ministros, les tomara demasiado tiempo.
4) Conceder licencias a los empleados de su dependencia. Aqu lamentablemente, no dice en los
lmites de su competencia, as que no se puede atribuir a otro rgano esta competencia. No puede otorgar una
licencia directamente el Poder Ejecutivo ni tampoco puede otorgar una licencia a ttulo de competencia propia, un
rgano subordinado al Ministro. La dificultad prctica de que tenga que tratar las licencias el Ministro en toda la
Repblica se puede obviar por la va de la delegacin, pero cuando acte el delegatario lo har en nombre del
Ministro, la resolucin se considerar una resolucin ministerial.
5) Proponer el nombramiento o destitucin de los empleados de sus reparticiones. El Ministro tiene un
derecho de propuesta. Los nombramientos estn intensamente reglados, hay normas del Estatuto de los
funcionarios y reglamentaciones de ese Estatuto que imponen para determinados casos que si se quiere proveer
un cargo se nombre, por ejemplo, al que tenga mayor puntaje de calificacin o al que tenga mayor antigedad
calificada o al que gane un concurso, de modo que este derecho de propuesta no significa que pueda elegir a su
arbitrio a quien va a proponer para hacer la designacin. Pero tiene un valor jurdico importante: cualquiera sea el
procedimiento que corresponda aplicar segn las leyes y reglamentos, antes de hacer el nombramiento, el Ministro
respectivo es responsable de controlar si se han cumplido las leyes y reglamentos que indican a quin hay que
proponer. Tiene que llevarse la propuesta por el Ministro correspondiente al Poder Ejecutivo (al acuerdo o al
Consejo de Ministros). No se podra, por consiguiente, designar en Consejo de Ministros un funcionario de un
Ministerio contra la opinin del Ministro en cuanto a si corresponde o no proponer a esa persona, porque hay un
derecho de propuesta del rgano Ministerio. Lo mismo ocurre con la destitucin.
6) Vigilar la gestin administrativa y adoptar las medidas adecuadas para que se efecte debidamente e
imponer penas disciplinarias. Aqu tambin la aplicacin de penas disciplinarias est atribuida sin decir en los
lmites de su competencia; por consiguiente, la nica manera de que sea legtima la imposicin de penas
disciplinarias por rganos subordinados a los Ministros es la va de la delegacin. Adems, esto impide que el
Poder Ejecutivo adopte medidas disciplinarias respecto de los funcionarios dependientes de los Ministerios. El
Poder Ejecutivo podr entender en esa materia, solamente en segunda instancia, por va de los recursos, o
cuando la pena a aplicar sea la destitucin, porque la destitucin est expresamente atribuida, al Poder Ejecutivo.
Las dems sanciones (por ejemplo, una suspensin, una amonestacin) tendrn que ser adoptadas por el Ministro
o, en nombre del Ministro. Si la aplicara directamente el Poder Ejecutivo sera un acto inconstitucional y el
interesado podra recurrir y obtener que se anulara.
7) Firmar y comunicar las resoluciones del Poder Ejecutivo.
La comunicacin se hace por el Ministerio correspondiente y no por el Presidente.
8) Ejercer las dems atribuciones que les cometan las leyes o las disposiciones adoptadas por el Poder
Ejecutivo en Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 160. La Constitucin de 1967 impuso
una garanta formal, la de que cuando se trata de nuevas atribuciones de los Ministros no establecidas por ley, el
Poder Ejecutivo tenga que actuar en Consejo de Ministros.
Los Ministros tienen adems de las atribuciones a texto expreso de la Constitucin, las que seale la ley y
las que les seale el Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros.
Supongamos que se dicta una nueva ley, en la cual no dice concretamente qu rganos debern las
medidas de ejecucin de esa ley. De acuerdo a la Constitucin esas medidas de ejecucin correspondern,
entonces , al Poder Ejecutivo y a los Ministros. Esos son los rganos que, en principio, tienen que hacer cumplir
las leyes. Pero cmo se distribuyen entre esos dos rganos las atribuciones concretas para ejecutar la ley? Lo
puede hacer el propio Poder Ejecutivo, diciendo que tales cosas las har l mismo y que tales otras sern
atribuciones de los Ministros. Para hacer esto, para decir que sern atribuciones de los Ministros, para colocarlas
en la competencia desconcentrada de los Ministros, el Poder Ejecutivo tiene que actuar en Consejo de Ministros.
Si, en cambio, la ley dice concretamente que tal atribucin le corresponder al Poder Ejecutivo (es decir, no
simplemente que se deben tomar decisiones sino que el Poder Ejecutivo debe tomar decisiones), esa competencia
del Poder Ejecutivo podr tambin ser ejercida por el Ministro pero solamente mediante la va de la delegacin; y
esta delegacin ha de hacerse tambin en Consejo de Ministros.
El Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros puede hacer dos cosas: o bien poner en la competencia del
Ministro una determinada atribucin o bien delegar en el Ministro una atribucin que corresponda a la competencia
y que permanece en la competencia- del Poder Ejecutivo.
Hay diferencia prctica entre un caso y el otro. Si se pone en la competencia del Ministro la atribucin, el
Ministro la ejercer en nombre propio y si perjudica a alguien, corresponder el recurso de revocacin y, en

81

subsidio, el recurso jerrquico para ante el Poder Ejecutivo. Mientras que en el otro, el Ministro ejerce una
atribucin delegada, la resolucin la firmar el Ministro pero la firmar por delegacin, en nombre del Poder
Ejecutivo; por consiguiente, no corresponder el recurso jerrquico porque el Poder Ejecutivo no tiene por encima
a ningn jerarca, bastar el recurso de revocacin, que lo resolver el Poder Ejecutivo.
9) Delegar a su vez por resolucin fundada y bajo su responsabilidad poltica, las atribuciones que
estimen convenientes. Esta delegacin se hace a su vez: es decir, se hace sobre la base de que exista algn
acto jurdico que le permita al Ministro ejercer la atribucin que trata luego de delegar. Ese acto jurdico previo
puede ser la propia Constitucin, puede ser una ley, puede ser un acto del Poder Ejecutivo en Consejo de
Ministros segn ya vimos- y, en este ltimo caso, puede ser o un reglamento o una resolucin delegatoria, una
resolucin que delegue en el Ministro el ejercicio de alguna de las atribuciones del Poder Ejecutivo. Por eso este
delegar a su vez puede ser o una subdelegacin o una delegacin de una atribucin primaria, propia del Ministro.
Esta delegacin ministerial puede hacerse, en cualquier rgano. Lo que no podr hacerse, ni por ley ni por
acto del Poder Ejecutivo, sera restringirle el mbito de las atribuciones delegables, porque la Constitucin dice
las atribuciones que estimen convenientes.
213.

Los Subsecretarios

Los Ministros tienen un Subsecretario cada uno. El Subsecretario es nombrado por el Poder Ejecutivo y
como todos los nombramientos del Poder Ejecutivo se hace a propuesta del Ministro, tiene la particularidad de que
cesa con el Ministro. Por cualquier motivo que cese el Ministro, automticamente, queda cesante el Subsecretario.
Hay una especie de solidaridad jurdica necesaria entre el Ministro y su Subsecretario. No hay ningn
inconveniente en que el Ministro que venga a sustituir al anterior designe al mismo Subsecretario, pero se produce
un intervalo. La nueva designacin es una nueva designacin.
El art. 184 da a los Subsecretarios la posibilidad de desempear interinamente el Ministerio pero no se la
da como un derecho sino que existe simplemente la posibilidad de que el Presidente de la Repblica lo designe
como Ministro interino durante la licencia del Ministro titular, pero el Presidente de la Repblica tambin puede
optar por otra posibilidad: encargarla el interinato a otro de los Ministros, es decir, poner un Ministro a cargo de dos
carteras en vez de encargar de la cartera al Subsecretario respectivo.
En caso de licencia podr subrogarlo otro Ministro o el Subsecretario pero en los dems casos no funciona
ese artculo y debe entenderse que la subrogacin o la sustitucin del Ministro tiene que hacerse con otro Ministro
y no con el Subsecretario.
214.

Responsabilidad de los Ministros por delito

Los Ministros de Estado gozarn de las mismas inmunidades y les alcanzarn las mismas
incompatibilidades y prohibiciones que a los Senadores y Representantes en lo que fuere pertinente.... Esta frase
en lo que fuere pertinente hace necesario examinar las dems disposiciones constitucionales y los principios
generales de Estado de Derecho para interpretar el alcance de la extensin de las inmunidades parlamentarias a
los Ministro.
1) El art. 179, dice: El Ministro o Ministros sern responsables de los decretos y rdenes que firmen o
expidan con el Presidente de la Repblica, salvo el caso de resolucin expresa del Consejo de Ministros en el que
la responsabilidad ser de los que acuerden la decisin. De modo que los Ministros son responsables de los actos
que expidan junto con el Presidente de la Repblica o en Consejo de Ministros, pero en este ltimo caso, como la
resolucin puede tomarse incluso contra la voluntad del Ministro correspondiente, se deja a salvo el caso de que
haya votado en contra. Esta circunstancia es la que hace necesario que en las votaciones del Consejo de
Ministros se deje constancia en actas de quines son los que votan en un sentido o en otro pues puede haber un
problema de responsabilidad, es decir que la responsabilidad no es por firmar sino por contribuir a que se dicte la
decisin. Normalmente es la firma pero si es en Consejo de Ministros es el voto.
El segundo prrafo del mismo artculo aclara que: Los Ministros no quedarn exentos de responsabilidad
por causa de delito. El Ministro es un funcionario subordinado al Poder Ejecutivo, pero si el Consejo de Ministros,
contra su voto, resuelve algo que es delictivo, el Ministro no est obligado a cumplirlo.
2) La extensin a los Ministros, en lo pertinente, de las inmunidades de arresto y de procesamiento
tambin exige un anlisis que seale en qu aspectos es pertinente la aplicacin de las disposiciones
establecidas, cuando la imputacin de delito se hace a un Ministro. En ese anlisis debe tenerse presente que el
inciso segundo del art. 178 que proclama en su inciso primero la referida extensin, dice as: No podrn ser
acusados sino en la forma que seala el artculo 93 y, an as slo durante el ejercicio del cargo... La norma
anloga para el Presidente de la Repblica (art. 172) contina diciendo: o durante los seis meses siguientes a la
expiracin del mismo, pero en el caso se los Ministros, faltando la mencin de esos seis meses, aparentemente

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bastara aceptar la renuncia de un Ministro para que no pudiera ser acusado por los delitos que hubiera cometido
cuando era Ministro. Evidentemente esta disposicin no puede ser interpretada como lo acabamos de hacer
porque ello equivaldra a decir que los Ministros pueden hacer cualquier cosa impunemente. Por eso no tenemos
ms remedio que apartarnos un poco del tenor literal de este artculo, para armonizarlo con los principios
generales de nuestro sistema constitucional, y entender que concluido el ejercicio de su cargo el Ministro tambin
podr ser acusado, pero con la diferencia de que ya no ser con los procedimientos del art. 93.
Por la mayora especial de 2/3, tanto el Consejo de Ministros como la Cmara de Representantes pueden
expedir un acto jurdico equivalente al desafuero del Ministro, esto es, suspenderlo y ponerlo a disposicin del
Poder Judicial permitiendo su arresto y su procesamiento. Inclusive cabe plantearse si el Ministro que sea Senador
o Representante puede tambin ser desaforado por su respectiva Cmara.
Surge lo siguiente
a) en la hiptesis de arresto de un Ministro infraganti delito se deber dar cuenta inmediata al Consejo de
Ministros con la informacin sumaria del hecho.
b) ningn Ministro puede ser procesado por el Poder Judicial si el Consejo de Ministros o la Cmara de
Representantes no resuelven por 2/3 de votos del total de componentes del rgano, que hay lugar a la formacin
de causa.
c) esa resolucin del Consejo de Ministros o de la Cmara de Representantes determina que el Ministro
imputado quede suspendido en sus funciones y a disposicin del Poder Judicial.
Parece razonable interpretar que las atribuciones sobre desafuero de legisladores conferidas a la Cmara
que integren puedan ser ejercidas, en el caso de los Ministros por el rgano colegiado que stos integran. Pero
ello no significa que contando con la complacencia del Poder Ejecutivo un Ministro delincuente pueda continuar
impunemente en ejercicio de su cargo y no pueda ser arrestado y procesado. Si se imputa un delito a un Ministro,
o si se arresta a un Ministro infraganti delito, corresponder dar cuenta a la Cmara de Representantes, como si
se tratara de un diputado, y esta Cmara decidir si hay lugar a la formacin de causa y, en caso afirmativo, lo
acusar ante el Senado; si la acusacin se adopta por 2/3 del total de componentes, el Ministro queda suspendido
y estando suspendido queda a disposicin del Poder Judicial. Si la acusacin no rene dichos 2/3, el Ministro
acusado no queda suspendido y prosigue el juicio ante el Senado hasta que llegue el momento en que el Senado
vote si acoge la acusacin, esto es, la pretensin de separacin del cargo; si esta pretensin recoge los votos de
2/3 de componentes del Senado, el Ministro queda separado del cargo y sujeto al proceso penal ante el Poder
Judicial.
Si la acusacin no alcanza a los 2/3 en la Cmara de Representantes y tampoco se alcanzan los 2/3 para
sentenciar la destitucin en la de Senadores, el Ministro no puede ser sometido a juicio penal ante el Poder
Judicial hasta que haya cesado por otra va o hasta que el Consejo de Ministros lo desafuere declarndolo
suspendido en sus funciones.
Durante este tiempo deber ser sustituido en sus funciones por otro Ministro sealado por el Presidente de
la Repblica. El Subsecretario, sigue actuando como Subsecretario, porque los Subsecretarios cesan cuando cesa
el Ministro pero no quedan suspendidos cuando se suspende al Ministro.
La suspensin termina cuando se vota en la Cmara de Senadores si se acoge la pretensin acusatoria
formulada por la Cmara de Representantes. Si en esa votacin no se obtienen 2/3 de votos el Ministro vuelve a
sus funciones; si se alcanza dicha proporcin de 2/3 la suspensin se transforma en separacin definitiva, y
entonces cesa tambin el Subsecretario automticamente, aunque no hubiera sido culpable de delito, sin perjuicio
de que se lo pueda volver a designar a propuesta del nuevo Ministro.
215.

Responsabilidad civil de los Ministros

La extensin a los Ministros de las inmunidades parlamentarias slo vale en lo pertinente, expresin que
permita distinguir entre los votos y opiniones que no se hubieran traducido en actos jurdicos, y los votos y
opiniones que hubieran integrado el procedimiento de formacin de la voluntad del rgano Poder Ejecutivo.
Resultar aplicable siempre que el dao haya sido causado por un acto jurdico del rgano unipersonal Ministerio
o del Poder Ejecutivo con el voto favorable del Ministro.
216.

Los Ministros no tienen responsabilidad disciplinaria

En cuanto a la responsabilidad disciplinaria, los Ministros, en realidad carecen de ella. La Constitucin ha

pensado que todo problema referente a la disciplina o al comportamiento de los Ministros pierde importancia ante
la cuestin poltica de si conviene o no que el Ministro siga sindolo. Un Ministro, por ejemplo, amonestado

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quedara desprestigiado frente a la opinin pblica, con la consiguiente disminucin en el prestigio del gobierno en
su conjunto. Entre el problema del efecto que le podra hacer a un Ministro una amonestacin para que despus
se portara mejor y el problema del desprestigio en su conjunto de la actividad de gobierno, evidentemente, es
mucho ms importante esto ltimo que lo primero.
Si un Ministro se porta mal como funcionario, el Presidente de la Repblica tendr que plantearse la
cuestin de si conviene o no que ese Ministro siga siendo Ministro. Puede ocurrir que el desorden de conducta del
Ministro sea un motivo suficiente como para separarlo del cargo. Pero puede tambin ocurrir que no, que ms
valga que siga ocupando el cargo de Ministro aunque tenga antecedentes de desorden como funcionario. El
Presidente de la Repblica tiene que optar entre estas dos soluciones extremas.
217.

Incompatibilidades de los Ministros

La extensin a los Ministros del rgimen de incompatibilidades y prohibiciones de los Senadores y

Representantes en lo que fuera pertinente slo ser pertinente su aplicacin para los Ministros que integren
alguna Cmara, aunque estn suspendidos en sus funciones legislativas.
Si se designa como Ministro a una persona que ocupaba un cargo electivo, por ejemplo, un Edil, esa
incompatibilidad har que si acepta el cargo de Ministro quede cesante como Edil. Esta regla tiene una excepcin
para el caso de que el cargo anterior que tuviera el designado Ministro fuera un cargo de Representante o
Senador.
...cuando los Senadores y los Representantes sean llamados a desempear Ministerios o
Subsecretaras de Estado, quedarn suspendidos en sus funciones legislativas, sustituyndoseles, mientras dure
la suspensin, por el suplente correspondiente. Es decir, no es una incompatibilidad entre los dos cargos sino en
el ejercicio simultneo de ambos. Si despus cesa de ser Ministro, vuelve a su banca legislativa.
218.

Prohibiciones de los Ministros

El art. 124 prohbe a los Senadores y a los Representantes y, por ende, a los Ministros:
1) Intervenir como directores, administradores o empleados en empresas que contraten obras o
suMinistros con el Estado, los Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos, servicios Descentralizados o
cualquier otro rgano pblico. Tericamente, podra admitirse que un Ministro tuviera esas posiciones de posible
implicancia y, entonces, cada vez que tuviera que tratarse un asunto referente a la empresa, por ejemplo, de la
cual fuera director, tuviera que excusarse y ser remplazado por el Ministro subrogante que correspondiera, pero
aun as, aun admitiendo esa solucin de impedimento o excusacin y la subrogacin por otro, evidentemente
resultara perturbador de la gestin del Ministro el hecho de que tuviera estas posiciones en empresas que
contrataran obras o suMinistros con entes estatales.
2) Tramitar o dirigir asuntos de terceros ante la Administracin Central, Gobiernos Departamentales,
Entes Autnomos y Servicios Descentralizados.
La inobservancia de lo preceptuado en este artculo importar la prdida inmediata del cargo legislativo,
disposicin que no siempre puede aplicarse en forma automtica porque si el Legislador o el Ministro actuara de
modo no ostensible (por ejemplo, si la interviniera como administrador de una empresa sin que nadie se haya
enterado, porque no se publica el primer acto de administracin; o puede estar dirigiendo un asunto de un tercero
sin firmar) la prueba de los hechos ac referidos puede ser en algunos casos difcil; esta prdida inmediata
requiere pues, un acto que la declare, por razones de seguridad jurdica. De ah que se entienda conveniente que
la prdida del cargo sea declarada mediante un acto jurdico.
219.

La responsabilidad poltica de los Ministros

La responsabilidad poltica de los Ministros funciona ante el Presidente de la Repblica y ante la Asamblea
General.
La sustitucin de uno o ms Ministros por razones polticas, slo cabe cuando el Presidente de la
Repblica entendiere que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario. El art. 175, manda al
Presidente de la repblica que adjudique los Ministerios entre ciudadanos que, por contar con apoyo
parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo. Puede leerse subrayando el verbo aseguren, de modo
que el Presidente de la Repblica solamente podra poner fin a dicha permanencia cuando entendiere que han
perdido aquel apoyo o respaldo.
En cuanto a la responsabilidad poltica de los Ministros ante la Asamblea General, la reforma de 1997
mantuvo el procedimiento de los arts. 147 y 148, sobre censura parlamentaria y elecciones anticipadas, al que

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hicimos referencia al estudiar las atribuciones de control del Poder Legislativo para con el Poder Ejecutivo. Pero
agreg otro procedimiento, en el cual no se vota la censura sino la confianza.
Esta responsabilidad poltica de los Ministros, tanto frente al Presidente como frente a la Asamblea
General, existe respecto de los actos que el Ministro expide como rgano unipersonal, como es obvio; pero
tambin existe respecto de los actos que el Ministro contribuye a formar como integrante del Poder Ejecutivo, en
acuerdo con el Presidente de la repblica o como miembro del Consejo de Ministros.
Tambin responde polticamente el Ministro por los actos que l no expide pero que se expiden en su
nombre por personas en quienes el Ministro haya delegado sus atribuciones. Puede haber en caso de delegacin,
dos sucesivos actos, cada uno de los cuales compromete la responsabilidad poltica del Ministro. Primero, el acto
en que se hace la delegacin, es decir, la resolucin delegatoria; esta resolucin delegatoria puede ser criticable
desde el punto de vista poltico, y dar lugar a la responsabilidad poltica del Ministro. Por ejemplo, si delega en una
persona que tiene antecedentes polticos notoriamente contrarios a los de la orientacin del gobierno en general,
puede considerar polticamente inconveniente esa solucin el Presidente de la Repblica o la Asamblea General y
separar al Ministro o censurarlo por ese acto de la resolucin delegatoria. Pero, adems, hay una segunda ocasin
de hacerse valer su responsabilidad poltica en caso de delegacin: al expedir un acto el delegatario. Cuando el
delegatario resuelve algo queda comprometida la responsabilidad poltica del Ministro delegante, de modo que
cuando escoge un delegatario tiene que hacerlo cuidndose, eligiendo una persona que sea moralmente
responsable como para que despus los disparates polticos que haga no le acarreen la prdida del cargo de
Ministro.

XIII DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA POR SERVICIOS

220 Descentralizacin y control
La descentralizacin supone ruptura del vinculo jerrquico, es incompatible con jerarqua. En la prctica,
por lo tanto, se traducir la descentralizacin en la ausencia de la potestad de dar instrucciones u ordenes de
servicio al rgano descentralizado. (Ej. OSE). Pero tambin esta descentralizacin significa, la existencia de
vnculos de control. No le puede dar ordenes pero puede tomar una serie de medidas que sirven para controlar la
actuacin del inferior.
Es decir hay ms descentralizacin cuanto menos controles hay sobre la actuacin del rgano
descentralizado. Hay poca descentralizacin cuando los controles son tan intensos que se parecen ms al vinculo
jerarquico. Si voy disminuyendo el grado descentralizacin, voy acumulando controles hasta que al final ya es lo
mismo que si le pudiera dar ordenes. Cuando se salta esa ultima barrera se convierte en centralizado, es decir,
sometido a jerarqua.
221 Autonoma
El concepto de autonoma se refiere al hecho del poder dictar su propio ordenamiento jurdico. Por
Ejemplo la Universidad de la Republica. Tener mucha autonoma significa que casi todos los asuntos internos de la
Universidad los resuelve la Universidad misma, todo sin intervencin de rganos ajenos al Ente.
Se puede tener ms o menos autonoma: los Entes Autnomos tienen ms autonoma que los servicios
descentralizados, significa que en el caso de los Entes Autnomos hay ms actos que los dictan ellos mismos o
que stos son ms importantes que en el caso de los Servicios Descentralizados.
222 Entes Autnomos y Servicios Descentralizados (EA Y SD)
Los EA tienen mayor descentralizacin y tienen tambin mayor autonoma que los SD. Hay dos conceptos
tericos, el de Autonoma y el de Descentralizacin, y hay dos conceptos que no son tericos que son de Derecho
Positivo uruguayo, el de EA y el de SD, esos conceptos no se corresponden son ambos descentralizados y
adems organismos autnomos.
223 Entes de organizacin necesaria como Entes Autnomos
La Constitucin prev que determinados servicios sean necesariamente EA. (Art.195, 196,202 inc.1). En
estos casos la autonoma esta constitucionalmente garantida y no es simplemente resultado de la ley. Estos son:
B.P.S. art.195, Banco Central de la Republica art. 196 y la Enseanza Publica Superior, Secundaria, Primaria,
Normal, Industrial y artstica art.202 inc1.

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El Banco Central de la Republica, como el nombre constitucional de este banco no aclara a que republica
se refiere parece conveniente la adopcin de un nombre que incluya la palabra Uruguay. De ah que la solucin
de una ley sea plausible, aunque se pueda decir que en estricto Derecho es inconstitucional porque esta
cambiando la denominacin que la Constitucin estableci.
En cuanto al Art.202 se habla de la Enseanza Publica Superior y no se habla de la Universidad de la
Republica. Es necesario coordinar estos artculos para llegar a la conclusin de que la Universidad de la Republica
tiene que ser necesariamente un EA. Aunque si bien no son sinnimos Universidad de la Republica y Enseanza
Superior el hecho de que uno de los cometidos de la Universidad sea la enseanza superior es suficiente para que
quede incluida en el art.202 como EA necesario.
224 Otros Entes autnomos posibles
Fuera de estos tres casos de Entes necesariamente autnomos por va de la Constitucin, la ley es la que
puede ampliar el elenco de Entes autnomos.
Art.198 Para crear nuevos entes autnomos y para suprimir los existentes, se requerirn los dos tercios
de votos del total de componentes de cada cmara. Esta disposicin concuerda con el inciso 2 del art. 202, que
dice lo mismo para el caso de servicio docente del estado y no comprendidos en el inciso 1 de dicho art. 202, a
los cuales si se los quisiera convertir en EA se requerirn 2/3 de votos del total de componentes de cada cmara.
Esta disposicin podra parecer superabundante desde que ya est en el art.189, sin embargo no es as, el inciso
2 del art. 202 exige la mayora de 2/3 no solamente para crear nuevos EA sino para encomendarle esos otros
servicios docentes de el estado, que actualmente no estn a cargo de EA, a alguno de los EA docentes ya
existentes. Este inciso funciona pues, como una valla contra la autonoma de esos servicios y no solamente como
una valla contra la proliferacin de nuevos EA que es lo que previene el inciso 1 del art. 189.
225 Servicios que no pueden ser Entes Autnomos
Claro que por la va del 189 no se puede convertir en EA cualquier cosa . Algunos servicios estn
constitucionalmente atribuidos al Poder Ejecutivo en el art. 168 , segn el cual al Poder Ejecutivo corresponde:
1) La conservacin del orden y tranquilidad en el interior , y la seguridad en lo exterior. 2) El mando superior de
todas las fuerzas armadas etc. Por lo tanto no puede la ley encomendar esos cometidos a un EA.
Pero fuera de estos casos, la regla general. Es la de que todos los servicios estatales nacionales pueden
ser puestos a cargo de un EA con la excepcin del art. 186 segn el cual los servicios de Correos y Telgrafos,
Administraciones de Aduanas y Puertos y la Salud Publica, aunque la ley podr concederles el grado de
autonoma que sea compatible con el contralor del Poder Ejecutivo.
226 Servicios comerciales e Industriales
Hay servicios que la constitucin prohbe que sean centralizados, la constitucin precepta que sean EA o
SD. Esta situacin respecto de los servicios del dominio industrial y comercial del Estado art.185. La ley es la que
puede determinar el grado de descentralizacin, pero la ley no puede hacer cualquier cosa porque establece la
propia constitucin algunos limites a esa discrecionalidad legislativa.
227 Los actos de los EA no son recurribles para ante el Poder Ejecutivo
Hay normas constitucionales que garantizan cierto mnimo de garanta para los EA. En primer termino, la
regla del art.194 segn la cual no puede haber recursos para ante el Poder Ejecutivo de las decisiones de los EA.
Los EA solo estn controlados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o el Poder Judicial. Por
consiguiente los actos administrativos de los EA solo admiten el recurso de revocacin que lo resuelve el mismo
rgano que dicto el acto, es una simple oportunidad de corregirse pero no es un control externo.
Tratando de SD, el tercer inciso del art.317 establece que habr un recurso llamado recurso de anulacin
para ante el Poder Ejecutivo que trataremos en el numeral 243.
229 Mayoras especiales para determinar la organizacin de un servicio estatal
No se puede crear un nuevo EA o suprimirlo si no es por 2/3 de votos del total de componentes de cada
cmara. Esa mayora no rige cuando se trata simplemente de cambiar un cometido de un EA o de EA a un SD.
Tampoco rige esa mayora de 2/3 cuando se trata de crear o suprimir SD o ministerios. Basta la mayora absoluta
del total de componentes de cada cmara.
230 Integracin de los rganos jerarcas de los EA y de los SD

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Los rganos jerarcas de los EA tienen que ser colegiados. Los de SD pueden ser unipersonales (incisos
terceros de los art.175 y 185) o colegiados. Cuando son unipersonales se llaman Direcciones Generales y cuando
son colegiados se llaman Consejos Directores si son servicios de enseanza o Directorios si son servicios
industriales o comerciales.
La constitucin da dos reglas para la integracin:
a) Tratndose de servicios de enseanza la regla general es que pueden ser designados o electos, no se
admite otra forma de llegar al cargo (art.203 inc1). Caso particular: la Universidad de la Republica, para la cual la
constitucin opta ya por la designacin, porque los rganos que se designan son a su vez electos. En los dems
entes corresponde a la ley el escoger el sistema de integracin.
b) Tratndose de los dems EA y SD, la constitucin trae un procedimientos de designacin para proveer
los cargos no electivos en el art.187, pero prev tres casos en los que no se aplica ese procedimiento:
1) Cuando el cargo sea electivo (la declaracin de electivos de los miembros del directorio exige 3/5 en
cada cmara si se trata de un EA pero para los SD no hay formalidad especial).
2) Cuando la ley, por 3/5 de cada cmara, determine una forma de designacin distinta de la que
establece como regla general el art.187.
3) Cuando una disposicin especial de la constitucin establece la forma de integracin del Directorio.
231 Duracin de los Directores
La constitucin no establece un periodo predeterminado para la duracin de los miembros de los
directorios del EA y SD. Segn el art.192 las normas que determinen, en cada caso, los procedimientos de
eleccin o de designacin, tendrn que determinar, adems, el periodo que debe dejarse pasar para poder hacer
una nueva designacin o eleccin.
232 Provisin Complementaria y suplencia
Fuera de la oportunidad ordinaria de renovacin, se puede producir cambios en la integracin del rgano
por otras causas. En esos casos la constitucin dice que las vacancias se proveern por el mismo procedimiento
establecido para la designacin inicial o para eleccin inicial. Pero autoriza la ley a que en el caso de los cargos
electivos se prevea la existencia de suplentes, no solo en casos de vacancia temporaria, incluso, en los casos de
vacancia definitiva.
En los casos de designacin la ley tambin podra establecer que tiene suplentes pero solo servira en las
vacancias temporales.
233 Renuncia de directores
Cmo puede producirse esta vacancia definitiva antes de tiempo? Por muerte o por aceptacin de la
renuncia del director, pero tambin se puede producir (la constitucin prev) la renuncia sola sin necesidad de que
sea aceptada. Presenta una renuncia diciendo que renuncia a los efectos de poderse presentar como candidato a
legislador.
234 Destitucin de directores
Otra posibilidad es que sean destituidos. El art.198 prev la destitucin de los miembros de los directorios
o directores generales de los EA y SD.
Cul es el rgano competente para destituir a los directores? El poder Ejecutivo, con venia de la cmara de
senadores y fundndose en una de las cinco causales especficamente determinadas en la constitucin: actos que
o bien sean delito; o la omisin en el cumplimiento de sus deberes; o la carencia de aptitudes para desempear
las funciones que les corresponden. Ineptitud, omisin, delito en el ejercicio de su cargo o comisin de actos
deshonrosos para l o para la institucin a que pertenece.
Puede plantearse que se demore el tramite de la venia senatorial y en el intervalo el Poder Ejecutivo
considere que es peligroso que sigan actuando.
235 Reemplazo transitorio de Directores
Para prever esa situacin el Poder Ejecutivo tiene la facultad de reemplazar transitoriamente a los
directores cuya venia de destitucin se ha solicitado, con Directores de otros EA o SD. Esto no se aplica a los
Entes de Enseanza. De ah que resulte coherente solucin con las previsiones que tiene la Ley Orgnica de la

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Universidad de la Republica acerca de la potestad del propio Consejo Directivo de separar temporalmente a sus
miembros en caso de existan causales de destitucin. Es decir que la potestad entes industriales y comerciales la
tiene el Poder Ejecutivo en el caso de la Universidad de la Republica la ley de la ha reconocido al propio Consejo
Directivo.
235 Destitucin y autonoma
Esta posibilidad de destitucin otorgada a un rgano ajeno al Ente como es el Poder Ejecutivo no significa
una violacin de la autonoma o una restriccin a la autonoma ni a la descentralizacin. Destituido el Director, las
decisiones que haya tomado antes quedan como antes, no quedan afectadas, no se las anulan retroactivamente
sus votos.
El Poder Ejecutivo no puede acudir para destituir que no esta de acuerdo con la orientacin poltica del
destituido, porque en el Art.198 exige expresamente determinadas causales.
237 Atribuciones de los Directores Generales o Consejos Directivos
En cuanto a la competencia, son mas amplias las atribuciones de los EA (porque van a tener mas
autonoma), menos amplias las atribuciones de los SD.
Los EA tienen en primer termino, importante atribucin constitucional en materia del Estatuto para sus
funcionarios. En el caso de los EA de enseanza es dictado sin ms por el Consejo Directivo. En los oros es
proyectado por el Directorio del Ente y aprobado por el Poder Ejecutivo (Art. 63 y 204)
En segundo termino tienen estos rganos potestad reglamentaria autnoma derivada del propio concepto
de autonoma.
En tercer termino tienen las potestades propias de todos los jerarcas, son los rganos supremos de una
lnea jerrquica. La existencia de descentralizacin corta la lnea jerrquica hacia arriba del Directorio pero la
mantiene hacia abajo.
En el caso de los SD el punto no esta resuelto por la Constitucin y la ley puede atribuirle la designacin al
propio Directorio, Director General o Consejo Directivo del Ente o reservrsela al Poder Ejecutivo; y es una formula
adoptada por la ley para varios SD, la de que las designaciones las hace el Poder Ejecutivo a propuesta del
Directorio del Ente. Solucin intermedia bastante razonable tratndose de una situacin de menor
descentralizacin, de menor autonoma que la del EA pero que no es tampoco dependencia jerrquica de un
Ministerio.
238 La especializacin del Ente y la Ley
Los jerarcas de los entes EA y SD son rganos administrativos, expiden actos administrativos y los actos
administrativos estn por debajo de las leyes. Por lo tanto, las leyes pueden regular el ejercicio de las atribuciones
de los jerarcas de los EA y con ms razn de los SD.
Esta regulacin tiene limites derivados en primer termino de que algunas de esas atribuciones estn en el
texto de la Constitucin. En segundo termino, hay una limitacin general a la potestad legislativa respecto de la
regulacin de las atribuciones de los EA, que se puede resumir en las palabras especializacin del Ente. Hay una
divisin material, una divisin por temas, entre temas propios de la especializacin del EA cuya regulacin
compete exclusivamente al Ente, y temas en los cuales el EA puede actuar pero sin que tenga competencia
exclusiva. Solo en estos temas cabe la regulacin legislativa.
La autonoma no solamente consiste en que el Consejo o Directorio regula sus asuntos con independencia
del Poder Ejecutivo sino que tambin hay un ncleo de asuntos que regula el Consejo o Directorio con
independencia del Poder Legislativo; la ley tiene que respetar determinados temas que son la especializacin del
Ente.
239 Participacin de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados en la legislacin formal
Adems de esas potestades los Entes Autnomos de Enseanza tienen potestades de colegislacin, es
decir, participan en el procedimiento de formacin de las leyes concernientes a los servicios que correspondan a
los respectivos entes. El Art.202 tercer inciso dice que las Comisiones Parlamentarias, durante el tramite de la
elaboracin de las leyes a los servicios de los Entes de enseanza, debern or a los respectivos Entes. Es decir
que no puede continuarse el tramite del proyecto de ley si la Cmara no ha recabado la opinin de los Entes
respectivos. Esta opinin se recaba a titulo de asesoramiento, se recaba para defender los intereses pblicos
contando con la opinin de un Ente que esta especializado en el tema, que conoce el servicio de que se trate.
Tambin se pude decir que hay una funcin de colegislacin en materia presupuestaria. En materia
presupuestaria (lo vamos a ver despus) los Entes de Enseanza estn comprendidos en el articulo 220 de la
Constitucin. Tienen iniciativa, formulan su propio proyecto de Presupuesto, que tendr el mismo valor jurdico que

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el eventual proyecto sustitutivo que puede formular el Poder Ejecutivo. Es decir que al Poder Legislativo llega
siempre el proyecto del Ente y eventualmente el proyecto del Poder Ejecutivo.
Lo dicho no vale para los EA y SD industriales y comerciales. No deben ser odos por las Comisiones
Parlamentarias (aunque pueden serlo si la Comisin pide su asesoramiento)
240 Determinacin de los cometidos y atribuciones de cada Ente
Veamos el alcance que tiene la legislacin en cuanto a fijar los cometidos y atribuciones de los EA y SD.
Hay dos cuestiones: por un lado la distribucin de materias entre los Entes Autnomos, y por otro lado, la
indicacin de hasta donde puede adoptar decisiones, en la materia de su competencia, cada uno de los Entes
Autnomos. Ambos puntos estn encomendados a la ley ordinaria pero, en ambos casos la Constitucin establece
limitaciones a las posibilidades de solucin del punto por ley.
241 Distribucin de materias entre los diferentes Entes
En cuanto a la distribucin de materias entre los distintos EA, hay algunos cuya competencia por razn de
materia est parte sealada por la propia Constitucin. Es el caso de los EA de existencia necesaria: B.P.S., el
BCU, y la Universidad de la Republica.
Salvo esos casos, la distribucin en materias de los EA es competencia legislativa, la ley establece, por
mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara, los cometidos y atribuciones de cada EA.
242 Fijacin de las atribuciones del Ente en su materia.
En el otro aspecto, el alcance de los poderes jurdicos del Ente sobre la materia, la limitacin constitucional
que tiene el legislador es un poco mayor porque deriva precisamente del carcter autnomo o descentralizado que
tenga el servicio. Ser autnomo significa que la ley no le podr extraer algunas competencias mnimas, en lo
dems la ley puede agregarles discrecionalmente, nuevas atribuciones dentro de la materia de que se trate.
243 Control promovido por el interesado sobre los actos de los Servicios Descentralizados
Vamos a ver ahora las previsiones constitucionales sobre el control de los EA y SD. Artculo 317 inciso3
para SD, y Art.97 aplicable a EA y SD salvo a los Entes de enseanza.
Art.137-establece el control a peticin del interesado; cuando un acto administrativo provenga de los SD
admitir, adems del recurso de revocacin que corresponde siempre para cualquier acto administrativo, un
recurso que ha de resolver el Poder Ejecutivo, recurso que deber fundarse en que el acto recurrido es ilegtimo.
Si el Poder Ejecutivo llega a la conclusin de que es legtimo , aunque lo considere inconveniente no lo
puede modificar, y si llega a la conclusin de que es ilegtimo no puede hacer ms que anularlo. Esto resulta del
carcter descentralizado que tenga el Ente que dict el acto recurrido. Si el Poder Ejecutivo pudiera sustituir su
propia opinin sobre el punto, desaparecera la descentralizacin y la autonoma del servicio de que se trate.
Una vez anulado el acto ilegtimo por el Poder Ejecutivo, la eleccin acerca de cual es la mejor solucin,
dentro de las que sean legtimas, le sigue correspondiendo al Directorio. Esta conclusin es vlida mientras la ley
no haya ampliado el alcance del control del Poder Ejecutivo, restringiendo el grado de autonoma del S, como
prev el Art.186. Por ejemplo ley 14106 art.316 que permite al Poder Ejecutivo por va del recurso no solo la
legitimidad sino tambin el merito del acto del SD llamado Administracin Nacional de Puertos.
Como se dijo en el num.227 este recurso no se aplica a los EA (Art.194), no hay posibilidad de recursos
ante el Poder Ejecutivo. Habr otros controles externos, pero no recursos administrativos.
244 Control de oficio sobre la gestin o los actos de los Entes Autnomos y de los Servicios
Descentralizados.
El articulo 197 parte de un supuesto distinto: no se trata de que un interesado recurra porque le perjudique
un acto administrativo de un SD, sino de que, de oficio el Poder Ejecutivo considere inconveniente o ilegal la
gestin o los actos de un EA o un SD. Aqu el Poder Ejecutivo toma la iniciativa.
Este segundo tipo de control no es un control de legitimidad solamente, incluye tambin el merito, esto es,
la conveniencia, la oportunidad, la poltica seguida por el EA o el SD. Este tipo de control no es aplicable a los
entes de enseanza.
Se establece en la Constitucin un procedimiento formal, es decir no se puede aplicar este control de
cualquier manera sino que tiene que empezar por hacrsele observaciones al Directorio o Director General si se
considera observable la gestin o los actos del EA o SD.

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Estas observaciones pueden ser atendidas entonces el problema termina, digamos as, con la victoria
pacfica del Poder Ejecutivo.
Pero como el Directorio o Director General por hiptesis no est sujeto a la jerarqua del Poder Ejecutivo,
tiene derecho a tener su propia opinin, no est obligado a seguir las opiniones del Poder Ejecutivo.
Puede ocurrir entonces, que el Directorio o Director General, recibidas las observaciones, no las comparta
y opte por mantenerse en su poltica o mantener los actos observados. En este caso el Poder Ejecutivo podr
adoptar dos actitudes: ora desistir de su posicin, convencindose de que el Directorio o Director General tena
razn, ora utilizar la atribucin que le confiere el inciso segundo del art.197
Dice este inciso que el Poder Ejecutivo podr disponer las rectificaciones, los correctivos o remociones
que considere del caso, comunicndolos a la Cmara de Senadores, la que en definitiva resolver.
De manera que quien decidir en definitiva sobre la discrepancia planteada va a ser un tercer rgano: la
Cmara de Senadores. Esto es consecuencia de que no hay vinculo de jerarqua (descentralizacin), la palabra
definitiva no puede ser dada por ninguno de los dos rganos en conflicto.
El citado inciso hace referencia al inciso segundo del art.198, quiere decir que si la Cmara de Senadores
demora sesenta sin pronunciarse, el Poder Ejecutivo puede: ora dictar una resolucin haciendo efectiva la medida
que haba dispuesto y comunicado al senado, ora seguir esperando la decisin del senado.
245 Suspensin de los actos observados
Desde el comienzo o durante el tramite de este procedimiento, el Poder Ejecutivo puede disponer la
suspensin del acto observado. Se trata de una suspensin cautelar, destinada a prevenir los efector irreparables
de la ejecucin del acto observado.
La suspensin solo cabe respecto de los actos observados.
246 Correctivos y remociones
Si las observaciones del Poder Ejecutivo son desatendidas y aquel insiste en su posicin, no solo puede disponer
rectificaciones comunicndolas a la Cmara de Senadores, sino que tambin puede, siguiendo el mismo tramite
que desemboca en una decisin definitiva del Senado, disponer correctivos o remociones.
Los correctivos (por Ej. una suspensin) suponen un reproche a la conducta de los Directores
sancionados, pues deben fundarse en la imputacin de incumplimiento de sus obligaciones, no bastara la mera
discrepancia con la poltica seguida. Pero tienen que ser imputaciones relativas a los motivos de la observacin
que desencadena el procedimiento del art.197.
Las remociones no suponen un reproche a los Directores, simplemente han de fundarse en razones de
legalidad o conveniencia. Es decir que las remociones pueden no ser disciplinarias, pueden derivar de cualquier
consideracin de conveniencia o legalidad de la gestin o de actos votados por el removido. Si el Director
cuestionado hubiera expedido votos derrotados en la sesin del Directorio de modo que no hubiera influido en los
actos observados, no podra ser removido por esta va, sin perjuicio de que pudiera aplicarse el articulo 198
(destitucin num.234 a 236).
El art.197 se remite tambin al inciso tercero del articulo 198, sobre la posibilidad de reemplazo interino de
los directores cuando se tramita la venia de destitucin.
Habamos visto en el num.236 que el art.198 no restringe jurdicamente la autonoma del Ente afectado
porque se refiere a la separacin individual de los Directores en funcin de hechos personales de ellos, con
independencia de cul fuera la gestin del Ente, y porque adems la destitucin da lugar a una vacante que ha de
ser provista con los procedimientos normales. No podra servir el art.198 para dirigir la poltica del servicio por
parte del Poder Ejecutivo. En cambio el art.197, se funda en una discrepancia sobre la conveniencia o legalidad de
la gestin. Tratndose de Entes que no sean de enseanza, mientras se tramita la venia para la destitucin, los
incisos tercero y cuarto permiten al Poder Ejecutivo que lo reemplace transitoriamente y discrecionalmente, con la
nica limitacin de que sean directores en otro Ente o Servicio. De esta manera resulta posible influir en la
orientacin del Ente, y puede servir como una restriccin a la autonoma y por eso no se extendi su aplicacin a
los servicios de enseanza, para garantizar la efectividad del principio de que stos no estn sujetos a un control
de mrito por parte del Poder Ejecutivo.
247 Control jurisdiccional
Aparte de esas dos formas de control administrativo, los Entes autnomos y servicios Descentralizados
estn controlados jurisdiccionalmente.
Primera forma de control jurisdiccional: Tribunal de los Contencioso Administrativo. Agotada la va
administrativa, podr demandarse por el perjudicado la nulidad del acto administrativo de que se trate ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y entonces este Tribunal, en definitiva dictara la sentencia confirmando

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o anulando el acto segn sea legitimo o no. Control jurisdiccional, no poltico, que solo se refiere a la legitimidad
del acto, es decir el ajuste a las reglas de Derecho.
Otra forma de control est a cargo del Poder Judicial: es el que deriva de la de la responsabilidad
patrimonial que tienen los EA y SD como personas jurdicas. Cuando el funcionamiento estos servicios provoca un
dao a un tercero, este tercero tiene derecho a que sea indemnizado ese dao por el Ente y quien va a
pronunciarse en definitiva, si hay discrepancias, acerca de la indemnizacin, va a ser el Poder Judicial: segn el
monto de la reclamacin, la primera instancia estar a cargo de un Juez de Paz o un Juez Letrado.
Finalmente, tambin habr control jurisdiccional cuando la actividad del Ente o Servicio entre en cualquier
otro conflicto con una persona y la contienda se someta a decisin judicial.
248 Control Parlamentario
Estos controles, los administrativos y los jurisdiccionales, son los controles ms intensos, los que pueden
llegar hasta la modificacin o la extincin de las resoluciones tomadas. En cambio, hay otro tipo de controles que
no tiene este grado de eficacia:
Por un lado estn los controles del Poder Legislativo que consisten en la posibilidad de pedir datos o
informes sobre el funcionamiento de los EA y SD al Ministro que corresponda. Pj. Si quiere saber sobre la Facultad
de Ciencias Econmicas tendr que pedirle informe al Ministro de Educacin y Cultura. Pero este tipo de control
se limita al control de informacin. Si llega a la conclusin pj, de que est pasando que es inconveniente, el Poder
Legislativo no podr corregirlo. Lo que podr hacer es tomar es tomar en cuenta esa realidad para modificar la
legislacin, de manera de prevenir que se vuelvan a producir es tipo de cosas.
Tambin puede el Poder Legislativo responsabilizar al Ministro por omisin, por no haber iniciado el tramite
del art.198 tendiente a destituir a los miembros de los de los Consejos Directivos o a los Directores Generales de
los EA o SD que hayan incurrido en omisin o en delito, etc.
Tambin se puede llamar a Sala, para que informe oralmente el Ministro respectivo. Como puede ocurrir
que el Ministro no est interiorizado, precisamente en virtud del carcter autnomo del servicio, de los detalles de
su gestin, el Ministro tiene derecho a hacerse acompaar por un representante del respectivo rgano jerarca del
servicio. Y entonces ante las preguntas que le hagan los legisladores al Ministro, podr darle la palabra al
representante del EA para que las conteste.
Una tercera va de que dispone el Poder Legislativo para averiguar lo que ocurre en un EA o SD, es la de
nombrar una Comisin Investigadora, para suministrar datos con fines legislativos o fines de control o fiscalizacin.
Puede ir al lugar de los hechos y por si misma averiguar la verdad.
249 Control Popular
Por ultimo, hay una forma de control que podramos decir de la opinin publica, derivado de la obligacin
de publicar algunos documentos que sirven para reflejar el funcionamiento del Ente, especialmente en el aspecto
financiero. Por eso, el art.191, establece la obligacin de publicar peridicamente estados que reflejen claramente
su vida financiera. Tienen que llevar la visacin del Tribunal de Cuentas, se exige el control tcnico de legalidad y
de verdad.
250 Principio de especialidad de las personas jurdicas
Los EA y SD solamente pueden actuar dentro de un mbito de actividades que es su competencia por
materia, establecida en la Constitucin o en las leyes. A esa limitacin de las actividades de las personas jurdicas
se le llama principio de especialidad de las personas jurdicas.
El art.190 de la Constitucin dice: Los EA y los SD no podrn realizar negocios extraos al giro que
respectivamente les asignen las leyes, ni disponer de sus recursos para fine ajenos a sus actividades normales.
El hecho que se haya recordado especialmente en la Constitucin ese principio para el caso de los EA y
SD deriva de que estos servicios tienen una competencia establecida por materia en la ley. De modo que resulta
ms notable la aplicacin de este principio al caso de las Administraciones autnomas, que pj al caso del Estado
Central o Gobiernos Departamentales, que tienen una competencia sobre materias muy variadas, que no se nota
tanto el principio de especialidad.
Parecera que son dos prohibiciones pero, en realidad son dos aspectos de lo mismo. Pero no est mal
que se insista en los dos aspectos para que quede ms claro el alcance de la norma.
251 Especialidad y especializacin
La existencia de una especialidad del Ente como conjunto de actividades que le estn cometidas a ese
servicio y no a otro, est referido tambin lateralmente en el art.204. Pero son dos cosas distintas; el principio del

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art.190 de la especialidad es en realidad, una disposicin que juega en contra de la libertad del Ente, el Ente no
puede salirse de su especialidad.
Lo otro, lo del art.204, juega a favor de la libertad del Ente. Pues lo que dice es que la ley debe respetar la
especializacin del Ente.
Habra una diferencia, pues, entre el art. 190 y 204, en cuanto al radio de accin de uno y de otro artculo.
El 190 representa un circulo dentro del cual, necesariamente tiene que moverse siempre el Ente, el limite de la
actividad del Ent. El 204, en cambio, seala que dentro de ese circulo hay otro circulo de menor radio que es lo
que no solamente es especialidad del Ente sino especializacin del Ente, dentro del cual no puede entrar la ley a
regular la actividad del Ente.
Hay pues una relacin de inclusin: la parte de especializacin est incluida en la especialidad del Ente. De la
especialidad no puede el Ente salirse jams. La especializacin, en cambio, es un limite a la ley. Hay una zona
que es de especialidad y no de especializacin, en la cual pueden actuar indistintamente la ley o las decisiones del
EA, con la caracterstica natural de que las decisiones del EA no podrn violar lo que disponga la ley.
252 Estatuto de los Directores o Consejeros
El art.200 de la Constitucin establece dos tipos de limitaciones concernientes a la situacin estatutaria en
que se hallan los Directores o Consejeros de EA o SD.
El art.200, prohbe, en su 1er. inciso, que los miembros de Directorios o Directores Generales sean
nombrados para cargos, ni an honorarios, que directa o indirectamente dependan del Instituto del que forman
parte. No est prohibido ocupar el cargo de Director y simultneamente otro cargo, sino que est prohibido ser
nombrado.
Incluso, no puede utilizar su influencia en el Directorio para que lo nombren despus de cesar en el
Directorio. Para evitar dice el inciso 2 del art.200: La inhibicin durar hasta un ao despus de haber terminado
las funciones que la causen, cualquiera sea el motivo del cese. Se supone que un ao es lo que dura la
influencia.
Adems si en vez de nombrarlo lo contrataran o le encargaran alguna tarea especial, este mismo inciso 2
agrega y se extiende (la inhibicin) a todo otro cometido, profesional o no, aunque no tenga carcter permanente
ni remuneracin fija
Esta regla tiene algunas excepciones, excepciones que estn inspiradas principalmente en la necesidad
de contemplar la situacin de los Entes de Enseanza. Algunas excepciones pueden resultar aplicables fuera de
esos Entes y hay casos dentro de los Entes de Enseanza que no estn alcanzados por las excepciones. No se
exceptan los Entes de Enseanza, lo que se excepta es la reeleccin como catedrtico o profesor y la
designacin para desempear el cargo de Decano o funciones docentes honorarias.
La norma no excluye a los servicios docentes, o a los entes docentes sino a las funciones docente. De
modo que la UTE podra por ejemplo a un ex Director para que dictara un cursillo, porque se tratara de funciones
docentes, aunque el Ente UTE no sea un Ente de Enseanza. Recprocamente, la Universidad no podra contratar
a un ex Consejero central para que la defienda de un pleito, porque las funciones no serian docentes.
253 Prohibicin de actividades relacionadas con el organismo que dirigen
La otra disposicin contenida en este mismo art.200, est destinada a evitar el hecho de que haya una
peligrosa conjuncin de intereses pblicos y privados en la cabeza de un Director de un servicio. Por ejemplo que
un Director de la ANCAP fuera a la vez el Gerente de la Shell.
Para prevenir este otro riesgo el art.200 en su inciso penltimo dice: Tampoco podrn los miembros de los
Directorios o Directores Generales de los EA o de los SD, ejercer simultneamente profesiones o actividades que,
directa o indirectamente se relacionen con la Institucin a que pertenecen.
La finalidad es que se trata de evitar el negociado. Esta funcin tampoco alcanza a las funciones
docentes. Conscientemente se corre ese riesgo, a cambio de la conveniencia de aprovechar las aptitudes
docentes de todas las personas que estn dispuestas a ejercer docencia en el Uruguay. Obviamente, cada vez
que haya que resolverse un asunto en que est implicada una conjuncin o un conflicto de intereses el interesado
deber excusarse de intervenir.
Ac, como en el caso anterior, la Constitucin nuestra tiene una especie de debilidad hacia la funcin
docente, debilidad que es lgica en un pas subdesarrollado, porque tiene un inters nacional en aprovechar todos
los medios de que se extienda la cultura.

254 Administraciones autnomas de naturaleza jurdica especial

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El art.191 dice: Los EA, los SD y, en general, todas las administraciones autnomas con patrimonio
propio, cualquiera sea su naturaleza jurdica, publicarn peridicamente estados que reflejen claramente su vida
financiera El final ya lo estudiamos, sealo ahora cuando dice, despus de nombrar a los EA y a los SD, y en
general, todas las administraciones autnomas con patrimonio propio, cualquiera sea su naturaleza jurdica Esta
pequea referencia intercalada aqu es la base constitucional de que pueda existir otro tipo de administraciones
autnomas adems de las que estn reguladas por la Constitucin como EA y SD. Sobre la base de esta
indicacin se han considerado como posibles constitucionalmente, personas jurdicas creadas por la ley que tienen
una estructura distinta de la que se prev en la Constitucin para los EA y SD. Ej.: CONAPROLE, LATU, las tres
Cajas de Jubilaciones y Pensiones no estatales.
XIV HACIENDA PUBLICA
255 El Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas dice el art.208 estar compuesto por siete miembros que debern reunir las
mismas calidades exigidas para ser senador
Sern designados por la Asamblea General por dos tercios de votos del total de sus componentes
Los miembros del Tribunal actan con la misma independencia que los titulares de un rgano mximo de
un Poder de Gobierno. Estn en la misma altura institucional que el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo o la
Suprema corte de Justicia, etc. El tribunal de cuentas no es una dependencia de nadie sino que es un rgano
mximo. Justamente se lo coloc en esa posicin para que pudiera ejercer sus funciones de control respecto de
todos los rganos pblicos.
No significa esta independencia que sus miembros sean irresponsables Los miembros del Tribunal
responden ante la Asamblea General, y esta responsabilidad por el fiel y exacto cumplimiento de sus funciones
puede llegar hasta su destitucin en caso de ineptitud, omisin o delito por 2/3 de votos del total de componentes
de la Asamblea General.
Esta responsabilidad no puede transformarse en una manera indirecta de subordinar el Tribunal a la
Asamblea General, porque hay garantas incluso jurisdiccionales contra el abuso que pudiera hacer la Asamblea
General sancionando a un miembro del Tribunal que no hubiera incurrido en falta.
El miembro destituido podra obtener de otro Tribunal independiente, (Tribunal de los Contencioso y
Administrativo) que anulara la destitucin pronunciada por la Asamblea General.
En resumen, todo esto sirve para obtener un rgano independiente aunque sus miembros sean
responsables ante la Asamblea General.
Adems los miembros del Tribunal de Cuentas estn sujetos al juicio poltico, esto es el procedimiento de
acusacin por la Cmara de Representantes y la separacin del cargo por la Cmara de Senadores en caso de la
violacin de la Constitucin o delitos grave. Art.93, 102 y 103.
256 Competencias del tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas nunca dicta sentencias, lo nico parecido con los Tribunales es que su funcin de
control se refiere principalmente a la legalidad; pero no significa que pueda dictar sentencias.
El Tribunal de cuentas no tiene potestad para anular actos. El tribunal de Cuentas en general solo fiscaliza
llamando la atencin. Es decir se toma en cuenta la opinin del Tribunal y se sigue adelante, la insistencia del
rgano controlado en su posicin, da nacimiento a un nuevo procedimiento de control de la actividad el rgano
cuya actitud el Tribunal consider errnea; el Tribunal da cuenta al rgano que tenga potestades sobre el otro, es
decir, hace una especie de denuncia.
Pero el Tribunal de Cuentas puede expedir otros actos que si son decisiones, pero no son estos actos de
control sobre la actividad del Poder Ejecutivo. Por ejemplo, puede dictar ordenanzas de contabilidad que obligan a
todos los rganos pblicos; pero son actos regla, no se trata de controlar un acto de otro rgano sino de establecer
una nueva regla que va a obligar en el futuro a todos los rganos pblicos. Puede tambin dictaminar sobre la
gestin de los directores de los EA con la consecuencia de que si considera que la gestin merece observaciones,
ese director no podr ser reelecto ni designado para otro directorio. De modo que toma algunas decisiones cuyos
efectos jurdicos exceden la mera denuncia de una irregularidad.
Le compete al Tribunal:
a) Dictaminar e informar en materia de presupuestos. Estos dictmenes a veces son preceptivos, constituyen
un tramite ineludible, como ocurre con los presupuestos de los EA y de los SD industriales o comerciales,
y los de los Gobiernos Departamentales. En esos casos, es un tramite obligatorio, preceptivo, necesario.
En otros casos no es preceptivo, aunque podra requerrsele si se considerara conveniente.
b) Intervenir preventivamente en los gastos y en los pagos, conforme a las reglas reguladoras que
establecer la ley y al solo efecto de certificar su legalidad. No corresponde a todos los gastos y los pagos

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porque se producira un congestionamiento. De ah que diga, conforme a las normas reguladoras que
establecer la ley, es la ley la que establece hasta que limite interviene el Tribunal y por debajo de ese
limite la funcin de intervencin preventiva es cumplida por auditores delegados del Tribunal o queda
cometida a las contaduras.
La intervencin preventiva no puede incluir objeciones de merito, es decir, de conveniencia u oportunidad
del gasto o del pago sino que es una intervencin al solo efecto de certificar su legalidad.
Para saber si es legal o no, tiene el Tribunal de Cuentas que estudiar las normas jurdicas. Si lo encuentra
ilegal, el Tribunal tiene que expresar cuales son las objeciones de legalidad que existan. Cuando hace
observaciones, la consecuencia jurdica de esas observaciones es el efecto suspensivo: el compromiso
del gasto queda en suspenso hasta tanto la misma autoridad que haba dispuesto el gasto (o pagos)
considera las observaciones del Tribunal y, o se convence o insiste. Si se convence acab el problema, se
deja sin efecto el gasto o el pago. Si no, si la autoridad que lo haba dispuesto insiste, entonces, se cumple
gasto o el pago. Eso muestra que la intervencin preventiva del Tribunal es menos eficaz de lo que podra
ser una decisin que anulara el gasto o el pago.
Qu pasa en ese caso? El Tribunal de Cuentas comunica al rgano que corresponda (Asamblea
General), el desacuerdo a los efectos de que la Asamblea General est en condicin de ejercitar sus
poderes de control, ya sea sobre el Tribunal, ya sea sobre el ordenador.
c) Dictaminar e informar respecto de la rendicin de cuentas y gestiones de todos los rganos del estado,
inclusive Gobiernos Departamentales, EA y SD. En este caso no hay un efecto jurdico inmediato, n
siquiera el de la suspensin. Simplemente, el Tribunal de Cuentas informa sobre esa rendicin de cuentas.
Dice: rendicin de cuentas y gestiones y esa intercalacin de la palabrita y gestiones significa que
tambin debe informar sobre la gestin de los rganos del estado y aqu si hay un pequeo efecto jurdico.
Es el que deriva del inciso final del art.192 que establece que los directores de los EA y los SD podrn ser
reelectos o designados para otro Directorio o Direccin General siempre que su gestin no hayan
merecido observacin del Tribunal de Cuentas emitida por lo menos por cuatro votos conformes de sus
miembros. El art.192 es aplicable a los Entes docentes porque as dispone el art.205.
d) Presentar a la Asamblea General la memoria anual relativa a la rendicin de cuentas establecida en el
inciso anterior. No tiene ninguna dificultad de interpretacin. Tampoco es un acto que tenga efectos
jurdicos obligatorios sino que tambin es una opinin o un dictamen.
e) Intervenir en todo lo relativo a la gestin financiera de los rganos del Estado, Gobiernos
Departamentales, EA y SD, y denunciar, a quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de
los fondos pblicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad. Esta fiscalizacin general
sobre la gestin financiera, en algunos casos se ejerce incluso por delegado permanentes. Tampoco ac
toma decisin definitiva sino que acta simplemente como denunciante, el que va tomar la decisin va a
ser la autoridad que corresponda si lo que encuentra es una irregularidad administrativa, si lo que
encuentra es un delito har la denuncia al Poder Judicial.
f) Dictar las ordenanzas de contabilidad que tendrn fuerza obligatoria para todos los rganos del Estado,
Gobiernos Departamentales, EA y SD. Disposicin ya comentada en el cap.VI num.64,68 y 69. Aqu si
estamos ante un acto jurdico perfecto, que no es una simple opinin sino que las ordenanzas son reglas
Derecho que resultan con fuerza obligatoria para todos los rganos estatales.
g) Art.211: Proyectar sus presupuestos que elevara al Poder Ejecutivo, el cual, con las modificaciones que
considere del caso, los elevara al Poder Legislativo, estndose a su resolucin. Este iniciativa legislativa
en relacin a presupuestos del Tribunal de Cuentas no es una particularidad del Tribunal sino que es el
rgimen general del art.220 que lo vamos a ver en el num260.
257 Historia del rgimen presupuestario hasta 1934
258 Principios presupuestarios introducidos en 1934
259 rgimen presupuestario vigente
Comienza con la Constitucin de 1967 y se caracteriza porque se aumentan aun ms las
responsabilidades del Poder Ejecutivo.
Se conserva la regla de que el Poder Legislativo no puede excederse de los egresos proyectados, pero
adems se quito al Poder Legislativo la competencia que tena antes, de principio, de indicar las atribuciones de
los cargos, reducindose la funcin a la determinacin de los escalafones y del numero de funcionarios pero sin
indicacin concreta de cual es la dependencia en que cada funcionario debe prestar sus servicios y cuales deben
ser sus atribuciones.

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Se cambia tambin la naturaleza de las disposiciones presupuestarias en materia de egresos. Ya el

presupuesto no consiste en un elenco de autorizaciones para gastar sino que se le exige al rgano de ejecucin
presupuestaria el cumplimiento de determinados programas y el alcance de determinados objetivos.
La Administracin no est obligada a gastar cada rubro en la totalidad. El sentido que tienen los rubros no
es se. No est obligado a gastar el rubro, est obligado a cumplir los programas y obtener los objetivos. Es este
objetivo lo que es obligatorio cumplir; no podr decir yo cumpl, no olvid la ley de presupuesto porque no gast
ms de lo autorizado, tendr que decir adems yo cumpl la ley presupuestal porque consegu los resultados
previstos. Por eso se dice que es un Presupuesto por programa.
260 Los presupuestos en la Constitucin
Hace un resumen de los presupuestos de los diferentes rganos, que se profundiza cada uno en los
numerales prximos.
261 Estructura del Presupuesto Nacional
El presupuesto nacional comienza con un proyecto del Poder Ejecutivo para cuya elaboracin es
necesaria, es preceptivo que se cuente con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Regir
para su perodo de gobierno y lo presentar al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses de sus
mandato.
El proyecto de presupuesto debe tener una estructura indicada en el art.214 inciso 2, debe contener:
a) Los gastos corrientes, e inversiones del Estado, distribuidos en cada inciso por programa.
b) Los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso por programa.
c) Los recursos y la estimacin de su producto, as como el porcentaje que, sobre el monto total de recursos,
corresponder a los Gobiernos Departamentales
d) Las normas para la ejecucin e interpretacin del Presupuesto.
262 Concepto de inciso presupuestario en la Constitucin
Como se desprende del art.214, en esta estructura desaparece la indicacin concreta, de las distintas para
gastos y para sueldos como en constituciones anteriores; ahora se trata de partidas globales.
Es necesario que es inciso y que es programa. La Constitucin no define en ningn lugar a qu se le
llama inciso presupuestario, pero es una palabra usual en las leyes de presupuesto y que corresponde a un
sector con unidad de direccin y de responsabilidad. Se llaman incisos cada uno de los Ministerios, cada uno de
los EA, cada uno de los SD y adems, cada una de las otras reparticiones que no son ninguna de las anteriores.
Esa divisin de incisos no tiene simplemente un sentido de comodidad , sino que corresponde a un
problema de responsabilidades. Del manejo de las asignaciones correspondientes a cada inciso hay un
responsable.
263 Concepto de programa presupuestario en la Constitucin
El programa tampoco est definido en la Constitucin , adems no tena antecedentes en la legislacin
uruguaya. De modo que hay que atenerse al concepto doctrinal de lo que es un programa y adems hay que estar
al sentido natural y obvio de la expresin. Un programa es algo a hacer, un conjunto de actividades previstas para
obtener un resultado.
De all que para proyectar un presupuesto hay que tener presente un plan. No tendra sentido proyectar el
Presupuesto por Programas si no se tiene un plan de conjunto de lo que va a hacer el Gobierno, de manera de
distribuir despus lo que corresponde a cada uno de los responsables de incisos, cuales son los programas que
van a haber en cada uno de los incisos para la realizacin de ese plan global.
El presupuesto resulta un instrumento jurdico de concrecin del plan, el conjunto de programas se
distribuye entre los incisos redactndose as el Proyecto de Presupuesto como manera de llevar a la practica el
plan.
El plan por si solo no es un acto jurdico, no produce obligaciones, pero es un antecedente lgico
necesario para despus hacer un Presupuesto racional.
Para entender el sentido que tiene el proyecto de Presupuesto ser necesario leer el plan, pero el plan no
formara parte jurdicamente del presupuesto.
264 Tramite del Presupuesto Nacional

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Dada as forma al proyecto de Presupuesto Nacional, se presenta al Poder Legislativo dentro de los seis
primeros meses del ejercicio de su mandato.
Recibido el proyecto por el Poder Legislativo hay dos temas hay estudiar: por un lado, cual es el tramite
(art.217 a 219); por otro lado, cual es el contenido del pronunciamiento del legislador sobre el Proyecto enviado.
La parte de tramite es muy sencilla. Se funda en la existencia de plazos tambin perentorios para cada
una de las Cmaras y, eventualmente para la Asamblea General: 45 das para cada Cmara, y si hay
discrepancias 15 das para la Cmara de origen a la cual se le enva un proyecto con modificaciones sugeridas en
la otra Cmara (art.217 y 218). Vencidos esos plazos perentorios, el Proyecto se considera rechazado y queda
prorrogado el Presupuesto hasta entonces vigente hasta el prximo periodo quinquenal pero se puede modificar
va la Rendicin de Cuentas.
Si el Proyecto de ley de presupuesta se considero primero en la Cmara de Representantes y el Senado
aprueba un Proyecto con modificaciones, entonces, vuelve a la Cmara de Representantes y en esta segunda
vuelta, tiene solo 15 das. Si en esos 15 das acepta las modificaciones del Senado se acab el problema, pero si
deja pasar el plazo o insiste en su posicin primitiva, entonces, va a la Asamblea General, la cual tambin tiene
15 das. (art. 217 y 218).

265 Mensajes complementarios o sustitutivos

Durante este tramite en las Cmaras, el Poder Ejecutivo puede modificar en dos oportunidades su
Proyecto ya enviado, es decir, puede enviar lo que se llaman mensajes complementarios o sustitutivos
Mensaje quiere comunicacin entre dos rganos que estn a la altura de los Poderes del Estado.
Hay dos periodos de veinte das, uno durante la primera discusin en la primera Cmara y otro durante la
primera discusin en la segunda Cmara.
266 Desajuste entre el articulo 214 y el articulo 215
El articulo 215 dice que El Poder Legislativo se pronunciara exclusivamente sobre montos globales por
incisos, programas, objetivos de los mismos, escalafones y numero de funcionarios y recursos: no pudiendo
efectuar modificaciones que signifiquen mayores gastos que los propuestos.
Una interpretacin literal de este articulo 215 llegara a que el nico pronunciamiento sobre montos seria el
pronunciamiento sobre montos globales por inciso. No habra, de acuerdo con esta interpretacin del articulo 215,
un pronunciamiento del Poder Legislativo sobre la cantidad de dinero que se va a gastar en cada programa y
menos sobre el costo de cada uno de los objetivos. La consecuencia sera que el responsable del inciso tendra a
su disposicin un monto global del inciso, no habra ninguna limitacin en la cuanta de dinero gastado en cada
uno de los programas.
Esto aparentemente le da mayor libertad al responsable del inciso, pero esa libertad es solo aparente,
porque si bien no le pone limitaciones en cuanto al monto a gastar en cada objetivo, tiene la gran y mucho mas
difcil e importante de cumplir- obligacin obtener los objetivos.
El art. 214 num.261- deca en sus apartados A y B: Los gastos corrientes e inversiones del Estado
distribuidos en cada inciso por programa, y Los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso por
programa. El articulo 215 habla de montos globales por inciso exclusivamente; no dice que ser objeto de
pronunciamiento legislativo la distribucin de ese monto global por inciso entre los distintos programas. El articulo
214, en cambio, dice que el Presupuesto Nacional se proyectara y aprobara con una estructura que contendr la
distribucin del monto de cada inciso por programa.
267 Armonizacin de los Artculos 214 y 215
Habra dos maneras extremas de intentar una armonizacin. Por un lado, una que da primaca al texto del
art.214. Segn esta tesis el articulo 215 debera leerse como si dijese El Poder Legislativo se pronunciara
exclusivamente sobre montos globales por inciso, montos globales por programa etc. La tesis contraria da
primaca al articulo 215. mejor dicho a la palabra exclusivamente contenida en el articulo 215 y segn ella, El
Poder Legislativo se pronunciara, en primer termino, sobre montos globales por inciso, y en segundo termino ,
sobre los programas, es decir, indicara la inclusin o no de cada uno de los programas en el proyecto
presupuestal, y luego se pronunciara sobre los objetivos de los programas, sobre las metas que deben perseguir
los rganos. De acuerdo a esta interpretacin que le da primaca al art. 215, quedara sin explicarse por qu en el
214 se incluye la mencin a la distribucin por programa dentro de cada inciso. En efecto, si el proyecto del
presupuesto nacional es un proyecto de ley, y despus el poder legislativo slo descender hasta el nivel de

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incisos. Por qu se tiene que incluir en el proyecto la indicacin de los gastos correspondientes a cada programa,
y sobre todo, por qu se dice que se proyectar y aprobar con esta estructura.
Una solucin intermedia, una manera de buscar una armonizacin entre las dos normas es la siguiente: el
214 exige que en la ley de presupuesto aparezca la divisin entre los programas del monto global asignado a cada
inciso, pero esa indicacin no significa (de acuerdo al 215) un pronunciamiento del poder legislativa, con valor y
fuerza de ley, acerca del mximo que se puede gastar en cada programa, sino que valdra al slo efecto de la
determinacin del monto global del inciso. Mientras no se cambiase de inciso, esas indicaciones no impediran que
el rgano administrativo, al ejecutar el presupuesto, hiciera transposiciones mientras se mantuviera dentro del
inciso. En la ley figurara la indicacin de los montos asignados a cada programa, pero al slo efecto de calcular el
monto global del inciso. Slo significara pronunciamiento del Poder Legislativo en la medida en que sirve para
calcular el monto global del inciso.
Falta explicar qu sentido tiene indicar los sumandos al slo efecto de calcular la suma. Indicando
solamente el monto global de cada inciso quedara sin resolver el problema que surgir cada vez que durante la
vigencia de una ley de presupuesto haya una alteracin en la distribucin de cometidos, y por consiguiente en la
responsabilidad por los programas, entre los distintos incisos. Por ejemplo, el Poder Ejecutivo puede redistribuir
las atribuciones y competencias de los ministerios. Por consiguiente si una atribucin, que corresponde a los
programas A, B y C del ministerio N, es transferida al ministerio M, lgico que junto con esos programas se le
transfiera parte del crdito presupuestal. En ese caso, los montos de los incisos afectados se tendrn que corregir
cambiando unos sumandos de un lado para el otro y para eso es necesario que figuren en la ley los montos
asignados a cada programa.
Esta interpretacin es coherente con el sentido que tiene los presupuestos por programas: darle primaca
a los objetivos sobre los crditos. El ejecutor del presupuesto tiene que actuar de manera de conseguir los
objetivos y no tendra sentido prohibirle que hiciera transposiciones entre los programas, si ha resultado, por
ejemplo, que por el transcurso del tiempo se ha encarecido la consecucin de determinado objetivo y se ha
abaratado la consecucin de otro. Tiene ahora ms responsabilidades el ejecutor del presupuesto referente del
inciso.
268. Las leyes de rendicin de cuentas
Vencido cada ejercicio anual, que la Constitucin dice que coincidir con el ao civil (1 de enero al 31 de
diciembre), hay un plazo de 6 meses para presentar la rendicin de cuentas y conjuntamente con esas rendicin
de cuentas se puede acompaar un proyecto de ley de modificaciones a la ley de presupuestos.
Esta ley de modificaciones presupuestarias es lo que se llama Ley de rendicin de cuentas, aunque no
tiene por contenido la rendicin de cuentas sino que se presenta junto con ella.
La ley de rendicin de cuentas puede tener por contenido, segn el inciso final del art. 14, modificaciones
que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y efectuar creaciones,
supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas.
La Constitucin exige que sea por razones debidamente justificadas para evitar que las leyes de rendicin
de cuentas sean en realidad nuevos presupuestos, cosa que se haba incurrido anteriormente.
En estas leyes de rendicin de cuentas no se admiten mensajes complementarios; de acuerdo al art. 19,
slo caben los mensajes complementarios en el caso exclusivo del presupuesto nacional.
Se ha planteado y resuelto el problema de si las leyes de rendicin de cuentas tienen tambin una
iniciativa bifurcada, como la tiene el presupuesto nacional, respecto de los sistemas orgnicos, entes y servicios a
qu se refiere el art. 220. Ya seal que estos envan su propio proyecto de presupuesto y que el Poder Ejecutivo
puede acompaar otro proyecto modificado o dejar que vaya el original al Poder Legislativo.. Ese mismo tramite
resulta aplicable tambin a las leyes de Rendicin de Cuentas, es decir que el Proyecto Ejecutivo cuando enva el
enva el proyecto de Ley de Rendicin de cuentas, debe acompaar tambin los Proyectos de ley de Rendicin de
Cuentas que hayan formulado los jerarcas comprendidos en el art.220.
Esta interpretacin se funda en la idea de que las leyes de Rendicin de Cuentas son tambin leyes de
Presupuestos.
269 Presupuestos de los Entes comerciales o industriales
Aclaro en primer lugar que estoy dando una interpretacin al art.221 que es la que se ha seguido en la
practica, pues el art. Dice Entes, nada ms y se entiende que decir Entes incluye los EA y los SD, siempre que
sean, como dice industriales o comerciales.
El jerarca del Ente es el que hace el primer Proyecto de Presupuesto, pero ese Proyecto se presenta al
Poder Ejecutivo y tanto el Poder Ejecutivo como el Tribunal de Cuentas tienen que estudiarlo. Si les merece
observaciones tendr que devolverse sin aprobacin al Ente que lo proyecto, a ver si le convencen o no de las
observaciones formuladas. Si el Ente acepta las observaciones del Poder Ejecutivo y el dictamen del Tribunal de

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cuenta, es decir si corrigiese su Proyecto, devuelve los antecedentes al Poder Ejecutivo para la aprobacin final
del Presupuesto.
Cuando el Poder Ejecutivo aprueba el Presupuesto (ora porque no haba observaciones, ora porque el
Ente acepto todas las observaciones formuladas), ya el acto jurdico del Presupuesto esta completo, no necesita
aprobaciones del Poder Legislativo. Es decir que aqu el Presupuesto es un acto administrativo, no es una ley.
Si el Ente no se convence con las observaciones, entonces, como es autnomo, como no esta sujeto a la
jerarqua del Poder Ejecutivo, no esta obligado a acatarlas. Ser necesario que la discrepancia sea dirimida por un
tercer rgano imparcial y ese es la Asamblea General. Es decir que en estos casos va el Presupuesto al Poder
Legislativo, pero no para que se apruebe como ley, sino que va a la Asamblea General en reunin de ambas
cmaras para que sea resuelta la discrepancia. Se necesita una mayora especial de 2/3 del total de
componentes, y se fija un plazo perentorio de 40 das para expedirse pasado el cual se entiende aprobado el
presupuesto con las observaciones del Poder Ejecutivo-.
Los presupuestos de los EA y SD comerciales o industriales no son quinquenales sino anuales.
Los directorios, Directores Generales, o Consejos Directivos cesantes tienen que rendir cuentas de su
gestin al Poder Ejecutivo. Y adems, estos mismos tienen que publicar varias veces por ao (por lo menos 1 vez
por ao) estados que reflejen claramente su vida financiera. Es decir que hay dos oportunidades en que tienen
que hacer una demostracin de ajuste de su gestin a las disposiciones presupuestarias.
270 Presupuestos Departamentales
Para el Presupuesto departamental rigen disposiciones bastante parecidas a las del Nacional. Tambin se
aprueba por acto legislativo, pero un acto legislativo departamental, sancionado por la junta y promulgado por el
Intendente.
Plazo para presentar el proyecto: seis primeros meses del ejercicio del mandato de cada Intendente. Es
igual la duracin del plazo, (seis meses igual que el Pr.Nac.) pero distinta la fecha de inicio del plazo: en el
gobierno nacional se inicia el primero de marzo y dura ende hasta el 31 de agosto; en el gobierno departamental
se inicia sesenta das despus del segundo domingo de mayo y dura por lo tanto hasta mediados de enero.
Los plazos para consideracin en la Junta departamental, en cambio, se duplican porque como el rgano
legislativo departamental es unicameral, los plazos que en el Gobierno Nacional tiene cada cmara, se suman y
en vez de ser 45 das para cada una y eventualmente 15 das mas y otros 15 en Asamblea, tiene 4 meses para su
consideracin. Tambin las juntas estn limitadas en cuanto a los aspectos en que pueden modificar el proyecto
presentado por el Intendente; dice el primer inciso de art.225: La juntas departamentales solo podrn modificar los
proyectos de presupuestos para aumentas los recurso o disminuir los gastos, no pudiendo prestar aprobacin a
ningn proyecto que signifique dficit, ni crear empleos por su iniciativa. Tambin se aplica en el presupuesto
departamental (por remisin del art.222) lo dispuesto en el art.215, de modo que tambin rige la divisin por
incisos, y el pronunciamiento sobre los programas y sobre los objetivos de los programas.
Hay en cambio, un tramite que no esta en el Presupuesto nacional, que es la necesidad ineludible de que
intervenga el Tribunal de Cuentas antes de la sancin definitiva del presupuesto departamental. Es decir que las
juntas departamentales sancionan el presupuesto dos veces: una vez en forma provisional al solo efecto de que
se sepa cual es la opinin de la junta y que sobre ella se expida despus el Tribunal de Cuentas; y si el Tribunal de
Cuentas no le hace observaciones
o si la junta se ajusta a los observaciones del Tribunal, sanciona
definitivamente el Presupuesto en un segundo pronunciamiento.
Si la junta no aceptara las observaciones del Tribunal, pasa como en el caso de los Entes comerciales e
industriales: en definitiva va a la Asamblea General pero no para darle carcter de ley, sino en reunin de ambas
cmaras actuando como arbitro de las discrepancias. Con un plazo de 40 das, si no recayera decisin, el
Presupuesto se tendr por sancionado. No dice ac como se tiene por sancionado, si es tal como le gustaba a la
gustaba a la junta o tal como quera el Tribunal de Cuentas. La interpretacin mas aceptable es la de que queda
sancionado tal como le gustaba a la junta departamental. Esto porque los gobiernos departamentales son en
principio autnomos y para que la solucin fuera la contraria se requerira un texto expreso como el existe en el
caso de los Entes autnomos industriales o comerciales.
271 Presupuestos de sueldos y gastos de cada rgano legislativo
Cada cmara y cada junta departamental tienen la potestad de aprobar sus presupuestos propios, sin
necesidad de prever los recursos, es decir, que se hacen con cargo a rentas generales. Se confa en la
prudencia de estos rganos.
Los recursos tienen que estar en el otro presupuesto, en el Nacional o en el departamental
.
Son quinquenales. Se aprueban por 3/5 de votos del total de sus componentes. Lo comunicara al poder
Ejecutivo para que lo incluya en el presupuesto nacional. Simplemente lo comunica, pero ya es un acto

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administrativo perfecto; no lo comunica para que lo promulgue. Se comunica al Poder Ejecutivo para que lo incluya
y lo tenga en cuenta adems en la previsin de los recursos para el Presupuesto Nacional.
No es una ley, no pasa por la otra cmara. Cada cmara aprueba por si sola su propio presupuesto
separado.
Estos presupuestos no tienen Rendicin de Cuentas pero tienen, en cambio la posibilidad de ser
modificados dentro de los cinco primeros meses de cada periodo legislativo por la misma mayora de 3/5 de votos
cuando se estime indispensable la modificacin.
Lo mismo rige para las Juntas Departamentales.
XV ECONOMA NACIONAL
272. La Constitucin y la economa nacional
Las disposiciones constitucionales que determinan el rgimen poltico y social imperante en el pas, dan
una configuracin jurdica al sistema econmico nacional. Pero, adems, existen otras disposiciones
constitucionales especfica y directamente destinadas a regular la economa nacional en su conjunto.
En las reformas constitucionales de 1967 y 1997 se ha acentuado la terna de la economa nacional. Se
tiende a llevar a los textos constitucionales algunos principios y procedimientos jurdicos atinentes a la
consideracin global de la economa nacional, incluyendo tanto el sector pblico como el sector privado.
Tenemos, en primer trmino, disposiciones programticas que fijan una orientacin ala legislacin y a la
actividad administrativa en materia econmica.
As el inciso segundo del art. 6, sobre fomento de la actividad en latinoamericana, especialmente en lo que
se refiere a la defensa de los productos y a las materias primas del rea ; los art. 45 y 50, en cuanto se dirigen al
legislador para que fomente a las inversiones de capitales privados para determinados fines: este mismo art. 50,
adems, dispone que el Estado orientar el comercio exterior protegiendo las actividades productivas cuyo destino
sea la exportacin o que remplace bienes de importacin. El art. 53, en cuanto impone una poltica tendiente al
pleno empleo; el inciso primero del art. 60, en la medida en que la eficiencia administrativa se considere como un
concepto econmico; el inciso segundo del art. 70 y el inciso primero del art. 71, que definen una poltica de
fomento cientfico, tcnico y cultural indispensable para el desarrollo econmico.
273.La integracin del sector privado en la orientacin de la economa nacional
En segundo trmino, tenemos disposiciones que delimitan o permiten encuadrar la propiedad privada
dentro de la orientacin poltica que adopten las autoridades pblicas competentes: as, ya estudiamos (art.VII,
num. 104 a 117) que la propiedad privada esta sujeta a lo que dispongan las leyes por razones de inters general,
y al eventual expropiacin (art.32, 231 y 232) sealndose que las expropiaciones pueden corresponder a planes
y programas de desarrollo econmico. Modernamente, se han difundido otros procedimientos, con esta misma
finalidad de hacer que la propiedad privada participe en la orientacin que quiera imprimirse al movimiento
econmico nacional, no ya por la va de imponer al propietario que comparta su propiedad , sino por la va de
imponerle directamente al propietario que utilice su propiedad de determinada manera.
274. El planeamiento econmico
Este control de la actividad privada sin expropiacin ha llegado a desarrollarse en tal forma que se ha
constituido toda una teora jurdica del planeamiento como actividad estatal destinada a regular la economa
nacional.
Es clsico entre dos formas de planeamiento: el planeamiento autoritario y el planeamiento indicativo.
a) El planeamiento autoritario sera aquel en el cual la Administracin impone deberes a los propietarios de las
empresas privadas o de las cosas privadas directamente, sin hacerlo por va de estmulos sino directamente ,
tiene el inconveniente de que si no hay buena voluntad, si no hay conciencia cvica a favor del plan, dar lugar
a resistencias y ser necesario aplicar sanciones y tomar medidas de ejecucin forzosa que, adems de ser
antieconmicas, resultan a veces ineficaces.
b) El planeamiento indicativo, en el cual en vez de ordenar al particular que haga determinada cosa, se
establecen consecuencias favorables para quien se ajuste al plan; de manera que el propio interesado, los
propios propietarios privados, se acojan al plan y participen con buena voluntad.
c) Planeamiento centralizado o regional. En el caso de Uruguay, pas chico sin grandes diferencias ni ticas ni
econmicas entre sus zonas, el planeamiento regional parece un lujo exagerado. Lo razonable es que el
planeamiento econmico se haga a nivel nacional.
En este tema de formacin de polos de desarrollo fuera de Montevideo, la reforma Constitucional
de 1997 ha insistido especialmente. No se ha abandonado el sistema de planeamiento centralizado , pero

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se ha establecido explcitamente que el Estado, a travs de esos rganos centrales , formule polticas de
descentralizacin, con participacin de una Comisin Sectorial especialmente establecida a esos efectos.
275. Medios de llevar a la prctica el plan
Cules son las vas, los instrumentos tcnicos que se han utilizado en esta labor de planteamiento?
En primer lugar, la ms sencilla, es el planeamiento autoritario indicando lo que se debe hacer. Ya
indicamos la inconveniencia de imponer o prohibir. Otro medio tcnico, propio del planeamiento indicativo ,
consiste en los estmulos positivos. Los estmulos positivos son: puramente monetarios o de asistencia
tcnica .En el caso de la asistencia tcnica se acompaa de la inspeccin y vigilancia del cumplimiento de
los consejos acordados y permite que el premio o el estmulo, en vez de darse al final, se vaya dando a
medida que se va cumpliendo el ajuste al plan y en la forma ms conveniente para la financiacin de los
trabajos.
Hasta ahora seal formas positivas de los estmulos. Tambin existen las formas
negativas, es decir, prever que quienes no se ajusten al plan sufrirn recargos impositivos o quien se haya
acogido a un plan y luego abandone pierda, por ejemplo, algn depsito de garanta o alguna ventaja
posible, o incluso sea objeto de sanciones.
276.Empresas testigos en el sector pblico
Otra de las formas de obtener una coordinacin de la actividad econmica nacional consistira en entrar en
competencia con los propietarios privados creando empresas estatales paralelas llamadas empresas testigos
que funcionan en el mercado y, por la va de la competencia, producen ciertas conductas en los otros
empresarios privados. En el Uruguay este sistema ha sido utilizado ampliamente bajo la forma de EA. De esa
forma se crea un dominio comercial o industrial o comercial del Estado.
Este dominio industrial y comercial del Estado es administrado por personas pblicas(EA y SD) con cierta
independencia del Poder Central, es decir, con autonoma y descentralizacin, y bajo un rgimen que en
ciertos aspectos se aproxima al de Derecho privado a fin de mantener esta competencia con las empresas
privadas, pero este rgimen es, de todas maneras, de Derecho pblico.
277. Planeamiento centralizado y descentralizacin administrativa
Sobre este dominio comercial e industrial tambin debe ejercerse una actividad planificadora, de all que
sea necesario que el Estado se preocupe de establecer procedimientos de control sobre la conveniencia de
gestin de las empresas que l mismo establezca para evitar que la autonoma o la descentralizacin de esas
empresas impida el cumplimiento del plan. Para el caso de los EA y SD YA VIMOS CUAL ERA EL RGIMEN
DE CONTROL SOBRE LA CONVENIENCIA DE LA GESTIN, QUE LA Constitucin uruguaya pona a cargo
del Poder Ejecutivo y del Senado (art.197)
Si se trata de empresas de tipo privado, los representantes estatales en empresas privadas estn sujetos
al rgimen de los Directores de los EA y SD, pero la gestin de la empresa como tal no es alcanzada por el
art. 197 de la Constitucin. Ser necesario, entonces, hacerla entrar en el plan por las vas por las cuales se
hace entrar a las empresas privadas en general, sin que la participacin estatal sea suficiente. La manera de
hacer que se pliegue al planeamiento oficial, ser la va de los estmulos o de las imposiciones, como si fuera
una empresa totalmente privada.
278.El consejo de Economa nacional
Desde 1934 la Constitucin uruguaya contiene dos artculos que no han tenido aplicacin en la realidad,
en los que prev la creacin de un Concejo de Economa Nacional con carcter consultivo y honorario,
compuesto de representantes de los intereses econmicos y profesionales del pas.
279. Funcionamiento del Consejo de Economa Nacional3
En caso de que fuera creado (para lo que se requiere una ley) el Consejo de Economa Nacional tendr la
Constitucin y las funciones que la ley determine, pero la Constitucin restringe la discrecionalidad de la ley en
la materia estableciendo algunas pequeas disposiciones preceptivas.
En primer trmino deber ser honorario.
En segundo lugar, deber ser de carcter consultivo. Sus pronunciamientos tendrn carcter de
dictmenes, de expresiones de opiniones emitidas cuando se lo consulte por algn tema. En principio, no
podr actuar, pues, ni en forma decisoria ni en forma espontnea sino que actuar expresando opiniones

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cuando sea consultado. Hay una excepcin a esto que es la que prev el art. 207: el Consejo de Economa
Nacional puede hacer sostener sus puntos de vista ante las Comisiones Legislativas por uno o ms de sus
miembros. Este sera un caso en el cual excedera del carcter meramente consultivo para tener una funcin
de promocin o de freno.
280. Integracin del Consejo de Economa Nacional
En cuanto a la integracin la nica regla constitucional prevista es la de que se debe tratar de
representantes de los intereses econmicos y profesionales del pas.
No se dice cmo se escogen esos representantes, pero de todas maneras, cualquiera sea el
procedimiento, tiene que ser de tal ndole que las personas escogidas resultan representar intereses
econmicos y profesionales del pas . La expresin "del pas" sirve para excluir la representacin de intereses
econmicos y profesionales extranjeros y el artculo "los", sirve para hacer necesario que estn representados
todos los distintos sectores econmicos o profesionales del pas.
281. El Consejo de Economa Nacional y las Comisiones Sectoriales de la Oficina de planeamiento y
Presupuesto
Al hacerse preceptivo en el antepenltimo inciso del art. 230 que la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto forme Comisiones Sectoriales con representacin de los intereses laborales y empresariales
tanto pblicos como privados, la utilidad poltica de la creacin del Consejo de Economa Nacional.
XVI EL PODER JUDICIAL
282. El Poder Judicial es un Poder del Gobierno
El Poder Judicial es uno de los tres Poderes as denominados por la Constitucin.
La consecuencia primera de esto es que, de acuerdo al art. 82, el Poder Judicial es uno de los tres
conjuntos de rganos a los que les corresponde, en principio, el ejercicio de la soberana en forma indirecta.
Sus competencias, por consiguiente, no necesitaran estar a texto expreso sino que tratndose de la funcin
que le est asignada en principio, es decir, la funcin jurisdiccional, todos los actos jurisdiccionales le
correspondern al Poder Judicial aunque no le hayan sido atribuidos especialmente, salvo que haya en la
Constitucin una disposicin expresa que admita que ciertos actos jurisdiccionales sea dictados por rganos
ajenos al Poder Judicial.
El art. 233 dice que "El Poder Judicial ser ejercido por la Suprema corte de Justicia y por los Tribunales y
Juzgados, en la forma que estableciera la ley" quiso decir en realidad que la funcin jurisdiccional, es decir, la
expedicin de actos jurisdiccionales, de sentencias susceptibles de pasar en autoridad de cosa juzgada, le
corresponde en principio, a esos rganos del Poder Judicial, es decir, a la Suprema Corte de Justicia, a los
Tribunales de Apelaciones y a los Juzgados.
Las excepciones a esta regla, que aparecen a texto expreso, son las atribuciones jurisdiccionales
conferidas a la Corte Electoral, al Tribunal de lo Contencioso y Administrativo, a la Cmara de Senadores si se
entiende que es un acto jurisdiccional la sentencia dictada en el art. 102, a la jurisdiccin militar que est
restringida a los casos de delitos militares y al estado de guerra (art. 253). Qu significa esto? Significa que
cuando no haya acuerdo de partes en un conflicto, la decisin ulteriormente indiscutible que ponga fin al
conflicto, con autoridad de cosa juzgada , deber emanar de la Suprema Corte de Justicia o de un Tribunal de
Apelaciones o de un juzgado Letrado o de un Juzgado de Paz, es decir de uno de los rganos de la judicatura
judicial.
283. Organizacin del Poder Judicial
El Poder Judicial est organizado de modo que cada uno de sus rganos es en realidad independiente en
el ejercicio de su funcin jurisdiccional. No hay relacin Jerrquica entre los rganos Judiciales en cuanto al
ejercicio de su funcin jurisdiccional: no puede un Tribunal de Apelaciones darle instrucciones a un juez de
Paz acerca de como resolver un asunto que est en su resolucin . La lnea aparentemente jerrquica que se
da entre los distintos rganos judiciales, es decir, el hecho de que se pueda apelar la sentencia de un Juzgado
de Paz para ante un Juez Letrado. No es en realidad, ejercicio de atribuciones de superior jerrquico, porque
solo puede funcionar la decisin de l rgano superior cuando ha habido recursos..
Fuera de la funcin jurisdiccional, en la actividad administrativa, todos los rganos del Poder Judicial estn
sujetos jerrquicamente a la Suprema Corte de Justicia.

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284. Criterio de distribucin de competencias

La Constitucin distribuye las competencias entre los distintos rganos del Poder Judicial con este criterio:
enuncia el art. 239 un mnimo de competencias de la Suprema Corte de Justicia aunque permita que la ley le
atribuya ms competencial , en el otro extremo de la escala, a los jueces de paz le atribuye expresamente la
competencia de ser conciliadores, y en todo lo dems es decir, en el gran grueso de competencias del Poder
Judicial, se deja librado a la ley, pues la Constitucin no dice cuales son las competencias de los Tribunales de
Apelaciones, ni cuales son las competencias de los Juzgados Letrados, ni cuales son las dems competencias
de la Suprema Corte de Justicia y de los Juzgados de Paz.
285. Integracin de los rganos judiciales
Los miembros de la Suprema Corte de Justicia son designados por 2/3 de votos del total de componentes
de la Asamblea General, y previendo la dificultad de obtenerse esta mayora se fija un plazo de 90 das
vencida el cual se produce la designacin automtica del miembro ms antiguo del Tribunal de Apelaciones ,
el Tribunal de lo Contencioso y Administrativo , que se integra de la misma manera que la Suprema Corte de
Justicia.
Los dems miembros de rganos jurisdiccionales , desde los Tribunales de Apelaciones hasta los
Juzgados de Paz, son todos ellos designados por la Suprema Corte de Justicia, de modo de asegurar su
independencia respecto de los otros Poderes del Estado. Los miembros de los Tribunales de Apelaciones,
deben ser sometidas a la aprobacin de la Cmara de Senadores o de la Comisin Permanente en su caso.
286. Garanta de idoneidad, imparcialidad e independencia de los jueces
A fin de garantir la idoneidad, la imparcialidad y la independencia de los rganos jurisdiccionales se
establecen ante todo, requisitos constitucionales para ser juez. Salvo en los casos de los Jueces de Paz fuera
del departamento de Montevideo, para ser juez se requiere al menos ser abogado con una cierta antigedad.
Adems, para ocupar cargos superiores se requiere mayor antigedad en la calidad de abogado o en el
ejercicio de la judicatura en otros cargos.
El art. 251 y el art. 252 establecen restricciones a las actividades de los Jueces fuera de su
funcin. El cargo de judicatura es incompatible con toda funcin pblica retribuida, salvo el profesorado en la
Enseanza Pblica Superior en materia jurdica, y con toda otra funcin pblica honoraria que sea permanente,
excepto aquellas especialmente conexas con la judicial. En esos casos se requiere la autorizacin de la Suprema
Corte de Justicia por 3 votos.
En el articulo siguiente se le prohbe a los magistrados y a todo el personal del Poder Judicial
dirigir, defender o tramitar asuntos judiciales o intervenir de cualquier modo en ellos, fuera de su obligacin
funcional. Solo se excepta al caso que se defienda el mismo o a su cnyuge, a sus hijos o a sus ascendientes.
287 La declaracin de inconstitucionalidad de los actos legislativos
Interesan desde el punto de vista del Derecho Constitucional los casos en los cuales el Poder
Judicial resuelve asuntos atinentes a actos de Derecho Publico. En esta materia la fundamental competencia es la
de declarar inconstitucionales a los actos legislativos. Estudiaremos el procedimiento de declaracin de
inconstitucionalidad de los actos legislativos. Esto est regulado en los artculos 256 a 260.
El procedimiento es diferente segn que la ley que se considera inconstitucional este por ser
aplicada dentro de un procedimiento judicial o no.
288 La va de excepcin
La parte a la cual perjudicara la ley si se aplicara, tiene derecho de solicitar que antes de dictar la
sentencia (es decir, antes de que se aplique la ley en forma definitiva) se declare que esa ley es inaplicable por
inconstitucionalidad. A esta primera posibilidad se le llama va de excepcin. Y en tal caso el procedimiento se
suspende hasta que la Corte resuelva. Si el planteo se hace de buena fe es perfectamente justo, pero el
procedimiento tiene el inconveniente practico de que se puede tambin plantear de mala fe. Si yo tengo inters en
ganar tiempo podra interponer esa solicitud al solo efecto de aumentar la duracin del tramite.
289 La va de oficio

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Aunque ninguna de las dos partes considere que la aplicacin de una ley la perjudicara, cuando el
Juez estudia el asunto para dictar sentencia, si ve que hay una ley que resultara aplicable y que l considera que
es inconstitucional, l, que no es interesado tambin puede solicitar la declaracin de inconstitucionalidad de
oficio, es decir, sin que nadie se lo pida. El efecto es el mismo: se suspende el procedimiento y se llevan autos a la
Suprema Corte de Justicia.
290 La La va de accin
La otra va es la va de accin, es decir, cuando no hay procedimiento judicial en tramite.
En las vas de excepcin y de oficio, el procedimiento de declaracin de inconstitucionalidad se
inserta dentro de un procedimiento judicial preexistente. En la va de accin, en cambio, la solicitud de declaracin
de inconstitucionalidad inicia un procedimiento independiente.
Todo aquel que se considere lesionado en su inters legitimo personal y directo, por una
disposicin legislativa, puede en cualquier momento solicitar de la Suprema Corte de Justicia que la ley o decreto
legislativo departamental de que se trate, sea declarado inconstitucional y se declare, por tanto que las
disposiciones afectadas por la inconstitucional no sern aplicables al caso concreto respecto del cual se presente
la solicitud.
291 Resumen sobre las vas de la solicitud de declaracin de inconstitucionalidad
En el caso de la va de accin y de la va de excepcin se requiere para hacer la solicitud
considerarse lesionado en su inters directo, personal y legitimo, es decir que tiene que estar afectado por la ley o
por lo menos considerarse afectado por la disposicin inconstitucional, el que promueve la solicitud. En el caso de
la va de oficio, en cambio por hiptesis, el Juez ha de ser imparcial en el asunto, no ha de sentirse afectado pero
teniendo la obligacin funcional de aplicar la ley en todos los casos en los cuales no este declarada
inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia, es lgico que se le reconozca tambin a l la posibilidad de
solicitar la declaracin antes de tomar resolucin.
292 Efecto suspensivo
El efecto de la solicitud en la va de excepcin y en la va de oficio es suspensivo, en cambio en la
otra va, la va de accin no tiene ste efecto. No suspende la obligacin de cumplir y hacer cumplir la ley; la va de
accin no impedir que empiece a funcionar la aplicacin de la ley; si despus de tramitarse en la Suprema Corte
de Justicia se declara inconstitucional, el tiempo durante el cual se estuvo aplicando de hecho en mi perjuicio
puede dar lugar despus a una accin de reparacin de tales perjuicios ocasionados.
Tambin podr obtenerse la suspensin de la ejecucin de la ley como medida cautelar de
carcter provisional tendiente a evitar daos que causara la ejecucin de la ley impugnada. Pero no debe
confundirse la suspensin de la ejecucin de la ley con la suspensin del procedimiento judicial que opera siempre
que se solicita la declaracin de inconstitucionalidad por va de excepcin o de oficio.

293 Qu actos pueden ser objeto de este procedimiento

El procedimiento funciona respecto de los actos legislativos, es decir, respecto de las leyes,
sancionadas por el Poder Legislativo y promulgadas por el Poder Ejecutivo, y respecto de los decretos de los
Gobiernos Departamentales con fuerza de ley que sanciona la Junta departamental y promulga el Intendente. Los
dems actos jurdicos no legislativos no estn sujetos a este procedimiento.
Si se dicta un reglamento (no una ley) inconstitucional los jueces no necesitaran solicitar de la
Suprema Corte de Justicia su declaracin de tal, sino que directamente ellos juzgaran que el mismo no puede
aplicarse por contradecir una disposicin constitucional. Este procedimiento funciona como garanta ms que de
los particulares, de las propias leyes y decretos para que no sean dejados de aplicar segn la opinin sobre su
inconstitucionalidad que tenga cualquier Juez.
294 La decisin de la Suprema Corte de Justicia
La Suprema Corte de Justicia, cualquiera sea la va por la cual le llega la solicitud de declaracin
de inconstitucionalidad tiene que dictar sentencia sobre el punto con los requisitos de las sentencias definitivas.
Los requisitos no los fija la Constitucin sino las leyes, que establecen como requisito para dictar sentencia

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definitiva, la concurrencia de cinco miembros de la Corte con la votacin a favor de por lo menos tres. Adems
antes de dictar resolucin, tiene que recabarse la opinin del Fiscal de Corte.
Puede ocurrir que la Corte llegue a la conclusin de que la solicitud es infundada. La consecuencia
es que la ley deber aplicarse.
En caso contrario, si la Suprema Corte entiende con las mayoras exigidas de que la tesis es
fundada deber declararla inconstitucional, y declarar adems inaplicables las disposiciones afectadas por la
inconstitucionalidad. Por lo que una ley puede ser declarada inconstitucional pero que no todas sus disposiciones
estn afectadas por la misma.
295 Efectos del fallo de la Suprema Corte de Justicia
El fallo de la Corte tiene solo efecto en el caso concreto que motivo la solicitud de declaracin de
inconstitucionalidad. Por lo que la ley no desaparece, ni queda derogada ni anulada, la ley seguir aplicndose o
desaplicndose previa nueva declaracin de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia. Hasta que el
Poder Legislativo la derogue. Pero tambin puede ocurrir que se declare inconstitucional una vez y que la segunda
vez la corte se convenza de la opinin contraria. En un caso la corte se convence de que es inconstitucional en
todos los casos y as lo declara, y en otro caso se convence de la tesis contraria y llega a la conclusin de que
antes se haba equivocado y as lo declara.
296 Fundamento del efecto concreto en la separacin de poderes
Por qu se obliga a hacer el tramite cada vez? Para que no tenga el efecto de una derogacin,
sino habra una violacin al principio de separacin de poderes.
297 Fundamento del efecto concreto en la garanta del debido proceso
Y desde el punto de vista de los interesados, qu argumento hay a favor de que no tenga efecto
derogatorio? En el caso concreto de que se plantee por primera vez va a haber dos interesados, uno en que se
aplique y otro que no se aplique por inconstitucional. Ambos trataran de asesorarse y a argumentar a favor o en
contra. Entonces, con dichos argumentos la Suprema Corte fallar por una u otra posicin. Puede ocurrir que una
de las partes por negligencia o por falta de un buen abogado desemboque en una perdida del pleito, y seria injusto
que esa mala defensa repercutiera en otros que podran se ms cuidadosos en la defensa de sus intereses. Por
eso lo que esta en juego es el Principio del debido proceso: esto es el derecho de defenderse, de argumentar y de
producir pruebas antes de que haya sentencia definitiva.
298 Determinacin del caso concreto
Esto, es muy importante y difiere cuando hay un procedimiento judicial en tramite de cuando hay
va de accin.
Cuando hay un procedimiento judicial en tramite es muy fcil fijar cual es el caso concreto, porque
es aquel que se esta discutiendo. Lo mismo sucede cuando lo solicita de oficio el juez.
La dificultad se plantea en cambio cuando la solicitud es por va de accin, porque no hay una
delimitacin de una contienda entre dos partes sino que una persona se considera perjudicada por una ley que
cree que es inconstitucional y se presenta directamente ante la Corte. No se puede pedir en abstracto que se
declare inconstitucional una ley, hay que indicar cual es caso concreto en el cual yo resulto lesionado en mis
intereses personales y legtimos.
El actor es quien solicita la declaracin de inconstitucionalidad por va de accin, puede hacer una
descripcin del caso concreto cubriendo una rea mayor o menor. Siendo un poco ms hbil puede ampliar el rea
del caso concreto ahorrndose nuevas tramitaciones en otras hiptesis. La ampliacin del rea no puede hacer
que el caso descrito pase de una situacin concreta a una abstracta.
299 Procedimiento para tramitar las solicitudes de declaracin de inconstitucionalidad de actos
legislativos.
El art.261 dice que la ley reglamentara los procedimientos. Los procedimientos tenan que
aplicarse aunque no estuvieran reglamentados por ley en virtud del art.332: no se puede usar de pretexto para no
aplicar una norma constitucional que reconoce un derecho a los individuos o que impone deberes, el hecho de que
faltase la ley reglamentaria. Actualmente la reglamentacin de estos procedimientos esta en el Cdigo General del
Proceso, art.508 al 523.
300 Atribuciones jurisdiccionales ajenas al Poder Judicial

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Haba dicho que el Poder Judicial era el competente en la funcin jurisdiccional, pero hay
excepciones:
a) Tribunal de lo Contencioso Administrativo: entiende en las demandas de nulidad de actos administrativos,
es decir en aquellos juicios entre quien invoque tener un derecho subjetivo violado por un acto
administrativo o u inters legitimo directo y personal lesionado por este tipo de acto y por otro lado la
persona jurdica estatal que lo dicto.
b) En segundo lugar, tambin le corresponde al Tribunal de lo Contencioso y Administrativo en las contiendas
entre el Poder Ejecutivo y un Gobierno Departamental, entre dos Gobiernos Departamentales, entre dos
EA, entre EA y Poder Ejecutivo o entre los miembros de una Junta Departamental o de un Directorio de un
EA o de un Consejo de un SD, en todos los casos cuando no pueda resolverse por los procedimientos
normales.
c) La jurisdiccin militar, lo cual esta regulado por el Cdigo de Organizacin de Tribunales Militares. Y les
incumbe todo lo referente a delitos militares o estado de guerra. Delito militar es aquel hecho que solo se
califica cuando lo comete un militar. O sea que en militar comete un delito que tambin lo es para un civil
no constituye un delito militar.
d) Otro caso de limitacin es caso de la justicia electoral a cargo de la Corte Electoral. La corte Electoral la
define el art.322 num.C, y les incumbe decidir sobre las apelaciones y reclamos que se produzcan en
relacin de la actuacin de los rganos integrantes de la justicia electoral, es Juez de las elecciones de
todos los cargos electivos, de los actos de plebiscito y de referndum. En todos los casos dicta sentencias
que pasan en autoridad de cosa juzgada.. Tambin dicta resoluciones administrativas que reglamentan el
funcionamiento de las elecciones y acta como organizadora y fiscalizadora de las mismas.
e) Quedara como ultima posibilidad de ejercicio jurisdiccional fuera del Poder Judicial, el caso de arbitrajes
laborales, con la funcin de conciliar y arbitrar entre partes en pugna mediante dictmenes o laudos, que
una vez emitidos tienen carcter inapelable y obligatorio para las partes. La figura de estos Tribunales
Arbitrales surgen de la aplicacin de los art.57 y 65.
f) Si se entiende que la sentencia senatorial de separacin del cargo previsto en el art.102 de la Constitucin
tiene naturaleza de acto jurisdiccional, como parece resultar de la terminologa constitucional juicio,
sentencia habra que agregar la excepcin a la regla de que la funcin jurisdiccional es inherente al Poder
Judicial.
XVII - DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL.
301. Concepto de Descentralizacin Territorial.
La palabra descentralizacin esta utilizada en la Constitucin uruguaya con dos significados diferentes. Uno, es el
significado jurdico, que ya estudiamos en l capitulo VIII. Otro es el significado geogrfico y sociolgico, que se
refiere a la distribucin de ncleos de poblacin, de servicios, y de infraestructuras en todo el territorio del pas. En
este capitulo trataremos la descentralizacin territorial en trminos jurdicos.
En primer lugar la descentralizacin territorial es un tipo de descentralizacin, esto significa que va a haber
una relacin entre un rgano central y rganos descentralizados. Como ejemplo podemos ver al Estado Central
uruguayo y sus Gobiernos Departamentales.
A su vez esta descentralizacin es del tipo territorial, lo que nos quiere decir que el criterio de distribucin
de competencias entre rganos centrales y los rganos descentralizados se hace teniendo en cuenta entre otros
elementos, el mbito territorial. La descentralizacin territorial adems de ser territorial lo es tambin por materia,
ya que si fuera solo territorial y por ejemplo el Gobierno Central descentralizara territorialmente todas sus
funciones, no habra Gobierno Central, sino 19 Gobiernos Centrales independientes.
302. Distribucin de competencia entre el Estaco Central y los Gobiernos Departamentales.
La Constitucin uruguaya distribuye la competencial por materia entre los rganos del Estado Central y los
de los Gobiernos Departamentales con un criterio mixto, en parte lo deja librado a la ley ordinaria y en parte lo
determina la propias Constitucin.
Art. 262, El Gobierno y la Administracin de los Departamentos, con excepcin de los servicios de
seguridad publica, sern ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente, es decir que todo aquello que
tiene que ver con un departamento le compete al Gobierno de ese departamento, salvo dos limitaciones.
En primer termino la seguridad publica no depende de los Gobiernos Departamentales sino del Gobierno
Central, directamente del Ministerio del Interior, como no existe ninguna relacin de jerarqua entre las jefaturas de

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Polica y el Gobierno Departamental, de debi agregar en el articulo 306, que las autoridades del Gobierno
Departamental pueden pedir apoyo de la Polica para poder cumplir con sus funciones.
En segundo termino, los Gobiernos Departamentales no pueden ejercer tareas que sean atribuidas solo al
Gobierno Central, como por ejemplo la organizacin de entes autnomos y de los servicios descentralizados, por
ejemplo no puede existir un Banco Municipal de Montevideo, o el gobierno de Colonia no puede instalar su propia
refinera de petrleo para hacerle la competencia a Ancap. As como tambin existen funciones que son atribuidas
solo a los Gobiernos Departamentales y no al Gobierno Central.
Pero la Constitucin no termina de distribuir totalmente las actividades, existen puntos que podran llegar a
caber al Gobierno Central como al Departamental, sobre la decisin de a quien corresponder la decisin la tiene
la Ley Orgnica de del Gobiernos Departamentales, es decir a un acto del Estado Central quien dicta esta ley.
303. Las autoridades locales.
La Constitucin prev la existencia de Gobiernos Locales para ncleos urbanos o centros poblados.
No se prev en la Constitucin la existencia de rganos de gobierno descentralizado puramente rural. O
sea que la descentralizacin se aplica en dos niveles, en el primero un Gobierno Departamental, al que incumbe
todo lo relacionado con el departamento, y gobiernos locales (que cuando son gobiernos colegiados son Juntas
Locales), para ncleos urbanos mas pequeos, dentro de los departamentos, cuyas condiciones mnimas son
fijadas por ley. Por ejemplo en Canelones existe un Gobierno Departamental, pero en Parque del Plata (Paraso
del Mundo) existe una Junta Local.
El inciso tercero del Art. 262 prev que la ley delimite los cometidos de las autoridades departamentales y
de las autoridades locales, como esa ley todava no se dicto es muy difcil aplicar esta nueva disposicin
constitucional. Las actuales autoridades locales tienen 5 miembros y son llamadas Juntas Locales.
304. Fundamentos tcnico y poltico de la descentralizacin territorial.
El fundamento de la descentralizacin territorial es el de cualquier descentralizacin, que a su vez es el
inconveniente de la centralizacin, o sea que un solo rgano sea responsable de absolutamente todo, as como
tambin es inconveniente que el gobierno de una parte del territorio este desconectado del Poder central.
Adems de la descentralizacin territorial existe otro fundamento relacionado con la democracia interna,
as como en una determinada regin la opinin publica puede no coincidir en materia poltica con el promedio de la
administracin central, por lo que tienen derecho de ser guiados por las lneas polticas que predominan en ese
lugar.
305. Evolucin de la descentralizacin territorial en las Constituciones uruguayas.
La primera Constitucin, la de 1830, no prev la existencia de una autonoma departamental ni local. El
gobierno departamental estaba a cargo de los Jefes Polticos dependientes del Presidente de la Republica y de las
Juntas Econmico-Administrativas que tenan muy pocos poderes de decisin.
Esta situacin de centralizacin termina con la reforma de 1918, que creo la autonoma departamental.
Permita que se formaran Gobiernos locales con un amplio grado de autonoma, con funciones legislativa y
administrativa, a cargo de Asambleas Representativas numerosas electas democrticamente por los residentes, y
Consejos de Administracin, tambin electos por los residentes y con representacin de los distintos partidos. Con
la ley de 1919, los gobiernos Locales se convirtieron en departamentales y as quedo la divisin poltico
administrativa del pas en 19 departamentos, que ya existan en 1918 y pueden por ley seguir crendose.
La autonoma que dio la Constitucin de 1918 y la ley de 1919 fue tanta que se le dio libertad impositiva a
los Gobiernos Departamentales con las consiguientes criticas que se estaba desarticulando la vida econmico
financiera nacional. Haba superposicin impositiva, ya que se superponan los impuestos nacionales con los
departamentales, algunos departamentos ponan impuestos a algunas cosas otros a otras y el gobierno central a
otras, era un caos. Esto culmin con la Constitucin de 1934 cuando se suprimi a los Gobiernos Departamentales
la posibilidad de establecer y recaudar impuestos. Existan los impuestos departamentales pero eran creados por
el Poder Legislativo nacional.
En el ao 1952 se llego a la solucin que actualmente se mantiene, que se le vuelve a atribuir a los
Gobiernos Departamentales la potestad impositiva pero con limitaciones dadas por el Art. 297.
306. rganos de la persona jurdica Gobierno Departamental.
En cada departamento hay necesariamente un Intendente y una Junta Departamental (autoridades
departamentales de la persona jurdica Gobierno Departamental), puede tambin haber autoridades locales que
pueden ser unipersonales o colegiadas, las cuales pueden ser o no autnomas y pueden ser o no electivas. Todos

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estos rganos son de la misma persona jurdica Gobierno Departamental ya que hasta ahora no se ha constituido
una persona jurdica para cada autoridad local. As por ejemplo si contratamos con el Gobierno Departamental,
esa expresin se refiere a contratar con cualquiera de los rganos del Gobierno, sea la Junta Departamental, el
Intendente en ejercicio de sus atribuciones en materia departamental o las autoridades locales en ejercicio de sus
atribuciones en materia municipal.
Existe una distribucin de competencias por materia entre los distintos rganos, as la materia que
compete a las autoridades departamentales se denomina materia departamental mientras que la materia que
compete a las autoridades locales se denomina materia municipal
307. La Junta Departamental.
Las Juntas Departamentales tienen actualmente 31 miembros en cada uno de los 19 departamentos,
aunque ese numero puede modificarse por ley (Art. 263 y 269 de la Constitucin). Se ha criticado que el numero
de cada junta debe variar segn el numero de habitantes de cada departamento, pero no se le dio mucha
importancia a esta critica.
Los 31 miembros son electos por los electores inscriptos en el departamento correspondiente y se aplica
en principio la representacin proporcional integral. Pero si la aplicacin de este sistema no diera a un partido
poltico con una mayora dentro de la Junta, esta mayora se forzara, para que el partido poltico que sali electo
en ese departamento tenga la mayora dentro de la Junta Departamental. Esto se hace para darle el poder de
gobernar al Intendente electo ya que si no tuviera la mayora dentro de la Junta sta podra contradecir las
decisiones del Intendente y este es incensurable. El rgimen dentro del Gobierno Departamental es del tipo
presidencial, no es parlamentario. Esa mayora es de 16 integrantes dejando los otros 15 para otros partidos si el
electorado as lo quiso.
Como la asignacin al partido mas votado de la mayora absoluta de la Junta Departamental puede servir
para una mejor eficiencia dentro del Gobierno Departamental, puede ser tambin que la mayora del departamento
no este de acuerdo con algunas polticas aplicadas por el partido mayoritario por lo que se encuentra a nivel
departamental el derecho de referndum sin las excepciones que se plantean para el recurso a nivel nacional, o
sea este derecho es mas amplio a nivel departamental que nacional.
308. El Intendente.
El Intendente es electo directamente por el pueblo, acumulndose los votos por lema pero no por sublema,
es decir luego de ver cual es el lema mas votado, vemos cual fue la lista mas votada dentro de ese lema.
Los candidatos a Intendente de cada partido se eligen en elecciones internas de cada partido,
reglamentadas por ley, pudiendo establecerse que habr un solo candidato por partido. El Intendente se elige con
4 suplentes. Si estos suplentes se agotaran y fuera necesario un reemplazante provisorio el presidente de la Junta
Departamental lo reemplazara provisoriamente, pero si el reemplazo fuera definitivo la Junta Departamental
eligiera el reemplazo definitivo.
309. Las Juntas Locales.
Todas las autoridades son actualmente colegiadas formadas por 5 integrantes de acuerdo a la disposicin
Y de la Constitucin. Estos miembros pueden ser designados o electos. Si son designados debern serlo por el
Intendente con venia de la Junta Departamental, si son electos, debern ser electos por el Cuerpo Electoral
respectivo, Cuerpo Electoral que corresponda a la circunscripcin sobre la cual tenga autoridad la Junta Local.
Los poderes jurdicos de las Juntas Locales son establecidos por ley (inciso tercero del Art. 262) y segn la
ley vigente pueden ser dependientes del Intendente o estar descentralizadas respecto del Intendente, pudiendo
llegar al grado de autonoma (Art. 288)
Solo puede haber autoridades locales en la planta urbana de una capital departamental o en poblacin
que tenga los requisitos mnimos que establece la ley (Art. 262) pero la creacin efectiva de la Junta Local se hace
por decreto de la Junta Departamental a propuesta del Intendente.
Para convertir las Juntas Locales en descentralizadas con respecto al Intendente se debe tratar de una
poblacin fuera de la planta urbana de la capital del Departamento, que cuente con mas de 10.000 habitantes y/o
ofrezca inters nacional para del desarrollo del turismo, o sea que si no llega a los 10.000 habitantes pero ofrece el
inters para el turismo puede obtener una Junta Local descentralizada. Ese inters nacional para el desarrollo del
turismo tiene que estar controlado por la Junta Departamental y el Gobierno Nacional, ya que no cualquier punto
del pas posee esta cualidad.
Cuando las Juntas Locales son electivas la distribucin de los 5 puestos se har de acuerdo a los votos de
cada partido poltico, y encontraremos integrantes de todos los partidos votados de acuerdo a lo que dispone el
Art. 77-3 de la Constitucin. Si en cambio son designadas por el Intendente, la Constitucin establece que en lo

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posible se respete la relacin que existi en la votacin de la Junta Departamental. En lo posible se refiere a que
puede no llegar a poder existir la misma proporcin por eso se trata de que fuera lo mas parecida posible a la de la
Junta Departamental.
310. Criterio general de competencia de la Junta Departamental.
Las Juntas Departamentales ejercen su competencia mediante dos funciones establecidas por la
constitucin, primero la funcin legislativa y luego la funcin de control. La Constitucin adems encomienda a la
ley que determine su competencia dentro de estas dos limitaciones.
Adems la Constitucin garantiza a las Juntas un mnimo de atribuciones en su articulo 273 a lo largo de
11 ordinales.
Dice el Art. 273 La Junta Departamental ejercer las funciones legislativas y de contralor en el Gobierno
Departamental su jurisdiccin se extender a todo el departamento. A diferencia del Intendente que al declarar
una Junta Local autnoma puede existir una parte del departamento donde no pueda ejercer su autoridad sino la
ejerza la Junta Local, en cambio la Junta Departamental ejerce dentro de todo el departamento.
adems de las que la ley determine, sern atribucin de las Juntas Departamentales:
1.- Dictar a propuesta del Intendente o por su propia iniciativa los decretos y resoluciones que juzgue
necesarios dentro de su competencia. Pasa lo mismo que en el Gobierno nacional, las leyes pueden provenir del
Poder Ejecutivo o Legislativo.
311. Atribuciones financieras de las Juntas Departamentales.
Continua el Art. 273: 2.- Sancionar los presupuestos elevados a su consideracin por el Intendente,
conforme a lo dispuesto en la Seccin XIV
3.- Crear o fijar a proposicin del Intendente impuestos, tasas, contribuciones, tarifas y precios de los
servicios que presten, mediante la mayora absoluta de sus componentes. Existe una contradiccin con el articulo
275 Ord. 4 que establece que el Intendente puede fijar los precios por utilizacin o aprovechamiento de los bienes
o servicios departamentales. Por lo tanto aqu el Intendente resuelve no propone, y en el articulo 273 propone.
Cmo resolvemos esta aparente contradiccin?, ya que los dos rganos tienen competencia para tomar una
medida de este tipo. Deber resolverse sobre la base de la jerarqua de los actos jurdicos. Si la Junta ha
adoptado la fijacin por medio de un decreto, como este es un acto legislativo, prevalecer sobre el acto
administrativo del Intendente. Este problema solo aparece con los precios de los servicios departamentales como
ser el transporte de pasajeros, en los dems puntos no hay superposicin entre las atribuciones de la Junta y del
Intendente.
4.- Requerir la intervencin del Tribunal de Cuenteas para informarse sobre cuestiones relativas a la
Hacienda o a la Administracin Departamental. El requerimiento deber formularse siempre que el pedido obtenga
un tercio de votos del total de componentes de la Junta. Aqu la minora o sea, 11 votos en 31 presentes o 1/3 de
los presentes pueden pedir asesoramiento tcnico en materias hacendsticas o administrativas, ya que el grado de
cultura sobre estos temas puede no ser el optimo para establecer la conveniencia o no de una medida tomada por
la mayora de la junta, es por ese motivo que la minora pide asesoramiento al Gobierno Central sobre esa
medida.

312. Atribuciones disciplinarias y de presupuesto propio de las Juntas Departamentales.

5.- Destituir a propuesta del Intendente y por mayora absoluta de votos del total de componentes, los
miembros de las Juntas Locales no electivas. Los miembros de las Juntas Locales electivas no pueden ser
destituidos por autoridades departamentales, sin perjuicio que puedan quedar cesantes por suspensin de la
ciudadana, o incurrir en situaciones de incompatibilidad. (art. 290 y 291 de la Constitucin). Si no son electivas
puede la Junta Departamental destituirlos a pedido del Intendente.
6.- Sancionar por tres quintos del total de sus componentes, dentro de los doce primeros meses de cada
periodo de Gobierno, su Presupuesto de Sueldos y Gastos y remitirlo al Intendente para que lo incluya en el
Presupuesto respectivo. Dentro de los cinco primeros meses de cada ao podrn establecer, por tres quintos de
votos del total de sus componentes, las modificaciones que estimen indispensables en su Presupuesto de Sueldos
y Gastos.
7.- Nombrar los empleados de sus dependencias (de la Junta Departamental), corregirlos, suspenderlos
y destituirlos, en los casos de ineptitud, omisin o delito, pasando en este caso los antecedentes a la justicia. Los
funcionarios de la Junta son funcionarios pblicos por lo tanto su destitucin se rige por la Constitucin, pero con
dos quintos del total de componentes estos requisitos constitucionales pueden exceptuarse.

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313. Concesionarios y permisarios de servicios pblicos, locales o departamentales.

8.- Otorgar concesiones para servicios pblicos, locales o departamentales, a propuesta del Intendente, y
por mayora absoluta de votos del total de sus componentes. Todas las concesiones de servicios pblicos
dependen del Gobierno Departamental, tambin as en los servicios pblicos locales donde el Gobierno Local no
puede incidir en la concesin de los mismos.
Con la reforma constitucional de 1967, surge un problema de interpretacin ya que se agrega una nueva
palabra que no estaba antes en la Constitucin, permisario, doctrinalmente se llego a que permisario es un tipo
de concesionario que no tiene plazo, pero en la reforma anteriormente dicha se modificaron algunos artculos
como el 275, que antes era el 274, pero no se modificaron otros que se relacionaban con este tema, por ejemplo el
art. 51, que dice que los precios de los servicios prestados por los concesionarios deben ser homologados por el
Gobierno Departamental a travs de sus Junta o Gobierno Central a travs de algn Ministro, pero como no habla
de permisarios se puede tomar como que estos pueden cambiar los precios sin una homologacin por parte del
gobierno, es un tanto ilgico, pero si esto sucediera el gobierno puede revocar ese permiso de prestar el servicio y
anular el contrato con esta empresa, por lo tanto estara de alguna manera homologando el precio igual.
Otra consecuencia es que segn el art. 273 ordinal 8, la Junta Departamental no puede otorgar
concesiones precarias, y como los permisarios con concesionarios si plazo (concesiones precarias), estas solo las
puede conceder el Intendente.
Otro caso en el que la reforma de 1967 podra traer problemas es en el art. 65 inciso 2 en el que habla de
crear rganos para que acten de arbitraje laboral entre las empresas concesionarias y sus empleados, a la hora
de prestar servicios pblicos, pero lo decisivo aqu no es la posicin de la empresa sino la naturaleza del servicio,
por lo tanto no se entrara en conflictos en este articulo.
Concluyendo al otorgar un permiso, se puede incluir una clusula que prevea la homologacin por parte
del Gobierno de las tarifas de ese servicio, pero al otorgar un concesionario es un deber constitucional incluir esa
clusula.
314.- ltimos ordinales del art. 273.
9.- La Junta Departamental crea a propuesta del Intendente nuevas Juntas Locales. Siempre y cuando
las poblaciones cumplan con los mnimos que establece la ley.
10.- Compete a la Junta considerar las solicitudes de venia o acuerdo que el Intendente formule. Esto es
para que no se puedan establecer mnimos (Ej.: 2/3 de la Junta) para la adjudicacin de venias por parte de la
Junta Departamental. Existan en leyes de constituciones anteriores estos mnimos, pero quedaron derogados por
este ordinal.
11.- Solicitar directamente del Poder Legislativo modificaciones o ampliaciones de la Ley Orgnica de los
Gobiernos Departamentales. Sin anlisis.
315.- Criterio general de competencia del Intendente.
La regla general esta en el articulo 274: Corresponde al Intendente las funciones ejecutivas y
administrativas en el Gobierno Departamental. En primer lugar tiene funcin ejecutiva, o sea que le corresponde
ejercer actos de administracin con la finalidad y en la medida necesaria para la ejecucin de reglas de Derecho
preexistentes. En la Constitucin de 1967 se agrego la palabra administrativas, ya que la funcin ejecutiva es
una parte de la funcin administrativa pero existen otras igualmente importantes.
Existen otras reglas que expresan no solo funciones de ejecucin al Intendente como el art. 279 que indica
que el Intendente puede suprimir, dividir o refundir determinadas Direcciones Generales de Departamento, cosa
que anteriormente se le encargaba a la Junta y que deba aprobar con cierta mayora, actualmente competencia
del Intendente.
316.- Enunciacin de atribuciones del Intendente.
Estn dadas por el art. 275, 1.- Cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las leyes. Esto es una
aplicacin de la funcin ejecutiva de los Intendente. No solo le compete hacer cumplir las normas departamentales
sino tambin ayudar en hacer cumplir las nacionales como la Constitucin y las leyes. Si el legislador nacional
quiere que el Gobierno Departamental tengan potestad reglamentaria de ejecucin de una ley tiene que
atribursela especialmente ampliando as la competencia de la Intendencia como prev el art. 275 al decir
Adems de las que la ley determine, sus competencias son

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2.- Promulgar y publicar los decretos sancionados por la Junta Departamental, dictando los reglamentos o
resoluciones que estime oportuno para su cumplimiento. El ordinal 1 le daba la funcin ejecutiva sobre el Derecho
nacional, ahora este ordinal 2 se lo da con respecto al derecho surgido de la propia Junta Departamental.
3.-Preparar el presupuesto, y someterlo a la aprobacin de la Junta Departamental, todo con sujecin a lo
dispuesto en la Seccin XIV. (Presupuesto departamental cap. XIV)
4.- Proponer a la Junta Departamental para su aprobacin, los impuestos, tasas y contribuciones, fijar los
precios por utilizacin o aprovechamiento de los bienes o servicios departamentales y homologar las tarifas de los
servicios pblicos a cargo de concesionarios o permisarios. Estudiado en 313
5.- Nombrar los empleados de su dependencia, corregirlos y suspenderlos. Destituirlos en caso de
ineptitud, omisin o delito, con autorizacin de la Junta Departamental, que deber expedirse dentro de los
cuarenta das. De no hacerlo, la destitucin se considerara ejecutoriada. En caso de delito, pasara adems, los
antecedentes a las Justicia. Este numeral 5 tiene grandes efectos de redaccin, que no son mos, que lleva a
complicaciones. En principio esta claro que el Intendente nombra a los empleados, que le aplica sanciones
correctivas y que puede aplicar suspensiones que no sean correctivas como por ejemplo la preventiva, hasta all
todo claro, por supuesto que estos empleados son de la dependencia del Intendente, ya que los de dependencia
de la Junta Departamental dependen de esta y los de las Juntas Locales autnomas ya no dependen del
Intendente, por lo tanto tambin depende de estas Juntas Locales.
Continua diciendo que los puede destituir con autorizacin de 3/5 de la Junta Departamental, y que esta
tiene un plazo de 40 das para expedir esta destitucin, de lo contrario la misma se encontraba ejecutoriada, pero
lo que el Intendente hace es un pedido, por lo tanto que ejecucin se encontrara ejecutoriada si no existe ninguna
ejecucin, solo es un pedido. Existe aqu un evidente desajuste en la redaccin que lleva a dos formas de
interpretacin totalmente opuestas, una de ellas, la ms razonable pero la que tiene menos que ver con la letra
que seria que si se pasa de esos 40 das que tiene la Junta, entonces se producira una autorizacin ficta,
entonces el Intendente podra decir: viendo que solicite la destitucin de Fulano, y que la Junta no se proclam
pasados los 40 das, Fulano queda destituido, entonces lo que se declaro ficta es la autorizacin, no la destitucin
que la hizo el Intendente. La otra interpretacin seria que lo que es ficto es el acto de destitucin, ya que si el
Intendente pidi a la Junta una venia para esa destitucin, ste ya esta de acuerdo con la misma, por lo tanto no
se precisa del acto de destitucin por parte del Intendente, entonces seria ficto el acto de destitucin. Lo que los
abogados utilizan en la practica es suponer como ciertas las dos interpretaciones, pero estas complicaciones
podran solucionarse redactando correctamente los artculos.
317.- Participacin del Intendente en el procedimiento legislativo departamental.
6.- Presentar proyectos de decretos y resoluciones de la Junta Departamental y observar los que aquella
sancione dentro de los diez das siguientes a la fecha en que se le haya comunicado la sancin. O sea que el
Intendente tiene iniciativa legislativa frente a su propio rgano legislativo, como lo es la Junta Departamental.
Segn este articulo esta iniciativa es frente a los decretos, pero puede ser tambin interpretarse que sea sobre
resoluciones cosa que deja sin efecto el art. 281, que dice que los que pueden ser observados son los decretos y
no las resoluciones.
Si el Intendente no los devolviese dentro de los diez das de recibidos, se considerarn promulgados y se
cumplirn como tales. Si se le pasa el plazo al Intendente, se considera fictamente promulgado el decreto.
Cuando dice entraran en vigencia inmediatamente, no significa que obligatoriamente el decreto tiene que
entrar en vigencia ya, puede tener una fecha diferida en el mismo, lo que dice es que no hay mas posibilidades de
observarlo.
318.- Otras atribuciones del Intendente.
7.- Designar los bienes a expropiarse por causa de necesidad o utilidad publicas, con anuencia de la
Junta Departamental. Ni la Junta ni el Intendente pueden expropiarse de bienes departamentales, se necesita de
una ley nacional que autorice esa expropiacin, lo que puede hacer el Intendente con la anuencia de la Junta es
designar los bienes a ser expropiados luego que lo autorice la ley.
8.- Designar los miembros de las Juntas Locales, con anuencia de la Junta Departamental. Se entiende
que se habla de Juntas Locales que no sean electivas. Luego que la Junta Departamental crea una nueva Junta
Local, el Intendente designa sus miembros con anuencia de la Junta Departamental.
9.- Velar por la salud publica y la instruccin primaria, secundaria y preparatoria, industrial y artstica
proponiendo a las autoridades competentes los medios adecuados para su mejoramiento. Ya que el Intendente
no tiene la atribucin de modificar lo referente con la salud publica y la enseanza, como ste tiene un amplio
conocimiento de lo ocurrido en su departamento con respecto a estos temas, es bueno que l mismo encamine los
reclamos a la autoridad competente.

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319. Representacin del Gobierno Departamental.

El art. 276 dice: Corresponde al Intendente representar al Departamento en sus relaciones con los
Poderes del Estado o con los dems Gobiernos Departamentales y en sus contrataciones con rganos oficiales o
privados. Este articulo esta tambin defectuosamente redactado. La representacin de la persona jurdica
Gobierno Departamental frente a los Poderes del Estado, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, esta a cargo del
Intendente, esto esta claro. Pero adems de los Poderes del Estado existen otros rganos, como por ejemplo el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sobre los cuales este articulo no dice lo que le corresponde o no al
Intendente. El vaco que genera la Constitucin lo resuelve la ley que otorga como era de esperarse, la
representacin tambin ante estos rganos del Intendente. Lo mismo ocurre con los entes autnomos.
Esta representacin tiene excepciones, si el Intendente as lo quisiera. Este puede hacerse representar
por ejemplo frente a un juicio, delegando su autoridad o tambin asesorndose con personal especializado. A esto
se refiere el art. 316. Adems el Intendente puede delegar sus atribuciones en los Directores Generales de
Departamento o en Comisiones especiales, una de las atribuciones que puede delegar es la representacin del
Departamento. Por ejemplo podra decir que los contratos de determinada naturaleza sern suscritos por el
Director General de Departamento de Hacienda, por delegacin del Intendente.
Tambin es importante que en algunos casos la representacin del Gobierno Departamental incumbe a la
Junta Departamental o a una Junta Local.
320.- Refrendo de los actos del Intendente.
Como ya se explico en el capitulo XII, pero en el mbito departamental, hay un requisito de refrendo, para
los actos del Intendente, con la sancin de que nadie esta obligado a obedecerlo si un acto no se refrenda. Art.
277 El Intendente firmara los decretos, las resoluciones y las comunicaciones con el Secretario o el funcionario
que designe, requisito sin el cual nadie estar obligado a obedecerlos. Esto no significa que si el Secretario no
quiere firmar, el Intendente se quede sin hacer efectivo su acto, directamente designa a otro Secretario y listo.
321.- Relaciones entre la Junta Departamental y el Intendente.
Como ya dijimos el rgimen de Gobierno Departamental es del tipo Presidencial, por lo tanto la orientacin
poltica del Intendente no est controlada por la Junta, y mucho menos esta podr censurar ni destituir al
Intendente.
Sin embargo existen controles de dicha Junta sobre el Intendente. Estn en los arts. 284, 285 y 286,
paralelos a los del mbito nacional 118, 119 y 120. as como cada Cmara por 1/3 de votos puede hacer venir a
Sala a los Ministros, la Junta por 1/3 de votos puede hacer venir a Sala al Intendente para pedirle informes que se
estimen convenientes, ya sea con fines legislativos o de contralor. As como tambin cada miembro de la Junta
puede pedir al Intendente los datos e informes que estime necesarios para cumplir su cometido.
Por ultimo y en tercer lugar as como cada Cmara puede formar Comisiones de Investigacin para que
investiguen sobre cualquier tema, no solo en el mbito del Poder Ejecutivo, sino tambin en los Entes Autnomos,
en empresas privadas, etc., la Junta Departamental puede crear una Comisin Investigadora tambin pero los
nicos obligados a dejar investigar y facilitar los datos necesarios son el Intendente y sus oficinas dependientes.
322.- Control del Gobierno Central sobre la legislacin impositiva departamental.
El art. 300 esta fundado en la necesidad de mantener una armona entre la poltica fiscal nacional y la
departamental. Por lo que el Gobierno Central puede por medio del Poder Ejecutivo apelar frente al Poder
Legislativo un decreto o un acto que un Gobierno Departamental realiz aplicando algn impuesto, diciendo que
no esta de acuerdo con la poltica econmica y fiscal llevada a cabo por el Gobierno. Ese fundamento justifica que
no se exija para esta apelacin que el acto apelado sea ilegal. Debe por supuesto estar fundadas las razones por
las cuales ese decreto o impuesto son perjudiciales a la poltica del Gobierno.
Debe hacerse la apelacin dentro de los quince das (de corrido como lo marca la Constitucin) de
publicado en el Diario Oficial el decreto que crea o modifica impuestos, no importando la publicacin adicional que
deben cumplir los decretos en dos diarios comunes del Departamento.
Esta apelacin tiene efecto suspensivo. Por lo tanto desde el momento que fue apelado el decreto deja de
aplicarse, se suspende. No hay que esperar a que se cumplan los quince das, aunque se apele el mismo da de
publicado ya queda suspendido y no se aplicara. El efecto suspensivo ser hasta que haya resolucin o hasta que
se venzan los plazos para resolver.
Por lo tanto el tramite es el siguiente:

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Presentacin del recurso, la apelacin debe hacerse ante el Intendente quien es el que lo puso en marcha,
si se hace frente al Poder Legislativo, se puede demorar mas en que el Intendente se entere y por lo tanto
el decreto estar funcionando mas tiempo.
Suspensin de la ejecucin y envi de antecedentes a la Cmara. Por lo tanto el Intendente deber dejar
sin efecto el decreto y ordenar que se enven los antecedentes del caso a la Cmara de Representantes.
Recepcin de los antecedentes por la Cmara. Es importante la fecha en que la cmara recibe los
antecedentes ya que tiene un plazo de 60 das para promulgarse sobre el recurso de apelacin. Si ese
plazo se venciera y la Cmara no promulgara nada el recurso se tiene como no interpuesto, que significa
que se hace como si nunca se hubiera apelado, los impuestos corren desde que se public el decreto, o
sea que el impuesto corri en el plazo que estuvo apelado el decreto.
Instruccin del asunto. La Cmara puede pedir mas informacin sobre el caso al Gobierno Departamental,
dentro de un plazo de quince das desde que en la sesin de la Cmara se encuentra la apelacin, no
desde el momento que empiezan a correr los 60 das, all corren desde que el Presidente de la cmara
recibi el recurso, luego tuvo que pedir una sesin de Cmara, por lo que se puede demorar digamos 3 o
4 das. Este recurso de la Cmara de pedir informacin adicional lo puede realizar solo una vez, y el
tiempo en que demora en llegar la informacin adicional no se contabiliza dentro de los 60 das de plazo
para resolverse el recurso. Queda suspendido tambin el plazo durante el receso de la Cmara de
Representantes.
Decisin de la Cmara sobre la apelacin. Sobre dejarse estar para que pase el plazo ya hablamos, por lo
tanto lo que queda es que anule la peticin de apelacin, o que comparta el recurso, pero se habla
tambin de que la Cmara puede llegar a realizar algunas modificaciones al decreto para que este pueda
ejecutarse sin cambiar las polticas econmicas y fiscal que lleva a cabo el Gobierno Central, pero este
punto es discutible y no hay una solucin perfectamente clara.

323.- Otras apelaciones para ante la Cmara de Representantes.

El art. 303 habla de que los decretos de la Junta Departamental o del Intendente que sean contrarios a la
Constitucin y a las leyes, pueden ser apelables ante la Cmara de Representantes por 1/3 de la Junta
Departamental o por 1000 ciudadanos inscriptos en el Departamento. En este ultimo caso y cuando el decreto
tenga como objeto el aumento de las rentas departamentales, la apelacin no tendr efecto suspensivo, sin
cuando el Intendente o la Junta decreten al aumento o la creacin de algn impuesto 1000 ciudadanos podrn
suspenderlo fcilmente, lo pueden apelar pero no ser suspendido. Habla de decretos y resoluciones que no sean
susceptibles de apelacin ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, o sea todos los actos legislativos, y
los actos administrativos que no sean susceptibles de apelacin ante este Tribunal. Por lo tanto el art. 303 tiene un
campo de accin mucho mayor que el art. 300. El art. 300 solo alcanza a decretos legislativos, mientras que en el
art. 303 estn incluidos los decretos de la Junta Departamental, o sea los decretos legislativos y los actos regla
emitidos por la misma Junta, como por ejemplo actos administrativos como el Presupuesto, siempre que no sea
impugnable frente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Con respecto a cuando un acto es impugnable
frente al Tribunal o no, siempre que exista un perjudicado con un acto administrativo de la Junta Departamental o
del Intendente, este puede impugnarlo frente al Tribunal, de lo contrario queda incluido dentro de los apelables del
art. 303. Casi todos los actos dejan perjudicadas a una persona, pero no todos, por ejemplo si la Junta decide
aumentar los sueldos de sus empleados, son muchas las personas favorecidas, pero ninguna perjudicada
directamente, por lo que s se juntan 1000 personas que creen que es un derroche que la Intendencia no esta en
condicione de hacer si lo pueden apelar.
Solo se puede apelar por la va del art. 303 si los actos no son legtimos contrarios a la Constitucin y a
las leyes, sin fueran legtimos deberamos utilizar para la apelacin el art. 300.
Con respecto a lo que tiene que hacer la Cmara de Representantes frente a esta apelacin, es lgico que
si para apelar el acto debe ser ilcito, la Cmara no puede dejar sin efecto la apelacin, por lo tanto proceder a la
anulacin del acto totalmente si fuera todo ilcito o parcial si solo fuera una parte.
Con respecto al plazo en el art. 303 dice: sern apelables para ante la Cmara de Representantes dentro
de los quince das de su promulgacin, mientras que en el art. 303 los quince das corran desde el momento de
la publicacin, es lgico que promulgacin y publicacin en este caso son sinnimos, pues seria ilgico que el
Intendente pudiera promulgar el acto en su casa con el Secretario, luego lo guardara hasta que pasaran quince
das y luego lo publicaran, as ya se venci el plazo de apelacin. Es otro pequeo error de redaccin.
324.- Deuda pblica departamental.

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Los Gobiernos Departamentales no podrn emitir ttulos de Deuda Publica Departamental, ni concretar
prestamos ni emprstitos con organismos internacionales o instituciones o gobiernos extranjeros, sino a propuesta
del Intendente, aprobada por la Junta Departamental, previo informe del Tribunal de Cuantas y con la anuencia del
Poder Legislativo, otorgada por mayora absoluta del total de componentes de la Asamblea General, en reunin de
ambas Cmaras. Esto tiene el mismo fundamento que el art. 300 o sea que la poltica financiera y econmica del
Gobierno Central no se distorsione con polticas distintas en cada Departamento. Si los prestamos provienen de
instituciones nacionales como el Banco Republica solo se necesitan, la iniciativa del Intendente, la mayora de
votos del total de componentes de la Junta Departamental, previo informe del Tribunal de Cuentas.
325.- Otros controles externos.
Tanto el Intendente como los integrantes de la Junta Departamental pueden ser sujetos pasivos del
procedimiento especial de destitucin llamado juicio poltico es decir pueden ser acusados ante la Cmara de
Senadores con la aprobacin de 1/3 de la Junta Departamental. La Cmara de Senadores podr separarlo de sus
cargos con la anuencia de 2/3 del total de sus componentes.
326.- Las fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales.
El art. 297 dice: sern fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y
administrados por stos. O sea que tanto la creacin o modificacin de un recurso financiero como su
recaudacin e inversin le corresponde a los Gobiernos Departamentales. Luego enuncia 13 ordinales.
1.- Los impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y suburbana, situada dentro de los lmites de su
jurisdiccin. No se encuentra la rural pues estar incluida en este mismo ordinal mas adelante con un rgimen
distinto. Impuestos sobre la propiedad inmueble, no se incluyen dentro de stos al Impuesto al Patrimonio y al
Impuesto a las Transmisiones Inmobiliarias ya que estas no son impuestos a la propiedad inmueble propiamente
dicha, el Impuesto al Patrimonio es un impuesto al volumen patrimonial de una persona, que puede estar formado
o no por inmuebles, y el Impuesto a las Transmisiones Inmobiliarias tampoco es un impuesto a la propiedad, sino a
su traspaso de propiedad, yo puedo tener un inmueble y si nunca lo transfiero a otra persona nunca pago el
impuesto, por lo tanto a estos dos impuestos se los consideran impuestos nacionales, decretados y administrados
por el Estado Central. Por lo tanto lo que queda en la orbita de los Impuestos Departamentales son por ejemplo la
Contribucin Inmobiliaria y una serie de adicionales Departamentales a la misma. A su vez la ley nacional puede
crear impuestos a la propiedad inmueble siempre que tengan el carcter de adicionales a los departamentales,
para tener el carcter de adicionales no deben superar en importe a los de carcter departamental. Entonces
existen impuestos departamentales principales, departamentales adicionales y nacionales adicionales que no
pueden sumar los otros dos anteriores.
Luego dentro del ordinal 1, Los impuestos sobre la propiedad inmueble rural sern fijados por el Poder
Legislativo, pero su recaudacin y la totalidad de su producido, excepto el de los adicionales establecidos o que se
establecieren , corresponder a los Gobiernos Departamentales respectivos. Esto desconecta el que crea los
impuestos del que los recauda, favoreciendo al propietario rural, ya que si el Gobierno Departamental necesita
recursos no es tan fcil de aumentar los impuestos a la propiedad rural, deber elevar su peticin al Poder
Legislativo, cosa que antes de la Constitucin de 1967 no ocurra, antes los Gobiernos Departamentales podan
incrementar los impuestos por si solos. En la expresin: sern fijados por el Poder Legislativo puede interpretarse
que se fijan por ley o por resolucin del Poder Legislativo sin promulgacin del Poder Ejecutivo, la tesis adoptada
en la practica es la fijacin por ley.
2.- El impuesto a los baldos y a la edificacin inapropiada en las zonas urbanas y suburbanas de las
ciudades, villas, pueblos y centros poblados Este ordinal habla de que pueden ser grabados con impuestos los
baldos o construcciones inapropiadas para la zona en que se encuentran. No se puede grabar con impuestos a
baldos, a las zonas en que se proyect un poblado dividiendo las tierras para formar una zona urbana o
suburbana pero que no fue poblada por ninguno de sus propietarios, no dejando nunca de ser una zona rural, la
cual no esta gravada con este impuesto.
3.- Los impuestos establecidos con destino a los Gobiernos Departamentales y los que se creen por ley
en lo futuro con igual finalidad sobre fuentes no enumeradas en este articulo. El nico destino de este ordinal es
el de autorizar al Gobierno Central a crear cualquier impuesto con destino departamental, ya que el art. 297 ordinal
1 expresa solamente que los impuestos pueden ser sobre la propiedad inmobiliaria.
4.- Las contribuciones por mejoras a los inmuebles beneficiados por obras publicas departamentales. Lo
que dice este ordinal es que cuando una obra publica departamental aumenta el valor de determinado inmueble
sin que su propietario realice ningn esfuerzo el Gobierno Departamental esta autorizado para cobrar un impuesto
contribucin de mejoras al propietario que se vio favorecido gratuitamente, por un importe que no supere el
monto del aumento patrimonial del beneficiario. Por supuesto si la obra publica fue de carcter Nacional, el

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Gobierno Central puede hacer uso de esta disposicin cobrando el impuesto para l. Es el caso por ejemplo de la
construccin de una carretera cerca de una propiedad inmueble, su valor aumentara sustancialmente.
5.- Las tasas, tarifas y precios por utilizacin, aprovechamiento o beneficios obtenidos por servicios
prestados por el Gobierno Departamental, y las contribuciones a cargo de las empresas concesionarias de
servicios exclusivamente departamentales. Tenemos mezclados dos recursos, uno el de los servicios prestados
por el Gobierno Departamental, otro el servicio prestado por empresas concesionarias en cuyo caso no se trata de
tasas, tarifas o precios que paguen los usuarios sino de una contribucin que paga la empresa concesionaria. Con
respecto al significado de tasas, tarifas y precios veremos lo siguiente: tarifas es simplemente una escala de tasas
o de precios, por lo tanto esta de mas en este ordinal, se dice que se incluye porque tarifa se asemeja mas con
algo a pagar al estado, simplemente por eso. Con respecto a tasa, la tasa es lo que tengo que pagar por un
servicio que me presta el Estado, que estoy obligado a pagarlo luego que ste me presto determinado servicio
como por ejemplo registrar algn documento en el Registro Nacional. Los precios se devengan en ocasin de
hacer un contrato que yo tengo que consentir, por ejemplo si yo compro algo del Estado pago un precio, no es un
tributo como lo es la tasa.
Este inciso a sido aplicado con abuso por algunos Gobiernos Departamentales, disfrazando impuestos de
tasas, o sea inventado de alguna manera que el estado funcione, cobrando una tasa por ese funcionamiento.
Como los impuestos estn limitados y las tasa no lo estn, han existido complicaciones en este mbito ya que los
Poderes Ejecutivo y Legislativo no pueden dejar que esto ocurra pero tampoco pueden invadir la autonoma
departamental.
6.- Los impuestos a los espectculos pblicos con excepcin de los establecidos por ley con destinos
especiales mientras no sean derogados. La norma permanente es que los impuestos a los espectculos pblicos
sean departamentales. Pero por ejemplo existe un impuesto a las entradas de cine para la lucha antituberculosa,
este impuesto esta vigente hasta que la ley lo derogue.
y los impuestos a los vehculos de transporte, es conocida como la Patente de Rodados, que es una
fuente importante de recursos departamentales. Una ley quiso burlarse de esta disposicin, el impuesto a los
vehculos gasoleros diciendo que no era a los vehculos el impuesto sino a los motores colocados en los vehculos
de transporte. Se solicito la declaracin de inconstitucionalidad de esa ley y luego fue derogada.
7.- Los impuestos a la propaganda y avisos de todas clases. Estn exceptuados la propaganda y los
avisos de la prensa radial, escrita y televisada, los de carcter poltico, religioso, gremial, cultural o deportivo, y
todos aquellos que la ley determine por mayora absoluta de votos del total de componentes de cada Cmara. La
regla general es que los impuestos a la propaganda y avisos de todas clases son decretados por los Gobiernos
Departamentales y tienen destino departamental, pero hay una excepcin constitucional y una autorizacin para
ampliar esa excepcin a la ley. Esta excepcin es de dos tipos, primero tiene que ver con el medio utilizado para la
misma, segundo tiene que ver con la naturaleza de la propaganda. El ordinal dice se excepta, no dice se exime,
por lo tanto pueden estar grabadas con tributos nacionales.
8.- Los beneficios de la explotacin de los juegos de azar, que les hubiere autorizado o les autorice la ley,
en forma de condiciones que esta determine. Aqu se trata de una fuente de recursos para el Gobierno
Departamental. Aparte son beneficios no son tributos ya que uno no esta obligado a ir a jugar.
9.- Los impuestos a los juegos de carreras de caballos y dems competencias en que se efecten
apuestas mutuas, con excepcin de los establecidos por la ley , mientras no sean derogados. Es la misma
disposicin que en el ordinal 6 referente a los espectculos pblicos.
10.- el producido de las multas. Se refiere a multas administrativas, no a multas como sanciones penales.
a) que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogadas, o estableciere segn
sus facultades.Quin determina las facultades del Gobierno Departamental y hasta cuando esta facultado para
crearlas? Lo fija la ley nacional. El ordinal 30 del art. 19 de la Ley Orgnica Departamental 9515 en el texto
establecido por el art. 210 de la ley 15851 confiere a las Juntas Departamentales la potestad de sancionar las
transgresiones de sus decretos con multas de hasta 350 Unidades Reajustables. El Intendente las aplica por si
solo hasta 70 U.R., con autorizacin de la Junta Departamental si esta entre 70 y 210 U.R. y con autorizacin con
2/3 de votos de la Junta si excede las 210 U.R.
b) que las leyes vigentes hayan establecido con destino a los Gobiernos Departamentales;
c) que se establecieran por nuevas leyes, con destino a los Gobiernos Departamentales. Aqu s, la multa
establecida por ley no tiene limite, los limites los pone la propia ley. b) y c) estn separados solamente por el
hecho de que el establecimiento de la multa sea anterior o posterior a la Constitucin, pero no varia la disposicin,
de modo que la separacin no era necesaria. Entonces la ley es competente para establecer multas con destino
Departamental, mientras que el Gobierno Departamental es competente solo hasta el lmite que fije la ley.
11.- Las rentas de los bienes de propiedad del Gobierno Departamental y el producto de las ventas de
stos.
12.- Las donaciones, herencias y legados que se le hicieren aceptare. Esto se refiere a los recursos de
Derecho Privado. Es decir como ocurre con cualquier particular, las rentas de sus bienes, el producto de sus
ventas, donaciones, etc., son recursos departamentales.

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13.- la cuota parte del porcentaje que sobre el monto total de recursos del Presupuesto Nacional fijar la
ley Presupuestal. Esta fuente de recursos es decretada por ley, la ley de Presupuesto Nacional. Lamentablemente
la ley no fijo un mnimo de aporte, pero tiene que ser un mnimo con algo de seriedad. Ese aporte es sobre el total
que recaude el Presupuesto Nacional por lo tanto no puede ser un monto fijo, sino un porcentaje de esa
recaudacin. El procedimiento para obtener ese porcentaje se inicia en la Comisin Sectorial de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto. Esta comisin tiene como fin asesorar al Poder Ejecutivo en lo que tiene que ver con
el porcentaje a fijarse, a travs de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Esta oficina en carcter de asesora
del Poder Ejecutivo debe enviar a ste el proyecto con el porcentaje que cree adecuado, aunque difiera del de
aquella Comisin Sectorial, con un plazo de 30 das antes de que el Poder Ejecutivo enve al Parlamento el
proyecto de Presupuesto. Se enviaran al Parlamento los dos proyectos, el de la Comisin Sectorial y el del Poder
Ejecutivo, tanto si coinciden como si no. El Poder Legislativo decidir con respecto al proyecto que asigne un
mayor porcentaje. Tampoco aclara la ley sobre como se repartir ese porcentaje entre los 19 Gobiernos
Departamentales. Puede tomarse por ejemplo algn ndice como por ejemplo la cantidad de poblacin de los
departamentos, pero no lo aclara la ley.
327.- Ampliacin por ley de las fuentes departamentales.
Los trece ordinales que acabamos de ver estn en la Constitucin, por lo tanto la ley no puede suprimirlos,
o sea que es el mnimo ingreso que la Constitucin garantiza a los Gobiernos Departamentales, pero la ley si
puede aumentar esos ingresos. Dice el articulo 298: La ley, que requerir la iniciativa del Poder Ejecutivo y por el
voto de la mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara, podr:
1.- Sin incurrir en superposiciones impositivas, extender la esfera de aplicacin de los tributos
departamentales, as como ampliar las fuentes sobre las cuales estos podrn recaer. Esto quiere decir que
cuando se le atribuya una fuente de ingresos a un Gobierno Departamental por ley, no puede recaer sobre esta
fuente un impuesto nacional.
328.- Publicacin y obligatoriedad de los impuestos departamentales.
El art. 299 establece: Los decretos de los Gobiernos Departamentales creando o modificando impuestos,
no sern obligatorios, sino despus de 10 das de publicados en el Diario Oficial. Adems tiene que publicarse a
titulo informativo en el Registro Nacional de Leyes y Decretos y en dos peridicos del Departamento, pero la fecha
que consta para la obligatoriedad es la fecha de publicado en el Diario Oficial. Esta regla es solo para los decretos
que crean o modifican impuestos. Los dems como los que crean o modifican tasas, pueden ponerse en
conocimiento de los obligados por cualquier procedimiento. Algunos Gobiernos Departamentales publican solo los
artculos de los decretos que crean o modifican impuestos, esto es inconstitucional ya que la Constitucin dice que
deben publicarse los decretos y no los artculos, la lectura de un articulo aisladamente puede dar lugar a no
entender completamente el alcance del decreto.
329.- Vigencia y obligatoriedad.
Es frecuente que los Gobiernos Departamentales dicten decretos que establezcan modificaciones
impositivas y contengan un articulo indicando la fecha de vigencia del mismo. A veces esa fecha es anterior a la de
publicacin, o anterior a la fecha de sancin o promulgacin del decreto. Se esta violando la Constitucin? La
respuesta depende de la interpretacin de la palabra obligatorios del art. 299. Tcnicamente la obligatoriedad no
es lo mismo que la vigencia, un impuesto puede estar vigente desde determinado tiempo pero todava no es
obligatorio su pago. O sea que la vigencia es el tiempo en el cual se puede juzgar o devengar un impuesto y
obligatorio es la obligacin de hacer efectivo el pago dentro de los plazos que marca la ley, de lo contrario se
pueden aplicar las sanciones que la ley establezca. Si se interpreta a la palabra obligatorios queriendo decir
vigentes, seria inconstitucional cobrar un impuesto que se publico hoy por lo devengado ayer.
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
330.- Organizacin del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo esta organizado desde la Constitucin de 1952 como un
rgano creado a imagen y semejanza de la Suprema Corte de Justicia. Se le aplican en cuanto a su organizacin
las mismas disposiciones que a la Suprema Corte. Sus miembros son designados por la Asamblea General por
2/3 de votos del total de sus componentes dentro de los 90 das de producida una baja, si se pasa de este plazo
queda automticamente designado el miembro mas antiguo de los Tribunales de Apelaciones. Como los de la
Suprema Corte los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo duran 10 aos en el cargo y tambin

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cesan al cumplir 70 aos de edad. Tambin se requerirn para ocupar el cargo los mismos requisitos que para la
Suprema Corte, contar con cierta antigedad el la Judicatura o el Ministerio Publico o Fiscal o la abogaca. El
sueldo tambin es por ley el mismo que el de los miembros de la Suprema Corte. Tambin estn sujetos a la
misma responsabilidad politicopenal que los miembros de la Corte, es decir a la posibilidad de aplicarles un juicio
poltico. Pero el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no es un Poder de Estado porque no se le esta atribuido
en principio el ejercicio de ninguna de las funciones jurdicas del Estado.
331.- La accin de nulidad.
La accin de nulidad es en la mayora de los casos lo que tiene que resolver el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo. Esta accin consiste en el derecho que tiene la persona perjudicada por un acto administrativo de
pedir al Tribunal que lo anule fundndose en que es contrario a una regla de Derecho, es decir, que es ilegitimo.
332.- Fundamento de la demanda de nulidad: ilegitimidad del acto impugnado.
El fundamento de una accin de nulidad tiene que ser que el acto administrativo que se quiere impugnar
es contrario a una regla de Derecho, o haya sido dictado con desviacin de poder. Esta segunda parte de la
desviacin de poder es redundante, pues la desviacin de poder es una violacin a una regla de Derecho.
Desviacin de poder quiere decir que se dict el reglamento con una finalidad distinta de aquella para la cual se
haba dado la atribucin. La ley orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo agreg a la mencin de la
desviacin de poder la de otros dos conceptos: el abuso de poder y el exceso de poder. Pero como se dijo
anteriormente tambin caben dentro del amplio concepto de violacin de una regla de Derecho.
Si la regla de Derecho infringida regulaba la forma o el procedimiento para dictar el acto, se dice que hay
irregularidad formal, si lo que aparta de las reglas de Derecho es el contenido del acto, se habla de irregularidad
sustancial.
333.- Agotamiento previo de la va administrativa.
El art. 319 de la Constitucin prohbe entablar una demanda de nulidad si no se ha agotado antes la va
administrativa, o sea si no se han agotado los recursos que tiene la Administracin de corregirse por si misma, sin
intervencin del Tribunal. Esos recursos estn regulados por el art. 317.
Antes de presentarse al Tribunal es necesario interponer todos los recursos correspondientes. En orden
cronolgico tenemos:
1.- Se dicta la resolucin.
2.- Se notifica ella al interesado.
3.- Si ese interesado se considera perjudicado, puede dentro de un plazo de diez das puede interponer el
recurso de revocacin o el de anulacin o ambos. La Administracin tendr sus plazos para resolver esos
recursos, si se resuelve en contra o si se vencen los plazos recin all podr dentro de un nuevo plazo de 60 das
presentar la demanda de nulidad frente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. O sea que hay que
presentarse dos veces, una frente a la Administracin y si esta fracasa, all s frente al Tribunal. La etapa anterior a
la nulidad es lo que llamamos la va administrativa, en lo que todava no hay pleito simplemente le pido a la
administracin que corrija su resolucin. Luego si llego a la etapa contenciosa aqu si hay pleito, por eso el nombre
del Tribunal.
334.- Recurso de revocacin.
Cules son los recursos para agotar la va administrativa? Segn el art. 317 corresponde siempre el
recurso de revocacin. Es un pedido a la autoridad que dicto la resolucin de que la deje sin efecto o que la
modifique de forma que me convenga. Si esta autoridad no esta sujeta a jerarqua o sea es un jerarca, y adems
no es el jerarca de un Servicio Descentralizado, el recurso de revocacin solo ya agota la va administrativa. En los
Gobiernos Departamentales, el recurso de revocacin se llama de reposicin.
335.- Recurso jerrquico.
Si la autoridad que dicto la resolucin esta sujeta a jerarqua, adems del recurso de revocacin
corresponde el recurso jerrquico. Si el recurso de revocacin no tiene xito, este nuevo recurso va a ser resuelto
por el jerarca. En los Gobiernos Departamentales el recurso jerrquico se llama de apelacin.

116

336.- Recurso de anulacin.

Si la autoridad que dicto la resolucin original era un jerarca, o sea no corresponde el recurso jerrquico,
pero estaba sujeta a tutela administrativa, adems del recurso de revocacin corresponde el recurso de anulacin.
No confundir el recurso de anulacin con la demanda de nulidad. Es un recurso contra los actos de los Servicios
Descentralizados que lo resuelve el Poder Ejecutivo.
337.- Tramite de los recursos administrativos.
Lo anterior se resume de la siguiente manera:
Una autoridad toma una decisin, se notifica a la persona afectada, esta persona tiene 10 das desde que
fue notificada para interponer los recursos correspondientes. Si esta autoridad no esta sujeta a jerarqua, o sea es
un jerarca y no esta sujeta a tutela administrativa, el recurso de revocacin slo ya agota la va administrativa. Si
esta autoridad esta sujeta a jerarqua, junto con el recurso de revocacin debo presentar el recurso jerrquico, la
autoridad tiene un plazo de 150 das para estudiar el pedido de revocacin, si lo desestimase pasara a estudio de
sus jerarcas, quienes tendrn otros 150 das para dar su veredicto. Si los primeros 150 das pasaran sin solucin
ninguna, automticamente pasan a los jerarcas y corren los otros 150 das, si al termino de los segundos tampoco
exista una respuesta, empieza entonces el plazo para presentarse ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo. Aqu tambin termina la va administrativa. Si la autoridad que dicto el acto era un jerarca, pero en
vez de existir una relacin jerrquica existe una relacin de tutela el tramite es exactamente el mismo. Ahora si la
autoridad que dicto el acto original esta sujeta a jerarqua del directorio de un Servicio Descentralizado o sea que a
su vez tiene una relacin de tutela administrativa, tengo 10 das para presentar el recurso de revocacin, junto con
el de jerarqua, el jerarca tiene 150 das para resolver el recurso de revocacin , si no me favorece, el Directorio
que esta por encima del anterior jerarca tiene otros 150 das para resolver el recurso de jerarqua. Pero esto no
agota la va administrativa, pues adems de los recursos de revocacin y jerarqua, debo haber interpuesto desde
un principio el recurso de anulacin junto con los otros dos. Para resolver este recurso de anulacin el Poder
Ejecutivo tendr un plazo de 150 das ms o sea 450 das de la interposicin original para resolver el recurso, aqu
si se agota la va administrativa.
338.- Cmputo del plazo de caducidad de la accin de nulidad.
Si la autoridad que tomo la resolucin original era un jerarca y no estaba sujeto a tutela administrativa, la
va administrativa queda concluida a los 150 das de interpuesto el recurso si no se tomo antes una decisin sobre
el nico recurso que corresponde.
Si correspondan 2 recursos la va administrativa queda concluida a los 300 das, si no se tomo antes una
decisin al respecto.
Y si correspondan 3 recursos la va administrativa concluye a los 450 das de interpuestos los recursos si
no existe una decisin anterior.
En estas hiptesis el plazo de 60 das para presentarlo frente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo
corre a partir de que se vencen los plazos anteriores. Pero puede ocurrir que la decisin la tomen los jerarcas
luego de vencidos los plazos de 150, 300 o 450 das, qu sucede entonces? Si yo no lo present frente al
Tribunal puedo esperar por si la autoridad anterior resuelve favorablemente los recursos interpuestos, si se
expresa desfavorablemente fuera de plazo tambin corren 60 das desde esa resolucin, o sea que se pueden
superponer 2 plazos, uno desde vencidos los plazos anteriores, y otro desde que se pronunciaran las autoridades
fuera de plazo.
339.- Cuestiones que obstan a la sentencia sobre el fondo.
Presentada la demanda de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, puede suceder que
la autoridad demandada argumente que se esta fuera de plazo, tanto porque todava no venci el plazo para
cumplir con la va administrativa, como porque ha caducado el plazo para presentar la demanda de nulidad. En
cualquiera de estos casos el Tribunal deber estudiar el caso y dar una resolucin, no sobre la demanda de
nulidad sino sobre la vigencia de los plazos. Si la resolucin es favorable al demandante se comenzara a estudiar
esa demanda, de lo contrario no se podr estudiar la misma.
340.- La sentencia de fondo.
Luego de solucionar los problemas anteriores comienza el estudio del tema de fondo por parte de los
integrantes del tribunal. Qu puede pasar luego?

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1er caso: que 4 de los 5 miembros del Tribunal voten por la nulidad del acto, entonces el mismo se anula, la
resolucin dice: anlese el acto impugnado.
2do caso: que 3 miembros voten por la nulidad. La Constitucin divide este caso en dos hiptesis. (art. 310
incisos 2 y 3) Si el acto le lesionaba un derecho subjetivo al demandante entonces el acto queda nulo, pero si lo
que le lesionaba era un inters legitimo el acto se confirma, pero como hay mayora a favor de la nulidad, el
demandante puede pedir que se le indemnicen los perjuicios causados por ese acto que la mayora del Tribunal
considera ilegitimo. Como ejemplo de derecho subjetivo tenemos el derecho a la propiedad, o sea si se viola mi
derecho a la propiedad con tres votos alcanza para anular el acto. Como ejemplo de inters legitimo podemos
tener una expropiacin, no viola ningn derecho, pues yo no tengo el derecho a que no me expropien, por lo tanto
en este caso necesito cuatro votos para anular el acto.
3er caso: que menos de 3 miembros voten por la anulacin, por lo tanto la mayora por la confirmacin. En
este caso el acto se confirma y la sentencia dir confrmese el acto impugnado. En este caso el demandante no
podr reclamar ninguna indemnizacin.
341.- Efectos del fallo.
El fallo puede tener dos efectos. La Constitucin dice que cuando se anula por lesin de un derecho
subjetivo, la anulacin solo tiene efecto para las partes del proceso en que se dicto sentencia, en cambio si se
anula por lesin de un inters legitimo, el efecto es general, o sea que si se anula por lesin de un inters legitimo
el fallo puede alcanzar a mas personas que estn en las mismas condiciones que yo, pero si se anula por lesin
de un derecho subjetivo, el fallo solamente me alcanza a mi y a la autoridad que lo redacto.
342.- Duracin de los procedimientos.
Aparte de lo que dura la va administrativa, el tramite ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo esta
demorando unos dos aos. Es imprescindible que esto se realice con la mayor rapidez posible, ya que el
demandante puede estar realmente perjudicado con el acto demandado, y si llegara a ganar la demanda la
Administracin deber pagarle todas las indemnizaciones correspondientes al periodo que dure la resolucin.
343.- Suspensin de la ejecucin del acto impugnado.
La extensa duracin de los procedimientos administrativos y contenciosos hace necesario establecer
algn remedio para proteger a los interesados de las consecuencias que pudieran producirse por la ejecucin de
un acto administrativo. Si el acto fue ejecutado, aunque luego se lo anule, el interesado habr sufrido los efectos
del respectivo acto. Por ello es que es necesario organizar algn mtodo preventivo, que evite la ejecucin del
acto administrativo. La Constitucin no dice nada al respecto, mas que, todos los habitantes tenemos derecho a
ser protegidos en el goce de los bienes jurdicos fundamentales all enunciados (vida, honor, libertad, seguridad,
trabajo y propiedad). En el art. 310 dice que el Tribunal solo puede confirmar o anular el acto, sin poder reformarlo,
no le otorga la potestad de suspender su ejecucin. Frente a esta situacin el principio que corresponde es el que
dice que frente a cuestiones que no le hayan sido asignadas por la Constitucin a otras autoridades, las mismas le
correspondan al Poder Judicial, por lo tanto la solucin correcta seria presentar la demanda de suspensin de
ejecucin del acto al Poder Judicial. Pero desde 1964 sucesivas leyes permiten que se pueda presentar una
demanda de suspensin al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que este disponga la suspensin
transitoria del acto. Esta suspensin puede disponerse en dos hiptesis:
1.- siempre que el acto demandado ocasione daos graves al demandante, siempre y cuando esos daos
no superen los causados a la organizacin y funcionamiento del rgano involucrado.
2.- cuando a juicio del Tribunal, el acto impugnado aparezca inicialmente como manifiestamente ilegal.
Esta formula legal no puede usarse mientras esta en funcionamiento la va administrativa. Pero si todava
me encuentro en la va administrativa, puedo recurrir al Poder Judicial, para que ejecute una suspensin cautelar
del acto administrativo, esta nueva disposicin se encuentra en la ley 16011 del ao 1989.
344.- Otras atribuciones jurisdiccionales del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
El interesado puede en lugar de pedir que se anule el acto ilegitimo, demandar la reparacin en dinero de
los daos que dicho acto le cause. Para ejercer esta accin de reparacin no necesita haberse agotado la va
administrativa. Pero si entabla reparacin no puede luego demandar la nulidad. Ahora, si demando la nulidad y el
Tribunal la apoya o no, luego puede demandar la reparacin, en cualquiera de los dos casos esto ya no le copete
al Tribunal sino al Poder Judicial.

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Existen adems otras atribuciones del Tribunal que se encuentran en el art. 313. Este prev dos tipos de
conflictos distintos: conflictos nter administrativos, o sea entre dos Administraciones Publicas, o conflictos intra
orgnicos, es decir que se plantea dentro de un rgano.
345.- Contiendas nter administrativas.
El art. 313 dice que El Tribunal entender, adems, en las contiendas de competencia fundadas en la
legislacin y en las diferencias que se susciten entre el Poder Ejecutivo, los Gobiernos Departamentales, los Entes
Autnomos y los Servicios Descentralizados, y tambin, en las contiendas o diferencias entre uno y otro de estos
rganos. Se refiere a las contiendas nter administrativas. Por ejemplo si se disputa entre la Universidad de la
Republica y ANEP, sobre la edad necesaria para entrar en la universidad, ello seria una contienda entre dos Entes
Autnomos, y la tendra que resolver el Tribunal, si estuviera fundada en la legislacin. Eso de fundada en la
legislacin sirve como criterio de deslinde entre la competencia del Tribunal y la competencia de la Suprema Corte.
346.- Criterio de distribucin de estos asuntos entre el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la
Suprema Corte de Justicia.
Qu quiere decir fundadas en la legislacin y fundadas en la Constitucin?, es decir como se aplica
ese criterio para distinguir entre la competencia del Tribunal y de la Suprema Corte.
Casi todos los asuntos estn regulados a la vez por normas constitucionales y por normas legislativas, de
modo que no se puede decir que es fundado en la Constitucin cuando para su resolucin solo es necesario
aplicar normas constitucionales y que es fundado en la legislacin cuando para su resolucin solo es necesario
aplicar normas legislativas.
Si la solucin del conflicto esta determinada por la sola aplicacin de las normas constitucionales, aunque
el punto este regulado adems por normas legislativas, se dira que es un asunto fundado en la Constitucin. Si en
cambio la sola aplicacin de las normas constitucionales no alcanza para dirimir el conflicto, diramos que es un
asunto fundado en la legislacin. Por ejemplo si el Poder Ejecutivo y la Universidad de la Republica se disputaran
acerca de quien tiene que impartir determinada enseanza que sea de carcter superior. Evidentemente ese
problema puede resolverse directamente aplicando la Constitucin, que dice que el Poder Ejecutivo no puede
impartir enseanza, ya que esta tiene que estar a cargo de un Ente Autnomo, entonces este problema lo resuelve
la Suprema Corte. Pero si en cambio se disputara entre la Administracin Nacional de Correos y Antel quien debe
distribuir los telegramas, esto no esta en la Constitucin, el punto tiene que estar resuelto por ley. Entonces seria
una contienda fundada en la legislacin, por lo que lo deber resolver el Tribunal.
347.- Conflictos intra orgnicos.
Cmo puede ocurrir que dentro de un mismo rgano de una sola persona jurdica haya una contienda?
Solo puede pasar cuando el procedimiento normal de formacin de la voluntad del rgano haya sido ineficaz, haya
sido infructuoso. Por ejemplo si en un rgano colegiado se discute acerca del derecho de voto que tenga uno de
sus integrantes, puede ocurrir que el voto en cuestin sea necesario para tomar una decisin, entonces esta
cuestin intra orgnica no puede resolverse por el procedimiento normal de formacin de la voluntad del rgano y
entonces cualquiera de los miembros del rgano en ejercicio de sus funciones como miembro del rgano y no en
defensa de sus intereses personales podr presentarse al Tribunal de lo Contencioso Administrativo y decirle: yo
formo parte de un rgano colegiado en el cual hemos llegado a esta situacin, no se puede resolver esta situacin
por el procedimiento normal de formacin de la voluntad del rgano y por lo tanto pido que el Tribunal expida una
decisin resolviendo el problema, es decir estableciendo como se debe votar en el caso concreto planteado.
348.- Naturaleza jurdica de la decisin en los conflictos intra orgnicos.
La decisin dictada no es una sentencia, ya que los dos sectores no estn defendiendo intereses
contrarios, sino que estn expresando opiniones contrarias pero ambos en nombre de la misma persona jurdica.
La decisin se llama providencia de jurisdiccin voluntaria, es decir una providencia en al cual no hay intereses
contrapuestos sino que simplemente se completa la voluntad de la persona jurdica que no se poda expresar por
el procedimiento normal. El Tribunal se limitara a decir como se debe hacer la votacin y quienes podrn participar
en esa votacin, pero no puede imponer un resultado a esa votacin.
349.- Conflictos intra orgnicos no comprendidos en el art. 313.

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Existen conflictos internos menores que se producen en otros rganos que no estn enumerados en el art.
313, es porque estos rganos estn sujetos a jerarqua, por lo tanto los problemas se resuelven por la va
jerrquica.
Pueden existir rganos que no estn sujetos a jerarqua y que no estn comprendidos en el art. 313, y que
tengan un conflicto, aqu esta el problema. La ley seria inconstitucional si le encargara al Tribunal de lo
Contencioso Administrativo la competencia de resolver conflictos intra orgnicos fuera del art. 313. Por lo que
tendra que ser un rgano del Poder Judicial, la ley podr por ejemplo encomendrselo a la Suprema Corte de
Justicia, pero hasta que no se lo encomiende, debern aplicrsele las leyes hasta ahora vigentes, que expresan
que le correspondera a los Juzgados de Paz Departamentales, que son los Juzgados que tienen competencia de
principio en asuntos de jurisdiccin voluntaria no atribuidos a otros jueces. Lo que establece la Constitucin es que
le corresponde al Poder Judicial, pero la ley ser la que diga a que rgano de este Poder le corresponder.
350.- Atribuciones no jurisdiccionales del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Las dems atribuciones del Tribunal son las de cualquier rgano que depende de otro, es decir tiene la
funcin administrativa natural, implcita en todo rgano jerarca respecto de sus propias dependencias, y tambin la
de preparar su proyecto de presupuesto como ocurre con todos los dems rganos enunciados en el art. 220 de la
Constitucin.
351.- La accin de reparacin.
Accin de reparacin, cuando hablamos de esta expresin se entiende referida a la accin mediante la
cual se reclama una indemnizacin de daos causados por la Administracin fundndose en la afirmacin de que
un acto, hecho u omisin de la persona estatal demandada fue ilegitimo. La accin de reparacin es un caso
especial de la accin que se puede ejercer ante el Poder Judicial solicitando que se condene a la persona jurdica
estatal que dicto un acto administrativo daoso o que produjo un perjuicio sin dictar un acto administrativo, a pagar
a la persona perjudicada una suma de dinero por concepto de indemnizacin de daos y perjuicios.
Cuando la causa del perjuicio es un acto administrativo susceptible de ser impugnado mediante la accin
de nulidad, el interesado tiene a su disposicin dos acciones; la de reparacin y la de nulidad. Si el interesado
opta por utilizar la accin de reparacin, la accin de nulidad queda extinguida, art. 312. Si la sentencia anula el
acto o lo confirma con reserva de la accin de reparacin, el demandante podr ejercer despus la accin de
reparacin fundamentada en la ilegitimidad del acto administrativo daoso. El art. 312 no dice nada sobre las
dems posibilidades, pero aplicando los principios generales sobre la cosa juzgada, es claro que si la sentencia
obtenida confirma el acto sin reserva de la accin de reparacin, el actor no podr ejercer la accin de reparacin
aduciendo la ilegitimidad del acto daoso, pero podr reclamar indemnizacin si puede invocar otro fundamento de
su pretensin.
Si la autoridad revocara el acto ilegitimo, pero no liquidara la indemnizacin de los perjuicios sufridos, el
damnificado tendr que ir al Poder Judicial ejerciendo la accin de reparacin.
352.- Dao causado por hechos de la Administracin.
Si la causa del dao no fue un acto administrativo ilegitimo, obviamente no hay opcin entre la nulidad y la
reparacin, pues no hay lugar para la primera. Por ejemplo si se derrumba un edificio publico y me daa a m o me
rompe el auto, es obvio que no puedo interponer recursos de anulacin, ya que no puedo anular el derrumbe, ste
es un hecho, en estos casos es necesario intentar la conciliacin ante el Juez de Paz. Si no se logra la
conciliacin, se puede presentar una demanda segn el monto del asunto, ante el Juzgado de Paz o ante el
Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo o al Juzgado que sea competente en
materia de hacienda y se pedir que se condene a indemnizar los perjuicios. Estos juicios generalmente son muy
largos, por lo que conviene llegar a la conciliacin inicial.
353.- Caso de omisin administrativa.
Puede ocurrir que la causa del dao no sea un acto pero tampoco sea un hecho material, sino sea una
abstencin, una omisin. Por ejemplo yo tramito un certificado necesario para realizar un negocio, el certificado lo
aprueba la administracin, pero se demora en expedirlo y pierdo el negocio, aqu no existe acto ilegitimo, sino que
me aprobaron el certificado, solo se demoraron, entonces tengo la posibilidad de accionar por los daos y
perjuicios ante el Poder Judicial, pidiendo que se me indemnicen los perjuicios causados durante el tiempo que se
me demoro la expedicin.

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354.- Accin de reparacin, otras acciones indemnizatorias y sentencia del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
En resumen el damnificado siempre puede demandar la indemnizacin del dao causado, inclusive
cuando la causa sea un acto administrativo, es la garanta consagrada en el art. 24 de la Constitucin.
355.- Responsabilidad civil, reconocimiento de deuda, condena judicial y crdito presupuestario.
Estas acciones de reparacin, como todas las acciones que hagan valer la responsabilidad civil del
Estado, se fundan en el art. 24 de la Constitucin, que establece que los entes pblicos estatales son civilmente
responsables del dao causado a terceros en la ejecucin de sus cometidos. Esta responsabilidad se hace
efectiva con la indemnizacin. Si el ente publico no pagara esa indemnizacin se le puede condenar judicialmente
a peticin del acreedor.
Existe la regla de que la Administracin no puede hacer pagos ni comprometer gastos mas all de sus
disponibilidades, esta regla es a todo nivel para poder llevar adecuadamente la contabilidad. Se trabaja con
partidas globales para un determinado ente, que luego se subdividen dentro del mismo para su mejor distribucin.
Pero esta regla no puede ser usada para dejar de pagar sus obligaciones. Supongamos que un camin del
Ministerio de Obras Publicas choca un vehculo de mi propiedad, voy a tratar de arreglar el problema
extrajudicialmente primero, le mando una carta al Ministerio explicando que soy su acreedor y sugiriendo que
reconozca su deuda y que haga una oferta por la indemnizacin de los perjuicios causados por el choque. Puede
ocurrir que el Ministerio reconozca su deuda y realice una oferta por los daos causados. Posteriormente se toma
una resolucin administrativa reconociendo la deuda, pero puede ocurrir que no haya disponibilidades
presupuestarias para hacer frente a ese pago. En ese caso hay una deuda reconocida pero no se podra pagar
porque se violaran los controles de ndole presupuestaria. En esas circunstancias la deuda tendra que incluirse
en el prximo presupuesto, y el interesado esperar ese tiempo para poder cobrar.
Si el interesado prefiere entablar una demanda, a pesar del reconocimiento de la deuda, podr obtener del
juez una condena a la Administracin a pagar algo que esta por encima de la autorizacin presupuestaria. Es decir
que la condena judicial suple la autorizacin presupuestaria. Ahora si ese pago superara las disponibilidades
presupuestarias generales, el art. 464 de la ley 15903 resuelve el problema dando una autorizacin genrica, sin
determinacin de cuanta para comprometer gastos sin que exista crdito disponible, esto quiere decir, fuera de la
autorizacin presupuestaria, siempre que sea necesario para cubrir sentencias judiciales, laudos arbitrales o
situaciones derivadas de los arts. 24 y 35 de la Constitucin.
El art. 400 del Cdigo General del Proceso establece que para ejecutar el pago de una condena contra el
Estado, el Banco de la Republica Oriental del Uruguay deber poner a la orden del Juzgado debitando de la
cuenta del Estado una suma equivalente al monto de la ejecucin dentro de un plazo de 10 das. Luego el
Juzgado libera el pago a favor del acreedor. Los dbitos al Estado as originados se cancelaran en el presupuesto
siguiente.
XIX - JUSTICIA ELECTORAL
356.- La Corte Electoral y las Juntas Electorales.
Como se indico anteriormente la Corte Electoral es uno de los rganos supremos de la persona jurdica
Estado, que ocupa la misma posicin que los tres Poderes del Gobierno, se comunica con estos de igual a igual y
existen muy pocos controles sobre la actividad de la Corte Electoral.
Este rgano tiene por debajo a otros inferiores a los que la Constitucin llama corporaciones de carcter
electivo que se designen para intervenir en las cuestiones de sufragio u rganos electorales. Los nombres de
estos rganos quedan liberados a la ley, como Junta Electoral.
357.- Organizacin de la Corte Electoral.
La organizacin de la Corte Electoral esta prevista en el art. 324: La Corte Electoral se compondr de
nueve titulares que tendrn doble numero de suplentes. Esos nueve titulares se dividen en dos clases:
a) cinco de ellos son llamados miembros neutrales de la Corte Electoral, son designados de la misma
manera que los miembros de la Suprema Corte de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
es decir por 2/3 de votos del total de componentes de la Asamblea General. La idea de estos cinco
miembros es que fueran personas que inspiraran confianza a los distintos partidos polticos, aunque
actualmente se realicen acuerdos entre partidos para votarse mutuamente candidatos. La Constitucin

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dice que esos miembros neutrales deben ser ciudadanos que sean garanta de imparcialidad, por lo que
no pueden ser candidatos miembros de los partidos que participen de forma activa en la actividad poltica.
b) junto con los cinco anteriores hay tambin cuatro personas que son los miembros partidarios. Tambin
son elegidos por la Asamblea General pero esta vez con listas dentro de la misma Asamblea, o sea que
los 140 miembros de la Asamblea votan a 4 miembros con el sistema de doble voto simultaneo y
representacin proporcional.
358.- Procedimiento de formacin de voluntad de la Corte Electoral.
Una vez designados los nueve miembros, se renen y en las deliberaciones participan en igualdad de
condiciones, pero a la hora de votar hay una diferencia. El art. 326 de la Constitucin dice que las resoluciones de
la Corte Electoral se adoptaran por mayora de votos, pero aclara que debern contar para ser validas con del voto
de por lo menos 3 de los 5 miembros neutrales, a menos que se adopten por 2/3 de votos del total de los
componentes. O sea que en el caso de los 2/3 de votos puede ocurrir que solo 2 de los 5 miembros neutrales este
a favor, acompaados de los 4 miembros partidarios.
Para el acto mas importante que puede tomar la Corte Electoral que es la anulacin de las elecciones, la
Constitucin exige conjuntamente los dos requisitos anteriores, o sea el voto de 3 miembros neutrales y adems
obtener 6 votos (2/3 del total).
359.- Competencia de la Corte Electoral.
Es un rgano de competencia abierta, o sea que su competencia puede ser ampliada por ley, aparte de las
atribuciones que le da la Constitucin. La misma establece en los incisos A, B y C del art. 322 las siguientes
atribuciones:
1.- Conocer en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales. Incluye funcin
administrativa, de organizar las elecciones, y tambin la funcin jurisdiccional. En el inciso C dice que le
corresponde Decidir en ultima instancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se produzcan, y ser juez de
las elecciones de todos los cargos electivos, de los actos de plebiscito y referndum. O sea que acta en
funciones administrativas y como juez en los plebiscitos y referndum, que aunque no son elecciones, el
procedimiento es el mismo, y qu mejor rgano para manejar los asuntos de organizacin y de juzgamiento de un
plebiscito o referndum que la misma Corte.
Adems dice el inciso B: Ejercer la superintendencia directiva, correccional, consultiva y econmica sobre
los rganos electorales, que es una forma de decir que es el jerarca de los dems rganos del sistema electoral.
360.- Las Juntas Electorales.
Las Juntas Electorales son elegidas directamente por el pueblo en su Departamento.
Las leyes de elecciones decan que las resoluciones de las Juntas Electorales que se tomaran en
unanimidad eran inapelables, pero eso norma esta derogada por la Constitucin que establece que le corresponde
a la Corte Electoral decidir en ultima instancia sobre las apelaciones y reclamos que se produzcan.
361.- El Registro Cvico Nacional.
De acuerdo a las leyes la Corte Electoral tiene a su cargo el Registro Cvico. Las Oficinas Electorales
Departamentales (una en cada departamento) son las que se ocupan de la inscripcin de los ciudadanos y de los
electores que puedan votar sin ser ciudadanos. Se lleva un registro, el Registro Cvico, donde estn todos los
electores, cuyo numero de inscripcin es el numero de la Credencial con su respectiva serie, y un Registro de
inhabilitados, de modo que para poder votar una persona debe estar en el primero y no estar en el segundo. La ley
de elecciones reglamenta minuciosamente la inclusin y exclusin de personas dentro del Registro de
inhabilitados, adems establece la obligacin de comunicar a la Corte Electoral la serie de hechos que dan lugar a
la misma. Una de las causales de suspensin de la ciudadana, es la condicin de legalmente procesado en
causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaria. Entonces cuando el Juez lo procesa, si considera
que de ese proceso puede resultar pena de penitenciaria entonces el Actuario inmediatamente tiene que librar un
oficio a la Corte Electoral. Si por algn motivo el juez crea que no resultara pena de penitenciaria se puede
modificar lo anteriormente mandado a la Corte y comunicar la nueva decisin del Juez. Tambin se comunicara a
la Corte cuando mueran las personas. Este caso es muy importante ya que no solo se saca a alguien del libro de
habilitados sino que el numero total de habilitados para votar desciende, dato necesario para un referndum por
ejemplo.

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Para impedir que una persona vote por otra tenemos la foto y las impresiones digitales en la credencial. Si
algn delegado o miembro de la Comisin Receptora dudara de la persona, se observar el voto al momento de
votar y su impresin digital ser confrontada con los registros de la Corte.
362.- La proclamacin de candidatos electos.
La Corte proclama los cargos votados en la eleccin, hasta que sta no los proclame no se podrn ocupar
los mismos. Actualmente basta con la sola proclamacin de la Corte, anteriormente se necesitaba el estudio que
hiciera de la eleccin el propio rgano para el cual haba sido electo.
363.- Anulacin de elecciones.
Si la Corte proclama un candidato y hay recursos contra esa proclamacin, tendr que resolver esos
recursos. Si al resolverlos llega a la conclusin de que la eleccin estuvo viciada anulara la eleccin.
Tambin la puede anular de oficio, aun cuando no haya ninguna propuesta, simplemente porque cree que
hubo irregularidades que pudieron cambiar el resultado. Es un Derecho electoral, que no se puede anular una
eleccin si los vicios ocurridos, aun cuando sean ciertos, no son susceptibles de cambiar el resultado. Si por
ejemplo se conoce que a un individuo no lo dejaron votar en determinado lugar, y las elecciones las gano Fulano
por 150.000 votos, no tiene sentido anular la eleccin y hacerla de nuevo. Cuando se anula una eleccin dice el
art. 327 que la Corte Electoral deber convocar una nueva eleccin total o parcial la que se convocara el segundo
domingo siguiente a la fecha del pronunciamiento de nulidad. Si la anulo toda ser convocada toda nuevamente, si
anulo un determinado circuito, solo se convocara ese circuito.
Tambin la Corte Electoral proclama el resultado de un plebiscito o referndum a las autoridades que
correspondan.
364.- Duracin en el cargo de los miembros de la Corte Electoral. Desintegracin de la Corte.
Es importante que cada vez que haya elecciones la Asamblea General haga las nuevas designaciones,
que renueve la Corte Electoral, sino podran ir acabndose los suplentes y quedar sin qurum, cosa que no puede
pasar porque si por ejemplo se disuelven las Cmaras, y esta sin qurum la Corte Electoral, no habra Asamblea
General para designar una nueva Corte, y no habra Corte Electoral para promover elecciones para crear nuevas
Cmaras. Se genera este vaco en la Constitucin que no prev nada en este caso.
365.- Convocatoria a elecciones.
La Corte Electoral convoca elecciones cuando anula un acto eleccionario, pero no siempre convoca las
convoca. Cuando se disuelven las Cmaras el que convoca las elecciones es el Presidente de la Repblica, y la
eleccin de miembros de la Convencin Nacional Constituyente la convoca el Poder Ejecutivo. Para las elecciones
ordinarias, la Constitucin no dice quien las convoca por lo tanto es la ley quien lo dice, y en la practica es la Corte
quien lo hace.
366.- Justicia Electoral y elecciones especiales.
En caso de elecciones especiales, en rganos estatales se ha llegado a que la organizacin administrativa
puede estar a cargo de los rganos del ente que de que se trate, pero que la decisin jurisdiccional en ultima
instancia sobre los reclamos que se produzcan le corresponde a la Corte Electoral.
La competencia administrativa de la Justicia Electoral solo alcanzara a las elecciones emanadas de
cuerpos electorales especiales cuando la ley as lo dispusiera, de no mediar esa disposicin legal la organizacin
administrativa le corresponder a la autonoma del ente respectivo.
XX - LA ADMINISTRACION PUBLICA
367. Nocin de derecho administrativo
El derecho administrativo forma parte del derecho publico y es el que regula la actividad administrativa.
Los rubros fundamentales que incluye esa rama del derecho son: la organizacin de los entes pblicos, es decir,
quienes ejercen la funcin administrativa; luego la teora del acto administrativo, es decir el acto por el cual se
ejerce la funcin administrativa; luego, la teoria de los funcionarios publicos, es decir de las personas fsicas que
actuan intelectual y materialmente para el cumplimiento de la funcion administrativa; luego la teoria del patrimoio
de los entes publicos, es decir los bienes de las personas publicas.

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368. La actividad administrativa

Administrar significa cuidar intereses: decir que soy un mal administrador es lo mismo que decir que no
cuido bien los intereses que tengo a mi cargo, sean propios o ajenos.
La administracin considerada como actividad, puede consistir en actos o hechos de variada naturaleza.
Pintar un edificio, por ejemplo, es un hecho que puede formar parte de la gestin administrativa. Comprar un
inmueble, es un acto de derecho privado que tambin puede integrar la gestin administrativa.
Por eso no hay que confundir actividad administrativa con acto administrativo: la primera es una nocin
ms amplia, que incluye entre otros aspectos, la dictacion de actos administrativos.
Cuando se habla de Administracin publica como sujeto de derecho, quiere significarse un ente estatal
actuando en funcin administrativa. El tema de la actividad administrativa se separa en el estudio de los hechos,
de los actos y de los contratos de la administracin, aunque en realidad entre estas tres categoras no hay una
divisin muy lgica que digamos.
369. Hechos de la administracin
Se acostumbra hablar de hechos de la administracin para referirse a toda aquella actividad que no
consiste en actos jurdicos; por ejemplo la construccin de una carretera incluye una serie de actividades
materiales que no son actos jurdicos.
Esta actividad no jurdica de la administracin, es sin embargo, actividad regulada por el derecho; aunque no sean
actos jurdicos, aquellos hechos estan sujetos a normas jurdicas y pueden calificarse como licitos o ilcitos, como
legitimos o ilegitimos. Un hecho de la administracin puede ser ilegitimo en virtud de no haberse cumplido los
tramites previos que se requieren al efecto: puede pues hablarse de la ilegitimidad formal de un hecho y no solo a
un acto. Puede haber tambin ilegitimidad sustancial, es decir hacerse algo que esta prohibido, hacer algo que no
se puede hacer de acuerdo a las normas jurdicas; y puede tambien haber desviacin de poder en los hechos de
la administracin, por ejemplo, una autoiridad que demore en tratar un asuntopara que se olvide el interesado del
tema o para que se le pase el plazo, en ese caso, no hay un acto administrativo (justamente se esta demorando la
produccin del acto), hay un hecho, la abstencin de resolver, y ese hecho es ilicito npor desviacin del poder.
La diferencia, desde el pto. de vista de las consecuencias jurdicas de la ilegitimidad, entre los hechos t los actos,
esta en que los actos pueden ser anulados, mientras que los hechos no pueden ser anulados. No tiene sentido
anular una demora o anular un derrumbe de un edificio o anular el arresto de una persona ( me refiero al hecho
material de arrestarla, no a la orden de arresto).

370. Acciones cautelares contra la administracin

La primera posibilidad sealada, es decir, la existencia de medios para evitar que se produzcan los hechos
cuando son inminentes, se puede obtener mediante el establecimiento de medidas cautelares ( es decir
precautorias) para precaver la comisin del hecho ilcito.
371. Intimaciones a la administracin
En otros casos, puede ser pertinente intimarle a la administracin que cumpla un hecho o que deje de
cumplir un hecho. Esas intimaciones por si solas, en principio, no obligan a la administracin a cumplir lo que dice
la intimacin sino que, por lo general, la intimacin tiene efectos en cuanto haya lugar por derecho (como se
dice), es decir que luego se podr discutir si la administracin estaba o no obligada a hacer aquello que se le
intimo, pero de todas maneras el hecho de que se intime sirve para hacer caer en mora a la administracin y para
hacer valer la posible responsabilidad penal o disciplinaria de los funcionarios que en conocimiento de la
intimacin, no cumplan con los deberes de su cargo. La intimacin hace absolutamente indudable que hubo
requerimiento al funcionario para que cumpla con sus funciones. Ej. si una persona quiere registrar una marca y
no se lo dan, si la persona cree que la administracin esta obligada a drselo puede intimarla a que cumpla con
esa obligacin y si no la cumple surgirn las responsabilidades civiles, penales y administrativas que corresponden
al incumplimiento de una obligacin. Pero si esa creencia del interesado era errnea, si en realidad la
administracin no estaba obligada, esa intimacin no puede crearle una obligacin que no tenia. Por eso se dice
que la intimacin tiene efectos en cuanto haya lugar por derecho.
372. Condena de dar, de hacer o de no hacer contra la administracin

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Tambin puede darse el caso de que se pueda ejercer una accin judicial, no simplemente un pedido de
intimacin sino una accin judicial tendiente a obtener que el juzgado condene a la administracin a dar, hacer o
no hacer aquello de que se trate.
Este tipo de condenas son muy frecuentes en materia pecuniaria: si la administracin le debe el pago de
una compra, por ejemplo, aun proveedor, ste puede obtener que el juez la condene a pagar, ser un juicio ante el
poder judicial, en que una de las partes es una persona jurdica estatal, pero que se desarrolla como si fuera entre
dos particulares.
373. Alcance de las providencias cautelares contra la administracin
Puede ocurrir tambin que se obtenga una de estas ordenes del juzgado no a titulo de sentencia
habindose todo el hecho del tramite del juicio, sino a titulo de medida cautelar, es decir, como medida provisional,
sin perjuicio de lo que despus se estudie en definitiva en el juicio. Es una situacin intermedia entre la intimacin
y la condena. Se parece a la condena en que es obligatoria para la administracin; y se parece a la intimacin en
cuanto que ese acatamiento ser sin perjuicio de que despus se pueda discutir si estaba bien o si estaba mal y si
resulta que tenia razn la administracin se invertirn los papeles, tendr que indemnizar el particular a la
administracin por haber obtenido una medida cautelar que no corresponda.
374. Acciones posesorias y accin de amparo contra la administracin.
Dice el Articulo 7 de la Constitucin que todos Los habitantes de la Republica tienen derecho a ser
protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad.
Las acciones posesorias sirven para hacer efectiva la proteccin en el goce del bien jurdico que figura en
el articulo 7 de la constitucin con el nombre de propiedad, pero no sirve para la proteccin en el goce de los
dems bienes fundamentales all mencionados.
El hbeas corpus sirve para la proteccin en el goce de la libertad fsica. Pero cuando se trata de otros
aspectos de la libertad, como la libertad de expresin del pensamiento o la libertad de reunin, el recurso de
habeas corpus no es suficiente, porque solo funciona en caso de prisin indebida(art.17). De ah que la ley
16011regulo un procedimiento judicial, llamado accin de amparo, que cubre las hiptesis en que resulte
necesario proteger a cualquier persona contra todo acto, omisin o hecho de las autoridades estatales o
paraestatales, as como de particulares, que en forma actual o inminente, a su juicio, lesione, restrinja, altere o
amenace, con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o
implcitamente por la constitucin (art.72), con excepcin de los casos en que proceda la interposicin del recurso
de habeas hbeas. La sentencia en el proceso de amparo determina que es lo que debe hacerse o no hacerse
para amparar al demandante en el goce o el ejercicio de sus derechos constitucionales.
375. Resumen sobre sujecin de la administracin a la potestad jurisdiccional
En resumen: los jueces pueden condenar a la administracin a dar, hacer o no hacer. Y en muchos casos
se pueden entablar acciones judiciales contra esta.
Cuando se perturba el goce de un bien jurdico fundamental de manera manifiestamente ilegitima, existe
un procedimiento judicial rpido, llamado accin de amparo, reglamentado por la ley 16011, aplicable siempre
que no existe otro procedimiento de igual o mayor eficacia.
Cuando no se puede obtener el restablecimiento del goce de los derechos lesionados por hechos de la
administracin, la va que queda es la de la reparacin, es decir, la indemnizacin del dao ilegtimamente
causado. Si la administracin hace algo que es irreversible, por ejemplo, si incendia un cuadro famoso, no se
puede ordenar que se vuelva a pintar el cuadro como estaba antes; entonces la va que queda es la de la
responsabilidad civil del art. 24, tendr que condenarse a la administracin a pagar una suma que se considere
suficiente como para indemnizar el dao causado.
376. Actos y contratos de la administracin
La palabra acto administrativo se emplea, a veces, en un sentido restringido refirindose solamente a los
actos unilaterales de la administracin. Pero a veces tambin se usa en un sentido un poco ms amplio,
incluyendo aquellos actos en los cuales adems de la voluntad de la administracin aparece la voluntad de otras
partes (el caso ms comn es el de los contratos de la administracin).
De todas maneras, tanto en los actos unilaterales como en los contratos, las reglas generales sobre actos
administrativos resultan aplicables.

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La diferencia radica en que el contrato no se va a perfeccionar hasta que no haya consentimiento de la otra parte.
Por ejemplo, se hace un contrato de arrendamiento de servicios para realizar determinada tarea, no habr contrato
hasta que no estn de acuerdo el arrendador de servicio y la administracin. En cambio si el acto es unilateral, por
ejemplo, si es un nombramiento (aunque requiera aceptacin del particular para que este se convierta en
funcionario publico) el acto administrativo ya existir antes del consentimiento del designado.
En realidad, la diferencia se nota en que una vez dictado el acto unilateral su revocacin estar sujeta a los
requisitos que correspondan. En cambio, si es un contrato, mientras la otra parte no lo ha aceptado, no hay
todava contrato, y entonces, podr ser dejado sin efecto, simplemente decidiendo no mantener la propuesta de
contratacin, mientras que si ya la otra parte lo ha aceptado, no bastara para que el contrato desaparezca con
revocar el acto de consentimiento de la administracin, solo podr desaparecer mediante las causales que estn
previstas para la rescisin del contrato.
377. Cumplimiento de los contratos administrativos.
La situacin de los particulares que contratan con la administracin es una situacin distinta a la de
igualdad jurdica que rige en los contratos entre particulares.
Durante la ejecucin del contrato, el particular esta sujeto a un poder de la administracin que puede llegar
incluso, en algunos casos, a la posibilidad de modificar unilateralmente el contenido de algunas clusulas
contractuales, es decir que hay en ese sentido una desventaja del particular frente a la administracin, una
sujecin a una supremaca de la administracin en cuanto a la forma de ejecutarse el contrato.
378. Teora de la imprevisin.
Como contrapartida de esta sujecin, el particular resulta beneficiado por una proteccin que no esta
hecha en inters del particular mismo sino en inters de que se mantenga la actividad prestada por el contratante
de la manera mas adecuada al inters publico, para que no se perjudique el inters publica obligando a suspender
la ejecucin del contrato y a volver a empezar los procedimientos para contratar con otra persona. Un medio de
transporte, por ejemplo, que hacia competencia al que haba obtenido la concesin primero, se reconoci que la
administracin deba acceder a modificaciones de las tarifas en inters publico para que siguiera funcionando la
empresa, para que no se corriera el riesgo de que la empresa se fundiera y hubiera que volver a encontrar una
empresa que se hiciera cargo del servicio. En vez de esperar a la quiebra del concesionario, se lo ayudo de modo
que pudiera continuar la prestacin del servicio. He ah un ejemplo de cmo las razones de inters publico
justifican que los contratos administrativos tengan una regulacin diferente de los contratos de derecho privado.
En los contratos de derecho privado si las partes no se ponen de acuerdo durante la ejecucin del
contrato, hay que cumplirlos como se haba estipulado. En cambio, en los contratos con la administracin, como
esta en juego el inters publico, el particular resulta protegido de su inters privado indirectamente y tiene derecho
( cuando se produce una modificacin susceptible de poner en peligro la continuidad del servicio), a presentarse
ante la administracin y pedir que se modifiquen las condiciones del contrato de manera que se pueda seguir
prestando en forma anloga a como se hizo en el momento de contratar.
379. Clusulas exorbitantes
Tambin en los contratos administrativos, la ley admite, muchas veces, que se incluyen clusulas que
serian nulas en los contratos privados. Ejemplo, cuando el que esta haciendo un contrato de hipoteca es el banco
Hipotecario del Uruguay, vale la clusula de que se ejecutara extrajudicialmente, sin necesidad de intervencin de
los jueces, lo cual entre dos particulares es una clusula nula.
Estas clusulas se dan en la administracin porque hay muchas de esas clusulas que estn prohibidas para
prevenir el abuso econmico de un contratante sobre otro, y cuando uno de los dos contratantes es el Estado, es
razonable que no pueda pensarse que va a actuar abusando, porque el Estado no tiene inters de enriquecerse, y
tambin es razonable pensar que no va a actuar como victima del abuso del particular porque tiene suficiente
fuerza como para resistir las presiones del otro contratante.
380. La legislacin sobre contratos administrativos
Todo esto hace que exista una regulacin e derecho publico para los contratos administrativos distinta de
la del Cdigo Civil y del Cdigo de Comercio, pero buena parte de la regulacin en este tema no ha sido
incorporada en actos legislativos, quedando a nivel de reglamentos.
381. Procedimientos previos a la contratacin

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En principio, la administracin cuando contrata tiene la libertad de escoger a la persona con la cual va a
contratar, pero ese principio tiene cada vez menos oportunidades de ser aplicado porque hay una serie de
disposiciones legales o reglamentarias que, en garanta de la igualdad entre los posibles contratantes con el
Estado, obligan a realizar tramites previos de seleccin del contratante, cuyo incumplimiento causa nulidad al
contrato.
Tramites previos, pueden ir desde los ms sencillos hasta el extremo opuesto:
* los ms sencillos es hacer un pedido de precios a dos o ms empresas antes de hacer el contrato pero sin que
este obligada la administracin a elegir el que d mejor precio ni tampoco contratar con los que ofrecieron los
precios.
* el extremo opuesto es en el cual se regula minuciosamente un procedimiento que termine en la seleccin del
que ofrezca mejores condiciones y en el que sea obligatorio darle oportunidad a todos para concurrir, lo cual se
consigue mediante la exigencia de la previa publicacin del llamado.
Todos estos procedimientos estn hechos principalmente en inters publico pero de rebote resultan
protegidos los intereses de los particulares que aspiren a contratar con la administracin.
382. La licitacin publica
Puede ser publica o abreviada ( en nuestra legislacin se llama licitacin publica a la que comienza con un
llamado abierto, pero a veces se denomina licitacin publica a toda licitacin el derecho publico)
La licitacin publica debe publicarse, con 15 das de anticipacin por lo menos a la fecha de apertura de
las ofertas. Ese intervalo se duplica cuando fuere necesario estimular la presentacin de oferentes del extranjero y
puede reducirse hasta llegar a un intervalo mnimo de 5 das cuando lo exija la urgencia.
En la licitacin abreviada la administracin invita a 6 o ms empresas del ramo que corresponda al objeto
de la licitacin, sin perjuicio de la publicidad que se estime conveniente, pudiendo presentarse tambin las
empresas no invitadas.
Para contratar por monto superior al limite de la licitacin abreviada las empresas contratistas de obra
publicas tienen que estar inscritas en el Registro Nacional de Empresas de Obras Publicas llevado por el
Ministerio de Transporte y Obras Publicas. Cuando se obtiene la inscripcin, esa inscripcin da derecho despus a
presentarse a los llamados a licitacin, acompaando el certificado de inscripcin y del Valor Estimado de
Contratacin Anual, que acredita el volumen de contratacin que le queda en ese momento disponible para
nuevos contratos. De ese modo, las empresas que se inscriben en el registro tienen una garanta de que la
apreciacin de su capacidad tcnica y financiera se hace de antemano y con criterios objetivos generales.
383. Publicacin del llamado a licitacin
El llamado a licitacin debe ser publicado y a fin de que esa publicacin pueda ser vista por quien tenga
inters en ello, una por lo menos, de las publicaciones tiene que hacerse en el Diario Oficial y en otro de
circulacin nacional, sin perjuicio de otros medios de divulgacin que se consideren convenientes en cada caso.
Es una garanta el que sea publicado, por lo menos, en el Diario Oficial, as yo tengo la seguridad de que si en la
seleccin correspondiente del Diario Oficial no aparece el llamado que espero, es porque ese llamado no se hizo
aun.
La publicacin debe indicar elementos suficientes acerca del objeto del llamado, como para que las
empresas puedan saber si tiene inters o no en ir a ver en concreto, en que consiste la licitacin. En la publicacin
debe indicarse, adems dos datos esenciales: el lugar y hora en que se abriran las propuestas y el lugar de donde
puede adquirirse lo que se llama el pliego de condiciones en el cual se encuentran los detalles requeridos para
esa licitacin, asi como los horarios en que los posibles oferentes pueden efectuar consultas.
384. Pliego de condiciones
El pliego de condiciones determina el conjunto de clusulas que se consideran incluidas en el contrato sea
quien sea el que gane la licitacin. Los pliegos indican que es lo que se contrata; por ejemplo, si es un contrato de
suministro, se indicara la calidad y las condiciones de entrega de las cosas que se van a suministrar, las multas
para el caso de demora en las entregas, si corrern intereses y a que tasa para el caso de atraso del Estado en el
pago de los suministros, etc. Se tratan de clusulas que no obligan porque las haya dictado la administracin sino
que obligan porque el oferente se somete al pliego al decir que esta dispuesto a contratar, son proyectos de
clusulas contractuales. No son reglamentos, no son reglas del derecho.
En cambio, las clusulas propiamente contractuales no contienen reglas del derecho, sino obligaciones
contractuales cuyo incumplimiento da lugar a las consecuencias que tiene el incumplimiento de cualquier contrato
y no a la nulidad de todo el contrato.

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Estas consideraciones doctrinales sufren un ajuste en el derecho positivo uruguayo, que consiste en dar
naturaleza de reglamento a los pliegos de bases y condiciones generales y valor de clusulas contractuales a los
pliegos de bases y condiciones particulares.
El Poder Ejecutivo, con la conformidad del Tribunal de Cuentas, formular reglamentos o pliegos nicos
de bases y condiciones generales para los contratos de:
A) Suministros y servicios no personales
B) Obras y trabajos pblicos
C) Servicios personales
Dichos reglamentos o pliegos debern contener como mnimo:
1) Las condiciones que se establecen en la presente ley, determinando con precisin los requisitos de
admisibilidad de las propuestas, los efectos de la falta de cumplimiento de los contratos y, en particular, las
penalidades por mora, causales de rescisin y la accin a ejercer con respecto a las garantas, y los perjuicios del
incumplimiento.
2) Las condiciones especiales y econmico-administrativas del contrato y su ejecucin.
3) Los derechos y garantas que asisten a los oferentes.
4) Toda otra condicin o especificacin que se estime necesaria o conveniente para asegurar en pie de
igualdad a los oferentes y la mayor concurrencia de los mismos a las licitaciones.
Dichos reglamentos o pliegos sern de uso obligatorio para todos los organismos pblicos en los casos de
licitacin publica ( o abreviada, que superen determinado monto que se actualiza anualmente), salvo en lo que no
fuere conciliable con sus fines especficos establecidos por la constitucin de la Republica o la ley
La ley uruguaya, pues, otorga expresamente a los pliegos de condiciones generales el carcter de
reglamentos. Ese carcter justifica que sea el Poder Ejecutivo quien los dicte, y que rijan no solo para el Estado
Central sino tambin para los Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados. Los
pliegos nicos de bases y condiciones generales tienen la consecuencia jurdica de que prevalecen sobre las
disposiciones contenidas en los pliegos de bases y condiciones particulares que deben establecerse para cada
llamado a licitacin. Este pliego de bases y condiciones particulares no es calificado por la ley como reglamento
385. Recursos contra la adjudicacin
Sise viola una ley o reglamento sobre como debe contratarse, el contrato resulta nulo: pero si se incumple
una clusula del contrato, despus de hecho, abr lugar a las acciones judiciales, a las reclamaciones el caso,
incluso la posibilidad de rescindir el contrato, pero como derecho de la parte perjudicada y no como nulidad del
contrato.
En resumen, cuando hay un procedimiento previo de licitacin, el contrato podr hacerse caer por la va
del recurso contra la adjudicacin, que podr ser deducido por los otros oferentes, es decir, por los perdidosos de
la licitacin, en todo caso, y por los que no se presentaron, solamente en los casos en que la publicacin fuere
defectuosa o no existiera o le causa graves perjuicios.
386. Licitacin sin adjudicacin
Puede ocurrir que el procedimiento de licitacin resulte infructuoso, es decir que se haya llamado a
licitacin pero que no haya oferentes admisibles esa posibilidad se llama licitacin desierta- o que hayan
concurrido varias empresas pero que ninguna de las ofertas sea conveniente. En este caso se dicta una resolucin
de rechazo de todas las ofertas a los efectos de que todos los oferentes (que son todos perdidosos) tengan la
oportunidad de recurrir.

387. El patrimonio de la administracin

Las personas publicas, como todas las personas jurdicas, tienen su patrimonio, es decir, sus derechos y
sus obligaciones. Desde antes que se hiciera un estudio del derecho administrativo como disciplina separada del
derecho civil, se clasificaban los bienes propiedad de las personas publicas en bienes de uso publico y bienes
fiscales. Incluso se llego en una poca a creer que haban dos personas jurdicas distintas: el Estado y el Fisco.
Actualmente se considera que el fisco no es una persona jurdica diferente del estado y que, por consiguiente,
tanto los bienes de uso publico como los bienes fiscales pertenecen a la misma persona jurdica estatal.

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388. Bienes de uso publico y bienes fiscales

La diferencia radica en la situacin en que se encuentran los habitantes en general respecto al uso de los
bienes. Tratndose de bienes de uso publico, el uso, en principio, es publico, es decir que corresponde a todos los
habitantes. Para que el uso de un bien quede restringido a la propia administracin o a determinado habitante se
requiere un acto administrativo especial que, o bien resuelva una parte de esos bienes de uso publico para uso
exclusivo de la administracin o bien conceda el uso privilegiado y especial de una parte de un bien de uso publico
a un particular. Por ejemplo si en una plaza publica se quiere instalar un quiosco privado.
Nuestro Cdigo Civil trae una enunciacin de los bienes de uso publico que, aparentemente podra decirse
que es taxativa, peor esa enunciacin es bastante defectuosa y esta atrasada.
389. Carcter del dominio publico
Imprescriptibles: si un bien que era de uso publico, es posedo por un particular, en cualquier momento
que se descubra que lo esta ocupando, aunque hayan pasado 30 aos o ms, ese particular puede ser forzado a
desocuparlo. Porque cualquier particular tiene derecho a andar por los bienes de uso publico. Si una persona a
estado ocupndolo exclusivamente por un tiempo, es simplemente por tolerancia de los dems, que tendran
derecho a llamar a la polica y decir que fulano me esta impidiendo el paso por all
Inalienable: significa que la administracin no puede enajenarlos, no puede vender ni donar los bienes de
uso publico. Para que un bien del estado sea enajenado es necesario previamente que se lo desafecte, es decir,
que se le elimine la calidad de bien de uso publico y se lo pase a la calidad de propiedad fiscal. Claro que esa
desafectacion puede hacerse casi simultneamente con la venta pero generalmente hay requisitos mas severos
para la desafectacion, que para la venta.
390. Servidumbre administrativas
Vamos a recordar algunos conceptos del Cdigo Civil sobre servidumbre predial: desde el lado del que se
beneficia la servidumbre es un derecho real, un derecho real que accede a un predio, que valoriza a ese predio, y
que significa un perjuicio para el propietario o poseedor de otro predio. Desde el punto de vista de este ultimo, la
servidumbre es un gravamen impuesto al goce de un predio en inters del propietario o poseedor de otro predio.
Cuando hablamos en D. Publico, de servidumbre administrativa nos referimos a un concepto distinto,
puede no acceder a un predio. Lo que hay si es un predio sirviente, es decir, el predio perjudicado por la
servidumbre. El predio sirviente es el predio de un particular o de otra persona publica y soporta una servidumbre
en inters de la administracin. Por ejemplo, hay una servidumbre que consiste en que la administracin pueda
colocar faroles de alumbrado publico en los frentes de las casas particulares.
391. Imposicin de servidumbres administrativas
Se requiere para establecer una de estas servidumbres la existencia de una ley que lo autorice, en virtud
de lo que dice la constitucin en el art.32: La propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan
las leyes que se establecieren por razones de inters general. Es necesario para que se pueda establecer una
servidumbre que haya una ley habilitante, pero esa ley puede directamente declarar la existencia de la
servidumbre o puede simplemente autorizar a que una autoridad administrativa mediante un acto administrativoimponga la servidumbre o, incluso, puede autorizar a las Juntas Departamentales.
392. Ejemplos ilustrativos de servidumbre administrativa
Vamos a ver en este ejemplo el concepto de servidumbre administrativa y a diferenciarlo con el concepto
de explotacin:
La bsqueda y extraccin de toda clase de materiales para la construccin de los caminos en los terrenos laterales
y prximos a los mismos. Estamos, en un caso, en que adems de la servidumbre propiamente dicha hay una
expropiacin de los materiales extrados. Por consiguiente, ya no bastara en estos casos con la imposicin legal
sino que ser necesario adems la compensacin justa y previa, pagando al propietario una cantidad equivalente
al precio de los materiales que hubieren de ser extrados.
393. Distincin entre servidumbre y expropiacin

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Esta compensacin del precio de los materiales extrados, debe pagarse aun cuando la extraccin de los
materiales beneficiara al propietario privado, como por ejemplo, si no le conviniera tener esos materiales y se
ahorrara los gastos de llevrselos.
Por qu? Porque la constitucin establece que la privacin de la propiedad privada solo puede hacerse
mediante justa y previa compensacin y ese concepto de compensacin justa y previa es independiente de los
perjuicios que causa el desposeimiento: aunque no cause perjuicios, aun cuando cause beneficios igual es
necesario pagar una compensacin. La constitucin dice compensacin en el art. 32 y no indemnizacin.
394. Nacimiento de las servidumbres administrativas
Algunas servidumbres resultan automticamente impuestas por el solo ministerio de la ley, es decir que
no requieren un acto administrativo dirigido a determinado propietario, imponindole la servidumbre en funcin de
lo que dice la ley, sino que automticamente existen sin necesidad de resolucin administrativa.
En otros casos, se requiere un acto administrativo imponiendo la servidumbre. Es decir que hay un acto
administrativo que impone la servidumbre, que se notifica al interesado y que puede ser recurrido por este.
El propietario tendr el termino de 10 das para oponer cualquier excepcin o reparo que estime
procedente: se trata simplemente del termino para recurrir. Como los recursos no tienen efecto suspensivo podr
entablarse, si correspondiere, una accin posesoria; en caso de que se juzgue que la disposicin era
manifiestamente ilegitima, una accin de amparo, y en todo caso el dao causado podr ser objeto de una accin
de reparacin.
XXI - LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS
396. Concepto de funcionario publico
Un funcionario publico es, por definicin, una persona que trabaja en una entidad estatal. Esta definicin
excluye del concepto de funcionario publico a las personas que trabajan en instituciones que sean publicas pero
no estatales. Por ejemplo una persona que trabaja en una caja de jubilaciones no estatal no se considera
funcionario publico, se considera empleado privado aunque la caja sea una persona de derecho publico. La
definicin expuesta excluye tambin a las persona que no trabajan en una entidad estatal sino que trabajan para
una entidad estatal. Quien celebra un arrendamiento de servicios sin incorporarse a la organizacin estatal, no es
considerado funcionario publico ( es el caso de la tercerizacin)
397. Diferencia entre la situacin el funcionario publico y la del empleado privado
La diferencia practica radica en la situacin estatutaria en que se encuentra el funcionario publico por
oposicin a la situacin contractual en que se encuentra el empleado privado. Tratndose de funcionarios pblicos
estos no tienen su fuente en el contrato de trabajo sino en reglas de derecho, en disposiciones de carcter general
que describen en abstracto los derechos y obligaciones de cada categora de funcionarios. Cuando se trata de un
empleado privado, este se relaciona con su patrn por un contrato y por consiguiente solo pueden modificarse los
derechos y obligaciones estipulados en el contrato si hay acuerdo entre las partes. Tratndose de funcionarios
pblicos, en cambio, no hay en principio un contrato en el cual se determinen las obligaciones y los derechos de
las partes. Un funcionario publico es designado mediante un acto unilateral de la administracin y lo que hace el
funcionario es aceptar o no aceptar esa designacin, puede, en cualquier momento el estado, por acto unilateral
modificar las reglas estatutarias sobre condiciones de trabajo o sobre remuneraciones.
398. Aproximacin practica entre las dos situaciones
El contraste es bien claro, el empleado privado esta en una situacin contractual que no se puede
modificar sin acuerdo de partes; el empleado publico esta en una situacin estatutaria, que se puede modificar
unilateralmente por la parte estatal, que tiene la potestad de dictar el Estatuto o modificarlo en cualquier momento.
En primer lugar, aun cuando jurdicamente existe dicha potestad de modificar unilateralmente el estatuto
de los funcionaros, una modificacin que suprima derechos de los funcionarios podra causar una conmocin que
la administracin no esta interesada en producir. Por ejemplo, si resuelve disminuir el sueldo de los funcionarios
posiblemente habra una huelga.
La evolucin del derecho en esta materia ha sido notable. Las disposiciones constitucionales, los
convenios internacionales de trabajo, los pactos sobre derecho econmicos, sociales, y culturales, tienden a
garantir derechos de los trabajadores tanto a nivel privado como publico. Tambin la importancia de los convenios
colectivos de trabajo, la estipulacin por contrato individual, todo esto fue aproximando las situaciones de los
empleados pblicos y los privados.

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399. Fundamento del estatuto de los funcionarios

A los trabajadores privados no se les puede, por ej.: aumentar el horario unilateralmente, sin su
consentimiento: si ingreso con un horario, ese horario integra la descripcin de las condiciones de trabajo
estipuladas en el contrato de trabajo, expresa o tcitamente.
El fundamento de que la situacin de los funcionarios pblicos sea estatutaria y no contractual, es la
necesidad de que la organizacin de la administracin no se vea perturbada por la existencia de funcionarios con
derechos adquiridos contra la administracin, que no haya algunos, por ejemplo, que tengan derechos a trabajar
menos, que no puedan ser trasladados a determinado lugar, etc. Se quiere que la situacin sea uniforme, se hace
un Estatuto global para todos los funcionarios de su categora y su condicin.
400. Los estatutos de los funcionarios
Al no haber una relacin contractual sino estatutaria el acto el nombramiento no es una propuesta de
contratar y no necesita incluir proyectos de clusulas de contrato, sino que el acto de nombramiento se limita,
como acto-condicin, a colocar al nombrado en una situacin que esta prevista de antemano en un Estatuto, es
decir, en una regla de derecho que determina los derechos y obligaciones de los funcionarios de su clase. Por eso
es importante definir quien puede establecer ese estatuto. La constitucin regula cuales autoridades tienen
competencia para dictar estatutos de funcionarios y cuales son los funcionarios alcanzados por cada uno de los
estatutos que se dicten.
Desde 1952 la constitucin prev varias categoras de estatutos formales:
a) Un Estatuto Central, el cual es aplicable a los funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo, del
Tribunal de Cuentas, de la Corte Electoral, del Poder Judicial, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es
decir, a los funcionarios dependientes de los rganos de la persona jurdica Estado. Tambin se rigen por este
estatuto los funcionarios de los servicios descentralizados.
b) Un Estatuto de cada Cmara, hay uno para la cmara de Representantes y otro para la cmara de
senadores. Estos estatutos no se fijan por ley sino que los fija cada cmara en un acto administrativo de la
cmara, que es un reglamento autnomo.
c) Un Estatuto de Gobiernos Departamentales, cada gobierno departamental establece el de sus
respectivos funcionarios. Como es un acto legislativo lo tendr que sancionar la Junta y promulgar el Intendente.
d) Estatuto para cada Ente Autnomo. Si se trata de Entes Autnomos comerciales e industriales la
constitucin dice que ese estatuto lo proyecta el Directorio del Ente y lo aprueba el Poder Ejecutivo, es decir que
tampoco se hace por ley sino por acto administrativo, por un decreto del Poder Ejecutivo.
401. Limites legales a los Estatutos no establecidos por ley.
Los estatutos que no se establecen por ley son establecidos discrecionalmente por la respectiva autoridad
competente, pero con algunas limitaciones.
En primer lugar, es obvio que todos los estatutos deben respetar las disposiciones constitucionales sobre
funcionarios pblicos y deben tambin espetar las normas que alcanzan a los funcionarios no por ser funcionarios
sino por pertenecer a categoras mas amplias o diversas (por ser persona, habitante de la republica, profesional
universitario, cnyuge, etc.)
En segundo lugar, la ley ordinaria puede establecer normas especiales aplicables a los funcionarios de
todos los gobiernos departamentales o entes autnomos. Esas normas especiales limitan la discrecionalidad de la
autoridad que dicta el estatuto, pero para evitar que por esa va el legislador ahogue las autonomas, la
constitucin establece estas garantas:
a) Una garanta formal: esas normas especiales tienen que dictarse por 2/3 de votos del total de
componentes de cada cmara.
b) Una garanta sustancial: la de que las normas deben resultar aplicables por su generalidad o por su
naturaleza, es decir, no por la voluntad poltica del legislador sino por consideraciones inherentes al contenido de
cada norma; tienen que ser normas cuyo contenido haga razonable aplicarlas a los funcionarios de todos los Entes
Autnomos y de todos los Gobiernos Departamentales. Que no regule situaciones particulares. Estas leyes deben
tocar puntos que necesariamente exijan una normativa comn a mas de un ente estatal o en los cuales sea
necesaria una proteccin legal como garanta de algn derecho de los funcionarios, y no deben constituir una
intromisin en detalle de reglamentacin que no sea razonable incorporar en una norma legislativa.
402. Estatutos departamentales y leyes nacionales

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El estatuto de cada gobierno departamental se establece por acto legislativo del propio gobierno
departamental; y como tambin estn alcanzados esos estatutos por la posibilidad de aplicacin del art. 64, puede
estar limitada la discrecionalidad de la Junta en el ejercicio de su funcin legislativa. Podr ocurrir que se halle
alguna contradiccin un acto legislativo nacional y un acto legislativo departamental que establezca el estatuto
para un gobierno departamental: en esas hiptesis el conflicto de normas abr de resolverse atendiendo al criterio
de competencia, sobre la base de la interpretacin del art. 64 de la constitucin, tenindose en cuenta que el acto
legislativo nacional no tiene un grado normativo superior al del acto legislativo departamental.
403. Normas constitucionales sobre funcionarios
Como se mencion anteriormente la autoridad que dicte el estatuto no podr establecer un contenido que
contradiga la Constitucin.
La Constitucin contiene normas que se refieren precisamente, al contenido de los estatutos. El art.61
establece un contenido mnimo que debe tener el Estatuto y que es la regulacin de determinados aspectos de los
funcionarios de carrera. Dice el articulo que: Para los funcionarios de carrera, el Estatuto del funcionario
establecer las condiciones de ingreso a la administracin, reglamentara el derecho a la permanencia en el cargo,
al ascenso, al descanso semanal y al rgimen de licencia anual y por enfermedad: las condiciones de la
suspensin y del traslado: sus obligaciones funcionales y los recursos administrativos contra las resoluciones que
los afecten, sin perjuicio de lo dispuesto en la seccin XVII.
De ah que sea importante saber cuales son los funcionarios de carrera porque los funcionarios de carrera tienen
esos derechos garantidos por la constitucin. Los estatutos no podrn quitarles esos derechos, habra que
reformar la constitucin para suprimir el derecho de los funcionarios de carrera.
404. Concepto de funcionario de carrera
La Constitucin no define lo que son funcionarios de carrera. Funcionario de carrera es aquel cuyas tareas
y cuya posicin permanente en la administracin hace razonable considerarlo como un profesional de su empleo.
No significa que sea funcionario del escalafn administrativo. Tambin puede ser funcionario de carrera un Asesor
Letrado si la organizacin de la Asesoria Letrada le da un carcter estable y permanente ( que se pueda por
ejemplo, ingresar por un grado inferior e ir ascendiendo a cargos de grado superior, que esa Asesoria Letrada
forme oarte de la organizacin del servicio y se prevea una cierta permanencia). Funcionario de carrera no quiere
decir que haya cursado una carrera universitaria; los funcionarios de servicio, de limpieza, y de vigilancia por ej.
son generalmente funcionarios de carrera: un Limpiador puede ascender a Portero dentro de un escalafn .
Lo que se opone al funcionario de carrera es funcionario eventual: funcionario que por ej. este contratado
para una tarea especifica y extraordinaria que no forma parte de la organizacin normal del servicio.
El art.56 de la ley 15809 dice: Declarase que el ejercicio de la funcion publica en tareas permanentes
debera efectuarse en cargos presupuestales y bajo el sistema de carrera administrativa, de acuerdo con las
normas constitucionales y estatutarias vigentes.
405. Competencia para determinar si un funcionario es de carrera
No podr establecerse que no es funcionario de carrera un funcionario que hace tareas que por su
naturaleza son rutinarias, que no necesitan una renovacin permanente de conocimientos que haga necesario
confrontar peridicamente si hay otro mejor. Por ejemplo un auxiliar contable.
Tratndose de la administracin central, hay una presuncin constitucional absoluta de que los
funcionarios que estn presupuestados son de carrera. Si se quiere excluir de la carrera administrativa un
funcionario presupuestado, tienen que cumplirse los tramites excepcionales y complicados del inciso final del
art.60: tiene que dictarse una ley que estatuya con calidad de carcter poltico o de particular confianza al cargo, y
para ello se requiere la mayoria absoluta del total de componentes de cada camara.
Tambin en los gobiernos departamentales los funcionarios presupuestados se reputan de carrera salvo
que la Junta Departamental por 3/5 de votos del total de sus componentes los declare como de carcter poltico o
de particular confianza.
Tambin los funcionarios presupuestados de los entes autnomos y servicios descentralizados son de carrera.
La carrera de los catedrticos o profesores de los entes de enseanza publica estaba restringida, no estaban
integrados en la organizacin universitaria en la modalidad de funcionario de carrera, aunque fuesen
presupuestados. A partir de la Constitucin de 1967 se le atribuy a los Consejos Directivos de los Entes de
Enseanza la potestad de establecer el estatuto de sus funcionarios, lo que se traduce en que todos los
funcionarios presupuestados de los Entes de Enseanza Publica salvo los de carcter poltico o de particular
confianza- son de carrera. De manera que aunque la designacin sea a termino, el funcionario tiene derecho a que
se ponga a votacin su reeleccin antes de abrir el llamado a aspirantes para la provisin del cargo que ocupa.

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406. Las condiciones de ingreso en la funcin publica

Las condiciones e ingreso son por un lado, los requisitos que deben cumplirse para ser funcionario, y por
otro lado los procedimientos para seleccionar a aquella persona que cumpliendo esos requisitos va a ser
efectivamente designada.
As, los Estatutos pueden decir que en tales o cuales casos, se requerirn ttulos habilitantes previos o
pruebas de suficiencia; en otros casos, podra decirse que ell nombramiento sera directo y que podra recaer en
cualquier ciudadano, o en otros casos se exigira un previo llamado a concurso, es decir, un procedimiento
parecido al de la licitacin. Cunado el Estatuto exija procedimientos previos su infraccin ara que el nombramiento
sea nulo por irregularidad formal y puede recurrir cualquier perjudicado, cualquier otro candidato posible al
nombramiento.
407. La designacin por concurso
Es el procedimiento ms reglamentado en esta materia. Significa:
a) Que se hace un llamado publico o limitado a quienes tengan derecho a concursar (la persona que se
inscribe en esa oportunidad adquiere el derecho a ser considerado entre los concursantes)
b) Que existe un rgano llamado jurado o tribunal de concurso encargado de apreciar cual es el mejor de
los concursantes y expedir un dictamen que ser vinculante en cuanto al merito, para la autoridad que designa. Es
esencial que este tribunal o jurado no coincida con la autoridad que va a designar, en realidad no se trata de un
concurso sino de una designacin directa rodeada de mas garantas de procedimiento.
Cuando hay un concurso el rgano que designa esta obligado a atenerse al criterio del Jurado en cuanto a cual es
el mejor de los concursantes. Ese es el punto decisivo para saber si la designacin es por concurso o no. Se dice
que la designacin e sor concurso cuando la autoridad que designa esta obligada a atenerse a la opinin del
Jurado sobre cual es el mejor concursante, es decir que la autoridad que designa solo podr apartarse del
dictamen del Jurado si encuentra que se ha violado alguna regla del derecho al expedirlo, en cuyo caso lo que
corresponde es que se anule el dictamen y lo mande a hacer de nuevo por el mismo u otro jurado; no puede
prescindir directamente del Jurado de concurso.
Aunque no pueda controlar si se porto bien o mal desde el punto de vista de la conveniencia o del criterio
que tuvo al apreciar los meritos, tendr que controlar, por ej. si respeto el Jurado los puntajes mximos que fijaba
el reglamento, o si a alguno de los candidatos no le faltaba la ciudadana, etc. Todos esos controles de legitimidad
tiene que hacerlos la autoridad que designa, la cual conserva la responsabilidad por la designacin.
La autoridad que designa es responsable por el criterio del Jurado, aunque no lo comparta, porque la
autoridad que designa, al haber escogido miembros del jurado tenia la carga de seleccionar personas de buen
criterio.
408. El concurso y los cargos tcnicos
En materia de nombramientos por concursos hay una especie de lucha crnica entre el inters de baja
poltica de poder designar a quien tenga una recomendacin de un club y el inters de la buena administracin de
que los funcionarios sean eficientes. Si uno revisa la historia de las normas que establecen el nombramiento por
concurso y las garantas y requisitos para las designaciones encuentra un vaivn, a veces a primado uno de los
intereses y a veces otro. Por ej. cuando se dicto el estatuto del funcionario en 1943 se estableci en el art.4 que
las designaciones para cargos tcnicos tenan que hacerse siempre por concurso lo cual es razonable, pues el
empleado tcnico es aquel en el cual es ms peligroso designar a alguien que no sepa. Ese art. 4, despus de ser
numerosas veces violado, fue erogado por ley en el ao 1960.
Actualmente, rige la regla del concurso por oposicin y meritos o de meritos con prueba de aptitud, pero
existen varias excepciones a esa regla.

403. El derecho a la permanencia en el cargo

Art.61. El derecho a la permanencia en el cargo significa que mientras el cargo exista y el funcionario
conserve los requisitos necesarios para ocuparlo, no podr ser trasladado sino en las condiciones que establezca
el Estatuto. No hay que confundir el derecho a la permanencia en el cargo con un derecho que no existe, a la
permanencia del cargo. El funcionario de carrera tiene derecho a permanecer en el cargo en el cual este pero no

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tiene derecho a que ese cargo subsista; si se suprime ese cargo, el funcionario de carrera o bien queda cesante o
bien quedara en disponibilidad.
Precisamente el sistema de regulacin de determinadas carreras por grados( es decir, que se le adjudique
a cada funcionario un grado y no solamente un cargo, se le adjudica un cargo despus de haberle adjudicado un
grado), como ocurre con los militares.
Esta formula es la mas conveniente, desde el punto de vista tcnico, para los funcionarios de carrera. En Uruguay
esto esta muy bien organizado para los militares, pero en los dems casos no esta organizado en forma
totalmente independiente, no hay un acto que le confiera un grado al funcionario y despues otro acto que provea
un empleo. Esto hace que cuando se suprime un cargo en una carrera no organizada por grados quede cesante la
persona que ocupa el cargo.
410. El derecho al ascenso
Conviene no confundir el derecho al ascenso con derecho a ascender. Ningn funcionario tiene
normalmente derecho a ascender. El derecho al ascenso es en realidad, un derecho a que un cargo superior al
que ocupa el funcionario no sea provisto con personas de afuera, es decir, que si se provee se lo haga con alguna
de las personas que tienen derecho al ascenso de ese cargo. Pero puede ocurrir que ese derecho al ascenso no
tenga oportunidad de ejercicio, es decir que no se produzca la vacante en el cargo superior. Por eso digo que el
derecho al ascenso no significa derecho a ascender, significa simplemente el derecho a excluir del ascenso a las
personas que no tengan derecho al ascenso.
Puede ocurrir que durante toda su vida de funcionario una persona no tenga ninguna oportunidad de
ascender a pesar de haber tenido todo el tiempo derecho al ascenso y de haber participado en todos los
concursos de ascenso que se presentaron. De modo que esto es una especie de derecho negativo, derecho de
que no venga gente de afuera, pero no significa derecho a ocupar realmente un cargo superior, no es que cada
tanto tiempo uno tenga derecho a ascender.
Hay varios tipos de ascensos: puede ser de cargo a cargo (ej. de auxiliar I a Capataz I ) ; o de grado a
grado ( ej. los militares) ; y por ltimo, a veces se reglamenta un sistema de ascenso que nominalmente es de
cargo pero en realidad es de sueldo, es decir, que se hace un ascenso pero que no cambia la funcin de la
persona.
En las Constituciones anteriores a 1952 no deca derecho al ascenso sino que deca las reglas del
ascenso de manera que la ley, al establecer el estatuto, poda fijar un sistema de ascenso que no le diera carcter
de derecho, es decir que le diera simplemente una oportunidad o un inters legitimo de ascender.
En la actual Constitucin se dice expresamente derecho al ascenso, cada titular del derecho al ascenso puede
ejercer o no su derecho al ascenso y si lo ejercen no se podr invocar ningn pretexto para nombrar a alguien de
afuera, porque el titular del derecho al ascenso podr impugnar el nombramiento invocando su derecho al ascenso
y abr de anularse el nombramiento del de afuera.
Por otra parte, el titular del derecho al ascenso es dueo de ejercerlo o no en cada oportunidad que se le
presente: si prefiere permanecer en el cargo inferior, no esta obligado a asumir la titularidad del cargo superior,
puede repudiar el ascenso y dejar que en esa oportunidad ascienda otro funcionario. No significa esto que el
funcionario renuncie a su derecho al ascenso: simplemente opta por no ejercerlo en esa oportunidad. Si en un
caso concreto los que tienen derecho al ascenso fueran todos funcionarios mediocres, igual hay que ascender a
alguno de ellos y no se podra traer a otro de afuera aunque fuese mucho mejor.

411.

La designacin, aceptacin y la Asuncin de funciones

Vamos a describir el camino que sigue un funcionario desde que entra hasta que se va; cual es la situacin
jurdica en que se va encontrando en las distintas etapas.
La primer etapa (normalmente aunque no siempre) es la designacin, acto administrativo unilateral por el
cual se coloca al candidato a funcionario, en una situacin especial que todava no es la de funcionario pero que le
permite convertirse en funcionario mediante la aceptacin del nombramiento. Es decir, que hay un acto del
designado, de la persona que aspira a ser funcionario, que es la aceptacin de la designacin. Esta aceptacin
puede ser expresa, comunicando a la autoridad que lo design que acepta la designacin, o ser tcita, sin
necesidad de comunicarle nada, con solo asumir las funciones, es decir, tomar posesin del cargo. De modo que
habra cronolgicamente, la etapa de la designacin, luego la de la aceptacin y luego (o simultneamente con
esta si es una aceptacin tcita), la etapa de la Asuncin de funciones o toma de posesin del cargo, que es lo
mismo.

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La remuneracin es la contrapartida del trabajo prestado, hasta que no se asumen funciones no hay
prestacin de trabajo, por eso la remuneracin se devenga a partir de la Asuncin de funciones y no de la
designacin ni de su aceptacin expresa.
412. La remuneracin de los funcionarios
En Uruguay se considera que el sueldo se devenga en proporcin al tiempo trabajado. Por consiguiente, si
por cualquier motivo no se trabaja en determinado plazo, en principio, no se adquiere el derecho a remuneracin.
La regla general es esa; por ej. durante una huelga, durante una inasistencia con o sin aviso, no se devenga
remuneracin, esta regala de principio admite excepciones que son aquellas en las cuales la ausencia del trabajo
esta precedida de un acto de la administracin que otorga al funcionario licencia con goce de sueldo o cuando la
ausencia se deriva de un hecho involuntario para el funcionario, en cuyo caso no se requiere que el otorgamiento
de la licencia sea previo, se admite la justificacin posterior, como ocurre por ejemplo cuando el funcionario haya
cado enfermo. Tambin se devenga remuneracin aunque no se ejerzan las tareas del cargo, si la actividad del
funcionario es imputable a la administracin.
Cuando se descuenta la cantidad equivalente en forma proporcional al tiempo no trabajado, no se trata de
una sancin disciplinaria sino del simple calculo del sueldo devengado en funcin de los das trabajados. Interesa
desde el punto de vista jurdico, sealar esto para distinguir lo que son estos descuentos no disciplinarios (en
realidad no son descuentos, porque no se llego a devengar sueldo) de la posibilidad de aplicar multas como
sancin disciplinaria, es decir, que se hagan descuentos que no sean proporcionales al tiempo no trabajado, de
manera que se superpongan con el tiempo trabajado. En este ultimo caso, el descuento es una sancin y solo
puede aplicarse previos los procedimientos que se establezcan para aplicar penas disciplinarias.
413. La contratacin de funcionarios
El solo hecho de ser contratada una persona no es pues suficiente para saber si es o no funcionario. Si la
persona en vez de ser designada fue contratada puede ocurrir que se trate de un contrato de funcin publica como
puede ocurrir que se trate de un contrato de servicio profesional o del tipo de arrendamiento de obra que no
incorpore al interesado en el estatuto del funcionario publico. Ejemplo, una auditoria extraordinaria.
El contratado en esas condiciones no asume las responsabilidades propias del funcionario publico sino que tiene
las responsabilidades contractuales como cualquier profesional respecto de su cliente y tampoco goza de los
beneficios especiales que hay para los funcionarios pblicos.
414. Otras formas de ingreso ( eleccin y accesin)
La eleccin actualmente se emplea primordialmente para los cargos de cierta importancia poltica, es
menos frecuente que se utilice la eleccin para cargos de tipo meramente administrativo o tcnico.
La accesin consiste en que un funcionario, por el hecho de ocupar determinado cargo, automticamente
se le considera titular de otro: por ejemplo, hubo un tiempo en que el Director General de Correos, era por el solo
hecho de serlo, miembro del Directorio de la Caja Nacional de Ahorro Postal. En esas situaciones por el mero
hecho de ocupar un cargo, se pasa a ocupar el otro por accesin, sin necesidad de un nuevo acto jurdico.
Esto no debe confundirse con los casos en que un mismo cargo compone simultneamente o
sucesivamente varios rganos.
415. Licencia y suspensin
Durante el tiempo que un funcionario ocupa su cargo puede ocurrir que deje de ejercer sus funciones en
virtud de una autorizacin de la administracin para no desempear las funciones (caso de licencia) o en virtud de
una disposicin de la administracin ordenndole que no desempee sus funciones (caso de suspensin).
La suspensin se llama preventiva cuando no es una sancin sino que esta destinada a facilitar, por
ejemplo, una investigacin administrativa en el lugar donde ejerce sus funciones una persona que sea
sospechosa.
La suspensin correctiva, en cambio, es una de las sanciones administrativas aplicables. Generalmente la
suspensin preventiva se hace con medio sueldo y la correctiva sin goce de sueldo. La prolongacin mxima que
puede tener las suspensiones correctivas generalmente llega a un plazo de seis meses como sancin.
416. Cesacin del funcionario

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En primer lugar, puede ocurrir que el funcionario como individuo desaparezca, es decir fallezca. Tambin
puede ocurrir que lo que desaparezca en vez de ser el funcionario, sea el cargo, la supresin del cargo tambin
hace cesar la titularidad, el funcionario no tiene derecho a la permanencia del cargo sino derecho a la
permanencia en el cargo.
417. Funcionarios a termino
Tambin puede ocurrir que la cesacin de titularidad provenga de un termino o condicin que ya estuviera
contenido en el estatuto en el acto de la designacin o del contrato.
Cuando se admite la reeleccin antes del vencimiento del termino, se puede producir una continuidad en el
ejercicio de la funcin que evita que de hecho se produzca el cese; es decir, el instante de vencimiento del perodo
establecido coincide matemticamente con la iniciacin del nuevo periodo. Si se reelige, por ejemplo, un Senador
o un Profesor, como la reeleccin se hace antes del vencimiento del termino hay una continuidad completa, no hay
una nueva Asuncin de funciones ni hay tampoco una cesanta.
En realidad, la no reeleccin significa simplemente no darle una cosa nueva y no significa quitarle algo
porque no lo tenia.
418. Trminos inciertos, condiciones eventuales, topes de edad
Tambin puede ocurrir que en vez de un termino cierto haya una condicin o un termino incierto. Cuando
se contrata o designa a una persona para una obra determinada o hasta que se ponga en orden una oficina, por
ejemplo, como funcionario eventual, para terminar con el atraso en determinados asuntos. Cuando se pone al da
la persona quedara cesante por cumplimiento de la condicin prevista.
En algunos casos, tambin el cumplimiento de determinada edad por parte del funcionario puede dar lugar
a la terminacin de la relacin funcional.
419. La renuncia del funcionario
Otra forma de cese es la aceptacin de la renuncia. Una persona no puede irse cuando quiera del empleo
publico, si ha aceptado ocupar un empleo publico asume la responsabilidad de ejercerlo mientras no se d una de
las situaciones que determinan la cesacin. Presentada la renuncia es necesario que la administracin estudie
discrecionalmente si corresponde o no su aceptacin.
En el intervalo entre la presentacin de la renuncia y su aceptacin, el funcionario sigue siendo funcionario,
sigue estando obligado a desempear sus funciones.
Tambin ocurre, a veces, que la persona se va sin presentar renuncia; se va porque no le interesa mas el
cargo y ni siquiera se molesta en renunciar. En esas situaciones, la solucin que no dara lugar a ninguna duda
seria que se le hiciera un sumario por omisin y que se le destituyera. Pero como muchas veces ese abandono
responde realmente a la intencin de no quedarse mas en el cargo, la ley a establecido una presuncin de que si
la persona que abandona el cargo, cuando es intimada a volver, no vuelve, se presume que renuncia. Es decir,
que se interpreta esa ausencia despus de la intimacin como una renuncia tcita, como una demostracin de la
voluntad de renunciar y, por consiguiente, en vez de hacer un sumario y destituirlo, basta, una vez hecha la
intimacin y comprobado que no viene, aceptarle su renuncia tcita.
Puede ocurrir que presentada una renuncia (en forma expresa o en forma tcita) la administracin resuelva
no aceptarla. Hay muchas razones que puede invocar la administracin para no aceptar una renuncia. 1)
Considerar que la presentacin de la renuncia fue un acto de cortesa y entonces la no aceptacin tiene el sentido
de una ratificacin de la confianza de la autoridad en el funcionario renunciante. 2) Que no se le acepte la renuncia
por considerar que la renuncia es una forma de eludir responsabilidades. Por ejemplo, una persona a la cual se lo
acusa de alguna irregularidad grave y la persona para evitar que se ventile el problema presenta renuncia.
Hay sin embargo, algunos casos en los cuales la aceptacin de la renuncia no es necesaria, en que la sola
presentacin de la renuncia tiene por efecto la cesanta. En esta situacin se encuentra el Presidente de la
Republica, en virtud de lo que dice el art. 153 que establece que en caso de renuncia es subrogado el Presidente y
el Vicepresidente en su caso, por el Senador que sea primer titular de la lista mas votada del partido poltico por el
cual fueron electos el Presidente y el Vicepresidente. Esta situacin se da en varios casos, por lo que el
fundamento de esta disposicin es evitar que con la demora en la aceptacin o no aceptacin de esa renuncia, se
maniobre polticamente para evitar que una persona sea candidato, aceptando la renuncia cuando ya no quepa en
el tiempo que falta para las elecciones. En todos los dems casos la renuncia por si sola no produce la cesacin.
Podra darse la situacin de que un funcionario renunciara y no le aceptaran la renuncia con el designio de
perjudicarlo, o sin que hubiera ningn motivo especial. Si se diera ese caso lo que tiene que hacer el interesado es
recurrir contra la resolucin que no le acepta la renuncia y argumentar que ha habido desviacin o exceso de
poder por parte de la administracin al no aceptarle la renuncia.

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420. La destitucin
Por ltimo, la forma ms drstica de cesacin en las funciones es la destitucin. En Uruguay la palabra que
se usa normalmente es destitucin para significar la cesacin en las funciones por acto de la administracin
fundada en una razn atinente al funcionario (razn disciplinaria, ineptitud para el desempeo del cargo, razones
de particular confianza o de carcter poltico en su caso).
La constitucin, en el art. 60 establece que los funcionarios presupuestados de la administracin central se
declaran inamovibles sin perjuicio de lo que sobre el particular disponga la ley por mayora absoluta de votos del
total de componentes de cada cmara y de lo establecido en el inciso 4 de este articulo su destitucin solo podr
efectuarse de acuerdo con las reglas establecidas en la presente constitucin.
El art.168 establece el rgimen ordinal de destitucin para los funcionarios dependientes del Poder
Ejecutivo. Dice que le compete al Poder Ejecutivo Destituir los empleados por ineptitud, omisin o delito, en todos
los casos con acuerdo de la cmara de Senadores o, en su receso, con el de la Comisin Permanente, y en el
ltimo (esto es en el caso de delito) pasando el expediente a la justicia. Los funcionarios diplomticos y
consulares podrn, adems, ser destituidos, previa venia de la cmara de Senadores, por la comisin de actos
que afecten su buen nombre o le prestigio del pas y de la representacin que invisten. Si la cmara de Senadores
o la comisin permanente no dictan resolucin definitiva dentro de los noventa das, el poder ejecutivo prescindir
de la venia solicitada, a los efectos de la destitucin.
421. Cesacin por condena penal
Puede, por ltimo, tambin cesarse en las funciones como consecuencia de una pena, es decir, no de una
sancin disciplinaria administrativa sino de una verdadera sancin penal aplicada por los jueces del Poder Judicial.
En efecto, existe entre las penas, la de inhabilitacin para el desempeo de funciones publicas.
De all que puede haber una cierta dificultad de coordinacin entre la destitucin que haga la
administracin fundada en un delito y las resultancias del expediente penal que se haga con motivo del mismo
delito.
En Uruguay la separacin de poderes en este punto es total, los rganos de la administracin, por su lado,
instruyen sumarios administrativos y los Jueces, por su lado, instruyen sumarios penales, porque la finalidad de
uno y otro sumario, las reglas de procedimiento y los criterios de valoracin de las pruebas son distintos.
Evidentemente, hay que tener un criterio ms severo en la apreciacin de s esta realmente probado el
hecho cuando se va a aplicar la pena, una sancin penal, que cuando se va a aplicar una sancin administrativa
que, si fuera injusta, no seria una cosa tan monstruosa como en el otro caso.
Puede ocurrir que funcione uno solo de los dos procedimientos, o el penal o el disciplinario, por considerar
una autoridad que hubo delito y la otra que no hubo. Pero tambin puede ocurrir que las dos autoridades
consideren que hubo un delito pero las conclusiones sean discrepantes, es decir, que el juez condene por ese
delito, y la administracin, a pesar de considerar que esta probado el delito, apreciando las circunstancias llegue a
la conclusin de que no es como para destituir. Si fuera un delito que no tuviera ninguna relacin con las funciones
ni que significara una deshonra para el funcionario que lo cometi, por ejemplo, que una persona atropelle con su
auto por descuido a otro y lo lesione. Eso va a dar lugar a una sancin penal por lesiones culposas, pero puede
ocurrir que la administracin diga que ese delito, evidentemente no tiene nada que ver con la funcin (salvo que el
funcionario ocupara el cargo de chofer) y que tampoco significa una situacin deshonrosa como para que
corresponda excluirlo de los cuadros administrativos. Entonces, aun cuando las dos autoridades consideren que
esta probado el delito, una aplica sancin y la otra no. Puede darse tambin el caso inverso, que haya alguna
razn para suspender el cumplimiento de la pena propiamente dicha y que en cambio en la administracin lo
destituyeran.
Cuando los dos procedimientos terminan mal para el funcionario, puede ocurrir que llegue primero la
sancin penal y que esa sancin penal consista en la inhabilitacin o traiga aparejada la inhabilitacin como pena
accesoria y que, por consiguiente, se produzca una cesanta del funcionario antes de ser destituido por la
administracin.
422. El Servicio Civil de la administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados
La constitucin de 1967 agreg al art. 60 un inciso que dice:La Ley creara el Servicio Civil de la
administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, que tendr los cometidos que esta
establezca para asegurar una administracin eficiente. Es la nica referencia constitucional al Servicio Civil. No
dice ni que naturaleza jurdica tendr el Servicio Civil ni cuales sern sus cometidos, sino que se limita a decir que
esos cometidos debern establecerse por ley con una finalidad, la de asegurar una administracin eficiente.

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El nombre nos indica que se referir a las personas publicas indicadas all, lo cual significa por un lado, una
restriccin ( la de no alcanzar los gobiernos departamentales) y por otro lado, que no podr alcanzar a menos de
esos 3 grupos de personas jurdicas (no podr organizarse un Servicio que solo abarque, por ejemplo, la
administracin central). La mencin a los Entes Autnomos abarca no solo a los industriales y comerciantes sino
tambin a los docentes.
Segn la constitucin vigente, el Servicio Civil aparece como una oficina que tiene cometidos legales para
asegurar una administracin eficiente, pero no dicta ordenanzas ni interfiere en la autonomas constitucionales
sino que ofrece servicios a las autoridades competentes para establecer estatutos y tomar decisiones en materia
de personal. As, podr prestar servicios de asesoramiento en recursos humanos, de adiestramiento de personal,
de registracion de necesidades de personal, de informacin sobre personal disponible para distribucin, etc. pero
la prestacin de dichos servicios se ara efectiva en la medida en que lo requiera una autoridad competente en
materia de personal o lo establezca una norma estatutaria o una norma legal de las que estn previstas en los
arts. 64 y 204 de la Constitucin.
La ley vigente que reglamenta el Servicio Civil la coloca como dependencia directa de la Presidencia de la
Republica, equiparndola a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, posicin institucional que no tiene base
constitucional.
XXII LAS MEDIDAS PRONTAS DE SEGURIDAD
423. El supuesto de hecho que justifica las medidas
El supuesto de hecho para que haya que tomar medidas prontas de seguridad es que exista un caso
grave e imprevisto de ataque exterior o de conmocin interior. Por ej. si no existi ataque exterior y se invoca su
existencia, la medida resulta ilegitima por falta de un presupuesto de hecho. Pero si existi un ataque exterior
grave e imprevisto, la apreciacin de si es suficientemente grave como para que haga necesario adoptar medidas
prontas de seguridad es un problema que ya no depende solamente de la verdad o falsedad de los hechos sino
que incluye apreciacin discrecional por parte del rgano que adopta la medida y por parte del Poder Legislativo
como rgano de control completo, que debe revisar no solamente el derecho sino tambin el uso de la
discrecionalidad, considerando la legitimidad y el merito del asunto, cuando se le comunican las medidas
adoptadas y se le informa sobre lo ejecutado y sus motivos.
La cuestin de legitimidad de una medida pronta de seguridad no se reduce al examen del procedimiento
seguido. Es tambin una cuestin de legitimidad la de si existi conmocin interior o ataque exterior grave e
imprevisto (si hubo o no vicio en los motivos), o la de si se persigui al dictarla una finalidad debida (si hubo o no
desviacin de poder)o la de si el contenido de la medida adoptada es adecuado a la finalidad de terminar con la
situacin de intranquilidad (si hubo o no abuso del poder).
Tambin puede plantearse como cuestin de legitimidad el hecho de que la conmocin interior no fuera
suficientemente grave, si el propio rgano encargado de hacer la apreciacin discrecional acerca de la necesidad
de la medida en funcin de la gravedad de la conmocin, confesara que si bien la conmocin era grave, era
posible terminar con ella con la aplicacin de los medios corrientes de prevencin o represin de las alteraciones
de la tranquilidad publica sin necesidad de usar medidas prontas de seguridad.
Si se mantiene la aplicacin de diversas medidas prontas de seguridad y se siguen enviando mensajes
comunicando lo ejecutado y sus motivos a la Asamblea General o a la Comisin Permanente, y simultneamente
se admite el reestablecimiento ya acaecido de la tranquilidad publica, o la posibilidad de reestablecerla por los
medios corrientes de polica, la consecuencia es que el Poder Legislativo y tambin el Poder Ejecutivo, tienen la
obligacin jurdica de reestablecer la vigencia del orden constitucional. De no hacerse as, la responsabilidad en
que habra incurrido, por lo menos, el Ministro del Interior dara lugar a la aplicacin de por lo menos- la censura
como forma de responsabilidad poltica del Ministro del Interior y, eventualmente, la responsabilidad del Estado
como persona jurdica frente a los damnificados por el mantenimiento de una medida que ya carece de base.
El problema de si un estado de intranquilidad interior configura o no una conmocin interior y si esa
conmocin interior ha sido grave e imprevista, puede considerarse como un problema, pero la apreciacin de si
ello es suficientemente grave como para adoptar alguna medida pronta de seguridad incluye un gran margen de
discrecionalidad. En estos aspectos de merito, es pleno el control del Poder Legislativo, pero no puede
entrometerse el Poder Judicial ni el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ni el Tribunal de Cuentas, pues estos
rganos solo controlan la legitimidad y no el merito.
424. El contenido de las medidas
La Constitucin en este aspecto distingue entre las medidas atinentes a los bienes o cosas y las medidas
atinentes a las personas.
En cuanto a las personas el posible contenido de las medidas prontas de seguridad esta taxativamente
indicado en el inciso segundo del ordinal 17 del art. 168 y limitado adems por el inciso tercero, es decir, por la

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prohibicin de que el arresto o el traslado con opcin por salir del pas se haga en locales destinados a la reclusin
de delincuentes.
En cuanto a las medidas respecto de las cosas no hay una enumeracin taxativa de cuales pueden ser. Por
consiguiente, en cuanto a los bienes no hay mas limitacin constitucional que la que resulta del sentido natural y
obvio de la expresin medidas prontas de seguridad.
425. Las medidas no son reglas del derecho sino providencias cautelares
Las medidas prontas de seguridad, como su nombre lo indica, tienen que ser medidas prontas y de
seguridad, tienen que tener la naturaleza de una medida de precaucin, de una medida cautelar, aseguradora y
tomada por lo pronto, a fin de restablecer la tranquilidad en caso de conmocin o de repeler el ataque, cuando la
imprevisibilidad o la imprevisin de estos acontecimientos hayan hecho insuficiente el funcionamiento de las
medidas corrientes. Las medidas prontas de seguridad, por eso, no cambian el orden jurdico, no modifican el
sistema de las reglas de derecho, no reforman ni derogan ni crean nuevas disposiciones constitucionales ni
legales ni tampoco reglamentarias. No son actos constitucionales en el sentido formal, no pueden dejar sin efecto
una disposicin constitucional ni agregar nuevas normas a la constitucin; tampoco son actos legislativos no
pueden derogar leyes o crear nuevas normas con valor y fuerza de ley -; y tampoco son actos reglamentarios, no
pueden modificarlos reglamentos ni crear nuevas disposiciones de carcter reglamentario, es decir, que contengan
reglas de derecho cuya infraccin cause nulidad de los actos que de ella se aparten.
427. Las medidas son excepcionales, no abrogantes ni exceptuantes
Aparentemente, a veces, una medida tomada parece resultar modificadora de una regla de derecho. En
efecto, muchas veces una regla de derecho dispone algo y una medida pronta de seguridad entra en contradiccin
con lo dispuesto por esa regla de derecho.
De modo que tendramos varias posibilidades, 4 posibilidades de conflicto aparente entre una medida
particular y un regla de derecho.
1) Que la medida derogara la regla, es decir, que la dejara sin efecto para el futuro para siempre hasta
que se tomara otra medida.
2) Que en vez de ser una decisin derogatoria, fuese una disposicin violatoria de la regla de derecho.
En ese caso, estaramos ante una situacin de ilegitimidad.
3) Que fuera una disposicin exceptuante, es decir, creadora de una excepcin a la regla, lo cual solo
ser posible si la medida tiene la fuerza, por lo menos equivalente, del mismo grado de la regla a la
cual se le quiere crear una excepcin.
4) Una medida puede ser no exceptuante sino excepcional respecto a la regla, es decir, no creadora de
una excepcin sino fundada en una excepcin que ya estaba nsita en el propio contenido de la regla.
De las cuatro posibilidades, las medidas prontas de seguridad se insertan en la categora de medidas
excepcionales. Las medidas prontas resultan autorizadas de antemano por la regla de derecho constitucional que
establece una excepcin a las dems normas constitucionales, legales o reglamentarias, en cuanto admite que
dndose ciertas circunstancias de hecho el grave e imprevisto caso de ataque exterior o conmocin interiorhaya una forma excepcional de actuar del Poder Ejecutivo que consiste en tomar medidas prontas de seguridad.
La medida pronta de seguridad es una acto excepcional, permitido por el orden jurdico; no es una acto
exceptuante. Exceptuante seria un acto que crea una excepcin a una regla, es decir que modifica la regla
fabricndole a esa regla una excepcin.
En suma las medidas no cortan la vigencia de las reglas de derecho ni las infringen ni les agregan
excepciones, sino que se dictan en ejercicio de atribuciones excepcionales preexistentes.
Para admitir que una medida pronta de seguridad pudiese dejar sin efecto o crearle excepciones o
modificar una regla de derecho de ndole constitucional, tendramos que encontrar alguna referencia al punto en el
art. 331 sobre modificacin de la constitucin, sobre procedimientos de reforma de la constitucin. La constitucin
establece en el art.331 los procedimientos de reforma constitucional. De modo que las medidas prontas de
seguridad no son formalmente actos constitucionales y por consiguiente no estn dotados por la constitucin con
la fuerza y el valor de acto constitucional, no pueden modificar las reglas constitucionales. En otros pases se
admite que en situaciones extraordinarias el Poder Ejecutivo puede dictar actos con valor y fuerza de ley. En
Uruguay no; la medida pronta de seguridad no esta incluida entre los actos sujetos al rgimen de las leyes.
Vamos a ver ahora, con un poco de detalle, que consecuencias practicas tiene el hecho de que no puedan
las medidas prontas de seguridad alterar las disposiciones constitucionales, luego las legales y luego las
reglamentarias.
428. Las medidas no alteran la constitucin

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Las medidas prontas de seguridad no pueden modificar, suspender, derogar o crear disposiciones
constitucionales.
Es el mismo rgimen ordinario de la constitucin el que admite que si se dan situaciones de ataque o
conmocin con los caracteres indicados, el Poder Ejecutivo puede tomar medidas prontas de seguridad.
Si se toma una medida excepcional respecto de alguna disposicin constitucional, esta disposicin sigue
vigente y debe cumplirse en todos los dems casos concretos. Por ej. si se arresta a los participantes en una
reunin ello no afecta tampoco la vigencia del derecho de reunin del art. 38 de la constitucin: este no queda
suspendido. La persona, por consiguiente, que fue arrestada, disolvindose de esa manera la reunin, no ha
cometido ningn acto ilcito, no ha violado una obligacin de no reunirse sino que ha sufrido una medida de
seguridad necesaria, a criterio del Poder Ejecutivo, para el restablecimiento de la tranquilidad publica. De modo
que, por ej. no podr castigrsele por haber participado en la reunin, pues sigue existiendo el derecho de reunin.
A una persona que haya participado en una reunin en un momento en que el Poder Ejecutivo se dedica a
disolver reuniones por considerar que es necesaria esa medida a los efectos de mantener el orden, no podr serle
incriminado luego como desacato a la disposicin del Poder Ejecutivo o como comisin de algn otro delito.
Terminada la conmocin y cesada la medida de seguridad, la persona quedara en libertad, porque el hecho de
reunirse segua siendo licito, aunque sujeto al riesgo de que la necesidad de restablecer la tranquilidad publica
obligara a disolver determinada reunin.
429. Las medidas no suponen un rgimen extraordinario
No son las medidas prontas de seguridad las que legitiman ciertas restricciones a la proteccin en
el goce de los derechos fundamentales; lo que, segn nuestra constitucin, legitima esas restricciones es
el grave e imprevisto ataque exterior o conmocin interior. Estos hechos, que no dependen de la voluntad
del Poder Ejecutivo, son los que disminuyen la eficacia de las normas sobre derecho y garantas al facultar
al Poder Ejecutivo para tomar medidas que son excepcionales respecto de las normas ordinarias sobre
derechos fundamentales.
La suspensin de la seguridad individual prevista en el art.31 es un acto jurdico abstracto (como en otros
pases la declaracin del estado de sitio), que implanta transitoriamente un rgimen extraordinario en el cual para
la aprehensin de los delincuentes no rigen las garantas ordinarias.
La adopcin de una medida pronta de seguridad, pues, no supone la implantacin de un rgimen
extraordinario. El nico rgimen extraordinario, es decir, distinto del orden comn, previsto por la constitucin, es el
art.31 que solo funciona en los casos de traicin o conspiracin contra la patria. Las medidas prontas de seguridad
se insertan en nuestra constitucin como actos de aplicacin del rgimen constitucional ordinario: es el mismo
orden jurdico ordinario el que ya prev la aplicacin de medidas prontas de seguridad. Este rgimen ya de por si
habilita al Poder Ejecutivo para tomar tales medidas si se dan los supuestos de hecho indicados en el art.168
ordinal 17. Nuestro Poder Ejecutivo esta permanentemente armado con la atribucin de tomar medidas prontas
de seguridad y puede ejercitar dicha atribucin sin previa anuencia de nadie, sin previa proclama de ningn estado
extraordinario, sin tramite jurdico alguno, cada vez que se enfrente con un caso de ataque o de conmocin con
los caracteres sealados en dicho ordinal 17.
430. Las medidas no alteran la legislacin
No se puede suspender ni modificar ni derogar una ley a titulo de medida pronta de seguridad.
No tienen las medidas prontas de seguridad ni valor ni fuerza de ley. No se necesita una ley para dejar sin
efecto una medida pronta de seguridad. El levantamiento de las medidas que puede hacer la Asamblea General lo
hace mediante un acto expedido en reunin de ambas cmaras, sin seguir el tramite de la ley; y no puede ser
vetado por el Poder Ejecutivo.
431. Las medidas no son reglamentos
No puede expedirse un reglamento a titulo de medida pronta de seguridad. En efecto:
a) Si el contenido del reglamento cabe dentro de la competencia ejecutiva del ordinal 4 del art. 168 o
dentro de alguna otra atribucin de potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, no tendr sentido decir
que eso es una medida pronta de seguridad: seria un reglamento ordinario dictado por el Poder
Ejecutivo porque conviene recordarlo durante los estados de conmocin interior o ataques exterior
todas las competencias de los rganos pblicos siguen funcionando, no es necesario utilizar la
atribucin de tomar medidas prontas de seguridad cuando se trata de dictar medidas que caben en las
restantes competencias de cada rgano publico.

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b) Si el contenido del reglamento pretendiese, en cambio, regular el ejercicio de la competencia del propio
Poder Ejecutivo de dictar medidas prontas de seguridad, resultara inconstitucional porque estas
medidas prontas de seguridad no estn sujetas de acuerdo a la constitucin, a regulacin por ley ni por
reglamento. No puede el Poder Ejecutivo auto limitarse la posibilidad de tomar medidas prontas de
seguridad. La limitacin esta exclusivamente en la constitucin, ni la ley ni el reglamento pueden
restringirle los medios de que dispone el Poder Ejecutivo para hacer frente a los ataques o conmociones
graves e imprevistas. No tendra sentido regular esta excepcin general intentando impedir que
funcione esa vlvula de escape para el caso de que resulten insuficientes los medios corrientes.
c) Si se quiere establecer una nueva regla de derecho, no se esta estableciendo una medida por lo pronto.
No se puede crear, por eso nuevos derechos y obligaciones, nuevas relaciones jurdicas entre terceros
o de la administracin con terceros, a titulo de medidas prontas de seguridad.
Por eso no se pueden invocar derechos u obligaciones surgidas indirectamente de la aplicacin de
medidas prontas de seguridad, una vez que ha cesado la vigencia de la medida.
En el capitulo VI, se seal la distincin que hay entre el reglamento y la disposicin que aun siendo de
carcter general no contiene una regla de derecho, no tiene el valor de regla de derecho y por lo tanto no merece
el nombre de reglamento. Habamos puesto como ejemplo de disposicin de carcter general pero no
reglamentaria una instruccin de servicio impartida por un superior jerrquico sin potestad reglamentaria a sus
subordinados. La diferencia es que si se infringe reglamento se produce un acto nulo. En cambio, si se infringe
una instruccin de estas, lo mas que podr ocurrir es que se le apliquen sanciones administrativas, pero sin que
tenga efectos en la validez de los actos jurdicos. La conclusin de que no pueda expedirse un reglamento a titulo
de medida pronta de seguridad no obsta por ende, a que se admita que una medida pronta de seguridad pueda
tener como destinatarios a una pluralidad de sujetos determinados mediante un concepto gral.
432. Las medidas no son punitivas
Las medidas prontas de seguridad, como medidas de seguridad que son, no pueden ser penadas;
no pueden ser sancionadoras o punitivas. Inclusive cuando el hecho ilcito sancionable fuere el desacato a
una medida pronta de seguridad, aun cuando se tratare de un delito, ese delito no puede ser sancionado
por va de medida pronta de seguridad en ninguna circunstancia. Solo se podr, por ej. arrestar a una
persona que ha cometido una infraccin a cualquier disposicin del Poder Ejecutivo, si su presencia en
libertad dentro del pas dificulta por si misma, independientemente de que hubiera desacatado o no la
medida anteriormente tomada, la labor de restablecimiento del orden constitucional. Es decir, que cuando
se toma una medida pronta de seguridad tiene que apreciarse la necesidad de arrestar la persona para el
restablecimiento del orden, y no debe apreciarse la culpabilidad del arrestado, que para eso hay
procedimientos ordinarios que rigen tanto cuando hay conmocin como cuando no hay conmocin; porque
si no la medida dejara de ser de seguridad y se convertira en medida punitiva. Esto se traduce, entre
otras cosas, en que el arrestado como medida pronta de seguridad tiene siempre la opcin de salir del
pas, aunque se le impute la comisin de un ilcito, si el arresto se hace a titulo de medida pronta de
seguridad.
433. carcter pronto de las medidas
El adjetivo prontas que califica constitucionalmente a esas medidas expresa el carcter de
provisionalidad que es inherente a todas las medidas cautelares, a las medidas que se toman mientras se
soluciona un problema. Lo imprevisto del caso del ataque o conmocin que debe enfrentar el Poder
Ejecutivo, hace necesario tomar medidas velozmente y por lo pronto. Las medidas iran modificndose o
levantndose y repelido el ataque o reestablecida la tranquilidad publica, las medidas prontas de
seguridad cesan, dejando lugar a las medidas corrientes de mantenimiento del orden y la seguridad con
sujecin a la constitucin, a las leyes y a los reglamentos y son que estas medidas puedan ser
excepcionales respecto a las medidas comunes.
Por consiguiente, ninguna medida pronta de seguridad puede tener un contenido que exceda en sus efectos
del momento de la terminacin de los hechos que justifican su adopcin. Esta es la ms importante consecuencia
del carcter de pronto de la medida; la medida se toma por lo pronto, mientras sea necesario para reestablecer la
tranquilidad o repeler el ataque.
As, no puede expropiarse o confiscarse porque esa seria una medida que perdurara luego de terminada la
conmocin, la propiedad cambiaria de mano y por lo tanto terminada la conmocin quedara una serie de efectos
jurdicos de ese cambio. Eso no puede ser, no puede confiscarse ni expropiarse sino solo incautarse
provisionalmente de la tenencia de una cosa si ello se considera necesario para el restablecimiento de la
tranquilidad.

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No se puede destituir a un funcionario sino solamente separarlo provisionalmente del ejercicio de sus
funciones.
434. Las medidas deben ser aseguradoras
Como ocurre tambin con las medidas cautelares en general, las medidas prontas de seguridad
deben aplicarse con las mximas precauciones compatibles con su urgencia, evitando introducir factores
de inseguridad y procurando asegurar los intereses en juego.
Si se arresta o se traslada a una persona o si la persona opta por salir del pas, habrn de drsele todas las
oportunidades razonables para que deje sus asuntos ordenados o los atienda desde el lugar en que haya de
permanecer. No se trata, en efecto, de obtener la paz infundiendo temor e inseguridad sino de restablecer la
tranquilidad mediante medidas que se llaman precisamente de seguridad.
435. Critica de la practica sobre medidas prontas de seguridad
En la practica, el Poder Ejecutivo ha credo necesario o conveniente, ante situaciones que a
considerado de conmocin interior grave e imprevista, dictar un decreto en el cual se pretende regular en
abstracto, tanto la conducta de los habitantes como las medidas que tomaran las autoridades publicas. Y a
ese decreto se lo llama decreto de medidas pronas de seguridad. En vez de tomar medidas prontas de
seguridad, el Poder Ejecutivo dicta un reglamento o acto de gobierno mediante el cual instaura un rgimen
parecido al estado de sitio, al que denomina rgimen de medidas prontas de seguridad. Ya explicamos
que en el Uruguay no vale ese planteo.
Se advierte la idea errnea de que existe un rgimen de medidas de seguridad, que seria ms restrictivo
de las libertades que el rgimen ordinario establecido en la constitucin. Ya vimos que no es as: las medidas no
son un regimen distino del ordinario, instaurado por un decreto; las medidas son resoluciones que se adoptan en
aplicacion de una atribucion conferida al Poder Ejecutivo por la Constitucion, que puede ser ejercida ante un
supuesto de hecho descrito en el art. 168-17, sin necesidad de ningun previo decreto.
Algunas prohibiciones resultan violatorias de dos caracteres que se haban indicado anteriormente: que las
medidas no pueden crear reglas de derecho y que no pueden ser sancionatorias. Aqu se establecen nuevas
figuras de ilcitos, es decir, se describe una conducta y se la conmina con la aplicacin de una sancin. Se prev la
conducta de hacer propaganda oral o escrita sobre paros y huelgas, y como sancin se dice que la transgrecin a
lo dispuesto precedentemente podr dar lugar a la retencin o clausura de los medios y rganos de publicidad
utilizados por el tiempo que se considera prudencial. Es decir, que se establece, se inventa una pena que no es la
prevista por la legislacin para ninguno de los delitos legislados. Se crea una nueva figura de delito con su nueva
pena. Esto significa introducir una nueva regla de derecho y no simplemente amenazar con el uso de medidas
prontas de seguridad para aquellos que esten perturbando el restablecimiento de la tranquilidad pblica que es lo
ms que podra hacer el Poder Ejecutivo.
(colorin colorado, con el bolso campen y este resumen terminado) .

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